SOU 1996:145
Arbetstid - längd, förläggning och inflytande
Till statsrådet Ulrica Messing Arbetsmarknadsdepartementet
Genom ett beslut den 26 januari 1995 bemyndigade regeringen statsrådet Sundström att tillkalla en parlamentarisk kommitté med uppgift att utreda effekter av olika arbetstidsförändringar, m.m. Den 26 januari 1995 förordnades riksdagsledamoten Ulrica Messing (s) som ordförande. Ulrika Messing (s) entledigades från sitt uppdrag genom ett beslut den 23 mars 1996. Som ny ordförande förordnades den 24 mars 1996 riksdagsledamoten Laila Bjurling (s).
Som övriga ledamöter förordnades den 27 mars 1995 riksdagsledamoten Lena Larsson (s), riksdagsledamoten Björn Kaaling (s), riksdagsledamoten Laila Bjurling (s), landstingsrådet Marie Sällström (s), landstingsrådet Sören Gunnarsson (s), f d riksdagsledamoten Ylva Annerstedt (fp), riksdagsledamoten Görel Thurdin (c), riksdagsledamoten Christel Anderberg (m), riksdagsledamoten Ingrid Burman (v), projektledaren Anders Josephsson (kd), läraren Bertil Borglund (mp), ombudsmannen Roger Mörtvik (TCO), ombudsmannen Marie-Louise Strömgren (SACO), förhandlings-direktören Iréne Nilsson-Carlsson (Arbetsgivarverket), biträdande chefsjuristen Karl Pfeifer (Landstingsförbundet), sekreteraren Marianne Hörding (Svenska Kommunförbundet), förhandlingschefen Karl-Olof Stenkvist (SAF) samt LO-sekreteraren Ingalill Landqvist-Westh (LO).
Riksdagsledamoten Görel Thurdin (c) ersattes den 10 januari 1996 av riksdagsledamoten Margareta Andersson (c). F d riksdagsledamoten Ylva Annerstedt (fp) ersattes den 15 april 1996 av riksdagsledamoten Karin Pilsäter (fp). Samtidigt ersattes riksdagsledamoten Laila Bjurling (s) av riksdagsledamoten Martin Nilsson (s). Projektledaren Anders Josephsson (kd) ersattes den 9 mars 1996 av Hans Åström-Eklind (kd). Den 23 augusti 1996 ersattes Hans Åström-Eklind (kd) av Acko Ankarberg Johansson (kd). Ombudsmannen Roger Mörtvik (TCO) ersattes den 15 april 1996 av ombudsmannen Lennart Sjösten (TCO).
Den 27 mars 1995 förordnades som experter departementssekreteraren Christer Eriksson (Arbetsmarknadsdepartementet), departementssekreteraren Tony Malmborg (Finansdepartementet), byråchefen Bertil Segerfalk (Arbetarskyddsstyrelsen) och hovrättsassessorn Inga Åkerlund (Arbetsmarknadsdepartementet). Den 2 oktober 1995 ersattes departementssekreteraren Christer Eriksson av departementssekreteraren Bo Barrefelt (Arbetsmarknadsdepartementet).
Genom ett beslut den 28 mars 1995 förordnades Claes Stråth som huvudsekreterare och Per Ewaldsson som sekreterare. Den 13 juni 1995 förordnades Marita
Pihl som biträdande sekreterare. Marita Pihl entledigades den 30 juni 1996. Den 9 april 1996 förordnades Fredrik Sjögren som sekreterare och den 1 juni 1996 förordnades Karin Karlsson som assistent.
Med det betänkande som kommittén nu lägger fram, (SOU 1996:145) Arbetstid längd, förläggning och inflytande, har vi fullgjort vårt uppdrag. Till betänkandet har fogats en bilagedel.
Reservationer har avgivits av ledamöterna Ingrid Burman, Bertil Borglund, Karl-Olof Stenqvist, Christel Anderberg, Ingalill Landqvist-Westh, Karl Pfeifer, Marianne Hörding, Iréne Nilsson Carlsson, Karin Pilsäter samt Acko Ankarberg Johansson och Karin Pilsäter gemensamt.
Särskilda yttranden har avgivits av ledamöterna Margareta Andersson, Lennart Sjösten, Acko Ankarberg Johansson samt Marie-Louise Strömgren.
Stockholm i september 1996
Laila Bjurling Iréne Nilsson Carlsson
Lena Larsson Karl Pfeifer
Björn Kaaling Marianne Hörding
Marie Sällström Karl-Olof Stenqvist
Sören Gunnarsson Lennart Sjösten
Martin Nilsson Marie-Louise Strömgren
Karin Pilsäter Ingalill Landqvist-Westh
Margareta Andersson
Christel Anderberg Claes Stråth
Ingrid Burman Per Ewaldsson
Acko Ankarberg Johansson Fredrik Sjögren
Bertil Borglund Karin Karlsson
Innehållsförteckning
Förkortningar........................................................................ 13 Sammanfattning.................................................................... 15 Summary............................................................................... 29 Författningsförslag................................................................ 35
1 Utredningsuppdraget .................................43
1.1 Kort om kommittédirektiven ................................ 43 1.2 Arbetets bedrivande.............................................. 44 1.3 Bakgrund och frågeställningar.............................. 47 1.3.1 De senaste utredningarna...................................... 48 1.3.2 Den aktuella debatten om arbetstidsfrågorna ....... 52 1.4 Sammanfattande kommentarer och utgångspunkter för våra överväganden............................. 54 1.4.1 Disposition av slutbetänkandet............................. 55
2 Vissa utvecklingsdrag i samhälle och arbetsliv .....................................................57
2.1 Samhällsutvecklingen........................................... 57 2.1 Strukturella förändringar - produktion och sysselsättning ................................................................ 57 2.1.2 En ökad internationalisering................................. 60 2.2 Arbetslivsutvecklingen......................................... 60 2.2.1 Ny lagstiftning...................................................... 60 2.2.2 Ny arbetsorganisation, särskilt om hem- och distansarbete ......................................................... 61 2.2.3 Nya anställningsformer......................................... 62 2.2.4 Ökat egenföretagande........................................... 63 2.2.5 Krav på större kompetens..................................... 64
6 Innehållsförteckning SOU 1996:145
3 Arbetstidsmått - vissa statistiska uppgifter...........................................................65
3.1 Faktiskt arbetad tid per vecka............................... 65 3.2 Faktiskt arbetad tid per år..................................... 67 3.2.1 Semester ............................................................... 68 3.2.2 Sjukfrånvaro ......................................................... 68 3.2.3 Ledighet med föräldrapenning.............................. 69 3.2.4 Tröskelnivåer och deltidsarbete............................ 71 3.2.5 Arbetsutbud och skatter........................................ 72 3.2.6 utvecklingen 1987 - 1995 ..................................... 72 3.3 Sysselsättningsintensitet....................................... 74 3.4 Internationella jämförelser.................................... 77 3.4.1 Vanlig veckoarbetstid för anställda..................... .77 3.4.2 Vanlig veckoarbetstid för sysselsatta ................... 80 3.4.3 Faktiskt arbetad tid per vecka i genomsnitt.......... 82 3.4.4 Faktiskt arbetade timmar i genomsnitt per år och anställd respektive person i befolkningen...... 84 3.4.5 Avslutande kommentarer
4 Några aspekter på kortare arbetstid ...........89
4.1 Lagstadgade arbetstidsförkortningar i Sverige..... 91 4.1.1 Lagstiftning om förkortad arbetstid...................... 91 4.1.2 Andra lagreformer av betydelse för arbetstidens omfattning ............................................................ 93 4.2 1982 års arbetstidslag ........................................... 95 4.3 Ekonomiska och sysselsättningseffekter av en arbetstidsförkortning ............................................ 96 4.3.1 Ekonomiska effekter på verksamhetsnivå............ 97
Teori om lönekompensation ................................. 98 Betydelsen av fasta och rörliga kostnader vid minskad driftstid ................................................... 99 Förändringar av arbetsproduktivitet.................. 100 Studier om arbetstidsförkortningar och produktivitet........................................................ 101 Studier om arbetstidsförkortningar och driftstid 102
Innehållsförteckning 7
4.3.2 Arbetstidsförkortning och sysselsättning............ 102
Teoretiska antaganden ....................................... 103 Högkonjunktur respektive lågkonjunktur ........... 107 Betydelsen av driftstid, typ av produktion och sektor ........................................................... 108 Övertid................................................................ 109 Homogen och rörlig arbetskraft......................... 110 Regionens betydelse ........................................... 110 Teoretiska och empiriska resultat ...................... 111 Avslutande kommentarer.................................... 111
4.4 Några europeiska erfarenheter av kortare arbetstid .............................................................. 112
Tyskland.............................................................. 112 Danmark............................................................. 113 Nederländerna.................................................... 115
4.5 Arbetstidsregleringar i kollektivavtal................. 115 4.5.1 Kollektivavtalsreglerade heltidsmått.................. 117 4.6 Nya arbetstidsmönster ........................................ 120 4.6.1 Bakgrund ............................................................ 120
Verksamhetens behov ......................................... 120 Individens behov................................................. 121
4.6.2 Offentlig sektor................................................... 122
Motiv inom den offentliga sektorn...................... 122 Resultat inom den offentliga sektorn .................. 124
4.6.3 Privat sektor........................................................ 127
Motiv inom den privata sektorn.......................... 127 Resultat inom den privata sektorn...................... 129
4.7 Övertiden i Sverige............................................. 133 4.7.1 Bakgrund ............................................................ 133 4.7.2 Övertidsreglering i lag........................................ 135 4.7.3 Skillnader i övertidsarbete efter kön och ålder... 136 4.7.4 Studie av övertidsarbete ..................................... 137 4.7.5 Sysselsättningseffekter av en begränsning av övertidsarbete ..................................................... 138
Konsekvenser av den dispositiva lagstiftningen. 139 Övertid och sysselsättning.................................. 139
4.8 Deltidsarbetslöshet ............................................. 141
8 Innehållsförteckning SOU 1996:145
4.9 Välfärdsaspekter på en arbetstidsförkortning..... 142 4.9.1 Arbetstidens längd och hälsa: vila är sambanden ................................................................ 143
Kortare arbetstid ................................................ 143 Inflytande över arbetstiden................................. 144
4.9.2 Jämställdhetsaspekter ......................................... 144 4.10 Sammanfattande slutsatser ................................. 146
5 Flexibel arbetstid - när, var och hur ? .....
1515.1 Vad innebär flexibilitet i arbetstidshänseende ?. 152 5.2 Flexibilitet i nuvarande lagstiftning - vilka är bristerna ? ........................................................... 153 5.2.1 Flexibilitet ur verksamhetssynpunkt................... 155 5.2.2 Flexibilitet ur arbetstagarsynpunkt..................... 158 5.3 Situationen på arbetsmarknaden - ett antal arbetsplatsbesök m.m. ........................................ 160 5.4 Förändringar av lagstiftningens syften ............... 161 5.5 Andra aspekter på eventuella lagändringar ........ 163 5.5.1 Har utvecklingen i samhället och arbetslivet gjort arbetstidslagen föråldrad ? ......................... 163 5.6 Jämställdhetsaspekter ......................................... 165 5.7 Sammanfattande kommentarer........................... 167
6 EG:s arbetstidsdirektiv ............................
1696.1 Delbetänkandet om konsekvenserna av EG:s arbetstidsdirektiv ................................................ 169 6.2 Kort om direktivets innehåll............................... 172 6.2.1 Allmänt om EG:s arbetstidsdirektiv ................... 172 6.2.2 Direktivets bestämmelser ................................... 173
Räckvidd och definitioner - artikel 1 och 2 ........ 173 Dygnsvila - artikel 3 ........................................... 174 Raster - artikel 4................................................. 174 Veckovila - artikel 5 ........................................... 174 Begränsning av veckoarbetstiden - artikel 6...... 175 Årlig semester - artikel 7 .................................... 175 Nattarbetets längd - artikel 8 ............................. 175 Hälsoundersökning och omplacering av nattarbetande till dagarbete - artikel 9 .................... 175 Garantier för nattarbete - artikel 10 .................. 176
Innehållsförteckning 9
Anmälan om regelbunden sysselsättning av nattarbetande - artikel 11................................... 176 Skydd av hälsa och säkerhet - artikel 12 ............ 176 Arbetsrytm - artikel 13 ....................................... 176 Mer detaljerade gemenskapsbestämmelser artikel 14............................................................. 176 Gynnsammare bestämmelser - artikel 15........... 177 Beräkningsperioder - artikel 16 ......................... 177 Avvikelser - artikel 17......................................... 177 Slutbestämmelser - artikel 18 ............................. 178
6.2.3 Språkliga skillnader i direktivet ......................... 179 6.3 Sammanfattande kommentarer........................... 181
7 Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester ............................................
1837.1 Flexibilitet ur arbetstagar- och verksamhetssynpunkt ............................................................. 184 7.1.1 Allmänt om individuella rättigheter i arbetsrättslig lagstiftning.............................................. 185 7.1.2 Hur genomföra ett större inflytande för den enskilde arbetstagaren ?...................................... 188 7.1.3 Större flexibilitet beträffande semesterledighet över fyra veckor.................................................. 192 7.1.4 Lagreglernas tillämpning på verksamhetsnivå ... 193 7.1.5 Dispositiviteten i annan arbetsrättslig lagstiftning.......................................................... 194 7.1.6 Bör möjlighet till anpassningar av lagreglerna finnas på verksamhetsnivå?................................ 195 7.2 Nuvarande regler och möjliga förändringar diskussion om innehåll och syften...................... 197 7.2.1 Regler till skydd för arbetstagarens säkerhet och hälsa ............................................................. 197
Vad säger vetenskapen? ..................................... 197 Allmänt om förändringar ................................... 199 En tydligare koppling till arbetsmiljölagen ....... 201 Regler om vila och återhämtning ....................... 203 - rast och arbetspauser....................................... 203 - nattarbetsförbud och/eller dygnsvila ............... 204 - veckovila........................................................... 206
10 Innehållsförteckning SOU 1996:145
Besked om ändring av ordinarie arbetstids och jourtids förläggning..................................... 207 Begränsning av arbetstidens totala omfattning . 208 Begränsning av nattarbetspassens längd ........... 211 Avslutande reflektioner....................................... 212
7.2.2 Lagstiftarens och arbetsmarknadsparternas respektive roller.................................................. 213
Lagreglering eller statlig styrning på annat sätt 214 Kollektivavtal i stället för lagreglering .............. 215 Vilken modell bör väljas?................................... 216
7.2.3 Övriga regler....................................................... 218
Ordinarie arbetstid............................................. 218 Övertid................................................................ 221 Nödfallsövertid ................................................... 224 Mertid ................................................................. 224 Jourtid och beredskap ........................................ 227 Avslutande reflektioner....................................... 229
7.2.4 Politiska signaler till arbetsmarknadens parter... 229
Jämställdhet........................................................ 231 Familjeliv och socialt liv i övrigt ....................... 233 Arbetstidsförkortning och begränsning av övertidsuttagen....................................................233 Flexibilitet ur arbetstagar- och verksamhetssynpunkt.............................................................. 234 Avslutande reflektioner....................................... 234
7.3 Lagens rättsliga karaktär..................................... 235 7.4 Lagens tillämpningsområde................................ 236 7.5 Sammanfattande slutsatser ................................. 239
8 Förläggning av delledighet enligt föräldraledighetslagen .............................
2418.1 Vårt tilläggsuppdrag ........................................... 241 8.2 Förslag till ändring ............................................. 242
9 Sveriges internationella åtaganden..........
2459.1 Innebär våra förslag att EG:s arbetstidsdirektiv kan anses införlivat i det svenska regelsystemet? ............................................................ 245 9.1.1 Särskilt om semesterledighet för hem- och
Innehållsförteckning 11
distansarbete ....................................................... 246
9.2 Övriga internationella åtaganden........................ 248
Författningskommentarer ................................... 251
Reservationer och särskilda yttranden................ 269
Bilagor
1 Kommittédirektiv ............................................... 335 2 Arbetstidslagen (1982:673) ................................ 343 3 EG:s arbetstidsdirektiv på svenska och engelska..................................... 353 4 Arbetsplatsbesök ................................................ 367 5 Seminarieserien .................................................. 371
Bilagedel
6 Hem- och distansarbete (Fredrik Sjögren)
7 Arbetstidsförkortningars sysselsättningseffekter - en översikt av teoretiska och empiriska resultat (Sophia Eriksson)
8 Arbetstid och arbetsmarknadsekonomi (Sveinn Agnarsson/Dominique Anxo)
9 Nya arbetstidsmönster - erfarenheter av arbetstidsflexibilitet och arbetstidsförkortning inom privat och offentlig sektor (Sofia Lundström)
10 Arbetstider ur jämställdhets- och familjesynpunkt (Anita Nyberg)
12 Innehållsförteckning SOU 1996:145
11 Internationella jämförelser av arbetstider (Anita Olofsson)
12 Arbetstider, hälsa och säkerhet (Torbjörn Åkerstedt)
SOU 1996:145 13
Förkortningar
A.a. Anfört arbete AD Arbetsdomstolen AKU Arbetskraftsundersökningar Anställningsskyddslagen Lagen (1982:80) om anställningsskydd ArbetsmiljölagenArbetsmiljölagen (1977:1160)ArbetstidslagenArbetstidslagen (1982:673) AU Arbetsmarknadsutskottet EEG Europeiska ekonomiska bemenskapen EG Europeiska gemenskapen EU Europeiska unionen Dir. Direktiv Förtroendemannalagen Lagen (1974:358) om facklig förtroendemans ställning på arbetsplatsen FöräldraledighetslagenFöräldraledighetslagen (1995:584) ILO International Labour Organisation IT Informationsteknologi Jämställdhetslagen Jämställdhetslagen (1991:433) LAS Lagen (1982:80) om anställningsskydd MBL Lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet Medbestämmandelagen Lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet Närståendevårdslagen Lagen (1988:1465) om ersättning och ledighet för närståendevård OECD Organisation for Economic Cooperation and Development Prop. Proposition Rskr Riksdagsskrivelse SCB Statistiska centralbyrån SemesterlagenSemesterlagen (1974:981) SOU Statens offentliga utredningar Studieledighetslagen Lagen (1974:981) om arbetstagares rätt till ledighet för utbildning Svenskundervisningslagen Lagen (1986:163) om rätt till ledighet för svenskundervisning för invandrare
14 Förkortningar SOU 1996:145
SOU 1996:145 15
Sammanfattning
Inledning
Vi har enligt våra direktiv haft tre huvudsakliga uppdrag:
• att analysera de långsiktiga konsekvenserna av alternativa arbetstidsförkortningar,
• att undersöka på vilket sätt flexibla arbetstidsregler kan införas i svensk lagstiftning,
• att utreda konsekvenserna av EG:s arbetstidsdirektiv för det svenska regelsystemet på arbetstidsområdet.
Den tredje frågan skulle vi behandla med förtur och vi presenterade ett delbetänkande om konsekvenserna av EG-direktivet i september 1995 (SOU 1995:92).
Detta slutbetänkande innehåller våra överväganden och förslag med anledning av samtliga uppdragets frågor. I en särskild bilagedel finns de forskarrapporter som gjorts på vårt uppdrag.
Vi redogör i denna sammanfattning kortfattat för våra resonemang och överväganden i de olika kapitlen. Vi börjar med att lyfta fram huvudpunkterna i betänkandet.
Betänkandets huvudpunkter
Enligt vårt uppdrag skall en central utgångspunkt vara att arbetstidsfrågorna skall så långt möjligt regleras i avtal mellan arbetsmarknadens parter. Vi menar att detta bör gälla både arbetstidens omfattning och förläggning. Vi föreslår att en ny arbetstidslag innehåller en direkt uppmaning till parterna att teckna kollektivavtal om dessa frågor. Det är angeläget att parterna i kollektivavtal reglerar kollektiva arbetstidsförkortningar och en större flexibilitet. Lagstiftningens uppgift bör vara att främja att parterna tar ansvar för en sådan utveckling.
16 Sammanfattning SOU 1996:145
Vi föreslår en ny arbetstidslag som vilar på civilrättslig grund. Detta innebär en förstärkning av parternas ansvar för arbetstidsfrågorna och att Arbetarskyddsverkets tillsyn och dispensgivning bortfaller.
En ny civilrättslig arbetstidslag ställer krav på att det görs tydligt att arbetstiden är en del av arbetsmiljön. Vi föreslår därför att detta samband uttrycks tydligare i lagstiftningen, genom en allmän hänvisning i arbetstidslagen till arbetsmiljölagen.
Den nya lagen genomför reglerna i EG:s arbetstidsdirektiv, vilket innebär att den av riksdagen beslutade provisoriska lösningen av införlivandet av EG-direktivet kan ersättas.
Enligt vårt uppdrag skall hänsyn tas till den enskilde arbetstagarens möjligheter till medinflytande och valfrihet vad gäller arbetstidens förläggning. Vi föreslår att en central del i en ny arbetstidslag bör vara en arbetsorganisatorisk princip om att arbetstiden skall, utifrån verksamhetens krav, planeras och förläggas med hänsyn till arbetstagares olika önskemål och behov.
Varje arbetstagare skall vidare ges en rätt att få sina önskemål om arbetstidens längd och förläggning sakligt prövade av arbetsgivaren. Arbetstagarens önskemål skall tillgodoses om de är förenliga med verksamhetens krav.
Vidare föreslår vi att den del av semesterledigheten som överstiger fyra veckor och sparad semester skall kunna förfogas över på annat sätt än som hela dagar om arbetstagaren och arbetsgivaren kommer överens om detta. Arbetstagaren får vidare komma överens med sin arbetsgivare om att avvika från bestämmelsen om att sparad semester skall tas ut inom fem år. Detta skulle t.ex. kunna innebära att några års sparande kan tas ut som förkortad arbetstid.
Vi menar att våra förslag om att stärka den enskilde arbetstagarens inflytande över sina arbetstidsförhållanden bl.a. bör medföra att föräldrar bättre kan förena förvärvsarbete med ansvaret för barn och familj. Utöver detta föreslår vi en förändring i föräldraledighetslagen som stärker arbetstagarens inflytande över den föräldraledighet som tas ut som förkortad arbetstid.
Det pågår en utveckling mot mer flexibla arbetstidsförhållanden på arbetsmarknaden. Det har varit vår uppgift att föreslå en mer flexibel arbetstidslagstiftning.
Sammanfattning 17
Vi vill emellertid framhålla att en mer flexibel lagstiftning inte får leda till att reglerna till skydd för arbetstagarnas säkerhet och hälsa urholkas. Lagstiftningen bör därför förena hälsoaspekterna med verksamheternas behov av att flexibelt kunna förlägga arbetstiden. Vi menar att den större flexibilitet som kan behövas bör kräva att man kommer överens om villkoren för detta i ett kollektivavtal. Vi föreslår ett antal regler som skall vara bindande i den meningen att en avvikelse förutsätter att arbetstagaren får motsvarande ledighet, eller i undantagsfall, lämpligt skydd.
Varje arbetstagare skall ha rast senast efter sex timmars arbete. Raster får i vissa fall bytas mot måltidsuppehåll.
Varje arbetstagare skall ha rätt till de arbetspauser som behövs utöver rasterna.
Varje arbetstagare skall ha minst elva timmars sammanhängande ledighet per 24-timmarsperiod (dygnsvila). Lagens s.k. principiella nattarbetsförbud tas bort.
Varje arbetstagare skall ha minst trettiofem timmars sammanhängande ledighet under varje period om sju dagar (veckovila).
Arbetstidens totala omfattning, dvs ordinarie arbetstid och övertid sammantagna, får uppgå till högst 48 timmar per vecka i genomsnitt under en fyramånadersperiod. Perioden för beräkning av genomsnittet kan förlängas till högst tolv månader i kollektivavtal.
Arbetspassens längd för nattarbetande skall begränsas till i genomsnitt åtta timmar per 24-timmarsperiod under en beräkningsperiod om högst fyra månader. För de arbetstagare vars arbeten innebär särskilda risker eller stor fysisk eller mental ansträngning, får arbetspassen uppgå till högst åtta timmar under den 24-timmarsperiod då nattarbetet utförs.
I syfte att förstärka flexibiliteten i lagstiftningen föreslår vi emellertid vissa ändringar. En större flexibilitet kan vinnas om arbetstidsfrågorna i högre grad kan bestämmas på de enskilda arbetsställena. Där bör även parterna kunna besluta om att i kollektivavtal anpassa lagens regler till lokala behov och förutsättningar. Vi föreslår därför att lagstiftningen ställer sig neutral till på vilken nivå inom arbetstagarorganisationerna beslut om avtal om avvikelser från lagen skall fattas.
18 Sammanfattning SOU 1996:145
Vi föreslår att ordinarie arbetstid är den arbetstid som har överenskommits i det enskilda anställningsavtalet. I likhet med nuvarande lag får den uppgå till högst 40 timmar i veckan. Vi föreslår däremot att den ordinarie arbetstiden får genomsnittsberäknas under en beräkningsperiod om högst tio veckor. En längre beräkningsperiod får bestämmas i kollektivavtal.
Om variationer i arbetskraftsbehov i större omfattning kan mötas inom ramen för den ordinarie arbetstiden bör behovet av övertid kunna minska. Vi föreslår en skärpning av lagens övertidsbegränsning, från 200 timmar per år till 100. Samtidigt blir det möjligt att kvitta övertid mot kompensationsledighet, vilket innebär att övertiden kan användas mer flexibelt.
En förkortad arbetstid jämfört med arbetstidslagens bestämmelser har redan genom utformningen av kollektivavtal genomförts för en stor majoritet arbetstagare. Även på företagsnivå har avtal träffats om en kortare arbetstid, ofta i kombination med en flexibel arbetstidsförläggning.
Vi har inte haft i uppdrag att föreslå en generell arbetstidsförkortning. Vad gäller konsekvenserna av alternativa arbetstidsförkortningar har vi lagt särskild vikt vid att belysa arbetstidsförkortningars eventuella effekter på sysselsättningen. Därvid har framkommit att det inte utifrån teoretisk forskning är möjligt att förorda en generell arbetstidsförkortning av sysselsättningsskäl. De empiriska resultaten är emellertid skiftande och vi menar därför att det inte kan uteslutas att en förkortad arbetstid skulle kunna ge ett bidrag till att minska arbetslösheten. Dessutom framhåller vi att det finns en rad välfärdsargument för en allmänt kortare arbetstid.
På arbetsmarknaden pågår dessutom en rad försök med alternativa arbetstidsmodeller, bl.a. kortare arbetstid. Vi anser att detta är en positiv utveckling som bör understödjas. Vi föreslår därför att statliga medel inriktas mot en tvärvetenskaplig granskning av dessa frågor inom ramen för tillgängliga forskningsresurser. Vi föreslår också att staten stimulerar till ytterligare försök med kortare arbetstider på verksamhetsnivå och då erbjuder ett aktivt stöd från forskare under försöksperioden.
Svenskarna arbetar vare sig mest eller minst vid en internationell jämförelse av arbetstidsförhållanden i olika länder. Jämförelser är mycket svåra att göra beroende på olikheter i mätmetoder.
Sammanfattning 19
Utifrån det statistiska materialet vill vi ändå peka på följande:
• den vanliga genomsnittliga veckoarbetstiden för dem som arbetar heltid i Sverige är högre än i flertalet övriga studerade länder,
• den genomsnittliga faktiska arbetstiden per vecka och anställd är kortare i Sverige än i flertalet övriga studerade länder,
• den faktiska årsarbetstiden per anställd är kortare i Sverige än i de flesta övriga länder,
• antalet faktiskt arbetade timmar i genomsnitt per år och person i befolkningen, är fler i Sverige än i flertalet övriga studerade länder,
• andelen deltidsarbetande män och kvinnor är högre i Sverige än i de flesta övriga länder.
Arbetsmarknaden är könsuppdelad. Av kvinnorna i arbetskraften arbetar 56 procent inom den offentliga sektor, medan 44 procent arbetar inom den privata. Av männen i arbetskraften är motsvarande siffror 22 procent inom den offentliga sektorn och 78 procent inom den privata. Kvinnor och män kan därför komma att påverkas olika av ändrade arbetstidsvillkor.
20 Sammanfattning SOU 1996:145
Innehållet i de olika kapitlen
I kapitel 1 beskriver vi vårt uppdrag. Här ger vi även en bakgrund till diskussionen om arbetstidsfrågorna samt pekar på tidigare utredningar och den aktuella debatten. Arbetstidsfrågorna har varit föremål för tämligen omfattande utredningsarbete under de senaste åren. Vi sammanfattar förslagen i betänkandena Arbetstid och välfärd (SOU 1989:53) samt Årsarbetstid, ny lag om arbetstid och semester (SOU 1992:27). Från den aktuella debatten hämtar vi ett antal argument för och emot allmänna arbetstidsförkortningar och flexibel arbetstid. Kapitlet avslutas med några sammanfattande kommentarer och utgångspunkter för våra överväganden.
I syfte att lägga en allmän grund för diskussionen om arbetstidsfrågorna redogör vi i kapitel 2 för några utvecklingsdrag i samhälle och arbetsliv. Vi ger några data om strukturella förändringar beträffande sysselsättning och produktion; om hur sysselsättningen alltmer har kommit att förskjutas från varuproducerande till tjänsteproducerande sektorer. I detta sammanhang belyser vi utvecklingen av kvinnors och mäns arbetskraftsdeltagande. Under de senaste tiotals åren har sysselsättningen allmänt sett ökat i typiska kvinnosektorer och minskat i manliga.
Kapitlet innehåller också en kortfattad redogörelse för den lagstiftning – annan än arbetstidslagstiftningen, men med betydelse för en diskussion om arbetstidsfrågorna – som tillkommit från 1970-talet och framåt.
Avslutningsvis pekar vi på några tydliga utvecklingsdrag i arbetslivet under senare år: ny arbetsorganisation, särskilt arbete i hem och på distans, nya anställningsformer, ökat egenföretagande samt de allt större kraven som ställs på kompetens.
Innan vi diskuterar olika former av arbetstidsförkortningar och utvecklar resonemangen kring tänkbara motiv och konsekvenser, ger vi i
kapitel 3 en redovisning av olika arbetstidsmått. Vi vill på detta sätt
sätta in frågan om kortare arbetstid i dess sammanhang. Uppgifterna avser såväl jämförelser över tiden som mellan olika länder.
Ett sätt att belysa utvecklingen är att se till antalet faktiskt arbetade timmar per år. Vi konstaterar att den faktiska arbetstiden per år eller per vecka kan relateras till bl.a. anställda, sysselsatta eller befolkningen
Sammanfattning 21
i en bestämd ålder. I SCB:s arbetskraftsundersökningar – AKU – tillfrågas personerna om hur många timmar de arbetade under den vecka då mätningen sker. I mätningen ingår såväl huvudsyssla som bisyssla. Utifrån denna uppgift kan både en genomsnittlig faktisk veckoarbetstid och årsarbetstid beräknas. Vi framhåller att olika faktorer, utöver lagstiftning och kollektivavtal, kan inverka på arbetsutbudet och på så vis även påverka de faktiska arbetstidstalen.
Antalet faktiskt arbetade timmar per sysselsatt och år har från 1987 till 1995 ökat med 84 timmar. Ökningen är betydligt starkare för kvinnor än för män. Ökningen per sysselsatt, där förutom anställda även företagare ingår, skiljer sig inte nämnvärt från ökningen per anställd.
Vissa arbetstidsmått påverkas av hur stor andel av befolkningen som är sysselsatt. Vi redovisar därför utvecklingen under perioden 1987 till 1995 och konstaterar att denna andel sjönk från 81,4 procent till 72,2 procent för kvinnor och män sammantagna. Minskningen visar inga påtagliga skillnader mellan män och kvinnor. En förklaring till den minskade sysselsättningsintensiteten är den ökade arbetslösheten i Sverige. Mellan 1987 och 1995 ökade den öppna arbetslösheten från 2,1 procent till 7,7 procent.
Det hävdas ibland i debatten att svenskar arbetar mer än vad man gör i vissa andra länder. Ungefär lika ofta hävdas motsatsen. I kapitel 3 belyser vi frågan utifrån uppgifter från SCB och redovisar jämförelser mellan olika länder och olika arbetstidsmått. Studien omfattar 14 EUländer samt Japan, USA och Norge. Resultaten visar på svårigheterna att jämföra arbetstidens längd mellan olika länder.
Arbetstid kan till att börja med mätas för heltidsanställda eller för heloch deltidsanställda sammantagna. Vidare kan man skilja mellan mätningar som avser anställda och mätningar som gäller anställda och företagare sammantagna. Arbetstid är dessutom inte ett entydigt begrepp. Arbetstid kan t.ex. definieras som den avtalade arbetstiden, den vanliga eller faktiska arbetstiden per vecka eller år.
Det största problemet vid internationella jämförelser ligger dock i olikheter i ländernas statistik, även om försök har gjorts inom EU att så långt som möjligt utgå från samma definitioner och mätmetoder. Vår slutsats blir därför att man vid jämförelser måste vara ytterst försiktig i tolkningen av uppgifterna samt ta i beaktande att stora olikheter föreligger i statistiken.
22 Sammanfattning SOU 1996:145
I kapitel 4 konstaterar vi inledningsvis att vi enligt direktiven inte har i uppdrag att lägga förslag om en arbetstidsförkortning. Vi framhåller vidare att det finns ett antal olika sätt att förkorta arbetstiden genom lagstiftning. Förutom en allmän förkortning har lagstiftaren möjlighet att genom en sänkt eller rörlig pensionsålder förkorta arbetstiden. Därutöver påverkar ledighetslagstiftningen den tid vi arbetar. I ett inledande avsnitt beskriver vi utvecklingen på arbetstidsområdet under 1900-talet.
Vi har valt att göra en fördjupad studie av en lagstadgad generell arbetstidsförkortning. När vi analyserar de ekonomiska konsekvenserna är det också denna typ av reform som vi utgår från. Vi framhåller de troliga effekterna på verksamhetsnivå samt för sysselsättningen på samhällsnivå. Vår utgångspunkt i denna del är nationalekonomisk teori samt sammanställningar av såväl teoretisk som empirisk forskning på området. Vi noterar att det inte utifrån teoretisk forskning är möjligt att förorda en generell arbetstidsförkortning i syfte att öka sysselsättningen. De empiriska resultaten är däremot mer skiftande och i många europeiska länder där arbetstidsförkortningar har genomförts visar resultaten på positiva sysselsättningseffekter, om än lägre än vad som förväntats. Vi kan därför inte utesluta att en förkortad arbetstid skulle kunna ge ett bidrag till att minska arbetslösheten.
Vi har under arbetets gång företagit resor till Danmark, Tyskland och Nederländerna i syfte att studera olika arbetstidsreformer och modeller. I Tyskland har en kortare arbetstid i kombination med en ökad flexibilitet i arbetstidens förläggning genomförts i kollektivavtal. I Danmark pågår sedan 1 januari 1994 en försöksverksamhet som ger alla arbetstagare, men även arbetslösa, rätt till betald ledighet under högst ett år, “orlov“. Syftet är att så långt möjligt besätta de vikariat som uppstår med arbetslösa. I Nederländerna har arbetstagarens rätt att förlänga eller förkorta sin arbetstid efter individuella behov förstärkts i kollektivavtal.
Vi konstaterar vidare att arbetstidsförhållandena till mycket stor del bestäms genom kollektivavtal. Kollektivavtalsreglerade heltidsmått skiljer sig åt och vi har endast tagit del av ett enda kollektivavtal där arbetstiden överensstämmer med arbetstidslagens bestämmelser om 40 timmar i veckan. Avvikelserna innebär främst att arbetstiden i kollektivavtal regleras med avseende på helgfri vecka, men även att arbetstider bestäms till kortare tid än 40 timmar. Möjligheterna för parterna att också avtala om arbetstiden på lokal nivå har medfört att nya arbets-
Sammanfattning 23
tidsmönster har införts på ett flertal arbetsplatser, både som en kortare och en mer flexibel arbetstid.
Vi har genom rapporter, seminarier och arbetsplatsbesök studerat motiven till nya arbetstidsmönster och när möjlighet har getts, även resultaten. Motiven till olika försöksverksamheter och avtalsbestämmelser skiljer sig radikalt mellan olika verksamheter och avtal, till stor del beroende på typen av verksamhet och de anställdas behov. Ur verksamhetssynpunkt förklaras valet av arbetstidsmodell till betydande del av att organisationen ställer olika krav beroende på typen av produktion, sektor, bransch m.m. Även arbetstagarnas behov skiljer sig från verksamhet till verksamhet. Motiven kan vara en strävan mot ökad jämställdhet, en förbättrad trivsel och hälsa eller kanske främst, ett ökat inflytande över sin arbetssituation. Arbetstagarens behov kan även variera över tiden beroende på vilken fas i livet man befinner sig. Vid vissa arbetsplatser är inslag av kompetensutveckling en del av det nya arbetstidsmönstret.
Det är en mycket komplex bild som framträder. Vid varje enskild avtalsförhandling är omfattningen och förläggningen av arbetstiden endast en del av överenskommelsen. Olika delar läggs ihop och ingår som en helhet som till betydande del är unik för en viss bransch eller viss verksamhet. Vi kommer därför till slutsatsen att kollektiva förkortningar av arbetstiden främst bör vara en fråga för arbetsmarknadens parter. Många människor ser en arbetstidsförkortning som en angelägen reform och vi menar att det kan finnas skäl för att arbetstiden allmänt sänks inom ramen för en balanserad löneutveckling. I ett särskilt avsnitt belyser vi de välfärdsvinster som skulle kunna uppnås genom att minska arbetstiden. Bl.a. skulle förutsättningar för kvinnor att arbeta heltid öka. Därigenom skulle en ökad jämställdhet kunna uppnås och kvinnor skulle förutom en bättre löneutveckling även få tillgång till intern utbildning och befordran i större utsträckning än i dag.
Ytterligare välfärdsökningar skulle kunna uppnås om en kortare arbetstid främjar en bättre hälsa. Vi konstaterar att det utifrån forskningsresultaten inte är möjligt att dra några slutsatser i detta avseende. Ytterst få studier har genomförts av hälsa och förkortad arbetstid och de forskningsresultat som finns är inte entydiga och ofta av otillräcklig kvalitet.
Enligt kommittédirektiven skall vi förutom välfärdsaspekter såsom hälsa, även studera andra empiriska resultat av en arbetstidsförkortning. Vid de arbetsplatser där en kortare arbetstid har införts har dock
24 Sammanfattning SOU 1996:145
effekterna endast i ett fåtal fall utvärderats. Direktivets frågeställningar besvaras sällan i de utvärderingar som har genomförts och dessa utgör därmed ett bristfälligt underlag. Därtill kommer att försöksverksamheten ännu är mycket begränsad. Att med ledning av de olika försöken och tillgängliga forskningsresultat söka svaren på direktivens frågeställningar om empiriska resultat är därför inte möjligt. Ett flertal frågor kvarstår beträffande effekterna av en kortare arbetstid på produktionen, produktiviteten, sysselsättningen, konkurrenskraften, arbetets organisation och välfärden.
Vi föreslår att statliga medel inriktas mot en tvärvetenskaplig granskning av dessa frågor inom ramen för tillgängliga forskningsresurser. Vi föreslår också att staten stimulerar till ytterligare försök med kortare arbetstider på verksamhetsnivå och då erbjuder ett aktivt stöd från forskare under försöksperioden. Betydande fördelar i utvärderingsarbetet uppnås genom att forskarna deltar under försökens gång. I utvärderingarna av dessa bör beaktas om effekterna av företagsvisa eller branschvisa arbetstidsförkortningar kan utgöra underlag för parternas förhandlingar om arbetstidsförkortning eller ett framtida beslut om en generell arbetstidsförkortning.
I kapitlet ingår även delar av våra överväganden vad gäller övertidsuttaget. Vi belyser utvecklingen av övertidsuttaget inom offentlig och privat sektor och ser därvid särskilt till skillnader beroende på ålder och kön. Vi konstaterar att en trendmässig ökning av övertidsuttagen har skett under senare år, främst inom den privata sektorn. Detta är resultatet av att fler människor arbetar övertid. Vi anser att det mot bakgrund av den höga arbetslösheten i Sverige är av största vikt att när så är möjligt organisera verksamheten för att öka förutsättningarna för nyanställningar och för deltidsarbetande att förlänga sin arbetstid. Vi menar att en minskad deltidsarbetslöshet är en stor jämställdhetsfråga, då en stor andel av de deltidsarbetande just är kvinnor.
Vi övergår därefter i kapitel 5 till en diskussion om flexibilitet i arbetstidssammanhang. Vi inleder kapitlet med att diskutera innebörden i begreppet "flexibilitet" och konstaterar att innebörden torde bero på om det är verksamheten eller den enskilde arbetstagaren man talar om.
Vad gäller verksamheten menar vi att flexibilitet i arbetstidshänseende borde innebära en möjlighet att använda och förlägga arbetstiden så att den mest rationella produktionen kan bedrivas. Om å andra sidan perspektivet flyttas till den enskilde arbetstagaren borde innebörden vara att han eller hon har ett inflytande över sina egna arbetstider.
Sammanfattning 25
Vi konstaterar, beträffande flexibilitet ur verksamhetssynpunkt, att vissa delar i reglerna inte kan anses vara särskilt anpassade till olika verksamhetsbehov. Exempelvis anger lagen att ordinarie arbetstid får vara högst 40 timmar i veckan. I vissa fall får de fyrtio timmarna beräknas som ett genomsnitt under en period om fyra veckor. Ett ökat arbetskraftsbehov som måste mötas inom ramen för befintlig personal kan således endast tillgodoses genom att övertid tas ut. Ett minskat arbetskraftsbehov kan leda till permitteringar eller uppsägningar. Vidare gäller att de anpassningsmöjligheter till olika verksamhetsbehov som ligger i möjligheterna att göra avvikelser från lagens bestämmelser i kollektivavtal endast får ske om central arbetstagarorganisation träffar eller godkänner avtalet.
Vi konstaterar att behov av anpassningar inte endast föreligger på branschnivå, dvs. central nivå påarbetstagarsidan, utan även på företagoch förvaltningsnivå, med andra ord på den nivå där reglerna har att praktiskt tillämpas. Vad gäller flexibiliteten sedd ur den enskilde arbetstagarens synpunkt konstaterar vi att lagstiftningen inte innehåller stadganden som tar hänsyn till att människors behov och önskemål varierar från person till person, samt att behoven varierar under ett yrkesliv.
Vi noterar således att syften rörande flexibilitet ur både den enskilde arbetstagaren och den enskilda verksamheten behöver inarbetas i lagstiftningen. Vi framhåller emellertid tydligt att en ökad flexibilitet inte får medföra att lagstiftningens skyddsmotiv urholkas. Av detta skäl, men även beroende på arbetsmarknadsparternas ansvar för arbetstidsfrågorna, betonar vi därför att flexibiliteten ur verksamhetssynpunkt främst bör uppnås genom att arbetstidsfrågorna regleras i kollektivavtal.
Vi konstaterar att även samhälls- och arbetslivsutvecklingen allmänt kan föranleda att förändringar bör göras i lagstiftningen.
Ett ytterligare skäl till att förändringar i arbetstidslagen bör göras är EG:s arbetstidsdirektiv, vilket innehåller ett antal för medlemsstaterna bindande regler. EG-direktivets innehåll beskrivs i kapitel 6. En större flexibilitet, förändringarna i samhälle och arbetsliv samt EG:s arbetstidsdirektiv medför sammantaget att vi anser att tämligen genomgripande förändringar av arbetstidslagstiftningen bör göras. Som framgår i kapitel 7 införlivar vi en del av EG-bestämmelserna i vårt förslag till ny arbetstidslag. Detta innebär att den provisoriska lösningen av inför-
26 Sammanfattning SOU 1996:145
livandet av EG-direktivet i svensk lagstiftning, som föreslogs i vårt delbetänkande, kan ersättas.
I kapitel 7 utvecklar vi våra överväganden om vilka förändringar av lagstiftningen vi anser nödvändiga. För att lyfta fram arbetsmarknadens parters ansvar för arbetstidsfrågorna föreslår vi att en ny arbetstidslag som vilar på civilrättslig grund införs. I likhet med merparten av annan arbetsrättslig lagstiftning har därmed parterna samt de enskilda arbetsgivarna och arbetstagarna att tillse att lagens regler efterlevs. Den nuvarande arbetstidslagens myndighetstillsyn bortfaller följaktligen och myndigheternas tillsyn av arbetsmiljöfrågor kommer därmed i fortsättningen endast bedrivas med stöd av arbetsmiljölagen.
Vi föreslår en förändring av lagens tillämpningsområde som innebär att arbete i hemmet inte längre bör vara en grund i sig för undantag från lagens regler. Av praktiska skäl menar vi emellertid att det även i fortsättningen bör göras undantag för s.k. okontrollerbart arbete.
I syfte att stärka den enskilde arbetstagarens inflytande över sina arbetstidsförhållanden föreslår vi att en regel om detta införs i arbetstidslagen. Regeln kan beskrivas i två delar.
Den första delen avser att lägga fast en arbetsorganisatorisk princip som innebär att arbetets organisation skall ske med hänsyn till arbetstagares olika behov och önskemål. Dessa behov och önskemål har sin grund i arbetstagarens familjeliv eller sociala liv i övrigt. Vi konstaterar i detta sammanhang att arbetstiden har en stor betydelse för arbetstagarens hela livssituation och att arbetstiden därmed även är en viktig jämställdhetsfråga.
Den andra delen i regeln innebär att arbetstagaren ges en rätt att framföra och av arbetsgivaren få en saklig prövning av sina önskemål om både arbetstidens längd och förläggning. Arbetstagarens önskemål skall tillgodoses om de är förenliga med verksamhetens krav. Arbetsgivaren får endast lägga för verksamheten relevanta omständigheter till grund för sin bedömning om önskemålen är förenliga eller ej med de krav verksamheten ställer.
Vi föreslår vidare att lagstiftningen inte längre ställer krav på att kollektivavtal om avvikelser från lagen skall förutsätta medverkan av central arbetstagarorganisation. Lagstiftningen bör således vara neutral i frågan på vilken nivå inom arbetstagarorganisationerna kollektivavtal om avvikelser från lagen skall träffas. Vi menar att det snarare är det
Sammanfattning 27
lokala arbetsmiljöarbetet som bör lyftas fram och att i detta bör ligga att avvikelser för lokala anpassningar av lagens regler bör kunna ske på den nivå där reglerna skall tillämpas, dvs på de enskilda arbetsställena.
Vi går därefter igenom de motiv beträffande arbetstagarnas säkerhet och hälsa, som bör ligga till grund för lagregler om arbetstid. Vi konstaterar att dessa bör vila på vissa vetenskapliga rön beträffande sambanden mellan arbetstid och hälsa. Regler med sådana syften bör till sin karaktär vara "bindande". Med detta menar vi att reglerna aldrig får avtalas bort helt och hållet, endast anpassas till olikheter i lokala behov och förutsättningar genom avvikelser som förutsätter att arbetstagarna kompenseras med motsvarande ledighet eller, i undantagsfall, lämpligt skydd.
Vidare bör sambandet mellan arbetstidsreglerna och arbetsmiljölagens bestämmelser göras tydligare. Det är nämligen helheten av samtliga arbetsmiljöfaktorer, bland vilka arbetstiden endast är en, som avgör om det är en god arbetsmiljön eller inte.
De regler i arbetstidslagstiftningen som inte kan anses vara föranledda av motiv rörande arbetstagarnas säkerhet och hälsa bör diskuteras utifrån andra utgångspunkter. En sådan utgångspunkt är arbetsmarknadsparternas ansvar för arbetstidsfrågorna och vi föreslår att lagen bör innehålla en uppmaning till parterna att teckna kollektivavtal om arbetstid.
Efter en diskussion om parternas ansvar för exempelvis frågor om ordinarie arbetstid och övertid övergår vi sedan till utformningen av de regler lagstiftningen bör innehålla för det fall inte parterna i kollektivavtal kommer överens om annat. Då en större flexibilitet ur verksamhetssynpunkt främst bör uppnås genom att parterna är överens om villkoren för detta i kollektivavtal, föreslår vi endast begränsade förändringar beträffande exempelvis regeln om ordinarie arbetstid.
Vad gäller regeln om övertidsbegränsning för vi ett resonemang om övertidsarbetets koppling till eventuella sysselsättningseffekter. För att ge en signal om att övertidsarbetet bör begränsas, bl.a. i syfte att främja att fler människor kommer i arbete eller att de deltidsarbetslösa kan gå upp i arbetstid, föreslår vi en minskning av den lagreglerade övertiden. Det bör påpekas att denna regel är dispositiv till förmån för kollektivavtal, vilket innebär att parterna kan komma överens om högre övertidsuttag upp till den gräns för den totala arbetstidens omfattning som föreslås på basis av EG-direktivets s.k. 48-timmarsregel.
28 Sammanfattning SOU 1996:145
Vi övergår därefter till ett avsnitt som vi har valt att benämna politiska signaler till arbetsmarknadens parter. Vi konstaterar nämligen att det föreligger ett antal allmänna intressen i arbetstidsfrågorna som bl.a. rör jämställdhets- och andra välfärdsaspekter. För en rad viktiga arbetstidsfrågor menar vi att det är arbetsmarknadens parter som bör ha det främsta ansvaret. Sålunda menar vi att exempelvis frågor om kollektiva arbetstidsförkortningar främst bör regleras i kollektivavtal.
Under utredningens gång fick vi ett tilläggsuppdrag av regeringen om att föreslå en ändring i föräldraledighetslagen. Regeringens tilläggsuppdrag bygger på en hemställan från riksdagen i vilken framförts önskemål om att föräldraledighetslagen ändras så att arbetstagaren själv får rätt att bestämma över förläggningen av den föräldraledighet som tas ut i form av kortare arbetstid. Enligt den nuvarande lagen bestämmer arbetsgivaren över delledighetens närmare förläggning om inte arbetstagaren och arbetsgivaren kommer överens. Vi föreslår därmed i kapitel 8 att lagen ändras så att om arbetstagaren och arbetsgivaren inte kommer överens om delledighetens närmare förläggning, arbetsgivarens skall förlägga ledigheten enligt arbetstagarens önskemål, såvitt inte sådan förläggning skulle medföra påtaglig störning i verksamheten.
I kapitel 9 redogör vi för på vilket sätt vi anser att våra förslag är förenliga med Sveriges internationella åtaganden. Det är främst ett antal ILO-konventioner som aktualiseras. Vi framhåller emellertid även att våra förslag till lagändringar i detta slutbetänkande får anses innebära att EG:s arbetstidsdirektiv blir införlivat i det svenska regelsystemet. Det återstår emellertid en ändring att göra i den svenska lagstiftningen med anledning av direktivet. Semesterlagen undantar nämligen s.k. okontrollerade arbetstagare från rätten till semesterledighet. Ett motsvarande undantag finns inte i EG-direktivet. Vi föreslår därför i detta kapitel att semesterlagen, i likhet med arbetstidslagen, ändras så att arbete i hemmet inte längre skall vara en grund i sig till att arbetet inte omfattas av lagens rätt till semesterledighet.
SOU 1996:145 29
Summary
Introduction
According to our terms of reference we have had three principal tasks:
• to analyse the long-term consequences of alternative forms of shorter working time,
• to investigate ways in which flexible provisions for working time can be introduced in Swedish legislation,
• to investigate the consequences of the EC Working Time Directive on the Swedish regulatory system in the working time sphere.
The third issue was to be given priority, and we presented an interim report concerning the consequences of the EC Directive in September 1995.
This final report contains our considerations and proposals with regard to the issues in our terms of reference. We have requested a number of research reports which are presented in an appendix to this report.
In this summary, we briefly present our deliberations and considerations regarding the various chapters of the report. We begin, however, by highlighting the principal considerations in the report.
Principal considerations
According to our terms of reference, a central point of departure is that issues concerning working time are to be regulated, as far as possible, in agreements between the social partners. We suggest that this should involve both the length and location of working time. We propose that a new Working Hours Act should contain a direct invitation to the social partners to conclude agreements on these matters. It is of great importance that the social partners regulate collective reductions in working hours as
30 Summary SOU 1996:145
well as greater flexibility in collective agreements. The role of the legislator should be to encourage the social partners to assume responsibility for such a development.
We propose a new Working Hours Act which should apply under civil law. This implies a strengthening of the responsibilities of the social partners for working time issues, and also that dispensations granted by the National Board of Occupational Health, and the supervision carried out by the Board, will disappear.
A new Working Hours Act under civil law underlines the need to make it clear that working time is part of the work environment. We propose therefore, that this be made explicit in the legislation by a general reference in the Working Hours Act to the Work Environment Act.
The new Working Hours Act implements the provisions set out in the EC Directive, which means that the provisional implementation decided on by the Parliament, may be replaced.
According to our terms of reference, the employee’s possibilities of influencing the location of his or her working time should be considered. We propose that a central aspect of a new Working Hours Act should be a principle of good work organisation, suggesting that, within the limits of the line of activity in the company or administration, working time should be organised and located with respect to the differing needs and wishes of employees.
Furthermore, every employee must be entitled to have his or her requests concerning the length and location of working time objectively assessed by the employer. The employee’s requests must be complied with if they are compatible with the requirements of the company or administration.
Moreover, we propose that the employee be entitled to make use of annual leave exceeding four weeks, as well as accumulated annual leave, in other ways than as full days, if this can be agreed by the employee and the employer.
We consider that our proposals to strengthen the influence of the individual employee concerning various aspects of working time, should improve the possibilities of parents to combine work with family responsibilities. We also suggest an amendment to the Parental Leave Act, which strengthens the influence of the employee concerning partial parental leave.
Summary 31
There is a development towards more flexible working time arrangements. We have been assigned to suggest more flexible working time legislation.
We stress, however, that more flexible legislation must not lead to weaker provisions on workers’ health and safety. The legislation should therefore combine provisions on health and safety with possibilities of flexible working time arrangements. We consider that further flexibility needs to be allowed for in collective agreements. We suggest certain provisions which should be binding in the sense that deviations can only be made if the worker is afforded a period of compensatory rest or, if that is not possible, appropriate protection.
Every worker shall be afforded a work break, at the latest after six hours’ work. In certain cases work breaks may be replaced by meal breaks. In addition to work breaks, every worker shall be allowed to take the necessary work pauses.
Every worker shall be afforded a minimum daily rest period of eleven consecutive hours per 24-hour period (daily rest). The so-called night work prohibition is deleted.
Every worker is afforded a minimum rest period of thirty-five consecutive hours in every seven-day period (weekly rest period).
Maximum weekly working time, overtime included, may not exceed an average of 48 hours per week over a reference period of four months. The reference period may be extended in collective agreements to a maximum of twelve months.
Hours of work for night workers shall be limited to an average of eight hours per 24-hour period, over a reference period of a maximum of four months. For night workers whose work involves special hazards or heavy physical or mental strain, the hours of work shall be limited to eight hours in any period of 24 hours during which they perform night work.
However, with the aim of strengthening the elements of flexibility in the legislation, we propose certain amendments. Greater flexibility can be achieved if working time issues can be dealt with to a greater extent at the company or administration level. Furthermore, the social partners should be able to decide at this level on derogations to adapt the legal provisions to various local needs and prerequisites. We therefore suggest that the
32 Summary SOU 1996:145
legislation be neutral as to at which level within the trade unions, derogations from the legal provisions are decided.
We propose that regular working time is the time which has been agreed in the individual employment contract. According to present legislation, regular weekly working time may not exceed 40 hours. We propose that regular weekly working time may not exceed 40 hours, but that it may be calculated as an average over a period of no more than ten weeks. A longer period on which the average is based may be agreed in collective agreements.
If variations in the demand for labour can be met to a larger extent within the limits of regular working time, the need for overtime should decrease. We propose a limitation of the right to use overtime from 200 hours per year to 100 hours per year. In addition, it will be possible to set off overtime against periods of compensatory rest, which means that overtime can be used in a more flexible way.
Reduced working time, as compared to the provisions set out by the present Working Hours Act, has already been realized for a vast majority of employees. This reduction is a consequence of the way that collective agreements are designed. In addition, agreements on reduced working time have been made at a company level, often in combination with a flexible location of working time.
Our assignment has not been to propose a general reduction of workinghours. As regards the consequences of alternative forms of reduced working time, we have particularly stressed the possible effects on employment. We have come to the conclusion that, on the basis of theoretical research, it is not possible to advocate a general reduction of working-hours with the aim of reducing unemployment. However, the empirical findings differ to a considerable extent and we therefore suggest that the possibility of a decreased unemployment as a result of a reduction of working-hours, cannot be eliminated. Furthermore, we point out that there are a number of reasons in the welfare sphere which tend to favour shorter working-hours.
A number of alternative working time arrangements are under way in the labour-market, in some cases involving shorter working time. We consider this to be a positive development which should be supported. We therefore suggest that government funds be directed towards interdisciplinary studies of these issues within the framework of existing research funds. We also propose that the government provides incentives for further
Summary 33
working time arrangements at a company level, involving shorter working time. The government should, at the same time, offer research support during the period in which the project is undertaken.
A study of national differences in working time reveals that the Swedes work neither the longest nor the shortest working-hours. We point out that such comparisons are very difficult to make due to differences in methods of measurement.
On the basis of the statistical material, we nonetheless wish to point out the following:
• the number of average hours usually worked per week by those who work full time in Sweden, exceeds the average figure in most of the countries included in the study,
• the number of average hours actually worked per week/per employee is less in Sweden than in most of the countries included in the study,
• the number of average hours actually worked per year/per employee is less in Sweden than in most of the countries included in the study,
• the number of average hours actually worked per year/per person in the population in Sweden, exceeds the average figure in most of the countries included in the study,
• the proportion of part-time employees in Sweden is higher than in most of the countries included in the study.
The labour-market is segmented by gender. 56 per cent of the women in the labour force work in the public sector, while 44 per cent work in the private sector. The corresponding figures for men in the labour market are 22 per cent in the public sector, and 78 per cent in the private sector. Changing working times could therefore affect women and men in different ways.
SOU 1996:145 35
Författningsförslag
Förslag till ny arbetstidslag
Härmed föreskrivs följande
Inledande bestämmelser
1 § Denna lag gäller, med de inskränkningar som anges i 2 §, varje verksamhet i vilken arbetstagare utför arbete för en arbetsgivares räkning.
2 § Lagen gäller inte
1 arbete som utförs under sådana förhållanden att det inte kan anses
vara arbetsgivarens uppgift att vaka över hur arbetet är ordnat,
2 arbete som utförs av arbetstagare som med hänsyn till arbetsuppgif-
ter och anställningsvillkor har företagsledande eller därmed jämförlig ställning eller av arbetstagare som med hänsyn till sina arbetsuppgifter har förtroendet att själva disponera sin arbetstid,
3 arbete som utförs i arbetsgivarens hushåll,
4 skeppstjänst.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva att lagen skall tillämpas på skeppstjänst som har undantagits från sjöarbetstidslagen.
3 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela särskilda föreskrifter för totalförsvaret, vägtransporter och luftfart med avvikelse från denna lag.
36 Författningsförslag SOU 1996:145
4 § Ett avtal som innebär att arbetstagares rättigheter enligt denna lag inskränks är ogiltigt i den delen. Detta gäller dock ej, om annat framgår av lagen.
Arbetstid och arbetsmiljö
5 § Arbetstid är en del av arbetsmiljön. Bestämmelser om arbetsmiljöns beskaffenhet och om skyldighet att förebygga ohälsa och olycksfall i arbetet finns i arbetsmiljölagen (1977:1160). Om arbetstiden för minderåriga finns ytterligare bestämmelser i 5 kap. arbetsmiljölagen.
Kollektivavtal om arbetstid
6 § Mellan arbetsgivare eller arbetsgivarorganisation och arbetstagarorganisation bör träffas kollektivavtal om arbetstidens omfattning och förläggning. Sådant avtal bör syfta till att arbetstidsförhållandena anpassas till verksamhetens krav och till arbetstagarnas olika önskemål och behov.
7 § Regler om avvikelse från lagens bestämmelser genom kollektivavtal finns i 21 §. En arbetsgivare som är bunden av kollektivavtal som avses i 6 § och första stycket denna paragraf får tillämpa avtalet även på arbetstagare som inte tillhör den avtalsslutande arbetstagarorganisationen, om arbetstagarna sysselsätts i arbete som avses med avtalet och inte omfattas av något annat tillämpligt kollektivavtal.
Arbetstagarens önskemål och behov
8 § Arbetstiden skall, utifrån verksamhetens krav, planeras och förläggas med hänsyn till arbetstagares olika önskemål och behov. Därvid skall beaktas att arbetstagares möjligheter att förena förvärvsarbete med familjeliv och socialt liv i övrigt underlättas. Det skall även eftersträvas att arbetstidsförhållandena främjar jämställdheten mellan kvinnor och män. Särskilda bestämmelser om jämställdhet i arbetslivet finns i jämställdhetslagen (1991:433).
9 § Arbetstagaren har rätt att få sina önskemål om arbetstidens längd och förläggning prövade av arbetsgivaren. Sådan prövning skall ske på
Författningsförslag 37
sakliga grunder och arbetstagarens önskemål skall tillgodoses om de är förenliga med verksamhetens krav. Om arbetstagarens önskemål inte tillgodoses skall han eller hon underrättas om anledningen härtill.
Planering och anordnande av arbete
10 § Arbetsgivaren skall lämna arbetstagaren besked om ändringar i fråga om den ordinarie arbetstidens och jourtidens förläggning minst två veckor i förväg.
11 § Rast skall förläggas så att arbetstagaren inte utför arbete mer än sex timmar i följd. Med rast förstås sådant avbrott i arbetstiden under vilket arbetstagaren inte är skyldig att stanna kvar på arbetsstället. Rast får bytas mot måltidsuppehåll vid arbetsplatsen, om det är nödvändigt med hänsyn till arbetsförhållandena eller med hänsyn till sjukdomsfall eller annan händelse som inte har kunnat förutses av arbetsgivaren. Sådana måltidsuppehåll räknas in i arbetstiden.
12 § Arbetsgivaren skall ordna arbetet så att arbetstagaren kan ta de arbetspauser som behövs utöver rasterna. Arbetspauser räknas in i arbetstiden.
13 § Arbetstagaren skall ha minst elva timmars sammanhängande ledighet per 24-timmarsperiod (dygnsvila). Dygnsvilan skall så långt möjligt förläggas till natt.
14 § Arbetstagaren skall ha minst 35 timmar sammanhängande ledighet under varje period om sju dagar (veckovila). Till veckovilan räknas inte jourtid eller beredskapstid då arbetstagaren får uppehålla sig utanför arbetsstället men skall stå till arbetsgivarens förfogande för att utföra arbete när behov uppkommer. Veckovilan skall så långt möjligt förläggas till veckoslut. Om sakliga, tekniska eller arbetsorganisatoriska skäl föreligger får tillfälligtvis tillämpas en ledighet om minst 24 timmar.
Arbetstidens omfattning och jourtid
15 § Ordinarie arbetstid är den arbetstid som bestämts i det enskilda anställningsavtalet.
38 Författningsförslag SOU 1996:145
Den får uppgå till högst 40 timmar per vecka i genomsnitt under en beräkningsperiod om högst tio veckor.
16 § Om det på grund av verksamhetens natur är nödvändigt att en arbetstagare står till arbetsgivarens förfogande på arbetsstället för att vid behov utföra arbete, får jourtid tas ut med högst 48 timmar per arbetstagare under en tid av fyra veckor eller 50 timmar under en kalendermånad. Som jourtid anses inte tid då arbetstagaren utför arbete för arbetsgivarens räkning.
17 § Övertid får tas ut när det finns särskilt behov av arbetstid utöver den ordinarie arbetstiden. Övertiden får uppgå till högst 100 timmar per arbetstagare under ett kalenderår. Vid beräkning av övertid skall ledighet som förläggs till arbetstagarens ordinarie arbetstid eller jourtid, med undantag för kompensationsledighet, likställas med fullgjord ordinarie arbetstid respektive jourtid.
18 § Har en natur- eller olyckshändelse eller annan liknande omständighet som inte har kunnat förutses av arbetsgivaren vållat avbrott i verksamheten eller medfört överhängande fara för sådant avbrott eller för skada på liv, hälsa eller egendom, får övertid tas ut för arbete i den utsträckning som förhållandena kräver (nödfallsövertid). Om det för arbetsstället finns en lokal arbetstagarorganisation inom vars avtalsområde arbetet faller, får nödfallsövertid tas ut endast under förutsättning att arbetsgivaren snarast underättar organisationen om övertidsarbetet.
19 § Den totala arbetstiden per vecka (ordinarie arbetstid och övertid sammantagna) får uppgå till högst 48 timmar i genomsnitt under en beräkningsperiod om högst fyra månader. Beräkningsperioden får förlängas i de fall som avses i 21 §. Vid beräkning av den totala arbetstidens omfattning enligt första stycket skall lagstadgad ledighet som förläggs till arbetstagarens ordinarie arbetstid likställas med fullgjord ordinarie arbetstid.
20 § Arbetstiden för nattarbetande får inte överstiga ett genomsnitt av åtta timmar per 24-timmarsperiod under en beräkningsperiod om högst fyra månader. Nattarbetande vars arbete innebär särskilda risker eller stor fysisk eller mental ansträngning får inte arbeta mer än åtta timmar inom den 24-timmarsperiod när de utför nattarbete. Med natt avses varje period om minst sju timmar som omfattar perioden mellan klockan 24 och klockan 5. Med nattarbetande avses
Författningsförslag 39
varje arbetstagare som normalt utför minst tre timmar av sitt dagliga arbete nattetid och varje arbetstagare som troligen kommer att fullgöra en tredjedel av sin årsarbetstid nattetid.
Avvikelser genom kollektivavtal eller på annat sätt
21 § Avvikelse från bestämmelserna i 10-18 §§ och 20 § får göras genom kollektivavtal. Vid avvikelse från bestämmelserna i 11-14 §§ och 20 § första och andra stycket skall iakttas att arbetstagarna erhåller motsvarande ledighet eller, i undantagsfall, lämpligt skydd. Genom kollektivavtal får den beräkningsperiod som avses i 19 § utsträckas till högst tolv månader. I sådant fall skall iakttas att arbetstagarna erhåller motsvarande ledighet eller, i undantagsfall, lämpligt skydd. I kollektivavtal får avgöras, med beaktande av arbetstagarnas säkerhet och hälsa, vilka arbeten som skall anses vara av sådan art som avses i 20 § andra stycket. I sådant avtal får även avgöras hur stor den andel av årsarbetstiden som avses i 20 § tredje stycket skall vara för att arbetstagaren skall anses vara nattarbetare.
22 § Avvikelse från bestämmelserna i 10-14 §§ och 20 § får i annat fall göras om det är nödvändigt med hänsyn till verksamhetens natur eller om det i annat fall föreligger särskilda skäl. Vid avvikelse från bestämmelserna i 11-14 §§ och 20 § första och andra stycket skall iakttas att arbetstagarna erhåller motsvarande ledighet eller, i undantagsfall, lämpligt skydd.
Skadestånd och rättegång
23 § Arbetsgivare som bryter mot denna lag skall betala skadestånd för den förlust som uppkommer och för den kränkning som har inträffat. Om det är skäligt, kan skadeståndet sättas ned eller helt falla bort.
40 Författningsförslag SOU 1996:145
24 § Mål om tillämpning av denna lag handläggs enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister.
_____________________________
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1998.
Författningsförslag 41
Förslag till lag om ändring i semesterlagen (1977:480)
Härmed föreskrivs i fråga om semesterlagen (1977:480)
dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 23 a §, samt en ny rubrik, dels att 27 § skall ha följande lydelse.
Semesterledighet på annat sätt än som hela dagar
23 a § Arbetstagaren får komma överens med sin arbetsgivare om att förfoga över sådan ledighet som överstiger fyra veckor och den ledighet som avses i 18 § första stycket på annat sätt än som hela dagar. Arbetstagaren har rätt att få sina önskemål om den närmare förläggningen av sådan ledighet prövade av arbetsgivaren. Sådan prövning skall ske på sakliga grunder och arbetstagarens önskemål skall tillgodoses om de är förenliga med verksamhetens krav. Om arbetstagarens önskemål inte tillgodoses skall han eller hon underrättas om anledningen härtill. Arbetstagaren får vidare komma överens med sin arbetsgivare om att avvika från bestämmelsen i 18 § andra och tredje styckena.
27 § Arbetstagare, som utför arbetet under sådana förhållanden att det
inte kan anses vara arbetsgivarens uppgift att vaka över hur arbetet är ordnat, är berättigad till särskild semesterlön med tolv procent av
arbetstagarens under intjänandeåret förfallna lön i anställningen. Beräkning av lönen under intjänandeåret skall ske med motsvarande tillämpning av 16 § andra stycket. Vad där föreskrives angående semesterlönegrundande frånvaro skall dock tillämpas med avseende på kalendervecka, om ej annan tidsperiod överenskommes. Även 24 och 25 §§ samt, om anställningen har avsetts skola pågå högst tre månader och omfatta högst 60 timmar, 5 § tredje stycket äger motsvarande tillämpning. Särskild semesterlön skall betalas ut senast den 30 juni näst efter intjänandeårets utgång eller, om intjänandeåret löper ut efter den 30 april, senast två månader efter dess utgång. _________________________
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1998
42 Författningsförslag SOU 1996:145
Förslag till lag om ändring i föräldraledighetslagen (1995:584)
Härmed föreskrivs att 14 § föräldraledighetslagen (1995:584) skall ha följande lydelse.
14 § Arbetstagaren skall samråda med arbetsgivaren om ledighetens förläggning och om andra frågor som rör ledigheten. Om det kan göras utan olägenhet för arbetstagaren, skall denne lägga ledighet som avses i 11 § så att verksamheten hos arbetsgivaren kan fortgå utan påtaglig störning. Kan överenskommelse inte träffas om hur ledighet skall tas ut vid förkortad arbetstid, skall arbetsgivaren förlägga ledigheten i enlighet
med arbetstagarens önskemål, om en sådan förläggning inte skapar påtaglig störning för arbetets behöriga gång. Arbetsgivaren får dock
inte utan arbetstagarens samtycke dela upp ledigheten under arbetsdagen eller förlägga den till någon annan tid än arbetsdagens början eller slut. Har beslut i en sådan fråga som avses i andra stycket träffats på annat sätt än enligt arbetstagarens önskemål, skall arbetsgivaren underrätta arbetstagaren och arbetstagarens lokala arbetstagarorganisation om beslutet. Detta skall om möjligt göras senast två veckor före ledighetens början.
______________________________
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1998.
SOU 1996:145 43
1 Utredningsuppdraget
Inledning
Genom ett beslut den 26 januari 1995 bemyndigade regeringen chefen för Arbetsmarknadsdepartementet att tillkalla en parlamentarisk kommitté med uppgift att utreda effekter av olika arbetstidsförändringar m.m. De huvudsakliga delarna i uppdraget är enligt kommittédirektiven, att analysera de långsiktiga konsekvenserna av alternativa arbetstidsförkortningar, att undersöka på vilket sätt flexibla arbetstidsregler kan införas i svensk lagstiftning och att utreda konsekvenserna av EG:s arbetstidsdirektiv för det svenska regelsystemet på arbetstidsområdet.
Detta slutbetänkande innehåller våra överväganden och förslag med anledning av utredningsuppdraget. Vi pekar i detta inledande kapitel på några av de bakomliggande faktorerna för diskussionen om olika arbetstidsfrågor och redogör kortfattat för de olika frågeställningarna. Vi vill på detta sätt ge en introduktion till vårt utredningsuppdrag samt ange vilka utgångspunkter vi har valt för våra överväganden.
Vi börjar detta kapitel med att kortfattat redogöra för de centrala delarna i kommittédirektiven (1.1). Därefter följer en beskrivning av hur vi har bedrivit vårt arbete (1.2). I därpå följande avsnitt diskuterar vi bakgrunden till vårt uppdrag samt olika frågeställningar beträffande arbetstidsfrågor. Till detta avsnitt hör en redogörelse för de senaste utredningarna om arbetstidsfrågorna och en redovisning av en del av argumenten som brukar föras fram i debatten om arbetstid (1.3). Därefter anger vi vilka utgångspunkter vi har valt för vårt arbete och beskriver hur innehållet i slutbetänkandet är disponerat (1.4).
1.1 Kort om kommittédirektiven
Enligt direktiven är en väsentligt höjd och uthållig tillväxt en förutsättning för att Sveriges ekonomiska problem skall kunna lösas. En aktiv
44 Utredningsuppdraget SOU 1996:145
tillväxtpolitik, där olika politikområden samverkar, skall bidra till detta. Detta är enligt direktiven utgångspunkten för beslutet att tillsätta utredningen. Vad gäller uppdragets närmare innehåll ger vi följande kortfattade redogörelse av direktivens centrala delar (För direktivens fullständiga text hänvisar vi till bilaga 1).
Kommittén skall enligt direktiven bedöma de långsiktiga konsekvenserna av alternativa arbetstidsförkortningar. Därvid skall analyseras effekterna av alternativa arbetstidsförkortningar och arbetstidsmönster på produktionen, produktiviteten, sysselsättningen, konkurrenskraften, arbetets organisation och välfärden. Särskilt angeläget är enligt direktiven att belysa arbetstidernas roll inom ramen för en sammanhållen arbetslivspolitik, vars syfte är att stärka produktiviteten och medverka till utvecklande arbeten.
Direktivet anger vidare att kommittén skall ta särskild hänsyn till de konsekvenser som kan uppstå för olika grupper av arbetstagare i deras familjesituation, utbildning och yrkesområde. Kommittén skall dessutom särskilt belysa vilka krav olika former av arbetstidsförkortningar ställer på arbetsmarknadens sätt att fungera och hur dessa arbetstidsförkortningar generellt kan komma att påverka kvinnor respektive män.
En central utgångspunkt för kommittén skall enligt direktiven vara att arbetstidsfrågorna även i fortsättningen så långt möjligt regleras i avtal mellan arbetsmarknadens parter. Takten och den fortsatta inriktningen på eventuella alternativa arbetstidsförkortningar bör, enligt direktiven, bedömas ur detta perspektiv. Därvid måste enligt direktiven hänsyn tas till den enskilde arbetstagarens möjlighet till medinflytande och valfrihet vad gäller arbetstidens förläggning.
Effekterna av eventuella förslag skall enligt direktiven analyseras och redovisas ur ett jämställdhetsperspektiv och kommittén skall även beakta hälsomässiga och sociala konsekvenser av olika arbetstidsformer. Vidare skall anges de eventuella kostnader som kan bli följden av de förslag som presenteras. Förslagen får inte innebära ökade kostnader för stat och kommuner.
1.2 Arbetets bedrivande
Vi beslutade vid vårt första sammanträde att anta namnet 1995 års arbetstidskommitté. Enligt vårt uppdrag hade vi att skyndsamt och med förtur behandla konsekvenserna av EG:s arbetstidsdirektiv för det sven-
Utredningsuppdraget 45
ska regelsystemet. Vi ägnade därför vårt arbete under sommaren 1995 främst åt detta och presenterade ett delbetänkande i september 1995. Vi har därefter i huvudsak arbetat enligt följande metoder.
I syfte att få kunskap om behov och brister samt om olika arbetstidsmönster har vi genomfört en rad arbetsplatsbesök. Arbetsplatserna har varit både mindre och större verksamheter, såväl inom privat som offentlig sektor. Verksamheternas art har varit starkt varierande liksom faktorerna som påverkar och präglar den miljö i vilka de verkar, såsom konkurrensförhållanden, försäljning på export eller huvudsakligen på hemmamarknaden, varu- eller tjänsteproduktion osv. Vi avsåg även att arbetsplatsbesöken skulle belysa en del av frågeställningarna i vårt uppdrag.
Vi har sålunda kunnat informera oss om hur exempelvis de olika verksamheternas krav kan gå att förena med de anställdas olika önskemål. Vi har även kunnat konstatera att arbetstidsförhållandena uppvisar en mycket stor mångfald beroende på variationer i verksamheternas art, lokala förutsättningar och de anställdas varierande önskemål och behov. De olika arbetsplatsbesöken har varit ett stort värde för oss i våra överväganden. I bilaga 4 finns en förteckning över de arbetsplatser vi har besökt.
För att få underlag till våra diskussioner har vi uppdragit åt en rad forskare och sakkunniga att utarbeta rapporter inom ett flertal områden:
• Sophia Eriksson vid Fackföreningsrörelsens Institut för Ekonomisk Forskning har kartlagt och sammanställt den teori och empiri som finns om sambandet mellan arbetstidsförkortning och sysselsättning,
• Anita Nyberg vid Linköpings universitet har tagit fram ett underlag rörande arbetstider ur jämställdhets- och familjesynpunkt,
• Torbjörn Åkerstedt vid Institutet för Psykosocial Miljömedicin har skrivit en rapport om sambanden mellan arbetstider och hälsa,
• Dominique Anxo och Sveinn Agnarsson vid Centre for European Labour Market Studies har skrivit ett underlag om arbetstider och arbetsmarknadsekonomi,
• Sofia Lundström, vid samma institut, har kartlagt erfarenheter av arbetstidsflexibilitet och arbetstidsförkortning inom privat och offentlig sektor i Sverige och
• Anita Olofsson vid SCB har i en rapport bl.a. jämfört arbetstidsförhållanden i olika länder.
46 Utredningsuppdraget SOU 1996:145
Deras rapporter, liksom en av kommitténs sekretariat upprättad rapport om hem- och distansarbete finns i en särskild bilagedel.
Under perioden januari till mars i år arrangerade vi tillsammans med Institutet för Framtidsstudier en seminarieserie om olika arbetstidsfrågor. Temat för seminarieserien var Flexiblare, kortare arbetstid? -
när, var och hur mycket. Avsikten var att diskutera olika aspekter på
arbetstidsfrågorna ur en rad olika synvinklar. Serien om sex seminarier innehöll föreläsningar av en rad forskare och debattörer, och mötte ett stort intresse. I bilaga 5 finns en presentation av seminarieserien och dess föreläsare.
För diskussion och analys har vi hållit en rad sammanträden. Till några av dessa har vi inbjudit forskare inom olika områden med anknytning till arbetstidsfrågorna.
Sommaren 1995 reste den dåvarande ordföranden och delar av kommitténs sekretariat till Bryssel främst i syfte att med representanter för EU-kommissionen diskutera EG:s arbetstidsdirektiv. Under hösten 1995 företog vi en resa till Tyskland och Danmark för att träffa politiker och regeringsrepresentanter samt företrädare för arbetsmarknadens parter och med dem diskutera erfarenheter av olika arbetstidsfrågor. Vid dessa utlandsresor besökte vi dessutom ett antal arbetsplatser. Under våren 1996 företog vi en resa till Nederländerna för träffar med representanter för regeringen och arbetsmarknadens parter.
I september 1995 presenterade vi ett delbetänkande om konsekvenserna av EG:s arbetstidsdirektiv (rådets direktiv 93/104/EEG om arbetstidens förläggning i vissa avseenden) för det svenska regelsystemet på arbetstidsområdet. Då konsekvenserna av EG-direktivet endast var en del i vårt utredningsuppdrag och hade att behandlas med förtur, framhöll vi att utgångspunkten för förslagen i vårt delbetänkande var att de endast skulle innebära ett nödvändigt minimum av förändringar. Eftersom stora delar av vårt uppdrag återstod – att analysera de långsiktiga konsekvenserna av alternativa arbetstidsförkortningar samt att ge förslag om mer flexibla arbetstidsregler – ville vi inte i det tidiga skedet föreslå andra förändringar än de som vi vid en rättslig bedömning ansåg nödvändiga för att Sverige skall anses ha uppfyllt sina åtaganden som medlem i EU. I kapitel 6 redovisar vi huvuddragen i vårt delbetänkande samt remisskommentarer, regeringens proposition och riksdagsbehandlingen med anledning av propositionen.
Utredningsuppdraget 47
Genom ett beslut den 23 november 1995 uppdrog regeringen åt kommittén att före februari månads utgång 1996 presentera en delrapport. Vår rapport innehöll en allmän och kortfattad redogörelse för vissa av de frågor som vi enligt direktiven har att utreda samt vissa överväganden inför det fortsatta arbetet.
1.3 Bakgrund och frågeställningar
Vilken är då bakgrunden till vårt uppdrag? I kommittédirektiven anges att Sverige i jämförelse med de flesta andra västeuropeiska länder har en lång lag- eller avtalsreglerad veckoarbetstid. Då man i andra länder under senare år har reducerat den faktiska arbetstiden har detta inte skett i Sverige. I arbetstidslagen (1982:673) anges att veckoarbetstiden får uppgå till högst 40 timmar. Lagregeln om att arbetsveckan får uppgå till högst 40 timmar var fullt genomförd 1973 och därefter har inga generella förkortningar av veckoarbetstiden genomförts i Sverige. Direktiven nämner dock att annan arbetsrättslig lagstiftning därefter trätt i kraft och att denna haft inverkan på hur mycket vi faktiskt arbetar.
Arbetstiden kan alltså förkortas på olika sätt. Det kan gälla allmänna förkortningar för samtliga arbetstagare eller förkortningar för vissa särskilt utvalda kategorier arbetstagare, t ex småbarnsföräldrar. Det kan vidare gälla förkortning av arbetstiden per dag eller vecka, eller förkortning av arbetstiden mätt över en längre tidsperiod, såsom per år eller per yrkesliv.
En annan fråga gäller metoden för förkortningarnas genomförande. Skall arbetstidsförkortningen ske genom lagstiftning eller genom överenskommelser mellan arbetsmarknadens parter? Båda modellerna är tänkbara och har tidigare använts. Arbetstidsförkortningar kan naturligtvis även göras genom att arbetstagaren kommer överens med sin arbetsgivare om att arbeta deltid.
Ur samhällelig synpunkt diskuteras arbetstidsförkortning traditionellt som en välfärdsreform. Det framhålls att en ökad tillväxt och stigande produktivitet borde tas ut inte endast i form av högre löner utan även i form av kortare arbetstid. Det framhålls även att bl.a. jämställdheten mellan könen skulle främjas av kortare arbetstider.
Andra argument talar om förbättrad hälsa och livskvalitet. Det har under senare år även framhållits som motiv att kortare arbetstider borde
48 Utredningsuppdraget SOU 1996:145
kunna få positiva sysselsättningseffekter. Våra direktiv tar särskilt upp denna aspekt.
Vi kommer att granska dessa argument närmare men skall även diskutera frågan om kortare arbetstid ur den enskilde individens synpunkt. Det är troligt att olikheter i behov och förutsättningar leder till olika önskemål inte bara om arbetstidens längd utan även om hur arbetstiden skall vara förlagd. Detta leder vidare in i diskussionen om flexibilitet i samband med arbetstider.
Vanligen har diskussionen om flexibilitet i arbetstidssammanhang utgått från verksamhetens och produktionens krav. Stora investeringar i maskiner och anläggningar har lett till en alltmer kapitalintensiv produktion inom tillverkningsindustrin. Ett effektivt användande av dessa investeringar kräver längre drifts- och öppettider. Arbetstiderna måste kunna anpassas efter dessa förhållanden.
Ett effektivt användande av investeringar präglar naturligtvis även offentlig verksamhet, vilken i dag normalt bedrivs med ansträngd finansiering och under sparkrav. Den växande tjänstesektorn ställer krav på flexibla verksamheter för att snabbt kunna möta beställningar o. dyl. Konsumtion och produktion av tjänster sker samtidigt.
Vi kommer att diskutera flexibilitet i arbetstidssammanhang inte endast utifrån detta perspektiv utan även lyfta fram den enskilde arbetstagarens perspektiv. Vi menar att det borde finnas förutsättningar att ganska långt förena de krav som verksamheterna ställer med olika individers varierande behov och önskemål.
1.3.1 De senaste utredningarna
Frågan om kortare arbetstid utreddes senast i Sverige i slutet av 1980talet. I betänkandet Arbetstid och välfärd (SOU 1989:53) analyserades hur olika former av arbetstidsförkortningar påverkar välfärden i arbetsmarknadsmässig, ekonomisk och social betydelse.
Beträffande arbetsmarknadseffekter sades att en arbetstidsförkortning kunde medföra flaskhalsar, dvs. brist på vissa anställda, och svårigheter för utbildningsväsendet. Arbetsmarknadens funktionssätt kunde påverkas negativt och större krav på bl.a. strukturförändringar skulle bli följden (a.a. s. 171). Utredningen menade vidare att en arbetstidsförkortning skulle ta betydande samhällsekonomiska resurser i anspråk.
Utredningsuppdraget 49
Man ansåg att sådana resurser inte förelåg. Ökad fritid förutsätter en stark ekonomi och en mer gynnsam ekonomisk tillväxt än vad som kunde förutses av utredningen (a.a. s. 197).
Mot den bakgrunden menade man att inga arbetstidsreformer kunde komma ifråga före mitten av 1990-talet, utöver vad som redan hade utlovats: förlängning av föräldraförsäkringen till 18 månader och semestern till 6 veckor.
Vad gäller de sociala konsekvenserna av en arbetstidsförkortning menade utredningen, att sådana kunde förutses särskilt för småbarnsföräldrar. Kortare arbetstid medförde dock enligt utredningen att fler skulle tvingas arbeta på obekväma arbetstider och detta kunde medföra negativa hälsoeffekter. Om småbarnsfamiljerna skulle gynnas vore en reform riktad mot dem bättre. Det var dock viktigt att jämställdhetsaspekterna av en sådan reform noga följdes upp; risken kunde vara att nästan enbart kvinnor skulle utnyttja reformen (a.a. s. 210).
Vi vill framhålla att samhället har genomgått vissa genomgripande förändringar sedan dess. De slutsatser som 1987 års arbetstidskommitté kom fram till byggde på ett antal antaganden av vilka flera i dag säkert borde formuleras annorlunda. Framförallt har arbetslösheten stigit till en nivå som är mångdubbelt högre än 1989, då det snarast rådde brist på arbetskraft, åtminstone inom vissa yrkesgrupper. Vidare bör nämnas att de offentliga finanserna är betydligt sämre nu än då och att betydande kostnader beror på just arbetslösheten. Detta gör det angeläget att igen pröva om och på vilket sätt någon form av arbetstidsförkortning kan medverka till en minskad arbetslöshet.
Vi vill således konstatera att det inte i dag går att dra samma slutsatser av de beräkningar som gjordes av 1987 års arbetstidskommitté. Nya underlag beträffande bl.a. samhällsekonomi och arbetslöshet måste läggas till grund för överväganden om arbetstidsförkortningars verkningar i dag.
De olika arbetstidsreformerna som analyserades av 1987 års arbetstidskommitté ledde kommittén fram till att följande krav, utan inbördes rangordning, borde ställas på arbetstidspolitiken:
• arbetstider bör utformas så att de gagnar jämställdhet mellan män och kvinnor
• arbetstidspolitiken borde underlätta barnfamiljernas situation ekonomiskt, socialt och tidsmässigt
50 Utredningsuppdraget SOU 1996:145
• arbetstiden måste utformas så att den upplevs som rättvis mellan olika löntagargrupper
• arbetstidernas förläggning måste säkerställa nödvändiga skyddsaspekter
• produktionen måste ha sådana förutsättningar att högt välstånd kan uppnås
• arbetstiderna måste utformas så att tjänsternas tillgänglighet blir rimlig och att fritiden kan utnyttjas meningsfullt av alla.
Kommittén konstaterade alltså att inga arbetstidsreformer, utöver de då redan aviserade, kunde komma i fråga före mitten av 1990-talet. I stället menade kommittén att det borde prövas om det går att övergå till en ny modell för arbetstidspolitiken. En för hela arbetsmarknaden likartad norm för heltidsarbete borde enligt kommittén införas. Normen borde utgöras av den samlade årsarbetstiden, inklusive semester. Detta skulle möjliggöra bl.a. ökad flexibilitet i ett flertal aspekter. Den legala basen för en flexibel arbetstid och ett flexibelt uttag av semester inom ramen för en årsarbetstidsnorm, skulle vara en sammanläggning av arbetstidsoch semesterlagarna.
Utredningen om mer flexibla regler för arbetstid och semester tillsattes bl.a. för att fullfölja denna tankegång och analysera dess praktiska konsekvenser. I betänkandet Årsarbetstid, ny lag om arbetstid och semes-
ter (SOU 1992:27), föreslog utredningen att arbetstids- och semester-
reglerna samordnas i en lag. Den lagstadgade 40-timmarsveckan omvandlas till en årsarbetstid om 2007 timmar, i vilken skulle ingå 216 timmars semester. Omfattningen av arbetstid och semester skulle inte påverkas.
Utredningen menade att förläggningen av arbetstiden normalt skulle ske genom kollektivavtalsreglering, branschvis eller lokalt. Stort avseende skulle dock fästas vid den enskilde arbetstagarens önskemål. Därigenom ansåg man att största hänsyn kunde tas till produktionens krav och individuella behov. Därför innehöll lagförslaget inga regler om arbetstidens förläggning vid arbetsplatser där det finns eller brukar finnas kollektivavtal.
En genomgående tanke i betänkandet var att produktivitet och arbetsmiljö bäst främjas genom lösningar av arbetstidens förläggning på arbetsplatsen om där finns parter som kan reglera dessa förhållanden avtalsvägen. Arbetsgivaren skulle emellertid ha rätt att besluta om inte avtal kom till stånd. Närmare bestämmelser om arbetstidens förläggning på arbetsplatser med kollektivavtal behövdes därför inte enligt
Utredningsuppdraget 51
betänkandet. Det grundläggande skyddet mot orimlig förläggning av arbetstiden finns i stället redan i arbetsmiljölagen.
På arbetsplatser där kollektivavtal saknas, föreslog betänkandet att nuvarande bestämmelser i princip bibehålls. Man framhöll dock betydelsen av att den enskilde arbetstagaren får möjlighet att påverka förläggningen av sin egen arbetstid.
En sammanslagning av arbetstids- och semesterreglerna, och en beräkning av semester i timmar med året som bas, skulle enligt utredningen innebära ökad rättvisa mellan olika löntagargrupper samt ett ökat inflytande för den enskilde arbetstagaren. Det förra beroende på att semesterberäkningen skulle gå att göra mer precis samt att den skulle ta hänsyn till en under veckan eller året varierande arbetstidsförläggning. Det senare beroende på att den del av semestern som överstiger fyra veckor skulle kunna användas mer flexibelt, exempelvis för att på olika sätt förkorta den normala arbetstiden. Utredningen bedömde också att förslaget skulle få positiva följder för jämställdheten, genom att det skulle underlätta för anställda av båda könen att förena förvärvsarbete med familjeansvar.
I remissyttrandena beträffande betänkandet Årsarbetstid, ny lag om arbetstid och semester, var vissa myndigheter (t.ex. Socialstyrelsen och Riksskatteverket), vissa affärsdrivande verk (t.ex. Posten och Televerket) samt SAF, Kommunförbundet och Landstingsförbundet, i huvudsak positiva till de viktigaste delarna av förslaget. Andra remissinstanser, inklusive LO, TCO och SACO, framhöll att man ställde sig positiva till flexibla arbetstider men uttalade kritik mot utformningen av förslagen. Man ställde sig t.ex. avvisande till förslaget om att arbetsgivaren skulle ha rätt att bestämma om arbetstidens förläggning utan att behöva iaktta några lagregler, på de arbetsplatser där man normalt har kollektivavtal om löner och allmänna anställningsvillkor men där man inte sluter ett avtal om arbetstidsbestämmelserna.
Både på arbetsgivar- och arbetstagarsidan uttalades invändningar mot att olika regler skulle komma att gälla beroende på om det finns kollektivavtal eller ej. Förslagets utformning från arbetstagarnas säkerhetssynpunkt kritiserades också av vissa remissinstanser (arbetstagarorganisationerna samt Arbetsmarknadsstyrelsen och Arbetarskyddsstyrelsen). Man menade att förslaget kunde få negativ inverkan på arbetstagarnas säkerhet och hälsa.
52 Utredningsuppdraget SOU 1996:145
Vissa remissinstanser menade att förslaget om införande av årsarbetstid kunde komma att strida mot EG-direktivet om arbetstid som då var under utarbetande. Betänkandet ledde inte fram till något förslag av regeringen, men enligt vårt utredningsuppdrag skall vi särskilt beakta förslagen i betänkandet samt remissvaren på betänkandet.
1.3.2 Den aktuella debatten om arbetstidsfrågorna
Debatten om arbetstidsfrågorna har pågått i många år och olika perspektiv och argument har förts fram. Under senare tid är det framför allt arbetslösheten som i allt högre utsträckning har kommit att framhållas som motiv för en arbetstidsförkortning. Förespråkarna menar att den höga arbetslösheten borde medföra att arbetstiden fördelas på ett större antal arbetstagare, bl.a. används begreppet arbetsdelning. Argumentet bygger på bedömningen att en ökad tillväxt i ekonomin i sig inte garanterar en ökad sysselsättning. Utvecklingen i ekonomin och på arbetsmarknaden under senare år visar enligt vissa att större produktionsvolymer inte längre ökar behovet av nyanställningar. I takt med att produktionen stiger ersätts arbete med kapital och följaktligen måste nya lösningar prövas i kampen mot arbetslösheten. Förespråkarna menar att en generell arbetstidsförkortning bör leda till att den faktiska arbetstiden minskar och att detta skulle resultera i en positiv spiral. Genom en arbetsdelning skulle fler människor komma i arbete och på så vis minskar de offentliga utgifterna. Minskade utgifter skulle följa av lägre utbetalningar från arbetslöshetskassa, reducerade arbetsmarknadspolitiska kostnader, men även färre sjukskrivningar. De positiva kostnadseffekterna skulle mer än kompensera de kostnader som är förenade med en kortare arbetstid.
Andra debattörer framhåller att arbetstiden borde ses över ett helt yrkesliv och att det är ur ett sådant perspektiv eventuella arbetstidsförkortningar för att t.ex. minska arbetslösheten, borde ses. Man talar exempelvis om att genom olika ekonomiska medel låta dem som har arbete vara lediga för olika ändamål så att de som är arbetslösa kan få sysselsättning.
Motståndarna till en generell arbetstidsförkortning framhåller att en sådan reform inte främjar sysselsättningen och att effekten t.o.m. kan bli en ökad arbetslöshet om förkortningen medför ökade kostnader. Till skillnad från förespråkarna menar vissa att en negativ spiral kan uppstå. Följden skulle bli ett reducerat skatteunderlag, minskade inkomster för stat och kommun samt en minskad efterfrågan på arbetskraft. Om
Utredningsuppdraget 53
minskningen av inkomsterna kompenseras genom skattehöjningar, skulle dessutom den inhemska efterfrågan på varor och tjänster påverkas negativt.
I den svenska debatten har tre huvudsakliga uppfattningar kunnat urskiljas hos arbetsmarknadens parter. Den första menar att en arbetstidsförkortning har många positiva effekter och därmed bör påbörjas så snart som möjligt. Den andra uppfattningen innebär att man är principiellt positiva till en arbetstidsförkortning, men inte ur sysselsättningssynpunkt, utan snarare som ett långsiktigt mål för att kunna ta ut välfärdsförbättringar i form av mer fritid. Någon av dessa uppfattningar har normalt förespråkats av organisationerna på arbetstagarsidan. Den tredje uppfattningen innebär att man är motståndare till generella arbetstidsförkortningar, eftersom man menar att sådana åtgärder är förknippade med en rad problem, såsom kostnadsökningar. Denna uppfattning har förespråkats av organisationerna på arbetsgivarsidan.
Enligt den kartläggning som gjorts på vårt uppdrag av Sophia Eriksson (se bilaga 7) förefaller det emellertid råda en allmänt positiv inställning bland arbetsmarknadens parter till ökad flexibilitet vad gäller arbetstidens längd och förläggning.
I riksdagen har frågan om arbetstidsförkortning drivits av vissa politiska partier. Under riksdagsåret 1994/95 lades ett antal motioner fram i denna fråga. Bland dem kan nämnas vänsterpartiet (Gudrun Schyman m.fl.), miljöpartiet (Birger Schlaug m.fl.) och centerpartiet (Ingbritt Irhammar m.fl.), som alla hävdar att arbetsdelning eller arbetstidsförkortning kan skapa fler arbetstillfällen. Även en begränsning av övertiden i syfte att skapa fler arbetstillfällen har varit föremål för riksdagsmotioner. Här hänvisar vi till vår redovisning i kapitel 4. Moderata samlingspartiet (Per Unckel m.fl.) har å sin sida lagt fram en motion i vilken det bl.a. hävdas att det inte finns något samhällsekonomiskt utrymme för en arbetstidsförkortning.
När det gäller arbetstidsreformer för att främja jämställdheten är det framför allt sextimmarsdagen som har diskuterats, d.v.s. en förkortning av den dagliga arbetstiden för de heltidsarbetande. Socialdemokratiska kvinnoförbundet har drivit kravet på en förkortad arbetsdag sedan 1972. Ökad jämställdhet anges som ett av skälen för en förkortad arbetstid i partiprogrammen för centerpartiet, vänsterpartiet och miljöpartiet. För en redogörelse av de olika argumenten för en arbetstidsförkortning ur jämställdhetssynpunkt hänvisar vi till avsnitten 4.9.2 och 7.2.4 samt till bilaga 10.
54 Utredningsuppdraget SOU 1996:145
Även i EU har frågan om arbetstidsförkortning aktualiserats. Europaparlamentets arbetsmarknadsutskott har bl.a. lagt fram förslag som innebär att pengar från EU-ländernas arbetslöshetskassor skall finansiera arbetstidsförkortning och arbetsdelning i företagen. Den 20 september 1996 antog parlamentet, efter en lång rad ändringar, en resolution som stöddes av en stor majoritet. Vidare har kommissionen som redan 1990 lade fram direktivförslag om förhållandena för deltids- och visstidsanställda, nu tagit initiativ till samråd med arbetsmarknadens parter på europanivå. Samrådet sker enligt avtalet om socialpolitik och gäller dels främjande av flexibla arbetstider; dels skydd för arbetstagare med sådant arbetstidsmönster. Vidare planerar kommissionen att före 1996 års utgång publicera en s.k. grönbok om arbetstid och arbetsorganisation.
1.4 Sammanfattande kommentarer och utgångspunkter för våra överväganden
Arbetstidsfrågorna griper in på en rad olika samhälls- och politikområden, och omfattar en mängd delfrågor. Vi måste därför avgränsa våra överväganden till de aspekter som vi anser vara de mest angelägna.
Vi redogör inledningsvis i de olika kapitlen hur vi har uppfattat vårt uppdrag och vilka avgränsningar vi väljer att göra. Vi vill emellertid redan här göra vissa påpekanden.
När det gäller den del av vårt uppdrag som handlar om att analysera de långsiktiga konsekvenserna av alternativa arbetstidsförkortningar, koncentrerar vi vår analys, vad gäller de ekonomiska övervägandena, på eventuella sysselsättningseffekter. Förvisso diskuterar vi även konsekvenserna för produktion, produktivitet, arbetets organisation osv., men dessa aspekter kommer inte vara målen i sig för våra analyser. Vår huvudsakliga målsättning är alltså i stället om och på vilket sätt alternativa arbetstidsförkortningar leder till positiva sysselsättningseffekter och till en minskad arbetslöshet.
Utifrån olika verksamheters krav samt individens önskemål och behov resonerar vi om både en mer flexibel och en kortare arbetstid. Vidare analyserar vi metoder för att genomföra förändringar. Utgångspunkten är här ett resonemang om vilka roller lagstiftaren och arbetsmarknadsparterna har eller borde ha. Vi för genomgående en diskussion som
Utredningsuppdraget 55
belyser skillnader och likheter i mäns respektive kvinnors olika situationer. I de fall en sådan redovisning inte är möjlig, exempelvis p.g.a. att ett visst statistiskt material inte är könsuppdelat, anger vi detta särskilt.
I de förslag till förändringar som vi presenterar måste vi naturligtvis iaktta vad EG-direktivet innehåller. Även EG-direktivet är på så sätt en utgångspunkt för våra överväganden och förslag.
1.4.1 Disposition av slutbetänkandet
Slutbetänkandet är disponerat enligt följande. I kapitel två beskriver vi allmänt vissa utvecklingsdrag i samhälle och arbetsliv, och på så sätt lägger vi en grund för vår fortsatta diskussion om arbetstidsfrågorna. I kapitel tre redogör vi för hur mycket svenskarna arbetar och hur mycket man arbetar i vissa andra länder samt vidare, för svenskt vidkommande, presenterar vi kortfattat vilka andra faktorer i samhället som har betydelse för arbetstidens omfattning än arbetstidsbestämmelser i lag och avtal. I kapitel 4 redogör vi för våra överväganden vad gäller alternativa arbetstidsförkortningar och vilka de sannolika konsekvenserna blir av sådana åtgärder. Som tidigare har nämnts koncentrerar vi oss främst på vilka de eventuella sysselsättningseffekterna blir, när vi ser till de ekonomiska effekterna av olika arbetstidsförkortningar.
Vi övergår i kapitel 5 till att resonera om bristerna är i den nuvarande arbetstidslagstiftningen vad gäller flexibilitet. I kapitel 6 redogör vi för innehållet i EG:s arbetstidsdirektiv samt diskuterar vissa språkliga skillnader i direktivet. I kapitel 7 föreslår vi förändringar i lagstiftningen om arbetstid och semester. I kapitel 8 redogör vi för ett förslag till ändring i föräldraledighetslagen med anledning av ett tilläggsuppdrag som vi har fått av regeringen. I kapitel 9 redogör vi för om våra förslag är i enlighet med Sveriges internationella åtaganden. Därefter följer författningskommentaren till våra förslag om lagändringar.
SOU 1996:145 57
2 Vissa utvecklingsdrag i samhälle och arbetsliv
Inledning
Den lagstiftade 40-timmarsveckan genomfördes i etapper genom 1970 års allmänna arbetstidslag. Den nu gällande arbetstidslagen antogs 1982 och trädde i kraft ett år senare. Frågor om arbetstidens förläggning reglerades tidigare i arbetarskyddslagen (den första från 1912) och sedermera i arbetsmiljölagen (från 1977). Vissa av reglerna i nuvarande arbetstidslag har varit likartade eller desamma i flera tiotals år.
För att sätta in diskussionen om olika arbetstidsfrågor i ett vidare sammanhang pekar vi i detta kapitel på några utvecklingsdrag i det svenska samhället (2.1) och arbetslivet (2.2) under de senaste åren. Även om arbetslivets utveckling är en del av samhällsutvecklingen i stort väljer vi för vår framställnings skull att dela upp vår redogörelse för utvecklingen under dessa båda rubriker.
2.1 Samhällsutvecklingen
2.1.1 Strukturella förändringar - produktion och sysselsättning
Enligt Långtidsutredningen 1995 (SOU 1995:4, s. 78) präglas produktionens utveckling från början av 1970-talet t.o.m. 1993 av tre trender: en ökad produktion av tjänster, en mer kunskapsintensiv produktion samt en allt viktigare roll för de mindre företagen både vad gäller produktion och sysselsättning. Sysselsättningen har förskjutits från varuproducerande till tjänsteproducerande sektorer. Enligt Bilaga 6 (s. 27) till Långtidsutredningen steg den offentliga sektorns andel av sysselsättningen från 21 procent 1970 till 27 procent 1980. År 1992 var
58 Vissa utvecklingsdrag i samhälle och arbetsliv SOU 1996:145
andelen uppe i 30 procent. Den privata tjänstesektorn har dock vuxit snabbare än den offentliga under 1980-talet och dess andel av sysselsättningen var 39 procent 1992. Samma år uppgick industrins andel av sysselsättningen till 20 procent.
Sysselsättningen inom varuproduktion i Sverige sjönk med ca 400 000 personer mellan 1980 och 1993. Under denna period ökade antalet sysselsatta inom privat tjänsteproduktion med ca 100 000 personer och antalet sysselsatta inom offentlig tjänsteproduktion med lika mycket (Statistiska Centralbyråns arbetskraftsundersökningar, SCB/AKU).
Några näringsgrensdata kan ytterligare belysa varu- och tjänsteproduktionens utveckling. Gruv- och tillverkningsindustri m.m. sysselsatte 1970 ca 1 050 000 personer. År 1995 var antalet anställda inom dessa näringar ca 800 000 personer. Bank- och försäkringsverksamhet sysselsatte drygt 180 000 personer 1970. År 1995 hade antalet stigit till drygt 420 000 personer (SCB/AKU). Det skall noteras att en ny näringsgrensstandard infördes 1995. Skattningarna är omräknade fr.o.m. 1987.
Om produktionens och sysselsättningens utveckling ses ur ett könsperspektiv kan nämnas att män huvudsakligen arbetar i den privata sektorn och kvinnor i den offentliga (se bilaga 10). Från 1960-talet och framåt växte den offentliga sektorn kraftigt. Kvinnornas ökade arbetskraftsdeltagande kan kopplas till den offentliga tjänstesektorns expansion. Sedan 1960-talet har den ökade sysselsättningen skett inom områden som sedan länge utgjort kvinnors verksamhetsfält, framför allt undervisning, sjukvård och social omsorg. Männens arbetskraftsdeltagande har under samma period minskat. Minskningen hör samman med produktivitetsökningarna i varuproduktionen. Antalet och andelen sysselsatta inom jordbruk, industri och byggnadssektorn minskade och ett stort antal "manliga" arbetstillfällen försvann därmed.
År 1995 var skillnaden i andel i arbetskraften bland kvinnor och män i samma ålderskategorier liten, med undantag för småbarnsföräldrarna. Den största minskningen i andelen i arbetskraften mellan 1970 och 1995 kan enligt Nyberg iakttas för de äldre männen, för vilka andelen minskat från 85 procent till 70 procent. Minskningen har skett successivt och beror på reglerna om förtids- och ålderspensionering. Även för de yngsta männen och kvinnorna är minskningen stor. Fram till 1990 låg andelen i arbetskraften på mellan 60 och 70 procent trots stora förändringar på utbildningens område. Den stora minskningen därefter förefaller enligt Nyberg främst vara en följd av de senaste årens mycket svåra situation på arbetsmarknaden, vilket särskilt drabbat de
Vissa utvecklingsdrag i samhälle och arbetsliv 59
nytillträdande på arbetsmarknaden med sjunkande andelar i arbetskraften som följd.
Anita Nyberg redovisar i sin rapport utvecklingen i arbetskraftsdeltagande bland män och kvinnor, under perioden 1970-1995. Utvecklingen kan enligt Nyberg utgöra grunden till ett s.k. jämställdhetsindex. När index är 100 är andelen kvinnor respektive män i arbetskraften lika stor, är det under 100 är andelen kvinnor lägre än andelen män. Vi tar inte ställning till om detta är ett relevant mått på jämställdhet eller ej. Tabell 2.1 visar utvecklingen i arbetskraftsdeltagande för nämnda period.
Tabell 2.1 Förändring av andelen i arbetskraften mellan 1970 och 1995 uppdelat på åldrar samt med avseende på om mannen/kvinnan har små eller stora barn, procentandelar, jämställdhetsindex
Förändring 70 - 95 Jämställdhetsindex* K M 1970 1995
16-24 år -13,3 -14,9 98 101 25-44 år 4,5 -3,8 90 99 45-54 år 22,2 -2,7 72 99 55-64 år 19,2 -15,1 52 91 med små barn 29,7 -4,1 70 85 med stora barn 21,6 -3,4 51 95
Källa:SCB/AKU
*Utvecklingen i arbetskraftsdeltagande kan enligt Anita Nyberg utgöra grunden till ett s.k. jämställdhetsindex. När index är 100 är andelen kvinnor respektive män i arbetskraften lika stor, är det under 100 är andelen kvinnor lägre än andelen män.
Enligt uppgift i betänkandet Hälften vore nog (SOU 1996:56) var arbetskraftsdeltagandet 1995 för kvinnor 80 procent och för män 85 procent. Av dessa var 56 procent av kvinnorna sysselsatta i offentlig sektor och 44 procent arbetade i det privata näringslivet. Motsvarande siffror för männen är 22 procent i offentlig sektor och 78 procent i privata näringslivet.
60 Vissa utvecklingsdrag i samhälle och arbetsliv SOU 1996:145
2.1.2 En ökad internationalisering
Svensk industri har länge varit starkt beroende av försäljning på export och internationella kontakter. I takt med en större internationalisering och en alltmer globaliserad ekonomi, förstärks det svenska näringslivets behov av att kunna verka utomlands, men också att från Sverige kunna verka på en internationell marknad. Detta ställer t.ex. krav på verksamhet dygnet runt.
Det svenska medlemskapet i EU medför nya möjligheter och konkurrensvillkor. Det innebär naturligtvis även nya förpliktelser, i form av gemensamma regler inom en rad områden av betydelse för handel och näringsverksamhet. Det svenska medlemskapet i World Trade Organisation (WTO) innebär förbättrade möjligheter att kunna verka på världsmarknaden, men även skärpta konkurrensförhållanden här hemma.
2.2 Arbetslivsutvecklingen
2.2.1 Ny lagstiftning
Under 1970-talet infördes en omfattande arbetsrättslig lagstiftning. Beträffande den kollektiva arbetsrätten kan nämnas lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet och lagen (1974:358) om facklig förtroendemans ställning på arbetsplatsen. Vad gäller den arbetsrättsliga lagstiftningen som rör skyddet för den enskilde arbetstagaren kan särskilt nämnas lagen (1982:80) om anställningsskydd. De arbetsrättsliga lagarna tillsammans med den arbetsrättsliga praxis som utvecklats i Arbetsdomstolens avgöranden innebär sammantagna att förhållandena mellan arbetsgivare och arbetstagare på ett påtagligt sätt har förändrats sedan många av de nu gällande arbetstidsreglerna antogs. Utrymmet för arbetsgivarens fria val har begränsats och arbetstagarnas ställning har i motsvarande mån förstärkts. Vidare utvecklades arbetarskyddslagstiftningen på 1970-talet och 1977 trädde arbetsmiljölagen (1977:1160) i kraft.
Även om ingen allmän arbetstidsförkortning genomförts i lag sedan 1970 års allmänna arbetstidslag, så har andra reformer av betydelse i sammanhanget antagits under 1970 och 1980-talen. Sålunda togs beslut om en rad reformer på 1970-talet; den s.k. ledighetslagstiftningen in-
Vissa utvecklingsdrag i samhälle och arbetsliv 61
fördes. Här kan nämnas föräldraledighets- och studieledighetsreformerna. Under 70-talet beslutades vidare om den femte semesterveckan och genomförandet av den sjätte påbörjades genom att två extra semesterdagar kunde tas ut fr.o.m. semesteråret 1991/92. De två extra dagarna togs emellertid bort med verkan fullt ut semesteråret 1994/95. Den allmänna pensionsåldern sänktes till 65 år 1976, med möjlighet till förtida uttag eller delpension från 60 års ålder. Våren 1994 tog riksdagen ett principbeslut om riktlinjerna för det nya pensionssystemet.
2.2.2 Ny arbetsorganisation, särskilt om hem- och distansarbete
Ett flertal faktorer, bl.a. tekniska, ekonomiska och organisatoriska, medför förändringar i hur företag väljer att organisera arbetet. Kraven på flexibla organisationslösningar ökar och nya organisationsmönster växer fram. Just-in-time-modellen är ett exempel. Vi nämnde i vårt delbetänkande (SOU 1995:92) att nya organisationsformer för hur arbete utförs bör studeras innan förslag till ändrade arbetstidsregler presenteras. Vi nämnde särskilt s.k. hem- och distansarbete.
Enligt den kartläggning om förekomsten av hem- och distansarbete som utförts av utredningens sekretariat (se bilaga 6), råder en tämligen stor och inte alltid enhetlig begreppsflora beträffande dessa arbetsformer. Ur arbetstidslagens synvinkel är emellertid det intressanta i vilken utsträckning arbetsgivaren faktiskt kan kontrollera hur arbetet utförs. Arbetsgivaren är vid straffansvar skyldig att tillse arbetstidslagens efterlevnad. Det skall dock påpekas att allt arbete som sker i arbetstagarens hem är undantaget arbetstidslagen i dess nuvarande lydelse. I vilken utsträckning övrigt distansarbete är undantaget beror på i vilken grad det är möjligt för arbetsgivaren att kontrollera arbetets bedrivande.
Vi kan till att börja med konstatera att en rad arbeten som utförs i det egna hemmet sker utan särskilt nyttjande av ny teknik. Enligt TCO:s beräkningar (i rapporten Hemmet som arbetsplats, 1995) arbetar 6 procent av den totala arbetskraften, motsvarande drygt 200 000 anställda, regelbundet från bostaden. Ytterligare 23 procent gör det då och då. Det permanenta hemarbetet är mycket ovanligt i svenskt arbetsliv, ca 44 000 arbetar hela eller i stort sett hela arbetsveckan i hemmet. Av dessa är större delen yrkesgrupper som alltid haft sitt arbete förlagt till hemmet. Här kan nämnas grupper inom hemindu-
62 Vissa utvecklingsdrag i samhälle och arbetsliv SOU 1996:145
striell verksamhet samt grupper inom offentlig service, t.ex. dagbarnvårdare. Enligt TCO-rapporten är det något vanligare bland män att arbeta hemma än bland kvinnor. Ca 30 procent av männen arbetar hemma regelbundet eller då och då. Bland kvinnorna är motsvarande siffra 27 procent.
Det har emellertid också blivit vanligare med arbete på distans, företrädesvis i hemmet, som utförs genom användande av ny teknik; datorer, informations- och kommunikationsteknik m.m. De senaste studierna redovisas i proposition 1995/96:125 om Åtgärder för att bredda och utveckla användningen av informationsteknik (IT-propositionen). Där konstateras att andelen av befolkningen med tillgång till dator i hemmet har stigit från 3,4 procent 1984 till 27,6 procent 1995.
Utvecklingen beträffande datoranvändning i arbetet visar att 1984 använde 24 procent dator i arbetet. År 1995 var siffran 51 procent. En halv miljon använder en dator för att helt eller delvis sköta sitt förvärvsarbete från hemmet. De allra flesta av dessa arbetar emellertid mindre än en fjärdedel av arbetstiden hemma. Ca 50 000 använder dock datorn för att sköta det mesta av sitt arbete hemifrån och ytterligare en nästan lika stor grupp sköter mer än en fjärdedel av sitt arbete hemifrån (Bilaga 1 till IT-propositionen).
TEMO/Telia har kartlagt förekomsten av distansarbete bland tjänstemännen. Enligt deras undersökningar arbetar idag närmare 25 procent eller mer än 500 000 av 2,1 miljoner tjänstemän i Sverige på distans och den genomsnittliga arbetstiden utanför huvudarbetsplatsen är elva och en halv timme per vecka. Av dessa är i genomsnitt två och en halv timme övertidsarbete. Av den halva miljonen distansarbetare är det dock endast hälften, eller ca 250 000, som arbetar på distans mer än åtta timmar per vecka. Om övertidsarbetet undantas krymper antalet till drygt 150 000, som arbetar på distans mer än åtta timmar per vecka. Detta motsvarar ca 7 procent av tjänstemännen eller ca 4 procent av den totala arbetskraften. 70 procent av dessa distansarbetar från den egna bostaden.
2.2.3 Nya anställningsformer
Fler och fler arbetsgivare ställer krav på att arbetskraften skall finnas på plats just då produktionen behöver den. Flexibilitet i företagets organisation fyller en del av behovet. Men man söker även flexibilitet genom anställningsformer. Antalet arbetstagare med tidsbegränsad an-
Vissa utvecklingsdrag i samhälle och arbetsliv 63
ställning var 468 000 år 1987. Mot slutet av 1980-talet och i början av 1990-talet sjönk antalet till som lägst 395 000 (1991). Därefter har antalet stigit ånyo och 1995 var antalet personer med tidsbegränsad anställning ca 500 000 (SCB). Tidsbegränsade anställningar delas i statistiken upp i grupperna vikariat, provtjänstgöring, feriearbete, objektsanställning, "kallas vid behov", praktik, säsongsarbete och övrigt. Vikariat är den vanligaste formen av tidsbegränsade jobb, enligt SOU 1996:56 (Hälften vore nog). Vidare är enligt uppgift i nämnda betänkande andelen tidsbegränsat anställda i Sverige 14 procent bland kvinnorna och 9 procent bland männen. För kvinnor har andelen ökat sedan början av 1990-talet och tenderar att stiga. För män steg kurvan i början av lågkonjunkturen för att sedan plana ut.
Här kan även nämnas att 1993 förändrades lagstiftningen om uthyrning av arbetskraft. Enligt kommittédirektiven till utredningen om konsekvenser av avregleringen av arbetsförmedlingsmonopolet (dir. 1996:58) omfattade den svenska rekryterings- och uthyrningsbranschen hösten 1995 knappt 1200 företag, varav 500 – 700 var enmansföretag. Bedömningar ger vid handen att 5 000 – 6 000 personer arbetar i uthyrningsföretag i dag. Tillväxten är mycket snabb och det finns en tydlig internationell påverkan i branschens spridningssätt. Svenska företag dominerar numerärt, men multinationella företag gör starka inbrytningar.
Sannolikt innebär de nya anställnings- och organisationsmönster som växer fram på arbetsmarknaden även att nya ersättningsformer kommer till användning. De anställningsformer som särskilt föranleds av att en viss arbetsuppgift skall utföras, såsom ett visst projekt, kan naturligtvis ersättas med lön som baseras på den arbetstid som arbetstagaren lagt ner på uppgiften. Det torde dock ha blivit vanligare med ersättningsformer som snarare baseras på kvalitativa grunder, dvs. att den anställde får betalt för sin produkt och sin prestation snarare än för den tid han eller hon har lagt ned på uppgiften.
2.2.4 Ökat egenföretagande
Utvecklingen beträffande egenföretagande har ett nära samband med de nya anställningsformerna. Enligt SCB/AKU var antalet företagare, med eller utan anställda, år 1976 380 000 (justerad skattning). År 1995 var antalet ca 430 000. Enligt SOU 1996:56 är antalet manliga företagare tre gånger så stort som antalet kvinnliga. Med undantag för detaljhandeln dominerar männen företagandet inom flertalet näringsgre-
64 Vissa utvecklingsdrag i samhälle och arbetsliv SOU 1996:145
narna. De flesta företag som drivs av kvinnor finns inom handels- och serviceområdena. Män har vidare i större utsträckning än kvinnor anställda vid sina företag. Tjänstesektorn dominerar bland de nystartade företagen. År 1994 utgjorde den 81 procent av samtliga nystartade företag. Enligt en enkätundersökning som hänvisas till i SOU 1996:56 om kvinnliga företagares motiv till att bli företagare, sägs att ett nästan lika starkt motiv som att skapa något själv är att kunna kombinera familj och jobb på ett bra sätt. På tredje plats kom att bestämma över sitt eget liv.
Enligt uppgift i delbetänkandet (SOU 1995:76), Arbete åt alla, är idag, av totalt ca 200 000 enskilda firmor, uppskattningsvis 21 000, eller 12,5 procent, företag som ägs av personer med utländsk härkomst.
2.2.5 Krav på större kompetens
Vi skall avslutningsvis i detta kapitel beröra de nya krav som ställs på en allt större kompetens hos arbetstagarna. Alltfler ungdomar går vidare från grundskola till gymnasieutbildning och ett ökande antal väljer att läsa på universitet och högskola. Även kraven på en höjd utbildningsnivån för dem som är i arbetslivet höjs kontinuerligt och från fackligt håll förs ofta fram krav riktade mot arbetsgivaren på kompetensutveckling av de anställda. Denna utveckling sker parallellt med de större krav på kompetens som allmänt ställs i arbetslivet. Även många enklare och repetitiva arbetsuppgifter får mer och mer ett innehåll som förutsätter utbildning, före eller under arbetslivet. Bland annat ny teknik och nya organisationsformer kräver dessutom att samma individer måste lära nytt flera gånger under sitt yrkesverksamma liv.
De allmänt större kraven torde medföra en utveckling mot mera specialkompetens och att arbetskraften därmed, åtminstone på sikt, blir mer "individualiserad" och specialiserad. Det kommer inte längre att finnas en mängd arbetstagare med mer eller mindre exakt samma enkla arbetsuppgifter som snabbt kan läras in av nya arbetstagare. Tillsammans med nya anställningsformer och ett ökande egenföretagande, medför detta att förutsättningarna för traditionella arbetstider och
former för arbetsorganisation kommer att förändras ytterligare.
SOU 1996:145 65
3 Arbetstidsmått – vissa statistiska uppgifter
Inledning
Innan vi diskuterar olika former av arbetstidsförkortningar och utvecklar resonemangen kring tänkbara konsekvenser, bör en beskrivning ges som sätter in frågan i dess sammanhang.
Vi inleder därför detta kapitel med att redovisa utvecklingen av den genomsnittliga faktiska veckoarbetstiden för män och kvinnor i Sverige under senare år (3.1). Därefter ser vi till de faktiska arbetstidstalen per år och redogör samtidigt för olika faktorer, utöver lagstiftning och kollektivavtal, som inverkar på arbetsutbudet, såsom skatte- och försäkringssystem (3.2). Utvecklingen av den faktiskt arbetade tiden i Sverige kan jämföras med utvecklingen av sysselsättningsintensiteten under samma period, som i sin tur står i relation till arbetslöshetstalen (3.3). Övertidsuttaget belyser vi inte särskilt i detta kapitel, utan hänvisar till kapitel 4 för en utförlig diskussion samt en redovisning av statistik. I avsnitt (3.4) jämför vi arbetstider mellan ett flertal OECDländer. Därvid anger vi faktorer som kan tänkas påverka resultaten.
Vi har anledning att poängtera osäkerheten i statistiska mätningar av den typ som redovisas i detta kapitel och vi understryker därför vikten av att tolka materialet med stor försiktighet.
3.1 Faktiskt arbetad tid per vecka
Vi konstaterade i kapitel 2 att stora förändringar har ägt rum beträffande deltagande i arbetskraften. Förutom andelen män och kvinnor i arbetskraften är det av intresse att se hur den genomsnittliga faktiska arbetstiden per vecka och sysselsatt har utvecklats. På grund av omläggningen av statistiken 1993 är det dock endast möjligt att följa utvecklingen fram till och med 1992.
66 Arbetstidsmått - vissa statistiska uppgifter SOU 1996:145
I dag gäller inte skillnaden mellan kvinnor och män i första hand arbetskraftsdeltagande. Kvinnor och män ingår i arbetskraften i flertalet kategorier i ungefär lika hög grad. Däremot skiljer sig kvinnor och män åt vad gäller arbetstidens längd, men också i det avseendet har skillnaderna minskat.
I sin rapport till kommittén (bilaga 10) gör Anita Nyberg en uppdelning av män och kvinnor i olika kategorier. Dessa utformas med avseende på ålder och antal barn. År 1970 arbetade samtliga kategorier av män 40 timmar eller mer i veckan. Fäderna hade de längsta arbetstiderna medan de yngsta männen hade de kortaste. För kvinnorna var det tvärtom; mödrarna hade de kortaste arbetstiderna och de yngsta kvinnorna de längsta. Samtliga kvinnokategorier hade en veckoarbetstid under 40 timmar. Även 1992 finns de längsta genomsnittliga faktiska veckoarbetstiderna i manskategorier. De yngre och äldre männen har emellertid 1992 en lägre genomsnittlig faktisk veckoarbetstid än 40 timmar per vecka. Ingen kvinnokategori uppvisar en genomsnittlig faktisk veckoarbetstid över 40 timmar. I stället har den kvinnokategori som hade den längsta genomsnittliga faktiska veckoarbetstid 1970 – 16-24 år – kortare arbetsvecka 1992 än 1970.
Spridningen i arbetstidernas omfattning har ökat bland manskategorierna mellan 1970 och 1992, men minskat bland kvinnor. Anita Nyberg redovisar utvecklingen i genomsnittlig faktisk veckoarbetstid bland män och kvinnor, under perioden 1970 - 1992. Utvecklingen kan enligt Nyberg utgöra grunden till ett s.k. jämställdhetsindex. När index är 100 är den genomsnittliga arbetstiden för kvinnor respektive män lika lång, är den under 100 är kvinnornas genomsnittliga arbetstid kortare än männens (se tabell 3.1). Vi tar inte ställning till om detta är ett relevant mått på jämställdhet eller ej.
Arbetstidsmått - vissa statistiska uppgifter 67
Tabell 3.1 Förändringen av genomsnittlig faktisk veckoarbetstid* per sysselsatt** mellan 1970 och 1992, timmar, jämställdhetsindex (baserat på genomsnittlig faktisk veckoarbetstid per sysselsatt).
Förändring 1970-1992 Jämställdhetsindex***
K M 1970 1992
16-24 år -5,7 -4,1 94 89 25-44 år -0,2 -2,0 86 90 45-54 år 1,7 -2,2 75 83 55-64 år -0,1 -4,7 72 81 med små barn 1,2 -2,6 65 71 med stora barn 3,4 -2,1 67 78
Källa: SCB/AKU
* I SCB:s arbetskraftsundersökningar tillfrågas personerna om hur många timmar de arbetade under en viss vecka, den s.k. mätveckan. I mätningarna ingår såväl huvudsyssla som bisyssla.
**Med sysselsatt avses anställda och egenföretagare. Som sysselsatt räknas även personer i följande åtgärder: beredskapsarbete, rekryteringsstöd, utbildningsvikariat, lönebidrag, offentligt skyddat arbete, anställda inom Samhall samt personer med s.k. "starta-eget-bidrag". Även det arbete som utförs av studerande på helger och under ferier ingår.
*** Utvecklingen i genomsnittlig faktisk veckoarbetstid kan enligt Anita Nyberg utgöra grunden till ett s.k. jämställdhetsindex. När index är 100 är den genomsnittliga arbetstiden för kvinnor respektive män lika lång, är den under 100 är kvinnornas genomsnittliga arbetstid kortare än männens.
3.2 Faktiskt arbetad tid per år
Ett annat sätt att visa arbetstidens utveckling är att se till antalet faktiskt arbetade timmar i genomsnitt per år, s.k. faktisk årsarbetstid. Årsarbetstiden kan relateras till bl.a. anställda, sysselsatta eller befolkningen i en bestämd ålder. I Statistiska Centralbyråns arbetskraftsundersökningar (SCB/AKU) vilka bl.a. mäter faktiskt arbetad tid, tillfrågas personerna om hur många timmar de arbetade under en viss vecka, den s.k. mätveckan. I mätningen ingår såväl huvudsyssla som bisyssla. För att beräkna den faktiska årsarbetstiden multipliceras den totala genomsnittliga faktiska veckoarbetstiden med antalet veckor under året, dvs 52. Därefter divideras summan med det totala antalet personer (anställda eller sysselsatta, dvs. anställda och företagare sammantagna).
De olika ledighetsmöjligheter som finns, såsom föräldra- och studieledighet samt semester, påverkar tillsammans med främst sjukfrånvaro hur de faktiska årsarbetstidstalen ser ut. Vidare påverkas årsarbetstiden
68 Arbetstidsmått - vissa statistiska uppgifter SOU 1996:145
av helgdagar och av övertid. I kapitel 4 återkommer vi till omfattningen av övertid i Sverige.
Det är dessutom möjligt att de faktiska arbetstidstalen påverkas av att sociala förmåner i vissa fall kopplas till en viss minsta arbetstid eller inkomst. Enligt ekonomisk teori finns även ett samband mellan skatter och arbetsutbud.
3.2.1 Semester
Den vanligaste orsaken till frånvaro är semester, drygt 40 procent av frånvaron under 1989 berodde på semesterledighet. Under 1970-talet ökade frånvaron bland annat p.g.a. att en femte semestervecka infördes 1978. Därefter har semesterfrånvaron i stort sett förblivit konstant. År 1990 fattade riksdagen ett principbeslut om ett etappvis införande av en sjätte semestervecka. De första två dagarna kunde tas ut under semesteråret 1991/92. Principbeslutet har därefter upphävts av samhällsekonomiska skäl och de två semesterdagarna togs bort fr.o.m. semesteråret 1994/95. Möjligen har borttagandet av de två semesterdagarna påverkat antalet faktiskt arbetade timmar per sysselsatt under 1994. På så vis skulle delar av den kraftiga ökningen från 1585 timmar 1993 till 1623 timmar 1994 kunna förklaras.
3.2.2 Sjukfrånvaro
Sjukfrånvaro, som är en nästan lika vanlig frånvaroorsak som semester, svarade 1989 för närmare 30 procent av frånvaron. Under 1990-talets första hälft sjönk sjukfrånvaron då de korta och medellånga ersättningsfallen minskade. Sjukfrånvaron följer enligt bilaga 10 konjunkturutvecklingen tämligen väl, med låg frånvaro i lågkonjunktur och hög frånvaro i högkonjunktur. Varför detta är fallet finns det flera teorier om. En är att man ”törs” vara frånvarande när efterfrågan på arbetskraft är hög. En annan är att arbetskraften pressas hårdare i högkonjunkturer, med fler sjukdagar som följd. En tredje är att det är lättare för personer med hög sjukfrånvaro att få arbete i en högkonjunktur, vilket ökar den genomsnittliga frånvaron.
Det är svårt att dra några säkra slutsatser om sjuktalets utveckling. Att sjukfrånvarotalen sjunkit markant under de senaste åren kan, förutom t.ex. konjunkturens betydelse, bero på de förändringar som genomförts i sjukförsäkringssystemet. I början av 1990-talet vidtogs en rad åtgär-
Arbetstidsmått - vissa statistiska uppgifter 69
der i syfte att få en bättre kontroll över sjukförsäkringskostnaderna och för att skapa mer effektiva försäkringar. Kompensationsnivån i sjukförsäkringen sänktes den 1 mars 1991 från 90 till 65 procent för de tre första dagarna i varje sjukpenningperiod och till 80 procent för tid fram t.o.m. den 90:e dagen. Lagen om sjuklön trädde i kraft den 1 januari 1992 varvid arbetsgivarna fick en skyldighet att utge ersättning under de första 14 dagarna i varje sjukfall. Fr.o.m. den 1 april 1993 infördes en karensdag i sjukförsäkringen och för dag två och tre fastställdes kompensationsnivån till 65 procent och fr.o.m. dag fyra till 80 procent.
Den första juli samma år sänktes kompensationsnivån från 80 till 70 procent för dem, som de senaste 15 månaderna, har haft sjukperioder omfattande minst 365 dagar. Slutligen ändrades kompensationsnivån i sjukpenningförsäkringen den 1 januari 1996 till 75 procent.
Tabell 3.2 Sjukfrånvaro 1990-1995 (sjukfrånvarotimmar i procent av vanligen arbetade timmar), frånvaron redovisas för anställda* och inkluderar inte frånvaro för vård av sjukt barn.
Män Kvinnor Totalt
1990 4,7 6,8 5,6 1991 4,4 6,2 5,2 1992 3,6 5,5 4,5
1993 3,4 5,2 4,2 1994 3,0 4,5 3,7 1995 2,7 4,3 3,4
Källa: SCB/AKU
* Som anställd räknas även personer i följande åtgärder: beredskapsarbete, rekryteringsstöd, utbildningsvikariat, lönebidrag offentligt skyddat arbete samt anställda inom Samhall.
3.2.3 Ledighet med föräldrapenning
På tredje plats av frånvaroorsaker kommer ledighet med föräldrapenning med knappt 15 procent av frånvaron 1989. Det är denna frånvaro som ur jämställdhetssynpunkt är mest intressant och skiljer sig mest mellan män och kvinnor. Från 1981 kan vi följa antalet frånvarande med föräldrapenning.
Kvinnors frånvaro med föräldrapenning (inklusive tillfällig föräldrapenning) är betydligt högre än männens. Av sysselsatta kvinnor med barn i åldern 0-6 år var 18 procent frånvarande 1981. Denna andel steg
70 Arbetstidsmått - vissa statistiska uppgifter SOU 1996:145
till 25 procent 1990-1991 för att sedan sjunka till 18 procent 1995. Motsvarande utveckling för männen var 1,5 procent 1981, drygt 2 procent 1990-1991 och 1,6 procent 1995. Andelen frånvarande ökade mellan 1989 och 1990 och kan delvis förklaras av förlängningen av föräldraförsäkringen från 12 till 15 månader. Även andra faktorer spelar in, inte minst nativiteten. Antalet födda barn ökade under slutet av 1980-talet för att åter minska på 1990-talet.
Tabell 3.3 nedan visar tydligt att det är kvinnorna som har ansvaret för vården av barn. Detta gäller särskilt föräldrapenning vid barns födelse och tjänstledighet utan ersättning. Av den totala frånvaron för föräldrar med barn 0-6 år är 95 procent eller fler mödrar. Enligt dessa data kan det inte hävdas att männen idag tar ett större ansvar för barnens vård än i början av 1980-talet.
Arbetstidsmått - vissa statistiska uppgifter 71
Tabell 3.3 Kvinnornas andel av frånvarande med föräldrapenning (FP), tillfällig föräldrapenning (TFP) och tjänstledighet utan ersättning (UE).
År FP TFP UE Totalt 1981 95 65 92 91 1982 96 72 93 92 1983 96 73 94 92 1984 96 69 96 92 1985 96 71 97 92
1986 96 67 94 91 1987 97 67 93 92 1988 97 62 95 91 1989 96 62 94 91 1990 96 62 92 92
1991 95 65 91 91 1992 96 67 87 93 1993 96 67 92 92 1994 96 75 94 93 1995 95 69 96 92
Källa: SCB/AKU
3.2.4 Tröskelnivåer och deltidsarbete
För vissa rättigheter och förmåner tillämpas tröskelnivåer. Sociala förmåner kopplas t.ex. i vissa fall till en viss minsta arbetstid eller inkomst. Det gäller ersättning från arbetslöshetskassa, kontant arbetsmarknadsstöd (KAS) samt delpension. Här kan nämnas att enligt AKU var antalet deltidsarbetande under fjärde kvartalet 1995 i genomsnitt 947 000 personer, av vilka 197 000 arbetade 1-19 timmar i veckan. Cirka 21 procent av alla deltidsarbetande hade alltså s.k. kort deltid. Det totala antalet sysselsatta var under samma period 3 964 000. År 1994 var 10 procent av de anställda männen deltidsarbetande. Motsvarande siffra för kvinnor var 43 procent.
I kollektivavtalen på den svenska arbetsmarknaden gäller i stort sett samma regler för hel- och deltidsanställda. Kollektivavtalen träffas med inriktning på heltidsanställda, och i viss utsträckning utformas särskilda regler för deltidsanställda. Principen är emellertid den att löner och anställningsförmåner utgår i proportion till deltidsanställ-
72 Arbetstidsmått - vissa statistiska uppgifter SOU 1996:145
ningens omfattning av heltidsanställning. Om deltidsarbetet har liten omfattning, i vissa avtal mindre än 40 procent av heltidsanställning, kan den anställde undantas från vissa av avtalens bestämmelser.
3.2.5 Arbetsutbud och skatter
Enligt ekonomisk teori finns ett samband mellan skatter och arbetsutbud. Flera undersökningar har anförts som belägg för att en lägre marginalskatt ökar utbudet av arbetskraft. De empiriska resultaten är emellertid inte entydiga och vissa resultat pekar i annan riktning (SOU 1992:19, Långtidsutredningen 1992).
Avsaknaden av entydiga resultat kan bl.a. bero på att en sänkning av marginalskatten medför två motverkande effekter på arbetsutbudet. Samtidigt som en lägre marginalskatt skapar incitament att förlänga arbetstiden leder den i sig till att inkomsten efter skatt ökar med oförändrat arbetsutbud. Den inkomstförstärkning som kommer arbetstagaren till del kan på så vis leda till att individen väljer att öka sin fritid i stället för att arbeta mer.
3.2.6 Utvecklingen 1987-1995
Hur ser då utvecklingen ut i Sverige beträffande den faktiska arbetstiden de senaste åren? I tabell 3.4 och 3.5 redovisas de siffror som anger utvecklingen 1987-1995 beträffande antal faktiskt arbetade timmar per år och sysselsatt respektive anställd. Med sysselsatt avses anställda och egenföretagare. Som sysselsatt räknas även personer i följande åtgärder: beredskapsarbete, rekryteringsstöd, utbildningsvikariat, lönebidrag, offentligt skyddat arbete, anställda inom Samhall samt personer med s.k. "starta-eget-bidrag". Även det arbete som utförs av studerande på helger och under ferier ingår. Utvecklingen före 1987 redovisas inte p.g.a. omläggning i statistiken. I tabell 3.5 anges ingen uppdelning efter kön p.g.a. att någon sådan inte redovisas i SCB/AKU.
Antalet faktiskt arbetade timmar per sysselsatt och år har från 1987 till 1995 ökat med 84 timmar. Ökningen är betydligt starkare för kvinnor än för män. Ökningen för kvinnor under den studerade perioden är 104 timmar, medan motsvarande siffra för männen är 69 timmar. Nivåerna i tabell 3.4 är högre än de i tabell 3.5. Till stor del torde detta bero på att antalet timmar i tabell 3.4 redovisas per sysselsatt, där även företagare ingår. Företagare har nämligen en avsevärt längre arbetstid än de
Arbetstidsmått - vissa statistiska uppgifter 73
anställda. Ökningen för båda könen under perioden skiljer sig dock inte nämnvärt mellan mätningarna för sysselsatta och anställda. Ökningen från 1987-1995 mätt per anställd motsvarade 81 timmar, att jämföra med ökningen per sysselsatt som under samma period uppgick till 84 timmar.
Tabell 3.4 Faktiskt arbetade timmar* i genomsnitt per sysselsatt** och år
Båda könen Män Kvinnor
1987 1546 1778 1295 1988 1555 1778 1315 1989 1563 1783 1325 1990 1563 1787 1320 1991 1562 1778 1329
1992 1573 1796 1336 1993 1585 1804 1355 1994 1623 1840 1394 1995 1630 1847 1399
Källa: SCB/AKU
* I SCB:s arbetskraftsundersökningar tillfrågas personerna om hur många timmar de arbetade under en viss vecka, den s.k. mätveckan. I mätningarna ingår såväl huvudsyssla som bisyssla.
**Med sysselsatt avses anställda och egenföretagare. Som sysselsatt räknas även personer i följande åtgärder: beredskapsarbete, rekryteringsstöd, utbildningsvikariat, lönebidrag, offentligt skyddat arbete, anställda inom Samhall samt personer med s.k. "starta-eget-bidrag". Även det arbete som utförs av studerande på helger och under ferier ingår.
74 Arbetstidsmått - vissa statistiska uppgifter SOU 1996:145
Tabell 3.5 Faktiskt arbetade timmar* i genomsnitt per anställd** och år
Båda könen
1987 1475 1988 1484 1989 1487 1990 1491 1991 1496
1992 1506 1993 1516 1994 1552 1995 1556
Källa: SCB/AKU
* I SCB:s arbetskraftsundersökningar tillfrågas personerna om hur många timmar de arbetade under en viss vecka, den s.k. mätveckan. I mätningarna ingår såväl huvudsyssla som bisyssla.
** Som anställd räknas även personer i följande åtgärder: beredskapsarbete, rekryteringsstöd, utbildningsvikariat, lönebidrag, offentligt skyddat arbete samt anställda inom Samhall.
3.3 Sysselsättningsintensitet
Utvecklingen av den faktiskt arbetade tiden i Sverige kan jämföras med utvecklingen av sysselsättningsintensiteten under samma period. Med sysselsättningsintensitet menas här andelen sysselsatta av befolkningen i åldrarna 16-64 år. Med sysselsatt avses anställda och egenföretagare. Bland dessa ingår också personer i följande åtgärder: beredskapsarbete, rekryteringsstöd, utbildningsvikariat, lönebidrag, offentligt skyddat arbete, anställda inom Samhall samt personer med s.k. "starta-egetbidrag". Även det arbete som utförs av studerande på helger och under ferier ingår.
Under perioden 1987-1995 sjönk sysselsättningsintensiteten från 81,4 till 72,2 procent för kvinnor och män sammantaget. Antalet sysselsatta minskade med 550 000 personer under perioden 1990 fram till årsskiftet 1993/94. Under samma period befann sig Sveriges ekonomi i lågkonjunktur. Under dessa år ökade den öppna arbetslösheten till en för Sverige ovanligt hög nivå, vilket är en förklaring till den minskade sysselsättningsintensiteten. Nedan följer uppgifter om andel sysselsatta (tabell 3.6) samt arbetslöshetsstatistik (tabell 3.7) för båda könen samt uppdelade för män respektive kvinnor. I tabell 3.8 redovisar vi för
Arbetstidsmått - vissa statistiska uppgifter 75
jämförelsens skull andel sysselsatta av befolkningen i ett antal EUländer.
Tabell 3.6 Andel sysselsatta* av befolkningen i åldrarna 16-64 år.
Båda könen Män Kvinnor
1987 81,4 83,6 79,2 1988 82,2 84,2 80,1 1989 82,9 85,1 80,7
1990 83,1 85,2 81,0 1991 81,0 82,7 79,3 1992 77,3 78,3 76,3
1993 72,6 73,0 72,1 1994 71,5 72,3 70,6 1995 72,2 73,5 70,8
Källa: SCB/AKU
*Med sysselsatt avses anställda och egenföretagare. Som sysselsatt räknas även personer i följande åtgärder: beredskapsarbete, rekryteringsstöd, utbildningsvikariat, lönebidrag, offentligt skyddat arbete, anställda inom Samhall samt personer med s.k. "starta-eget-bidrag". Även det arbete som utförs av studerande på helger och under ferier ingår.
76 Arbetstidsmått - vissa statistiska uppgifter SOU 1996:145
Tabell 3.7 Andel öppet arbetslösa i arbetskraften, 1987-1995
Relativa arbetslöshetstal (Procent)
Båda könen Män Kvinnor
1987 2,1 2,1 2,1 1988 1,7 1,7 1,7 1989 1,5 1,4 1,5
1990 1,6 1,7 1,6 1991 3,0 3,3 2,6 1992 5,2 6,3 4,2
1993 8,2 9,7 6,6 1994 8,0 9,1 6,7 1995 7,7 8,5 6,9
Källa: SCB/AKU
Tabell 3.8 Andel sysselsatta* av befolkningen (15/16-64 år) 1994
Land Procent Danmark 72 Sverige 72 Storbritannien 68 Tyskland 65
Nederländerna 64 Portugal 63 Frankrike 59 Belgien 56
Grekland 54 Irland 53 Italien 51 Spanien 45
Källa: EU och egna beräkningar
*Med sysselsatt avses i Sverige anställda och egenföretagare. Som sysselsatt räknas även personer i följande åtgärder: beredskapsarbete, rekryteringsstöd, utbildningsvikariat, lönebidrag, offentligt skyddat arbete, anställda inom Samhall samt personer med s.k. "starta-eget-bidrag". Även det arbete som utförs av studerande på helger och under ferier ingår.
Arbetstidsmått - vissa statistiska uppgifter 77
3.4 Internationella jämförelser
Det hävdas ibland i debatten att svenskar arbetar mer än vad man gör i vissa andra länder. Ungefär lika ofta hävdas att vi arbetar mindre. Trots de olika påståendena är det inte sällan samma länder som jämförs. Jämförelser är svåra att göra beroende på att beräkningsgrunderna i de olika länderna varierar.
På uppdrag av kommittén har Anita Olofsson vid SCB genomfört en jämförelse mellan olika OECD-länder avseende olika arbetstidsmått. Hon har därvid angett vilka faktorer som ligger bakom de olika ländernas siffror. För rapporten i sin helhet hänvisar vi till bilaga 11.
I studien har en jämförelse gjorts av 17 länders arbetstider. Studien omfattar 14 EU-länder samt Japan, USA och Norge. Resultaten visar på svårigheten i att jämföra arbetstidens längd i olika länder. Arbetstid kan till att börja med mätas för heltidsanställda eller för hel- och deltidsanställda sammantagna. Vidare kan man skilja mellan mätningar som avser anställda och mätningar som gäller sysselsatta, dvs. anställda och företagare sammantagna. Arbetstid är dessutom inte ett entydigt begrepp. Arbetstid kan t.ex. definieras som den avtalade arbetstiden, den vanliga eller den faktiska arbetstiden per vecka eller år.
Det största problemet vid internationella jämförelser ligger dock i olikheter i ländernas statistik. Slutsatsen blir att man vid jämförelser måste vara ytterst försiktig och ta i beaktande att stora olikheter föreligger i statistiken. I detta avsnitt redovisar vi ett antal av de olika sätten att mäta arbetstid.
3.4.1 Vanlig veckoarbetstid för anställda
I de flesta av de jämförda länderna definieras vanlig arbetstid i statistiken som den normala veckoarbetstiden utan hänsyn tagen till tillfällig frånvaro från arbetet såsom semester, sjukdom, helgledigheter etc. Övertid ingår oavsett om särskild ersättning erhålls eller inte. Sverige avviker något från denna definition då övertid som ersätts i tid eller pengar inte inräknas i den vanliga arbetstiden.
I SCB/AKU, vilka bl.a. mäter vanligen arbetad tid, tillfrågas personerna om hur många timmar per vecka de skall arbeta enligt överenskommelse. I mätningen ingår såväl huvudsyssla som bisyssla. För att beräkna den vanliga veckoarbetstiden divideras det totala antalet
78 Arbetstidsmått - vissa statistiska uppgifter SOU 1996:145
timmar med det totala antalet personer (anställda eller sysselsatta, dvs. anställda och företagare sammantagna).
Flertalet av de studerade länderna har en kollektivavtalad arbetstid på 40 timmar per vecka. Japan och Portugal har en kollektivavtalad arbetstid som överstiger 40 timmar, medan den kollektivavtalsreglerade arbetstiden i Belgien, Frankrike, Tyskland, Norge och Danmark understiger 40 timmar.
Veckoarbetstiden enligt kollektivavtal avser heltidsanställning. I mer än hälften av länderna i tabell 3.9 har de heltidsanställda en vanlig arbetstid som överstiger den längsta avtalade veckoarbetstiden. Det kan förklaras av att en del personer har oreglerad arbetstid eller vanligen arbetar övertid samt att även bisyssla ingår. I nästan samtliga av de studerade länderna har de heltidsanställda en vanlig arbetstid på mellan 38 och 41 timmar per vecka. I Storbritannien arbetar de heltidsanställda betydligt längre än i de flesta övriga länderna. Sverige är ett av de länder som har flest vanligen arbetade timmar vad gäller heltidsanställda, men ändå nära tre timmar färre än i Storbritannien. Se tabell 3.9.
I samtliga länder har de heltidsarbetande männen längre arbetstid än de heltidsarbetande kvinnorna. Skillnaderna är dock små i Nederländerna, Tyskland och Sverige. I Sverige arbetar de heltidsanställda männen knappt en timme längre per vecka än de heltidsanställda kvinnorna, medan skillnaden i Storbritannien är nära fem timmar. När det gäller deltidsanställning arbetar männen mer i vissa länder, medan kvinnorna arbetar mer i andra länder. Störst är skillnaderna i Danmark och Italien. De danska kvinnorna arbetar sju timmar mer än männen. I Italien är det däremot så att männen arbetar nära sju timmar mer än kvinnorna.
Den största skillnaden i arbetstid mellan heltids- och deltidsanställda finns i Storbritannien. Förutom att heltidsarbetarna har den längsta arbetstiden har deltidsarbetarna, i likhet med finländarna, den kortaste. I Italien är förhållandet nära nog det omvända, heltidsarbetande har en av de kortaste arbetstiderna medan deltidsarbetarna har den längsta. Mellan länderna varierar de deltidsanställdas arbetstider något mer än arbetstiderna för de heltidsanställda. I Italien arbetar de deltidsanställda i genomsnitt sju timmar mer än i Storbritannien. Efter Italien har de deltidsanställda i Sverige den längsta arbetstiden.
Arbetstidsmått - vissa statistiska uppgifter 79
Tabell 3.9 Vanligen arbetade timmar* i genomsnitt per vecka för anställda** som arbetar heltid resp. deltid 1994
Heltid
Deltid
Samtliga Män Kvinnor Samtliga Män Kvinnor
Storbritannien 43,8 45,6 40,7 18,1 16,5 18,4
USA°
43,0 44,7 40,8 20,9 20,9 21,0
Portugal 41,9 43,6 39,7 23,2 29,4 21,3 Grekland 40,8 41,8 39,1 23,8 26,2 21,8
Sverige 40,7 41,0 40,2 23,3 20,1 23,8 Spanien 40,6 41,2 39,5 18,4 20,7 17,7 Irland 40,1 41,7 37,8 18,9 21,3 18,4 Frankrike 40,1 40,8 38,8 23,2 23,8 23,1
Tyskland 39,9 40,1 39,3 20,4 19,7 20,4 Luxemburg 39,8 40,6 37,9 21,2 .. 20,7 Nederländerna 39,6 39,8 39,2 18,6 19,4 18,3 Danmark 39,5 40,3 38,2 20,0 14,8 21,8
Norge
38,8 39,3 38,0 19,6 16,9 20,1
Italien
38,6 39,8 36,3 24,9 30,6 23,1
Finland 38,4 39,0 37,7 18,1 17,6 18,4 Belgien 38,4 39,1 37,0 21,6 22,9 21,3
Japan (uppgift saknas)
Källa: Labour Force Survey Results 1994 (EU) och några länders arbetskraftsundersökningar.
Anm: Uppgifterna är inte helt jämförbara mellan länderna p.g.a. olikheter i undersökningsmetoder m.m.
°
Faktiskt arbetade timmar per vecka.
* I SCB:s arbetskraftsundersökningar tillfrågas personer om hur många timmar per vecka de skall arbeta enligt överenskommelse. I mätningarna ingår såväl huvudsyssla som bisyssla.
** Som anställd räknas i Sverige även personer i följande åtgärder: beredskapsarbete, rekryteringsstöd, utbildningsvikariat, lönebidrag, offentligt skyddat arbete samt anställda inom Samhall.
80 Arbetstidsmått - vissa statistiska uppgifter SOU 1996:145
3.4.2 Vanlig veckoarbetstid för sysselsatta
I tabell 3.10 redovisas den vanliga veckoarbetstiden för anställda och företagare samt för sysselsatta. Med sysselsatt avses anställda och egenföretagare. Bland dessa ingår också personer i följande åtgärder: beredskapsarbete, rekryteringsstöd, utbildningsvikariat, lönebidrag, offentligt skyddat arbete, anställda inom Samhall samt personer med s.k. "starta-eget-bidrag". Även det arbete som utförs av studerande på helger och under ferier ingår.
Den vanliga veckoarbetstiden för sysselsatta, dvs. anställda och företagare sammantaget, varierar kraftigt mellan de olika länderna. Grekland har den längsta arbetstiden och Nederländerna den kortaste. I Grekland är den vanliga arbetstiden nära 11 timmar längre än i Nederländerna.
Skillnader länder emellan har många orsaker förutom att de avtalade arbetstiderna är något varierande. Är andelen företagare hög bidrar detta till att öka den genomsnittliga arbetstiden då företagarna vanligtvis har en avsevärt längre arbetstid än de anställda. Den genomsnittliga arbetstiden påverkas också av andelen deltidsanställda genom att en hög andel deltidsanställda bidrar till att sänka genomsnittet. Se tabell 3.11. Ytterligare en faktor som påverkar längden på den genomsnittliga arbetstiden är andelen sysselsatta kvinnor respektive män, eftersom männen i alla länder lönearbetar mer än kvinnorna.
Arbetstidsmått - vissa statistiska uppgifter 81
Tabell 3.10 Andelen anställda* respektive företagare av samtliga sysselsatta, samt genomsnittlig vanlig veckoarbetstid** 1994 för de olika grupperna
Sysselsatta Anställda Företagare Arbetstid % Arbetstid % Arbetstid
Grekland 44,2 53 40,2 47 48,6 Japan° 43,2 81 43,4 19 42,5 Portugal 42,8 73 41,1 27 47,4 Irland 41,3 77 37,7 23 53,8
Spanien 40,8 74 39,3 27 45,5 Luxemburg 39,7 89 38,3 11 51,1 Italien 39,6 71 37,8 29 44,1 USA° 39,2 91 39,1 9 39,9
Frankrike 38,9 86 37,4 14 48,3 Finland 38,4 85 36,8 15 47,9 Storbritannien 38,5 87 37,6 13 45,9 Tyskland 38,0 89 36,8 11 48,2
Belgien 37,9 82 35,8 18 47,3 Sverige 36,9 88 36,0 12 44,2 Danmark 36,6 90 35,1 10 50,4 Norge 34,5 90 33,7 10 42,5
Nederländerna 33,3 88 32,0 12 42,4
Källa: Labour Force Survey Results 1994 och några länders arbetskraftsundersökningar.
Anm: Uppgifterna är inte helt jämförbara mellan länderna p.g.a. olikheter i undersökningsmetoder m.m.
°
Faktiskt arbetade timmar per vecka
* Som anställd räknas i Sverige även personer i följande åtgärder: beredskapsarbete, rekryteringsstöd, utbildningsvikariat, lönebidrag, offentligt skyddat arbete samt anställda inom Samhall..
** I SCB:s arbetskraftsundersökningar tillfrågas personerna om hur många timmar per vecka de skall arbeta enligt överenskommelse. I mätningarna ingår såväl huvudsyssla som bisyssla.
82 Arbetstidsmått - vissa statistiska uppgifter SOU 1996:145
Tabell 3.11 Andel deltidsarbetande av anställda* män respektive kvinnor 1994
Båda könen Män Kvinnor
Nederländerna 36 16 65 Norge 27 9 47 Sverige 26 11 42 Storbritannien 24 6 44
Danmark 22 11 35 USA 18 11 26 Japan 19 10 33 Tyskland 16 3 33
Frankrike 15 5 28 Belgien 15 3 31 Irland 12 6 22 Luxemburg 8 ... 20
Finland 8 5 11 Spanien 7 2 15 Italien 6 2 12 Portugal 4 2 7
Grekland 4 3 6
Källa: Labour Force Surveys Results 1994 (EU)
* Som anställd räknas i Sverige även personer i följande åtgärder: beredskapsarbete, rekryteringsstöd, utbildningsvikariat, lönebidrag, offentligt skyddat arbete samt anställda inom Samhall.
3.4.3 Faktiskt arbetad tid per vecka i genomsnitt
Med faktiskt arbetad tid per vecka menas det genomsnittliga antalet timmar som de anställda utfört per vecka under de veckor som de varit på arbetet. I SCB/AKU, vilka bl.a. mäter faktiskt arbetad tid, tillfrågas personerna om hur många timmar de arbetade under en viss vecka, den s.k. mätveckan. Varje vecka under året är en viss andel av de sysselsatta frånvarande från arbetet under hela mätveckan. Det faktiska antalet arbetade timmar per vecka kan t.ex. relateras till det totala antalet anställda. I beräkningarna av faktisk veckoarbetstid för samtliga anställda ingår således även anställda som inte arbetat under mätveckan.
Arbetstidsmått - vissa statistiska uppgifter 83
Enligt tabell 3.12 har Japan den längsta faktiska arbetstiden per anställd och vecka av de studerade länderna. Av EU-länderna är det Portugal och Grekland som har den längsta faktiska arbetstiden och Nederländerna den kortaste. För dessa länder gäller alltså i stort sett samma rangordning som för den vanliga arbetstiden per vecka (jämför tabell 3.10). Även för flertalet av de övriga länderna är överensstämmelsen god. Sverige har en av de kortare veckoarbetstiderna när det gäller faktisk arbetstid i genomsnitt för anställda.
Tabell 3.12 Genomsnittlig faktisk* arbetad veckoarbetstid för samtliga** anställda*** 1994
Samtliga Män Kvinnor
Japan 42,8 46,4 37,1 Portugal 40,5 42,8 37,7 Grekland 39,6 40,8 37,6 USA 37,6 .. ..
Frankrike 38,4 41,0 34,9 Luxemburg 38,2 40,4 34,4 Tyskland 37,7 40,8 33,4 Italien 37,6 39,4 34,4
Spanien 37,5 38,9 34,7 Irland 36,8 39,6 32,8 Belgien 36,2 39,1 31,9 Storbritannien 35,9 41,5 29,5
Danmark 34,4 36,7 31,5 Finland ° 32,0 .. .. Sverige 31,3 35,4 27,6 Norge 30,5 .. ..
Nederländerna 29,3 33,7 22,9
Källa: Labour Force Survey Results 1994 (EU) och några länders arbetskraftsundersökningar.
Anm: Uppgifterna är inte helt jämförbara mellan länderna p.g.a. olikheter i undersökningsmetoder m.m. Jämförelser mellan länderna som tillhörde EU 1994 och övriga länder är speciellt svåra att göra.
°
Arbetstiden avser enbart huvudsysslan. * I SCB:s arbetskraftsundersökningar tillfrågas personer om hur många timmar per vecka de skall arbeta enligt överenskommelse. I mätningarna ingår såväl huvudsyssla som bisyssla. ** Inkluderar även dem som är frånvarande hela veckan. *** Som anställd räknas i Sverige även personer i följande åtgärder: beredskapsarbete, rekryteringsstöd, utbildningsvikariat, lönebidrag, offentligt skyddat arbete samt anställda inom Samhall.
84 Arbetstidsmått - vissa statistiska uppgifter SOU 1996:145
3.4.4 Faktiskt arbetade timmar i genomsnitt per år och anställd respektive person i befolkningen
Som vi tidigare nämnt påverkas den faktiska årsarbetstiden bl.a. av såväl kortare som längre frånvaro från arbetet som i sin tur är beroende av bl.a. landets ledighetslagar samt ersättningsnivåer för t.ex. semester, studier, sjukdom och föräldraledighet.
Årsarbetstiden för anställda, dvs. antalet faktiskt arbetade timmar i genomsnitt per anställd är, för de av OECD redovisade länderna, högst i Japan och lägst i Norge (se tabell 3.13). I Japan arbetar de anställda i genomsnitt cirka 500 timmar mer per år än i Norge. Sverige har en årsarbetstid per anställd som är ungefär 360 timmar lägre än i Japan och ca 120 timmar högre än i Norge. Även EU-länderna visar en stor spridning i årsarbetstiden för anställda. I Grekland arbetar de anställda i genomsnitt 350 fler timmar per år än i Nederländerna. I så gott som samtliga studerade länder var årsarbetstiden lägre under 1994 än under 1985. Enda undantaget är Sverige, USA, Storbritannien och Grekland. I Sverige ökade årsarbetstiden med ca 80 timmar och i USA, Storbritannien och Grekland var den oförändrad.
I årsarbetstiden för befolkningen ingår även företagarnas arbetstid vilket inte är fallet vad gäller årsarbetstid per anställd. Årsarbetstiden för befolkningen påverkas således av hur stor andel av de sysselsatta som är företagare. Framförallt är den emellertid i hög grad beroende av hur stor andel i befolkningen i arbetsför ålder som är sysselsatt.
Arbetstidsmått - vissa statistiska uppgifter 85
Tabell 3.13 Faktiskt* arbetade timmar i genomsnitt per anställd och år
År 1985 År 1994
Källa OECD: Japan° 2100 1900 USA 1750 1750 Finland 1710 1670 Sverige 1460 1540 Norge° 1460 1420
Källa EU: Grekland 1800 1800 Portugal 1870 uppgift saknas Irland 1820 1750 Spanien uppgift saknas 1740 Storbritannien 1680 1680
Italien 1710 1680 Frankrike 1700 1670 Belgien 1640 1600 Tyskland 1670 1590 Danmark 1590 1570 Nederländerna 1650 1450
Anm: Uppgifterna från EU och OECD kan inte jämföras. Inte heller inom grupperna är uppgifterna helt jämförbara p.g.a. olikheter i undersökningsmetoder m.m. mellan länderna.
°
I genomsnitt per sysselsatt
* I SCB:s arbetskraftsundersökningar tillfrågas personer om hur många timmar per vecka de skall arbeta enligt överenskommelse. I mätningarna ingår såväl huvudsyssla som bisyssla.
** Som anställd räknas i Sverige även personer i följande åtgärder: beredskapsarbete, rekryteringsstöd, utbildningsvikariat, lönebidrag, offentligt skyddat arbete samt anställda inom Samhall.
86 Arbetstidsmått - vissa statistiska uppgifter SOU 1996:145
Tabell 3.14 Faktiskt arbetade timmar* i genomsnitt per person i befolkningen (15/16-74 år) och år samt andelen sysselsatta** av befolkningen 1994
Arbetstid Antal sysselsatta i %
Källa OECD: Japan 1240 66 USA 1180 66 Sverige 980 63 Finland 940 54 Norge 920 65
Källa EU: Danmark 1080 65 Storbritannien 1060 61 Grekland 1000 48 Tyskland 960 57 Irland 950 49
Frankrike 920 52 Nederländerna 890 58 Belgien 860 49 Italien 820 45 Spanien 730 40 Portugal uppgift saknas 58
Källa: EU, OECD och egna beräkningar.
Anm: Uppgifterna från EU och OECD kan inte jämföras. Inte heller inom grupperna är uppgifterna helt jämförbara p.g.a. olikheter i undersökningsmetoder m.m. mellan länderna.
* I SCB:s arbetskraftsundersökningar tillfrågas personer om hur många timmar per vecka de skall arbeta enligt överenskommelse. I mätningarna ingår såväl huvudsyssla som bisyssla.
*Med sysselsatt avses i Sverige anställda och egenföretagare. Som sysselsatt räknas även personer i följande åtgärder: beredskapsarbete, rekryteringsstöd, utbildningsvikariat, lönebidrag, offentligt skyddat arbete, anställda inom Samhall samt personer med s.k. "starta-eget-bidrag". Även det arbete som utförs av studerande på helger och under ferier ingår.
Arbetstidsmått - vissa statistiska uppgifter 87
3.4.5 Avslutande kommentarer
Sättet att redovisa statistik i de olika länderna skiljer sig åt samtidigt som arbetstid inte är ett entydigt begrepp och dessutom kan mätas och redovisas för olika grupper. Vi vill därför ännu en gång poängtera osäkerheten i statistiska mätningar av den typ som redovisats i detta kapitel samt betona vikten av att tolka materialet med stor försiktighet.
Utifrån det statistiska materialet vill vi ändå peka på följande:
• den vanliga genomsnittliga veckoarbetstiden för dem som arbetar heltid i Sverige är högre än i flertalet övriga studerade länder,
• den genomsnittliga faktiska arbetstiden per vecka och anställd är kortare i Sverige än i flertalet övriga studerade länder,
• den faktiska årsarbetstiden per anställd är kortare i Sverige än i de flesta övriga länder,
• antalet faktiskt arbetade timmar i genomsnitt per år och person i befolkningen, är fler i Sverige än i flertalet övriga studerade länder,
• andelen deltidsarbetande män och kvinnor är högre i Sverige än i de flesta övriga länder.
SOU 1996:145 89
4 Några aspekter på kortare arbetstid
Inledning
Enligt kommittédirektiven skall vi analysera de långsiktiga konsekvenserna av alternativa arbetstidsförkortningar. Däremot har vi enligt direktiven inte i uppdrag att lägga förslag om en arbetstidsförkortning.
I tidigare utredningar på arbetstidsområdet har, som vi nämnt i kapitel 1, olika modeller för en arbetstidsförkortning studerats. Det finns således ett antal olika sätt att genomföra en arbetstidsförkortning. En lagstadgad arbetstidsförkortning kan exempelvis genomföras genom ökade möjligheter till betald eller obetald frånvaro från arbetet, i form av längre semester eller utökad föräldraledighet.
Vidare har lagstiftaren möjlighet att förkorta arbetstiden genom en sänkt eller rörlig pensionsålder. För närvarande pågår en översyn av det allmänna pensionssystemet och av den anledningen väljer vi att inte behandla denna form av arbetstidsförkortning. Vi fördjupar oss inte heller i ledighetslagstiftningen.
Vi har i detta kapitel valt att göra en fördjupad studie av en lagstadgad generell arbetstidsförkortning, men även av kollektivavtalsreglerade arbetstidsförkortningar, där förkortningens innehåll och omfattning beror på vad som avtalas i kollektivavtalen. Vidare kommer vi att studera en övertidsbegränsning som en ytterligare form av arbetstidsförkortning.
Det är framför allt en generell lagstadgad eller genom kollektivavtal reglerad arbetstidsförkortning som diskuterats utifrån sysselsättningssynpunkt. Även en begränsning av möjligheterna till övertidsuttag har emellertid på senare tid diskuterats som en möjlighet att minska arbetslösheten. Med anledning av att den aktuella arbetslösheten i Sverige utgör ett överskuggande problem, finner vi det angeläget att utreda konsekvenserna av dessa olika former av arbetstidsförkortning och då främst med avseende på sysselsättningen.
90 Några aspekter på kortare arbetstid SOU 1996:145
Kapitlet är disponerat enligt följande. Vi redogör inledningsvis för den historiska utvecklingen på arbetstidsområdet. I detta avsnitt redovisas lagstadgade arbetstidsförkortningar (4.1) under 1900-talet, både i form av arbetstidslagar (4.1.1) och övrig lagstiftning av betydelse för arbetstidens omfattning (4.1.2). I nästa avsnitt avslutar vi redogörelsen av lagar på arbetstidsområdet med en beskrivning av de delar i nuvarande arbetstidslag som berör arbetstidens omfattning (4.2).
I det följande avsnittet analyserar vi de ekonomiska effekterna av en arbetstidsförkortning samt sannolika konsekvenser för sysselsättningen (4.3). Detta görs dels med avseende på effekter på verksamhetsnivå, där vi redovisar vad ekonomisk teori har att säga om hur verksamheten under olika förutsättningar påverkas av en kortare arbetstid (4.3.1), dels med avseende på sysselsättningen på samhällsnivå (4.3.2).
Vi redogör även för olika arbetstidsreformer och modeller i Tyskland, Danmark och Nederländerna (4.4). Kommittén har företagit studieresor till Danmark, Tyskland (oktober 1995) och Nederländerna (juni 1996). I Tyskland har en kortare arbetstid i kombination med en ökad flexibilitet i arbetstidens förläggning genomförts genom kollektivavtal. I Danmark pågår sedan 1 januari 1994 en försöksverksamhet som ger alla arbetstagare, men även arbetslösa, rätt till betald ledighet under högst ett år, ”orlov”. Syftet är att så långt som möjligt besätta de vikariat som uppstår med arbetslösa. I Nederländerna har arbetstagarens rätt att förlänga eller förkorta arbetstiden efter individuella behov förstärkts i kollektivavtal.
Vi övergår sedan till att diskutera arbetstidsregleringar i kollektivavtal och den centrala roll som arbetsmarknadens parter av tradition har när det gäller arbetstidsfrågor (4.5) I detta avsnitt redogör vi för olika kollektivavtalsreglerade heltidsmått (4.5.1) för att i följande avsnitt diskutera olika aspekter på de nya arbetstidsmönster som på senare tid genom kollektivavtal genomförts vid ett flertal arbetsplatser i Sverige (4.6). Ibland har dessa nya arbetstidsmönster genomförts som försöksverksamhet, ofta som en kombination av kortare och mer flexibla arbetstider. Just en ökad flexibilitet har varit ett önskemål från arbetsgivarsidan och i förhandlingar om ett flexibelt arbetstidsmönster har en arbetstidsförkortning ofta blivit en del i en överenskommelse, ibland kombinerat med extra ersättning.
I avsnitt (4.7) diskuterar vi en lagstadgad övertidsbegränsning. Vi kommer även att se till skillnader i övertidsuttag beroende på kön och ålder (4.7.3) samt eventuella sysselsättningseffekter av en sådan be-
Några aspekter på kortare arbetstid 91
gränsning (4.7.5). Vi har valt att i ett särskilt kapitel diskutera deltidsarbetslösheten (4.8). Förutom ekonomiska argument för och emot en arbetstidsförkortning kan det från ett välfärdsperspektiv finnas anledning att studera konsekvenserna av en arbetstidsförkortning (4.9). Vi resonerar därför särskilt om hälso- (4.9.1) och jämställdhetsaspekter (4.9.2) av en arbetstidsförkortning. Kapitlet avslutas med sammanfattande kommentarer och slutsatser (4.10).
4.1 Lagstadgade arbetstidsförkortningar i Sverige
I följande avsnitt gör vi en skillnad mellan de lagstadgade arbetstidsförkortningar som omfattar alla arbetstagare och de som endast omfattar vissa grupper av arbetstagare, t.ex. småbarnsföräldrar. I de rapporter som inkommit till kommittén förekommer begreppen generell arbetstidsförkortning och selektiv arbetstidsförkortning. Innebörden av dessa begrepp torde emellertid i praktiken skilja sig åt beroende på sammanhanget och vi har därför valt att inte använda oss av dessa uttryck annat än undantagsvis.
4.1.1 Lagstiftning om förkortad arbetstid
Den lagstadgade arbetstiden har under 1900-talet förkortats vid olika tillfällen. En mera vittsyftande reglering på arbetstidens område infördes genom 1919 års lag om arbetstidens begränsning. Reformen som genomfördes 1920 innebar att arbetstiden fastställdes till 48 timmar i veckan. Den längsta dygnsarbetstiden tilläts bli nio timmar och övertidsarbetet reglerades. Motiven för reformen var att värna om de anställdas fysiska hälsa samt att ge de anställda mer fritid för att hinna ägna sig åt familjeliv, bildning m.m. Syftet var även att skapa rättvisa mellan olika grupper av anställda, t.ex. mellan arbetare och tjänstemän.
Reformen utgjorde vidare ett steg i att följa den internationella utvecklingen som innebar att det vid denna tid genomfördes arbetstidsreformer i ett flertal länder. Det ansågs även viktigt att begränsa arbetstiden för att åstadkomma en lugn samhällsutveckling och undvika eventuellt missnöje bland arbetstagarna som skulle kunna skapa oroligheter.
Den första arbetstidslagen gällde dock endast vissa verksamhetsområden. För arbetstagargrupper utanför arbetstidslagens tillämpningsom-
92 Några aspekter på kortare arbetstid SOU 1996:145
råde skedde en successiv utveckling mot 48-timmarsveckan dels via kollektivavtal och andra överenskommelser, dels via fortsatt lagstiftning. År 1936 tillkom lantarbetstidslagen som begränsade lantarbetarnas arbetstid till 52 timmar i veckan. Det var emellertid först 1948 som 48-timmarsprincipen genomfördes genom lag och kom att gälla för flertalet lantarbetare. För anställda inom detaljhandel lagreglerades arbetstiden 1939 till 48 timmar i veckan och 1948 omfattades alla hotell-, restaurang- och kaféanställda av en gemensam arbetstidslag med maximalt 48 timmar som veckoarbetstid. Ytterligare lagstiftning på arbetstidens område tillkom genom de olika sjöarbetstidslagarna, den första 1919, och hembiträdeslagen 1944.
Trots det successiva införandet av lagstiftning på arbetstidsområdet, omfattades i mitten av 1950-talet endast var tredje förvärvsarbetande av någon arbetstidslag. Däremot reglerades veckoarbetstiden för stora delar av arbetsmarknaden till normalt 48 timmar genom kollektivavtal. Vissa grupper av arbetstagare med tyngre arbetsuppgifter (t.ex. underjordsarbetare, vissa skiftarbetare och målare) samt tjänstemän hade kortare arbetstider.
Riksdagen beslöt 1957 att en successiv sänkning av arbetstiden med en timme per år skulle genomföras under tre år med början 1958. År 1960 blev således den lagstadgade veckoarbetstiden 45 timmar. Motivet för förkortningen skilde sig i väsentliga delar från det som låg till grund för tidigare lagstiftning. Riksdagsbeslutet innebar att en välfärdsökning denna gång skulle tas ut i form av en ökad fritid i stället för högre reallön snarare än att arbetstiden skulle förkortas för att förbättra folkhälsan eller av arbetarskyddsskäl.
Efter förslag från 1963 års arbetstidskommitté beslutade riksdagen 1966 att den lagreglerade arbetstiden skulle förkortas med 50 minuter i tre etapper. Den ordinarie arbetstiden skulle därmed vara nere i 42 timmar och 30 minuter den 1 januari 1969. Mot bakgrund av det lagförslag som förbereddes, träffade arbetsmarknadens parter redan i 1966 års avtalsrörelse i betydande omfattning avtal om minskning av den ordinarie arbetstidens längd. Den kollektivavtalsreglerade förkortningen innebar även den en etappvis sänkning av den ordinarie arbetstiden från 45 timmar till 42 timmar och 30 minuter den 1 januari 1969.
Efter ytterligare ett förslag från 1963 års arbetstidskommitté beslutade riksdagen 1970 att den ordinarie arbetstiden skulle sänkas till 40 timmar i veckan. Motivet var även denna gång att en välfärdsökning skulle tas ut som ökad fritid i stället för högre reallön. Förkortningen motive-
Några aspekter på kortare arbetstid 93
rades således inte varken av hälsoskäl eller av sociala skäl. Den beslutade förkortningen skedde i två steg och 1973 var den ordinarie veckoarbetstiden nere i 40 timmar. Reformen innebar också att de tidigare arbetstidslagarna ersattes med en ny allmän arbetstidslag som i stort sett omfattade alla arbetstagare. Övertidsbegränsningen sänktes från 200 till 150 timmar, jourtid fick tas ut med högst 50 timmar per månad och begränsningen av dygnsarbetstiden togs bort. Veckoarbetstiden tilläts med hänsyn till arbetets natur eller arbetsförhållandena i övrigt att genomsnittsberäknas under en fyraveckorsperiod. Den allmänna arbetstidslagen var dispositiv till förmån för kollektivavtal som slutits eller godkänts av central arbetstagarorganisation.
I avsnitt 4.2 redogör vi för de delar av nuvarande arbetstidslag som berör arbetstidens omfattning.
4.1.2 Andra lagreformer av betydelse för arbetstidens omfattning
Utöver förkortningar av veckoarbetstiden har andra lagstadgade reformer som berör den totala arbetstiden genomförts under 1900-talet. År 1931 fick alla arbetstagare rätt till minst fyra lediga söckendagar per år enligt arbetarskyddslagen och den första semesterlagen antogs 1938 och innebar att arbetstagare fick rätt till två veckors semester. Den lagstadgade semestern har därefter successivt utökats. Motiveringen till 1938 års reform var att arbetstagarna behövde ordentlig fysisk och mental vila under viss tid varje år. Dessutom låg starka rättvisekrav bakom reformen. Skillnaderna i arbetsförhållanden mellan olika kategorier av anställda skulle jämnas ut. År 1946 erhöll ungdomar under 18 år, vissa gruvarbetare, nattarbetare och mörkrumsarbetare tre veckors semester samtidigt som semestern för de som hade radiologiskt arbete utökades till sex veckor. Semesterreformerna fortsatte med tre veckors semester för alla arbetstagare 1951. Motivet var som tidigare rättviseskäl men också att man valde att ta ut förbättrad standard i form av mer fritid.
År 1963 förlängdes semestern till fyra veckor i syfte att ta ut standardförbättring i form av längre fritid i stället för högre lön. Den femte semesterveckan infördes i och med den nu gällande semesterlagen 1978 och en nyhet var att en veckas semester tilläts sparas under högst fem år. Motivet till reformen var att utjämna skillnaderna mellan olika
94 Några aspekter på kortare arbetstid SOU 1996:145
gruppers levnadsvillkor i samhället, dvs. återigen rättviseskäl. Efter förslag av 1986 års semesterkommitté fattade riksdagen 1990 ett principbeslut om ett etappvis införande av en sjätte semestervecka. De första två dagarna kunde tas ut under semesteråret 1991/92. Principbeslutet har därefter upphävts av samhällsekonomiska skäl och de två semesterdagarna togs bort från och med semesteråret 1994/95.
Andra reformer som minskat den totala arbetstiden under 1900-talet har varit förändringarna av pensionsåldern. År 1914 infördes allmän folkpension och den lagstadgade pensionsåldern blev 67 år. Den allmänna tilläggspensionen, ATP, infördes 1960 efter en dramatisk omröstning i riksdagen 1958. Den allmänna pensionsåldern sänktes 1976 till 65 år. Sänkningen ansågs inte få några större samhällsekonomiska effekter eftersom pensionsåldern i praktiken redan var sänkt för många genom avtal. Sänkningen av även den lagreglerade pensionsåldern betraktades därför främst som nödvändig av rättviseskäl för de arbetstagare som inte hade kollektivavtalsreglerade pensionsförmåner. I samband med 1976 års reform blev det möjligt att göra förtida uttag av ålderspension från 60 års ålder och uppskjuta uttaget till 70 års ålder. Möjlighet till delpension från 60 år medgavs även i lagen.
När det gäller ledighetslagstiftningen kan nämnas rätten till föräldraledighet som sedan 1970-talet successivt har utökats. Nu gällande regler innebär att en arbetstagare har rätt att vara helt ledig för vård av barn tills barnet har uppnått en ålder av ett och ett halvt år. Dessutom har arbetstagaren rätt att förkorta arbetstiden till tre fjärdedelar av ordinarie arbetstid tills barnet har uppnått åtta års ålder eller avslutat det första skolåret. Därutöver finns alltid rätt till ledighet under den tid då föräldrapenning utgår och förkortning av arbetstiden till hälften eller tre fjärdedelar då arbetstagaren uppbär halv eller fjärdedels föräldrapenning.
Övriga ledighetslagar är lagen (1974:981) om arbetstagarens rätt till ledighet för utbildning, lagen (1988:1465) om ersättning och ledighet för närståendevård, lagen (1986:163) om rätt till ledighet för svenskundervisning för invandrare, lagen (1979:1184) om rätt till ledighet för vissa föreningsuppdrag inom skolan, m.m. samt lagen (1974:358) om facklig förtroendemans ställning på arbetsplatsen. Förtroendevaldas rätt till ledighet följer av regeringsformen och kommunallagen (1991:900).
Det bör slutligen påpekas att kollektivavtal innehåller mer förmånliga bestämmelser om t.ex. arbetstid, semester, pensionsvillkor och ledigheter.
Några aspekter på kortare arbetstid 95
4.2 1982 års arbetstidslag
Den nu gällande arbetstidslagen (1982:673) trädde i kraft den 1 januari 1983 efter riksdagsbeslut ett år tidigare. Många av reglerna var oförändrade jämfört med 1970 års lag. Den ordinarie arbetstiden är fortfarande 40 timmar i veckan, exklusive raster. Någon begränsning av dygnsarbetstid finns inte i lagen, men gäller enligt särskilda föreskrifter för bl.a. vägtransporter. Jourtid får tas ut med högst 50 timmar under en kalendermånad eller med högst 48 timmar under fyra veckor om verksamhetens natur kräver det. Den tid som arbete utförs räknas dock inte som jourtid.
Övertidsreglerna ändrades dock i väsentliga delar genom 1982 års lag. Övertid definieras i lagen som arbetad tid utöver ordinarie eller kollektivavtalsbestämd arbetstid och jourtid eller arbetad tid som avviker från lagens regler enligt dispens av Arbetarskyddsstyrelsen. Vid beräkning av övertid betraktas kompensationsledighet eller annan ledighet som förläggs till ordinarie arbetstid och jourtid som fullgjord ordinarie arbetstid eller jourtid. Allmän övertid får tas ut med högst 50 timmar under en kalendermånad eller högst 48 timmar under fyra veckor. Under ett kalenderår är 200 övertidstimmar det maximala uttaget. Nödfallsövertid får tas ut vid natur- eller olyckshändelse under två dygn. Därutöver krävs Arbetarskyddsstyrelsens tillstånd. För deltidsanställda får högst 200 timmar i mertid, dvs. arbetad tid som överskrider den i anställningsavtalet fastställda ordinarie arbetstiden, tas ut under ett kalenderår.
Arbetarskyddsstyrelsen och yrkesinspektionen är tillsynsmyndigheter av arbetstidslagstiftningen. Vid kollektivavtal bortfaller den offentliga tillsynen enligt arbetstidslagen. Tillsynen kvarstår emellertid enligt arbetsmiljölagen. För arbetstidslagens fullständiga innehåll hänvisar vi till bilaga 2. I avsnitt 5.2 finns en redogörelse även för lagens regler om arbetstidens förläggning.
Sedan arbetstidsförkortningen 1970-1973 har det således inte skett några förändringar av den lagstiftade ordinarie arbetstiden i Sverige. Däremot har som nämnts andra reformer som berör arbetstiden genomförts sedan dess.
Sveriges inträde i den Europeiska Unionen den 1 januari 1995 har medfört en rad förändringar i den svenska lagstiftningen. En viktig anledning till harmoniseringen av nationell lagstiftning är strävan mot rättvisa konkurrensförhållanden. Harmoniseringen innebär för Sveriges
96 Några aspekter på kortare arbetstid SOU 1996:145
del en rad åtaganden, bl.a. skall EG-direktiven införlivas i svensk lagstiftning. Vi har därför anledning att redan här påpeka att riksdagens beslut om ändringar i arbetstidslagen med anledning av EG:s arbetstidsdirektiv i sig kommer att innebära en arbetstidsbegränsning fr.o.m. den 23 november 1996.
4.3 Ekonomiska och sysselsättningseffekter av en arbetstidsförkortning
I avsnitt 4.1 har vi redogjort för den historiska utvecklingen på arbetstidsområdet, vilket bl.a. innefattar de arbetstidsförkortningar som har genomförts under det senaste seklet. Arbetstidsförkortningar har idag åter aktualiserats och intar en stor plats i den allmänna debatten. Framför allt har en kortare arbetsvecka diskuterats som ett medel att komma till rätta med den höga arbetslösheten i Sverige och övriga Europa. Vi skall i detta avsnitt redogöra för de sannolika ekonomiska effekterna av en arbetstidsförkortning.
Inledningsvis skall vi redovisa de förväntade effekterna på verksamhetsnivå. Detta är en förutsättning för att kunna bedöma eventuella sysselsättningseffekter på samhällsnivå, vilket vi kommer att göra i det följande avsnittet. Sambanden är ofta oklara. Enligt de rapporter som utgör underlag för detta kapitel beror effekterna på samhällsnivå till betydande del på vilka antaganden som görs om en rad faktorer. Svårigheten att nå entydiga resultat speglas också i den aktuella debatten kring sysselsättningseffekterna av en arbetstidsförkortning, där vissa framhåller de negativa effekterna medan andra visar på de positiva resultat som har rapporterats. Vi har gett i uppdrag åt forskare på området att redovisa den teori och empiri som finns att tillgå. För rapporterna i sin helhet hänvisar vi till bilaga 7 och 8. Utifrån detta material kommer vi att beskriva de faktorer som måste beaktas samt vilka de mer troliga konsekvenserna av en arbetstidsförkortning kan tänkas vara. Vi vill påpeka att resonemanget är teoretiskt och främst gäller industriproduktionen, eftersom teoribildningen i första hand utgår från denna.
4.3.1 Ekonomiska effekter på verksamhetsnivå
För att kunna dra några slutsatser om effekterna av en kortare arbetstid på sysselsättningen är det viktigt att först se till vad som händer inom
Några aspekter på kortare arbetstid 97
den enskilda verksamheten, som t.ex. ett företag eller en förvaltning. Vi vill även peka på att i vissa verksamheter kan förutsättningarna och därmed effekterna skilja sig mellan olika avdelningar i en och samma verksamhet. Fortsättningsvis kommer vi att använda oss av begreppet verksamhet för att förenkla redovisningen.
En arbetstidsförkortning leder till en rad olika förändringar i verksamheten och enligt den nationalekonomiska teorin finns det ett antal faktorer som vi måste ta hänsyn till för att om möjligt kunna säga om verksamheten kommer att nyanställa eller låta de som redan är anställda arbeta mer eller med oförändrad arbetskraft sänka produktionsnivån.
Den kortare arbetstiden påverkar kanske framför allt verksamhetens kostnader och naturligtvis blir kostnaden större med bibehållen månadslön för arbetstagaren, dvs med full lönekompensation, än om lönen sänks i proportion till arbetstidsförkortningen. Ekonomisk teori gör ofta en skillnad mellan olika typer av kostnader och det är viktigt att påpeka att en arbetstidsförkortning troligtvis får olika effekter på så kallade fasta och rörliga kostnader. Vi kommer nedan att förklara dessa begrepp. Eftersom relationen mellan fasta och rörliga kostnader förändras i och med förkortningen, kommer också kostnaden för nyrekryteringar att påverkas. Den förändrade relationen mellan fasta och rörliga kostnader är av stor betydelse för om verksamheten nyanställer eller inte.
Även produktiviteten kan förändras vid en arbetstidsförkortning. Effekterna av en förändrad produktivitet på verksamhetens sysselsättning är emellertid oklar och kommer att diskuteras nedan. Vidare är det intressant att se till hur driftstidens längd påverkas. En antal studier av arbetstidsförkortningars inverkan på produktivitet och driftstid har genomförts och vi kommer i de två sista avsnitten att återkomma till dessa.
Teori om lönekompensation
En kortare arbetstid kan genomföras med eller utan lönekompensation och efterfrågan på arbetskraft skiljer sig åt beroende av vilket alternativ som väljs.
Om arbetstagaren erhåller full lönekompensation kommer månadsinkomsten inte att förändras eftersom timlönen måste stiga för att kompensera de färre antalet arbetade timmarna. Vid en arbetstidsförkortning med lönekompensation ökar produktionskostnaderna direkt, vilket kan leda till att verksamheten minskar sin produktion och därmed
98 Några aspekter på kortare arbetstid SOU 1996:145
efterfrågan på arbetskraft. Som en följd av arbetstidsförkortningen stiger arbetskraftskostnaderna i förhållande till kapitalkostnaderna och motiverar på så sätt verksamheten att ersätta arbetskraft med kapital där så är möjligt.
Verksamhetens agerande torde delvis bero på hur intensivt den använder arbetskraft i förhållande till kapital när en arbetstidsförkortning med lönekompensation införs. De verksamheter som använder sig av en relativt stor andel arbetskraft i produktionen har därför större anledning att försöka motverka ökningen av sina produktionskostnader genom att i ökad utsträckning använda sig av kapital i produktionen.
Vid utebliven lönekompensation förblir arbetstagarens timlön oförändrad, vilket ger en sänkt månadsinkomst. Verksamhetens val mellan att utnyttja den tillgängliga arbetskraften mer intensivt eller nyrekrytera blir då beroende av det tillägg som måste betalas för utförd övertid i relation till kostnaderna förknippade med nyanställningar. Ett ökat övertidsuttag förutsätter givetvis att personalen är villig att arbeta övertid.
Förutsatt att det finns tillgänglig arbetskraft skulle man alltså kunna anta att en arbetstidsförkortning utan lönekompensation leder till nyanställningar om kostnaderna för nyrekrytering är lägre än de tillägg som måste betalas för utförd övertid. Enligt de studier som vi har tagit del leder dock en kortare arbetstid till en förändring i relationen mellan fasta och rörliga kostnader. Fasta kostnader, såsom kostnader för nyanställning, stiger i relation till rörliga kostnader. Detta har betydelse för arbetsgivarens val mellan att låta de arbetstagare som redan är anställda arbeta övertid och att nyanställa. Vi kommer nedan att resonera kring förändringen av fasta och rörliga kostnader.
Betydelsen av fasta och rörliga kostnader vid minskad driftstid
Om en arbetstidsförkortning inte kombineras med en förändrad produktionsprocess kommer troligen driftstiden att minska. Den kortare arbetstiden kan emellertid kombineras med att införa eller utöka skiftarbete. I detta avsnitt studerar vi vad som händer i verksamheten i det fall där verksamheten inte har möjlighet att på så vis förändra produktionsprocessen. Detta kan t.ex. vara fallet inom de delar av vården som har en fast driftstid. I avsnittet Arbetstidsförkortningar och driftstid ser vi till fallet där en arbetstidsförkortning kombineras med en utökad driftstid.
Några aspekter på kortare arbetstid 99
Om driftstiden minskar vid en arbetstidsförkortning är det troligt att även produktionen kommer att minska. Vissa produktionskostnader mätt i kostnad per enhet eller tjänst kommer då att öka i takt med att produktionsvolymen minskar. Dessa kostnader betecknas ofta som fasta kostnader. Exempel på sådana kostnader är kostnader för personaladministration, personalomsättning och upplärning. Även kapitalkostnader hör vanligtvis till denna kategori kostnader som på kortare sikt är svåra att påverka.
Å andra sidan finns de kostnader som inte per producerad enhet påverkas nämnvärt vare sig av en ökad eller minskad produktionsvolym. Sådana kostnader betecknas vanligen som rörliga. Lönekostnader är ett exempel på sådana kostnader eftersom dessa i regel definieras per timme.
Slutsatsen blir att om en kortare arbetsdag leder till att produktionen och driftstiden minskar, kommer kostnaden per producerad enhet att öka oavsett om arbetstidsförkortningen sker med lönekompensation eller inte. Enligt resonemanget ovan sker denna kostnadsökning beräknad per enhet som en följd av att vissa kostnader per enhet förblir oförändrade, medan andra kostnader per enhet ökar.
Konsekvensen av detta resonemang bli att en arbetstidsförkortning inte behöver leda till att verksamheten nyanställer även om förkortningen sker utan lönekompensation. Eftersom kostnaderna för nyrekrytering, som vi nämnt ovan, har stigit i jämförelse med bl.a. lönekostnader, minskar verksamhetens motivation att nyanställa. Det kan i detta fall vara mer lönsamt för verksamheten att i stället vid behov låta den arbetskraft som redan finns på arbetsplatsen arbeta mer eller att avstå från att producera. Inom den offentliga sektorn finns knappast möjligheten att avstå från att producera och inom de delar av vården som har en fast driftstid uppstår följaktligen ett finansieringsbehov i samband med kravet på en utökad arbetskraft.
Förändringar av arbetsproduktivitet
Vi har i avsnittet ovan resonerat kring möjligheterna till nyanställning vid en arbetstidsförkortning som medför en mindre produktionsvolym. Det kan därför vara av intresse att se vad som händer om vi antar att produktionsvolymen förblir densamma även efter det att den kortare arbetstiden införts.
100 Några aspekter på kortare arbetstid SOU 1996:145
Vi kommer även i detta avsnitt att se till vad som händer i verksamheten under förutsättningen att verksamheten inte kan förändra produktionsprocessen. I avsnittet ovan konstaterade vi att driftstiden under sådana förhållanden troligen kommer att minska som en följd av den kortare arbetstiden. Om vi här bortser från möjligheten att nyanställa eller att låta de arbetstagare som redan är anställda arbeta övertid, kan en produktivitetsförbättring vara en möjlighet att bibehålla produktionsnivån.
En förkortning av arbetstiden som leder till en ökad produktivitet kan motverka den produktionssänkande effekten som uppstår till följd av arbetstidsförkortningen. Frågan blir då om en förbättrad produktivitet i sig främjar eller motverkar nyanställningar.
Det kan tyckas att en produktivitetsökning som inte fullt ut motverkar den produktionssänkande effekten av en kortare arbetstid bör leda till behov av nyanställningar. Problemet är att förändringen av relationen mellan fasta och rörliga kostnader sker oavsett om produktiviteten ökar eller inte. Arbetstidsförkortningen har därmed gjort det dyrare att nyanställa. Dessutom tillkommer de kostnadsökningar som uppstår på grund av en eventuell lönekompensation samt övriga kostnader förknippade med en minskad driftstid. Det är enligt författarna till bilaga 8 kanske framför allt det förändrade förhållandet mellan fasta och rörliga kostnader som förhindrar att nyanställningar sker trots ett ökat behov av arbetskraft.
Vad händer då om produktivitetsökningen mer än kompenserar för det produktionsbortfall som följer av en kortare arbetstid? En arbetstidsförkortning som ökar produktiviteten underlättar för verksamheten att parera den ökade kostnad per enhet som förkortningen medför. På så sätt skulle en förbättrad produktivitet som mer än väl kompenserar för de negativa kostnadseffekterna göra det lättare för verksamheten att nyanställa. En ökad produktivitet medför dock två motverkande effekter på sysselsättningen. Samtidigt som en kraftig produktivitetsökning underlättar för verksamheten att anställa, minskar behovet av nyrekryteringar. Den ökade produktiviteten kan i sig leda till att verksamheten kan behålla sin produktionsnivå även om verksamheten inte nyanställer. Vi vill dock påpeka att även om inga nyanställningar sker kan en ökad produktivitet förbättra verksamhetens kostnadssituation och på så vis säkra arbetstillfällen.
Det är som synes inte helt enkelt att på verksamhetsnivå förutspå sysselsättningseffekterna av en arbetstidsförkortning. En förbättrad
Några aspekter på kortare arbetstid 101
produktivitet och en ökad driftstid har emellertid stor betydelse för kostnaden för produktion och möjligheten att utnyttja investeringar i exempelvis maskiner. Vad säger oss då studier och erfarenhet om hur produktiviteten och driftstiden på samhällsnivå har påverkats av tidigare arbetstidsförkortningar? För att kunna belysa denna fråga har vi uppdragit åt författarna i bilaga 8 att redogöra för de studier som finns på området.
Studier om arbetstidsförkortningar och produktivitet
De svenska studier som genomförts under senare år beträffande effekten på produktiviteten av en arbetstidsförkortning ger motstridiga resultat. Åberg (1986) visar att det förekommit vissa produktivitetsförbättringar under 1960- och 1970-talet. Ett annat intressant resultat från Åbergs studie är att produktivitetsvinsterna verkar minska över tiden. Anxo och Bigsten (1989) och Anxo och Sterner (1991) visar att en allmän arbetstidsförkortning inte nämnvärt skulle påverka arbetsproduktiviteten. Å andra sidan visar resultat från Skedinger (1994) att arbetsproduktiviteten skulle öka med 0,7 procent för varje procent som arbetstiden förkortas. Dessa olika resultat kan bero på att Skedinger till skillnad från Anxo och Sterner inte fångar variationer i driftstider i sina modeller.
Över lag har de genomförda empiriska studierna visat att en reduktion av arbetstiden medför en genomgående sänkning av produktionen. Den kortare arbetstiden kan öka produktiviteten men det verkar dock som att en arbetstidsförkortning får störst effekt på produktiviteten ju längre arbetsdagen är i utgångsläget. Ju mer arbetstiden förkortas, desto svårare tycks det vara att motverka förkortningens effekter på produktionen genom ökad produktivitet. Hur mycket produktiviteten kan tänkas öka beror även på arbetets karaktär. Inom vissa verksamheter, främst inom tjänstesektorn, är rationaliseringsmöjligheterna begränsade. Effektiviteten har redan höjts så pass att en kortare arbetstid troligtvis inte helt skulle kunna kompenseras av en ytterligare effektivisering.
Studier om arbetstidsförkortningar och driftstid
Vi har hittills endast sett till de fall där det antas att verksamheten inte kan ändra på produktionsprocessen. En arbetstidsförkortning kan emellertid medföra en förlängning av driftstiden genom användning eller utvidgning av skiftarbete. Driftstidens längd är således delvis oberoende av den enskilda arbetstagarens arbetstid.
102 Några aspekter på kortare arbetstid SOU 1996:145
En sådan förändring av produktionsprocessen kan leda till att kostnaderna per enhet eller tjänst inte ökar, eller t.o.m. minskar, vid arbetstidsförkortningen trots att ingen produktivitetsökning sker. Vissa krav ställs emellertid på omstruktureringen. Förutom att kostnaderna för omstruktureringen inte får bli för betungande, måste organisationen i övrigt vara flexibel på alla nivåer. Därutöver måste givetvis även arbetstagarna vara villiga att arbeta på ett ur verksamhetens synpunkt mer flexibelt sätt.
Utvecklingen av driftstiden inom den svenska industrin visar att även om den faktiska arbetstiden minskade under 1970- och 1980-talen, har driftstiden, med undantag för vissa kortsiktiga variationer, legat på i stort sett samma nivå under perioden. Under 1990-talet har däremot både den genomsnittliga faktiska arbetstiden och driftstiden ökat starkt.
Svenska industriföretag har således kunnat behålla samma driftstid även om den genomsnittliga faktiska arbetstiden per anställd har minskat. Huvudförklaringen till detta är enligt författarna i bilaga 8 att användningen av skiftarbete, främst tvåskiftsarbete, har ökat inom industrin.
I de rapporter som utförts på kommitténs uppdrag finns ingen statistik över utvecklingen av driftstiden inom den offentliga sektorn. Inte heller redovisas utvecklingen inom tjänstesektorn i stort.
4.3.2 Arbetstidsförkortning och sysselsättning
Motiven för arbetstidsförkortningar har som vi tidigare nämnt i avsnitt 4.1 skiftat över tiden. De tidiga förkortningarna motiverades främst av hälso- och skyddsskäl samtidigt som arbetstagarnas rätt till ledighet och vila betonades. Efter hand blev motiven alltmer välfärdsbetonade på så sätt att en ökad produktivitet skulle tas ut i mer fritid och inte bara i högre lön. Dessutom angavs ofta rättviseskäl såsom att utjämna skillnader i arbetsförhållanden mellan arbetare och tjänstemän. Vidare har framhållits jämställdhetsmotiv i form en av jämnare fördelning mellan kvinnor och män av lönearbete och hemarbete, framför allt sedan början på 70-talet. Från samma tid och därefter under följande lågkonjunkturer har även en arbetstidsförkortning förespråkats utifrån sysselsättningsmotiv. I detta avsnitt studerar vi möjliga sysselsättningseffekter på samhällsnivå.
Några aspekter på kortare arbetstid 103
I den svenska och internationella debatten finns många förespråkare för en arbetstidsförkortning som ett medel att bekämpa arbetslösheten. En kortare arbetstid ses då vara ett bland andra arbetsmarknadspolitiska instrument för att öka sysselsättningen. För att diskutera en förkortad arbetstid och dess effekter på sysselsättningen är det nödvändigt att skilja på generella och selektiva reformer. I följande avsnitt avser vi med begreppet generell arbetstidsförkortning en lagstadgad minskning av den ordinarie arbetstiden. Detta innebär att i princip alla arbetstagare berörs av reformen. Vad beträffar en generell förkortning genom kollektivavtal, torde detta endast representera en teoretisk möjlighet. Den skulle nämligen förutsätta att i princip samtliga arbetsmarknadsparter samtidigt träffar avtal med liktydigt innehåll. En generell reform måste vara utgångspunkten för att belysa effekterna på sysselsättningen på samhällsnivå. Med en selektiv arbetstidsförkortning avses en lagstadgad minskning av arbetstiden för vissa speciella kategorier av arbetstagare eller arbetstagare som uppfyller vissa krav. Frågan om kortare arbetstid för större eller mindre grupper av arbetstagare är emellertid i regel en fråga i avtalsförhandlingarna mellan arbetsmarknadens parter. Kollektivavtalslösningar om kortare arbetstid för vissa kategorier arbetstagare kan likställas med en selektiv arbetstidsförkortning.
Teoretiska antaganden
För att göra en samhällsekonomisk analys av en arbetstidsförkortnings sysselsättningseffekter räcker det inte med att utgå från de effekter, s.k. mikroeffekter, som kan iakttagas av en kortare arbetsdag i en enskild bransch eller i en enskild verksamhet. Dessa har endast en liten inverkan på den totala samhällsekonomin. Hur t.ex. produktiviteten och driftstiden påverkas av en kortare arbetstid beror dessutom i hög grad på typen av verksamhet och produktion. Effekterna av en arbetstidsförkortning skiljer sig därför i betydande grad mellan olika verksamheter.
I stället måste analysen genomföras ur ett samhällsperspektiv, ett s.k. makroperspektiv. Det innebär vanligtvis att man studerar effekterna av en arbetstidsförkortning på den totala efterfrågan i samhället samt kostnadsläget. Det bör tilläggas att man även utifrån ett makroekonomiskt perspektiv kan studera mikroeffekter, vilket innebär att man undersöker hur exempelvis driftstider och produktivitet påverkas av kortare arbetstid. Vi har redan i avsnitt 4.3.1 resonerat kring hur produktiviteten och driftstiden kan tänkas påverkas av en kortare arbetstid på verksamhetsnivå, men p.g.a. dessa faktorers betydelse för sysselsättningen på
104 Några aspekter på kortare arbetstid SOU 1996:145
samhällsnivå kommer vi även i detta avsnitt att återkomma till en diskussion kring driftstiden.
För att utifrån teoretiska modeller analysera resultat av en arbetstidsförkortnings inverkan på sysselsättningen krävs att man gör vissa antaganden avseende en rad faktorer. Viktiga antaganden för att på teoretisk väg avgöra vilka verkningar en arbetstidsförkortning har på sysselsättningen är förutom produktivitetens och driftstidens förändring, graden av lönekompensation, graden av konkurrens i olika sektorer, typ av produktionsprocess, övertidens förändring, arbetsmarknadens funktionssätt samt lönebildningen. Det är även viktigt att beakta konjunkturlägets roll, tidsperspektivet, typ av arbetstidsförkortning och i viss mån också växelkursregimen, dvs. antagandet om fast eller rörlig växelkurs.
Den vanliga infallsvinkeln är att utifrån vissa antaganden analysera konsekvenserna av förkortad arbetstid på efterfrågan och kostnadsläget eftersom dessa faktorer är viktiga för att man ska kunna säga något om hur sysselsättningen påverkas. Analysen kan gälla för kort, medellång eller lång sikt. Det är nämligen inte säkert att effekterna av en förkortad arbetstid på sysselsättningen är lika på olika sikt. På medellång och lång sikt måste man också i analysen beakta konsekvenserna för exempelvis investerings- och lönsamhetsutvecklingen.
Sverige brukar klassificeras som en liten, öppen ekonomi med en från utlandet konkurrensutsatt sektor (K-sektorn) och en från utländsk konkurrens skyddad sektor (S-sektorn). Det innebär dock inte att Ssektorn inte utsätts för inhemsk konkurrens. Inom den skyddade sektorn står den offentliga sektorn för en stor del av produktionen och i bland används begreppen som synonymer för varandra.
Även om det innebär en generalisering brukar det i ekonomisk litteratur antas att produktionsprocessen i K-sektorn är kapitalintensiv medan den i S-sektorn antas vara arbetsintensiv. En vanlig distinktion är därför att skilja på sysselsättningseffekter i dessa två sektorer. Distinktionen är av betydelse eftersom det nödvändigtvis inte är samma faktorer som förklarar efterfrågan på arbetskraft i en konkurrensutsatt sektor och i en från internationell konkurrens skyddad sektor.
Enligt bilaga 7 är det stor risk i en öppen ekonomi att kostnadshöjningar påverkar arbetskraftsefterfrågan negativt. Det beror på att en utlandsberoende ekonomi och framför allt den konkurrensutsatta delen av ekonomin är särskilt känslig för förändringar i kostnadsläget för att
Några aspekter på kortare arbetstid 105
upprätthålla konkurrenskraften gentemot omvärlden. Det innebär att om en arbetstidsförkortning leder till ökade produktionskostnader är det därför troligt att efterfrågan på arbetskraft minskar mer i K-sektorn än i S-sektorn.
Studier av makroekonomiska effekter på sysselsättningen (och arbetslösheten) innebär vanligen en analys av hur arbetstidsförkortningen påverkar efterfrågan och kostnadsläget (utbudet). Effekterna på inhemsk efterfrågan beror exempelvis till stor del av graden av lönekompensation. En arbetstidsförkortning som genomförs utan lönekompensation minskar arbetstagarnas totala inkomst och leder på så vis till en lägre total efterfrågan på varor och tjänster. Följden blir en minskad efterfrågan på arbetskraft inom den skyddade sektorn eftersom denna är beroende av efterfrågan på den inhemska marknaden.
Vad gäller den offentliga sektorn påverkas denna inte av en minskad inhemsk efterfrågan under förutsättning att tjänsterna finansieras av samhället. I stället uppkommer ett behov av att höja skatterna för att kompensera det lägre skatteunderlaget, om man skall kunna finansiera en oförändrad produktionsvolym. Detta kan då begränsa denna sektors efterfrågan på arbetskraft. Vidare påverkas inhemsk efterfrågan negativt av ett ökat skatteuttag. Om reformen genomförs med lönekompensation påverkas inte efterfrågan lika negativt. Däremot påverkas utbudet av det förändrade kostnadsläget. De högre kostnaderna uppstår p.g.a. högre lönekostnader och vid en minskad driftstid beroende på den tidigare nämnda förändringen av de fasta och rörliga kostnaderna. Effekterna via efterfrågan och kostnadsläget kan betraktas som direkta effekter. Hit hör också effekter på produktiviteten.
Förutom de direkta effekter som olika antaganden ger upphov till kan det också finnas indirekta effekter. Det kan vara en arbetstidsförkortnings effekter på lönebildningen, vilket kan ge återverkningar på sysselsättningen.
Det är svårt att renodla effekterna på sysselsättningen av en arbetstidsförkortning utifrån varje specifikt antagande för sig. Det finns därmed många möjliga aspekter som en analys av en minskning av arbetstiden kan göras utifrån. Att på teoretiska grunder avgöra vilka sysselsättningseffekter som erhålls är således en fråga om vilka antaganden man gör. Det vi emellertid kan konstatera från forskningen är att det finns några grundläggande förutsättningar för att en arbetstidsförkortning skall ha möjlighet att ge positiva effekter på sysselsättningen. För det första måste den faktiska arbetstiden minska när den lagstadgade
106 Några aspekter på kortare arbetstid SOU 1996:145
arbetstiden förkortas. En annan viktig förutsättning är att driftstiden inte minskar. Det krävs också att arbetskraften är rörlig och utbytbar för att undvika s.k. flaskhalsproblem på arbetsmarknaden. I tabell 4.1 nedan redovisas för översiktens skull de förutsättningar som enligt teori och empiri ger störst sannolikhet för positiva respektive oförändrade eller negativa sysselsättningseffekter av en generell arbetstidsförkortning. Vi vill påpeka att tabellen utgör en grov generalisering och förenkling. För att något belysa komplexiteten kompletterar vi därför tabellen med en diskussion kring förutsättningarna.
Tabell 4.1 Förutsättningar som ger störst sannolikhet för positiva respektive oförändrade eller negativa sysselsättningseffekter av en generell arbetstidsförkortning
Störst sannolikhet för positiva sysselsättningseffekter:
Störst sannolikhet för oförändrade eller negativa sysselsättningseffekter:
Högkonjunktur Lågkonjunktur Arbetsintensiv produktion Kapitalintensiv produktion Skyddad sektor Konkurrensutsatt sektor Begränsad övertid Övertiden ökar Ökad driftstid Strukturomvandlingsproblem Homogen arbetskraft Heterogen arbetskraft Rörlig arbetskraft Låg rörlighet av arbetskraft Region med låg arbetslöshet Region med hög arbetslöshet
Källa: FIEF, 1996.
Högkonjunktur respektive lågkonjunktur
Högkonjunktur
Om en arbetstidsförkortning genomförs utan lönekompensation kommer månadsinkomsten att sänkas i samma proportion som arbetstiden, vilket får en dämpande effekt på inhemsk efterfrågan på varor och tjänster. Härigenom minskar efterfrågan på arbetskraft inom den skyddade sektorn. Detta kan motverkas av en ökad efterfrågan på arbetskraft i den konkurrensutsatta sektorn om efterfrågan från utlandet är tillräckligt hög (vilket den kan tänkas vara under högkonjunktur). Det skulle då kunna dämpa de negativa sysselsättningseffekterna i Ssektorn eller ge positiva sådana, beroende av hur stark den utländska efterfrågan är. Nettoresultatet på sysselsättningen av en arbetstids-
Några aspekter på kortare arbetstid 107
förkortning utan lönekompensation under högkonjunktur blir således oklart.
Om en arbetstidsförkortning genomförs med full lönekompensation under högkonjunktur kan efterfrågan öka till följd av de höjda timlönerna. Sysselsättningen kan då förväntas öka i S-sektorn, under förutsättning att det finns lämplig arbetskraft att tillgå. Å andra sidan kan en efterfrågestimulans under högkonjunktur leda till överhettning av ekonomin, vilket vid en fast växelkurs medför ökad inflation och bytesbalansproblem. Detta kan i sin tur medföra att den ekonomiska politiken åtstramas för att klara externbalansen, vilket då riskerar att minska sysselsättningen. Vid rörlig växelkurs blir denna motverkande effekt något mindre. Även med lönekompensation i högkonjunktur verkar således effekterna gå i motsatt riktning, men det är enligt bilaga 7 rimligt att anta att de positiva sysselsättningseffekterna överväger.
Lågkonjunktur
Om arbetstidsförkortningen utan lönekompensation genomförs under lågkonjunktur finns det vanligen överskott på arbetskraft i verksamheten. En kortare arbetstid innebär då att verksamheten minskar sin överkapacitet och därigenom sänks arbetskraftskostnaderna. För den konkurrensutsatta sektorn blir det en stimulerande effekt som ökar efterfrågan på denna sektors varor och tjänster. Då alla anställda är fullt sysselsatta stiger därför efterfrågan på arbetskraft inom K-sektorn. Å andra sidan medför den konstanta timlönen att inhemsk efterfrågan minskar, vilket får negativa effekter på arbetskraftsefterfrågan i Ssektorn. Sysselsättningen kan således förväntas öka i K-sektorn, medan den blir lägre i S-sektorn. Det innebär att nettoeffekten på sysselsättningen av en arbetstidsförkortning även under lågkonjunktur är oklar.
En arbetstidsförkortning under lågkonjunktur med full lönekompensation kan först och främst innebära en efterfrågestimulans till följd av högre timlön och därmed ökad efterfrågan på arbetskraft i S-sektorn. Samtidigt bidrar de höjda timlönerna till en kostnadshöjande effekt, vilket medför lägre arbetskraftsefterfrågan i K-sektorn. Detta riskerar således att förvärra konjunkturläget ytterligare. Nettoresultatet på sysselsättningen av en arbetstidsförkortning under lågkonjunktur och höjd timlön blir därför oklart.
108 Några aspekter på kortare arbetstid SOU 1996:145
Betydelsen av driftstid, typ av produktion och sektor
Arbetstidsförkortning utan lönekompensation
Till att börja med antas oftast i den ekonomiska litteraturen att driftstiden minskar vid en arbetstidsförkortning. Då stiger produktionskostnaderna på det sätt som vi beskrev i avsnitt 4.3.1Konsekvensen blir att kapital ersätts med arbetskraft så långt det är möjligt i produktionsprocessen eftersom det nu är relativt sett billigare att använda arbetskraft i produktionen i förhållande till kapital. Ju mer arbetsintensiv produktionen är, desto högre blir substitutionen (fler nyanställningar eller övertidstimmar) och desto mer kan sådan produktion undvika att drabbas av de ökade kapitalkostnaderna. Man kan således förvänta sig positiva verkningar på arbetskraftsefterfrågan inom arbetsintensiv produktion eller i den skyddade sektorn. Närvaron av fasta arbetskraftskostnader kan dock innebära att den positiva effekten på sysselsättningen vid arbetsintensiv produktion uteblir. Såsom vi redovisade i avsnitt 4.3.1 bygger således resultatet på att dessa kostnader är av ringa betydelse. Om produktionen däremot är kapitalintensiv är möjligheten mindre att ersätta kapital med arbetskraft och de ökade produktionskostnaderna tenderar därför att minska produktionen och sålunda efterfrågan på arbetskraft i den konkurrensutsatta sektorn.
Om driftstiden förblir oförändrad blir produktionskostnadens förändring beroende av produktionsprocessens arbetsintensitet. Det beror på att de fasta arbetskraftskostnaderna, som är högre ju mer arbetsintensiv produktionsprocessen är, får större betydelse i förhållande till de totala produktionskostnaderna. Vid arbetsintensiv produktion finns det därför risk för att produktionskostnaderna stiger, vilket kan dämpa efterfrågan på arbetskraft. För kapitalintensiv produktion behöver en arbetstidsförkortning i detta fall inte förändra produktionskostnaderna nämnvärt och arbetskraftsefterfrågan kan därför förbli oförändrad eller t.o.m. öka.
En ökning av driftstiden vid en arbetstidsförkortning innebär att produktionsprocessen måste omstruktureras så att anläggningarnas driftstid ökar samtidigt som arbetstiden reduceras. Det kan som vi tidigare nämnt exempelvis ske genom att öka antalet skift. Positiva sysselsättningseffekter kan då uppstå inom både arbetsintensiv och kapitalintensiv produktion. Det förklaras av att då driftstiden förlängs kan kapitalet utnyttjas mer och således minskar kapitalkostnaden per producerad enhet. Kapital blir då relativt sett billigare att använda i produktionen i förhållande till arbetskraft.
Några aspekter på kortare arbetstid 109
Följden av detta blir att arbete ersätts av kapital i produktionsprocessen. Denna substitutionseffekt kan fortgå så länge som produktionsprocessen tillåter. Det gynnar kapitalintensiv produktion genom att produktionskostnaderna sänks, vilket har en positiv effekt på arbetskraftsefterfrågan (om man förutsätter att det inte är möjligt att ersätta all arbetskraft med kapital). Samtidigt gynnas även arbetsintensiva produktionsprocesser, eftersom även deras produktionskostnader minskar. Om man antar att minskningen av kapitalkostnaden per producerad enhet blir större än ökningen av de fasta arbetskraftskostnaderna vid en arbetstidsförkortning kan sysselsättningseffekterna inom arbetsintensiv produktion också bli positiva. Förutom positiva sysselsättningseffekter kan en arbetstidsförkortning som medför ökad driftstid också ha positiva effekter på tillväxten samt innebära lägre samhällsekonomiska kostnader för arbetslösheten.
Arbetstidsförkortning med lönekompensation
Om man studerar verkningar på sysselsättningen av en arbetstidsförkortning med lönekompensation med hänsyn till driftstid, produktionsprocess och sektor blir resultatet snarlikt det vid fallet av konstant timlön. Effekterna går i samma riktning men är av olika styrka. Skillnaden beror på att lönekompensationen höjer produktionskostnaderna.
Övertid
Vi har tidigare i avsnitt 4.3.1 konstaterat att en arbetstidsförkortning inte behöver leda till nyanställningar även om förkortningen sker utan lönekompensation. Eftersom kostnaderna för nyrekrytering, som vi nämnt ovan, har stigit i jämförelse med bl.a. lönekostnader ges ökade incitament till att öka övertiden i stället för sysselsättningen. Huruvida övertidsuttaget eller sysselsättningen ökar blir beroende av det tillägg som måste betalas för utförd övertid i relation till kostnaderna förknippade med nyanställningar. En arbetstidsförkortnings sysselsättningseffekter beror även av hur övertiden regleras i lag och avtal. För en utförligare diskussion kring betydelsen av övertidens förändring hänvisar vi till avsnitt 4.7.
Homogen och rörlig arbetskraft
Ytterligare ett antagande har att göra med arbetsmarknadens funktionssätt, dvs. arbetsmarknadens förmåga att anpassa sig till utifrån kommande störningar. En generell arbetstidsförkortning skulle kunna uppfattas som en sådan “störning“ och effekterna på sysselsättningen är således
110 Några aspekter på kortare arbetstid SOU 1996:145
beroende av hur arbetsmarknaden fungerar. Viktiga faktorer för arbetsmarknadens funktionssätt är arbetskraftens homogenitet och rörlighet.
Frågan om arbetskraftens homogenitet handlar om dess utbytbarhet, dvs. om det finns tillräckligt med arbetssökande med rätt utbildning och erfarenhet för de lediga arbetstillfällen som förmodas uppkomma till följd av arbetstidsförkortningen. Om arbetskraften däremot är heterogen kan det uppstå brist på vissa yrkeskategorier, s.k. flaskhalsar. Detta kan få dämpande effekter på produktionen om många anställda är beroende av att dessa nyckelpersoner finns på plats för att kunna utföra sina arbeten. En arbetstidsförkortning som leder till att utbudet av dessa yrkeskategorier minskar skulle alltså förvärra eventuella redan existerande flaskhalsproblem. Det är viktigt att notera att även i situationer med överskott av arbetskraft, som är fallet under en lågkonjunktur, kan det finnas vissa branscher eller regioner som har efterfrågeöverskott på arbetskraft. Det kan således existera flaskhalsproblem vid alla konjunkturlägen.
När det gäller rörlighet avses arbetskraftens benägenhet att geografiskt eller yrkesmässigt förflytta sig till de orter eller yrken där stor efterfrågan på arbetskraft råder. Om rörligheten är låg vid en arbetstidsförkortning finns det risk för att flaskhalsproblemen förvärras. Regionala obalanser kan då uppstå, förutsatt att en ökad arbetskraftsefterfrågan inte skulle vara så fördelad att ingen arbetskraftsomflyttning krävs.
Regionens betydelse
Nära knuten till frågan om arbetskraftens rörlighet är skillnader i arbetslöshet mellan olika regioner. Den empiriska forskning som vi har tagit del av studerar frågan utifrån ett svenskt regionalt perspektiv. En generell arbetstidsförkortning skulle ha störst sannolikhet att ge en positiv effekt på sysselsättningen i de regioner där arbetslösheten är lägst. Minst effekter skulle reformen ge i de områden där arbetslösheten är högst. En arbetstidsförkortning skulle för att lyckas därför kräva att rörligheten ökar. Om så inte sker riskerar regionala obalanser på arbetsmarknaden att förstärkas.
Teoretiska och empiriska resultat
Den teoretiska och empiriska forskning som finns angående sambandet mellan arbetstidsförkortning och sysselsättning skiljer sig åt beträffande resultaten. Det faktum att utfallet alltid beror på vilka ekonomiska antaganden som har gjorts kan dock till stor del förklara avsaknaden av entydiga resultat. Av de teoretiska studier som redovisas i bilaga 7
Några aspekter på kortare arbetstid 111
erhåller endast 1 av 14 studier positiva sysselsättningseffekter av en arbetstidsförkortning, medan de empiriska resultaten är mer skiftande. I flera europeiska länder där arbetstidsförkortningar har genomförts visar resultaten att effekterna på sysselsättningen har varit positiva, men ofta lägre än förväntat, t.ex. i Belgiens, Frankrikes, Nederländernas och Tysklands fall. Man måste dock vara medveten om att mätningen av sysselsättningseffekter av en arbetstidsförkortning är förknippad med många problem. Det är svårt att avgöra om en effekt på sysselsättningen härrör från en arbetstidsförkortning och inte från någon annan förändring i ekonomin. Dessutom varierar uppskattningarna beroende på om exempelvis arbetstagar- eller arbetsgivarparterna bedömer effekterna. Vidare är många utvärderingar koncentrerade till kortsiktiga effekter och inte till de långsiktiga.
Avslutande kommentarer
Av tabell 4.1 framgår att positiva sysselsättningseffekter av en generell arbetstidsförkortning är störst under sådana förhållanden när arbetsmarknadsläget är som mest gynnsamt, exempelvis under en högkonjunktur eller i regioner med låg arbetslöshet. Samtidigt ställs det krav på stor utbytbarhet och hög rörlighet hos arbetskraften för att en arbetstidsförkortning skall ha positiva effekter på sysselsättningen. Om dessa krav skulle vara uppfyllda är detta utmärkande för en mycket flexibel ekonomi. Frågan är om arbetslösheten i en sådan ekonomi utgör något större problem.
De teoretiska studierna visar i det närmaste entydigt på negativa effekter av en arbetstidsförkortning, medan de empiriska är mer skiftande. Vi kan således inte direkt från forskningsresultaten dra slutsatsen att en arbetstidsförkortning leder till ökad sysselsättning. Enligt författaren till bilaga 7 torde det vara en bedömningsfråga om i vilken grad den svenska arbetsmarknaden och ekonomin i övrigt kan uppfylla nödvändiga förutsättningar.
4.4 Några europeiska erfarenheter av kortare arbetstid
Olika former av arbetstidsförkortningar har under senare år genomförts i ett antal europeiska länder. Även flexiblare arbetstidsmönster har möjliggjorts genom förändringar i lag och avtal. Skälen till arbetstids-
112 Några aspekter på kortare arbetstid SOU 1996:145
förkortningarna varierar mellan länderna, men under senare år har sysselsättningsaspekten fått ett allt större utrymme.
Tyskland
Den tyska arbetstidslagen stadgar ett dagligt maximum om 8 timmars arbetstid som med vissa begränsningar kan genomsnittsberäknas över en viss period. Lagen är dock dispositiv till förmån för kollektivavtal och har frångåtts på en rad avtalsområden. Inom flera stora avtalsområden gäller att arbetstiden i genomsnitt är 35 timmar per vecka. Vissa företag, t.ex. Volkswagen, har förkortat arbetstiden ytterligare. Arbetstidsförkortningarna har ofta kombinerats med någon form av flexibilitet i arbetstidens förläggning. Ett exempel är den tyska metallindustrin, där kollektivavtalsreglerade arbetstidsförkortningar har kombinerats med arbetstidsflexibilitet. Inom metallindustrin har veckoarbetstiden successivt sänkts sedan 1984 från 40 till 35 timmar 1995.
Då arbetstagarsidan i form av IG Metall 1984 framställde kravet på 35 timmars arbetsvecka krävdes också en begränsning av övertidsarbetet. Arbetstagarsidan uttalade samtidigt ett önskemål om att det utförda övertidsarbetet skulle tas ut i mer fritid i stället för i pengar. Arbetsgivarsidan, dvs. Gesamtmetall, såg hellre en ökad möjlighet till förtidspensionering, mer flexibla arbetstider samt mer deltidsarbete än en förkortad arbetsvecka. Avtalet som träffades efter en stor arbetsmarknadskonflikt, innebar att veckoarbetstiden sänktes till 38,5 timmar och en ökad möjlighet till flexibla arbetstider. I övrigt utgick viss lönekompensation vid förkortningen.
Vid avtalsförhandlingarna i den tyska metallbranschen 1987 sänktes arbetstiden efter konflikt till 37 timmar i veckan, även denna gång med viss lönekompensation. Förkortningen skedde i två etapper; till 37,5 timmar 1 april 1988 och till 37 timmar 1 april 1989. Efter ytterligare en konflikt resulterade 1990 års avtalsuppgörelse i kortare arbetstid genomfört i två steg. 1 april 1993 skulle veckoarbetstiden vara nere i 36 timmar och 1 oktober 1995 i 35 timmar. Förkortningen skulle ske med full lönekompensation. Gesamtmetall var negativa till avtalet och förordade hellre att begreppet normalarbetstid skulle tonas ned. I stället förespråkades ett veckoarbetstidsspann på mellan 40 och 35 timmar. Arbetsgivarsidan har sedan 1984 således krävt mer flexibla arbetstider i utbyte mot den kortare arbetstid som arbetstagarsidan kräver.
Det faktum att arbetstidsförkortningen kombinerats med en ökad flexibilitet har fått en rad konsekvenser beträffande organisationen av
Några aspekter på kortare arbetstid 113
arbetstiden. En individuell differentiering av arbetstiden innebär en större möjlighet för den enskilde arbetstagaren att förlänga arbetstiden samtidigt som den längre beräkningsperioden för genomsnittlig arbetstid tillåter verksamheten att möta månatliga och säsongsvariationer. I och med en ökad decentralisering utformas de exakta villkoren för minskningen av arbetstiden och dess förläggning genom förhandlingar på lokal nivå.
Sysselsättningseffekter av arbetstidsförkortningen från 40 till 37 timmar per vecka uppskattade av arbetsgivarsidan pekar på att mellan 36 000 och 54 000 nya arbetstillfällen skapades. Arbetstagarsidan uppskattade däremot att förkortningen räddade eller skapade mellan 189 000 och 194 000 arbetstillfällen. Enligt den tyska motsvarigheten till AMS, IAB, visar beräkningar att under perioden 1983-1992 har det skapats drygt tre miljoner nya arbetstillfällen och ungefär en miljon av dessa anses ha uppkommit som en följd av genomförda arbetstidsförkortningar inom olika branscher.
Danmark
I Danmark finns ingen lagstiftning om arbetstidens längd och förläggning. Arbetsmarknadens huvudorganisationer har centralt avtalat om att veckoarbetstiden skall vara 37 timmar. Sedan ett par år tillbaka finns en försöksverksamhet med tjänstledighet i olika syften. Modellen intar också en plats i den svenska debatten om olika medel att minska arbetslösheten. Även den s.k. sopåkarmodellen har rönt viss uppmärksamhet i Sverige.
”Orlov” eller arbetsbyte
Den danska modellen med sabbatsår är en arbetsmarknadspolitisk åtgärd i form av tjänstledighet, som riktar sig till sysselsatta löntagare över 25 år vilka är berättigade till ersättning från arbetslöshetskassan. Tjänstledigheten kan även beviljas arbetslösa. Den tjänstledige måste vid starten för tjänstledigheten och under hela perioden vara ansluten till en statligt godkänd arbetslöshetskassa. Den som vill ta tjänstledigt måste ha varit sysselsatt på arbetsmarknaden i minst tre år. Tjänstledigheten överenskoms mellan arbetstagaren och arbetsgivaren och kan vara upp till ett år. Det statliga bidraget till den tjänstledige utgör för fullt försäkrade upp till 70 procent av ersättningen från arbetslöshetskassan (fr.o.m. den 1 april 1997 60 procent). Tjänstledigheten i samband med sabbatsår är en försöksverksamhet som löper ut i mars 1999. Syftet är bl.a. att så långt möjligt tillsätta de lediga tjänsterna med
114 Några aspekter på kortare arbetstid SOU 1996:145
arbetslösa. Det danska försöket är således en annan form av arbetstidsförkortning än den tyska, nämligen att arbetstiden ses i ett yrkeslivsperspektiv.
Möjligheten till tjänstledighet har från 1 januari 1994 till april 1996 utnyttjats av omkring 311 000 personer. Merparten av dessa, cirka 195 000, använde ledigheten till studier och barntillsyn. Av de som använde ledigheten till studier var 60 procent arbetslösa och 2/3 kvinnor. Den stora merparten av de som använde ledigheten till barntillsyn är kvinnor, cirka 90 procent. Av de som använde ledigheten till barntillsyn var 44 procent arbetslösa. (Orlov - evaluering af orlovsordningerne, 1996)
Sopåkarmodellen
I Århus inleddes 1994 ett lokalt försök med arbetsdelning. Tre heltidsanställda gavs möjlighet att dela sina arbeten med en arbetslös. Systemet fungerade på så sätt att de tre lönerna slogs ihop med den arbetslöses A-kasseersättning. De gemensamma inkomsterna delades därefter i fyra lika delar. Uppdelningen gav dessa fyra en nästan hel inkomst, samt ledigt var fjärde vecka. Modellen skapade inte nya arbetstillfällen, men bjöd in människor som stod utan arbete till delaktighet i arbetslivet. Försöken avslutades i.o.m. årsskiftet 1995/96 då den danska regeringen genomförde en åtstramning gällande bestämmelserna för tjänstledighet med betalning. De nya reglerna innebar att det inte längre var möjligt att ta ut tjänstledighet för kortare tid än tretton sammanhängande veckor.
Nederländerna
I Nederländerna finns ett gemensamt samarbetsorgan för arbetsgivaroch arbetstagarorganisationer; Stichting van de Arbeit. Denna organisation utformar bl.a. rekommendationer till arbetsmarknadens parter angående innehållet i kollektivavtal. I september 1993 publicerade organisationen en sådan rekommendation med syftet att öka förutsättningarna för deltidsarbete samt skapa en ökad flexibilitet i arbetstidens förläggning och omfattning.
Genom att på lokal nivå genomföra olika typer av arbetsdelning, beroende på den faktiska situationen i olika sektorer och branscher, hoppas man att förutsättningarna för en högre sysselsättning ökar. Samtidigt skulle flexibiliteten inom företaget förbättras. Möjligheter bör ges åt individen att både förlänga och förkorta sin arbetstid beroende på
Några aspekter på kortare arbetstid 115
arbetstagarens behov. Över livscykeln är det troligt att dessa behov skiftar och följaktligen bör arbetstagaren ges möjlighet att påverka sin arbetstid. Stichting van de Arbeit uppmanar parterna till en positiv inställning till denna förändring eftersom både verksamheten och arbetstagaren gynnas av en ökad flexibilitet, under förutsättning att en rätt balans mellan önskemålen kan uppnås. På kort sikt kan dessa rekommendationer uppfyllas genom att öka möjligheterna till deltidsarbete. Under de senaste tiotals åren har deltidsarbetet ökad betydligt i Nederländerna och i ett internationellt perspektiv är nu andelen deltidsarbetande mycket hög.
Stichting van de Arbeit rekommenderar vidare att arbetsmarknadens parter inför regler i kollektivavtalen som medger arbetstagarens rätt att i så stor utsträckning som möjligt få sitt önskemål om arbetstider tillgodosett, vare sig det gäller en tillfällig eller permanent förändring.
4.5 Arbetstidsregleringar i kollektivavtal
Vi kan till att börja med konstatera att arbetstidsförhållandena på den svenska arbetsmarknaden till stora delar bestäms genom kollektivavtal, vars bestämmelser om arbetstid i varierande grad avviker från arbetstidslagens regler. Avvikelser från arbetstidslagen är som tidigare nämnts möjliga genom att lagen är dispositiv till förmån för kollektivavtal som slutits eller godkänts av central arbetstagarorganisation. Den arbetstid som är reglerad i de olika kollektivavtalen är som regel betydligt kortare än vad som följer av arbetstidslagen. Undantagsvis förekommer längre arbetstid än vad som följer av arbetstidslagen. Som vi tidigare påpekade var det först genom 1970 års arbetstidslag som lagstiftningen kom att omfatta en större del av arbetsmarknaden.
Arbetsmarknadens parter förfogar således över arbetstidslagen. Lagstiftaren har angivit i lagen att rätten att disponera arbetstidslagen tillkommer den centrala arbetstagarorganisationen. I vissa fall tillkommer denna rätt även den lokala arbetstagarorganisationen. De avvikelser från arbetstidslagen som får göras genom lokala avtal är dock begränsade i tid. De kan gälla högst en månad från avtalets ingående. De centrala arbetstagarorganisationerna överför ofta genom kollektivavtal sin rätt till de lokala arbetstagarorganisationerna. De fackliga organisationerna kan vidare genom en intern befogenhetsfördelning i praktiken ge den lokala fackliga organisationen en ställning som ger
116 Några aspekter på kortare arbetstid SOU 1996:145
den en rätt att fungera som central facklig organisation vad avser rättigheter enligt arbetstidslagen.
Arbetstiden är en av de viktigaste frågorna för arbetsmarknadens parter att reglera i kollektivavtal. Skälen till detta är den starka och långa tradition av kollektivavtal som finns inom området samt frågornas principiella och materiella betydelse. Till de principiella hör naturligtvis hälso- och skyddsaspekterna, men även frågor om arbetsorganisation, kompetensutveckling, jämställdhet och rättvisa hör samman med arbetstidsfrågor. Till de materiella hör kopplingen till lön och ersättning samt lönebildningen. Som ersättning för en viss förläggning av eller längd på arbetstiden och arbetspassen, förekommer i kollektivavtal en lång rad olika ersättningar och kompensation på annat sätt, t.ex. kompensationsledighet eller sänkt arbetstid.
Förhandlingar och överenskommelser på detta område utgör ofta en helhet vars olika komponenter bl.a. är lön, lönesystem, särskilda ersättningar, semester och andra ledighetsförmåner, pensionsvillkor samt arbetstidens längd och förläggning. Kollektivavtalen förändras fortlöpande och det kan vara svårt och är kanske meningslöst att plocka ut och analysera en del av anställningsvillkoren utan att samtidigt se helheten och hur de tillkommit. Att delar av anställningsvillkoren tillkommit efter arbetsmarknadskonflikter ökar svårigheterna till jämförelser och bedömningar.
Genom möjligheter till avvikelser från lagen är således arbetstidsfrågor av stor betydelse för arbetsmarknadens parter både på central och lokal nivå. Vi skall i avsnitt 4.4.1 närmare studera arbetstidens reglering i centrala kollektivavtalsbestämmelser, för att i avsnitt 4.5 ge exempel på vad möjligheten att på lokal nivå genom kollektivavtal genomföra nya arbetstidsmönster har medfört på olika arbetsplatser.
4.5.1 Kollektivavtalsreglerade heltidsmått
Det finns många exempel på heltidsmått reglerade i kollektivavtal. Vi skall nedan ange några exempel. Det finns till en början anledning att peka på en skillnad mellan hur veckoarbetstiden anges i lagen och hur den definieras i kollektivavtal. Medan arbetstidslagen anger veckoarbetstiden till 40 timmar brukar kollektivavtalen avse arbetstid per helgfri vecka. Enligt de beräkningar som gjordes av Utredningen om mer flexibla regler för arbetstid och semester (SOU 1992:27) motsvarar de fasta och rörliga helgdagar som infaller under året i genomsnitt 80
Några aspekter på kortare arbetstid 117
timmar. Om de 80 timmarna läggs ut över årets drygt 52 veckor förkortas veckoarbetstiden med ca 1 timme och 30 minuter, till ca 38 timmar 30 minuter. Enligt arbetstidslagen tas enbart hänsyn till infallande helgdagar vid beräkning av övertid genom att ledigheten vid övertidsberäkning likställs med fullgjord ordinarie arbetstid respektive jourtid.
Kollektivavtal som har 40 timmar per helgfri vecka som ordinarie arbetstid har således en egentlig ordinarie arbetstid på 38 timmar och 30 minuter i genomsnitt per vecka.
För anställda inom kommuner och landsting anges den ordinarie arbetstiden för merparten anställda som i genomsnitt 40 timmar per helgfri vecka. För anställda med arbetstid förlagd även till antingen sön- och helgdag eller helgdag är arbetstiden beräknad på ett annat sätt. T.ex. har sjuksköterskor och barnmorskor med denna arbetstidsförläggning en arbetstid på i genomsnitt 38 timmar och 15 minuter per vecka. För t.ex. vårdpersonal inom landsting som omfattas av Svenska kommunalarbetareförbundets (Kommunal) kollektivavtal är arbetstiden sedan 1989 förkortad till i genomsnitt 37 timmar per vecka. Det senare gäller också ofta genom lokala överenskommelser med Kommunal för anställda inom kommuner med liknande arbetsuppgifter och arbetstidsförläggning.
Det kan vara av intresse att här uppmärksamma den skillnad i kollektivavtalsreglerad arbetstid som föreligger mellan bl.a. sjuksköterskor och t.ex. undersköterskor. Dessa två grupper arbetar inom samma verksamhet, ofta sida vid sida, men sjuksköterskornas kollektivavtalsreglerade arbetstid överstiger undersköterskornas med en timme och en kvart. Det torde vara så att medan undersköterskorna i avtalsförhandlingar valde att driva krav på en förkortad arbetstid, prioriterade sjuksköterskorna en högre lön framför en lägre arbetstid. En liknande prioritering gjordes i 1995 års avtalsförhandlingar där bl.a. sjuksköterskornas pensionsålder höjdes till 65 år för att möjliggöra ett ökat löneutrymme. Det kan tilläggas att vid de centrala förhandlingarna 1988 valdes olika lösningar för de kollektivavtal som Kommunal träffade med Landstingsförbundet och Kommunförbundet. Medan de förra valde att genom ett centralt kollektivavtal som gäller samtliga landsting fastställa en arbetstidsförkortning för samtliga berörda arbetstagare, träffade Kommunförbundet ett centralt kollektivavtal där ett löneutrymme angavs. De lokala parterna fick rätt att bestämma på vilket sätt detta löneutrymme skulle användas, t.ex. som en arbetstidsförkortning för vissa arbetstagare.
118 Några aspekter på kortare arbetstid SOU 1996:145
För läkare gäller att de kan ha en individuellt fastställd arbetstid, s.k. särskild arbetstid, utöver den arbetstid som följer av de allmänna arbetstidsreglerna i kollektivavtalet. Någon begränsning av hur många timmar som kan ingå i den särskilda arbetstiden finns inte i avtalet.
För heltidsanställda brandmän och annan personal inom den kommunala räddningstjänsten, finns olika arbetstidsbestämmelser. Antingen är tjänstgöringstiden 42 timmar i genomsnitt per vecka i delat dygn om två tjänstgöringspass utan måltidsraster eller 48 timmar i genomsnitt per vecka i dygnstjänst (24 timmar per pass). Angivna tjänstgöringsmått är en sammanvägning av ordinarie arbetstid och jourtid. Den effektiva tjänstgöringstiden får ej överstiga 10 respektive 12 timmar per tjänstgöringspass.
För en merpart av kommunanställda personliga assistenter och anhörigvårdare är den ordinarie arbetstiden för en heltidsanställd fastställd till i genomsnitt 40 timmar per vecka. Innefattar arbetet tillsyn av barn eller vuxen som inte kan ta vård om sig själv och som arbetstagaren lever i hushållsgemenskap med, får den ordinarie arbetstiden uppgå till i genomsnitt 52 timmar per vecka. Arbetstagaren är härutöver skyldig att tjänstgöra om arbetsgivaren finner särskilda skäl härtill.
Avtalet mellan Metall och Verkstadsföreningen fastställer arbetstiden till 40 timmar per helgfri vecka i genomsnitt per år. Vid skiftarbete är heltidsmåttet mellan 34 timmar och 38 timmar per vecka. Avtalet innehåller även en arbetstidsförkortning med 12 minuter per vecka under 1995 och ytterligare 12 minuter under 1996, förutom för de som arbetar skift. Avtalet innebär ingen skyldighet att förändra arbetstidsscheman, i stället läggs tiden ihop till kompensationsledighet som läggs ut efter överenskommelse mellan arbetstagare och arbetsledning.
Liknande avtal finns mellan exempelvis Industrifacket och Almega Industri och Kemiförbundet för anställda inom explosivämnesindustrin. Den ordinarie arbetstiden är i genomsnitt 40 timmar per helgfri vecka eller 2012 timmar per år. Vid kontinuerligt treskiftsarbete, dvs. då arbete pågår utan uppehåll, är arbetstiden i genomsnitt 1768 timmar per år. Vid kontinuerligt tvåskiftsarbete samt vid intermittent två- och treskiftsarbete är arbetstiden i genomsnitt 38 timmar per helgfri vecka.
Anställda inom Posten som berörs av SEKOs avtalsområde har sedan 1995 en arbetstid på 39 timmar och 30 minuter per helgfri vecka. Statsanställda med kontorsarbete har en arbetstid på 39 timmar och 45
Några aspekter på kortare arbetstid 119
minuter per helgfri vecka. För anställda inom försäkringsbranschen är arbetstiden 38 timmar och 45 minuter per helgfri vecka. Vidare är heltidsmåttet i Banktjänstemannaförbundets avtal 38 timmar och 30 minuter per helgfri vecka och enligt Försäkringsanställdas förbunds avtal 39 timmar och 45 minuter.
Mellan Svenska Kommunförbundet och lärarförbunden har tecknats ett avtal som innebär att för lärare som huvudsakligen undervisar är den reglerade arbetstiden 1360 timmar, som skall förläggas till de 194 dagar då läraren är tjänstgöringsskyldig. Eftersom lärare sammantaget har samma årsarbetstid som andra anställda är resterande arbetstid s.k. förtroendearbetstid. Detta är således ett exempel på arbetstid med verksamhetsår som begränsningsperiod - årsarbetstid.
Avslutningsvis kan vi tillägga att vi endast har tagit del av ett kollektivavtal där arbetstiden överensstämmer med arbetstidslagens bestämmelser om 40 timmar i veckan (PAN 95 Lön och anställningsvillkor för personlig assistent och anhörigvårdare). De avvikelser från arbetstidslagen som förekommer i kollektivavtalen innebär främst att arbetstiden i kollektivavtal regleras per helgfri vecka, vilket innebär en faktisk arbetstid på 38 timmar och 30 minuter i genomsnitt per vecka. Kollektivavtalen innehåller också att arbetstiden är bestämd till ett mindre antal än 40 timmar.
4.6 Nya arbetstidsmönster
Vi skall i detta avsnitt ge en kortfattad beskrivning av de erfarenheter som gjorts vid de svenska arbetsplatser där arbetstiden genom kollektivavtal har förkortats och där en större flexibilitet i förläggningen av arbetstiden har genomförts. Förändringen i arbetstidens längd har ibland genomförts i form av försöksverksamhet och har på flera arbetsplatser kombinerats med eller förutsatt en ökad flexibilitet i förläggningen av arbetstiden.
Vi kommer inledningsvis att utifrån verksamhetens och individens behov diskutera bakgrunden till den kortare arbetstiden och den ökade flexibiliteten eller, som vid många arbetsplatser är fallet, kombinationen av de två möjligheterna. Motiven till förändrade arbetstidsmönster skiljer sig ofta beroende på typen av verksamhet. Därutöver finns skillnader i arbetsmarknadsparternas motiv. Vi kommer därför att särskilt studera vilka faktorer som har föranlett förändringen i arbets-
120 Några aspekter på kortare arbetstid SOU 1996:145
tidsmönster. Enligt kommittédirektiven skall vi redovisa resultaten av de svenska försök med arbetstidsförkortning och flexibel arbetstid som har genomförts under senare tid och då särskilt studera de aspekter som enligt direktiven skall belysas.
Ett flertal företag och organisationer planerar eller har inlett olika försök med arbetstidens längd och förläggning. Försöksverksamheten är emellertid ganska ny och enligt den rapport (bilaga 9) som bl.a. redovisar utvärderingar vid olika försöksverksamheter, ger de fåtal formella utvärderingar som genomförts inga entydiga besked om resultaten. Vi kommer dock i största möjliga mån att i enlighet med våra kommittédirektiv analysera effekterna på produktionen, produktiviteten, sysselsättningen, jämlikheten, konkurrenskraften, arbetets organisation och välfärden. Som underlag för vår analys har vi även information från arbetsmarknadsparterna samt erfarenheter från våra arbetsplatsbesök och vår seminarieserie.
4.6.1 Bakgrund
Verksamhetens behov
Vi har i kapitel 2 redogjort för vissa utvecklingsdrag i samhälle och arbetsliv utveckling senare år. Som nämnts där, bidrar en rad faktorer till att skapa nya förutsättningar för ekonomin och det ständigt förändrade arbetslivet är för många människor ofta omtumlande. Som exempel kan nämnas den tekniska utvecklingen som kontinuerligt möjliggör nya sätt att producera. Stora investeringar i maskiner och anläggningar har lett till en alltmer kapitalintensiv produktion inom tillverkningsindustrin och verksamhetens behov har följaktligen förändrats därefter. För att tillverkningen skall vara lönsam ställs i dag allt högre krav på ett effektivt utnyttjande av dessa investeringar, vilket för många verksamheter motiverar längre drifts- och öppettider.
Parallellt med utvecklingen mot en allt mer kapitalintensiv produktion, kan vi även iaktta framväxten av en betydande tjänstesektor. Det faktum att tjänster inte kan lagras utan måste produceras i samma stund som de efterfrågas i kombination med anpassningen till kundernas behov, innebär ofta längre drift- och öppettider liksom krav på en ökad flexibilitet inom verksamheten.
Några aspekter på kortare arbetstid 121
Individens behov
Sedan 1970-talet lönearbetar allt fler kvinnor. Nästan lika många kvinnor som män förvärvsarbetade 1995. För att kvinnor och män skall ha möjlighet att kombinera förvärvsarbete och ansvar för hushåll och barn, ställer nu individen allt högre krav på en ökad flexibilitet.
Sverige har under 1900-talet utvecklats från att huvudsakligen vara ett jordbrukarsamhälle till ett modernt industrisamhälle. Den ekonomiska tillväxten har under långa perioder varit mycket hög och de kontinuerliga välfärdsökningar som kommit individen till godo har delvis tagits ut i form av en ökad fritid. Trots att de senare årens ekonomiska klimat har varit betydligt mindre gynnsamt och på så vis reducerat möjligheterna till välfärdsökningar i form av en generellt kortare arbetstid, har samhällsutvecklingen lett till en önskan från såväl verksamheten som individen om en flexiblare och i vissa fall kortare arbetstid.
Även om inga generella arbetstidsförkortningar har genomförts under senare år har arbetstidslagens dispositiva natur gjort det möjligt att träffa kollektivavtal på det lokala planet om arbetstidens längd och förläggning, förutsatt att avtalet godkänns av central arbetstagarorganisation. Inom ramen för gällande kollektivavtal träffas även enskilda avtal mellan arbetsgivare och arbetstagare om exempelvis oreglerad arbetstid. Utvecklingen har således på det lokala planet tagit sig uttryck i en rad försöksverksamheter och vi kommer inledningsvis att närmare studera de motiv som föranlett försöksverksamheten inom offentlig och privat sektor. Vi vill påpeka att de försök som har inletts eller skall påbörjas inom den offentliga sektorn ofta har initierats genom eller till följd av politiska beslut.
Även ur miljöaspekter skulle en ökad flexibilitet kunna leda till positiva effekter, bl.a. genom arbete på distans vissa dagar i veckan. Flexiblare arbetstider skulle även kunna leda till en minskad trafik vid rusningstider.
4.6.2 Offentlig sektor
Motiv inom den offentliga sektorn
Arbetsmiljön har en självklar inverkan på arbetstagarens välbefinnande och motivation att arbeta och har på så vis betydelse även för verksamhetens produktion. Det är givetvis svårt att peka ut vissa specifika
122 Några aspekter på kortare arbetstid SOU 1996:145
sektorer där arbetet är särskilt betungande, men i den offentliga sektorn har argument som rör arbetsmiljön inom sjukvården, äldreomsorgen samt inom tandvården lett till att ett antal försök med förkortad arbetstid har inletts. En stor andel av de anställda på dessa arbetsplatser är kvinnor och arbetet är ofta fysiskt och psykiskt tungt. Konsekvenserna blir ett ökat antal arbetsskador och en högre sjukfrånvaro, framför allt i form av ett större antal långtidssjukskrivningar. Ytterligare problem för verksamheten uppstår då personalomsättningen ökar.
De försöksverksamheter som vi har studerat visar också att det främsta motivet till förkortad arbetstid inom offentlig sektor är att motverka psykisk och fysisk belastning i arbetet. I Kiruna kommun var målsättningen just att genom en minskad arbetsbelastning för de anställda inom hemtjänsten kunna trygga personalförsörjningen. På Södertälje sjukhus var avsikten att använda den förkortade arbetstiden för friskvård och personalutveckling. Förutom problemet med personalförsörjning motiverades en arbetstidsförkortning vid psykogeriatriska kliniken i Karlskrona av kostnadsskäl eftersom långtidssjukfrånvaron här utgjorde en betydande kostnad.
Vid tandvårdscentralen i Sätila ses försöket att införa en 30timmarsvecka med bibehållna löneförmåner som en möjlighet till ökad jämställdhet. Klinikchefen menar att kvinnor under lång tid har arbetat deltid för att få tiden att räcka till både löne- och hemarbete, medan männen främst av traditionella skäl har fortsatt att arbeta heltid. Förvaltningsledningen anser att de deltidsarbetande kvinnorna skulle kunna stärka sin position i familjen genom den inkomstförstärkning som följer av en arbetstidsförkortning. Vidare finns ”en tanke om att dagens informationssamhälle kräver mer tid av individen för att hänga med i utvecklingen”.
Vi kan även konstatera att kostnadsbesparande syften ofta ligger till grund för de flexibla arbetstidsmodeller som har införts. Vid exempelvis Ljungby lasarett ses en minskad överlappning av de olika passen som ett mer flexibelt sätt att använda personalen samtidigt som kostnaderna kan minskas. Inom sjukvården pågår ett generellt förändringsarbete i syfte att hitta arbetstidslösningar så att verksamhetens behov på bästa sätt kan tillgodoses. Den traditionella arbetstidsmodellen har förändrats i riktning bort från en i vissa avseenden rigid schemaläggning. En flexibel arbetstid har enligt Spri [Spri och Landstingsförbundet (1995)] idag införts på så många vårdkliniker runt om i landet att den räknas som en del av vårdens nya arbetstidsmodeller.
Några aspekter på kortare arbetstid 123
En förbättrad service för patienterna genom ökade öppettider är enligt motiven till arbetstidsförkortningen för tandvårdskliniken i Mullsjö en förutsättning för kliniken att behålla vårdvolymen. Förlängda öppettider gör i sin tur att lokalbehovet minskar. Ett delegerat arbetssätt där tandsköterskorna tar över många av de traditionella tandläkaruppgifterna gör att tandläkartiden kan minskas och arbetssättet effektiviseras. Rationaliseringarna och förändringarna i kombination med en minskade efterfrågan på vård utgör bakgrunden till förslaget om en ändring i arbetstiderna på kliniken i Mullsjö. Här torde det alltså vara effektiviseringarna i sig i kombination med den minskade efterfrågan som har lett till ett minskat personalbehov. Arbetstidsförkortningen till 35 timmar per vecka med full lönekompensation ses här som ett alternativ till att säga upp personal.
Förutom en önskan att minska arbetsbelastningen för de anställda, fanns även vid arbetstidsreformen i Kiruna kommun ett sysselsättningsmotiv. Vid tiden för införandet av den kortare arbetsdagen för de heltidsanställda utgjorde en utbredd deltidsarbetslöshet ett allvarligt problem. Samtidigt som heltidsmåttet genom kollektivavtal sänktes för de heltidsanställda, erbjöds därför de deltidsarbetande som så önskade att förlänga sin arbetstid till högst sex timmar per dag, vilket motsvarar det nya heltidsmåttet.
Resultat inom den offentliga sektorn
Välfärden
Vi kan till att börja med konstatera att de resultat som redovisas i de fåtal utvärderingar som genomförts, till stor del beror på syftet med den enskilda försöksverksamheten. Inom den offentliga sektorn var problemen före införandet av den kortare arbetsdagen till betydande del relaterade till arbetsmiljön. En förkortad arbetstid har ur de anställdas synpunkt vid många av arbetsplatserna setts som en möjlighet att minska belastningen för personalen och på så vis förbättra arbetstagarnas hälsa och välbefinnande. Utgångspunkten för de utvärderingar som har genomförts är följaktligen att se till resultaten vad beträffar just dessa aspekter. Vid ett flertal arbetsplatser har den kortare arbetsdagen också medfört en rad positiva hälsoeffekter. Generellt verkar det som om införandet av det nya arbetstidsmönstret har lett till en ökad trivsel hos personalen. I Kiruna kommun har enligt uppgifter i bilaga 9 även en oförändrad eller förlängd arbetstid resulterat i en varaktigt lägre sjukfrånvaro, färre arbetsskador och en lägre personalomsättning.
124 Några aspekter på kortare arbetstid SOU 1996:145
Arbetsorganisation, kostnader och produktivitet
Utifrån verksamhetens synpunkt har ett mer flexibelt arbetstidsmönster framför allt syftat till att minska kostnader och göra verksamheten mer effektiv. En förändrad organisation av arbetet har vid polisen i Farsta även lett till att kraven på chefernas planeringsförmåga har ökat. Samtidigt har även en bättre service för allmänheten uppnåtts genom att verksamhetsbehoven nu styr förläggningen av arbetstiden. Organisationen har vidare förändrats i det att ansvarsfördelningen och kommunikationen mellan chef och medarbetare har blivit tydligare.
Vid beslut om att införa nya arbetstidsmönster har även finansieringen varit föremål för diskussion i samband med möjligheterna till en effektivare och mindre kostsam organisation. Framför allt när det gäller införandet av en arbetstidsförkortning med lönekompensation har behovet av särskilda anslag aktualiserats. En förutsättning för försöksverksamheten har vid vissa arbetsplatser varit att projektet sker inom den befintliga budgeten. Förhoppningen har dock varit att det nya arbetstidsmönstret skall föra med sig positiva effekter i form av en ökad produktivitet och att verksamheten därigenom kan uppväga de kostnadsökningar som följer av en arbetstidsförkortning och då särskilt om den genomförs med full lönekompensation. Birgitta Olsson vid Stockholms universitet menar att merkostnaderna för arbetstidsförkortningen i Kiruna kommun, som framför allt utgörs av ökade lönekostnader, understiger de kostnadsbesparingar förvaltningen beräknas göra eftersom sjukfrånvaron kraftigt minskat och antalet arbetsskador blivit färre.
I samband med arbetstidsförkortningen vid psykogeriatriska kliniken i Karlskrona genomfördes en samhällsekonomisk utvärderingen av projektet. Utvärderingen tar hänsyn till effekterna för alla inblandade parter: landstinget, försäkringskassan, arbetslöshetskassan, staten, kommunerna, de anställda och patienterna. Till skillnad från resultatet i Kiruna kommun ansågs enligt utredarna en övergång till sex timmars arbetsdag i detta fall inte ekonomiskt försvarbart med hänsyn till de kostnadsförändringar som reformen inneburit för de inblandade parterna.
Försöket vid psykogeriatriska kliniken i Karlskrona upphörde 1995 på grund av höga kostnader. Orsaken till det högre kostnadsläget var framför allt att de planerade besparingar som Landstinget räknat med som en effekt av en lägre sjukfrånvaro uteblev. Det totala resultatet för inledningsåret 1994 blev visserligen tillfredsställande med en sjunkan-
Några aspekter på kortare arbetstid 125
de sjukfrånvaro. Efter det att projektet pågått under sex månader bröts emellertid trenden. Därefter steg sjukfrånvaron under 1995 till en nivå som överskred den redan höga nivån ett år före projektets början.
Genom att effektivisera verksamheten vid införandet av arbetstidsförkortningen, bland annat genom ett bättre utnyttjande av lokaler, har man vid Tandvårdscentralen i Sätila och Tandpolikliniken i Åmål trots den förkortade arbetstiden uppnått förlängda öppettider och på så vis ökat tillgängligheten för patienter. Samtidigt kan genom de längre öppettiderna den tekniska utrustningen utnyttjas bättre.
Inom sjukvården är arbetsdagen ofta uppbyggd kring ett antal överlappande pass. Det är genom att minska omfattningen av överlappningstiderna vid bl.a. Södertälje sjukhus men även vid Tandvårdscentralen i Åmål som en effektivisering av organisationen har underlättats och en produktivitetsökning möjliggjorts. Denna typ av rationalisering torde dock inte vara genomförbar inom alla delar av vården. Ett flertal landsting har sedan ett antal år tillbaka effektiviserat verksamheten, bl.a. genom att minska överlappningstiderna, i syfte att minska kostnader och möjligheten till ytterligare sådan rationalisering är därmed liten.
Vid de arbetsplatser som har infört ett system med friare arbetstidsförläggning är ett minskat övertidsuttag kanske det mest generella resultatet. SCB har infört ett flexibelt system för att på ett mer effektivt sätt kunna följa variationer i statistikleverenser. Det nya arbetstidsmönstret har resulterat i ett minskat övertidsuttag med ca. 30 procent. Även vid andra arbetsplatser med friare arbetstidsförläggning har övertiden minskat. Vid Polisen i Farsta halverades kostnaden för övertiden och vid försöksverksamheten vid vägstationen i Edsbyn har mycket positiva resultat uppnåtts. Vid en jämförelse mellan vägstationerna i Edsbyn och motsvarande enhet i Bollnäs framkom att Bollnäs hade 1800 timmar i övertid medan Edsbyn inte hade någon övertid alls. Kostnadsbesparingar förknippade med en minskad övertid har även åstadkommits vid Yrkesinspektionen i Göteborgsdistriktet och vid Kvinnokliniken i Lund.
Sysselsättning och jämställdhet
I Kiruna kommun utgjorde som tidigare nämnts en utbredd deltidsarbetslöshet ett allvarligt problem. För 30 deltidsarbetslösa av de totalt 224 vårdbiträden som omfattades av försöket, innebar arbetstidsreformen en möjlighet att gå upp i arbetstid, motsvarande det nya heltidsmåttet på sex timmar per dag. På så vis har reformen i Kiruna medfört
126 Några aspekter på kortare arbetstid SOU 1996:145
positiva sysselsättningseffekter. Vid en bedömning av försöksverksamheten har emellertid konstaterats att kommunen samtidigt har sparat in fem vårdbiträdestjänster och två arbetsledartjänster. Ur ett sysselsättningsperspektiv torde reformen således ha medfört positiva effekter för en del av de som redan arbetade på arbetsplatsen och önskade gå upp i arbetstid, men knappast några effekter på nyanställningar.
Förutom de sysselsättningseffekter som följde av arbetstidsreformen i Kiruna och Mullsjö har enligt vår vetskap inga sysselsättningseffekter dokumenterats. Som vi tidigare påpekade beror dock redovisningen av resultaten till stor del på syftet med den enskilda försöksverksamheten. Samtidigt har försöksverksamheten endast i enstaka fall utvärderats formellt och vid vissa arbetsplatser har försöksverksamheten ännu ej påbörjats.
Ur jämställdhetsperspektiv pekar polismyndigheten i Stockholms stad på den fördel som det för deltidsarbetande innebär att till följd av den ökade flexibiliteten i arbetstidens förläggning kunna gå från deltid till heltid. Därmed kan de kvinnliga poliserna, som till stor del är deltidsarbetande, få tillgång till kompetensutveckling och ökade karriärmöjligheter. Vidare menar de kvinnliga poliserna att de genom möjligheten att arbeta heltid känner en större delaktighet och de anser det positivt att inga särskilda hänsyn längre måste tas till dem p.g.a. deltidsarbetet.
Möjlighet till inflytande
Möjligheten att själv kunna påverka sin arbetssituation torde spela en betydande roll för hälsa och välbefinnande. Individens rätt att själv påverka sin arbetstid har enligt det material som vi har tagit del av inte särskilt uppmärksammats i utvärderingarna. Ett undantag utgör det erbjudande som de anställda inom Växjö kommun har tagit ställning till. Enligt en idé som kommunstyrelsens förhandlingsutskott i år presenterat, skulle den enskilde inför kommande löneförhandligar erbjudas ett val mellan kortare arbetstid eller höjd lön. Det är inte aktuellt att sänka sin lön utan enbart att avstå från en löneökning. Möjligheter finns till kombinationer av löneökning och arbetstidsförkortning. Av de 5 500 anställda inom Växjö kommun har 125 personer valt en kortare arbetstid framför en höjd lön. Av dessa 125 är 75 kvinnor, cirka 50 procent lärare och drygt 90 procent heltidsanställda. Uppgifterna framgår av Växjö kommuns rapport från augusti 1996. Detta exempel torde således utgöra ett undantag, eftersom det vid övriga studerade försöksverksamheter inte har funnits något val för de heltidsanställda. Vid de övriga arbetstidsförkortningar som har genom-
Några aspekter på kortare arbetstid 127
förts har samtliga berörda heltidsanställda fått en sänkning av sin arbetstid.
4.6.3 Privat sektor
Motiv inom den privata sektorn
Inom den privata sektorn har endast ett fåtal företag infört en kortare arbetsdag. Liksom i den offentliga sektorn finns behovet av en ökad driftstid i syfte att öka lönsamheten. Vi diskuterade ovan i avsnitt 4.3 betydelsen av att så långt som möjligt utnyttja de investeringar som företaget gjort i bl.a. maskinpark. Vid AWJ i Nyköping och Mekanotjänst i Järvsjö har en kombination av förkortad arbetstid och arbete i skift genomförts i syfte att just förlänga driftstiden och därigenom öka lönsamheten. Vid Mekanotjänst i Järvsjö infördes kombinationen av skiftarbete och arbetstidsförkortning även i syfte att behålla en viss produktionsnivå. Vid SKF i Göteborg var motivet till en arbetstidsförkortning inledningsvis att öka servicen på centrallagret för att kunna ha utleveranser dygnet runt. Vidare ansågs den kortare arbetsdagen ge större möjligheter för de anställda att utvecklas vid sidan av arbetet samt att lättare klara av familjelivet.
Liksom i den offentliga sektorn har nya arbetstidsmönster i den privata sektorn inte i första hand införts i syfte att öka sysselsättningen. Eftersom det inom många verksamhetsområden inte längre går att producera för lager på grund av konkurrens och svängningar i efterfrågan kan nya arbetstidsmönster göra det möjligt för företaget att vid vikande orderingång förhindra uppsägningar. Det ligger därför ofta både i verksamhetens och personalens intresse att anpassa arbetstiden efter variationer i efterfrågan. Ett exempel på en sådan strategi är den arbetstidsförkortning som Sandvik Coromant genomförde vid Gimoverken för 750 anställda. Anledningen var att arbetsbristen ansågs ha uppkommit till följd av lågkonjunktur och inte som en följd av rationaliseringar eller strukturomvandling. Det nya arbetstidsmönstret sågs som en möjlighet att behålla personalen i företaget och är en del i utvecklingen mot ett allmänt ökat intresse för personalplanering. Det är till betydande del den alltmer kunskapsintensiva produktionen som har lett till detta ökade intresse. Även vid Scania i Oskarshamn var syftet med arbetstidsförkortningen att behålla värdefull kompetens inom företaget. Det finns en rad andra exempel på företag som planerar ett flexibelt arbetstidsmönster i syfte att anpassa verksamheten efter variationer i efterfrå-
128 Några aspekter på kortare arbetstid SOU 1996:145
gan och orderingång: Ovako Steel, Procordia Food, Danisco Sugar samt Husqvarna AB.
Det är dessutom kostsamt för företagen att anställa och säga upp och vid SKFs centrallager genomfördes en arbetstidsförkortning dels för att undvika dessa kostnader, dels för att företaget under perioder av anställning och uppsägningar tappar marknadsandelar. Då behov finns att minska produktionen sätter ett flertal företag i stället in ökade utbildningsinsatser, t.ex. SKF och Sandvik Coromant i Gimo.
Enligt de uppgifter som vi har fått, är hälsomotivet inte lika starkt uttalat inom den privata sektorn som i den offentliga. Ett flertal företag, däribland Lundhags i Åre, hoppas emellertid att ett flexibelt arbetstidsmönster där individen får ett större inflytande över sin egen arbetstid kommer att medföra en rad positiva effekter i form av bl.a. en lägre sjukfrånvaro.
Resultat inom den privata sektorn
Inom den privata sektorn är många försöksverksamheter endast på ett planeringsstadium och vid de försöksverksamheter som har inletts, är den formella utvärderingen ännu ej slutförd. Vi kommer därför att begränsa resultatbeskrivningen under rubriken resultat inom den privata sektorn till de effekter som rapporterats. Vi kommer dock att speciellt redogöra för de arbetstidsmodeller som genomförts vid SKFs centrallager samt vid Skandiabanken. Vid dessa arbetsplatser tillämpas arbetstidsmodeller där ersättning för obekväm arbetstid utgår i form av en arbetstidsförkortning i stället för kontant ersättning.
Produktion och konkurrensfördelar
Ett flertal företag uppnådde goda resultat av nya arbetstidsmönster. Bland annat vid Gimoverken fick den nya arbetstidsförläggningen en rad positiva effekter. Eftersom man under lågkonjunkturen 1992 inte hade friställt någon personal, fanns arbetskraften på plats då konjunkturen vände. Därmed kunde företaget omgående öka produktionen med 30 till 40 procent och på så vis uppnå en konkurrensfördel. Vidare kunde företaget undvika kostnader förknippade med omskolning genom att arbetskraften stannade kvar i företaget. Enligt uppgifter i bilaga 9 finns i dag tack vare införandet av det nya arbetstidsmönstret cirka 150 fler anställda vid Gimoverken än vad som annars varit fallet på företaget. Vid Scania i Oskarshamn kunde uppsägningar undvikas
Några aspekter på kortare arbetstid 129
under åren 1992 till 1993. Då företagets orderingång under 1994 steg, fanns kompetensen kvar inom företaget och även här kunde uppsägningar undvikas samtidigt som betydande konkurrensfördelar kunde uppnås.
Resultat vid AWJ
Ett av de få företag inom den privata sektorn som har infört en arbetstidsförkortning är AWJ i Nyköping. Arbetstiden förkortades för tolv år sedan från åtta till sex timmar per dag för sex tryckare på företaget. I tryckeriet bedrivs verksamheten i skift sedan införandet av den kortare arbetstiden. På så sätt har driftstiden förlängts från åtta till tolv timmar. Tryckarna har betalt för sju timmar plus skiftersättning, vilket innebär att de tjänar ungefär lika mycket som de skulle ha gjort om de arbetat åtta timmar. För AWJ är denna modell företagsekonomiskt lönsam eftersom företaget har kunnat uppnå en ökad produktivitet genom att införa skiftgång. Exempelvis har genomströmningen av arbeten ökat. Raster sker nu i form av naturliga avbrott vilket också påverkar produktiviteten i positiv riktning.
Vi resonerade i avsnitt 4.3.1 kring huruvida en ökad produktivitet medför behov av nyanställningar eller inte. Som vi tidigare nämnde dämpar en produktivitetsökning verksamhetens kostnader för en lägre driftstid och ökar därmed möjligheterna till ökad sysselsättning. Samtidigt minskar emellertid behovet av nyrekryteringar. AWJ har ökat personalstyrkan med 30 procent de senaste två åren, men företagets VD Hans Molander anser inte att det kan tillskrivas arbetstidsförkortningen utan i stället en ökning av efterfrågan på den utbildning företaget bedriver för arbetslösa. Vi konstaterar att det finns ett behov av ytterligare empirisk forskning gällande sambandet mellan produktivitetsökningar och sysselsättning.
Arbetstidsmodeller vid Centrallagret vid SKF och Skandiabanken
På centrallagret vid SKF i Göteborg pågår ett försök med förkortad arbetstid för kontinuerligt skiftarbete. Arbetstiden för den här typen av femskift är normalt 36 timmar i veckan till skillnad från 40timmarsveckan som gäller för de med ordinarie dagarbetstid. Utöver förkortningen till 36 timmarna utgår normalt ekonomisk ersättning för obekväm arbetstid. I och med den nya arbetstidsmodellen har ersättningssystemet påtagligt förändrats. Försöket innebär att den ekonomiska ersättningen helt byts ut mot en ytterligare arbetstidsförkortning till 30 timmar per vecka. De anställda arbetar i snitt längre än åtta timmar
130 Några aspekter på kortare arbetstid SOU 1996:145
per arbetspass, vilket ger 13 arbetsdagar per månad mot normalt 20. Försöket pågår under resten av 1996 och vid årsskiftet skall en utvärdering genomföras. Denna skall se till effekterna ur verksamhetssynpunkt, men även till hur de anställda har upplevt försöksverksamheten.
Skandiabanken är en telefonbank som för att tillgodose kundernas behov har långa öppettider, 06.00-24.00. Av bankens 64 anställda berörs 24 personer av arbetstid på kvällar och helger. Arbetstidsmodellen går ut på att dessa 24 personer arbetar 22 timmar i snitt per vecka och betalas motsvarande 88 procent av en heltidslön. Inte heller här erhålls ersättning för arbete på kvällar och helger i ekonomisk form utan som en arbetstidsförkortning.
4.6.4 Avslutande kommentarer
Vi har i detta avsnitt studerat olika aspekter kring den försöksverksamhet med nya arbetstidsmönster som har påbörjats eller kommer att inledas på en rad olika arbetsplatser i Sverige. Motiv och resultat har granskats i de fall där formella utvärderingar har funnits tillgängliga. Vi vill emellertid avslutningsvis lyfta fram en del av de aspekter som inte behandlas i de utvärderingar som har genomförts.
Vi har med tanke på kommittédirektiven haft särskild anledning att granska sysselsättningseffekterna vid de olika arbetsplatserna samt att se till vilka slutsatser som kan dras utifrån resultaten. Enligt det material som vi har tagit del av har motivet endast i ett fall varit att skapa nyanställningar. Vid försöksverksamheten i Stockholms stad skall nämligen i utvärderingar tas hänsyn till om nya arbetstillfällen möjliggjorts. Däremot har syftet på vissa arbetsplatser varit att minska deltidsarbetslösheten genom att ge möjligheten till de deltidsanställda att förlänga sin arbetstid. Resultaten verkar genomgående vara positiva i det att de förut deltidsarbetslösa genom att förlänga sin arbetstid har fått del av en ytterligare inkomstförstärkning utöver den de erhållit genom att heltidsmåttet sänkts. Det bör påpekas att arbetstidsförkortningarna har genomförts inom små enheter, exempelvis en avdelning på ett sjukhus, och därmed berört endast ett fåtal anställda. Arbetskraften inom dessa små enheter har också varit mycket homogen och på så vis utbytbar. Ett exempel är hemtjänsten i Kiruna kommun där samtliga som berörs av reformen är vårdbiträden. En ytterligare aspekt är att de deltidsarbetslösa arbetstagarna redan är på plats och därför inte behöver flytta för att göra sig tillgängliga för anställning. Dessa förutsättningar torde utgöra starka begränsningar och försvårar därmed
Några aspekter på kortare arbetstid 131
möjligheterna till att generalisera sysselsättningseffekter av denna art till samhällsnivå.
Möjligheten för de deltidsanställda att förlänga sin arbetstid leder oss också till frågan vad som är att betrakta som en arbetstidsförkortning. Den så kallade arbetstidsförkortningen i Kiruna kommun innebar i praktiken att 57 personer ökade sin arbetstid, medan reformen för 144 personer innebar en oförändrad arbetstid. Endast 23 vårdbiträden minskade sin arbetstid, vilket medförde att den faktiskt arbetade tiden inom hemtjänsten ökade. Vi vill därför peka på vikten av att skilja mellan faktisk och avtalad arbetstid. Heltidsmåttet sänktes visserligen från åtta till sex timmar per dag, men för närmare 90 procent av de anställda innebar arbetstidsförkortningen i Kiruna kommun en förlängd eller oförändrad arbetstid.
Med anledning av det faktiska utfallet i Kiruna kommun vill vi här framhålla vikten av en kritisk granskning av sambandet mellan hälsa och arbetstid. Är det en förkortad arbetsdag som har fått positiva effekter på de anställdas hälsa och välbefinnande, eller är det i stället en förlängd arbetstid som medfört positiva hälsoeffekter? Kanske är sambanden betydligt mer komplicerade än så. Det är troligt att hälsa och välbefinnande påverkas av en stort antal faktorer. För många har det säkert ett positivt värde att betraktas som heltidsarbetande. Försöket med en förkortad arbetstid vid psykogeriatriska kliniken i Karlskrona tyder på att andra aspekter spelar en betydande roll. Enligt de uppgifter som vi har tagit del av minskade sjukfrånvaron vid kliniken redan under första kvartalet 1994 när den interna diskussionen om försöket var som mest intensiv, alltså redan innan arbetstidsförkortningen införts. Som vi redan har redovisat ökade sjukfrånvaron under perioden med kortare arbetstid. Uppgiften tyder snarare på att arbetstagarna fick känslan av att ha inflytande över sin arbetssituationen och att det i sig medförde positiva effekter. Vi anser att dessa motstridiga uppgifter i kombination med avsaknaden av formellt genomförda utvärderingar, aktualiserar behovet av en vetenskaplig granskning av de försöksverksamheter som pågår.
Vid de arbetstidsförkortningar som vi har studerat har de deltidsanställda behandlats på i princip tre olika sätt. I vissa fall har deras arbetstid minskat i proportion till sänkningen av det ordinarie heltidsmåttet, vilket har medfört att deras sysselsättningsgrad, mätt som andel av motsvarande heltidsanställd, varit oförändrad. I andra fall har arbetstiden för de deltidsanställda varit oförändrad vilket inneburit att deras sysselsättningsgrad ökat. Vid en sänkning av arbetstidsmåttet för
132 Några aspekter på kortare arbetstid SOU 1996:145
den heltidsanställde från 8 till 6 timmar ökar den deltidsanställdas sysselsättningsgrad i ett sådant fall med 33 procent. En månadsavlönad som arbetar 4 timmar per dag har om heltidsmåttet är 8 timmar en lön som är 50 procent av en heltidsanställd och 66,7 procent om heltidsmåttet är 6 timmar. Det tredje typfallet innebär att de timmar som på grund av arbetstidsförkortningen bortfaller för heltidsanställda och deltidsanställda med hög sysselsättningsgrad fördelas på de redan deltidsanställda. Rätten för individen att välja mellan ökad fritid och högre lön torde i praktiken endast förekomma i det senare fallet eftersom parterna i avtal reglerar hur ett sänkt heltidsmått skall påverka arbetstiden för de deltidsanställda.
Ett flertal försöksverksamheter med förkortad arbetstid pågår eller skall inledas inom den offentliga sektorn. Inom den privata sektorn har däremot endast ett fåtal försök med en kortare arbetsdag påbörjats. Skillnaderna mellan privat och offentlig sektor är betydande, bl a vad gäller konkurrensförhållanden, men även till viss del beträffande fördelningen av andelen kvinnor och män inom respektive sektor. Det kan inte uteslutas att resultaten av försöksverksamhet inom sektorerna skulle skilja sig med avseende på mäns och kvinnors arbetssituation, men i avsaknad av empiri är det idag svårt att uttala sig om utfallet.
4.7 Övertiden i Sverige
4.7.1 Bakgrund
I enlighet med kommittédirektiven skall vi analysera de långsiktiga konsekvenserna av alternativa arbetstidsförkortningar, där en allmän arbetstidsförkortning är ett tänkbart sätt att förkorta den genomsnittliga faktiska arbetstiden. En lagstadgad begränsning av övertidsarbetet utgör en annan möjlighet att under vissa förutsättningar påverka den genomsnittliga faktiska arbetstiden. Vi skall i detta avsnitt närmare studera de möjliga effekterna av en övertidsbegränsning. Vidare skall vi se till vad effekten i praktiken kan tänkas bli med tanke på arbetsmarknadsparternas rätt att träffa överenskommelser om arbetstidsfrågor, däribland rätten att komma överens om ett större övertidsuttag än vad som följer av lagens 200 timmar. Denna rätt har sannolikt inverkan på effekterna av en reglerad sänkning av övertidsgränsen. Vidare har vi valt att belysa den nuvarande övertidsregleringen i lag och avtal, ut-
Några aspekter på kortare arbetstid 133
vecklingen under senare tid samt skillnader i övertidsarbete med avseende på samhällssektor, kön och ålder.
Att åstadkomma en arbetsdelning genom en begränsning av övertidsuttaget har särskilt uppmärksammats på senare tid, inte minst på grund av det kraftigt ökade övertidsuttaget bland svenska företag i en tid som präglas av hög arbetslöshet. Ökningen förknippas främst med högkonjunkturen 1994-95. Övertidsuttaget är dock högre än det var under liknande högkonjunkturår på 1970- och 1980-talet.
I tabell 4.2 och 4.3 redovisas utvecklingen av antalet övertidstimmar som andel av antalet faktiskt arbetade timmar. SCBs arbetskraftsundersökningar (AKU) visar att övertidsarbetet i hela ekonomin motsvarade 1,8 procent av den faktiska arbetstidsvolymen 1992, var uppe i 2,3 procent två år senare och motsvarade 2,2 procent 1995. Övertidsvolymen inom den offentliga sektorn uppgick till 1,4 procent 1994 och var dubbelt så hög bland privat anställda, 2,8 procent, samma år. Vad gäller antalet utförda övertidstimmar per person har enligt bilaga 8 endast en marginell ökning förekommit och huvudförklaringen till det ökade övertidsarbetet under 1990-talet är att fler anställda arbetade övertid åren 1994 och 1995 än de två åren dessförinnan. Uppgifterna i tabell 4.3 där utvecklingen under första halvåret 1995 och 1996 redovisas, visar på ett i stort oförändrat övertidsuttag inom offentlig och privat sektor.
Tabell 4.2 Andel övertid av faktiskt arbetade timmar, anställda, procent
1992 1993 1994 1995
Offentlig sektor 1,3 1,2 1,4 1,4 Privat sektor 2,2 2,4 2,8 2,7 Totalt 1,8 1,9 2,3 2,2
Källa: SCB och egna beräkningar
134 Några aspekter på kortare arbetstid SOU 1996:145
Tabell 4.3 Andel övertid av faktiskt arbetade timmar, anställda, procent
1995 1996 1:a kv 2:a kv 1:a kv 2:a kv
Offentlig sektor 1,4 1,0 1,3 1,1 Privat sektor 2,7 2,0 2,7 2,0 Totalt 2,2 1,7 2,2 1,7
Källa: SCB och egna beräkningar
Övertidsarbete är således enligt statistiken vanligare inom den privata sektorn än den offentliga. År 1994 arbetade enligt uppgift knappt 13 procent av privat anställda övertid medan drygt 6 procent av arbetstagarna inom den offentliga sektorn utförde övertidsarbete.
Uppgifter om övertidsuttagets ökningstal och volym bör tolkas med försiktighet eftersom andra faktorer som inte lätt låter sig mätas spelar en roll. Utöver det registrerade och betalda övertidsarbetet finns till exempel det övertidsuttag som i bilaga 8 beskrivs som det dolda övertidsuttaget och som i vissa fall troligtvis utgör en betydande del av det totala övertidsarbetet. Statistik från HUS (Hushållens ekonomiska levnadsförhållanden, Göteborgs universitet) visar att ungefär 15 procent av det totala övertidsarbetet utförs utan särskild ersättning.
Utvecklingen under de tre senaste decennierna pekar på att företagen i allt större utsträckning valt att möta topparna i sin produktion genom ett högre uttag av övertidsarbete. Industrins användning av övertid har också ökat under lågkonjunkturer. Detta kan enligt författarna till bilaga 8 tolkas som att företagen även har behov av övertidsarbete när efterfrågan på deras produktion är minimal, dvs. att det finns ett ”övertidsgolv” som motsvarar den lägsta möjliga övertid som företagen kan tänka sig att ta ut under en viss period.
4.7.2 Övertidsreglering i lag
Enligt arbetstidslagen är övertid den arbetstid som överstiger den ordinarie arbetstiden. Lagen skiljer mellan tre övertidskategorier: allmän övertid, ytterligare övertid och nödfallsövertid. Allmän övertid kan tas ut när det finns särskilt behov av ökad arbetstid. Den får inte överskrida 48 timmar under en tid av fyra veckor eller 50 timmar under en kalendermånad. Det högsta uttaget är 200 timmar under ett kalen-
Några aspekter på kortare arbetstid 135
derår. Enligt lagen kan ytterligare övertid förhandlas fram genom antingen centrala eller lokala kollektivavtal. Frågan om ytterligare övertidstimmar kan enligt nuvarande arbetstidslag utan begränsning regleras i kollektivavtal. Från och med den 23 november 1996 gäller emellertid en begränsning p.g.a. EG-direktivets 48-timmarsregel samt nya viloregler. I de fall förhandlingsparterna inte kan komma överens finns möjligheten att söka dispens hos Arbetarskyddsstyrelsen om högst 150 timmars ytterligare övertid under ett kalenderår. Den nyss nämnda begränsningen p.g.a. EG-direktivet gäller även dessa dispenser. Under 1990-talet har dock endast ett fåtal ärenden inkommit, motsvarande i genomsnitt fem till tio ärenden per år som sammanlagt berört mellan tio och tjugo anställda. Slutligen får övertid tas ut i den utsträckning som arbetsförhållandena kräver vid en naturkatastrof eller olyckshändelse. Tillstånd måste dock sökas från Arbetarskyddsstyrelsen för längre nödfallsövertid än två dygn från arbetets början.
4.7.3 Skillnader i övertidsarbete efter kön och ålder
Övertidsarbete är enligt undersökningar klart mansdominerat. Drygt dubbelt så många män som kvinnor arbetar övertid (bilaga 8). Under perioden 1992-1995 ökade förekomsten av övertid hos både män och kvinnor. Andelen män som arbetar övertid steg under perioden med tre procentenheter, från 11 procent 1992 till 14 procent 1995. Andelen kvinnor som arbetar övertid steg under samma period med en procentenhet, vilket innebär att 6,5 procent av samtliga kvinnor med anställning arbetade övertid under 1995. Uppgifterna redovisas i figur 4.1 nedan. Unga män i åldern 16-24 år arbetar mest övertid. 1995 arbetade de i genomsnitt en halv timme längre övertid per vecka än män mellan 25 och 54 år och 1,5 timmars längre övertid än män mellan 55 och 64 år. Skillnaden i utfall mellan män och kvinnor torde främst bero på det faktum att andelen kvinnor är större i den offentliga sektorn än i den privata. För män gäller det motsatta förhållandet. Om vi jämför skillnaden i övertidsuttag mellan offentlig och privat sektor (knappt 6 procent respektive drygt 13 procent) stämmer denna väl överens med skillnaden i övertidsarbete mellan kvinnor och män (6,5 procent respektive 14 procent).
136 Några aspekter på kortare arbetstid SOU 1996:145
Figur 4.1 Andel män och kvinnor som arbetade övertid av antalet anställda 1992-1995. Procent
0 2 4 6 8 10 12 14 16
1992
1993
1994
1995
Kvinnor Män
Källa: SCB/AKU
Hos både kvinnor och män är övertidsarbete minst förekommande bland de äldre arbetstagarna. År 1995 var män i åldern 25-34 mest benägna att arbeta övertid medan hos kvinnor var övertidsarbete samma år vanligast i åldersgruppen 35-44 år. Under högkonjunkturen 1994-95 ökade övertiden betydligt hos de yngsta arbetstagarna, från 8 till knappt 13 procent hos män mellan 16 och 24 år och från 5,9 till 7 procent hos kvinnor i samma åldersgrupp.
Några aspekter på kortare arbetstid 137
Figur 4.2. Andel anställda män och kvinnor i olika åldersgrupper, med längre arbetsvecka än 34 timmar, som arbetade övertid och mertid 1995.
7%
23%
18%
18%
6% 3% 7%
7%
9%
2%
16-24
35-44
16-24
45-54
25-34
55-64
55-64
25-34
45-54
35-44
Män
Kvinnor
Källa: SCB/AKU
4.7.4 Studie av övertidsarbete
Bilaga 8 innehåller en statistisk undersökning som genomförts av Sveinn Agnarsson och Dominique Anxo i syfte att närmare karaktärisera de arbetstagare som arbetar övertid. I undersökningen söker författarna kartlägga några av de faktorer som inverkar på individens val att arbeta övertid och antalet övertidstimmar med utgångspunkt i data från 1993 års HUS-undersökning (Hushållens ekonomiska levnadsförhållanden, Göteborgs universitet). I modellen ingår en referensgrupp, mot vilken skillnader i ett antal faktorer registreras. Referensgruppen består av kvinnor i åldersgruppen 35-44 år. Dessa kvinnor har genomgått grundskoleutbildning och arbetar inom industrin. De resultat som modellen ger visar därför bland annat hur andra åldersgrupper, annan utbildning och arbete inom övriga branscher påverkar valet att arbeta övertid samt antalet övertidstimmar som individen arbetar. Vissa av resultaten är signifikanta, dvs. det går med viss säkerhet att påvisa en skillnad, antingen positiv eller
138 Några aspekter på kortare arbetstid SOU 1996:145
negativ, jämfört med referensgruppen. Bland de faktorer som enligt utfallet torde inverka på arbetstagarens val att arbeta övertid finns kön, ålder, medborgarskap, branschtillhörighet samt timlön.
Resultaten visar att män arbetar något mer övertid än kvinnor. Dessutom går det med ganska stor säkerhet att säga att övertidsuttaget varierar mellan olika åldersgrupper. Jämfört med den åldersgrupp på 35-44 år som utgör referensgruppen, arbetar enligt undersökningen löntagare mellan 25 och 34 år längre övertid medan de i den äldsta åldersgruppen, 55 år och äldre, arbetar färre övertidstimmar. Utfallen bekräftar AKU-undersökningarna att övertidsarbete är vanligast bland män mellan 25 och 44 år. Däremot kan det inte med säkerhet påvisas att vare sig civilstånd eller antalet barn i hushållet påverkar arbetstagaren i valet att övertidsarbeta. Resultatet visar emellertid på ett negativt samband i båda fallen, vilket pekar på att de arbetstagare som är samboende och har barn arbetar kortare övertid.
Att vara verksam inom en bransch som utbildning, sjukvård, rekreation och reparationer minskar enligt denna statistiska undersökning sannolikt övertidsuttaget jämfört med industrin. Anställda inom byggnadsindustri, handel, hotell och restaurant utför troligtvis också mindre övertidsarbete än arbetstagare inom industrin. Även medborgarskap torde spela en roll i sammanhanget och resultaten tyder på att invandrare arbetar mer övertid än svenskar. Den kontanta övertidsersättningen, timlönen, spelar en stor roll i valet att arbeta övertid. Resultatet tyder på att en höjning av timlönen med en procent nästan i samma proportion ökar övertidsarbetet, dvs. utbudet av övertidsarbete ökar när timlönen höjs.
4.7.5 Sysselsättningseffekter av en begränsning av övertidsarbete
I diskussionen om en lagstiftad begränsning av övertidsuttaget är det av intresse att fundera över hur en ändring av det lagstiftade övertidsutrymmet skulle påverka den faktiska övertidsvolymen och därigenom sysselsättningen. Det är även viktigt att ta hänsyn till vilka konsekvenserna blir för produktion och produktivitet samt att se till arbetsmarknadens funktionssätt. Dessa faktorer kan i sin tur påverka utvecklingen på arbetsmarknaden och möjligheterna till en ökad sysselsättning.
Några aspekter på kortare arbetstid 139
Konsekvenser av den dispositiva lagstiftningen
Eftersom arbetstidslagen är dispositiv kan arbetsmarknadens parter träffa avtal om en övertidsgräns som skiljer sig från den som anges i lagen. Alltså kan både lägre och högre gränser fastställas. Det framgår dock av bilaga 8 att skillnaden i praktiken är relativt liten. Det är troligt att bestämmelserna i flertalet kollektivavtal överensstämmer med, och i vissa fall underskrider, arbetstidslagens bestämmelse om att allmän övertid per anställd inte får överskrida 200 timmar per år.
Under förutsättning att lagen är dispositiv finns emellertid, som nyss nämnts, möjligheten att arbetsgivaren kan komma överens med arbetstagarna om ett högre övertidsuttag än vad som anges i lagen. Därutöver kan verksamhetens övertidsuttag utvidgas om kollektivavtal ger utrymme för s.k. kvittning. Detta innebär att om arbetstagaren tar ut övertidsersättningen i form av kompensationsledighet i stället för kontant ersättning, kan denne arbeta fler övertidstimmar per år än vad som anges i lag eller kollektivavtal. Slutligen har arbetsgivare och arbetstagare möjlighet att träffa avtal om att ge kompensation i form av en höjd månadslön i stället för särskild övertidsersättning. Detta sker genom att vissa kollektivavtal innehåller en klausul om att avtalets övertidsbegränsningar inte gäller vissa högavlönade och arbetstagare med okontrollerbar arbetstid. Enligt många avtal är möjligt även för andra arbetstagare att lösa in övertidsersättningen genom t.ex. högre månadslön.
Förekomsten av dessa tre möjligheter att tillämpa lagen gör att författarna till bilaga 8 har anledning att tro att den faktiska minskningen av övertidsarbetet inte skulle bli proportionell mot den lagstiftade sänkningen av övertidsgränsen.
Övertid och sysselsättning
Liksom i frågan om en lagstiftad generell arbetstidsförkortning leder till positiva sysselsättningseffekter, går åsikterna isär även i diskussionen om en övertidsbegränsnings möjlighet att skapa ökad sysselsättning.
Förslag till övertidsbegränsning har lagts fram i ett antal riksdagsmotioner under senare tid. Förespråkarna menar att det i nuvarande läge med hög arbetslöshet är motiverat att genomföra en begränsning av övertidsuttaget och att en sådan begränsning bör leda till en bättre planering av det ordinarie arbetet. Vissa menar att det rör sig om en
140 Några aspekter på kortare arbetstid SOU 1996:145
fördelningspolitisk fråga, där det gäller att fördela arbete från dem som i allt större utsträckning arbetar övertid till dem som är arbetslösa eller deltidsarbetande. En begränsning skulle enligt förespråkarna gynna deltidsarbetande kvinnor som önskar öka sin ordinarie arbetstid. I kombination med en höjd arbetsgivaravgift för arbetstid över gällande tak borde en övertidsbegränsning därutöver ge starka incitament att omvandla övertid till nya tjänster. Dessutom är en begränsning av övertidsuttaget för vissa en arbetsmiljöfråga, där förespråkarna menar att det stora övertidsuttaget utgör en förhöjd risk för arbetsskador och utbrändhet.
Å andra sidan finns det de som motsätter sig en lagstiftad begränsning av övertiden och som bland annat pekar på att de ekonomiska förutsättningarna inte talar för att en sådan begränsning skulle få några positiva sysselsättningseffekter. Bl.a. anses utbytbarheten mellan sektorer och även företag vara för låg. Exempelvis skulle en ytterligare begränsning av övertiden inom industrin inte gynna kvinnorna inom den offentliga sektorn. Svårigheter ligger även i utformandet av ekonomiska incitament, både när det gäller att tekniskt utforma incitamenten och genomförandet i praktiken. Vilka ekonomiska antaganden bör då tas i beaktande när det gäller att utröna effekten av en övertidsbegränsning?
I bilaga 8 redovisas några av de grundläggande förutsättningar som måste vara uppfyllda om en positiv effekt skall kunna uppnås. Till att börja med måste företaget vara villigt att bibehålla samma produktionsnivå som före införandet av övertidsbegränsningen för att åstadkomma en ökad sysselsättning. Det är inte självklart att så blir fallet. Företaget kan exempelvis tacka nej till en order. Om kostnaderna för att nyanställa är för höga är det möjligt att företaget i stället väljer en strategi med minskad produktion. Därutöver finns i vissa fall möjligheten för företaget att genom rationaliseringar motverka minskningen av det tillgängliga övertidsutrymmet, vilket också skulle minska behovet av nyanställningar.
Om man antar att produktionen förblir densamma som innan begränsningen av övertid genomfördes, att kostnaderna för att nyanställa är rimliga samt att möjligheterna till rationaliseringar inom företaget är begränsade borde förutsättningar för nyanställningar vara relativt goda. Ett krav är dock att företaget i fråga är tillräckligt stort för att en begränsning av övertiden sammantaget motsvarar så många timmar att den leder till en nyanställning. På små företag kan en övertidsbegränsning därmed medföra särskilda svårigheter.
Några aspekter på kortare arbetstid 141
Problemet med arbetskraftens utbytbarhet kvarstår emellertid. För att skapa nyanställningar krävs att de arbetstagare som arbetar övertid kan ersättas av lika kvalificerade arbetslösa personer. Vidare måste ännu en förutsättning som gäller arbetskraftens rörlighet vara uppfylld. För att ta vara på de arbetstillfällen som skulle kunna uppstå måste arbetstagaren vara villig att flytta om den aktuella anställningen uppstår på annan ort. Sammantaget torde enligt vad som sägs i bilaga 8 de ovan beskrivna förutsättningarna utgöra starka begränsningar för möjligheten att skapa nyanställningar vid en lagstadgad övertidsbegränsning.
En övertidsbegränsning torde även få konsekvenser för arbetsutbudet. Även om nyanställning inte sker beroende på ovan nämnda faktorer finns möjligheten att de deltidsarbetande kan öka sin arbetstid och gå upp till heltid eller längre deltid. Här torde kravet på homogenitet, dvs. utbytbarhet samt rörlighet inte ha samma avgörande betydelse eftersom den deltidsarbetande redan befinner sig på arbetsplatsen.
4.8 Deltidsarbetslöshet
Vid diskussionen om arbetstidsförkortning och dess eventuella positiva effekter på sysselsättningen tänker man i första hand på nyanställningar. En positiv sysselsättningseffekt kan emellertid också innefatta att deltidsarbetslösheten minskar, dvs. att deltidssysselsatta som önskar kan utöka sin arbetstid. Man kan således reducera deltidsarbetslösheten även om man i övrigt inte observerar några nyanställningar. År 1995 utgjorde andelen deltidsarbetslösa av samtliga arbetslösa 25 procent. Av de deltidsarbetslösa var samma år 78 procent kvinnor. Huruvida en generell arbetstidsförkortning kan bidra till att minska deltidsarbetslösheten behandlas inte specifikt inom forskning om arbetstidsförkortning och sysselsättning. Till stor del torde effekterna av en arbetstidsförkortning på deltidsarbetslösheten bero på hur den enskilda arbetsplatsen påverkas, dvs om det skapas ett utrymme för de deltidsanställda att förlänga sin arbetstid. Det faktum att de redan är på plats talar för en sådan möjlighet, men samtidigt krävs det att arbetskraften på arbetsplatsen är utbytbar. En ökad utbytbarhet kan bl.a. åstadkommas genom att arbetsgivaren ger ökade möjligheter till kompetensutveckling.
Det finns exempel på selektiva arbetstidsförkortningar i Sverige där man har konstaterat att deltidsarbetslösheten har minskat och att även andra deltidsarbetande har kunnat öka sin arbetstid. Det gäller främst vid arbetstidsförkortningar som har införts vid hemtjänsten i Kiruna
142 Några aspekter på kortare arbetstid SOU 1996:145
kommun och vid psykogeriatriska kliniken i Karlskrona. En bieffekt är dock att lönekostnaderna har stigit i samband med försöken till följd av att de deltidsanställda har full lönekompensation för det sänkta heltidsmåttet. Detta har i kombination med en oförändrad sjukfrånvaro ökat belastningen av landstingens budget och till följd av detta har exempelvis arbetstidsförkortningen vid psykogeriatriska kliniken i Karlskrona upphört av kostnadsskäl.
En arbetstidsförkortning som inte har några positiva sysselsättningseffekter i form av nyanställningar men bidrar till att minska deltidsarbetslösheten skulle kunna medverka till att minska samhällets kostnader för arbetslösheten och därmed påfrestningarna på socialförsäkringssystemet. Möjligheten till att få arbetslöshetsersättning vid deltidsarbetslöshet inskränktes dock från och med den 1 januari 1996. Ändringen innebär att möjligheten att uppbära utfyllnadsersättning jämsides med en tillsvidareanställning på deltid begränsats. Deltidsarbetslösheten utgör dock inte enbart ett samhällsekonomiskt problem. Den privatekonomiska aspekten innebär att stora krav ställs på samhället att finna lämpliga åtgärder.
4.9 Välfärdsaspekter på en arbetstidsförkortning
Vi har i avsnitt 4.3.2 konstaterat att medan de empiriska studierna ger ett mer skiftande resultat, är det inte möjligt att utifrån existerande teoretisk forskning om sambandet mellan arbetstidsförkortning och sysselsättning förorda en generell arbetstidsförkortning. Det kan emellertid finnas andra mer välfärdsgrundade motiv till att införa en kortare arbetstid, inte minst med tanke på att hushållens sammanlagda hemoch lönearbete har ökat. Motiv såsom en ökad fritid och jämställdhet är viktiga delar av en höjd livskvaliteten för de anställda och som i sig skulle kunna motivera en arbetstidsförkortning. Människan behöver fysisk och mental vila för att ha tid att utveckla sina personliga intressen, engagera sig i familjelivet, utbilda sig, delta i kulturellt liv och i samhällsaktiviteter. Detta kan lättare möjliggöras genom kortare arbetstid, vilket således kan antas vara ett eftersträvansvärt mål för många anställda.
Några aspekter på kortare arbetstid 143
4.9.1 Arbetstidens längd och hälsa: vilka är sambanden?
Vi har tidigare i avsnitt 4.1.1 nämnt att veckoarbetstiden genom 1919 års arbetstidslag begränsades till 48 timmar. Motiven till lagstiftningen var framför allt hänsyn till arbetstagarens hälsa och sociala behov. I efterföljande arbetstidslagar har hälsoaspekten inte på samma sätt betonats. I stället har arbetstidsreformer främst motiverats med ekonomiska och sociala motiv samtidigt som skyddsaspekter i allt högre grad har tillgodosetts genom arbetarskydds- och arbetsmiljölagstiftning.
Kortare arbetstid
Vi har uppdragit åt professor Torbjörn Åkerstedt vid Statens institut för psykosocial miljömedicin att genom en sammanställning av studier peka på eventuella samband mellan arbetstidens längd och hälsa. Ett stort antal studier beträffande effekterna av skiftarbete har genomförts, bl.a. visar resultaten på sociala störningar av skiftarbete, framför allt när det gäller kvinnor. Troligtvis drabbas kvinnor i detta avseende hårdare än män p.g.a. deras större ansvar för familjen. I övrigt finns mycket få forskningsresultat med systematisk jämförelse mellan män och kvinnor.
Enligt uppgifter i bilaga 12 har ytterst få studier genomförts av hälsa och förkortad arbetstid och de forskningsresultat som finns är inte entydiga och ofta av dålig kvalitet. Det tycks heller inte finnas några resultat som uttryckligen visar på negativa hälsoeffekter av långa arbetspass, i varje fall inte i grupper med bra arbetsförhållanden och under förutsättning att tillräcklig tid för återhämtning ges. Vi har tidigare redovisat några av de resultat som framkommit i samband med försöksverksamheten vid olika arbetsplatser i Sverige, där studier av arbetstidsförkortningar inom vården har visat en mycket positiv inställning bland de anställda. De utvärderingar som har genomförts visar emellertid inga entydiga effekter på frånvaro eller andra hälsovariabler. I bedömningen av dessa försöksverksamheter måste dessutom beaktas att de anställda fått full lönekompensation och i vissa fall en utökad arbetstid. Vidare har vi redan i avsnitt 4.6.4 kunnat konstatera svårigheten i att isolera effekten av en kortare arbetstid på hälsan.
Inflytande över arbetstiden
Vi nämnde i avsnitt 4.6.4 i samband med diskussionen kring försöksverksamheten även betydelsen av arbetstagarens inflytande över sin
144 Några aspekter på kortare arbetstid SOU 1996:145
arbetssituation. Enligt den forskning som presenteras i bilaga 9, framgår det att på de arbetsplatser där personalens kunskaper och erfarenheter utnyttjas och erkänns som viktiga tillgångar, ökar både effektiviteten och trivseln. Detta stöds av den forskning som kartlagts på kommitténs uppdrag. Studierna visar att den största enskilda faktorn bakom en positiv inställning till arbetstiden är graden av upplevt inflytande. Inställningen till arbetstiden är enligt dessa studier den faktor som har den närmaste kopplingen till inställningen till arbetssituationen i sin helhet.
4.9.2 Jämställdhetsaspekter
Vi nämnde i inledningen till detta kapitel att en kortare arbetsdag skulle kunna bidra till ökad jämställdhet. I debatten hävdas bl.a. att männen skulle ta ett större ansvar för hemarbetet om de minskar den tid de ägnar åt förvärvsarbete, dvs. lönearbetstid. En kortare arbetsdag skulle även öka förutsättningarna för kvinnor att i större utsträckning arbeta heltid. I dag lönearbetar män vanligtvis heltid medan kvinnor oftare arbetar deltid. Enligt förespråkarna för en arbetstidsförkortning skulle en rad positiva effekter kunna uppnås, förutom att männen skulle ta ett större ansvar för hemarbetet. Kvinnor och män skulle blir mer jämspelta på arbetsmarknaden samtidigt som kvinnorna ges möjlighet att i större utsträckning bli ekonomiskt oberoende.
En förutsättning torde emellertid vara att en arbetstidsförkortning också leder till att arbetstiden för heltidsarbetande män minskar, men även att de deltidsarbetande kvinnorna inte samtidigt sänker sin arbetstid. Den senaste lagstadgade arbetstidsförkortningen av generell karaktär trädde i kraft 1973. Enligt uppgifter i bilaga 10 påverkades männens lönearbetstid i hög grad av denna sänkning. Även kvinnors lönearbetstid sänktes, dels som ett resultat av arbetstidsförkortningen, dels som ett resultat av att andelen deltidsarbetande ökade. Sett över tiden verkar det också som om kvinnors och mäns medelarbetstid följer varandra. Ett skäl till detta skulle kunna vara att det finns ett samband mellan heltidsarbetstiden och deltidsarbetstiden. Detta torde i så fall innebära att en arbetstidsförkortning för de heltidsanställda även leder till en arbetstidsförkortning för de deltidsanställda. Anita Nyberg påtalar i sin rapport till kommittén att en förutsättning för att deltidsarbetande kvinnor verkligen skall kunna öka sina lönearbetstider och på så sätt få en möjlighet att försörja sig själva, är att en eventuell koppling mellan heltids- och deltidsarbete upphävs.
Några aspekter på kortare arbetstid 145
En lagstadgad arbetstidsförkortning avser en sänkning av den avlönade arbetstiden. Denna utgör emellertid endast ungefär hälften av den tid som totalt ägnas åt arbete. Resten ägnas åt hemarbete där merparten utförs av kvinnor. Enligt bilaga 10 står kvinnor för cirka 60 procent av det oavlönade arbetet och 40 procent av det avlönade.
En mängd faktorer påverkar den tid som ägnas åt hemarbete. En av de viktigare faktorerna är dock omfattningen av lönearbetet. Kvinnor som lönearbetar heltid, använder mindre tid till hemarbete än andra kvinnor. Däremot tycks det inte vara någon skillnad mellan kvinnor som deltidsarbetar och kvinnor som inte lönearbetar. Det förefaller också som om män med kortare lönearbetstid i någon mån ägnar mer tid till hemarbete än andra män. Däremot behöver det inte betyda att männens hemarbetstid ökar p.g.a. att kvinnor ägnar mer tid till lönearbete och mindre till hemarbete. Det finns studier som tyder på att detta samband finns, men de flesta studier visar att mäns hemarbetstid är densamma, oavsett om kvinnan lönearbetar heltid eller inte lönearbetar alls. Det tycks emellertid finnas ett samband mellan löne- och hemarbete för såväl kvinnor som män - ju mer lönearbete, desto mindre hemarbete. En minskning av lönearbetstiden innebär däremot inte att all denna tid används till hemarbete. Merparten ägnas åt fritidsaktiviteter, bl.a. TVtittande samt sömn och vila.
Lönearbetets omfattning torde således ha en viss effekt på hemarbetstiden. Vi har dock anledning att tro att också andra faktorer spelar en roll. Framför allt verkar det som om förändringar i efterfrågan på ”manliga” respektive ”kvinnliga” arbetsuppgifter påverkar kvinnor och mäns hemarbetstid. Enligt bilaga 10 har kvinnors hemarbetstid sedan 50-talet minskat något, möjligtvis med undantag för heltidsarbetande kvinnor. Den tid som männen ägnar åt hemarbete har däremot ökat. Denna ökning medför emellertid inte automatiskt att männen övertar arbetsuppgifter som betraktas som kvinnliga, även om kvinnors lönearbetstid förlängs. Det är snarare sannolikt att de ägnar mer tid åt vad som betraktas som manliga sysslor. Efterfrågan på männens tjänsteproduktion i hushållet - underhåll och reparationer - har också ökat i takt med att allt fler har villa, sommarstuga, bil och båt. Det är därför naturligt att den tid som ägnas underhåll och reparationer har ökat. Kvinnornas minskade tidsanvändning kan tillskrivas ett ökat lönearbete, men också att vissa arbetsuppgifter såsom sömnad, matlagning och disk inte längre efterfrågas i samma utsträckning. I vissa fall har kraven sänkts, vilket sannolikt gäller städning.
146 Några aspekter på kortare arbetstid SOU 1996:145
Det faktum att kvinnorna fortfarande utför merparten av hemarbetet i kombination med den manliga normen att arbeta heltid gör det svårt för kvinnor att på lika villkor konkurrera med män på arbetsmarknaden. För att kvinnor och män skall kunna delta på jämställda villkor både i familjen och på arbetsmarknaden, måste arbetslivet förändras.
Kortare arbetstid för de heltidsanställda skulle framför allt minska männens lönearbetstid och därmed öka deras möjligheter att ägna tid åt hushållsarbete och att utveckla nära relationer till sina barn. Det skulle också öka kvinnors möjligheter att arbeta heltid. En större andel kvinnor skulle därmed kunna försörja sig på sin lön och på så vis vara ekonomiskt oberoende av mannen. Kvinnor torde också få en starkare anknytning till arbetsmarknaden, chansen till intern utbildning och befordran skulle öka samt löneutvecklingen förbättras. Därmed skulle även ersättningen vid arbetslöshet, sjukdom och pensionering öka.
En sådan utveckling kräver dock enligt författaren till bilaga 10 att kvinnor och män utgör homogen arbetskraft, dvs. att kvinnor och män kan flytta fritt mellan olika arbetsuppgifter såväl på arbetsmarknaden som i hushållet. Så är inte fallet, åtminstone inte på kort sikt. Män och kvinnor finns i hög grad i på skilda arbetsmarknader och även hemarbetet är fördelat efter kön. En förkortning av normarbetstiden och mer likartade arbetstider inom de områden som domineras av kvinnor respektive män skulle möjligtvis göra det lättare för kvinnor och män att röra sig mellan olika delar av arbetsmarknaden. En sådan långtgående förändring torde dock endast vara möjlig på lång sikt.
4.10 Sammanfattande slutsatser
I detta kapitel har vi inledningsvis redovisat den historiska utvecklingen av svensk lagstiftning på arbetstidsområdet. Vi har även konstaterat att det inte ligger i vårt uppdrag att lägga förslag om en arbetstidsförkortning. Vidare har vi resonerat kring de ekonomiska effekterna av en kortare arbetstid på verksamhetsnivå samt även sett till de eventuella sysselsättningseffekterna på samhällsnivå av en generell arbetstidsförkortning.
Det är inte möjligt att utifrån teoretisk forskning om sambandet mellan arbetstidsförkortning och sysselsättning förorda en generell arbetstidsförkortning i syfte att öka sysselsättningen. De empiriska resultaten är däremot mer skiftande och i många europeiska länder där arbetstidsför-
Några aspekter på kortare arbetstid 147
kortningar har genomförts visar resultaten att effekterna på sysselsättningen i flera fall har varit positiva, om än lägre än förväntat. Vi kan därför inte utesluta att en förkortad arbetstid skulle kunna ge ett bidrag till att minska arbetslösheten.
Många människor ser en arbetstidsförkortning som en angelägen reform. Betydande välfärdsvinster skulle kunna uppnås, liksom en ökad fritid, mer utrymme för familj och vänner m.m. Förutsättningar för ett bättre samhälle skulle på så sätt kunna skapas.
Vi har även konstaterat att arbetstidsförhållandena på den svenska arbetsmarknaden till mycket stor del bestäms genom kollektivavtal. Lagstiftaren har bestämt att rätten att disponera arbetstiden tillkommer arbetsmarknadens parter och att arbetstidsfrågor, som en del av de totala anställningsvillkoren av tradition är ett ansvar som vilar på arbetsmarknadsparterna. Möjligheten för parterna att under vissa förutsättningar avtala om arbetstiden också på lokal nivå har medfört att nya arbetstidsmönster har införts på ett flertal arbetsplatser, både som en kortare och en mer flexibel arbetstid. Vi har genom rapporter, seminarieserier och arbetsplatsbesök studerat motiven till nya arbetstidsmönster och när möjlighet har getts, även resultaten.
Motiven till olika försöksverksamheter och avtalsbestämmelser skiljer sig radikalt mellan olika verksamheter och avtal, till stor del beroende på typen av verksamhet och de anställdas behov. Ur verksamhetssynpunkt förklaras valet av arbetstidsmodell till betydande del av att organisationen ställer olika krav beroende på typen av produktion, sektor, bransch m.m. Även arbetstagarnas behov skiljer sig från verksamhet till verksamhet. Motiven kan vara en strävan mot ökad jämställdhet, en förbättrad trivsel och hälsa eller kanske främst, ett ökat inflytande över sin arbetssituation. Arbetstagarens behov kan även variera över tiden beroende på i vilken fas i livet man befinner sig. Vid vissa arbetsplatser är inslag av kompetensutveckling en del av det nya arbetstidsmönstret. En ökad kompetens förbättrar arbetstagarens möjligheter på arbetsmarknaden och utgör också en förutsättning för en ökad rörlighet på arbetsplatsen. Vid ett ökat behov av arbetskraft kan detta leda till en högre sysselsättningsgrad för arbetstagaren, kanske en möjlighet att utöka en deltidstjänst till en heltidstjänst.
Det är en mycket komplex bild som framträder. Vid varje enskild avtalsförhandling är omfattningen och förläggningen av arbetstiden endast en del av överenskommelsen. Olika delar läggs ihop och ingår i en helhet som till betydande del är unik för en viss bransch eller viss
148 Några aspekter på kortare arbetstid SOU 1996:145
verksamhet. Vi kommer därför till slutsatsen att kollektiva förkortningar av arbetstiden främst bör vara en fråga för arbetsmarknadens parter. Vi menar att det kan finnas skäl för att arbetstiden allmänt sänks inom ramen för en balanserad löneutveckling. I avsnitt 7.2.4 återkommer vi till arbetsmarknadsparternas ansvar samt de skäl som talar för en sänkning av arbetstiden.
Enligt kommittédirektiven skall vi analysera såväl teoretiska som empiriska effekter av en arbetstidsförkortning. Vid de arbetsplatser där en kortare arbetstid har införts har dock effekterna endast i ett fåtal fall utvärderats. Direktivens frågeställningar besvaras sällan i de utvärderingar som har genomförts och dessa utgör därmed ett bristfälligt underlag. Därtill kommer att försöksverksamheten ännu är mycket begränsad. Att med ledning av de olika försöken och tillgängliga forskningsresultat söka svaren på direktivens frågeställningar om empiriska resultat är därför inte möjligt. Ett flertal frågor kvarstår beträffande effekterna av en kortare arbetstid på produktionen, produktiviteten, sysselsättningen, konkurrenskraften, arbetets organisation och välfärden.
Vi konstaterar att Rådet för Arbetslivsforskning beviljar finansiering av forskning inom området. Bl.a. pågår forskningsprojekt med anknytning till arbetstid och arbetsorganisation på Arbetslivsinstitutet. Vidare visar de rapporter som inkommit till kommittén och som redovisas i form av bilagor att det finns kunskaper inom området, men att ytterligare forskning är önskvärd. Vi föreslår därför att statliga medel inriktas mot en tvärvetenskaplig granskning av dessa frågor inom ramen för tillgängliga forskningsresurser. Vi föreslår också att staten stimulerar till ytterligare försök med kortare arbetstider på verksamhetsnivå och då erbjuder ett aktivt stöd från forskare under försöksperioden. Betydande fördelar i utvärderingsarbetet uppnås genom att forskarna deltar under försökens gång. I utvärderingarna av dessa bör beaktas om effekterna av företagsvisa eller branschvisa arbetstidsförkortningar kan utgöra underlag för parternas förhandlingar om arbetstidsförkortning eller ett framtida beslut om en generell arbetstidsförkortning.
I avsnittet 4.7 diskuterade vi de höga övertidsuttagen i Sverige under senare år. Enligt gällande lag är övertiden den enda möjligheten att genom variationer i arbetstid kunna möta ett större behov av arbetskraft. Enligt uppgifter i bilaga 8 torde det oavsett konjunkturläge alltid krävas en möjlighet till visst övertidsuttag för att kunna möta tillfälliga och snabbt uppkommande variationer i efterfrågan. Utöver variationer som beror på konjunkturen, har emellertid en trendmässig ökning skett
Några aspekter på kortare arbetstid 149
under senare år. Detta är ett resultat av att ett större antal människor arbetar övertid.
Mot bakgrund av den höga arbetslösheten i Sverige är det av största vikt att, när så är möjligt, organisera verksamheten för att öka förutsättningarna för nyanställningar och för deltidsarbetande att förlänga sin arbetstid. Att minska deltidsarbetslösheten är också en stor jämställdhetsfråga, då en stor andel av de deltidsarbetande just är kvinnor. Vi anser därför att ett orimligt högt övertidsuttag inte får hämma möjligheterna till en ökad sysselsättning i form av nyanställningar eller höjd sysselsättningsgrad för deltidsanställda. Ett intressant resultat vid de olika arbetsplatser som har genomfört en ökad flexibilitet i arbetstidsförläggningen, är den generella minskningen av övertidsuttag. Vi kommer i kapitel 5 och 7 att utveckla vad en ökad flexibilitet i arbetstidsförläggning och omfattning kan få för konsekvenser för lagstiftningen om övertidsuttag. Vi kan även konstatera att de arbetstidsmodeller där ersättningen för en viss förläggning av arbetstiden utgår i form av förkortad arbetstid i stället för kontant ersättning borde kunna ge bättre förutsättningar för en ökad sysselsättning.
Vi har i avsnitt 4.9.2 resonerat kring sambandet mellan kortare arbetstid och hälsa. Det är inte möjligt att utifrån forskningsresultaten dra några slutsatser i detta avseende. Ytterst få studier har genomförts av hälsa och förkortad arbetstid och de forskningsresultat som finns är inte entydiga och ofta av otillräcklig kvalitet. En arbetstidsförkortning kan dock tänkas påverka andra delar av välfärden, bl.a. jämställdheten mellan män och kvinnor. Förutsättningarna för kvinnor att arbeta heltid torde öka och därmed skulle en större andel kvinnor kunna försörja sig på sin lön. På så vis skulle kvinnor även få en starkare anknytning till arbetsmarknaden samt ökade möjligheter till en bättre löneutveckling, intern utbildning och befordran. Därmed skulle även ersättningen vid arbetslöshet, sjukdom och pensioneringen öka. Män och kvinnor finns dock på olika arbetsmarknader. Andelen kvinnor är betydligt större inom den offentliga sektorn, medan männen i betydande utsträckning arbetar inom den privata sektorn. En minskad arbetstid inom den privata sektorn med mansdominerade yrken, betyder inte nödvändigtvis ökade förutsättningar för kvinnor att utöka sin arbetstid.
160 Flexibel arbetstid - när, var och hur? SOU 1996:145
kan vara lämpligt att göra vissa ändringar i semesterlagen i detta avseende.
5.3 Situationen på arbetsmarknaden – ett antal arbetsplatsbesök m.m.
I syfte att få erfarenheter av behov och brister vad gäller arbetstidsfrågor och lagstiftningen på området har vi företagit ett stort antal arbetsplatsbesök runt om i landet. Vi har lyssnat på företrädare för både arbetsgivare och anställda samt tagit del av olika redovisningar och rapporter. Efter hand har vi kunnat sluta oss till att vissa tämligen generella slutsatser kan dras.
Arbetsmarknaden uppvisar en närmast oändligt antal olika arbetstidsmodeller beroende på olika krav och starkt skiftande förutsättningar och typer av verksamheter. Vidare varierar naturligtvis de anställdas behov och önskemål. Detta visar tydligt att lagstiftningen måste kunna anpassas till lokala och individuella förhållanden. Det måste vara möjligt att bygga upp egna arbetstidsmodeller och system inom olika företag och förvaltningar och för olika individer. Arbetstiden är en fråga som verksamhetsanpassas, detta framstår alldeles tydligt
Trots att utgångspunkterna är olika är det ändå påfallande hur ofta det verkar gå att tämligen långt förena arbetstagarnas varierande önskemål med verksamhetens krav. Vi har sålunda kunnat konstatera att den personal som själva fått möjlighet att förlägga sin arbetstid gör det på ett sådant sätt att verksamhetens krav kan iakttas. Denna iakttagelse stöds av en utvärdering som gjorts av ett antal arbetstidsmodeller inom sjukvården, enligt vilken en generell slutsats är att det inte finns några motsättningar mellan personalens önskemål om bra arbetstider och verksamhetens krav vad gäller bemanningen (Mot bättre tider, Spri 1995). De anställda är väl medvetna om vilka krav verksamheten ställer och man kommer överens kollegor emellan och i arbetslag. Vi har även noterat att en del arbetstider som traditionellt brukar betraktas som obekväma, t.ex. helg- eller nattjänstgöring, passar väl överens med vissa arbetstagares önskemål under vissa perioder av livet. Sålunda möjliggör förmodligen de vanligtvis obekväma arbetstiderna vissa människor att över huvud lönearbeta, tillfälligt eller mer permanent. Lokala överenskommelser handlar inte endast om arbetstidens förläggning, även arbetstidens omfattning och vissa ersättningsfrågor ingår och löses i de lokala diskussionerna
Flexibel arbetstid - när, var och hur? 161
Allt är naturligtvis inte rosenskimrande. Vi har under våra besök och i de rapporter vi tagit del av uppmärksammats på en rad frågeställningar och svårigheter. Många av dessa kan knappast avhjälpas endast genom förändringar i lagstiftningen, de är av en annan art och löses bäst genom t.ex. förhandlingar mellan arbetsmarknadens parter. Lagstiftningen torde dock kunna ändras så att förutsättningar skapas för att man bättre skall kunna hantera och lösa olika frågor i arbetslivet.
5.4 Förändringar av lagstiftningens syften
Vi kan konstatera att den enskilde arbetstagarens inflytande och möjligheter att påverka sina egna arbetstidsförhållanden inte har varit motiv bakom arbetstidslagstiftningen. Tvärt om har uttalats, apropå valet mellan arbetstidsförkortning och högre lön, att med hänsyn till produktionens krav på en rationell organisation, där arbetstidens längd och förläggning är betydelsefulla faktorer, det inte kan överlåtas åt de enskilda arbetstagarna att var för sig göra sina egna val. Produktionen, menade man, krävde självfallet en viss enhetlighet på arbetstidens område (prop. 1970:5, s. 26-27). Valet mellan kortare arbetstid och mer fritid skulle alltså träffas på de enskilda arbetstagarnas vägnar, antingen genom lag eller kollektivavtal.
Inte heller de varierande behoven i och förutsättningarna för verksamheten i de olika företagen och förvaltningarna har särskilt framhållits i förarbetena till arbetstidslagstiftningen. Reglernas utformning, t.ex. att lagen inte innehåller särskilt styrande regler för hur arbetstiden skall läggas ut under en vecka och att det finns möjlighet att ta ut övertid, samt lagens dispositivitet till förmån för kollektivavtal som slutits eller godkänts av central arbetstagarorganisation, har ansetts tillgodose verksamheternas krav.
Motiv rörande flexibilitet ur arbetstagar- och verksamhetssynpunkt skulle alltså behöva inarbetas i lagstiftningen om arbetstid. Vi vill emellertid uttala alldeles klart att regler om arbetstagarnas säkerhet och hälsa inte får urholkas för att uppnå en ökad flexibilitet. En ökade flexibilitet måste därför vinnas inom skyddslagstiftningens ram. Det är därför nödvändigt att klarlägga och renodla lagreglernas egentliga syften. Vidare anser vi att kollektivavtalen bör vara en central del i en ökad flexibilitet.
162 Flexibel arbetstid - när, var och hur? SOU 1996:145
Vi vill även framhålla arbetstidsfrågornas stora betydelse för människors hela livssituation. En vanlig heltidsanställning innebär att en tredjedel av arbetsveckans fem dagar ägnas åt lönearbete. Till detta kommer den tid som går åt i anslutning till arbetet, t.ex. i form av resor till och från arbetet. År efter år mellan avslutad utbildning och ålderspension ägnas stora delar av tillvaron åt yrkesarbete. Att skapa bättre förutsättningar för inflytande och att kunna påverka sin egen arbetstidssituation i både det korta och långa tidsperspektivet, måste betraktas som en mycket viktig välfärdsreform. Vad det ytterst handlar om är att kunna förena yrkesarbetet med livet utanför arbetet och arbetsplatsen, dvs. familjeliv och socialt liv i övrigt. Ökade möjligheter till inflytande och påverkan av sin egen situation torde förbättra förutsättningarna för både män och kvinnor att ta ett större ansvar för hem och familj.
Av dem som i dag arbetar ofrivillig deltid är majoriteten kvinnor. Om möjlighet ges arbetstagarna att i större utsträckning själva bestämma när arbetet skall utföras skulle bättre förutsättningar skapas för kvinnor att gå upp i arbetstid för dem som har en ofrivillig deltidsanställning. Detta förutsätter naturligtvis att verksamheten har behov av mer arbetskraft. På så sätt skulle kvinnorna ges ökade möjligheter att få del av kompetensutveckling, karriärmöjligheter m.m. Att så sker har även framkommit vid vissa av kommitténs arbetsplatsbesök, t.ex. vid besöket på Polismyndigheten i Stockholms län (se ovan, i avsnitt 4.5.2). Arbetstidsfrågan är på detta sätt en viktig jämställdhetspolitisk fråga.
Vi menar därför att syften rörande jämställdhet, familjeliv och socialt liv i övrigt måste tas hänsyn till på ett tydligare sätt i arbetstidslagstiftningen. Det skall särskilt framhållas att flexibilitet ur arbetstagarsynpunkt torde vara en ändamålsenlig metod för att uppnå sådana syften.
Avslutningsvis vill vi i detta avsnitt även framhålla arbetsmarknadsparternas betydelse i dessa frågor. Vi menar att utifrån vissa tydligt angivna politiska målsättningar, det borde finnas förutsättningar inte endast att bibehålla utan även förstärka den s.k. svenska modellen. Vi kommer i nästa kapitel utveckla hur vi anser att parternas ansvar för arbetstidsfrågorna kan förstärkas.
5.5 Andra aspekter på eventuella lagändringar
Vi har i uppdrag att undersöka hur lagstiftningen kan bli mer flexibel. Som nyss diskuterades torde detta medföra att lagstiftningen om arbetstid borde tillföras nya syftningar med avseende på enskilda arbets-
Flexibel arbetstid - när, var och hur? 163
tagare och verksamheter. Det finns emellertid även andra aspekter på arbetstidsfrågorna som bidrar till att lagstiftningen om arbetstid bör genomgå vissa tämligen genomgripande förändringar. Den ena aspekten gäller samhällets utveckling i allmänhet, särskilt med avseende på arbetslivets utveckling. Vi berörde detta ämne i kapitel 2 och skall fortsätta diskussionen i detta avsnitt. Den andra aspekten är de arbetstidsregler som finns i EG:s arbetstidsdirektiv, vilka Sverige fortsättningsvis måste iaktta. Då redogörelsen av EG-direktivet kommer att uppta ett tämligen stort utrymme, väljer vi att lägga den i ett eget kapitel (kapitel 6).
5.5.1 Har utvecklingen i samhället och arbetslivet gjort arbetstidslagen föråldrad?
Under den tid som de nu gällande arbetstidsreglerna varit i kraft har samhället och arbetslivet genomgått stora förändringar. I kapitel 2 redogjorde vi översiktligt för vissa utvecklingsdrag i samhälle och arbetsliv under de senaste åren. Det kan noteras att vissa av de lagregler som gäller idag är de samma sedan flera tiotals år. T.ex. det s.k. principiella nattarbetsförbudet med dit hörande möjligheter till avvikelser, infördes genom 1949 års arbetarskyddslag (vid den tiden gällde förbudet mellan klockan 23 och klockan 05). Från den lagens tillämpningsområde undantogs arbete i hemmet och sådant arbete som arbetsgivaren inte hade att vaka över. Det undantaget övertogs från den fram till dess gällande arbetarskyddslagen (från 1912) och gäller alltjämt som en av undantagsbestämmelserna i arbetstidslagen. Lydelsen i nuvarande lag är i stort den samma som enligt 1912 års arbetarskyddslag.
Att många av reglerna i nuvarande lagstiftning är av äldre datum innebär naturligtvis inte i sig att de bör ändras. De förändringar som samhälls- och arbetsliv genomgått innebär emellertid att det bör prövas i vad mån de ändamål som reglerna var avsedda för har samma betydelse idag. Vidare bör övervägas om inte utvecklingen medfört att lagstiftningen allmänt sett bör bli föremål för en modernisering. Ett exempel på detta är förändringar som genomförts i annan lagstiftning. Det har t.ex. framhållits i tidigare lagstiftningsarbeten att skyddsmotiven för reglering av arbetstidens längd torde ha avtagit i takt med att arbetarskyddslagstiftningen växt fram (t.ex. prop. 1970:5, s. 25 ff).
164 Flexibel arbetstid - när, var och hur? SOU 1996:145
Ett annat exempel kan vara att arbetslivet i dag i större omfattning präglas av en förändrad syn på förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. Frågan kan därför ställas om lagstiftningen om arbetstid längre borde vila på ett synsätt som i mycket handlar om att arbetsgivaren kontrollerar (lagen säger "vakar över hur arbetet är ordnat") arbetstagaren. Idag är ju i väsentligt större grad än t.ex. i början av sjuttiotalet, då den allmänna arbetstidslagen antogs, arbetsorganisationen präglad av decentralisering. En modern arbetsorganisation bygger i större omfattning på självbestämmande. Exempel på detta kan hämtas från de olika arbetstidsmodeller som utvecklats inom vårdsektorn, enligt vilka de anställda själva i stor utsträckning bestämmer sina egna arbetstider utifrån vetskapen om vad verksamheten kräver. Vidare gäller förmodligen att antalet fullgjorda timmar som mått för lön och ersättning har avtagit i betydelse, till förmån för lön och ersättning som baseras på den produkt eller tjänst som arbetstagaren producerar eller tillhandahåller.
Ett uttryck för decentralisering och en högre grad av självbestämmande, som understöds av teknikutvecklingen, är arbete i hem och på distans. I kapitel 2 redogjorde vi bl.a. för teknikens betydelse för hur arbetslivet utvecklas och i viktiga avseenden är inte arbete i hem eller på distans det samma i dag som förut. Detta är en del av arbetslivets ökande flexibilitet i en rad avseenden, t.ex. vad gäller tid och rum för arbetets utförande.
Sammantaget innebär utvecklingen inom arbetslivet och i samhällslivet i stort att det är rimligt att arbetstidslagstiftningen bör kunna bli föremål för en betydande modernisering.
5.6 Jämställdhetsaspekter
Vår slutsats i detta kapitel är att en ökad flexibilitet i arbetstidens längd och förläggning på arbetstagarens villkor ger större förutsättningar att tillgodose individens varierande behov och förmåga under yrkeslivet. Dessa kan givetvis vara mer eller mindre förenliga med verksamhetens krav, vilket i praktiken torde avgöra i vilken utsträckning arbetstagarens olika önskemål kan beaktas. Ur jämställdhetssynpunkt är det naturligtvis inte önskvärt att mer flexibla regler för arbetstid leder till att arbetstiderna helt utan hänsynstagande till individen anpassas till verksamhetens villkor. Det skulle kunna leda till arbetstidsmönster som inte passar för t.ex. småbarnsföräldrar. Våra erfarenheter från arbets-
Flexibel arbetstid - när, var och hur? 165
platsbesök är emellertid att det tämligen långt går att förena arbetstagarnas varierande önskemål med verksamhetens krav.
Liksom kortare arbetstid utgör en mer flexibel arbetstid både en möjlighet och en risk ur jämställdhetssynpunkt. Till stor del beror utfallet på hur män och kvinnor väljer att disponera en minskad eller en ökad lönearbetstid. Det är rimligt att anta att önskemålen i viss mån skiljer sig mellan kvinnor och män. Kvinnor utgör emellertid inte någon enhetlig grupp, lika lite som män gör det. Olika kvinnor och män har skilda drömmar och önskemål om hur livet och arbetet skall vara. Det är deras olika önskemål och behov som vi måste försöka tillgodose, både sett ur ett kortare och längre tidsperspektiv.
Vi har redan konstaterat att en förläggning av arbetstagarnas arbetstider enligt olika skiftsystem är en vanligt använd form för att kunna förlänga driftstider och därmed förbättra kapitalutnyttjandet. Att snabbt kunna ställa om för att möta verksamhetens krav har alltid varit en del av offentlig tjänsteproduktion, t.ex. inom vården där flertalet arbetstagare är kvinnor. Flexibilitet är således något som kvinnor sedan länge har levt med eftersom de finns i yrken där flexibiliteten är en naturlig del av arbetets organisation. Det är under senare tid som flexibel arbetstid även har blivit aktuell på de delar av arbetsmarknaden där en majoritet av arbetstagarna är män.
Vi diskuterade i kapitel 4 att en kortare arbetstid skulle kunna bidra till ökad jämställdhet. I debatten hävdas bl.a. att männen skulle ta ett större ansvar för hemarbetet om de minskar sin lönearbetstid. Ett liknande resonemang torde kunna föras även i frågan om en ökad flexibilitet. Under förutsättning att männen väljer att minska lönearbetstiden när barnen är små skulle en ökad jämställdhet kunna uppnås förutsatt att flexibiliteten gäller över en längre period. En förläggning av arbetstider inom hushållet skulle kunna genomföras så att den tid som föräldrarna tillbringar med barnen utökades. Ökade möjligheter för både kvinnor och män att påverka sina arbetstider torde också leda till att det blir lättare för dem att förena lönearbete och familjeansvar i stort.
Ett större deltagande av männen i hemarbetet i övrigt följer däremot inte med självklarhet. En lägre arbetstid under en period kompenseras av en utökad arbetstid vid andra tillfällen och en mer eller mindre långvarig minskning av lönearbetstiden innebär heller inte att denna tid används till hemarbete. Liksom i fallet av en förkortad arbetstid används merparten av tiden utanför arbetsplatsen till fritidsaktiviteter
166 Flexibel arbetstid - när, var och hur? SOU 1996:145
samt sömn och vila. Vi konstaterade i kapitel 4 att mäns och kvinnors hemarbetstid i stor utsträckning påverkas av vilka manliga respektive kvinnliga arbetsuppgifter som efterfrågas i hemmet. Ett liknande resonemang torde vara tillämpligt även i denna del. När det gäller frågan om att dela ansvaret för barnen menar vi att det är nödvändigt att påverka attityder för att kvinnor och män på ett jämställt sätt skall använda möjligheten att under vissa perioder minska lönearbetstiden i syfte att utöka tiden med barnen.
I Sverige har goda förutsättningar skapats för en hög kvinnlig förvärvsfrekvens. För de kvinnor som i dag väljer att inte delta i arbetslivet eller att arbeta deltid p.g.a. att förläggningen av arbetstider är olämplig, skulle ett ökat inflytande över arbetstiden kunna leda till större möjligheter att delta i yrkeslivet. En ökad flexibilitet skulle dessutom ge ökade möjligheter för de kvinnor som av olika anledningar önskar utöka sina arbetspass under vissa perioder. Även många kvinnor har behov av en flexibel arbetstid som ger möjligheter till annan arbetstidsförläggning än t.ex. 6 timmar per dag. Vidare skulle kvinnor som i dag arbetar heltid få möjlighet att stanna kvar i arbete även om deras livssituation förändras och behovet av en förändrad arbetstid aktualiseras. Detta skulle som vi tidigare har påpekat få positiva konsekvenser för kvinnor i form av ökade möjligheter till kompetensutveckling, karriärmöjligheter m.m. Vi menar att rätt använda, ger en ökad flexibilitet i arbetstider bättre möjlighet för både kvinnor och män att anpassa arbetslivet till familjesituationen och tvärtom. Detta innebär att lönearbetstiden även kan utökas under perioder i livet då detta är önskvärt. Att ett ökat inflytande över arbetstiden dessutom ger människor som inte har familj eller som inte har småbarn att ta hand om, vidgade möjligheter att anpassa arbetslivet efter sin egen situation är naturligtvis positivt.
5.7 Sammanfattande kommentarer
Vi har i detta kapitel närmare analyserat vilka bristerna kan anses vara i nuvarande lagstiftning utifrån vissa antaganden om innebörden i begreppet flexibilitet i arbetstidshänseende. Vi har även konstaterat att det finns ytterligare faktorer som talar för att förändringar bör göras i regelsystemet (en av dessa – EG:s arbetstidsdirektiv – skall vi dock behandla i nästa kapitel). Sammantaget innebär det att tämligen genomgripande förändringar förmodligen bör göras av arbetstidslagstiftningen.
Flexibel arbetstid - när, var och hur? 167
Beträffande flexibilitet ur arbetstagarsynpunkt vill vi införa en regel som anger en princip om att varje arbetstagare skall ha möjlighet till inflytande över sina arbetstidsförhållanden, såväl omfattning som förläggning. Vi kommer att utveckla principens innehåll och konkretisera dess rättsliga innebörd i kapitel 7.
Vad gäller flexibilitet ur verksamhetssynpunkt vill vi att lagstiftningen fortsättningsvis på ett tydligare sätt skall möjliggöra variationer och anpassningar av arbetstidsförhållanden på den nivå där verksamheten bedrivs. En central del i detta bör även fortsatt vara kollektivavtal om arbetstid. Även detta kommer att utvecklas i kapitel 7.
I avsnittet 5.4 ovan diskuterade vi vilka syften nya arbetstidsregler bör ha. Reglerna måste naturligtvis fortsättningsvis tillgodose arbetstagarnas säkerhet och hälsa. Regler som skapar förutsättningar för större flexibilitet ur arbetstagar- och verksamhetssynpunkt får därför inte innebära att skyddet för arbetstagarna försämras. En större flexibilitet måste skapas inom skyddslagstiftningens ram. Vidare menar vi att arbetstidsfrågornas betydelse för arbetstagarnas hela livssituation bör innebära att arbetstidens betydelse för jämställdheten mellan könen samt för familjeliv och socialt liv i övrigt bör tydligare uttryckas i nya regler.
När vi i kapitel 7 skall undersöka hur dessa förändringar kan genomföras kommer vi att överväga två allmänna frågeställningar. Den första gäller förhållandet mellan lagstiftning och kollektivavtal, dvs. vad bör regleras i lag och vad bör regleras i avtal mellan arbetsmarknadens parter. Enligt våra utredningsdirektiv skall arbetstidsfrågorna även fortsättningsvis så långt möjligt regleras i avtal mellan arbetsmarknadens parter. EG-direktivet innebär vissa begränsningar i parternas avtalsfrihet. Bl.a. av detta skäl finns det anledning att utveckla och förstärka "den svenska modellen" i andra delar. Den andra frågeställningen gäller om lagstiftningen även fortsättningsvis bör vara av offentligrättslig karaktär, eller om arbetstidsbestämmelserna bör regleras enligt ett mer civilrättsligt mönster som huvuddelen av den övriga arbetsrätten (LAS, MBL m.m.). Det senare blir nämligen aktuellt om lagstiftningen på ett tydligare sätt än tidigare skall markera att arbetstidsfrågorna så långt som möjligt bör regleras i avtal mellan arbetsmarknadens parter. Vidare är en civilrättslig reglering lämplig om den enskilde arbetstagaren blir lagstiftningens subjekt (tillsammans med arbetsgivaren och arbetsmarknadens parter). Lagstiftningen skulle ju inte längre endast innehålla skyldigheter (för arbetsgivaren) utan även
168 Flexibel arbetstid - när, var och hur? SOU 1996:145
rättigheter (för arbetstagaren). Följden av en civilrättslig reglering blir att samhällets funktion vad gäller dispenser, tillsyn och sanktioner, på basis av arbetstidslagstiftningen, bortfaller. Däremot kvarstår naturligtvis tillsyn, sanktioner m.m. enligt arbetsmiljölagen. Att lagens regler iakttas blir istället främst en fråga för parterna, liksom i merparten av övrig arbetsrättslig lagstiftning.
SOU 1996:145 169
6 EG:s arbetstidsdirektiv
Inledning
EG:s arbetstidsdirektiv skall vara införlivat i medlemsstaterna rättssystem senast den 23 november i år. Vi menar att EG-direktivet är en anledning i sig till att överväga ändringar i den nuvarande arbetstidslagstiftningen. Som nämndes i kapitel 1 har vi behandlat konsekvenserna av EG-direktivet i ett delbetänkande (SOU 1995:92). Vi föreslog i delbetänkandet en provisorisk lösning av Sveriges skyldighet att införliva EG-direktivets bestämmelser i det svenska regelsystemet. Samtidigt konstaterade vi att vi i det fortsatta utredningsarbetet skulle återkomma till i stort sett alla de frågor som täcks av EG-direktivet.
I detta kapitel redogör vi först för huvuddragen i vårt delbetänkande och i remisskommentarerna på betänkandet, samt regeringens proposition och riksdagens beslut med anledning av propositionen (6.1). Därefter följer ett avsnitt i vilket vi redogör för det huvudsakliga innehållet i EG-direktivet samt lyfter fram vissa språkliga skillnader i direktivet (6.2). Avslutningsvis ger vi vissa sammanfattande kommentarer (6.3).
6.1 Delbetänkandet om konsekvenserna av EG:s arbetstidsdirektiv
I september 1995 presenterade vi ett delbetänkande om konsekvenserna av EG:s arbetstidsdirektiv (rådets direktiv 93/104/EEG om arbetstidens förläggning i vissa avseenden) för det svenska regelsystemet på arbetstidsområdet. Då konsekvenserna av EG-direktivet endast var en del i vårt utredningsuppdrag och hade att behandlas med förtur framhöll vi att utgångspunkten för förslagen i vårt delbetänkande var att de endast skulle innebära ett nödvändigt minimum av förändringar. Eftersom stora delar av vårt uppdrag återstod - att analysera de långsiktiga konsekvenserna av alternativa arbetstidsförkortningar samt att ge förslag om mer flexibla arbetstidsregler - ville vi inte i det tidiga skedet föreslå
170 EG:s arbetstidsdirektiv SOU 1996:145
andra förändringar än de som vi vid en rättslig bedömning ansåg nödvändiga för att Sverige skall anses ha uppfyllt sina åtaganden som medlem i EU.
Vårt delbetänkande (SOU 1995:92) innehöll i huvudsak följande överväganden vad gällde behovet av förändringar i arbetstidslagen (1982:673). Vi föreslog inga förändringar av den lagreglerade arbetstiden. På varje punkt menade vi att den svenska arbetstidslagens bestämmelser i sig, eller sammantagna med bestämmelser i andra författningar, motsvarade EG-direktivets föreskrifter. Vi förde i detta avseende en diskussion där vi vägde skyddsvärdet av EG-direktivets föreskrifter för arbetstagarna mot de närmast motsvarande bestämmelserna i den svenska lagstiftningen, särskilt arbetstidslagen men även arbetsmiljölagen. För att tydliggöra sambandet med arbetsmiljölagen föreslog vi att en hänvisning skulle införas i arbetstidslagen till de allmänna skyddsbestämmelserna i 2 kap 1 § arbetsmiljölagen.
Arbetstidslagen är emellertid i sin helhet dispositiv till förmån för kollektivavtal som slutits eller godkänts av central arbetstagarorganisation. Då EG-direktivet föreskriver vissa tvingande gränser menade vi därför att lagen fortsättningsvis måste innehålla en begränsning av avtalsfriheten. Vi föreslog därmed att för det fall avvikelse sker från lagens bestämmelser i kollektivavtal det inte får medföra att regler med ett lägre skyddsvärde skall tillämpas för arbetstagarna än vad som följer av EG-direktivet. Även beträffande de dispenser från lagens bestämmelser som kan meddelas av Arbetarskyddsstyrelsen föreslog vi en motsvarande begränsning. Inte heller sådana dispenser får följaktligen medföra att regler med ett lägre skyddsvärde skall tillämpas för arbetstagarna. Vi föreslog vidare att detta förhållande även skall iakttas vid Arbetarskyddsstyrelsens tillsyn av lagens efterlevnad.
I syfte att så långt möjligt säkerställa att EG-direktivets tvingande regler iakttas om det avtalas om avvikelser från lagens bestämmelser, föreslog vi även att den arbetsgivare som bryter mot att en avvikelse inte får leda till att regler med ett lägre skyddsvärde skall tillämpas på arbetstagarna, skall kunna åläggas att betala skadestånd till den arbetstagare som lidit skada eller vars skydd har kränkts. Vi var medvetna om att vårt förslag skulle kunna medföra en del tillämpningssvårigheter, men betonade att det var en provisorisk lösning för att dels uppfylla Sveriges ålägganden som medlem i EU och dels ge oss förutsättningar att kunna uppfylla vårt utredningsuppdrag i övrigt.
EG:s arbetstidsdirektiv 171
Vi var inte helt eniga i våra överväganden och förslag. Reservationer lämnades av de ledamöter i kommittén som representerar vänsterpartiet, miljöpartiet, av moderaterna och kristdemokraterna gemensamt samt av representanten från SAF. Vidare lämnades särskilda yttranden av var och en av representanterna för centerpartiet, miljöpartiet, vänsterpartiet och Landstingsförbundet, samt gemensamt av representanterna för LO, TCO och SACO.
I den efterföljande remissbehandlingen av vårt delbetänkande tillstyrktes, eller lämnades utan erinran, våra överväganden och förslag av en majoritet av remissinstanserna. Några remissinstanser var dock starkt kritiska, dels till olika delar i våra överväganden och dels till våra förslag till förändringar i arbetstidslagen. De huvudsakliga invändningarna var följande. Vad gäller våra överväganden ansåg vissa remissinstanser att särskilt resonemangen runt och jämförelserna av EGdirektivets och de svenska reglernas skyddsvärden inte kunde godtas. Man menade att det av oss valda uttrycket "skyddsvärde" var alltför vagt och metoden dåligt lämpad för överväganden om hur regler i ett EG-direktiv skall införlivas i det svenska rättssystemet. Beträffande våra förslag till ändringar i arbetstidslagen kritiserades främst den föreslagna allmänna hänvisningen till EG-direktivet, som måste iakttas vid avvikelser från lagen genom kollektivavtal samt den föreslagna skadeståndssanktioneringen. Man menade att den allmänna hänvisningen inte medförde att det blev tydligt vilka gränser som gällde för kollektivavtalens arbetstidsbestämmelser och att därmed lagstiftaren "övervältrade" ansvaret för brister i införlivandet av EG-direktivet på enskilda arbetsgivare. Vad gäller den föreslagna skadeståndsregeln menade man att den var obehövlig eller annars omotiverad. Det framhölls även att en sådan regel skulle vara oskälig mot arbetsgivaren eftersom lagstiftaren inte genom de övriga förslagen gjorde tillräckligt tydligt vad arbetsgivaren hade att rätta sig efter.
Efter remiss till Lagrådet överlämnade regeringen i februari 1995 en
proposition till riksdagen (1995/96:162) som i allt väsentligt innebar
att man delade vår bedömning, dels med avseende på tillvägagångssätt och dels beträffande de föreslagna förändringarna. Regeringen uttalade sålunda att de ytterligare förändringar i regelsystemet (utöver de av oss föreslagna) som kan vara lämpliga att vidta med anledning av EGdirektivet bör anstå till dess vi har slutfört vår översyn av arbetstidslagstiftningen. Efter yttrande från Lagrådet gjordes emellertid följande förändringar i förhållande till vårt förslag. Det tillägg vi föreslagit vad gäller hur myndighetstillsynen av lagens efterlevnad skall bedrivas ansågs inte nödvändigt. När det gäller den av oss föreslagna skade-
172 EG:s arbetstidsdirektiv SOU 1996:145
ståndsregeln innebar förslaget i propositionen att det uttryckligen framgår att det är tillämpningen av ett kollektivavtal i det enskilda fallet och inte avtalet i sig som kan ge upphov till skadeståndsskyldighet.
I Arbetsmarknadsutskottets betänkande 1995/96:AU9 hemställdes bl.a. om att riksdagen borde anta regeringens proposition om ändringar i arbetstidslagen med anledning av EG:s arbetstidsdirektiv. Så skedde genom ett beslut i riksdagen den 2 maj i år (rskr 1995/96:219). Den 23 november i år träder lagändringarna i kraft.
6.2 Kort om direktivets innehåll
Vi skall i detta avsnitt kortfattat återge det huvudsakliga innehållet i EG:s arbetstidsdirektiv, eller Rådets direktiv 93/104/EEG om arbetstidens förläggning i vissa avseenden, som är dess fullständiga titel. Det bör påpekas att direktivets innehåll är både omfattande och svårtillgängligt, varför den följande framställningen måste innebära vissa förenklingar. Den fullständiga texten på engelska och svenska återfinns i bilaga 3. Vi vill även hänvisa till den redogörelse för innehållet i direktivet som gavs i vårt delbetänkande SOU 1995:92.
6.2.1 Allmänt om EG:s arbetstidsdirektiv
Direktivets rättsliga grund är artikel 118a i Romfördraget, där det föreskrivs att medlemsstaterna skall sträva efter att förbättra arbetstagarnas säkerhet och hälsa. Förhållandena beträffande framförallt arbetsmiljön i de olika staterna skall harmoniseras gradvis samtidigt som gjorda förbättringar bibehålls. Harmoniseringen skall ske på miniminivå och medlemsstaterna är alltså fria att nationellt ha ur skyddssynpunkt skarpare formulerade bestämmelser.
Att den rättsliga grunden är artikel 118a möjliggjorde att direktivet antogs med kvalificerad röstmajoritet i ministerrådet. Storbritannien lade ner sin röst när beslutet om direktivet togs och ifrågasatte senare den rättsliga grunden för direktivet vid EG-domstolen. Utslag från domstolen har ännu inte kommit, men EG-domstolens generaladvokat, som har utarbetat ett förslag till domslut, förordar att Storbritanniens talan avvisas.
EG:s arbetstidsdirektiv 173
6.2.2 Direktivets bestämmelser
Arbetstidsdirektivet består av fyra avsnitt. I det första avsnittet anges direktivets ändamål och tillämpningsområde samt ges definitioner av direktivets centrala termer (artiklarna 1 - 2). Det andra avsnittet innehåller bestämmelser angående minimiperioder för vila och andra bestämmelser om arbetstidens förläggning samt om begränsning av veckoarbetstiden (artiklarna 3 - 7). I det tredje avsnittet finns föreskrifter om natt- och skiftarbete samt arbetsrytm (artiklarna 8 - 13). Det avslutande fjärde avsnittet innehåller allmänna bestämmelser om bl.a. beräkningsperioder och avvikelser samt närmare anvisningar om införlivandet av direktivet i medlemsstaternas regelsystem (artiklarna 14 - 18).
Räckvidd och definitioner – artikel 1 och 2
I artikel 1 lägger man fast direktivets ändamål och räckvidd. Direktivet innehåller enligt denna artikel föreskrifter om minimikrav på hälsa och säkerhet för arbetstagarna vid förläggningen av arbetstiden (punkt 1). Artikeln räknar upp de olika viloperioder och begränsningar som omfattas av direktivet samt övriga bestämmelser angående natt- och skiftarbete samt arbetsrytm (punkt 2).
Angående räckvidden (tillämpningsområdet) anges i artikel 1 (punkt 3) att direktivet är tillämpligt på alla arbetsområden, såväl offentliga som privata i den betydelse som anges i artikel 2 i Rådets direktiv 89/391/EEG (det s k ramdirektivet) utan att det påverkar artikel 17 i arbetstidsdirektivet (artikel 17 anger vilka avvikelsemöjligheter som finns beträffande direktivets huvudbestämmelser). I artikel 2 i ramdirektivet står angivet att det direktivet är tillämpligt på alla arbetsområden, både privata och offentliga. Dock skall inte bestämmelserna i ramdirektivet tillämpas när särskilda omständigheter, som är typiska för vissa arbeten inom offentlig sektor, skulle medföra att verksamheten oundvikligen kommer i konflikt med direktivets bestämmelser. Som exempel på sådana verksamheter anges försvaret, polisen och viss civilskyddsverksamhet. Medlemsstaterna torde alltså ha visst utrymme att själva välja i vilken utsträckning bestämmelserna i ramdirektivet och därmed även avseende arbetstidsdirektivet, skall tillämpas inom nämnda områden. Medlemsstaterna skall dock i sådana fall iaktta de allmänna skyddsprinciper som direktivet ger uttryck för (artikel 2, punkt 2 andra stycket i ramdirektivet). Då arbete i arbetsgivarens hushåll är undantaget från ramdirektivets tillämpningsområde omfattas sådant arbete inte heller av arbetstidsdirektivet.
174 EG:s arbetstidsdirektiv SOU 1996:145
Artikel 1 undantar dock från direktivets tillämpningsområde: luft-, järnvägs-, väg- och sjötransporter, havsfiske liksom annat arbete till sjöss samt det arbete som utförs av läkare under utbildning (punkt 3).
Artikel 2 innehåller definitioner. Här vill vi peka på en olikhet mellan den engelska och den svenska versionen beträffande begreppet "arbetstid" (artikel 2). Enligt den engelska versionen av direktivet anges att med arbetstid avses: "... any period during which the worker
is working (anm. vår understrykning), at the employers disposal and carrying out his activity or duty..". Motsvarande text enligt den svens-
ka versionen lyder: "...all tid (..) då arbetstagaren står till arbetsgiva-
rens förfogande samt därvid utför aktiviteter eller uppgifter." Den
engelska versionen utrycker alltså tydligt att det krävs att arbete utförs för att arbetstid enligt direktivet skall anses föreligga. Detta framgår inte lika tydligt av den svenska versionen.
Dygnsvila – artikel 3
Artikel 3 har föreskrifter om att varje arbetstagare skall ha rätt till minst 11 timmars sammanhängande ledighet per 24-timmarsperiod. Från denna bestämmelse kan göras avvikelser enligt de förutsättningar som anges i artikel 17.
Raster – artikel 4
Artikel 4 anger att varje arbetstagare som har en arbetsdag längre än sex timmar har rätt till en rast. Direktivet beskriver dock inte närmare hur rasten skall vara utformad. Rastens utformning, bl.a. dess längd och förläggning, skall i stället bestämmas genom kollektivavtal eller, då sådana avtal inte kommer till stånd, genom nationell lagstiftning. Från denna bestämmelse kan göras avvikelser enligt de förutsättningar som anges i artikel 17.
Veckovila – artikel 5
Artikel 5 anger att alla arbetstagare under varje period om sju dagar, skall ha rätt till minst 24 timmars sammanhängande ledighet plus de 11 timmar arbetstagaren har rätt till i form av dygnsvila. I princip skall veckovilan omfatta söndag. Om sakliga, tekniska eller arbetsorganisatoriska förhållanden berättigar det får en ledighet om minst 24 timmar tillämpas. Veckovilan kan genomsnittsberäknas över 14 dagar. Från
EG:s arbetstidsdirektiv 175
bestämmelsen om veckovila kan göras avvikelser enligt de förutsättningar som anges i artikel 17.
Begränsning av veckoarbetstiden – artikel 6
Enligt artikel 6 skall veckoarbetstiden begränsas genom lagar och andra författningar eller genom kollektivavtal. Den genomsnittliga arbetstiden inklusive övertid för en arbetstagare får inte överstiga 48 timmar per sjudagarsperiod. Den genomsnittliga arbetstiden om 48 timmar får beräknas över en period om högst fyra månader. Beräkningsperiodens längd får utsträckas till sex eller i vissa fall tolv månader enligt de förutsättningar som anges i artikel 17. Avvikelsemöjligheter anges i artikel 17.1 samt i artikel 18.1 b, i.
Årlig semester – artikel 7
I artikel 7 föreskrivs att varje arbetstagare skall ha rätt till en årlig betald semester om minst fyra veckor i enlighet med vad som föreskrivs genom nationell lagstiftning eller praxis angående rätten till och beviljandet av en sådan semester. Artikeln innehåller också en regel om att semestern inte får bytas mot kontant ersättning utom då anställningen upphör.
Nattarbetets längd – artikel 8
Enligt artikel 8 får inte den normala arbetstiden för en nattarbetande överstiga i genomsnitt 8 timmar under varje 24-timmarsperiod. Om en nattarbetande har ett arbete som innebär särskilda risker eller stor fysisk eller mental ansträngning, får arbetstiden för den arbetstagaren inte överstiga 8 timmar under den 24-timmarsperiod då nattarbetet utförs. Vad som skall anses vara sådant särskilt betungande arbete skall definieras i nationell lagstiftning eller genom praxis eller i kollektivavtal. Vid sådana definitioner skall hänsyn tas till nattarbetets särskilda konsekvenser och risker. Från bestämmelsen om nattarbete kan göras avvikelser enligt de förutsättningar som anges i artikel 17. Regler om genomsnittsberäkning finns i artikel 16.
Hälsoundersökning och omplacering av nattarbetande till dagarbete
– artikel 9
Nattarbetande skall enligt artikel 9 ha rätt till en kostnadsfri hälsoundersökning innan de börjar anställningen. Därefter skall den nattarbetande ha rätt till regelbundna sådana hälsoundersökningar. Nämnda
176 EG:s arbetstidsdirektiv SOU 1996:145
undersökningar skall omfattas av lagstadgad tystnadsplikt och får utföras inom den offentliga sjukvården. Om den nattarbetande har hälsoproblem som kan visas bero på nattarbetet skall han om möjligt omplaceras till dagarbete.
Garantier för nattarbete – artikel 10
Artikel 10 medger att medlemsstater, som så vill, får meddela särskilda regler, enligt villkor i nationell lagstiftning eller praxis, för vissa kategorier av nattarbetande som riskerar hälsa eller säkerhet genom sitt nattarbete.
Anmälan om regelbunden sysselsättning av nattarbetande –artikel 11
I artikel 11 anges att medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som behövs för att säkra att de arbetsgivare som regelbundet sysselsätter nattarbetande, anmäler detta till behöriga myndigheter om dessa begär det.
Skydd av hälsa och säkerhet – artikel 12
Enligt artikel 12 skall nattarbetande och skiftarbetare ha ett hälso- och säkerhetsskydd som motsvarar arten av deras arbete. För dessa arbetstagare skall vidtas skyddsåtgärder och finnas skyddsanordningar motsvarande de som finns för andra arbetstagare och anordningarna skall vara tillgängliga på alla tider av dygnet.
Arbetsrytm – artikel 13
En arbetsgivare som avser att organisera arbetet enligt en viss rytm skall enligt artikel 13 ta hänsyn till den allmänna principen om att anpassa arbetet till arbetstagaren, särskilt i syfte att lindra effekterna av monotona arbetsuppgifter och av arbete i ett förutbestämt tempo. Arbetsgivaren skall också ta hänsyn till kraven på hälsa och säkerhet för arbetstagarna, särskilt beträffande avbrott under arbetstiden.
Mer detaljerade gemenskapsbestämmelser – artikel 14
I artikel 14 läggs det fast att arbetstidsdirektivet inte skall tillämpas då det finns mer detaljerade krav beträffande vissa yrken eller arbeten i andra EG-bestämmelser.
EG:s arbetstidsdirektiv 177
Gynnsammare bestämmelser – artikel 15
I linje med artikel 118a i Romfördraget sägs det i artikel 15 att arbetstidsdirektivet inte får hindra medlemsstaterna att ha ur skyddssynpunkt längre gående bestämmelser nationellt. Sådana bestämmelser kan finnas i författning, administrativ praxis eller i kollektivavtal.
Beräkningsperioder – artikel 16
Artikel 16 anger att medlemsstaterna i fråga om vissa av de ovan angivna bestämmelserna får tillämpa olika beräkningsperioder. Sålunda medges beträffande tillämpningen av bestämmelsen om veckovila (artikel 5) en beräkningsperiod om högst 14 dagar. Angående bestämmelsen om begränsning av veckoarbetstiden (artikel 6) sägs det att medlemsstaterna får tillämpa en beräkningsperiod som inte överstiger fyra månader. Vid beräkning av arbetstiden under en sådan fyra-månadersperiod skall perioder av betald semester (som avses i artikel 7) och sjukfrånvaro antingen inte inkluderas i beräkningsperioden eller likställas med arbetstid. När det gäller nattarbetets längd (artikel 8) får staterna tillämpa en beräkningsperiod vars längd skall fastställas efter samråd med arbetsmarknadens parter på nationell eller regional nivå. Veckovilan om minst 24 timmar (artikel 5) skall inte inkluderas vid beräkningen av genomsnittet.
Avvikelser – artikel 17
I artikel 17 kan utläsas tre huvudsakliga kategorier av avvikelser:
1. en generell avvikelsemöjlighet för medlemsstaterna från artiklarna
3, 4, 5, 6, 8 och 16 för vissa speciella kategorier av arbetstagare, närmare bestämt de vars arbetstid inte mäts eller bestäms i förväg eller kan bestämmas av arbetstagarna själva. En icke uttömmande uppräkning av sådana arbetstagarkategorier görs i artikel 17.1;
2. avvikelser från artiklarna 3, 4, 5, 8, och 16 för vissa arbetsområden.
En icke uttömmande uppräkning av arbetsområden som omfattas finns i artikel 17.2.1. Enligt artikel 17.2.2 får avvikelser göras från nämna artiklar även vid onormala och oförutsedda händelser utom arbetsgivarens kontroll (punkt a), samt vid olycksfall eller då risken för olycksfall är överhängande (punkt b). Vidare kan avvikelser göras enligt artikel 17.2.3 från artiklarna 3 och 5 i fråga om skiftarbete i vissa fall samt i beträffande arbete som delas upp i perioder under dagens lopp, särskilt städarbete. Dessa avvikelser kan göras anting-
178 EG:s arbetstidsdirektiv SOU 1996:145
en av medlemsstaten direkt i lag eller andra författningsbestämmelser eller genom kollektivavtal;
3. avvikelser från artiklarna 3, 4, 5, 8, och 16 för samtliga arbetsområ-
den. Dessa avvikelser får dock enligt artikel 17.3 endast göras genom kollektivavtal. Artikel 17.3 innehåller vidare föreskrifter angående arten av kollektivavtal som avses samt hänvisningar till olika nationella system för kollektivavtals verkningar. Av detta torde framgå att direktivet avser att ge utrymme för nationella variationer p.g.a. de olika system som finns i medlemsstaterna avseende kollektivavtal, deras status och verkningar.
Vid avvikelser enligt artikel 17.1 gäller som förutsättning att medlemsstaterna måste iaktta de allmänna principerna för arbetstagarnas säkerhet och hälsa. Vid avvikelser enligt artiklarna 17.2 och 17.3 gäller som förutsättning att arbetstagarna måste få motsvarande kompensationsledighet eller – i undantagsfall när det av objektiva skäl inte är möjligt att bevilja sådan kompensationsledighet – lämpligt skydd.
Enligt artikel 17.4 får avvikelse enligt 17.2 och 17.3 inte leda till en längre beräkningsperiod för beräkning av veckoarbetstiden än sex månader. Om de allmänna principerna till skydd för arbetstagarnas säkerhet och hälsa iakttas, skall dock medlemsstaterna om sakliga, tekniska eller arbetsorganisatoriska skäl finns - ha möjlighet att tillåta kollektivavtal om beräkningsperioder som inte överstiger tolv månader.
Slutbestämmelser – artikel 18
Enligt artikel 18 skall medlemsstaterna senast den 23 november 1996 ha antagit de lagar eller andra författningar som är nödvändiga för att bestämmelserna i direktivet skall vara genomförda. Medlemsstaterna kan även överlåta till arbetsmarknadens parter att fastställa de nödvändiga bestämmelserna. Om så sker är dock medlemsstaterna de ansvariga för att direktivets bestämmelser efterlevs (punkt 1. a).
Direktivet ger en möjlighet för medlemsstaterna att inte tillämpa bestämmelsen i artikel 6 om begränsning av veckoarbetstiden. Om så sker skall dock medlemsstaten iaktta de allmänna principerna om skydd av arbetstagarnas säkerhet och hälsa. Dessutom föreskriver artikel 18 (punkt 1. b, i) en rad ytterligare förutsättningar som medlemsstaten har att iaktta om den väljer att inte tillämpa artikel 6. Här kan nämnas att det krävs ett samtycke av den enskilde arbetstagaren att arbeta mer än 48 timmar i veckan i genomsnitt under en fyra-månadersperiod. Ar-
EG:s arbetstidsdirektiv 179
betstagaren får inte tillfogas skada av arbetsgivaren om han inte är beredd att ge sådant samtycke.
Medlemsstaterna medges också en möjlighet att inte omedelbart den 23 november 1996 ha bestämmelser om årlig betald semester som motsvarar artikel 7. Medlemsstaterna kan enligt artikel 18 (punkt 1. b, ii) under en övergångsperiod om högst tre år ha bestämmelser som endast ger rätt till tre veckors betald semester (och med samma villkor som i artikel 7 i övrigt).
Övriga bestämmelser i artikel 18 är av karaktären anvisningar för genomförandet av direktivet. Av dessa skall här endast nämnas punkten 3, vilken föreskriver en s.k. icke-regressionsbestämmelse. Där anges att direktivet inte får utgöra skäl att genomföra en sänkning av den allmänna skyddsnivån för arbetstagarna i nationella bestämmelser. Det är däremot tillåtet att anta olika bestämmelser som följer av ändrade omständigheter, så länge direktivets minimiskydd efterlevs.
6.2.3 Språkliga skillnader i direktivet
Vi har konstaterat att det föreligger vissa språkliga skillnader i medlemsländernas versioner av direktivet. Det gäller flera av direktivets artiklar men det främsta intresset kan knytas till artiklarna 3-5 om dygnsvila, raster och veckovila. Beträffande dessa vill vi fästa uppmärksamheten på att vi i beskrivningen ovan använt oss av den engelska versionen av direktivet.
I den engelska versionen av direktivet sägs angående artiklarna 3-5 att medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som behövs för att se till: ".. that every worker is entitled to a minimum daily rest period of 11
consecutive hours ..." (för raster: "... a rest break ...", för veckovila: "... a minimum uninterrupted rest period of 24 hours plus the 11 hours daily rest ...").
I den svenska versionen i denna del används uttrycket "får". Det sägs att medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som behövs för att se till: "
... att varje arbetstagare får minst 11 timmars sammanhängande ledighet ..." ("... en rast..", respektive "... minst 24 timmars sammanhängande ledighet plus den 11 timmars dygnsvila ...").
180 EG:s arbetstidsdirektiv SOU 1996:145
I artikel 9, angående hälsoundersökning, använder den engelska versionen åter ordet entitled. I den svenska versionen används i detta sammanhang orden ha rätt till.
Genom att även jämföra de engelska, franska och svenska versionerna i tre EG-direktiv: arbetstidsdirektivet samt direktiven om skydd för unga arbetstagare (94/33/EEG) och säkerhet och hälsa för arbetstagare som är gravida, nyligen har fött barn eller ammar (92/85/EEG), har vi kunnat konstatera vissa olikheter också i de språkliga versionerna i samtliga direktiv.
Vad det handlar om är alltså hur de rättigheter respektive skyldigheter som anges i EG-direktiven kommer att lyda i de olika medlemsländernas språkversioner av direktivet. Det torde vara så att i varje enskilt fall görs den språkliga behandlingen av direktiven utifrån medlemsstaternas ibland olika metoder för att ange rättsliga förhållanden. Det som t.ex. enligt brittisk synsätt tydligen anges som en rättighet ("entitled to") för arbetstagaren blir enligt svenskt synsätt snarast en skyldighet för arbetsgivaren.
Det är visserligen så att direktiven vänder sig till medlemsländerna som, enligt den svenska versionen, "har att se till att varje arbetstagare får ..." etc. Detta kan naturligtvis i den införlivande svenska lagtexten enklast uttryckas så att arbetsgivaren åläggs en skyldighet att ... etc. Ett exempel på detta är EG:s arbetstidsdirektiv. Arbetsmiljöbestämmelser till skydd för arbetstagarnas säkerhet och hälsa finns i offentligrättslig lagstiftning (främst arbetsmiljö- och arbetstidslagarna) enligt vilken arbetsgivaren är skyldig att följa de i lagen angivna bestämmelserna. Staten tillser lagens efterlevnad och förfogar över ett sanktionssystem. Det är samtidigt enligt svenska förhållanden så att den personliga och kroppsliga integriteten är grundlagsskyddad, vilket innebär att läkarundersökningar enligt artikel 9 i arbetstidsdirektivet måste bygga på frivillighet och därmed uttryckas som en rättighet för arbetstagaren.
I vår redogörelse för artiklarna ovan har vi valt att utgå från den innebörd av direktivtexten som bygger på den engelska versionen, och som vi uppfattat som mest grundläggande. Vi återkommer till dessa aspekter på hur lagstiftningen skall uttrycka arbetstagarnas och arbetsgivarnas rättigheter respektive skyldigheter, när vi i nästa kapitel behandlar eventuella lagändringar.
EG:s arbetstidsdirektiv 181
6.3 Sammanfattande kommentarer
Vi har i detta kapitel redogjort för vårt delbetänkande om konsekvenserna av EG:s arbetstidsdirektiv samt direktivets huvudsakliga innehåll. I den översyn och förändring av den svenska arbetstidslagstiftningen som vi skall göra måste vi beakta EG-reglerna. Som nämndes i avsnitt 5.5 utgör EG:s arbetstidsdirektiv en anledning i sig till att göra tämligen genomgripande förändringar i den svenska arbetstidslagstiftningen. Vi återkommer i kapitel 7 till förslag om hur vi anser att EG-reglerna bör inarbetas i den svenska arbetstidslagen. I kapitel 10 redogör vi för på vilket sätt vi menar att de förslag som presenterats innebär att EGdirektivet kan anses införlivat i den svenska lagstiftningen.
SOU 1996:145 183
7 Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester
Inledning
Mot bakgrund av våra överväganden i de föregående kapitlen övergår vi nu till att ange vilka förändringar som bör göras i regelsystemet så att en större flexibilitet kan uppnås. Innan vi börjar skall emellertid något sägas om vilka utgångspunkter vi har valt för eventuella förslag till förändringar.
Som nämndes i avsnitt 5.7 anger våra utredningsdirektiv att en central utgångspunkt för kommittén skall vara att arbetstidsfrågorna även i fortsättningen så långt möjligt regleras i avtal mellan arbetsmarknadens parter. Därvid, sägs det, måste beaktas den enskilde arbetstagarens möjligheter till medinflytande och valfrihet vad gäller arbetstidens förläggning.
Då lagstiftningen på området är att betrakta som en skyddslagstiftning till förmån för arbetstagarna, framhöll vi i kapitel 5 att det inte kan bli fråga om att urholka detta skydd för att uppnå en större flexibilitet. Detta innebär samtidigt att klarhet så långt möjligt måste vinnas beträffande vilka regler som verkligen kan anses föranledda av hälsooch säkerhetsmotiv. Lagstiftningen syften och ändamål måste alltså klarläggas och renodlas.
Vi konstaterade i kapitel 4 att kollektiva arbetstidsförkortningar främst bör genomföras i avtal mellan arbetsmarknadens parter. Vi kommer att utveckla våra överväganden angående detta i förevarande kapitel.
Kapitlet är disponerat enligt följande. Vi diskuterar först hur lagstiftningen kan förändras så att flexibiliteten ur både den enskilde arbetstagarens och verksamhetens intressen stärks (7.1). Detta avsnitt inleds med en allmän redogörelse för individuella rättigheter i arbetsrättslig lagstiftning (7.1.1). Vi föreslår därefter vilka förändringar som bör göras i arbetstidslagen, för att stärka den enskilde
184 Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester SOU 1996:145
arbetstagarens inflytande över sina arbetstidsförhållanden (7.1.2). Vi övergår sedan till ett förslag om att arbetstagaren skall ges en möjlighet att förfoga över sparad semesterledighet och sådan ledighet som överstiger fyra veckor på annat sätt än som hela dagar (7.1.3). I det följande tar vi upp flexibiliteten ur verksamhetssynpunkt (7.1.4), dispositiviteten i annan arbetsrättslig lagstiftning (7.1.5) och ger förslag om att möjligheten att i kollektivavtal anpassa lagens regler skall finnas på verksamhetsnivå (7.1.6). Därefter går vi i genom de nuvarande reglerna och möjliga förändringar med avseende både på reglernas syften och innehåll (7.2). Vi inleder avsnittet med en diskussion om regler som syftar till arbetstagarnas säkerhet och hälsa (7.2.1). När denna del i lagstiftningen är klarlagd, övergår vi till att diskutera de övriga reglernas syften och innehåll utifrån en annan utgångspunkt, nämligen arbetsmarknadsparternas ansvar för arbetstidsfrågorna (7.2.2). Därefter diskuterar vi förändringar i de regler som inte kan anses vara föranledda av arbetstagarens säkerhet och hälsa (7.2.3). Avslutningsvis i detta avsnitt redogör vi för ett antal överväganden som kan rubriceras som politiska signaler till arbetsmarknadens parter (7.2.4). Vi föreslår att parterna samt de enskilda arbetstagarna och arbetsgivarna ges ett större ansvar för arbetstidsfrågorna och därmed för tillämpningen av lagstiftningen på området. I följande avsnitt ger vi därför en redogörelse för den föreslagna lagstiftningens ändrade rättsliga karaktär (7.3). Därefter diskuterar vi en ny arbetstidslags tillämpningsområde (7.4). Vi avslutar kapitlet med några sammanfattande slutsatser (7.5).
7.1 Flexibilitet ur arbetstagar- och verksamhetssynpunkt
Vi diskuterar först i detta avsnitt hur lagstiftningen kan ändras så att den enskilde arbetstagaren sätts i centrum och därmed bättre förutsättningar skapas för ett inflytande som ger möjligheter för den enskilde arbetstagaren att påverka sina arbetstidsförhållanden. Därefter går vi över till en diskussion om flexibilitet ur verksamhetssynpunkt. Vad gäller den enskilde arbetstagaren kommer framställningen i mycket att handla om individens rättigheter. Vi skall därför inleda avsnittet med att undersöka hur enskilda arbetstagares rättigheter är reglerade i annan arbetsrättslig lagstiftning.
Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester 185
7.1.1 Allmänt om individuella rättigheter i arbetsrättslig lagstiftning
I de fall den arbetsrättsliga lagstiftningen ger arbetstagarsidan en möjlighet till inflytande och medbestämmande är det främst arbetstagarkollektivet som blir bärare av de enskilda arbetstagarnas intressen. Det finns dock tvingande regler till skydd för de enskilda arbetstagarna i flertalet arbetsrättsliga lagar t.ex. i anställningsskyddslagen. Vidare finns det regler som ger individerna rätten att "förfoga" över sitt skydd. Som ett exempel på detta kan nämnas rätten att enligt semesterlagen avstå obetald semesterledighet samt att spara betald ledighet överstigande tjugo dagar. Dessa rättigheter förfogar endast den enskilde arbetstagaren över och avstående kan alltså inte ske i kollektivavtal.
I detta sammanhang är den arbetsrättsliga ledighetslagstiftningen av särskilt intresse. De lagar som mera renodlat tar sikte på rätt till ledigheter i olika avseenden, förutom semesterlagen, är föräldraledighetslagen, studieledighetslagen, svenskundervisningslagen, närståendevårdslagen och lagen om rätt till ledighet för vissa föreningsuppdrag inom skolan (SIA-lagen). Det finns även annan lagstiftning med vissa ledighetsinslag, t.ex. i förtroendemannalagen, medbestämmandelagen, arbetsmiljölagen, kommunallagen och regeringsformen. Vidare kan nämnas lagen om delpensionsförsäkring, vilken ger en arbetstagare rätt att gå ned i arbetstid från 60 års ålder om denne kan komma överens med sin arbetsgivare om ett arbete på deltid. Det övergripande syftet med den ledighetslagstiftning som genomfördes på 1970-talet och senare var att skapa ökad valfrihet och välfärd för de anställda. I lagstiftningen slås fast de enskilda arbetstagarnas rätt till ledighet för olika ändamål.
Föräldraledighetslagen ger föräldrar rätt till hel ledighet eller till en
förkortning av arbetstiden med hälften eller med en fjärdedel av normal arbetstid under vissa angivna perioder. Beträffande förläggningen av ledigheten säger lagen att hel ledighet får förläggas till den eller de dagar föräldern begär. Arbetstagaren skall dock samråda med arbetsgivaren och om det kan ske utan olägenhet för arbetstagaren, skall denne lägga sådan ledighet så att verksamheten kan fortgå utan påtaglig störning. Rätten att förlägga heltidsledigheten tillkommer endast den enskilde arbetstagaren efter samråd med arbetsgivaren, den kan alltså inte avtalas bort i ett kollektivavtal.
186 Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester SOU 1996:145
Vad gäller föräldraledighet som tas ut som en förkortning av arbetsti-
den föreskriver lagen att ledigheten i princip skall spridas till veckans
samtliga dagar. Enligt prop. 1977/78:104 uppnås lagens mål i den här delen, dvs. att möjliggöra en meningsfull samvaro mellan förälder och barn samt att förkorta vistelsetider på daghem o.dyl., av en daglig förkortning. Även angående denna ledighet skall arbetstagaren samråda med arbetsgivaren. Om inte överenskommelse träffas bestämmer arbetsgivaren över ledighetens närmare förläggning. Dock får inte utan arbetstagarens samtycke ledigheten delas upp under dagen eller förläggas till annan tid än arbetsdagens början eller slut. Detta är en tvingande regel som endast den enskilde arbetstagaren förfogar över, den kan alltså inte avtalas bort i ett kollektivavtal. Innebär arbetsgivarens beslut att arbetstagarens önskemål inte tillgodoses skall denne samt berörd arbetstagarorganisation underrättas om beslutet. I propositionen om föräldraledighetslagen framhölls att frågan om ledighetens förläggning i första hand borde lösas genom överenskommelse mellan arbetsgivaren och arbetstagaren. Dessa kan alltså komma överens om att förlägga ledigheten till viss eller vissa av veckans dagar. Vidare skall sägas att lagen inte hindrar att arbetsgivare och arbetstagare kommer överens om att ledigheten används så att arbetstiden blir en annan än trekvartstid eller halvtid.
I kapitel 8 redovisar vi ett förslag till ändring i föräldraledighetslagen.
Studieledighetslagen ger arbetstagaren rätt till behövlig ledighet för
att undergå utbildning. Arbetstagaren ges i princip rätten att bestämma vilken tid ledigheten skall pågå och hur ledigheten skall förläggas. Arbetsgivaren har dock rätten att uppskjuta ledigheten till senare tid än arbetstagaren begärt. Om detta sker skall arbetstagaren och fackliga organisationen genast underrättas om skälen för beslutet. Om arbetstagaren inte har fått påbörja sina studier inom två år efter framställan till arbetsgivaren, har han eller hon rätt att få saken prövad i domstol. Vid sådan prövning skall hänsyn tas till såväl arbetstagarens önskemål som till att verksamheten hos arbetsgivarens kan fortgå utan allvarlig störning.
SIA-lagen innehåller bestämmelser som säger att ledigheten inte får
förläggas så att den medför väsentlig olägenhet för arbetsgivarens verksamhet. Förtroendemannalagen säger att ledighetens förläggning inte får leda till allvarlig störning av verksamheten hos arbetsgivaren.
Enligt semesterlagen skall fyra veckor av semesterledigheten i princip förläggas under perioden juni - augusti. Om arbetsgivaren vill genom-
Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester 187
föra förändringar av detta skall denne primärförhandla med facklig organisation enligt medbestämmandelagen. Om det finns ett kollektivavtal om semester kan naturligtvis ytterligare villkor vara avtalade. Företräds arbetstagaren inte av sådan organisation skall arbetsgivaren samråda direkt med denne. Principen är att om man inte kommer överens, bestämmer arbetsgivaren om inte annat har avtalats. Beträffande förläggningen av semester överstigande de fyra veckorna skall arbetsgivaren samråda med den enskilde arbetstagaren om han inte redan har förhandlat med facket. Kommer man inte överens beslutar arbetsgivaren om inte annat avtalats. Arbetstagaren skall underrättas om beslutet. Arbetstagaren bestämmer i princip under vilket år den sparade semestern skall tas ut. Den närmare förläggningen av den sparade semestern bestäms dock av arbetsgivaren om inte annat har avtalats. Arbetstagaren har emellertid rätt att ta ut den sparade ledigheten i anslutning till årets semester.
I avsnitt 7.1.3 redovisar vi ett förslag till ändring i semesterlagen.
Sammanfattningsvis kan sägas att lagstiftaren har gett den enskilde arbetstagaren rätt till ledighet för olika ändamål genom ledighetslagstiftningen. Rätten i sig kan endast arbetstagaren disponera över. Regler finns dock om hur ledigheten får tas ut. Syftet med utformningen av dessa regler är att balansera de olika intressena; arbetstagarens önskemål och verksamhetens bedrivande samt, i viss mån, arbetstagarkollektivets intressen. Ledighetslagstiftningens syften, innehåll och metod att balansera olika intressen är särskilt intressanta då den enskildes inflytande i arbetstidshänseende diskuteras.
Kanske är det så att arbetstidsförhållanden, precis som de ledighetsförhållanden som just berörts, särskilt passar för en lagstiftning som i större utsträckning än idag utgår från den enskilde arbetstagaren. Det är naturligtvis en skillnad mellan ledighets- och arbetstidsregler. I avvägningen mellan den enskildes intressen och verksamheten hos arbetsgivaren vad gäller ledighet, talar lagstiftningen om att påtaglig störning eller väsentlig olägenhet inte får uppstå i verksamheten till följd av ledigheten. Om så är fallet väger lagstiftningen över till verksamhetens "fördel". Vid en diskussion om flexibel arbetstid handlar det ju om en del av verksamheten, en anställds arbetstid, som från verksamhetens synvinkel måste förfogas över och förläggas på mest rationella sätt. Det vore därför mer naturligt att i detta sammanhang tala om att arbetstagarens intressen av en viss arbetstid skall vara förenliga med verk-
samhetens krav.
188 Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester SOU 1996:145
7.1.2 Hur genomföra ett större inflytande för den enskilde arbetstagaren?
En rimlig utgångspunkt för arbetstiders längd och förläggning på olika arbetsplatser är att arbetsgivaren så långt möjligt tillgodoser de enskilda arbetstagarnas önskemål. Att så sker har framgått vid många av de arbetsplatsbesök som kommittén har genomfört. Även om arbetsmarknaden idag präglas av en stor arbetslöshet förtjänar det att påpekas att företag och förvaltningar borde ha åtskilligt att vinna i rekryteringshänseende på arbetstidsförhållanden som försöker tillgodose de anställdas olika önskemål.
Är då lagstiftning om den enskilde arbetstagarens inflytande nödvändig? En rad skäl talar för det. Att lagstiftningen tar i beaktande den enskilde arbetstagarens inflytande torde till att börja med ha ett principiellt värde. Det handlar om att slå fast en princip inom ett område som i mycket präglas av arbetsgivarens arbetsledningsrätt och överenskommelser mellan arbetsmarknadens parter. Principen skulle kunna leda till att det blir naturligt att lyssna till enskilda arbetstagares önskemål; att arbetsgivaren uppmanas att samråda med arbetstagaren och komma överens med denne om en arbetstidslösning som passar båda. Den positiva utveckling som pågår vid många arbetsplatser understöds av en sådan påminnelse av lagstiftaren. Enskilda hänsynstaganden blir en del av arbetsorganisationen på ett tydligare sätt. En ökad betoning på den enskilde arbetstagaren borde medföra att denne blir mer direkt involverad i bestämmandet av sin egen arbetstidssituation.
Våra överväganden tar sin utgångspunkt i arbetsgivarens rätt att leda och fördela arbetet. Det är arbetsgivaren som har ansvaret för verksamhetens bedrivande och nås inte enighet har arbetsgivaren beslutanderätten. Arbetsgivaren är även skyldig att tillse att verksamheten bedrivs i enlighet med arbetsmiljölagen. Arbetstagarens inflytande kan alltså inte innebära en rätt att bestämma. Den arbetsrättsliga rättsgrundsatsen att det är arbetsgivaren som ytterst har beslutanderätten bör emellertid kunna nyanseras, utan att beslutanderätten träds för när.
Vi föreslår en regel om inflytande för arbetstagaren som innebär dels en "arbetsorganisatorisk princip" om att arbetet organiseras så att hänsyn kan tas till arbetstagares olika behov och önskemål, och dels att principens rättsliga innebörd konkretiseras.
Den "arbetsorganisatoriska principen" skulle alltså ange att den enskilde arbetstagaren bör stå i centrum för arbetstidens planering och
Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester 189
förläggning samtidigt som arbetstagaren påminns om att verksamheten måste kunna bedrivas på mest rationella sätt. Detta borde kunna leda till samråd och överenskommelser. Det är också rimligt att anta att de enskilda arbetstagarna varierande behov och önskemål kan medföra förbättrade möjligheter till flexibilitet i organisationen. Att arbetstiden har betydelse för människans hela livssituation har vi diskuterat i avsnitt 5.4. Det är därför viktigt att lagstiftningen i detta sammanhang ger uttryck för att arbetets organisering, inbegripet arbetstidens planering och förläggning, har stor betydelse för både kvinnors och mäns möjligheter att förena förvärvsarbete med familjeliv och socialt liv i övrigt. Det är därför även lämpligt att i detta sammanhang erinra om bestämmelserna i jämställdhetslagen (1991:433).
Det skall framhållas att den "arbetsorganisatoriska principen" måste verka inom gällande lagars och avtals ramar. Vi vill betona att ett ingånget kollektivavtal om arbetstidsfrågor inte på grund av den regel vi vill föreslå skall kunna rättsligt ifrågasättas. Att arbetsgivare och arbetstagare som är bundna av kollektivavtal inte kan träffa en överenskommelse som strider mot avtalet framgår av 27 § medbestämmandelagen. Finns det ett kollektivavtal om arbetstidens förläggning enligt t.ex. olika skiftsystem eller turlistor eller angående nattarbete, är det alltså dessa avtalsbestämmelser som ytterst avgör om den enskilde arbetstagaren, vars arbete faller inom avtalsområdet, kan få sina önskemål tillgodosedda. Vi vill emellertid särskilt understryka att den princip som vi vill införa bör ha en vägledande funktion i den meningen att de kollektivavtal som träffas faktiskt bör möjliggöra att det tas hänsyn till olika arbetstagares behov och önskemål, inom ramen för de krav som verksamheten ställer.
Den del av lagen som rättsligt skall konkretisera innehållet i principen innebär att den enskilde arbetstagaren skall kunna få sina önskemål prövade av arbetsgivaren. Därvid måste det ställas krav på att arbetstagaren skall få sina önskemål tillgodosedda, om de är förenliga med verksamhetens krav. Arbetsgivaren skulle således ha en skyldighet att beakta arbetstagarens önskemål om det kan ske med hänsyn till verksamhetens krav. Vad verksamheten kräver måste ytterst avgöras av arbetsgivaren. Detta ligger i sakens natur och följer av arbetsrättsliga grundsatser. I bedömningen av vad som skall anses ligga i verksamhetens krav torde ligga att arbetsgivaren även har att ta hänsyn till övriga arbetstagares önskemål och behov. Enligt vad som framkommit vid våra arbetsplatsbesök och den litteratur vi tagit del av bygger arbetsorganisationen inom många verksamheter redan i dag på decentralisering och självstyrning. Detta innebär att arbetstagarna i arbetslaget eller
190 Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester SOU 1996:145
enheten själva organiserar arbetet och därmed kommer överens om arbetstider o.dyl. utifrån kännedom om verksamhetens krav. Detta är en utveckling som kan förväntas fortsätta och som skulle kunna understödjas av den regel vi vill införa i arbetstidslagstiftningen.
Lagstiftningen vare sig kan eller skall alltså, varken i lagtexten eller i lagförarbetena, ange vad som är verksamhetens krav. Detta är uteslutande för arbetsgivaren att bestämma. Av detta följer att det inte heller kan bli fråga om att i domstol rättsligt pröva vad som i ett enskilt fall är verksamhetens krav. Lagstiftningen kan däremot ange att arbetstagaren har rätt att få av arbetsgivaren prövade sina önskemål och att en sådan prövning skall ske sakligt. Den får alltså inte ske godtyckligt eller på annat sätt otillbörligt. Med detta avses att arbetsgivaren i sin prövning måste beakta endast sådana omständigheter som rör verksamheten och som har betydelse för verksamhetens bedrivande. I bedömningen av verksamhetens krav torde, som nämnts, även ingå de övriga anställdas behov och önskemål. Vi föreslår inte heller att arbetstagaren skall ange vilka skäl han eller hon har för visst framfört önskemål.
Om arbetstagarens önskemål inte kan bli tillgodosedda skall skälen för detta redovisas för honom eller henne. Detta innebär en skyldighet för arbetsgivaren att ge en motivering till varför arbetstagarens önskemål inte tillgodoses. Vi menar att detta stärker kravet på saklighet i arbetsgivarens prövning. Om svaret måste motiveras blir det svårare för arbetsgivaren att ange svepskäl eller andra ovidkommande orsaker till varför önskemålen inte tillgodoses.
Arbetstagarens fackliga organisation har naturligtvis möjlighet att begära förhandling med arbetsgivaren i dessa frågor enligt reglerna i medbestämmandelagen. Ytterst skall emellertid finnas möjlighet för arbetstagaren att få arbetsgivarens bedömning av sina önskemål prövad i domstol. Det skall dock åter framhållas att domstolens prövning endast kan avse den del som gäller sakligheten i arbetsgivarens bedömning. Det kan alltså inte komma i fråga att domstolen gör en prövning av om arbetsgivaren gjort en riktig bedömning av vad verksamheten kräver.
Vi vill särskilt påpeka att vi ser en tydlig fördel i att inte ha en detaljreglering av förfarandet för det fall att arbetsgivaren inte tillgodoser arbetstagarens önskemål. Beroende på olikheter i förutsättningar i de olika verksamheterna och i arbetstagarnas önskemål kan omöjligen förutses alla tänkbara situationer då denna rättighet kommer att aktualiseras. En allmänt hållen rättighet speglar bättre detta förhållande.
Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester 191
Vidare vill vi lyfta fram ett synsätt som bygger på en dialog mellan arbetsgivaren och de anställda, snarare än att föreskriva ett rättsligt förfarande. I detta avseende torde den föreslagna regeln i mycket vara en slags kodifiering av ett förhållningssätt mellan arbetsgivare och arbetstagare, vilket stämmer väl överens med det synsätt som i stor utsträckning redan torde gälla på arbetsmarknaden.
Rätten för arbetstagaren bör innefatta att från tid till annan framföra och få av arbetsgivaren sakligt prövat, önskemål om en annan arbetstid än det han eller hon anställts för. Det är naturligt att ett ökat inflytande för den enskilde arbetstagaren omfattar både frågor om arbetstidens förläggning och längd. Det har framhållits att behov och förmåga varierar över åren och att arbetstagarens arbetstidssituation måste kunna ses även i detta, längre tidsperspektiv. I dag domineras debatten av de deltidsanställdas önskemål om längre arbetstid. Men det finns även arbetstagare som har önskemål om att minska sin arbetstid, i andra fall än de som följer av ledighetslagstiftningen. Det ligger i sakens natur att verksamhetens storlek kan ha betydelse för i vilken utsträckning olika önskemål kan tillgodoses. En större verksamhet bör normalt ha bättre förutsättningar än en mindre att hitta lösningar som passar både arbetstagaren och arbetsgivaren. Förutsättningarna att tillgodose önskemålen blir emellertid en del i avvägningen beträffande verksamhetens krav och det finns därför inte anledning att i lagstiftningen göra någon åtskillnad mellan stora och små verksamheter. Principen bör gälla generellt.
Vad blir följden om en arbetstagares önskemål om att gå upp i arbetstid framställs samtidigt som det föreligger företrädesrätt till återanställning enligt 25 § LAS? Av LAS och Arbetsdomstolens praxis (se bl.a. AD 1986 nr 50) följer att företrädesrätten till återanställning endast kan göras gällande i en nyanställningssituation. Det står dessutom arbetsgivaren i princip fritt att täcka ett arbetskraftsbehov på annat sätt än genom nyanställning. För att en företrädesberättigad skall anses förbigången krävs att någon som inte tidigare varit anställd hos arbetsgivaren anställs för att utföra arbete som företrädesrätten avser, eller att arbetsgivaren förfarit otillbörligt i syfte att kringgå reglerna i LAS (se AD 1996 nr 96). Om en arbetstagare som redan är anställd hos arbetsgivaren vill gå upp i arbetstid och kan komma överens med arbetsgivaren om detta, kan det naturligtvis normalt inte anses att den arbetsgivare förfar otillbörligt, som genom att tillämpa den regel vi vill införa, tillmötesgår arbetstagarens önskemål.
192 Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester SOU 1996:145
Vad gäller då om det är arbetsgivaren som vill göra förändringar i arbetstagarens arbetstidsförhållanden? Arbetsrättsliga grundsatser och Arbetsdomstolens praxis innebär att förändringar som ligger inom anställningens ram kan beslutas om av arbetsgivaren ensam. Arbetsgivaren kan visserligen vara skyldig att förhandla med arbetstagarorganisation enligt MBL 11-13 §§. Vissa för arbetstagaren särskilt genomgripande förändringar kräver enligt arbetsrättslig praxis godtagbara skäl, som kan prövas av domstol. Den regel vi vill införa torde inte medföra några förändringar av rättsläget. Vi menar likväl att principen om att varje arbetstagares önskemål skall sakligt prövas och tillgodoses, måste upprätthållas även i situationer då det är arbetsgivaren som tar initiativet till förändringar. Förhandlingsskyldighet enligt reglerna i MBL föreligger som sagt. Och arbetsgivaren måste naturligtvis kunna träffa en överenskommelse med arbetstagarnas fackliga organisation eller, om överenskommelse inte träffas, själv bestämma om förändringarna. Därefter får sakligt prövas eventuella önskemål som framförs av enskilda arbetstagare med anledning eller mot bakgrund av de ändrade arbetstidsförhållandena.
7.1.3 Större flexibilitet beträffande semesterledighet över fyra veckor
Vi övergår därmed till att diskutera hur en förändring av semesterlagen kan medföra en större flexibilitet för arbetstagaren. Idag kan som nämnts endast hela betalda semesterdagar utöver fyra veckor sparas. De skall tas ut som hela dagar inom fem år. Vi vill föreslå att arbetstagaren ges en rätt att komma överens med sin arbetsgivare om hur de sparade dagarna och den del av årets semester som överstiger fyra veckor skall förfogas över, t.ex. att ta ut ledigheten på annat sätt än som hela dagar.
Fem sparade dagar är ju i de flesta fall lika med fyrtio timmar. Om arbetstagaren sparar i fem år skulle han eller hon det sjätte kunna förkorta sin arbetstid med ca fem timmar vecka eller förlägga de 200 sparade timmarna på annat sätt. Det skall nämnas att många arbetstagare genom kollektivavtal har en längre semesterledighet än 25 dagar (40 procent enligt Folke Schmidt, Löntagarrätt s 278). Rätten att spara semester överstigande fyra veckor kan alltså leda till att ett än större antal timmar kan komma att förfogas över. Dessutom tillkommer den semester som infaller under året. Vi menar dessutom att arbetstagaren skall ges en rätt att komma överens med sin arbetsgivare om att välja
Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester 193
bort den spärr lagen innehåller idag om att den sparade ledigheten skall tas ut inom fem år. Detta skulle ytterligare förbättra arbetstagarens möjligheter att flexibelt förfoga över ledigheten, t.ex. genom att ta ut den i form av kortare arbetstid, över delar av yrkeslivet. Här kan också nämnas att sparad semesterledighet naturligtvis kan kombineras med kompensationsledighet till en individuell arbetstidsbank.
Vårt förslag öppnar alltså för överenskommelser mellan arbetstagaren och arbetsgivaren. Hur skall då förfaras om man inte kommer överens? Då förslaget om en friare förfogandemöjlighet över en del av semestern knyter an till våra förslag om arbetstagarens inflytande över sin arbetstidssituation, menar vi att de bör utformas på likartat sätt. Detta innebär alltså att arbetsgivaren har att sakligt pröva arbetstagarens önskemål om uttaget av den sparade semestern och den del av årets semester som överstiger fyra veckor. Önskemålen skall tillgodoses om de är förenliga med verksamhetens krav. Här nöjer vi oss med att hänvisa till vad vi ovan anfört beträffande arbetstagarens inflytande över sin arbetstid.
7.1.4 Lagreglernas tillämpning på verksamhetsnivå
Beträffande flexibilitet ur verksamhetssynpunkt nämnde vi i avsnitt 5.7 ovan att vi vill förändra lagstiftningen så att den på ett tydligare sätt skall möjliggöra variationer i och anpassningar av arbetstidsförhållanden på den nivå där verksamheten bedrivs.
Möjlighet till variationer i arbetstidsförhållandena, beroende på verksamhetens art, de anställdas önskemål m.m., bestäms av reglernas utformning. En regel som t.ex. föreskriver rast men som inte anger när rasten skall tas ut, möjliggör att förläggningen av rasten bestäms på arbetsstället. En regel som anger en övre gräns för veckoarbetstiden, men som inte anger ett högsta antal timmar varje vecka, möjliggör att variationer i arbetstidsuttag bestäms på arbetsstället. Flexibilitet ur verksamhetssynpunkt beror alltså på i vilken utsträckning reglernas utformning möjliggör variationer i arbetstidsförhållanden på den nivå där reglerna faktiskt skall tillämpas. Arbetsmiljölagen utgår från det enskilda arbetsstället och föreskriver att lagens ändamål skall uppnås främst genom ett lokalt arbetsmiljöarbete. I avsnitt 7.2 utvecklas våra tankar om regleringen av arbetstiden på verksamhetsnivån i anslutning till vår genomgång av nuvarande och tänkta nya arbetstidsregler.
194 Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester SOU 1996:145
Av betydelse för flexibiliteten är emellertid även lagstiftningens dispositivitet, dvs. i vilken utsträckning arbetsmarknadens parter kan avvika från lagreglerna och därmed anpassa dem till olika verksamheters skiftande behov. Det följer av våra utredningsdirektiv att vi skall bibehålla ett system enligt vilket arbetsmarknadens parter så långt möjligt ansvarar för arbetstidsfrågorna. I detta ligger naturligtvis att bibehålla arbetstidslagstiftningens dispositivitet där så är möjligt.
Av betydelse ur verksamhetssynpunkt torde även vara på vilken nivå kollektivavtal om anpassningar av lagreglerna kan träffas. Det är främst den senare aspekten som skall bli föremål för diskussion i detta avsnitt. Arbetstidslagen föreskriver att avvikelser från lagreglerna får ske men förutsätter att det är central arbetstagarorganisation som antingen skall ingå eller godkänna avtalet. Är denna förutsättning uppfylld säger lagen emellertid ingenting om begränsningar som kollektivavtalsparterna har att iaktta. Fr.o.m. 23 november i år gäller dock att EG:s arbetstidsdirektiv måste iakttas vid avvikelser från arbetstidslagen. Kravet på central arbetstagarorganisations medverkan har syftat till att säkerställa att det skydd lagstiftningen föreskriver inte efterges om lagen avtalas bort.
Innan vi närmare överväger vilka förändringar som kan tänkas i syfte att uppnå ett större mått av flexibilitet på verksamhetsnivå i detta avseende pekar vi i nästa avsnitt på motsvarande regleringar i annan arbetsrättslig lagstiftning.
7.1.5 Dispositiviteten i annan arbetsrättslig lagstiftning
Den arbetsrättsliga lagstiftningen är i stor omfattning dispositiv. Lagstiftningen är emellertid i huvudsak dispositiv till förmån för avvikelser i kollektivavtal, främst avtal som slutits eller godkänts av central arbetstagarorganisation. Vanligtvis gäller att det endast är vissa av reglerna som är dispositiva, medan lagens huvudprinciper är tvingande. Sålunda är regeln i lagen om anställningsskydd om att uppsägning måste vara sakligt grundad tvingande, bestämmelsen om uppsägningstid är emellertid dispositiv. Likaledes är rätten till ledighet enligt föräldraledighetslagen och till semester enligt semesterlagen tvingande, medan vissa andra regler i dessa lagar är dispositiva, t.ex. föräldraledighetslagens bestämmelse om anmälan om ledighet och semesterlagen bestämmelse om semesterår och intjänandeår. Arbetstidslagen är
Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester 195
dispositiv i sin helhet, arbetsmiljölagen är dock en helt igenom tvingande lag.
Främst gäller alltså att avvikelser i syfte att anpassa lagarnas regler är tillåtna endast genom medverkan av central arbetstagarorganisation. Detta gäller t.ex. vid avvikelser från lagen om anställningsskydd, samt föräldra- och studieledighetslagarna. Det är dock av lagstiftaren förutsatt att den centrala arbetstagarorganisationen kan överlåta till den lokala att avtala om avvikelser från dispositiv lagstiftning, t.ex. i förarbetena till LAS, prop. 1973:129, s. 233.
I medbestämmandelagen finns emellertid inget krav på att avvikelser skall ske genom medverkan av central facklig organisation. Lagen tar snarare sin utgångspunkt i arbetsplatsen, och föreskriver att lagens syften – medbestämmande för arbetstagarsidan i arbets- och företagsledning – skall uppnås genom lokala förhandlingar. Därav följer att även avvikelser från lagen kan avtalas lokalt.
Även arbetstidslagen innehåller ett stadgande av innebörd att för vissa av lagens bestämmelser kan avtalas om avvikelser lokalt. Sådana avtal gäller emellertid endast för begränsad tid: en månad från dagen för avtalets ingående.
Detsamma gäller för semesterlagen, i vilken huvudprincipen är att avvikelser förutsätter medverkan av central facklig organisation, men där avvikelse genom lokalt kollektivavtal kan göras beträffande vissa bestämmelser. Sålunda kan man lokalt avtala om annan semestertid än juli-augusti och om kortare sammanhängande ledighet än fyra veckor.
7.1.6 Bör möjlighet till anpassningar av lagreglerna finnas på verksamhetsnivå?
Arbetstiden är en central del i en rationell produktion och i arbetsorganisationen. Att anpassning kan ske av regler som fastställs centralt i lag eller avtal är således av stor betydelse för företag och förvaltningar. I den mån det skall vara möjligt att avvika från lagreglerna, bör avvikelsemöjligheten – och därmed anpassbarheten till verksamhetens behov – finnas på den nivå där reglerna skall tillämpas? Motsatt fråga kan emellertid också ställas: är det nödvändigt att ändra lagstiftningen i det här avseendet? Inte minst de arbetsplatsbesök som vi har genomfört visar ju att lokala anpassningar redan sker.
196 Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester SOU 1996:145
Nu gällande dispositivitet bygger på tanken att det måste vara möjligt att anpassa arbetstidslagstiftningen till olika branschbehov. Det verkar emellertid klart att olikheterna i verksamhet, och därmed behovet att anpassa regelverket, inte endast handlar om olikheter mellan branscher. Olikheter i behov och förutsättningar finns i högsta grad även på företag- och förvaltningsnivå, och det skall framhållas att detta även handlar om olika behov och förutsättningar bland de anställda. Ett borttagande av kravet på medverkan av central facklig organisation skulle därmed vara en signal från lagstiftaren att de lokala anpassningsbehoven tillmäts större betydelse.
Det har dock hittills ansetts att avvikelsemöjligheten skall finnas på central nivå på arbetstagarsidan för att säkerställa att lagstiftningens skyddsnivåer inte eftersätts. Skyddsaspekten torde således bli avgörande beträffande valet av nivå för möjliga avvikelser. Går det därför att resonera annorlunda i denna fråga idag än vid tidigare lagstiftningsarbete? Vi menar att det finns skäl som talar för det.
För det första avser vi att stärka den enskilde arbetstagaren i arbetstidshänseende. För det andra skall påminnas om EG-direktivet, vilket – som vi konstaterade redan i delbetänkandet i höstas – medför begränsningar i arbetsmarknadsparternas avtalsfrihet. EG-direktivet syftar till arbetstagarnas säkerhet och hälsa.
Det bör dock inte ankomma på lagstiftaren att föreskriva att verksamhetsanpassningen måste ske på lokal nivå på arbetstagarsidan. Det kan tilläggas att lagstiftaren inte har tagit ställning till på vilken nivå avtalen skall slutas eller godkännas på arbetsgivarsidan. Vi menar att det främst är en intern fråga som bör beslutas inom varje organisation och att detta bör gälla även på arbetstagarsidan. I detta sammanhang kan nämnas att EG-direktivet medger avvikelser från de centrala bestämmelserna i direktivet, genom kollektivavtal på nationell eller regional nivå. Men även på en lägre nivå om det tillåts i de nationella eller regionala avtalen. Det är således för organisationerna att själva bestämma på vilken nivå det bör ske. Vi menar därför att inte heller EGdirektivet föranleder att lagstiftaren måste föreskriva på vilken nivå avvikelser skall beslutas.
Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester 197
7.2 Nuvarande regler och möjliga förändringar - diskussion om innehåll och syften
I detta avsnitt går vi igenom arbetstidslagens nuvarande bestämmelser om ordinarie arbetstid, övertid, nödfallsövertid, mertid, jourtid och beredskap samt reglerna om vila och avbrott i arbetet. I anslutning till nämnda regler redogör vi dessutom för vilka förändringar vi anser vara motiverade. Det främsta motivet för denna genomgång är att försöka utröna syftena bakom arbetstidslagens nuvarande regler samt diskutera syften och innehåll i nya bestämmelser. Som vi konstaterade i avsnitten 5.4 och 5.7 kan en större flexibilitet i regelsystemet endast skapas inom skyddslagstiftningens ram. Vi måste därför klarlägga och renodla lagreglernas syften.
På varje punkt presenterar vi förslag till förändringar vad gäller de olika reglernas innehåll. Först ger vi emellertid en översikt över innehållet i den rapport som kommittén beställt om sambanden mellan olika arbetstidsförhållanden och hälsa och säkerhet.
7.2.1 Regler till skydd för arbetstagarnas säkerhet och hälsa
Vad säger vetenskapen?
På uppdrag av kommittén har de vetenskapliga rönen om sambandet mellan arbetstid och hälsa sammanställts av professor Torbjörn Åkerstedt vid Statens Institut för Psykosocial Miljömedicin. Vi ger inledningsvis i detta avsnitt en kort resumé av rapporten. För rapporten i sin helhet hänvisar vi till bilaga 12.
Rapporten behandlar hur oregelbundna arbetstider påverkar hälsan – huvudsakligen hjärt- och kärlsjukdomar, mag- och tarmsjukdomar, sömn, vakenhet och trötthet samt olycksrisk. Vidare diskuteras olika aspekter på mängden arbete och arbetstagarens inflytande på sin arbetstid. Rapporten tar upp ett antal metodproblem som uppkommer vid undersökningar av hälsa och ohälsa kopplad till olika arbetstidsförhållanden. Vad gäller t.ex. skiftarbete innebär det urval som sker till sådant arbete, att skiftarbetande från början förmodligen är friskare än andra anställda. Likaså är det de friskaste som stannar kvar i skiftarbete. Slutsatsen blir alltså att skiftarbetare utgör ett positivt urval med avseende på hälsa.
198 Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester SOU 1996:145
Hälsoeffekterna av arbetstider har ett nära samband med dygnsrytm och sömn. Så gott som alla fysiologiska och psykologiska funktioner pendlar mellan höga och låga värden under en period om 24 timmar, funktionerna uppvisar således ett rytmiskt beteende under en 24timmarsperiod. Anpassning av dygnsrytmen till natt- eller morgonarbete är svårt. Bl.a. beroende på dygnsljusets inverkan på människan kan inte ens de ständigt nattarbetande helt anpassa sin fysiologi till nattarbete. Sömnens funktion är inte helt utredd men minimibehovet av sömn tycks ligga omkring 6,5 timmar – på lång sikt. På kort sikt, från dag till dag, har en sömnminskning från 8 till 6 timmar endast en marginell inverkan. Sömnbrist kompenseras framförallt med en mer intensiv djupsömn.
Kroppens biologiska dygnsrytm är alltså inställd på aktivitet under dagtid och vila under nattetid. Då människan endast marginellt anpassar sig till natt- eller morgonarbete genomförs sådana arbetspass i stark konflikt med de biologiska förutsättningarna för arbete. Skiftarbete, särskilt natt- och morgonskift, ger kraftiga akuta sömnstörningar, sänkt prestationsförmåga och ökad olycksrisk. Det finns studier som visar ett klart samband mellan skiftarbete där nattarbete ingår och hjärt- och kärlsjukdom.
Oregelbundna arbetstider förefaller tydligt kopplade till framförallt mag- och tarmsjukdomar. Studier visar också att oregelbundna arbetstider medför vissa sociala störningar, framförallt vad gäller deltagande i regelbundna aktiviteter, och att kvinnor drabbas hårdare än män, sannolikt beroende på ett större ansvar för familjen.
I Sverige och internationellt finns det en trend mot långa arbetspass och komprimerade arbetsveckor. Längre arbetspass över ett färre antal dagar ger en längre sammanhängande ledighet och färre resor till och från arbetet. En rad fördelar kan vinnas – t.ex. kan förutsättningarna för samvaro med barnen förbättras, och minskade kostnader för barntillsyn – om föräldrarna kan förlägga sina arbetspass till olika dagar.
Det finns inte några etablerade vetenskapliga kriterier för maximal arbetstid. Det är i stället, framhåller rapporten, kraven på återhämtningstid, dygns- och veckovila, som sannolikt utgör den yttersta begränsningen ur fysiologisk synpunkt. Detta innebär att schemalagda arbetspass aldrig bör överstiga 13 timmar. Om arbetet är tungt, stressande, monotont eller på andra sätt belastande bör arbetspasset inte överskrida åtta timmar. Det framhålls dock att det saknas avgörande
Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester 199
forskning för att mera exakt kvantifiera sambandet mellan långa arbetspass och hälsa/säkerhet.
Vad gäller arbetstidens totala omfattning, i vilken alltså ingår även övertid, sägs i rapporten att effekter på hälsa och säkerhet är uppenbart individuell. Ålder, kön, hälsostatus, familjesituation m.m. har stor betydelse. För yrken med måttlig belastning torde den övre gränsen för arbetstidens totala omfattning ligga någonstans mellan 48 och 56 timmar i veckan. Avgörande forskning saknas dock.
Vad slutligen gäller arbetstagarnas möjligheter till inflytande över sina arbetstidsförhållanden, visar studier att den viktigaste enskilda faktorn bakom en positiv inställning till arbetstiden är graden av upplevt inflytande. Inställningen till arbetstiden är enligt dessa studier den faktor som har den närmaste kopplingen till inställningen till arbetssituationen i sin helhet. Enligt rapporten tyder detta på att arbetstiden är ett viktigt men sannolikt underskattat instrument för att förbättra arbetsmiljö och arbetstillfredsställelse. Även om självvalda arbetstider har ett mycket positivt värde för arbetstagarna visar dock rapporten att mycket litet är känt om inflytande och valfrihet samt effekter på hälsa och säkerhet.
Allmänt om förändringar
Den forskning vi tagit del av visar att det finns vissa vetenskapliga rön om sambandet mellan arbetstid samt hälsa och säkerhet. I överväganden om arbetstidsregler vars syfte är arbetstagarnas säkerhet och hälsa måste emellertid beaktas att forskningen om vissa samband, t.ex. effekterna av mängden arbetstid på hälsa och säkerhet, inte är tillräcklig för säkra slutsatser. Dessutom är arbetstiden endast en av flera faktorer som har betydelse för säkerhet och hälsa. Det är helheten av arbetsmiljöfaktorer och de rent individuella förutsättningarna hos arbetstagaren som avgör om arbetsmiljön är sådan att risk för ohälsa eller olycksfall föreligger. Vidare finns det inga entydiga kriterier för vad som skall anses vara särskilt betungande arbeten.
De senare iakttagelserna gör att vi menar att arbetstidsbestämmelsernas samband med arbetsmiljölagen måste göras tydligare. Arbetsmiljölagen utgår från det enskilda arbetsstället och den enskilda arbetstagaren samt sätter in de olika arbetsmiljöfaktorerna i en helhetssyn på arbetsmiljön. Sambandet mellan arbetstids- och arbetsmiljölagarna finns redan idag. I arbetsmiljölagens andra kapitel, om arbetsmiljöns beskaffenhet, hänvisas till arbetstidslagen. Den senare innehåller f.n. endast en hänvisning till de särskilda bestämmelser om minderåriga som finns i
200 Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester SOU 1996:145
arbetsmiljölagens femte kapitel. Fr.o.m. 23 november i år innehåller dock arbetstidslagen en hänvisning till arbetsmiljölagen 2 kap. 1 §. Denna ändring gjordes i enlighet med förslagen i propositionen om förändringar i arbetstidslagen med anledning av EG:s arbetstidsdirektiv. Förslagen i propositionen grundade sig på vårt delbetänkande. Vi vill emellertid föreslå att sambandet nu görs ännu tydligare och att därmed en allmän hänvisning görs i arbetstidslagen till arbetsmiljölagen.
Vidare vill vi föreslå att den allmänna insikten om människans biologiska funktioner och förutsättningar bör utgöra grunden för arbetstidsregler till skydd för arbetstagarnas säkerhet och hälsa. I det följande går vi igenom de regler som aktualiseras i den nuvarande arbetstidslagen samt ger förslag till ändringar. Det finns två skäl som talar för att lagstiftningens regler till skydd för arbetstagarnas säkerhet och hälsa skall vara bindande. Det första skälet är de ovan redovisade vetenskapliga rönen om människans biologiska funktioner och förutsättningar och sambanden med arbetstid. Det andra skälet är att EG:s arbetstidsdirektiv föreskriver ett antal regler som till sin karaktär är bindande. Avvikelser medges visserligen, men om så sker skall arbetstagarna erhålla motsvarande kompensationsledighet eller, i undantagsfall lämpligt skydd. Om de bindande reglerna anges direkt i lag undviks de tillämpningssvårigheter som följer av de lagändringar som träder i kraft i november 1996.
Vi vill i detta sammanhang också slå fast följande. I den beskrivning av lagstiftningens bakgrund och syften som gavs inledningsvis i avsnitt 5.2, konstaterade vi att arbetstidslagstiftningen grundläggande uppgift efter hand blivit att ange ett antal arbetstidsnormer. Reglerna anger de normer som bör gälla i fråga om den tid som arbetstagarna får användas till arbete. Normerna är av värde inte minst som underlag för arbetsmarknadsparternas diskussioner om arbetstid. Vi kommer i detta avsnitt att föreslå bestämmelser som syftar till arbetstagarnas säkerhet och hälsa och att dessa bestämmelser till sin karaktär skall vara bindande. Dessa lagregler kommer därmed inte längre att främst ange det som kan betraktas som normalt, i stället kommer reglerna ange de yttersta gränserna för vad som skall gälla i fråga om arbetstid. De kommer även i fortsättningen kunna utgöra underlag för arbetsmarknadsparternas diskussioner, men nu i den meningen att de anger inom vilka gränser parternas avtal måste hållas.
På varje punkt kommer vi att diskutera flexibiliteten ur arbetstagar- och verksamhetssynpunkt. Innan vi går in på de olika reglerna skall dock
Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester 201
ytterligare något sägas om arbetstidsreglernas samband med arbetsmiljölagen.
En tydligare koppling till arbetsmiljölagen
Det är således inte meningsfullt att betrakta arbetstidsregler för sig och att inte sätta in arbetstiden i ett vidare arbetsmiljösammanhang. Arbetsmiljölagen bygger på synsättet att det är helheten i arbetsmiljön som avgör om dess beskaffenhet skall anses vara acceptabel eller inte. Arbetstiden är endast en av flera arbetsmiljöfaktorer. Arbetsmiljölagens andra kapitel innehåller bestämmelser om arbetsmiljöns beskaffenhet. Dessutom utgår arbetsmiljölagen från den enskilde arbetstagaren. I 2 kap. 1 § tredje stycket anges att arbetstagaren skall ges
möjlighet att medverka i utformningen av sin egen arbetssituation samt i förändrings- och utvecklingsarbete som rör hans eget arbete. I 3 kap.
3 § andra stycket sägs vidare att arbetsgivaren skall genom att anpassa
arbetsförhållandena eller vidta annan lämplig åtgärd ta hänsyn till arbetstagarens särskilda förutsättningar för arbetet. Vid arbetets planläggning och anordnande skall beaktas att människors förutsättningar att utföra arbetsuppgifter är olika. Arbetsmiljölagen utgår även
från det enskilda arbetsstället. Det är framförallt genom ett lokalt arbetsmiljöarbete, på de olika arbetsställena, som lagens ändamål (1 kap. 1 §) om att förebygga ohälsa och olycksfall i arbetet samt även i övrigt uppnå en god arbetsmiljö, skall ernås.
Vi menar att dessa faktorer gör det synnerligen angeläget att ytterligare tydliggöra sambandet mellan arbetstidbestämmelserna och arbetsmiljölagen. Arbetsmiljölagens helhetssyn inkluderar arbetstidsförhållanden och det är alltså arbetsmiljölagen som ytterst avgör om arbetsmiljön, t.ex. vissa arbetstidsförhållanden, är av godtagbar beskaffenhet. Risken för olycksfall vid arbete under t.ex. natten torde vara större om arbetet i sig innebär risker, såsom vid byggnadsarbete, än om arbetet består i skrivarbete på ett kontor, osv. Arbetsmiljölagens synsätt vad gäller den enskilde arbetstagaren och det enskilda arbetsstället är i linje med vad vi ovan föreslagit angående utformningen av regler som sätter den enskilde arbetstagaren och verksamheten i centrum. Även arbetstidsbestämmelserna borde således utgå från det enskilda arbetsstället. Det är där det finns bäst förutsättningar att planera och förlägga arbetstiden så att både arbetstagarnas och verksamheternas behov blir tillfredsställda.
Bör då arbetstidsreglerna skrivas in i arbetsmiljölagen? Frågeställningen om arbetstidsreglernas plats i lagstiftningen är inte ny. Vid
202 Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester SOU 1996:145
nuvarande arbetstidslags tillkomst redogjordes för ett antal skäl för den ena eller den andra lösningen. Efter att ha konstaterat att det mesta talade för att alla arbetstidsbestämmelser borde finnas i en lag, sades i SOU 1981:5 (s. 143 ff) att utgångspunkten var att arbetstiden är en arbetsmiljöfråga. Nära till hands låg därför att bestämmelserna borde finnas i arbetsmiljölagen. Mot detta talade att lagen skulle komma att innehålla ett oproportionerligt stort inslag av arbetstidsbestämmelser. Vidare hade inte arbetstidsfrågorna samma tillämpningsområde som övriga lagen, särskilda undantag angående detta skulle därför behövt införas. Om en del närmare föreskrifter om arbetstid utformades som föreskrifter av Arbetarskyddsstyrelsen skulle det stora arbetstidsinslaget i lagen kunna bli mindre. Då mycket av de regelsystem som skulle komma att föreslås hade karaktären av allmänna normer och därmed borde meddelas i lag, menade man emellertid att detta inte var en framkomlig väg.
Utredningen stannade för en lösning som ledde fram till den nuvarande lagen. Man menade att fördelen med en sådan lösning var att alla bestämmelser om arbetstid samlas i en lag. Arbetstidsbestämmelserna för unga arbetstagare bibehölls dock i arbetsmiljölagen. Vidare kunde arbetsmiljölagens tillämpningsregler förenklas och de arbetstidsbestämmelser som fram till dess funnits i arbetsmiljölagen, bl.a. om nattvila, kunde tas bort och föras in i annan lag, vilket medförde att lagens karaktär av ramlag förstärktes. Avslutningsvis sades det vara en fördel att partsdisposiviteten togs bort ur en i övrigt tvingande lag. För att tydliggöra sambanden mellan en ny arbetstidslag och arbetsmiljölagen infördes emellertid hänvisningen i den senare till arbetstidslagen.
Finns det då anledning att resonera annorlunda idag vad gäller arbetstidsfrågornas plats i lagstiftningen? Möjligen kan så vara fallet. De ändringar som gjordes i arbetsmiljölagen 1991 stärkte synen på de enskilda arbetstagarnas möjligheter till inflytande. I propositionen om vissa ändringar i arbetsmiljölagen (prop. 1990/91:140) framhölls att syftet med förändringarna var att lyfta fram de arbetsorganisatoriska och de psykosociala arbetsmiljöfrågorna. Den enskilde måste, sades det, på ett nytt sätt placeras i centrum och få möjligheter och förutsättningar att aktivt delta i utformningen av sitt eget arbete (s. 28). Lagförarbetena framhöll vidare att några av de viktigaste förutsättningarna för ett bättre arbetsliv är ett rikt arbetsinnehåll och möjligheterna för den enskilde att själv påverka sin arbetssituation (a.a. s. 33).
Vi stannar dock för en lösning som innebär att arbetstidsreglerna även fortsättningsvis bör ingå i en särskild arbetstidslag. I allt väsentligt
Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester 203
anser vi att de argument som framhölls vid lagändringen 1982 fortfarande får anses gälla. Dessutom vill vi, som nämnts, göra arbetstidslagen till en civilrättslig lag. Sambandet mellan arbetsmiljölagen och arbetstidslagen bör emellertid förstärkas ytterligare och arbetstidslagen bör bygga på samma grundprinciper som arbetsmiljölagen enligt vad som ovan anförts, dvs. arbetstiden är endast en av flera arbetsmiljöfaktorer, helheten i arbetsmiljön är avgörande för om dess beskaffenhet kan anses vara acceptabel; den enskilde arbetstagaren sätts i centrum för bedömningen av arbetsmiljön; det enskilda arbetsstället är utgångspunkten för arbetsmiljöarbetet. Lagtekniskt bör dock detta ske genom en allmän hänvisning i arbetstidslagen till arbetsmiljölagen.
Regler om vila och återhämtning - rast och arbetspauser
Kunskapen om människans biologiska funktioner och förutsättningar innebär således att regler bör utformas som ger arbetstagarna rätt till vila och återhämtning under arbetsdagen, per arbetsdygn och per vecka. Lagen bör därmed föreskriva en skyldighet för arbetsgivaren att anordna arbetet så att dessa viloperioder kan tas ut av arbetstagarna. Av lagstiftningens skyddskaraktär följer att rast skall läggas ut oberoende av om arbetstagaren vill ha rasten, eller vill skjuta på den till ett, senare än i lagen, angivet tillfälle. Enligt den nuvarande lagen skall rast tas senast efter fem timmar. Bestämmelsen är emellertid, i likhet med övriga bestämmelser i lagen, dispositiv till förmån för kollektivavtal. EG:s arbetstidsdirektiv anger att arbetstagarna har rätt till rast om arbetsdagen överstiger sex timmar. Vi föreslår att lagens rastbestämmelse ändras så att rast skall förläggas så att arbetstagarna inte utför arbete mer än sex timmar. Vidare bör denna bestämmelse vara av bindande karaktär i den meningen att rasten inte kan avtalas bort, endast avvikas ifrån under förutsättning att arbetstagarna kompenseras med motsvarande ledighet eller, i undantagsfall, lämpligt skydd. Detta sammantaget skulle innebära att den nya bestämmelsen motsvarar den nuvarande ur skyddssynpunkt. Dessutom möjliggörs arbetsdagar om sex timmar utan rast, vilket t.ex. är en del i arbetstidsmodeller där arbetstiden för heltidsanställda har sänkts från åtta till sex timmar. Vidare blir bestämmelsen i detta avseende i enlighet med motsvarande regel i EG:s arbetstidsdirektiv. Direktivet anger att rastens längd och på vilka villkor den skall ges främst skall fastställas i kollektivavtal. Det är därför varken nödvändigt eller lämpligt med lagregler i frågan.
I nu gällande arbetstidslag finns en regel om att arbetsgivaren på förhand skall ange rasternas antal, längd och förläggning så noga som omständigheterna medger. Vi menar, på samma sätt som beträffande
204 Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester SOU 1996:145
arbetspauser, att en ny bestämmelse bör vila på det synsättet att det inte alltid är arbetsgivaren som ensam bestämmer om alla detaljer i exempelvis hur långa rasterna skall vara och när de skall förläggas under arbetsdagen. Arbetsgivarens ansvar ligger i att planera och anordna arbetet på visst sätt. Detta är ett överordnat och allmänt ansvar, vilket mycket väl medger att arbetstagarna själva kan bestämma om t.ex. rasternas antal etc. Vi föreslår inte heller någon motsvarighet till den nuvarande paragrafen om att rasternas antal, längd och förläggning skall vara tillfredsställande med hänsyn till arbetsförhållandena. Vi menar att detta är något som följer av arbetsgivarens ansvar enligt arbetsmiljölagen, till vilken vi har föreslagit en allmän hänvisning. Den nya regeln på detta område blir därmed mindre detaljerad och mer lättläst, och speglar bättre att den närmare förläggningen av arbetstiden och avbrott i denna bestäms på det enskilda arbetsstället av arbetsgivaren och arbetstagarna tillsammans. I likhet med nuvarande lag vill vi att även den nya skall innehålla en regel som innebär att arbetsgivaren i vissa fall skall få byta rast mot måltidsuppehåll (se vidare i författningskommentaren).
Nuvarande arbetstidslag föreskriver vidare att arbetstagaren skall kunna ta de arbetspauser som behövs utöver rasterna. Vi anser att en ny arbetstidslag även skall innehålla ett sådant stadgande tillsammans med övriga regler om vila och återhämtning (se vidare i författningskommentaren, bl.a. angående särskilda arbetspauser).
Regler om återhämtning och vila - nattarbetsförbud och/eller dygnsvila
I avsnitt 5.2.1 ovan ställdes frågan om lagstiftningen bör bibehålla det sk principiella nattarbetsförbudet. Har samhällsutvecklingen och globaliseringen av näringsliv och handel gått dithän att lagens stadgande bör ändras? I en diskussion om skyddsregler måste sådana argument bli av underordnad betydelse. De vetenskapliga rön som vi nyss redogjort för ger vid handen att mänsklig aktivitet – kanske särskilt yrkesaktivitet och alldeles särskilt vid speciellt betungande arbeten – bör ske på dagen. Arbete på natten medför ökad risk för ohälsa. Nuvarande arbetstidslag medger undantag från nattarbetsförbudet i de fall då "arbetet med hänsyn till dess art, allmänhetens behov eller andra särskilda omständigheter måste fortgå även nattetid ..". Vidare medges naturligtvis avvikelser genom kollektivavtal som tidigare redogjorts för. Enligt uppgift arbetar 8 procent av alla arbetstagare nattetid, 10 procent av männen och 7 procent av kvinnorna.
Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester 205
Vilken väg bör då väljas? Ett bibehållande av ett principiellt förbud som innebär att en betydande del av arbetstagarna ändå arbetar natt, eller ett borttagande av förbudet men i stället en reglering av nattarbetspassens längd? Visserligen skulle förbudet kunna kompletteras med föreskrifter som begränsar nattarbetet för det fall det tillåts. Mot bakgrund av vårt uppdrag att föreslå mer flexibla regler och de förändringar samhälls- och arbetsliv har genomgått, förefaller detta vara en mindre lyckad lösning. Vi vill dessutom påpeka att det inte endast är tiden för arbetet i sig - natten - som avgör om risk för hälsa och olycksfall föreligger. Vi har ju tidigare konstaterat att det är helheten av samtliga arbetsmiljöfaktorer som avgör arbetsmiljöns beskaffenhet. Därtill kommer de rent individuella förutsättningarna hos arbetstagaren. Detta följer av arbetsmiljölagen.
Vi vill därför föreslå att det nuvarande sk principiella nattarbetsförbudet tas bort och ersätts med regler som i stället syftar till att begränsa nattarbetspassens längd (se vidare nedan). Detta innebär emellertid inte att lagen därmed inte skulle innehålla en regel om vila per dygn. Vi har ju tvärt om tidigare konstaterat att regler borde utformas som speglar människans grundläggande funktioner, förutsättningar och livsrytm. Det följer av detta att lagen bör innehålla en regel om dygnsvila. Den regel EG:s arbetstidsdirektiv innehåller om en rätt för arbetstagarna till elva timmars sammanhängande ledighet per 24-timmarsperiod torde stå i överensstämmelse med de vetenskapliga rön vi redogjort för ovan.
Då regler om maximal arbetstid per dygn eller om dygnsvila diskuterades inför den nuvarande arbetstidslagen framhölls bl.a. att en regel som anger dygnsvila riskerar att få en styrande effekt mot längre arbetspass. För att tillgodose produktionsvillkoren måste nämligen regeln få en utformning som möjliggör längre arbetspass än vad som normalt bör gälla. (SOU 1981:5, s. 66 ff). Dygnsarbetstidsregler i en lagstiftning som syftade till att ange allmänna normer för arbetstiden var därför inte lämpliga menade man. Det finns skäl som talar för att detta synsätt inte längre bör gälla. Till att börja med avser vi, som tidigare framhållits, att föreslå lagregler till skydd för hälsa och säkerhet som skall utgöra de yttersta gränserna. En regel om dygnsvila avser alltså inte att föreskriva vad som kan anses vara en normal vila per dygn, utan i stället vad som skall vara den minsta godtagbara vilan per dygn. Vidare har vi konstaterat att utvecklingen verkar gå mot längre arbetspass. Det kan därför finnas anledning att ge en tydlig signal om minsta godtagbara dygnsvila.
206 Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester SOU 1996:145
Liksom för bestämmelsen om rast vill vi inte heller angående dygnsvilan föreslå att bestämmelsen skall innehålla en regel om hur dygnsvila måste vara förlagd. I linje med det synsätt vi vill införa på arbetstidsbestämmelserna anser vi detta vara en sak som bäst beslutas på arbetsstället. I syfte att ange, dels att dygnsvilan bör vara regelbunden, och dels att den normalt bör förläggas till natt, föreslår vi att dygnsvilan så långt möjligt skall förläggas till natt. Därmed skulle dygnsvileregeln innehålla samma anvisning om vad som normalt bör gälla, som den nuvarande regeln om veckovila, vilken "så långt möjligt skall förläggas till veckoslut".
Regler om återhämtning och vila - veckovila
De grundläggande reglerna om återhämtning och vila bör omfatta även en bestämmelse om vila per vecka. Till skillnad mot den regel som finns om veckovila i den nuvarande arbetstidslagen vill vi föreslå en regel som blir bindande i den mening att den inte kan avtalas bort, endast anpassas till de lokala förhållandena. Utan att göra avkall på regelns skyddsvärde vill vi därför tillföra den vissa moment i syfte att tillgodose flexibiliteten ur arbetstagar- och verksamhetssynpunkt. Vi föreslår därför att veckovilan i likhet med motsvarande bestämmelse i EG:s arbetstidsdirektiv bör vara 35 timmar i stället för dagens 36 och att vilan i vissa fall får nedsättas till 24 timmar. Det senare kan emellertid tillåtas endast i undantagsfall och skall ses mot bakgrund av att arbetsgivaren inte längre, som är möjligt enligt nuvarande lag, helt kan göra undantag från bestämmelsen. I likhet med nuvarande bestämmelse innebär vårt förslag att veckovilan skall läggas ut oberoende av om arbetstagaren vill avstå från ledigheten. Anvisningen om förläggningen är den samma som i nuvarande lag. Liksom enligt den nuvarande lagen föreslår vi att beredskap, och naturligtvis även jourtid, skall bryta veckovilan.
EG:s arbetstidsdirektiv medger att veckovilan genomsnittsberäknas över en period om högst fjorton dagar. Viloperioderna skulle således kunna förläggas flexibelt under en period om fyra veckor, under förutsättning att varje viloperiod uppgår till minst 35 timmars sammanhängande ledighet. Om veckovilorna för en tvåveckorsperiod läggs samman till början av den första veckan och veckovilorna för nästa tvåveckorsperiod läggs samman till slutet av den andra veckan skulle den yttersta konsekvensen av en sådan regel blir att 22 dygn kan förflyta utan veckovila. Vi menar att detta inte är förenligt med regelns grundläggande skyddskaraktär.
Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester 207
Besked om ändring av ordinarie arbetstid och jourtids förläggning
Den nuvarande arbetstidslagen innehåller en bestämmelse enligt vilken arbetsgivaren åläggs en skyldighet att informera arbetstagarna om ändringar av den ordinarie arbetstidens eller jourtidens förläggning senast två veckor i förväg. Denna bestämmelse kan inte sägas vara föranledd av säkerhets- och hälsoskäl, men den är likväl av grundläggande betydelse för arbetstagarnas arbetsmiljö, närmare bestämt möjligheten att planera sin tillvaro. Vi menar att en utveckling mot större variationer i arbetstidens förläggning gör det angeläget att behålla en sådan bestämmelse av "ordningskaraktär" tillsammans med de övriga som tar sikte på arbetsgivarens ansvar för arbetets planering och anordnande.
Enligt lagförarbetena (SOU 1981:5, s. 104-107) motiverades bestämmelsen av det ökande användandet av oregelbundna arbetstider, som bl.a. innebar att många arbetstagare informerades om arbetstidens förläggning alltför sent. Därmed uppstod väsentliga svårigheter att planera fritiden och att sköta personliga angelägenheter i övrigt. Enligt utredningens uppfattning ingick en skyldighet att i rimlig tid informera om arbetstidens förläggning bland arbetsgivarens uppgifter när det gäller att sörja för en tillfredsställande arbetsmiljö. En grundläggande bestämmelse om detta i arbetstidslagen ansågs nödvändig och vad som framförallt avsågs var att ge stadga åt arbetstidsförhållandena vid deltidsanställning. Beskedet skulle kunna meddelas skriftligt, genom t.ex. anslag av ett arbetstidsschema på arbetsplatsen, eller muntligt till de berörda arbetstagarna. Syftet med en bestämmelse om informationsskyldighet var att slå fast ett minimikrav, främst med avseende grupper av deltidsanställda. Två veckor ansågs vara ett mått som normalt inte borde underskridas. Självfallet skulle beskedet lämnas längre tid i förväg där så var rimligt. Bestämmelsen avsåg att ange ett minimum. Vidare avsågs endast regelbundet återkommande arbete. Endast för mer stadigvarande anställningar är det möjligt att planera arbetstidens förläggning i förväg. Eftersom regeln skulle innebära ett indirekt förbud mot tillfälliga anställningsförhållanden förordade därför utredningen att undantag i arbetsgivarens informationsskyldighet borde göras när arbetstagare tillfälligt anlitades till arbete.
Det framhölls avslutningsvis i förarbetena till den gällande bestämmelsen (a.a. s. 172-173) att med hänsyn till att arbetstagarna skall ha en rimlig möjlighet att planera sin fritid, bestämmelsen inte får innebära låsningar för anställningsvillkor som passar både arbetsgivaren och
208 Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester SOU 1996:145
arbetstagaren. Man nämnde de arbetstagare som i olika grad själva har ett inflytande över sin arbetstids förläggning. Andelen arbetstagare med sådana arbetsvillkor torde ha ökat och vi vill därför ansluta oss till denna tolkning av regeln. Då regeln är en minimibestämmelse menar vi att om arbetstagaren och arbetsgivaren är överens om en viss ändring, t.ex. att en deltidsanställd skall kunna gå upp i arbetstid om det föreligger ett behov av mer arbetskraft, regeln inte skall utgöra ett hinder för detta.
Den utveckling mot ökat flexibelt användande av arbetstiden gör bestämmelsen lika motiverad i dag, inte endast för de grupper som särskilt nämndes i förarbetena till gällande bestämmelse. Ändringar i ordinarie arbetstids och jourtids förläggning med anledning av variationer i behov av arbetskraft bör därför normalt informeras om minst två veckor i förväg. Vi menar därför att denna regel på ett naturligt sätt hör samman med de övriga regler vi föreslår i samband med arbetsgivarens skyldighet att planera och anordna arbetet. Även dess karaktär av minimibestämmelse stämmer väl överens med bestämmelserna om raster, arbetspauser, dygns- och veckovila.
Däremot anser vi inte att det behövs något undantag i arbetsgivarens informationsplikt för arbetstagare som anlitas för arbete endast tillfälligt, vilket finns i nu gällande lag. Vi anser att det torde ligga i sakens natur att arbetsgivaren endast kan åläggas en skyldighet att informera om ändringar i anställningsförhållanden som är så varaktiga att informationsskyldigheten har en reell innebörd för arbetstagaren.
Begränsning av arbetstidens totala omfattning
Vad gäller begränsning av den ordinarie arbetstidens längd, t.ex. per vecka, finns såvitt vi kan förstå inte samma vetenskapliga rön att basera skyddsregler på. Hälsa och säkerhet beträffande arbetstidens längd torde därmed främst handla om arbetstidens totala omfattning, alltså ordinarie arbetstid och övertid, samt regler för hur arbetstiden kan fördelas under en viss period. I vår genomgång ovan av de vetenskapliga rönen konstaterade vi emellertid att det inte torde finnas några definitiva slutsatser vad gäller sambanden mellan arbetstidens omfattning samt hälsa och ohälsa. I den rapport som sammanställts för vår räkning angavs visserligen att det torde ligga en övre gräns någonstans mellan 48 och 56 timmar per vecka vid "lättare" arbeten. Även om det inte går att ange några exakta gränser vad gäller risk för ohälsa och olycksfall i samband med arbetstidens totala omfattning, i synnerhet
Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester 209
som andra faktorer än arbetstiden spelar in, menar vi att det ändå är rimligt att arbetstidslagstiftningen innehåller en begränsning.
I syfte att möjliggöra ett mer flexibelt användande av arbetstiden – både för den enskilde och för verksamheten – föreslås dock att gränsen för den totala arbetstidens omfattning anges som ett genomsnitt under en viss period. En skyddssynpunkt är emellertid att genomsnittsberäkningen åtföljs av vissa begränsningar. En sådan är EG-direktivets regel om att den genomsnittliga arbetstiden – inklusive övertid – inte får vara mer än i genomsnitt 48 timmar. Direktivet föreskriver vidare att den beräkningsperiod som medlemsstaterna måste anvisa i lagstiftningen inte får överstiga fyra månader. Vi föreslår att detta blir arbetstidslagens begränsning och att det genom kollektivavtal skall vara möjligt att förlänga beräkningsperioden upp till 12 månader.
För att möjliggöra för den enskilde arbetstagaren att under vissa perioder arbeta mer, för att under andra kunna arbeta mindre, bör dessutom frågan ställas var samhället ur skyddssynpunkt skall sätta gränsen. Knäckfrågan blir alltså hur skyddet för de många skall gå att förena med individuella möjligheter för den enskilde. Och hur skall lagstiftningens skyddsmotiv gå att förena med individuella önskemål av detta slag? Den enskilde arbetstagarens svagare ställning gentemot arbetsgivaren kan ju medföra att det som var avsett som ett skydd urholkas genom att arbetstagaren av olika anledningar inte kan göra sin rätt gällande.
Troligen är det svårt att förena skyddslagstiftningens karaktär med alltför stora möjligheter till individuella avvikelser. Skyddsmotivet skulle riskera att gå förlorat. En lagstiftning som bygger på en genomsnittsberäkning av arbetstiden skulle emellertid kunna utgöra en grund för en ökad individuell flexibilitet. Arbetstid beräknat som ett genomsnitt kräver angivande av beräkningsperiodens längd. Man skulle kunna tänka sig individuella avvikelser vad gäller beräkningsperiodens längd, utan att skyddsnormen i sig avviks ifrån. Därmed skulle lagstiftningens skyddskaraktär upprätthållas samtidigt som den enskildes flexibilitet förstärks.
Att uppmärksamma i detta sammanhang är även vad som tidigare framhållits beträffande betydelsen av helheten i arbetsmiljön, i vilken arbetstidens endast är en faktor, för att kunna avgöra dess beskaffenhet. Arbetsmiljölagen bygger på denna helhetssyn och som tidigare nämnts vill vi tydliggöra sambandet mellan arbetstidsfrågorna och arbetsmiljölagen ytterligare.
210 Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester SOU 1996:145
Den fråga som således bör ställas är om det skall vara möjligt för den arbetstagare som så vill, att arbeta mer än de i genomsnitt 48 timmarna i veckan per fyramånadersperiod. Det kan ju vara så att kollektivavtalet inte innehåller något om att en viss längre period skall användas för genomsnittsberäkningen. Om det då skulle passa någon eller några att ha sin arbetstid beräknad på en längre beräkningsperiod och detta skulle vara förenligt med verksamhetens bedrivande, bör detta i så fall vara möjligt? EG-direktivet medger – under vissa bestämda förutsättningar – att medlemsstaterna inte tillämpar regeln om maximalt 48 timmar per vecka i genomsnitt under en fyramånadersperiod. Förutsättningarna är att den enskilde arbetstagaren måste lämna sitt samtycke därtill och inte tillfogas skada om han eller hon inte lämnar sådant samtycke. Vidare skall arbetsgivaren föra noteringar om de arbetstagare som arbetar mer än det angivna måttet. Noteringarna skall ställas till tillsynsmyndigheternas förfogande och dessa skall kunna förbjuda eller begränsa arbetet.
Även om EG-direktivet (i artikel 6) anger att medlemsstaterna över huvud inte behöver tillämpa regeln om de 48 timmarna, skulle ett eventuellt användande av direktivets möjlighet ändå kunna ske med respekt för det angivna måttet om 48 timmar per vecka i genomsnitt. En enskild arbetstagare skulle alltså kunna samtycka till att arbeta mer än 48 timmar per vecka i genomsnitt under en fyramånadersperiod, men ett sådant samtycke skulle endast möjliggöra att beräkningsperioden förlängs till 12 månader. Där skulle dras en absolut gräns. Detta skulle innebära en betydande möjlighet för den enskilde som så vill, och som kan komma överens med sin arbetsgivare, att arbeta mer under vissa perioder och mindre under andra. Möjligheten till flexibilitet skulle kunna stärkas samtidigt som regeln för arbetstidens totala omfattning iakttas.
Vi menar dock att inte heller denna något mer inskränkta möjlighet till flexibilitet ur arbetstagarsynpunkt bör medges med hänsyn till arbetstagarnas säkerhet och hälsa. Även här riskerar skyddsvärdet i lagstiftningen att urholkas och vi har redan tidigare slagit fast att en större flexibilitet inte får vinnas på bekostnad av skyddet för hälsa och säkerhet. Vi menar i stället att den flexibilitet som den enskilde arbetstagaren kan önska bör kunna tillgodoses inom ramen för regeln om maximalt 48 timmar per vecka i genomsnitt under en fyramånadersperiod.
Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester 211
Begränsning av nattarbetspassens längd
Som nyss nämndes bör lagen kompletteras med ett stadgande som anger vissa begränsningar i nattarbetspassens längd. Det får anses vara av särskild vikt om det sk principiella nattarbetsförbudet tas bort, att lagstiftaren anger att arbetspassens längd för nattarbete begränsas. Vi vill föreslå en regel som är utformad i enlighet med motsvarande regel i EG:s arbetstidsdirektiv. Den första delen i regeln skulle därmed avse sådana arbeten som inte innebär "särskilda risker eller stor fysisk eller mental ansträngning". För dessa arbeten skall den normala arbetstiden inte överstiga ett genomsnitt av åtta timmar under varje 24-timmarsperiod. Bestämmelsen innebär att det i lagstiftningen ges en signal om att arbetspassens längd för nattarbetande allmänt bör begränsas. Arbetsgivaren har därefter att bedöma om arbetet är av en sådan natur att arbetspassets längd inte bör överstiga åtta timmar. Regeln i den här delen skulle emellertid inte förhindra längre nattarbetspass, under förutsättning att den genomsnittliga arbetstiden inte överstiger åtta timmar per 24-timmarsperiod. Enligt EG-direktivet skall inte veckovilan om minst 24 timmar inräknas i beräkningsperioden. Den genomsnittliga arbetstiden kan därmed beräknas på sex av veckans sju dagar (se ovan i avsnitt 6.2.2).
Den andra delen i regeln innebär att för vissa arbeten skall arbetspassets längd då nattarbetet utförs begränsas till åtta timmar. Dessa arbeten är sådana att de "innebär särskilda risker eller stor fysisk eller mental ansträngning". En genomsnittlig beräkning av de åtta timmarna är således inte tillåten i dessa fall. Arbetsgivaren har att göra en bedömning av om de arbetsuppgifter som skall utföras nattetid är av sådan art att de kan anses innebära särskilda risker etc. Finner han att så är fallet skall han alltså ordna arbetet så att arbetspassen inte överstiger åtta timmar. Arbetsgivaren kan här tyckas bli tvungen att göra en kvalificerad bedömning av medicinsk och teknisk karaktär. Vi vill i detta sammanhang peka på det ansvar arbetsgivaren har enligt arbetsmiljölagen, som innebär att arbetsgivaren åläggs en skyldighet att verka för en god arbetsmiljö, i vilken inte endast kan ingå att göra medicinska och tekniska bedömningar av arbetsuppgifters särskilda risker, utan även beakta övriga arbetsmiljöfaktorer samt olika individuella förutsättningar hos de arbetstagare som utför arbetsuppgifterna. Arbetsgivaren har alltså redan i dag ett betydande ansvar och den bedömning som arbetsgivaren enligt vårt förslag åläggs att göra bör ses mot denna bakgrund. Även om EG-direktivet kan sägas ta sikte på arbetet i sig ("arbete som innebär särskilda risker .." etc.) vill vi framhålla att i arbetsgivarens prövning måste ligga att även göra en be-
212 Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester SOU 1996:145
dömning av förutsättningarna hos den arbetstagare som skall utföra arbetsuppgiften. En sådan bedömning får anses vara en integrerad del i bedömningen av arbetets "farlighet" och följer av hur arbetsgivaren har att bedriva arbetsmiljöarbetet enligt arbetsmiljölagen.
Avslutande reflektioner
Med ovan redogjorda förslag till ändringar i arbetstidslagen menar vi att syftena rörande säkerhet och hälsa kan anses vara tillgodosedda vad gäller bestämmelser om arbetstid. Vi återkommer i författningskommentaren till dessa förslag och redogör där närmare för utformningen av de olika reglerna. De nya bindande reglerna om arbetstid till skydd för arbetstagarnas säkerhet och hälsa, men även de bestämmelser som redan finns i arbetsmiljölagen, tillsammans med den regel vi vill införa angående den enskilde arbetstagarens möjlighet till inflytande, anser vi bör utgöra arbetstagarnas grundläggande rättigheter på arbetstidsområdet.
Vi menar att reglerna bör lyfta fram arbetsgivarens ansvar för en god arbetsorganisation och utformas så att arbetsgivaren åläggs att planera och anordna arbetet på visst sätt. Av reglernas grundläggande skyddskaraktär följer emellertid att rast, dygnsvila och veckovila skall läggas ut oberoende av om arbetstagaren önskar erhålla vila eller inte. Det kunde tänkas att reglerna utformas i enlighet med EG-direktivets mest grundläggande betydelse som redogjordes för i avsnitt 6.2.3, dvs. att arbetstagarna har rätt till rast etc. men att de i och för sig kan avstå. Vi har emellertid i den tidigare framställningen (avsnitt 5.7) gjort klart att en ökad flexibilitet inte kan tillåtas urholka reglernas skyddsvärde.
Innan vi avslutar detta avsnitt skall emellertid något sägas om de ovan föreslagna reglernas bindande karaktär och möjligheterna att anpassa dem till lokala behov och förutsättningar. Vi har angivit att reglerna skall vara bindande. Formuleringen avser att spegla det förhållandet att reglerna inte skall vara dispositiva till förmån för kollektivavtal, vilket är fallet med reglerna i nuvarande arbetstidslag, annat än i den meningen att det skall vara möjligt att – inom vissa ramar – anpassa dem till lokala behov och förutsättningar.
Vi vill nämligen föreslå att det skall vara möjligt att avvika, i syfte att anpassa till lokala behov, men endast under vissa angivna förutsättningar. Modellen är hämtad från EG-direktivet och innebär att avvikelser skall vara möjliga om motsvarande kompensationsledighet ges. I undantagsfall skall det även vara möjligt att avvika under förutsättning
Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester 213
att arbetstagarna erhåller lämpligt skydd. I författningskommentaren skall vi redogöra för vilka anpassningar vi föreslår av EG-modellen till den svenska arbetstidslagen. I syfte att möjliggöra nödvändig flexibilitet ur verksamhetssynpunkt kommer vi även att föreslå att avvikelser i vissa fall kan göras utan kollektivavtal. Vi återkommer även till detta i författningskommentaren.
Det återstår emellertid att diskutera ett antal bestämmelser i nuvarande arbetstidslag. Då vi menar att de förändringar vi ovan redogjort för skall tillgodose lagstiftningens syften rörande säkerhet och hälsa, vill vi framhålla att arbetstidslagens andra regler samt eventuella förändringar av dessa, måste diskuteras utifrån andra utgångspunkter.
7.2.2 Lagstiftarens och arbetsmarknadsparternas respektive roller
Enligt kommittédirektiven skall en central utgångspunkt för kom-
mitténs arbete vara att arbetstidsfrågorna även i fortsättningen så långt som möjligt regleras i avtal mellan arbetsmarknadens parter. I
detta sammanhang framhåller även direktiven att hänsyn till den en-
skilde arbetstagarens möjlighet till medinflytande och valfrihet vad gäller arbetstidens förläggning måste därvid beaktas. Vi har tidigare
föreslagit att arbetstidslagstiftningen skall förses med yttre skyddsgränser. Över dessa kan parterna inte förfoga. Lagstiftarens roll är alltså självklar när det gäller arbetstagarnas säkerhet och hälsa. Det förhåller sig emellertid annorlunda med reglerna i nuvarande arbetstidslag om ordinarie arbetstid, övertid, nödfallsövertid, jourtid och mertid. Innan vi redogör för våra överväganden beträffande dessa regler diskuterar vi vilka tänkbara roller lagstiftaren och parterna kan ha för dessa frågors reglering.
Beroende på om man vill lägga tonvikten vid lagstiftaren eller vid arbetsmarknadsparterna kan olika modeller tänkas för reglering av arbetstid. Valet torde komma att bero på hur arbetsmarknadsparternas och lagstiftarens roller definieras. Vad skall lagstiftaren reglera eller i övrigt befatta sig med och vad passar bäst för bestämmande av arbetsmarknadens parter? I det följande beskriver vi tre huvudsakliga modeller. Beskrivningen kommer att ta sin utgångspunkt i om tonvikten skall läggas på lagreglering eller statlig styrning på annat sätt, eller om tyngdpunkten läggs på att så mycket som möjligt överlåts till arbetsmarknadens parter.
214 Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester SOU 1996:145
Lagreglering eller statlig styrning på annat sätt
Den modell som skulle innebära största måttet av lagreglering eller statlig styrning på annat sätt kan vara en modell enligt vilken de nya bindande bestämmelserna läggs till den redan existerande lagstiftningen, medan den senare i princip bibehålls oförändrad (möjligen med undantag för de bestämmelser som är i stort identiska med de nya tvingande, såsom veckovilan). Även om de aktuella reglerna skulle vara dispositiva, i likhet med vad som nu gäller, utgör lagen utgångspunkten för förhandlingar mellan arbetsmarknadens parter och har därmed naturligtvis stark inverkan på de avtal som kommer till stånd.
Då kommitténs uppdrag är att undersöka på vilket sätt flexibla arbetstidsregler kan införas i svensk lagstiftning kan knappast denna modell bli aktuell. Att ändringarna i lagen endast består i att lagstiftningen tillförs ett antal bindande bestämmelser, som därmed är "icke-flexibla" i den meningen att de inte kan avtalas bort, främjar inte flexibiliteten. Vi har visserligen föreslagit att en regel om större inflytande för den enskilde arbetstagaren skall införas och att arbetstiderna på ett tydligare sätt blir en del av det lokala arbetsmiljöarbetet. Vidare har vi i samband med förslagen om de bindande reglerna till skydd för arbetstagarnas säkerhet och hälsa, försökt skapa ett utrymme för anpassbarhet inom de bindande ramarna. Men om återstoden, alltså reglerna om ordinarie arbetstid, övertid etc., förblir oförändrad innebär knappast helheten av förslagen en ökad flexibilitet. Det blir dessutom krångligt då utformningen av de föreslagna nya reglerna är tänkta att göras på ett annat sätt än de regler som i dag gäller.
Ett större mått av flexibilitet skulle kunna vinnas om innehållet förändrades i reglerna om ordinarie arbetstid, övertid, jourtid och mertid. Sålunda skulle t.ex. lagen kunna ta som utgångspunkt att den ordinarie arbetstiden är 40 timmar per vecka i genomsnitt, i stället för 40 timmar per vecka.
En tredje möjlig modell där staten fortfarande spelar en roll, men då den statliga styrningen sker i annan form än genom lagstiftning, kunde vara följande. Lagstiftningen inskränker sig till de bindande reglerna enligt våra förslag ovan och i motivuttalanden till lagen ges uttryck för en politisk viljeinriktning beträffande t.ex. ordinarie arbetstid. Vad som sedan blir ordinarie arbetstid m.m. bestäms i kollektivavtal. Man kan också tänka sig att lagen innehåller en uppmaning till parterna om att teckna kollektivavtal om arbetstidsfrågor.
Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester 215
Kollektivavtal i stället för lagreglering
Som nämndes ovan kommer dispositiviteten fortsättningsvis aldrig att bli fullständig. Lagstiftaren kommer alltid att ha en roll att spela eftersom vissa regler till skydd för arbetstagarnas säkerhet och hälsa kommer att vara bindande och detta förutsätter lagreglering. Men utöver detta kan staten naturligtvis överlåta till parterna på arbetsmarknaden att reglera resterande arbetstidsfrågor, såsom ordinarie arbetstid. Beroende på hur stor frihet staten vill ge till parterna kan följande modeller tänkas.
Lagstiftningen tas bort och regleringen av arbetstid sker fortsättningsvis i kollektivavtal. EG-direktivet medger att direktivets bestämmelser införlivas genom kollektivavtal. Vi menar emellertid att ett grundläggande skydd för arbetstagarna bör anges i lagstiftning. Men en större frihet för kollektivavtalslösningar uppnås naturligtvis om lagstiftningen inte innehåller annat än det bindande grundläggande skyddet, dvs. övriga regler tas bort och ersätts inte av nya. Inte heller skulle några politiska signaler ges i övrigt. Därmed skulle de kollektivavtalsslutande parterna själva kunna bestämma t.ex. vad som skall anses vara ordinarie arbetstid. Arbetstidslagen skulle därmed inte längre bli en del av utgångspunkterna för förhandlingarna om arbetstid. Arbetstidslagens funktion i detta avseende tas förmodligen över av de befintliga avtalen.
En form som förenar lagstiftningens krav på att fastställa ett grundläggande skydd med parternas avtalsfrihet och ansvar är förmodligen den ovan beskrivna att den icke-tvingande lagstiftningen tas bort och att staten ger uttryck för ett antal politiska viljeinriktningar i samband med att så sker och de nya bindande reglerna införs. Arbetsmarknadens parter skulle därmed "få med sig" ett politiskt budskap, t.ex. beträffande ordinarie arbetstid, vid sina förhandlingar, men skulle i övrigt formellt vara obundna av annat än de nya bindande lagreglerna.
En bibehållande av nuvarande arbetstidslag samt införande av ett antal bindande bestämmelser, enligt vad som ovan beskrivits, skulle förmodligen innebära en mindre betoning på kollektivavtalslösningar av arbetstidsfrågor. Som nämnts kan ifrågasättas om detta också är i linje med kommitténs uppdrag att föreslå en mer flexibel arbetstidslagstiftning.
216 Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester SOU 1996:145
Vi övergår därmed till att diskutera vilken modell som vi anser är den mest ändamålsenliga i syfte, att dels göra lagstiftningen mer flexibel, dels att parterna även fortsättningsvis så långt som möjligt skall ansvara för arbetstidsfrågorna.
Vilken modell bör väljas?
Kanske är detta rätt sammanhang att något ytterligare fundera över syftet med kommitténs uppdrag i denna del, dvs. vad som kan anses vara bristerna i flexibilitetshänseende i nuvarande lagstiftning. Är arbetsgivare och central facklig organisation överens kan man ju i princip ha vilken arbetstidsmodell som helst. Från november i år kommer som nämnts EG-direktivet sätta vissa gränser. Men inom dessa gränser skulle råda samma avtalsfrihet som nu. Uppenbarligen anser regeringen att detta inte är tillräckligt. Därav kommitténs uppdrag.
Vi har tidigare i detta kapitel diskuterat vissa förslag som syftar till att vinna ökad flexibilitet: inflytande för den enskilde arbetstagaren och betoning av den lokala nivån snarare än den centrala. Skulle en ytterligare flexibilitet kunna vinnas genom att parterna på arbetsmarknaden själva kommer överens om och tar ansvar för de arbetstidsvillkor som inte i första hand rör skydds- och hälsoaspekter. Förutom den ökade flexibilitet som eventuellt kan vinnas på en sådan lösning torde det råda en tämligen bred samsyn om att detta har ett värde i sig. Lösningen skulle nämligen bygga på en lång och stark tradition på den svenska arbetsmarknaden. Vidare skulle en avvägning bättre kunna göras mellan arbetstidsvillkor och förbättringar av övriga anställningsvillkor. Dessutom skulle de lösningar som parterna på arbetsmarknaden kan finna bidra till en balanserad lönebildning.
Det är som nämnts redan idag möjligt att avtala om vilka arbetstidsvillkor som helst i kollektivavtal genom att arbetstidslagen är dispositiv. Men skulle man kunna vända på förhållandet och föreslå att det är endast om inte annat överenskommits i kollektivavtal som ett antal regler om ordinarie arbetstid etc. skall gälla?
Om lagstiftarens främsta roll är att tillförsäkra arbetstagarna ett antal grundläggande rättigheter vad gäller säkerhet, hälsa och inflytande, bör alltså frågan kunna ställas vad mer som bör regleras i lag. Om man inom en bransch överenskommit att ordinarie arbetstid är 38 eller 39 timmar i veckan, vad tjänar det då de anställda inom den branschen att lagen föreskriver exempelvis en 40-timmarsvecka. På de flesta avtalsområden är dock fortfarande arbetsveckan 40 timmar. Men såvitt vi kan
Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester 217
förstå gäller för det stora flertalet att de 40 timmarna beräknas per helgfri vecka. Arbetstidslagen gör inte skillnad på om helgdagar infaller under veckan eller inte annat än vid övertidsberäkning.
Vi har nämnt att arbetstidslagen tjänar som utgångspunkt i förhandlingar om arbetstidsfrågor mellan arbetsmarknaden parter. Det är emellertid knappast troligt att lagens 40 timmar i veckan tjänar som utgångspunkt i förhandlingar mellan parter som redan tidigare kommit överens om ett visst lägre arbetstidsmått. Det är heller knappast troligt att lagens 40 timmar i veckan har någon betydelse för alla de avtal i vilka redan överenskommits att arbetstiden räknas per helgfri vecka, vilket innebär att arbetsveckan i praktiken är ca 38 timmar 30 minuter. Som nämndes i avsnitt 4.5 har vi endast funnit ett avtal som inte tar hänsyn till infallande helgdagar vid beräkning av arbetstiden.
Om man tar hänsyn till att flertalet företag med över hundra anställda vanligtvis tecknar kollektivavtal och att dessa tillämpas på företagets anställda oberoende av om de är medlemmar i den avtalsslutande organisationen eller inte, torde andelen arbetstagare som får sin arbetstid reglerad enligt vad som anges i kollektivavtalen uppgå till ungefär 90 procent. Den aktuella fackliga anslutningsgraden i Sverige har under de senaste åren legat kring 85 procent. En mindre andel av de fackligt anslutna arbetstagarna arbetar visserligen på arbetsplatser som saknar kollektivavtal och har därför inte kollektivavtalsreglerad arbetstid. Men många småföretag tillämpar de för branschen gällande kollektivavtalen trots att de inte själva är parter.
Då ca 90 procent av svenska arbetstagare således direkt eller indirekt omfattas av kollektivavtal menar vi att följande bör övervägas. För det första borde det i Sverige finnas goda förutsättningar att överlåta till arbetsmarknadens parter att bestämma sådant som inte oundgängligen bör lagregleras. De avtal som arbetsmarknadens parter träffar kommer att omfatta en överväldigande majoritet av svenska arbetstagare. För det andra, om en lagstiftning ändå bör finnas för de som inte omfattas av kollektivavtal, är det rimligt att den – som främst är tänkt för en mycket liten del av arbetsmarknaden – skall vara styrande för den stora del som omfattas av kollektivavtal?
Vi menar att det är parterna som bör ha det främsta ansvaret för arbetstidsfrågorna. Lagstiftningen bör därför innehålla en uppmaning till parterna att träffa kollektivavtal om arbetstid. Detta understryker lagstiftarens syn på parternas ansvar. Vi övergår därmed till en diskussion om förslag om regler för ordinarie arbetstid, övertid, nöd-
218 Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester SOU 1996:145
fallsövertid, mertid och jourtid, dvs. de övriga reglerna i arbetstidslagen.
7.2.3 Övriga regler
Ordinarie arbetstid
Om det är så att lagstiftningens skyddsmotiv uppfylls genom begränsningar av den totala arbetstidens omfattning, behövs då stadganden om ordinarie arbetstid och övertid? Det har redan i tidigare lagstiftningsarbete framhållits att motiven för begränsning av den ordinarie arbetstiden inte längre främst är arbetstagarnas skydd och hälsa. Även det ursprungliga rättvisemotivet, dvs. skillnader i arbetstid mellan t.ex. arbetar- och tjänstemannagrupper, torde vara mindre aktuellt i dag.
De övriga socialpolitiska motiven finns dock naturligtvis kvar: jämställdhet, familjeliv och socialt liv i övrigt. En rimlig fritid skall garanteras. Vidare kan sägas att lagens stadgande om ordinarie arbetstid är ett uttryck för en av samhället angiven acceptabel norm för vad som skall anses vara heltidsarbete. På detta sätt har också 40-timmarsveckan kommit att utgöra utgångspunkten för förhandlingar mellan arbetsmarknadens parter om kortare ordinarie arbetstid. Klart är att en reglering av ordinarie arbetstid har ett annat syfte än reglering av gränserna för arbetstidens totala omfattning. Det bör naturligtvis påpekas att förslaget ovan om de 48 timmarna i genomsnitt per vecka är en yttre gräns och har därmed ett helt annat syfte än en regel om ordinarie arbetstid. Följden av det förslaget får naturligtvis inte bli att den ordinarie arbetstiden ökar.
Sedd ur arbetstagarens perspektiv, vari består det egentliga värdet i arbetstidslagens regel om ordinarie arbetstid? Syftet rörande säkerhet och hälsa har med tiden kommit att nedtonas i lagförarbetena. Bestämmelsen sägs uttrycka en av samhället given godtagbar norm för heltidsarbete. Svensk lagstiftning innehåller ju inga regler beträffande t.ex. minimilöner, men fyrtiotimmarsveckan kan möjligen sägas vara en indirekt reglering av minimilön: mer än fyrtio timmar per vecka skall man inte behöva arbeta för att få en tillräcklig utkomst. Normen om fyrtiotimmarsveckan är sekelgammal och bygger på tanken om åttatimmarsdagen. Åtta timmar varje dag (från början måndag t.o.m. lördag) för vardera arbete, fritid och sömn. Tanken föddes i ett samhälle som såg radikalt annorlunda ut jämfört med idag. Även arbetslivet har genomgått stora förändringar.
Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester 219
Troligen finns idag helt andra individuella önskemål om och behov av att under vissa perioder arbeta mer för att under andra arbeta mindre. EG-direktivet sätter gränser av hälsoskäl för hur mycket vi skall tillåtas att arbeta. Men vilka ytterligare gränser skall sättas? En i alla avseenden statistisk säkerställd skillnad i samhället och arbetslivet idag jämfört med när åtta-timmarsnormen skapades, är att kvinnorna yrkesarbetar i en betydligt större omfattning nu än då. Omfattningen är ungefär som männens. Anita Nyberg skriver i sin rapport till kommittén att arbetstiden bygger på ett normalarbetstidskontrakt, ett kontrakt som är skapad med mannen som mall. När normen skapades var mannen familjens försörjare, idag är oftast både mannen och kvinnan familjeförsörjare och inte bara en medlem av familjen måste kunna förena förvärvsarbetet med familjelivet. I allt större utsträckning gäller att både man och kvinna behöver arbetstider – både avseende längd och förläggning – som gör det möjligt att förena förvärvsarbete med familjeliv.
Om en utveckling som innebär att ett standardiserat och likartat arbetsliv går mot större variationer beroende på bl.a. olika individuella behov, borde inte det medföra att en norm – fyrtiotimmarsveckan – ersätts av något annat. Om någon vill arbeta fyrtiofem timmar i veckan för att sedan gå ned till tjugofem, skall då lagen säga fyrtio? Borde rent av lagen normera "ordinarie arbetstid" utan angivande av vilken siffra det än må vara: "ordinarie arbetstid är den tid som varje arbetstagare från tid till annan vill ägna åt förvärvsarbete". Borde lagstiftaren över huvud befatta sig med detta, annat än att tillförsäkra varje arbetstagare så goda möjligheter som möjligt att få sina önskemål om arbetstid tillgodosedda? Är det detta som borde vara normen, alltså att alla i princip borde få de arbetstidsförhållanden som de själva önskar om det är förenligt med verksamhetens krav och inom lagstiftningens skyddsgränser, jmfr. förslaget ovan angående flexibilitet ur arbetstagarens synpunkt.
En annan möjlig frågeställning är om 40-timmarsveckan är konserverande i den meningen att den normerar ordinarie arbetstid uppåt i tider då den politiska viljan tycks vara att arbetstiden skall sänkas. Skulle en uppluckring av 40-timmarsveckan innebära att lagstiftaren inte längre ger uttryck för att det finns endast en norm för "ordinarie arbetstid", men även gagna en politisk viljeinriktning som syftar till att normen för "ordinarie arbetstid", dvs. heltid sänks?
220 Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester SOU 1996:145
Men om lagstiftningen inte anger ett mått för ordinarie arbetstid, hur skall då eventuell övertid beräknas? Möjligen skulle lagen istället för att ange ett mått för ordinarie arbetstid peka på vad som överenskommits i det enskilda anställningsavtalet. På samma sätt som för nuvarande lags bestämmelse om mertid för deltidsanställda blir därmed övertid den tid som överstiger vad som överenskommits mellan arbetstagaren och arbetsgivaren.
Vi menar alltså att det i och för sig kan ifrågasättas om en norm som skapades vid seklets början med en manlig industriarbetare som mall och som förutsatte att kvinnan ägnade sig åt hushållsarbete, snart hundra år senare fortfarande är den "normsignal" som samhället bör ge. Våra resonemang om de enskilda arbetstagarnas möjlighet till inflytande över sin arbetstidssituation är även de svåra att förena med en lagstiftning som säger maximalt 40 timmars arbete per vecka. Det kan ju faktiskt finnas arbetstagare som under en period vill arbeta mer än 40 timmar i veckan för att sedan arbeta mindre. Det är dock viktigt att komma ihåg att bestämmelsen om ordinarie arbetstid är dispositiv till förmån för kollektivavtal. Vi har tidigare föreslagit att lagen inte längre skall kräva att central arbetstagarorganisation sluter eller godkänner ett sådant avtal.
Men troligen innehåller 40-timmarsnormen även andra signaler. Visserligen verkar den samhälleliga strävan vara att arbetstiden skall sänkas, men ett stadgande om 40 timmars ordinarie arbetstid har åtminstone ett värde i den meningen att det normerar en gräns uppåt. Den förhindrar en utveckling mot att arbetstiden blir längre och detta kan naturligtvis bl.a. ha vissa pedagogiska fördelar när det införs ett stadgande i lagstiftningen om att den totala arbetstidens omfattning är maximalt 48 timmar per vecka i genomsnitt.
Detta sammantaget gör att vi anser att lagstiftningen ändå bör innehålla ett stadgande om vad som är ordinarie arbetstid. Dock torde de överväganden som gjorts om normens otidsenlighet och konsekvenserna av strävan att ge den enskilde arbetstagaren ett större möjlighet till inflytande, medföra att utgångspunkten för den ordinarie arbetstiden är att den beräknas som ett genomsnitt. Detta innebär även en signal om att den ordinarie arbetstiden i större utsträckning än för närvarande bör användas för att möta variationer i arbetskraftsbehov. Vi menar att beräkningsperioden för den ordinarie arbetstiden bör vara tämligen begränsad. Vi föreslår att en beräkningsperiod om tio veckor anges. Det större mått av flexibilitet som ligger i en viss längre beräkningsperiod bör kräva kollektivavtal. Att den ordinarie arbetstiden beräknas
Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester 221
som ett genomsnitt över en viss period kan naturligtvis innebära olägenheter för arbetstagarna. Det är därför lämpligt att en längre beräkningsperiod skall kräva kollektivavtal. I kollektivavtal kan föreskrivas inom vilka ramar arbetstiden tillåts variera.
Sammanfattningsvis föreslår vi följande. För de regler i lagen som skall gälla om det saknas kollektivavtal om arbetstid föreslår vi ett stadgande om ordinarie arbetstid. För att bättre spegla det förhållandet att ordinarie arbetstid blir ett mer och mer heterogent begrepp föreslår vi att med ordinarie arbetstid skall avses det som har överenskommits i det enskilda anställningsavtalet. För att ange en gräns uppåt för ordinarie arbetstid föreslår vi att den högst får uppgå till fyrtio timmar per vecka och att den får beräknas som ett genomsnitt över tio veckor. En längre beräkningsperiod skall kräva kollektivavtal.
Övertid
Varför finns regler om övertid i lagstiftningen? En anledning torde åtminstone vara gränsande till lagstiftningens syfte om arbetstagarnas hälsa och säkerhet, dvs. övertidsreglerna sätter gränser för den totala arbetstidens omfattning. Att regler om övertid finns beror dock ytterst på att lagstiftaren accepterat att ett behov kan finnas i verksamheterna av extra arbetstid. Det har dock av skäl rörande hälsa och säkerhet ansetts att vissa gränser måste finnas. Om då lagstiftningen tillförs bindande regler för arbetstidens totala omfattning, finns längre detta skyddsmotiv kvar? Delvis kan det naturligtvis vara så. Arbetstidslagen innehåller nämligen månatliga begränsningar av övertidsuttaget. Tillsammans med regeln om ordinarie arbetstid innebär det att lagen föreskriver ett maximalt uttag av arbetstid under en månad, såvitt annat inte avtalas i kollektivavtal. Vårt förslag om bindande regler om återhämtning och vila ovan medför naturligtvis inte bara att uttaget av arbetstid per dag begränsas, även uttaget per vecka kommer att begränsas.
Ett ur verksamhetssynpunkt mer flexibelt användande av den ordinarie arbetstiden, genom möjligheten att genomsnittsberäkna, bör rimligen leda till ett minskat behov av övertid. Av den rapport om olika arbetstidsmodeller, som utarbetats på vårt uppdrag (se bilaga 9), framgår som ett allmänt resultat av ett stort antal modeller för flexibilitet, att övertiden har minskat. Vi har i avsnitt 4.7 redogjort för olika aspekter på övertidsfrågorna och eventuella övertidsbegränsningar.
222 Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester SOU 1996:145
Reglerna om övertid är en avvägning mellan verksamheternas behov av flexibilitet och arbetstagarnas säkerhet och hälsa. Vi har tidigare föreslagit ett antal regler till skydd för arbetstagarnas säkerhet och hälsa, bl.a. en regel om högsta tillåtna totala arbetstid om 48 timmar i veckan i genomsnitt. Dessutom har vi föreslagit bindande regler om rast samt vila per dygn och per vecka. Av detta följer, menar vi, att lagstiftningen fortsättningsvis väl skall tillgodose syftena rörande arbetstagarnas säkerhet och hälsa. Detta medför att särskilda övertidsregler inte längre är motiverade av skäl rörande arbetstagarnas säkerhet och hälsa. Det bör naturligtvis påpekas att regeln om de 48 timmarna i genomsnitt per vecka gäller det högsta tillåtna antalet timmar. Regeln är alltså avsedd som ett grundläggande skydd och inte uttrycka en norm för vad som är normal arbetstid. Dessutom, som skall utvecklas vidare i avsnitt 7.3, kommer vi att föreslå att lagstiftningens rättsliga karaktär ändras från offentligrättslig till civilrättslig. Detta innebär t.ex. att samhällets roll bortfaller vilket bl.a. leder till att ytterligare övertid inte längre kan medges genom dispens från Arbetarskyddsstyrelsen.
Vi konstaterar sålunda att de förslag vi tidigare diskuterat förändrar förutsättningarna för övertidsreglerna i lagstiftningen. Finns då även andra syften med eventuella övertidsbegränsningar i lagen? Vi har i avsnitt 4.7 diskuterat om och på vilket sätt det finns ett samband mellan en skärpt övertidsbegränsning i lagstiftningen och effekter på sysselsättningen och arbetslösheten. Vi konstaterade att det krävs att vissa stränga förutsättningar är uppfyllda för att en begränsning av möjligheterna att ta ut övertid skall leda till positiva sysselsättningseffekter. Visserligen konstateras i avsnittet om övertid i den rapport av Anxo/Agnarsson som utarbetats på uppdrag av kommittén, att vissa positiva effekter på sysselsättningen är rimliga att anta som en följd av en lagreglerad begränsning av övertiden. En liten sysselsättningseffekt är emellertid att ställa mot de möjliga hinder för flexibilitet ur verksamhetssynpunkt som kan bli följden av sådana lagregleringar. Vårt uppdrag är ju att skapa en större flexibilitet.
Även om överväganden om sambanden mellan övertidsbegränsning och positiv sysselsättningseffekter måste göras med tydliga reservationer, på sätt som vi nyss anfört, vill vi framhålla det samhällsintresse som är kopplat till sysselsättningen. Vi menar att de uppgångar i konjunkturer och övriga faktorer som leder till större arbetstidsvolymer bör kunna komma de arbetslösa eller deltidsarbetslösa till del i en större omfattning än för närvarande. För de deltidsarbetslösa torde vårt förslag om att ge den enskilde arbetstagaren möjlighet till ett större inflytande över sina arbetstidsförhållanden medföra förbättrade förut-
Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester 223
sättningar för dessa arbetstagare att gå upp i arbetstid. För att ett större arbetskraftsbehov skall kunna komma de deltidsanställda till del krävs naturligtvis att dessa har nödvändig kompetens för arbetet. Detta i sin tur ställer krav på kompetensutveckling. Det kan inte uteslutas att en begränsning av det övertidsuttag som medges enligt lag i sig leder till en positiv sysselsättningseffekt. Vidare är en begränsning av möjligheten att ta ut övertid genom lagen en tydlig signal från lagstiftaren om att övertidsuttagen bör gå ned.
En viss sänkning av det tillåtna övertidsuttaget bör emellertid åtföljas av ytterligare förslag i syfte att värna möjligheten till flexibilitet. En möjlighet skulle vara att ta bort den del av regeln som säger att vid övertidsberäkning skall kompensationsledighet eller annan ledighet som förläggs till arbetstagarens ordinarie arbetstid eller jourtid likställas med fullgjord ordinarie arbetstid eller jourtid. Det kan dock inte komma i fråga att från bestämmelsen undanta hänvisningen till ledighetslagstiftningen. En sådan lösning skulle innebära en återgång till den situation som rådde före den nuvarande arbetstidslagens ikraftträdande. Den då gällande ordningen kunde i vissa fall innebära orimliga konsekvenser för arbetstagare som var lediga enligt viss ledighetslag. En arbetstagare som t.ex. var föräldraledig under två veckor skulle, vid beräkning av övertid för en beräkningsperiod om fyra veckor, under de två följande veckorna kunna arbeta den dubbla ordinarie arbetstiden innan någon övertid behövde registreras enligt den tidigare gällande arbetstidslagen. Dessa konsekvenser ansågs orimliga och lagstiftningen ändrades till att få den lydelse som nu gäller.
Vi vill istället föreslå att regeln inte längre bör föreskriva att kompensationsledighet skall likställas med fullgjord ordinarie arbetstid vid övertidsberäkning. Att t.ex. "kvitta" arbetade övertidstimmar på våren mot en kompensationsledighet som förläggs under sommaren, för att tillgängliggöra motsvarande timmar för övertidsarbete under hösten, innebär en möjlighet till flexibilitet som vi anser angelägen om gränsen för övertiden sänks. Vi menar att det är viktigare att övertidsuttagen allmänt går ned än att bibehålla regler som inte medger att övertidstimmarna används på ett flexibelt sätt, på t.ex. det sätt som nyss angavs.
För att ge en kraftfull markering av de samhällsintresse som ligger i möjliga sysselsättningseffekter av en begränsning av övertiden föreslår vi att gränsen för övertidsuttaget sänks till 100 timmar per arbetstagare och kalenderår. Vi menar samtidigt att borttagandet av kompensationsledighet från de övriga ledigheterna som likställs med arbetad tid,
224 Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester SOU 1996:145
uppväger de brister i flexibilitet som naturligtvis blir följden av den föreslagna halveringen. Övertiden skall räknas från det att den ordinarie arbetstiden enligt anställningsavtalet överskrids, och inte som nu från det att fyrtio timmar eller vad som avtalats i kollektivavtal, överskrids.
Nödfallsövertid
Den nuvarande arbetstidslagen innehåller även ett stadgande om nödfallsövertid. Vi menar att det ur verksamhetsskäl är nödvändigt att bibehålla en möjlighet för arbetsgivaren att ta ut nödfallsövertid utöver begränsningen av den vanliga, i dag benämnda allmänna, övertiden. Förutsättningarna bör vara de samma, dvs. natur- eller olyckshändelse eller annan liknande omständighet skall ha inträffat och vållat avbrott i verksamheten eller medfört överhängande fara för sådant avbrott eller för skada på liv, hälsa eller egendom. Då vi föreslår att lagens rättsliga karaktär skall ändras från offentligrättslig till civilrättslig, vilket bl.a. innebär att myndigheternas funktion bortfaller, måste regeln ändras så att det inte längre krävs att arbetsgivaren anmäler nödfallsövertiden inom två dygn till Arbetarskyddsstyrelsen. I stället gäller begränsningen om 48 timmar i genomsnitt per vecka under viss period, som vi skall återkomma till i författningskommentaren.
Mertid
I den nu gällande arbetstidslagen stadgas att vid beräkning av övertid kompensationsledighet eller annan ledighet som arbetstagaren har rätt till och som förläggs till dennes ordinarie arbetstid eller jourtid, skall likställas med fullgjord ordinarie arbetstid respektive jourtid. Ett framträdande motiv för denna regel var att en partiellt ledig arbetstagare, t.ex. enligt föräldraledighetslagens bestämmelser om delledighet, måste kunna förutse hur mycket arbetstid han eller hon har att fullgöra. När denna regel skrevs in i lagen ansåg lagstiftaren att det fanns anledning att även begränsa möjligheterna att ta ut mertid av en deltidsanställd. Det framhölls att samma behov av att kunna förutse arbetstiden som en partiellt ledig arbetstagare kan ha, har även en arbetstagare med deltidsanställning, dvs. vars arbetstid enligt anställningsavtalet, inte enligt en ledighetslag, är lägre än heltid. Vidare menade man att en regel som begränsade mertidstimmarna motverkar att den ordinarie arbetstiden för den deltidsanställde sätts lägre än vad tjänstgöringsförhållandena motiverar. Det framhölls också i förarbetena att avsaknaden av en begränsning av mertidsuttaget medförde att de del-
Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester 225
tidsanställda utnyttjades som reservarbetskraft och att de därför ofta hade en betydligt länge arbetstid än vad som från början hade avtalats.
Samtidigt framhölls att skyldigheten att fullgöra mertid (och övertid) förutsatte att detta överenskommits i det enskilda anställningsavtalet eller i det rådande kollektivavtalet inom anställningsområdet. Ovan redogjorda frågor och problem var emellertid av den art att en reglering bedömdes vara motiverad. Beträffande möjligheten att i det enskilda fallet förfoga över mertidsbegränsningen, erinrades i lagförarbetena om att den enskilde arbetstagaren och arbetsgivaren kan komma överens om att vid behov höja måttet för ordinarie arbetstid. Därmed skulle inte regeln i det enskilda fallet förhindra flexibilitet inom vissa ramar. För både hel- och deltidsanställda är reglerna om ordinarie arbetstid och övertid den yttre ramen.
Av vad som ovan sagts om reglering av arbetstidens totala omfattning följer att skydds- och hälsoaspekter knappast kan åberopas som motiv för en särskild regel om mertid. Som nämnts har lagstiftaren anfört andra motiv för regleringen. Från bestämmelsens tillkomst kan även nämnas att det uttalades i lagförarbetena att en regel om mertid skulle verka i den riktningen att parterna strävar efter att vid anställningens början precisera den avtalade arbetstiden (SOU 1981:5 s. 83). Det är dock värt att påpeka att enligt anställningsskyddslagen gäller numera att arbetsgivaren skall skriftligen informera arbetstagaren om vissa anställningsvillkor efter anställningens påbörjan. Exempelvis skall arbetstagaren erhålla information om den normala arbetstiden per dag eller per vecka.
Vad gäller syftet att begränsa risken för att arbetstidsmåttet sätts lägre än vad anställningsförhållandena motiverar, kan möjligen sägas att ett ännu effektivare medel vore att ytterligare begränsa möjligheterna till mertid. Den nödvändiga flexibilitet för både arbetsgivare och arbetstagare som ligger i att arbetstagaren ibland skall arbeta mer, kan ju i och för sig tillgodoses genom att man kommer överens om att höja eller sänka arbetstidsmåttet.
Frågan om för låga arbetstidsmått och användandet av deltidsanställda som arbetskraftsreserv belyser verksamheternas behov av flexibilitet. Ett större antal anställda med kortare arbetstidsmått ger mer utrymme för lösningar och variationer i arbetstidsscheman inom t.ex. vården, och bättre möjligheter att möta olika behov under dagen i exempelvis detaljhandeln. Naturligtvis bör lagstiftningen i möjligaste mån underlätta för denna rationalitet i arbetstidshänseende.
226 Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester SOU 1996:145
Inte minst en omfattande deltidsarbetslöshet visar att ett stort antal deltidsanställda vill ha längre arbetstid. Frågan om mertidbegränsning måste antagligen ses i detta större perspektiv. Om det är så att mertidsbegränsningen är ett verksamt medel för att förmå arbetsgivare att inte sätta tjänstgöringsgraderna för lågt kan ifrågasättas om exempelvis ett borttagande av regeln är motiverad. Ett borttagande skulle motiveras av att regeln inte är föranledd av skydds- och hälsoskäl och att regelns övriga syften möjligen kan tillgodoses bättre genom vårt förslag om den enskilde arbetstagarens inflytande, i avsnittet 7.1.2 ovan.
Det bör tilläggas att frågor som rör deltidsanställdas anställningsvillkor omfattas av regleringar i kollektivavtal. Det finns t.ex. en regel i kollektivavtalen för kommuner och landsting som innebär att det vid behov av arbetskraft bör, innan nyanställning sker, prövas om de redan anställda arbetstagarna, som anmält intresse, kan erbjudas höjd sysselsättningsgrad.
Men ett borttagande av regeln om mertid för att öka flexibiliteten om nödvändig flexibilitet ändå kan uppnås genom att arbetsgivaren kommer överens med arbetstagaren om att vid behov öka tjänstgöringsgraden, kan ifrågasättas. Det kan emellertid anföras andra skäl för ett borttagande av regeln. Möjligen har nämligen bestämmelsen om mertid kommit att bli aningen otidsenlig. Det är åtminstone svårt att se hur bestämmelsen är att uppfatta i förhållande till den dagspolitiska situationen och debatten. Dagens situation innebär ju att en stor andel av de deltidsanställda vill ha längre arbetstid. Främsta skälet torde vara att en deltidslön inte är tillräcklig att försörja sig på. Det något märkliga blir då en bestämmelse vars främsta syfte är att motverka längre arbetstidsuttag för de deltidsanställda. Saken blir inte mycket klarare även om lagförarbetenas motiv, att en mertidsbegränsning motverkar att arbetstidsmåtten sätts lägre än förhållandena föranleder, lyfts fram.
Det bör i detta sammanhang påpekas att rättspraxis torde ha medfört att den deltidsanställde åtnjuter ett starkt skydd, troligen starkare än den heltidsanställde, för sitt avtalade arbetstidsmått (se t.ex. AD 1961:22 och 1984:76). Det har sålunda konstaterats att de arbetstagare som har ett visst lägre arbetstidsmått än heltid, har särskilt avtalat om detta och att det därför får anses som särskilt betydelsefullt att den avtalade arbetstiden för dessa arbetstagare respekteras. Det har vidare uttalats att de deltidsanställda, för vilka den avtalade arbetstiden inte respekteras, riskerar att inte komma att omfattas fullt ut av alla regler i anställningsskyddslagen, t.ex. regeln om lön under uppsägningstiden.
Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester 227
Sammantaget menar vi att det finns skäl som talar för den särskilda regleringen om mertid för de deltidsanställda bör tas bort ur arbetstidslagen. Istället borde dessa arbetstagare kunna omfattas av den bestämmelse vi ovan föreslagit om övertid, dvs. den deltidsanställde skulle därmed kunna arbeta maximalt 100 timmar per kalenderår utöver den ordinarie arbetstid som fastställts i anställningsavtalet. Därmed skulle hel- och deltidsanställda behandlas lika i arbetstidslagen och en särskild regel för de deltidsanställda inte längre vara nödvändig. Vi menar dessutom att vårt förslag om att arbetstagarna skall ha rätt att framföra, och få av arbetsgivaren sakligt prövade, önskemål om arbetstid avseende både längd och förläggning kommer att medföra förbättrade möjligheter för de deltidsanställda som vill gå upp i arbetstid. Förslaget innebär ju nämligen att arbetsgivaren har att sakligt pröva önskemålen mot vad verksamheten kräver. Om önskemålen inte kan tillgodoses skall arbetstagaren underrättas om skälen. Arbetstagarens fackliga organisation har naturligtvis möjlighet att begära förhandling enligt reglerna i medbestämmandelagen. I förlängningen kan, som nämnts, arbetstagaren ges en rätt till domstolsprövning av arbetsgivarens prövning av arbetstagarens önskemål.
Jourtid och beredskap
Det är endast jourtid som i nuvarande lagstiftning är behäftad med vissa direkta begränsningar. Arbetstidslagen anger att maximalt 48 timmar får tas ut per fyra-veckorsperiod (alternativt 50 timmar per kalendermånad). Beredskap är endast indirekt reglerad i lagen, vilken anger att till veckovilan räknas inte sådan tid. Bestämmelsen om jourtid infördes i arbetstidslagstiftningen i 1970 års allmänna arbetstidslag. Det låg inte minst praktiska överväganden bakom regelns införande. Lagstiftningen skulle göras allmänt tillämplig inom hela arbetslivet. Den jourtjänstgöring som förekom framförallt inom sjukvården, brandväsendet och vissa statliga verksamheter (t.ex. polis och kriminalvård) ansågs inte kunna inrymmas inom lagens bestämmelser om ordinarie arbetstid och övertid. Samtidigt som det konstaterades att företeelsen behövde en särskild reglering som inte "inkräktade" på utrymmet för den vanliga arbetstiden, sades att jourtid innebar en bundenhet till arbetet och inte kunde anses vara fritid. Därför behövdes en gräns för hur mycket jourtid som får tas ut.
Om det kan tänkas att lagstiftningen beträffande arbetstidens längd endast skall ange vilka gränserna får vara för arbetstidens totala omfattning, kan det möjligen anses att inom dessa gränser bör också
228 Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester SOU 1996:145
rymmas jourtid. Även om inte jourtiden anses vara arbetstid i vanlig mening skulle lagstiftningen i detta avseende behandla båda på samma sätt. Ett skäl för en sådan reglering kan möjligen vara att den arbetstagare som har jourtjänstgöring ofta utför faktiskt arbete under sådana pass. Om så sker innebär lagen att jourtiden avbryts och arbetstiden börjar löpa. Fördelen för de arbetstagare som har skyldighet till jourtjänst är naturligtvis att den totala tid han eller hon måste stå till arbetsgivarens förfogande på arbetsstället minskar. Även den "vanliga" arbetstiden torde bli kortare.
Om följden sålunda blir att arbetstagare med jourtjänstskyldighet får en kortare arbetstid, kan frågan ställas om detta är en rimlig konsekvens i förhållande till de verksamheter som inte använder sig av jourtjänst. För de senare verksamheterna skulle ju tillgänglig "vanlig" arbetstid inte påverkas medan arbetstagarna i de verksamheter som har jourtjänst skulle få en arbetstidsförkortning. Vidare kan naturligtvis frågan ställas om hälso- och skyddsaspekter är relevanta i detta sammanhang. Under jourtid utför ju arbetstagaren inte något arbete. Om han gör det är det inte längre jourtid, då gäller istället den vanliga arbetstidsbegränsningen.
Något bör tilläggas om konsekvenserna av de bindande regler vi föreslog i föregående avsnitt, för jourtid och beredskap. Visserligen är det så att dessa "arbetstidsföreteelser" inte anses vara arbetstid. Av detta följer att en arbetstagare i och för sig kan ha jourtid och beredskap samtidigt med en dygnsvila, enligt vårt förslag ovan. Men eftersom jourtid och beredskap innebär att arbetstagaren står till förfogande för att rycka in i arbete, och att så ofta faktiskt sker, torde regeln om dygnsvila komma att få betydelse för hur arbetstidsscheman och avtal utformas. Om en jour, som är förlagd under en dygnsvila, avbryts för arbete bryts ju även dygnsvilan. Enligt vårt förslag skall då arbetstagaren ha motsvarande ledighet eller, i undantagsfall, lämpligt skydd. Som nämndes i avsnittet ovan om veckovila menar vi emellertid att jourtid och beredskap i likhet med nuvarande lag, skall bryta veckovilan oavsett om arbetstagarens jourtid eller beredskap övergår i arbete eller inte.
Frågan om jourtidsreglering är belysande för diskussionen om lagstiftningens syften och mest ändamålsenliga metoder för att uppnå dessa syften. Beträffande mertidsregleringen ovan nämndes ju att de deltidsanställdas situation möjligen bäst löses på annat sätt än genom den begränsning av mertidsuttaget som nu finns i lagen. Det kan dock vara svårt att argumentera på samma sätt vad gäller jourtiden. Syftena
Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester 229
bakom bestämmelserna torde vara olika. Jourtidsbegränsningen följer av överväganden rörande i vilken omfattning det kan accepteras att arbetstagaren är bunden till arbetsplatsen utan att utföra något arbete.
Sammanfattningsvis ser vi inte någon anledning att föreslå någon förändring av innehållet i nuvarande regel om jourtid.
Avslutande reflektioner
Vi har i detta avsnitt behandlat de regler i nuvarande arbetstidslag som vi menar inte främst är föranledda av syften rörande arbetstagarnas säkerhet och hälsa. Följaktligen har vi diskuterat dem utifrån andra utgångspunkter. Vår utgångspunkt har varit det ansvar för dessa frågor som ligger hos arbetsmarknadens parter. Vi menar att det främst är för arbetsmarknadens parter att komma överens om vilka villkor som skall gälla beträffande t.ex. ordinarie arbetstid och övertid. Vi föreslår därför att det i arbetstidslagen riktas en uppmaning till arbetsmarknadens parter att träffa kollektivavtal om både arbetstidens längd och förläggning. Lagen skulle därmed innehålla en tydlig signal om att arbetstidsfrågorna så långt som möjligt även fortsättningsvis regleras i avtal mellan parterna på arbetsmarknaden. Parternas betydelse och ansvar måste emellertid omfatta fler frågor än de ovan behandlade. Vi skall därmed gå över till en diskussion om frågeställningar i vilka det finns självklara allmänna intressen, men där lösningar bör träffas i avtal på arbetsmarknaden.
7.2.4 Politiska signaler till arbetsmarknadens parter
Våra överväganden i detta kapitel började med resonemang och förslag om bindande regler, dels om arbetstagarens inflytande och dels om regler för arbetstagarnas säkerhet och hälsa. Därefter gick vi igenom de regler som bör gälla om inte arbetsmarknadsparterna kommer överens om annat. I detta avsnitt pekar vi på vissa ytterligare frågeställningar i vilka, som nyss nämnts, det finns självklara allmänna intressen men där parterna bör ha främsta ansvaret för den närmare utformningen av olika lösningar. En reformerad arbetstidslagstiftning utgör en naturlig plattform för uttalanden om sådana allmänna intressen det här är fråga om.
Varför är det viktigt att parterna skall ha det främsta ansvaret för den närmare utformningen av olika lösningar? En del av svaret knyter an till den svenska modellen, enligt vilken villkoren på arbetsmarknaden
230 Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester SOU 1996:145
så långt möjligt bör bestämmas i kollektivavtal och inte genom lag. Om aktörerna på arbetsmarknaden själva bestämmer viktiga delar av spelreglerna för marknaden kan både flexibilitet och stabilitet uppnås. Metoden för regleringen blir därmed mer ändamålsenlig och statens roll som lagstiftare kan begränsas till ett "nödvändigt minimum". För att ge ett exempel på parternas betydelse redan idag kan nämnas att det finns kollektivavtal som innehåller regler enligt vilka deltidsanställda under vissa förutsättningar ges en rätt att gå upp i arbetstid.
Den andra delen av svaret knyter an till den första och kan dessutom sägas följa av frågans formulering. Arbetstidsfrågorna är nämligen sammansatta av en rad olika aspekter och förutsättningar, vilka kräver just olika lösningar. Lagstiftning är en bra metod för att ange vissa skyddsramar för arbetstidens längd och förläggning. Alla människor har samma grundläggande biologiska funktioner och förutsättningar. Därmed kan anges vissa grundläggande minimiregler till skydd för arbetstagarnas säkerhet och hälsa. Annorlunda förhåller det sig emellertid med t.ex. frågan om längden på den ordinarie arbetstiden. Skall den kortas eller inte och hur skall en arbetstidsförkortning genomföras? I detta sammanhang blir lagstiftningen ett trubbigt instrument som inte kan ta hänsyn till variationer i ekonomiska förutsättningar inom olika branscher och företag eller till skiftande önskemål bland olika arbetstagare.
Sådana hänsynstaganden kan tas i en avsevärt större utsträckning i en avtalsförhandling. Inte endast kopplat till avtalsrörelser utan även allmänt. Inte minst blir de ekonomiska överväganden som måste göras tydliga i en avtalssituation. Varje arbetstidsförkortning – kollektiv eller individuell, lag- eller avtalsreglerad – måste betalas. Främsta förutsättningarna för en bedömning av hur förkortningen skall betalas och regleras görs i en situation där kostnaden kan ställas mot de andra delar som tillsammans bestämmer helheten av plus och minus, för- och nackdelar samt vad som är mer eller mindre önskvärt.
Ett mer ändamålsenligt sätt att genomföra t.ex. en arbetstidsförkortning blir därmed genom avtal mellan arbetsmarknadens parter på den nivå de själva bedömer vara lämplig. Detta innebär emellertid inte att det saknas ett allmänt intresse i denna och andra arbetstidsfrågor även om de inte blir föremål för direkta lagregler. De områden vi vill uppmärksamma gäller jämställdhet, familjeliv och socialt liv i övrigt, arbetstidsförkortning och begränsningar av övertidsuttaget samt flexibilitet ur arbetstagar- och verksamhetssynpunkt. Vi övergår nu till att diskutera frågor rörande jämställdhet samt familjeliv och socialt liv i övrigt.
Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester 231
Därefter anger vi vilka principer som vi anser bör sätta sin prägel på arbetsmarknadsparternas överväganden om arbetstid. Då våra överväganden i detta avsnitt tar sin utgångspunkt i att det är arbetsmarknadsparterna som skall svara för den närmare utformningen av olika lösningar har vi valt att benämna avsnittet politiska signaler till arbetsmarknadens parter.
Jämställdhet
Vi menar att det finns en rad välfärdsskäl som talar för att arbetstiden allmänt bör sänkas. Ett område av särskild betydelse är jämställdheten mellan män och kvinnor. På vilket sätt har då arbetstiden en betydelse för jämställdheten mellan könen? Om man ser arbetsmarknaden ur ett könsperspektiv framstår en huvudsakligt kvinnlig arbetsmarknad och en i huvudsak manlig. Den kvinnliga arbetsmarknaden är den offentliga tjänsteproducerande sektorn. Männen å andra sidan dominerar inom den privata varuproducerande sektorn. Män arbetar nästan uteslutande heltid. Kvinnor arbetar i stor omfattning deltid. Enligt Anita Nybergs rapport till kommittén (bilaga 10) är medelarbetstiden per man i arbete (20-64 år) 1995 40,6 timmar per vecka och medelarbetstiden per kvinna i arbete 33,2 timmar per vecka. Dessa siffror inkluderar företagare. Arbetstiden för kvinnor i arbete är alltså avsevärt lägre än mäns arbetstid.
Männens arbetskraftsdeltagande har emellertid under de senaste tiotals åren minskat och kvinnornas har ökat. I takt med denna utveckling har fördelningen av hushållsarbetet blivit något jämnare. Beträffande denna fördelning påtalar emellertid Anita Nyberg i sin rapport till kommittén, att man måste ta hänsyn till att även hemarbetet liksom lönearbetet är könssegregerat. Att kvinnor använder mindre tid till hemarbete kan till en del tillskrivas ett ökat lönearbete, men även att vissa arbetsuppgifter, såsom matlagning och disk, inte längre efterfrågas i samma omfattning. Samtidigt kan männens ökade deltagande i hemarbetet delvis förklaras av en ökad efterfrågan på underhåll och reparationer av t.ex. teknisk utrustning i hemmen. Ett ökat kvinnligt förvärvsarbetande och ett minskat manligt har emellertid inte lett till att kvinnor tagit över mäns platser, att kvinnor och män skulle ha delat på jobben. Kvinnors och mäns arbetsmarknader är som nämnts i hög grad åtskilda.
I vilken utsträckning kvinnornas och männens åtskilda arbetsmarknader beror på skillnader i arbetstidsförhållanden är sannolikt omöjligt att svara på. Som vi konstaterat är det inte heller säkert att utvecklingen
232 Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester SOU 1996:145
beträffande arbetstiden de senaste tiotals åren (att kvinnor arbetar mer och män mindre) har medfört att männen avlastat kvinnorna i hushållsarbetet. Men då samhället definition av ordinarie heltidsarbete – normarbetstiden – är gjord utifrån det "manliga" sättet att arbeta: lönearbete på heltid, hela veckan, året runt i ett helt yrkesliv, menar vi att varje uppluckring av denna norm borde ge förutsättningar för minskade skillnader och därmed mindre ojämlikhet mellan män och kvinnor.
En sådan uppluckring kan förvisso ske på olika sätt. På den kollektiva nivån kan en arbetstidsförkortning medföra att männen lönearbetar mindre och att kvinnorna därmed ges förutsättningar att arbeta mer. Genom en sådan utveckling utjämnas skillnaderna mellan mäns och kvinnors löneinkomster, de ges mer likartade karriärmöjligheter, likartad kompetensutveckling osv. Om sålunda normen för heltid sänks, liksom mönstret för arbetstidens förläggning ändras, inom den privata varuproducerande – manliga sektorn – skulle därmed ett ökat kvinnligt deltagande i denna sektor kunna främjas. Arbetstidsfrågor kan naturligtvis inte ses isolerade från de övriga anställningsvillkor som gäller inom olika branscher.
En uppluckring av den manliga normarbetstiden bör även göras med utgångspunkt från den enskilde arbetstagaren. Vi har ju i våra tidigare överväganden konstaterat att olikheter i önskemål, förutsättningar och behov torde medföra att det inte längre finns en normarbetstid, om normarbetstiden avser att uttrycka vad som är normalt eller vad som är önskvärt. Olikheter i önskemål, förutsättningar och behov gäller naturligtvis inte endast beträffande skillnader mellan kvinnor och män, utan även från man till man och kvinna till kvinna. Vidare varierar önskemålen och behoven under ett yrkesliv. Frågan ställdes i avsnitt 7.2.3 om samhället över huvud bör ange en normarbetstid, eller om i vart fall normen bör ändras från att ange ett visst antal timmar per vecka till något annat som bättre speglar alla de variationer som faktiskt råder. Och som förmodligen skulle råda i betydligt större omfattning om människors olika önskemål, förutsättningar och behov kom att beaktas. Vi stannade i nämnda avsnitt för en lösning som innebär ett bibehållande av nuvarande 40-timmarsvecka beräknad i genomsnitt per tio veckor under förutsättning att man inte kommer överens om annat i kollektivavtal.
I detta sammanhang vill vi emellertid åter framhålla de överväganden som gjordes i de nyss nämnda avsnitten och peka på det ansvar som arbetsmarknadens parter har. I syfte att ge bättre förutsättningar för att
Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester 233
utjämna skillnader mellan könen, dels med avseende på de skillnader som gäller hur mycket män och kvinnor över huvud lönearbetar och dels beträffande de av kön åtskilda arbetsmarknaderna. Vi menar således att parterna bör sträva efter så stora enskilda hänsynstaganden som möjligt, bl.a. för att bryta upp de könsbunda arbetstidsmönstren.
Familjeliv och socialt liv i övrigt
Många av våra överväganden ovan om jämställdheten, framförallt den del av diskussionen som utgår från den enskilde arbetstagaren, gäller även med avseende på en diskussion om familjeliv och socialt liv i övrigt. Möjligen ändras perspektivet här så att individen och hans eller hennes olika behov och önskemål snarast blir målet för det politiska intresset. I den nyss beskrivna framställningen om jämställdhet förde vi ett resonemang som innebär att individen ställs i fokus för att främja ett övergripande politiskt intresse av att bryta de könsbundna arbetstidsmönstren och därmed förbättra förutsättningarna för jämställdheten mellan män och kvinnor.
I den tidigare framställningen (avsnitt 7.1.2) har vi redogjort för förslag i syfte att värna och utveckla hänsynstaganden i arbetslivet till de enskilda arbetstagarnas varierande önskemål. De enskilda arbetstagarna har således i mycket stått i centrum för våra överväganden och varit dessas direkta mål. Då detta avsnitt tar sin utgångspunkt i parternas ansvar för arbetstidsfrågorna vill vi emellertid understryka att det allmänna intresset av att värna den enskilde individen i arbetslivet inte blir mindre tydliga här. Vi vill alltså framhålla vikten av att kollektiva lösningar av arbetstidfrågorna utformas på ett sådant sätt att individuella önskemål och behov kan beaktas i enlighet med den nya lagstiftningens intentioner.
Arbetstidsförkortning och begränsning av övertidsuttagen
Takten på och inriktningen av arbetstidsförkortningarna bör bestämmas i avtal mellan parterna på arbetsmarknaden, på den nivå som parterna själva bedömer vara mest lämplig. En rad avtal om allmänt kortare arbetstid har redan kommit till stånd. Vi vill särskilt peka på de avtalslösningar som innebär att större mått av flexibilitet eller arbete på typiskt sett obekväma arbetstider ersätts i form av kortare arbetstid.
Det är också angeläget att framhålla att många av de verksamheter som övergått till ett mer flexibelt användande av den ordinarie arbetstiden har lyckats att minska övertiden väsentligt.
234 Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester SOU 1996:145
Vi menar att parterna har en betydande roll att spela för att minska arbetslösheten och kan, genom att finna avtalslösningar som t.ex. medför att övertidsuttagen begränsas, medverka till att fler människor kommer i arbete.
Flexibilitet ur arbetstagar- och verksamhetssynpunkt
Som vi nämnde i kapitel 5 har vi på en rad arbetsplatser iakttagit att verksamhetens krav går att tämligen långt förena med de anställdas varierande behov och önskemål. De förslag till nya lagregler om de enskilda arbetstagarnas inflytande som vi har redogjort för kan understödja den positiva utveckling mot nya arbetstidsmodeller som pågår i arbetslivet.
Vi har funnit att genom nya flexibla lösningar har arbetstiden kunnat användas mer rationellt. Vi har besökt en rad verksamheter som infört olika former av flexibel arbetstid, såsom arbetstidskorridorer och order-, konjunktur- eller säsongsanpassad arbetstid. Detta är några exempel på hur arbetstiden kan anpassas till variationer i efterfrågan och konjunkturer. Det är angeläget att denna positiva utveckling fortsätter, både inom privat och offentlig verksamhet.
Flexibilitet handlar inte endast om arbetstid. NUTEK har funnit att flexibla arbetsorganisationer i allmänhet ger bra arbetsmiljö och hög produktivitet (NUTEK B 1996:8). Man menar att arbetsplatser med flexibel och decentraliserad arbetsorganisation är betydligt mer produktiva än traditionella arbetsplatser. Samtidigt är arbetsförhållandena bättre, personalomsättningen lägre och sjukfrånvaron mindre i en flexibel arbetsorganisation, enligt NUTEK-rapporten.
Avslutande reflektioner
Vi har nu redogjort för huvuddelen av våra överväganden om en ny arbetstidslagstiftning, samt för en förändring i semesterlagen. Vi skall därmed avslutningsvis i detta kapitel övergå till att behandla den nya lagens rättsliga karaktär samt tillämpningsområde. Beträffande de föreslagna ändringarna i semesterlagen hänvisar vi till våra tidigare överväganden i avsnitt 7.1.3 samt till författningskommentaren.
Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester 235
7.3 Lagens rättsliga karaktär
Vi avslutade kapitel 5 med att indikera att arbetstidslagstiftningens rättsliga karaktär bör förändras från offentligrättslig till civilrättslig som huvuddelen av den övriga arbetsrätten. Vi konstaterade att detta borde bli följden av att parternas ansvar för arbetstidsfrågorna lyfts fram på ett nytt sätt samt vidare att lagstiftningen på ett tydligare sätt utgår från den enskilde arbetstagaren. I avsnitt 7.1.2 och 7.2.1 utvecklade vi våra tankar om regleringen i lag av arbetstagarnas möjligheter till inflytande och skyddet för hälsa och säkerhet. Vi rubricerade de nya reglerna om inflytande och skydd tillsammans med reglerna i arbetsmiljölagen som arbetstagarnas grundläggande rättigheter på arbetstidsområdet.
Våra förslag om regler till skydd för arbetstagarnas säkerhet och hälsa menar vi bör utformas så att arbetsgivaren åläggs en skyldighet som speglar de olika arbetstagarnas rättigheter. Arbetsgivaren skall således vara skyldig att sakligt pröva arbetstagarens önskemål om viss arbetstidsomfattning eller viss arbetstidsförläggning. Arbetsgivaren skall vidare vara skyldig att ge besked om anledningen till att ett visst önskemål inte kan iakttas. Arbetstagarens rättigheter blir att framföra olika önskemål och få dessa sakligt prövade av arbetsgivaren.
En civilrättslig karaktär på en ny arbetstidslag innebär att samhällets funktion på det område av den nuvarande arbetstidslagen som gäller dispenser, tillsyn och sanktioner bortfaller. Så är fallet redan idag när kollektivavtal träffas om arbetstidsfrågor. Vidare bortfaller skyldigheten att föra anteckningar enligt arbetstidslagen.
Däremot kvarstår naturligtvis samhällets funktion enligt arbetsmiljölagen. Den lagen innehåller föreskrifter om tillsyn, förelägganden, sanktioner m.m. I den tillsyn som sker på basis av arbetsmiljölagen har tillsynsmyndigheterna, Yrkesinspektionen och Arbetarskyddsstyrelsen, att göra en bedömning av helheten i arbetsmiljön. Det är helheten av samtliga arbetsmiljöfaktorer som avgör om arbetsmiljön är acceptabel enligt arbetsmiljölagen. I denna helhet ingår som tidigare framhållits arbetstiden.
Även om inte tillsynsmyndigheterna kan göra ett föreläggande som direkt tar sikte på ett visst arbetstidsförhållande kan föreläggandet ändå få betydelse för de arbetstidsförhållanden som råder. Detta borde nämligen kunna bli följden om ändringar av arbetstiden är det enda medel som står till buds för arbetsgivaren. Har arbetsgivaren inte
236 Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester SOU 1996:145
möjlighet att vidta en annan åtgärd för att kompensera för en bristfällig arbetsmiljö torde alltså endast återstå att företa en förändring med avseende på arbetstiden. Detta följer av arbetsgivarens ansvar enligt arbetsmiljölagen i dag och torde inte förändras genom de av oss föreslagna ändringarna i arbetstidslagstiftningen. Följaktligen skulle en arbetsgivare t.ex. kunna bli tvungen att neka en arbetstagare nattarbete av arbetsmiljöskäl, trots arbetstagarens önskemål om arbete på natten i och för sig skulle kunna vara förenligt med verksamhetens krav.
7.4 Lagens tillämpningsområde
Nuvarande arbetstidslag omfattar all verksamhet där arbetstagare utför arbete för en arbetsgivares räkning. Vad som inte står uttryckligen, men vilket måste betraktas som underförstått, är att lagen utgår från synsättet att arbetstagarens prestationer kan mätas i tid. Detta följer också av att lagen bygger på att arbetsgivaren kan kontrollera arbetstagarens arbetstid. Från arbetstidslagens tillämpningsområde undantas arbete som utförs i arbetstagarens hem eller annars under former som innebär att arbetsgivaren inte har att vaka över eller kontrollera hur arbetet är ordnat. Vidare undantas sådant arbete som utförs av personer som med hänsyn till arbetsuppgifter eller anställningsvillkor har företagsledande eller därmed jämförlig ställning. Även de personer som själva har förtroendet att disponera sin arbetstid undantas. Enligt lagförarbetena, prop. 1970:5, s. 117, avsågs två grupper av tjänstemän. Dels de som direkt företräder arbetsgivare, dvs. har en utpräglad arbetsgivarfunktion, och dels de med krävande administrativa, intellektuella, konstnärliga eller jämförliga arbetsuppgifter. Från lagen undantas avslutningsvis också arbete som utförs i arbetsgivarens hem, för vilka bestämmelser finns i lagen om arbetstid m.m. i husligt arbete, samt skeppstjänst där bestämmelser finns i sjöarbetstidslagen.
Den fråga vi har att ställa oss är om det finns anledning att ändra tillämpningsområdet för lagreglerna om arbetstid i samband med att en helt ny arbetstidslag föreslås. Då vi inte har uppfattat att vi har i uppdrag att utöka eller inskränka lagstiftningens tillämpningsområde, annat än om det skulle föranledas av våra överväganden om flexibilitet, menar vi att det som främst bör föranleda förändringar av tillämpningsområdet är EG:s arbetstidsdirektiv. Direktivet gäller för samtliga arbetsområden, såväl offentliga som privata. Undantag görs för luft-, järnvägs-, väg- och sjötransporter, och vidare för havsfiske, annat arbete till sjöss samt det arbete som utförs av läkare under utbildning och arbete i arbetsgivarens hem. Dessutom kan medlemsstaterna själva
Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester 237
bestämma i vilken omfattning sådan offentlig verksamhet vars bedrivande kan komma att stå i strid med bestämmelser i direktivet, skall omfattas av direktivets bestämmelser.
Med undantag för skeppstjänst och arbete i arbetsgivarens hem omfattas samtliga dessa arbetsområden av den nu gällande arbetstidslagen. Då vi har klart uttalat att de förbättringar vi anser motiverade i syfte att vinna en större flexibilitet inte skall medföra att arbetstagarnas säkerhet och hälsa försämras kan vi endast konstatera att de nämna områdena inte bör undantas heller från de nya svenska lagreglerna om arbetstid. Såvitt vi kan bedöma borde verksamheten i de nu diskuterade områdena mycket väl gå att bedriva även i enlighet med de av oss föreslagna ändrade lagreglerna om arbetstid.
Om vi vänder på jämförelsen kan vi konstatera att vissa av de kategorier av arbetstagare som undantas från den nuvarande arbetstidslagen i och för sig omfattas av EG-direktivet. I vårt delbetänkande (SOU 1995:92, s. 85) konstaterade vi att det framförallt finns anledning att överväga en förändring av lagstiftningens tillämpningsområde vad gäller de arbetstagare som utför sitt arbete i hemmet eller annars på distans från den vanliga arbetsplatsen. Dessa arbetstagare omfattas som nämnts i och för sig av EG-direktivet, som dock anger att bestämmelserna rörande dygnsvila, raster, veckovila, begränsning av veckoarbetstiden och nattarbetets längd inte behöver tillämpas under förutsättning att dessa arbetstagare omfattas av de allmänna principerna för säkerhet och hälsa.
Vi konstaterade i kapitel 2 att arbetslivet utvecklats dithän att platsen för arbetets utförande har kommit att få en mindre betydelse. Det mesta pekar på att de nya sätten att organisera arbete medför att fler och fler arbetstagare kommer att ha åtminstone delar av sitt arbete förlagt utanför en arbetsplats i traditionell mening. Det kan gälla arbete i hemmet men även arbete under resa, på hotell eller på annan plats som kan vara mer eller mindre permanent. Vi menar därför att det inte längre borde vara platsen för arbetets utförande i sig som avgör om arbetet skall omfattas av lagreglerna eller inte. Däremot kan det fortfarande av praktiska skäl finnas anledning att undanta sådant arbete som arbetsgivaren inte har i uppgift att vaka över. Arbete i hemmet kan naturligtvis vara av den karaktären, men det skulle därmed vara sättet att organisera arbetet som avgör om arbetet omfattas eller inte snarare än platsen för dess utförande. Om denna förändring sker av arbetstidslagstiftningens tillämpningsområde borde eventuella oklarheter om de
238 Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester SOU 1996:145
svenska reglerna överensstämmelse med EG-direktivet i denna del kunna undanröjas.
Beträffande de undantag som därmed kvarstår i den nuvarande arbetstidslagen och som inte motsvaras av direkta undantag i EG-direktivet: arbete som utförs under sådana förhållanden att det inte kan anses vara arbetsgivarens uppgift att vaka över hur arbetet är anordnat, arbete som utförs av arbetstagare som med hänsyn till arbetsuppgifter och anställningsvillkor har företagsledande eller därmed jämförlig ställning eller av arbetstagare som med hänsyn till sina arbetsuppgifter har förtroendet att själva disponera sin arbetstid, vill vi anföra följande. Vad gäller de nyss nämnda reglerna om dygnsvila osv. anger direktivet att dessa bestämmelser inte behöver tillämpas för arbeten när, med hänsyn till det aktuella arbetets särskilda art, arbetstiden inte mäts eller bestäms i förväg eller kan bestämmas av arbetstagarna själva. Som exempel på arbetstagare med sådant arbete nämns företagsledare eller andra personer med självständiga beslutsbefogenheter. Vi menar emellertid att denna möjlighet i EG-direktivet att inte tillämpa de nämnda reglerna skall gälla även arbetstagare som har arbeten som utförs under sådana förhållanden att det inte kan anses vara arbetsgivarens uppgift att vaka över hur arbetet är ordnat.
Vi föreslår därför inga ytterligare förändringar i arbetstidslagstiftningens tillämpningsområde. Som vi konstaterade i vårt delbetänkande uppfyller arbetsmiljölagen, vilken omfattar de nu diskuterade och från arbetstidsreglerna undantagna arbetstagarna, direktivets förutsättning om att de skall omfattas av de allmänna principerna om säkerhet och hälsa.
Sammanfattningsvis innebär våra överväganden om lagens tillämpningsområde följande. Vi föreslår ingen inskränkning av lagens tillämpningsområde. Däremot föreslår vi att de arbetstagare som utför sitt arbete i hemmet, och som på den grunden undantas från den nuvarande arbetstidslagen, inte längre skall vara undantagna. Detta innebär att det inte längre är platsen i sig som blir avgörande för om en arbetstagare omfattas av lagen eller inte. Det som blir avgörande är i stället om det kan anses vara arbetsgivarens uppgift att vaka över hur arbetet är ordnat. Detta innebär att lagens tillämpningsområde i övrigt kvarstår oförändrat.
Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester 239
7.5 Sammanfattande slutsatser
Vi har i detta kapitel redogjort för ett antal förslag med anledning av vårt uppdrag att undersöka på vilket sätt flexibla arbetstidsregler kan införas i svensk lagstiftning. Förlagen är bl.a. att se mot bakgrund av våra överväganden i kapitel 5 och redovisningen av EG:s arbetstidsdirektiv i kapitel 6. Det är särskilt två grundläggande uppfattningar vi har valt att lägga som utgångspunkter för våra förslag till förändringar. För det första har vi konstaterat att en ökad flexibilitet inte får vinnas på bekostnad av arbetstagarnas säkerhet och hälsa. För det andra bör arbetsmarknadsparternas ansvar för arbetstidsfrågorna inte enbart bibehållas utan även förstärkas. Vi menar att dessa grundläggande uppfattningar gör att kollektivavtal om arbetstid måste vara en central del i en större flexibilitet på arbetstidsområdet. Förändringarna i lagstiftningen i syfte att göra den mer flexibel skall därför ses mot denna bakgrund.
Redan i kapitel 5 konstaterade vi att det finns anledning att göra tämligen genomgripande förändringar av arbetstidslagen. Vi föreslår att en ny arbetstidslag införs. Den nya arbetstidslagen bör vila på civilrättslig grund och därmed ge de enskilda arbetstagarna, deras fackliga organisationer samt arbetsgivarna ett större ansvar för arbetstidsfrågorna. Vi vill uppmana arbetsmarknadens parter att träffa kollektivavtal om arbetstid och menar att det ligger ett stort värde i att parterna själva avgör vilka arbetstidsvillkor som skall gälla, med så liten styrning som möjligt av lagregler. Visserligen föreslår vi att vissa regler som syftar till arbetstagarnas säkerhet och hälsa fortsättningsvis skall vara bindande även för parterna, men lagreglerna i övrigt bör ha en så liten styrande verkan som möjligt för kollektivavtalens innehåll.
När det gäller flexibiliteten ur den enskilde arbetstagarens synpunkt har vi föreslagit att det i en ny arbetstidslag införs en regel som sätter den enskilde arbetstagaren i centrum och som bygger på att arbetstagares behov och önskemål är olika samt att behoven och önskemålen varierar över yrkeslivet. Vi föreslår att arbetsgivaren skall åläggas att tillgodose arbetstagarens önskemål om arbetstidens längd och förläggning om de är förenliga med verksamhetens krav. Då även del av semesterledigheten skulle kunna användas till att förbättra arbetstagarens möjligheter att variera sin arbetstid under vissa perioder av yrkeslivet, föreslår vi att den del av semestern som överstiger fyra veckor skall kunna användas på annat sätt än som hela dagar, t.ex. i form av förkortad arbetstid.
240 Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester SOU 1996:145
En ledande tanke bakom våra överväganden om en större flexibilitet i arbetstidshänseende ur den enskilde arbetstagarens synvinkel, har varit arbetstidens stora betydelse för arbetstagarnas hela livssituation. Vi menar att våra förslag till nya lagregler om de enskilda arbetstagarnas inflytande är ägnade att främja att t.ex. föräldrar kan förena arbete med ansvar för familj och barn.
Beträffande flexibiliteten ur verksamhetssynpunkt pekade vi i kapitel 5 på ett antal aspekter i den nuvarande arbetstidslagen som medför begränsningar. Förslagen i detta kapitel innebär på vissa punkter att lagstiftningen kan sägas bli mer flexibel. Samtidigt bör emellertid framhållas att det finns andra delar i förslagen som inte är särskilt ägnade att stärka flexibiliteten, de har andra syften såsom arbetstagarnas säkerhet och hälsa. Vi menar att lagen bör främja att arbetstidsfrågorna främst löses i kollektivavtal. Det är i kollektivavtalen som den större flexibilitet verksamheterna önskar också kan komma arbetstagarna till del i form av t.ex. allmänt kortare arbetstid eller andra mer fördelaktiga arbetstidsvillkor. Vi framhöll i avsnittet om de politiska signalerna till arbetsmarknadens parter att lagstiftningen är ett trubbigt medel för en del av de politiska målsättningarna. Det exempel som gavs var kollektiva arbetstidsförkortningar, vilka vi menar bäst regleras i avtal mellan arbetsmarknadens parter. Samma resonemang kan anföras vad gäller flexibiliteten ur verksamhetssynpunkt. En större flexibilitet gagnar naturligtvis även arbetstagarna, men även de förbättrade villkor som kan bli följden av en större flexibilitet regleras bäst i avtal mellan parterna. Även här kan lagstiftningen bli ett trubbigt föremål.
Vi vill dock framhålla att inte allt kan lämnas till arbetsmarknadens parter. Lagstiftningen i sig måste ge utrymme för viss flexibilitet och vi menar att våra förslag innebär att så blir fallet. Vi anser att våra förslag sammantaget innebär en balans mellan å ena sidan att skapa förutsättningar för en förbättrad flexibilitet och å andra sidan främjar en utveckling som innebär att arbetsmarknadens parter tar ansvar för arbetstidsfrågorna samtidigt som den enskilde arbetstagaren på ett nytt sätt lyfts fram.
SOU 1996:145 241
8 Förläggning av delledighet enligt föräldraledighetslagen
Inledning
Med anledning av tre riksdagsmotioner av socialdemokraterna (1993/94:A40, 1993/94:A254 samt 1993/94:A814) har riksdagens Arbetsmarknadsutskott behandlat frågan om ett större inflytande för den enskilde arbetstagaren över delledighetens förläggning enligt föräldraledighetslagen. Utskottet och sedermera riksdagen ansåg att regeringen borde närmare överväga en sådan ordning och vid lämpligt tillfälle återkomma till riksdagen med förslag. Regeringen har å sin sida överlämnat frågan till Arbetstidskommittén för överväganden och förslag. Vi redogör i detta kapitel kort för gällande rätt och vilka problem riksdagen har pekat på, dvs. innehållet i vårt tilläggsuppdrag (8.1) samt ger ett förslag till ändring i föräldraledighetslagen (8.2).
8.1 Vårt tilläggsuppdrag
Som redogjordes för i avsnitt 7.1.1 skall arbetstagaren enligt föräldraledighetslagen samråda med arbetsgivaren om deledighetens förläggning. Kommer man inte överens bestämmer arbetsgivaren över ledighetens närmare förläggning, som dock inte utan arbetstagarens samtycke får delas upp under dagen eller förläggas till annan tid än arbetsdagens början eller slut. Socialdemokraterna menade i sina motioner att denna reglering ofta blir ett problem för framförallt kvinnor och anser att lagen bör ändras så att föräldern själv får bestämma när under dagen ledigheten skall tas ut. Undantag bör dock göras om ledigheten skulle medföra allvarliga men för produktionen.
Arbetsmarknadsutskottet (1994/95:AU16) delade motionärernas uppfattning och framhöll att ett särskilt skäl för en sådan ståndpunkt är att det kan vara fråga om att föräldrarna vill dela på rätten till ledigheten och att deras respektive arbetsgivare har olika intressen. Därmed kan det föreligga en risk för samordningsproblem. Arbetstagaren borde
242 Förläggning av delledighet enligt föräldraledighetslagenSOU 1996:145
således få beslutanderätten, under förutsättning att ledigheten inte förläggs så att allvarliga men skapas för produktionens behöriga gång.
8.2 Förslag till ändring
Uppdraget att föreslå en ändring i föräldraledighetslagen inkom till kommittén som ett tilläggsuppdrag till vad som följer av vårt kommittédirektiv. Vi har endast haft små möjligheter att analysera vilka konsekvenser ett sådant förslag kan medföra. Vi har därmed begränsat vår diskussion till en bedömning av innebörden i utskottets betänkande och riksdagens hemställan. Vi har därefter resonerat om ett förslag till ändring i föräldraledighetslagen som väl går att förena med bestämmelserna om förläggning av ledigheten i övrigt. Med utgångspunkt i nämnda hemställan och betänkande ger vi härmed ett konkret förslag till ändring i föräldraledighetslagen.
Såvitt vi förstår är det centrala i utskottets och riksdagens uttalanden att delledigheten skall förläggas som arbetstagaren vill om inte förläggningen skulle medföra "allvarliga men" för verksamheten. Vi menar att det är naturligt att knyta an till den lydelse som finns i dag i 14 § föräldraledighetslagen. Utgångspunkten är således att "arbetstagaren skall samråda med arbetsgivaren om ledighetens förläggning och om andra frågor som rör ledigheten". Detta gäller både för hel ledighet och delledighet. I andra stycket lyder den nuvarande bestämmelsen att "kan inte överenskommelse träffas om hur ledigheten skall tas ut vid förkortad arbetstid, bestämmer arbetsgivaren i fråga om ledighetens närmare förläggning ...". Det är i denna del en förändring skall göras och vi vill föreslå att bestämmelsen i fortsättningen innebär att om överenskommelse inte träffas, arbetsgivaren skall förlägga ledigheten i enlighet med arbetstagarens önskemål. Dock måste, som utskottet och riksdagen framhållit, ledighetens förläggning kunna prövas mot de eventuella problem som ledigheten kan medföra för verksamheten hos arbetsgivaren. Vi menar att denna bedömning måste tillkomma arbetsgivaren att göra. Om tvist mellan arbetstagaren och arbetsgivaren skulle uppstå kan därefter arbetsgivarens bedömning bli föremål för rättslig prövning i domstol.
Utskottet och riksdagen anger att förutsättningen för att arbetstagarens önskemål skall tillgodoses är att de inte medför "allvarliga men" för verksamheten. Såvitt vi förstår var avsikten med denna lydelse att peka på att syftet med bestämmelsen inte får inskränkas genom en alltför stor möjlighet för arbetsgivaren att anföra olika skäl, som i och för sig
Förläggning av delledighet enligt föräldraledighetslagen243
kan vara fullt relevanta men som ställda i relation till syftet med bestämmelsen om delledighet måste vika till förmån för arbetstagarens önskemål. Vi vill föreslå att den bedömning som arbetsgivaren har att göra bör utgå från om arbetstagarens önskemål skulle medföra "påtaglig störning" i verksamheten. Detta skulle, menar vi, vara förenligt med syftet med förändringen och dessutom innebära att samma begrepp används i 14 § andra stycket – om delledighetens förläggning – som i 14 § första stycket – om hel ledighets förläggning.
Om arbetsgivaren finner att arbetstagarens önskemål medför påtaglig störning för verksamheten, och följaktligen inte kan tillgodose önskemålen, menar vi att den nya bestämmelsen skall anknyta till vad som gäller i dag om arbetsgivaren och arbetstagaren inte kommer överens. Enligt den nu gällande bestämmelsen får nämligen inte arbetsgivaren utan arbetstagarens samtycke, i vart fall dela upp ledigheten under arbetsdagen eller förlägga ledigheten till någon annan tid än dagens början eller slut. I övrigt hänvisar vi till författningsförslaget och författningskommentaren.
SOU 1996:145 245
9 Sveriges internationella åtaganden
Inledning
Vi redogör i detta kapitel för om vi anser att våra förslag är förenliga med Sveriges internationella åtaganden. Först behandlar vi om och på vilket sätt vi menar att de från den 23 november 1996 gällande ändringarna i arbetstidslagen och våra förslag i detta slutbetänkande uppfyller Sveriges förpliktelser med anledning av EG:s arbetstidsdirektiv (9.1). Därefter tar vi upp övriga internationella åtaganden som aktualiseras med anledning av förslagen i detta slutbetänkande (9.2). Det är främst Sveriges medlemskap i Internationella arbetsorganisatioen ILO som skall diskuteras.
9.1 Innebär våra förslag att EG:s arbetstidsdirektiv kan anses införlivat i det svenska regelsystemet?
I vårt delbetänkande EG:s arbetstidsdirektiv och dess konsekvenser för det svenska regelsystemet (SOU 1995:92) presenterade vi förslag till en provisorisk lösning av Sveriges skyldigheter med anledning av EG:s arbetstidsdirektiv. Beträffande bestämmelserna i artiklarna 9-13 (för innehållet i artiklarna, se ovan i kapitel 6) angav vi vilka svenska lagregler som motsvarade innehållet i EG-direktivet och som följaktligen innebär att inga lagändringar var nödvändiga för att Sveriges förpliktelser skulle anses uppfyllda (a.a. s. 99-102). I den av riksdagen antagna propositionen (1995/96:162) intogs samma ståndpunkt.
Vad gäller bestämmelserna i artiklarna 3-8 (för innehållet i artiklarna, se ovan i kapitel 6) sade vi att arbetstidslagens regler, antingen i sig eller sammantagna med regler i andra författningar, innehöll ett lika högt eller högre skyddsvärde för arbetstagarna. Vi sade dock samtidigt att vi skulle återkomma till i stort sett alla de frågor som regleras i dessa artiklar i vårt fortsatta utredningsarbete. Detta låg också till grund för den bedömning som gjordes i den nyss nämnda propositionen
246 Sveriges Internationella Åtaganden SOU 1996:145
(1995/96:162) om att endast en begränsad ändring i lagen var tillräcklig i avvaktan på att kommittén slutfört sitt arbete. Vi har i detta slutbetänkande presenterat ett antal förslag till förändringar av arbetstidslagstiftningens regler och därvid utgått från EG-direktivets bestämmelser i de regler vi har föreslagit skall bli bindande. Därmed anser vi oss ha fullföljt vårt uppdrag i den delen.
9.1.1 Särskilt om semesterledighet för hem- och distansarbetande
Vi nämnde i delbetänkandet att en kartläggning av bl.a. omfattningen av arbete i hem och på distans måste göras innan förslag till ändringar av arbetstidslagens tillämpningsområde föreslås med anledning av EGdirektivet, vilket inte undantar sådana arbetsformer. Kommitténs sekretariat har genomfört en sådan kartläggning (se bilaga 6) och vi har i kapitel 2 konstaterat att en växande andel arbetstagare fullgör sitt arbete på andra platser än vad som ansetts vara arbetsplatser i traditionell mening, t.ex. i hemmen. Bl.a. ny teknik medför och möjliggör att nya organisationsformer för arbete växer fram. Denna utveckling kan antas fortsätta. Vi föreslog därför i avsnitt (7.4) att en ny arbetstidslag inte längre borde undanta arbetstagare som arbetar från hemmet endast på den grunden. I stället borde det i fortsättningen enbart vara om arbetsgivaren har att vaka över, och därmed kan kontrollera, hur arbetet är anordnat som avgör om s.k. hem- och distansarbetare skall omfattas av lagen eller inte.
Även i semesterlagen finns vissa undantag för arbetstagare som utför sitt arbete i hemmet eller annars under sådana förhållanden att det inte kan anses vara arbetsgivarens skyldighet att vaka över hur arbetet är anordnat. De omfattas i och för sig av lagen och har sålunda rätt till semesterlön (benämnd särskild semesterlön, för vilken det finns vissa särregler vad gäller beräkningen) men undantas från bestämmelserna om semesterledighet. EG-direktivet gör emellertid, som nämnts, inget undantag för dessa arbetstagare utan anger i artikel 7 att varje arbetstagare har rätt till minst fyra veckors årlig betald semester. Från denna artikel finns inga möjligheter till avvikelser. Artikeln anger emellertid att ledigheten skall fastställas i enlighet med vad som föreskrivs genom nationell lagstiftning eller praxis angående rätten till och beviljandet av sådan semester.
Sveriges Internationella Åtaganden 247
Det har i tidigare lagstiftningsarbeten ansetts att dessa arbetstagare själva måste bereda sig ledighet (prop. 1976/77:90, s. 153 ff) och att det inte är möjligt att låta dem omfattas av samma bestämmelser om semesterledighet som de arbetstagare, vilka arbetsgivaren har en möjlighet att kontrollera. För att tillämpningen av bestämmelserna om bl.a. semesterledighetens beräkning och förläggning skulle framstå som rimlig och naturlig, krävdes enligt departementschefen att de "okontrollerade" arbetstagarnas arbetsförhållanden i högre grad blev kontrollerbara för arbetsgivaren. Då det kunde innebära att deras frihet att planera sin tid och sitt arbete skulle inskränkas och att det inte var säkert att detta var önskvärt för dessa arbetstagare, föreslogs att de inte skulle omfattas av bestämmelserna om semesterledighet. Däremot kom de, som nämnts, i princip att omfattas av bestämmelserna om semesterlön.
Som nyss nämndes anger direktivet att semesterledighet skall föreskrivas genom nationell lagstiftning eller praxis angående rätten till och beviljandet av sådan semester. De nu diskuterade arbetstagarna har i princip de ekonomiska rättigheterna enligt semesterlagen. Att de inte omfattas av bestämmelserna om semesterledighet beror på de skäl som nyss angavs. Vi anser att undantagen bygger på sakligt motiverade överväganden vad gäller arbetsgivarens möjlighet att kontrollera arbetstagarna. Vi menar emellertid samtidigt att den omständigheten att de utför arbetet i hemmet inte skall vara ett skäl i sig till att de undantas från bestämmelserna om semesterledighet. Liksom för arbetstidslagens tillämpningsområde föreslår vi därför att semesterlagen ändras så att det inte längre blir platsen för arbetets utförande i sig som avgör om en arbetstagare omfattas av en bestämmelse eller inte. I stället blir avgörande om arbetsgivaren faktiskt har att vaka över - kontrollera - arbetets anordnande. Med den ändringen i semesterlagen menar vi att denna bör anses förenlig med EG-direktivets bestämmelse om semester. För ändringen i semesterlagen hänvisar vi till författningsförslaget och författningskommentaren.
EG-direktivets semesterbestämmelse anger som nyss nämndes att rätten till och beviljandet av semesterledighet skall fastställas nationellt i lagstiftning eller praxis. Rätten till semesterledighet skulle, om semesterlagen ändras som föreslagits, bygga på praktiska överväganden om kontrollerbarhet som i sig inte kan anses på ett i EG-direktivet mening otillbörligt sätt undantar vissa arbetstagare. Att detta undantag kvarstår i semesterlagen kan naturligtvis anses vara otillfredsställande. I och för sig skulle kunna tänkas att arbetsgivaren åläggs att planera och anordna arbetet så att även de okontrollerade arbetstagarna får semesterledighet
248 Sveriges Internationella Åtaganden SOU 1996:145
som andra arbetstagare, t.ex. genom att inte lägga ut en viss arbetsuppgift då semesterledigheten skall vara förlagd. Vi anser emellertid att en det önskvärda i en sådan förändring och konsekvenserna därav behöver ytterligare utredas och konstaterar att regeringen i IT-propositionen (prop. 1995/96:125 s. 23-26) aviserat att bl.a. arbetsrättsliga aspekter på hem- och distansarbete kommer att bli föremål för en utredning.
9.2 Övriga internationella åtaganden
Enligt vårt utredningsuppdrag skall vi beakta de av Sverige ratificerade ILO-konventionerna (nr 14) om veckovila i industriarbete, (nr 47) om fyrtiotimmarsvecka samt (nr 132) om semester.
ILO-konventionen (nr 14) om veckovila i industriarbete, som antogs 1921, stipulerar såsom huvudregel att varje industriarbetare skall erhålla 24 timmars sammanhängande ledighet per sjudagarsperiod. Konventionen gäller för alla anställda inom privat och offentlig industriverksamhet. Om möjligt skall vilotiden infalla på de dagar som enligt nationell sedvänja veckovilan normalt är förlagd till. En motsvarande reglering om veckovila för kontors- och affärsanställda finns i konvention nr 106. Denna är dock inte ratificerad av Sverige. Vi anser att de ändringar som vi föreslagit i arbetstidslagens regel om veckovila faller inom ramen för Sveriges åtaganden under ILO-konventionen om veckovila. Det föreslagna timantalet överstiger vad som följer av konventionen. Möjligheten, enligt vårt förslag, för arbetsgivaren att under vissa förutsättningar nedsätta veckovilan till 24 timmar faller också inom ramen för vad som gäller enligt ILO-konventionen.
ILO-konventionen (nr 47) om fyrtiotimmarsvecka antogs 1935 och ratificerades av Sverige 1982. Konventionen innebär att den ratificerande staten åtar sig att godkänna "principen om fyrtiotimmarsveckan, tillämpad på ett sådant sätt att den inte medför en sänkning av arbetarnas levnadsnivå". Enligt rekommendation 116 angående förkortning av arbetstiden, som antogs 1962, ges visst utrymme för flexibilitet i den normala arbetstidens beräkning. Vi anser att den av oss föreslagna förändringen av lagens bestämmelse om ordinarie arbetstid faller inom ramen för Sveriges åtaganden enligt nämnda konvention.
Den 1970 reviderade ILO-konventionen (nr 132) om semester ratificerades av Sverige 1978. Konventionen omfattar alla arbetstagare utom sjömän och föreskriver att varje arbetstagare skall ha rätt till en årlig betald semester om tre veckor. Konventionen innehåller även före-
Sveriges Internationella Åtaganden 249
skrifter om bl.a. intjänande av semester, lön under semestern och förläggning av semestern. Vårt förslag om ändring i semesterlagen så att den semesterledighet som överstiger fyra veckor kan sparas och förfogas över av arbetstagaren på annat sätt än som hela dagar, påverkar inte Sveriges åtaganden under denna konvention.
Såvitt vi förstår föreligger inga andra av Sverige ratificerade ILOkonventioner inom de områden som behandlas av EG:s arbetstidsdirektiv. Sverige har alltså inte ratificerat någon av de ILO-konventioner som gäller nattarbete och som hänvisas till i ingressen till arbetstidsdirektivet (se bilaga 3).
I juni 1996 antog ILO en konvention och rekommendation om hemarbete. Konventionen innehåller en bestämmelse om likabehandling av hemarbetande och andra arbetstagare vad gäller arbetsmiljö. Rekommendationen innehåller en uppmaning om att medlemsstaterna ser till att de hemarbetande omfattas av regler som begränsar veckoarbetstiden och av regler om vecko- och dygnsvila. Något ställningstagande till om ratifikation skall ske eller inte har ännu inte skett. Konventionen innebär inte några särskilda förpliktelser vad gäller arbetstid.
SOU 1996:145 251
Författningskommentarer
Författningskommentarer till förslaget om ny arbetstidslag
Inledande bestämmelser
1 §
Paragrafen motsvarar 1 § i gällande arbetstidslag, med undantag för det andra stycket som istället flyttas till den föreslagna 5 §. Lagen är alltså i princip tillämplig på samtliga arbetstagare, med de undantag som följer av 2 §.
2 §
En förändring föreslås i förhållande till den gällande arbetstidslagen. I första punkten har "arbete som utförs i arbetstagarens hem” strukits. I övrigt är innehållet i punkten detsamma som enligt gällande lag. Den förändring som avses är att arbete i arbetstagarens hem inte längre automatiskt faller utanför lagen. I stället är det de förhållanden under vilka arbetet bedrivs som avgör om lagen är tillämplig eller inte. Vi hänvisar i övrigt till våra överväganden i avsnitt 7.4.
Punkterna 2, 3 och 4 samt andra stycket är desamma som enligt gällande lag. Enligt andra stycket kan regeringen besluta om att viss skeppstjänst skall undantas sjöarbetstidslagens bestämmelser och att arbetstidslagen i stället skall tillämpas. Det är främst skeppstjänst på staten tillhöriga fartyg som på detta sätt har förts till arbetstidslagens tillämpningsområde. Enligt 2 § sjöarbetstidskungörelsen (1970:550) gäller således att skeppstjänst på fartyg som hör till polisväsendet, försvarsmakten, kustbevakningen, statens järnvägar, vägverket, sjöfartsverket och tullverket, inte omfattas av sjöarbetstidslagen. För dessa arbeten gäller i stället arbetstidslagen.
3 §
Enligt 4 § i gällande lag kan regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela särskilda föreskrifter för totalförsvaret med
252 Författningskommentarer SOU 1996:145
avvikelse från denna lag. Regeringen har meddelat sådana föreskrifter för totalförsvaret i 4 § arbetstidsförordningen (1982:901). Genom den av oss föreslagna 3 § kan regeringen även i fortsättningen meddela de föreskrifter som behövs för totalförsvarets behov.
Särskilda föreskrifter kan enligt 18 § i gällande lag, även meddelas beträffande arbetstidens förläggning vid vägtransporter och luftfart. Regeringen har utfärdat förordningen (1994:1297) om vilotider vid vissa vägtransporter inom landet. Dessutom har utfärdats förordningen (1995:521) om behöriga myndigheter, m.m. i fråga om kör- och vilotider samt färdskrivare vid vägtransporter. Den senare är föranledd av bestämmelser i EG:s regelverk på området. Det nu gällande bemyndigandet enligt 18 § (vägtransporter och luftfart) gäller endast för lagens bestämmelser om nattvila, veckovila, raster, måltidsuppehåll, pauser och särskilda arbetspauser). Det utvidgas enligt den föreslagna paragrafen till att omfatta avvikelse från samtliga paragrafer i den nya lagen.
4 §
Paragrafen innebär att avtal, vare sig det är fråga om kollektivavtal eller enskilda avtal, är ogiltiga i den mån de inskränker arbetstagarnas rättigheter enligt lagen. Detta gäller dock ej där annat framgår av lagen. I 21 § anges när och hur dessa avvikelser från lagen får ske i kollektivavtal.
Arbetstid och arbetsmiljö
5 §
Fr.o.m. den 23 november 1996 kommer 1 § i den nu gällande arbetstidslagen att innehålla en hänvisning till 2 kap. 1 § i arbetsmiljölagen. Ändringen är en följd av vårt förslag i delbetänkandet (SOU 1995:92). Här föreslås i första stycket en ny bestämmelse med hänvisning till arbetsmiljölagen. I kapitel 7 har vi redogjort för sambandet mellan arbetstid och övriga arbetsmiljöfaktorer och framhållit att detta samband bör uttryckas tydligare i en ny arbetstidslag.
Det är framförallt tre faktorer i arbetsmiljölagen som hänvisningen i 5 § syftar till att lyfta fram. För det första att arbetstiden endast är en av flera arbetsmiljöfaktorer och att det är helheten av samtliga faktorer sammantagna som avgör om arbetsmiljön kan anses vara godkänd eller inte. För det andra att alla arbetstagare har olika förutsättningar och att
Författningskommentarer 253
följaktligen arbetsmiljön, inbegripet arbetstiden, måste anpassas till människornas olika förutsättningar. För det tredje, arbetet för en god arbetsmiljö, inklusive exempelvis arbetstidernas förläggning, bör utgå från det enskilda arbetsstället.
En tydlig koppling mellan arbetstidslagen och arbetsmiljölagen är av särskild betydelse då arbetstidslagen föreslås bli en civilrättslig lag. Detta innebär bl.a. att samhällets tillsyn över arbetstidsförhållandena försvinner och att arbetsmarknadens parter, liksom enskilda arbetsgivare och arbetstagare, själva får ta ansvar för reglernas efterlevnad.
Arbetsgivaren har emellertid inte endast att tillämpa de skadeståndssanktionerade reglerna i arbetstidslagen, utan naturligtvis liksom nu även arbetsmiljölagen. Att arbetstiden är en del av arbetsmiljön innebär att arbetsgivaren i planerandet och anordnandet av arbetstiden måste väga in även de andra arbetsmiljöfaktorerna. En viss förläggning av arbetstiden, som är förenlig med arbetstidslagen, kan emellertid vara oförenlig med arbetsmiljölagens krav. Anledningen härtill kan vara de rent individuella förutsättningarna hos en viss arbetstagare eller arbetsmiljöförhållandena i övrigt.
Det är dock viktigt att framhålla att en rättslig prövning av arbetsgivarens skyldigheter enligt arbetstidslagen inte kan gå in på arbetsgivarens skyldigheter enligt arbetsmiljölagen. Den senare prövning får även i fortsättningen ske på offentligrättslig väg, enligt bestämmelserna i arbetsmiljölagen.
Kollektivavtal om arbetstid
6 §
Paragrafen innehåller en uppmaning till arbetsmarknadens parter om att träffa kollektivavtal om arbetstidens omfattning och förläggning. I "arbetstidens omfattning" ligger frågor om ordinarie arbetstid och övertid. I uppmaningen att teckna kollektivavtal ligger emellertid även övriga frågor som har samband med arbetstid och för vilka parterna bör ta ansvar, såsom jourtid och beredskap.
Uppmaningen bygger på den fasta övertygelsen om att arbetstidsfrågorna så långt som möjligt skall regleras i kollektivavtal mellan arbetsmarknadens parter, som vi redogjorde för i avsnitten 7.2.2 och 7.2.4. Där framhölls även att bl.a. frågor om kollektiva arbetstidsförkortningar bäst regleras i kollektivavtal och att parterna i avtal bör ver-
254 Författningskommentarer SOU 1996:145
ka för en större arbetstidsflexibilitet. Uppmaningen är allmän men preciseras i andra meningen så att avtalen bör syfta till att arbetstidsförhållandena anpassas både till verksamhetens krav och till arbetstagarnas olika önskemål och behov.
7 §
Bestämmelsen innehåller i första stycket en erinran om att avvikelse från lagens regler kan ske i kollektivavtal enligt bestämmelserna i 21 §. Regeln i andra stycket har oförändrat förts över från nu gällande arbetstidslag.
Arbetstagarens önskemål och behov
8 §
Bestämmelsen i denna och följande paragraf är nya. Båda är tvingande. Denna paragraf slår fast den arbetsorganisatoriska princip som innebär att arbetsgivaren skall planera och förlägga arbetstiden med hänsyn till att olika arbetstagare har olika önskemål och behov. Arbetsgivaren åläggs alltså en skyldighet att utforma arbetsorganisationen så att arbetstidsförhållandena ger utrymme för olikheter i arbetstagarnas önskemål och behov. Naturligtvis är det den verksamhet som bedrivs hos arbetsgivaren som måste utgöra ramen för arbetsgivarens skyldighet att organisera arbetet på detta sätt. Att arbetstiden har betydelse för människans hela livssituation har vi diskuterat i avsnitt 5.4 och 7.1.2.
9 §
Denna bestämmelse kan sägas konkretisera den arbetsorganisatoriska principen i 8 §. Arbetsgivaren har enligt 9 § att pröva arbetstagarens önskemål om både arbetstidens omfattning och förläggning. Prövningen skall ske sakligt och utgå från verksamhetens krav. Detta innebär att arbetsgivaren endast kan lägga för verksamheten relevanta omständigheter till grund för prövningen. I detta torde ligga även de övriga anställdas behov och önskemål. Finner arbetsgivaren att arbetstagarens önskemål är förenliga med verksamhetens krav skall de tillgodoses. Om önskemålen ej är förenliga med verksamhetens krav och följaktligen inte kan tillgodoses av arbetsgivaren, skall denne underrätta arbetstagaren om skälen för detta. I övrigt hänvisas till avsnitt 7.1.2.
Författningskommentarer 255
Planering och anordnande av arbete
10 §
Bestämmelsen motsvarar 12 § första meningen i nuvarande arbetstidslag. Till skillnad från den nuvarande bestämmelsen föreslår vi inget undantag i arbetsgivarens informationsplikt för arbetstagare som anlitas för arbete endast tillfälligt. Det torde ligga i sakens natur att arbetsgivaren endast kan åläggas en skyldighet att informera om ändringar i anställningsförhållanden som är så varaktiga att informationsskyldigheten har en reell innebörd för arbetstagaren. Bestämmelsen är dispositiv (21 §) och ger även möjlighet till avvikelse enligt 22 §. Den närmare innebörden av bestämmelsen redovisas i avsnitt 7.2.1.
11 §
Bestämmelsen innebär en skyldighet för arbetsgivaren att planera och anordna arbetet så att arbetstagarna tar en rast senast efter sex timmar. I den nuvarande lagen skall rast tas senast efter fem timmar. Bestämmelsen i nu gällande lag är emellertid, i likhet med övriga bestämmelser i den nuvarande lagen, dispositiv till förmån för kollektivavtal. Motsvarande regel i EG:s arbetstidsdirektiv anger att arbetstagarna har rätt till rast om arbetsdagen överstiger sex timmar. Den nya lagen innehåller inte några regler om rastens längd och på vilka villkor den skall ges. Innebörden av bestämmelsen är därmed att den närmare förläggningen av arbetstiden och avbrott i denna bör bestämmas på det enskilda arbetsstället av arbetsgivaren och arbetstagarna tillsammans. I övrigt hänvisar vi till våra överväganden i avsnitt 7.2.1.
I 16 § i den nuvarande lagen finns en bestämmelse som innebär att rast i vissa fall får bytas mot måltidsuppehåll. Denna möjlighet som gäller "om det är nödvändigt med hänsyn till arbetsförhållandena eller med hänsyn till sjukdomsfall eller annan händelse som inte har kunnat förutses av arbetsgivaren" finns i 11 § andra stycket. I 21 § anges avvikelsemöjligheterna genom kollektivavtal och i 22 § möjligheterna att avvika i annat fall.
256 Författningskommentarer SOU 1996:145
12 §
Paragrafen är i stort identisk med första och sista styckena i 17 § i den nuvarande arbetstidslagen. Ordet "pauser" i den gällande bestämmelsen har bytts mot "arbetspauser". Ingen förändring i sak är avsedd. När arbetsgivaren enligt dagens bestämmelse i stället för arbetspauser lägger ut särskilda arbetspauser "om arbetsförhållandena kräver det" skall denna åtgärd anses omfattad av möjligheterna till avvikelser enligt 22 §. I 21 § anges möjligheterna att avvika genom kollektivavtal.
13 §
Detta är en ny bestämmelse som har sin motsvarighet i EG:s arbetstidsdirektiv. Alla arbetstagare skall alltså enligt den nya regeln ha en sammanhängande ledighet om elva timmar under varje dygn. Det bör nämnas att det inte är kalenderdygn (00-24) som avses. Däremot avses att den sammanhängande ledigheten skall tas regelbundet (varje dygn) och normalt förläggas till natt. Anvisningen att vilan skall så långt möjligt förläggas till natt är en signal om vad som normalt bör gälla. Den innebär emellertid inte något förbud mot arbete på natten. Av lydelsen "skall ha" följer att dygnsvila skall läggas ut oberoende av om arbetstagaren vill avstå från ledigheten. Av avsnitt 7.2.3 följer att jourtid och beredskap i och för sig inte bryter dygnsvilan, men att den jourtid eller beredskap som övergår i arbete innebär att vilan bryts och att därmed arbetstagarna skall kompenseras enligt reglerna om avvikelser i 21 och 22 §§.
14 §
Här införs en ny veckovileregel som är bindande och som, i likhet med EG direktivets motsvarande regel, innebär en veckovila om minst 35 timmars sammanhängande ledighet. I likhet med nuvarande bestämmelse innebär regeln att veckovilan skall läggas ut oberoende av om arbetstagaren vill avstå från ledigheten. Anvisningen om förläggningen är den samma som i nuvarande lag. Liksom enligt den nuvarande bestämmelsen föreslås att jourtid och beredskap skall bryta veckovila.
I sista stycket finns en mycket begränsad motsvarighet till bestämmelsen i dagens regel om veckovila. Enligt den gällande bestämmelsen kan arbetsgivaren tillfälligtvis helt göra undantag från bestämmelsen om veckovila under vissa förutsättningar, utan att krav på kompensation för arbetstagarna ställs. EG:s arbetstidsdirektiv innebär att detta inte längre är möjligt. Avvikelser måste fortsättningsvis ske enligt bestämmelserna i 22 §, dvs under förutsättning att arbetstagarna erhåller mot-
Författningskommentarer 257
svarande ledighet eller undantagsvis lämpligt skydd. Av detta skäl har vi valt att använda EG:s bestämmelse om att en veckovila om 24 timmar får tillämpas. För att klargöra att en tillämpning av en kortare veckovila är en möjlighet av undantagskaraktär anger vi att så får ske endast "tillfälligtvis". Detta innebär samtidigt en begränsning i förhållande till EG-direktivet. Möjligheter till avvikelse i kollektivavtal finns i 21 §.
Arbetstidens omfattning och jourtid
15 §
Första stycket innebär att bestämmelsen utgår från vad som avtalats i det enskilda anställningsavtalet. Enligt det andra stycket får den ordinarie arbetstiden uppgå till högst 40 timmar per vecka i genomsnitt under en beräkningsperiod om högst tio veckor. Regeln är helt dispositiv till förmån för kollektivavtal (21 §). En längre beräkningsperiod kan alltså avtalas i kollektivavtal. En yttre gräns för den totala arbetstidens omfattning utgörs dock alltid av regeln om högst 48 timmar per vecka i genomsnitt enligt 19 §.
16 §
Till paragrafen har förts över den nuvarande lagens bestämmelse om jourtid. Ingen förändring av regelns innebörd är avsedd. Liksom tidigare är regeln helt dispositiv. Avvikelse genom kollektivavtal får göras enligt bestämmelsen i 21 §.
17 §
Den föreslagna regeln innebär en halvering av det tillåtna övertidsuttaget enligt lag. Regeln är liksom i gällande lag dispositiv (enligt bestämmelsen i 21 §) och i kollektivavtal kan följaktligen avtalas om andra övertidsgränser, med den begränsning som anges i 19 §. Till skillnad från den nuvarande lagen, som även innehåller begränsningar av övertidsuttagen per månad alternativt per fyra veckor, innehåller vårt förslag endast en begränsning per år. Enligt paragrafens andra stycke skall vid beräkning av övertid all ledighet, med undantag för kompensationsledighet, likställas med fullgjord ordinarie arbetstid respektive jourtid. Att kompensationsledighet inte likställs med ordinarie arbetstid respektive jourtid är en förändring i förhållande till dagens övertidsregel. Detta betyder att uppkommen övertid kan kvittas mot kompensationsledighet som förläggs till arbetstagarens ordinarie arbetstid eller jourtid. Övertidstimmar som ersätts genom kompensationsledighet återförs till övertidsutrymmet i motsvarande omfattning.
258 Författningskommentarer SOU 1996:145
Den nu gällande lagens regel om mertidsbegränsning för de deltidsanställda tas bort, vilket innebär att den av oss föreslagna regeln blir att tillämpa för alla arbetstagare, oavsett om arbetet är hel- eller deltid. Övertid börjar räknas när måttet för den ordinarie arbetstiden överskrids. Detta innebär en skillnad i förhållande till nu gällande övertidsregel, enligt vilken övertiden endast börjar räknas då lagens mått om 40 timmar eller det andra mått som kan vara avtalat i kollektivavtal överskrids.
Det bör särskilt nämnas att deltidsanställdas anställningsavtal inte sällan innebär att ett visst arbetstidsmått är angivet för vad som normalt skall gälla men att arbetstagaren och arbetsgivaren är överens om att då extra arbete finns att utföra den deltidsanställde skall utföra dessa timmar. Begränsningen av övertiden skall inte avse de extra timmar som på detta sätt kan vara avtalade mellan arbetsgivaren och arbetstagaren. Om sålunda avtalet innebär att den deltidsanställde har ett visst arbetstidsmått, t.ex. 30 timmar/vecka, men att då det föreligger ett behov av extra arbetskraft, den deltidsanställde skall fullgöra upp till t.ex. 35 timmar/vecka, övertiden inte börjar räknas förrän arbetstiden passerar de 35 timmarna/vecka.
18 §
Till paragrafen har förts över den nuvarande lagens bestämmelse om nödfallsövertid, med ett undantag. Då lagen i fortsättningen föreslås vara av civilrättslig karaktär följer att myndighetstillsyn osv. bortfaller. Det kan följaktligen inte längre ställas krav på att tillstånd skall sökas hos Arbetarskyddsstyrelsen inom två dagar från nödfallsarbetets början. Nödfallsarbetet måste emellertid rymmas inom ramen för de 48 timmarna enligt 19 §. Bestämmelsen är liksom tidigare helt dispositiv, vilket framgår av 21 §.
19 §
Paragrafen är ny. Bestämmelsen innebär att lagen sätter en gräns för den totala arbetstidens omfattning, vilket EG-direktivet kräver. För tydlighetens skull anges i första meningen att det är ordinarie arbetstid och övertid sammantagna som avses. I syfte att peka på den flexibilitet som ligger i en längre beräkningsperiod än fyra månader hänvisas i andra meningen till de möjligheter att förlänga den perioden som finns i 21 §. Det bör påpekas att regeln naturligtvis inte medför något hinder att i kollektivavtal bestämma en kortare beräkningsperiod eller lägre
Författningskommentarer 259
total arbetstid. I andra stycket anges vilka ledighetsformer som för tilllämpningen av regeln skall likställas med fullgjord ordinarie arbetstid.
Lydelsen i andra stycket är delvis hämtad från den nu gällande bestämmelsen om vad som skall förstås med övertid. En betydelsefull skillnad måste iakttas. Den nu gällande bestämmelsen om vad som skall anses likställt med arbetstid innebär att all ledighet som förläggs till arbetstagarens ordinarie arbetstid eller jourtid, vid beräkningen av övertid skall anses likställd med fullgjord ordinarie arbetstid. Med detta avses lagstadgad ledighet (t.ex. föräldraledighet och studieledighet) och all sådan ledighet som följer av vad som avtalats i kollektivavtal eller i de enskilda anställningsavtalen. Utöver den lagstadgade ledigheten räknas alltså enligt nu gällande lag kompensationsledighet för övertidsarbete och all annan ledighet, t.ex. för personliga angelägenheter, som arbetad tid. Att endast likställa den lagstadgade ledigheten med fullgjord ordinarie arbetstid i 19 § innebär att regeln får en annan innebörd än övertidsbestämmelsen (se 15 §).
Syftet med den föreslagna regeln i 19 § är å andra sidan ett annat än syftet med den nuvarande övertidsregeln. Att regeln endast nämner lagstadgad ledighet innebär också att lagstiftaren i detta sammanhang går in på det som lagstiftaren "förfogar" över. All annan ledighet tillkommer ju på annat sätt. Om all annan ledighet räknas in skulle en gräns - ett "arbetsförbud" - i vissa fall förmodligen medföra oönskade konsekvenser. 48-timmarsregeln innebär ju en absolut gräns som inte kan avvikas från på annat sätt än att beräkningsperioden i vissa fall kan förlängas. Övertidsregeln i nuvarande lag å andra sidan innebär främst att viss tid skall räknas som övertid (vilken enligt kollektivavtalen normalt åtföljs av en högre ersättning). De eventuella oönskade effekterna av en sådan gräns begränsas om inte alla de ledigheter som följer av kollektivavtal och enskilda anställningsavtal inräknas.
Med ett sådant resonemang skulle man i och för sig kunna tänka sig att med arbetstid likställa endast betald semester och sjukfrånvaro som görs i EG-direktivet. Detta skulle dock vara svårt att förena med den ledighetslagstiftning vi har byggt upp i Sverige. En regel, med den innebörden skulle dessutom i alltför hög grad avvika från övertidsregeln. Sådan ledighet som föräldern har rätt till enligt föräldraledighetslagen skall alltså också likställas med arbetstid vid tillämpningen av den föreslagna regeln i 19 §. Avslutningsvis skall sägas att även om ledighet p.g.a. sjukdom inte är lagstadgad i Sverige kan konstateras att sjukfrånvaro har en med de lagstadgade ledigheterna jämförbar ställning. Det
260 Författningskommentarer SOU 1996:145
behöver därför inte särskilt påpekas att även sjukfrånvaro skall likställas med fullgjord ordinarie arbetstid.
20 §
Paragrafen innebär en helt ny bestämmelse i arbetstidslagen. Regeln är utformad i enlighet med motsvarande bestämmelse i EG:s arbetstidsdirektiv. Enligt första stycket får arbetstiden för de nattarbetande uppgå till åtta timmar i genomsnitt per 24-timmarsperiod under en beräkningsperiod om högst fyra månader (se vidare avsnitt 7.2.2).
Det andra stycket innebär att för vissa arbeten, "de som innebär särskilda risker eller stor fysisk eller mental ansträngning", arbetspassens längd inte får överstiga åtta timmar då nattarbetet utförs. En genomsnittlig beräkning av de åtta timmarna är alltså inte tillåten i dessa fall. Arbetsgivaren har att göra en bedömning av om de arbetsuppgifter som skall utföras nattetid är av sådan art att de kan anses innebära särskilda risker etc. Finner han att så är fallet skall han alltså ordna arbetet så att arbetspassen inte överstiger åtta timmar. Även om EG-direktivet kan sägas ta sikte på arbetet i sig ("arbete som innebär särskilda risker .." etc) vill vi framhålla att i arbetsgivarens prövning måste ligga att även göra en bedömning av förutsättningarna hos den arbetstagare som skall utföra arbetsuppgiften. En sådan bedömning får anses vara en integrerad del i bedömningen av arbetets "farlighet" och följer dessutom av hur arbetsgivaren har att bedriva arbetsmiljöarbetet enligt arbetsmiljölagen. Bestämmelser om avvikelser finns i 21 och 22 §§.
Beträffande EG-direktivets bestämmelser om rätt till hälsoundersökning för nattarbetande och till omplacering om nattarbetet medfört hälsoproblem, hänvisas till i kommitténs delbetänkande (SOU 1995:92) och regeringens proposition till riksdagen 1995/96:162, s 30-31. Enligt artikel 11 i EG-direktivet skall de arbetsgivare som sysselsätter nattarbetande anmäla detta till tillsynsmyndigheterna om dessa begär det. I 7 kapitlet 3 § arbetsmiljölagen finns en motsvarande bestämmelse.
Avvikelser genom kollektivavtal eller på annat sätt
21 §
Paragrafen innehåller de möjligheter som finns till avvikelser genom kollektivavtal. En motsvarande bestämmelse om avvikelser på annat sätt finns i 22 §. Avvikelse kan enligt första stycket göras genom kollektivavtal från bestämmelserna i 10-14 §§ (dvs. arbetsgivarens skyl-
Författningskommentarer 261
dighet att informera om ändringar i den ordinarie arbetstidens och jourtidens förläggning, raster, arbetspauser, dygns- och veckovila), från bestämmelserna i 15-18 §§ (dvs. ordinarie arbetstid, jourtid, övertid och nödfallsövertid), samt från bestämmelsen i 20 § (begränsningen av längden på nattarbete). En del av dessa bestämmelser är helt dispositiva till förmån för kollektivavtal. Andra är av bindande karaktär, vilket innebär att de endast kan avvikas ifrån under vissa förutsättningar. Vilka regler som är av den senare karaktären framgår av det andra stycket. Enligt detta får således avvikelser från bestämmelserna i 11-14 §§ (raster, arbetspauser, dygns- och veckovila) 20 § första och andra styckena (begränsning av nattarbetandes arbetstid till i genomsnitt åtta timmar per 24-timmarsperiod under en tid av högst fyra månader första stycket - och begränsning av nattarbetspassens längd till högst åtta timmar under den 24-timmarsperiod då nattarbetet utförs, för de nattarbetande vars arbete innebär särskilda risker eller stor fysisk eller mental ansträngning - andra stycket) endast göras under förutsättning att arbetstagarna erhåller motsvarande ledighet eller, i undantagsfall, lämpligt skydd. För de övriga bestämmelser som nämns i första stycket ställs således inte krav på att dessa förutsättningar skall uppfyllas för att avvikelser skall få ske. Motsvarande bestämmelser i nuvarande arbetstidslag är också dispositiva till förmån för kollektivavtal. Enligt den nya lagen ställs emellertid inte längre krav på att kollektivavtalen om avvikelser skall slutas eller godkännas på central nivå på arbetstagarsidan.
Innebörden i motsvarande ledighet och lämpligt skydd får avgöras i de kollektivavtal i vilka det beslutas om avvikelser. Det måste vara parternas ansvar att avgöra den närmare innebörden, som säkerligen kan betyda olika saker i olika avtal och i olika situationer. Det bör dock påpekas att "lämpligt skydd" skall tas till endast undantagsvis och vara sekundärt i förhållande till den "motsvarande ledigheten".
EG:s arbetstidsdirektiv, vilket har fått tjäna som modell för dessa regler, anger som första förutsättning att arbetstagarna skall erhålla "motsvarande kompensationsledighet". Vi väljer ett annat uttryck då "kompensationsledighet" redan är en etablerad term i kollektivavtal samt i lagen vad gäller övertid och därmed har en viss innebörd. När det gäller det "lämpliga skyddet" anger EG-direktivet att detta skall tas till undantagsfall "då det av objektiva skäl inte är möjligt att bevilja kompensationsledighet". Även beträffande detta uttryck ges parterna ansvaret att i kollektivavtalen definiera den närmare innebörden. Naturligtvis måste det "lämpliga skyddet" innebära att man håller sig inom arbetsmiljölagens ramar.
262 Författningskommentarer SOU 1996:145
I det tredje stycket anges en möjlighet att utsträcka den beräkningsperiod som gäller för 48-timmarsregeln i 19 §. Perioden får förlängas upp till tolv månader. Detta är i enlighet med EG:s arbetstidsdirektiv. Direktivet anger att perioden får förlängas från sex till högst tolv månader av sakliga, tekniska eller arbetsorganisatoriska skäl. Det får närmast betraktas som en självklarhet att sådana skäl föreligger i dessa fall. Någon uttrycklig lagregel är därför inte nödvändig, utan parterna ges det fulla ansvaret för att det föreligger godtagbara skäl när en förlängning görs av beräkningsperiodens längd från sex till tolv månader.
I det fjärde stycket ges en möjlighet för parterna att i kollektivavtal, med beaktande av arbetstagarnas säkerhet och hälsa, avgöra vilka arbeten som skall anses vara av sådan art som avses i 20 § andra stycket. Den erinran som lämnas innebär att parterna förutsätts göra en bedömning av nattarbetets särskilda risker. Det ansvar som på detta sätt ges till parterna kan medföra att arbetsmiljöfrågorna får ett större utrymme i parternas fackliga verksamhet och bör leda till att man på båda sidor stärker kunskapen om olika hälso- och säkerhetsrisker i arbetsmiljön. I fjärde stycket ges även en möjlighet för parterna att i kollektivavtal komma överens om hur stor del av årsarbetstiden som skall vara förlagd till natt för att arbetstagaren skall anses vara nattarbetare.
22 §
I denna paragraf ges vissa möjligheter för arbetsgivaren att utan kollektivavtal besluta om avvikelser från bestämmelserna i 10-14 §§ och 20 §. Det är emellertid endast möjligt i vissa fall, vilket anges som "om det är nödvändigt med hänsyn till verksamhetens natur eller om det i annat fall föreligger särskilda skäl". Denna paragraf är inte avsedd att tillämpas i frågor som reglerats i kollektivavtal.
10 § motsvarar den bestämmelse som finns i 12 § i den nuvarande arbetstidslagen. Från denna bestämmelse får enligt gällande bestämmelser (andra meningen i 12 §) göras undantag och därmed besked lämnas kortare tid i förväg än två veckor, "om verksamhetens art eller händelser som inte har kunnat förutses ger anledning till det". Enligt motiven (SOU 1981:5 s 104-107) fanns det ett behov av att utforma regeln så att det beaktades att möjligheten att planera arbetstidens förläggning i förväg varierar mellan olika slag av verksamheter. Inte heller fick regeln göras så stel att den skulle medföra problem att bemästra uppkommande situationer. Vissa undantagsmöjligheter skulle därmed finnas. För
Författningskommentarer 263
undantagen skulle generellt gälla som förutsättning att det var fråga om förhållanden som inte bort förutses inom ramen för en tillfredsställande arbetsplanering. Samtidigt konstaterades att även i en i och för sig godtagbar arbetsplanering kan vissa moment falla bort och att hänsyn måste tas till detta. Det framhölls vad gäller undantaget för verksamhetens art att det finns aktiviteter där det inte är meningsfullt att upprätta ett arbetstidsschema eller liknande så lång tid i förväg som två veckor. Anledningen är att behovet av arbetskraft varierar från dag till dag och att man därmed skulle vara tvungen att så gott som dagligen göra ändringar i schemat. Verksamhetens art synes alltså avsett verksamheter där man över huvud inte på ett meningsfullt sätt kunnat använda arbetstidsscheman. Detta bör gälla även i fortsättningen och skall anses omfattat av lydelsen ”verksamhetens natur”.
Vad gäller den andra delen av möjligheten att göra undantag från den gällande bestämmelsen om arbetsgivarens skyldighet att informera om ändringar etc. (dvs om "händelser som inte har kunnat förutses ger anledning till det"), skall denna fortsättningsvis anses omfattad av vår föreslagna lydelse "om det i annat fall föreligger särskilda skäl".
Beträffande möjligheterna att göra avvikelser från bestämmelserna i 11-14 §§ och 20 § skall detta kunna ske om det är nödvändigt både med hänsyn till verksamhetens natur och om det föreligger särskilda skäl. Med "verksamhetens natur" avses verksamheter som är av den arten att behov av att anpassa de i lagen angivna bindande bestämmelserna är nödvändiga. Det kan dels gälla verksamheter som tillgodoser viktiga samhällsintressen eller allmänhetens behov, dels avse verksamheter i vilka det av tekniska eller arbetsorganisatoriska skäl är nödvändigt att kunna göra vissa anpassningar. Exempel på den första kategorien är sjukvård, brandförsvar, polis och försvar. Som exempel på den andra kategorien kan nämnas arbete inom processindustrin samt viss omsorgsverksamhet i hemmet. "Särskilda skäl" avser t.ex. sjukdom eller andra oförutsedda händelser utom arbetsgivarens kontroll samt nödfallssituationer.
Vid avvikelser från bestämmelserna i 11-14 §§ (raster, arbetspauser, dygns- och veckovila) och 20 § första och andra stycket (en genomsnittlig arbetstid om åtta timmar inom en fyramånadersperiod, samt begränsningen av nattarbetspassens längd till åtta timmar då nattarbetet utförs för arbetstagare vars arbete innebär särskilda risker eller stor fysisk eller mental ansträngning, skall iakttas att arbetstagarna erhåller motsvarande ledighet eller, i undantagsfall, lämpligt skydd. Detta är samma förutsättning som gäller för avvikelser enligt 21 § och det finns
264 Författningskommentarer SOU 1996:145
anledning att förmoda att vad parterna kommer att avtala i kollektivavtal blir ledande även för icke-kollektivavtalade avvikelser. Vissa påpekanden bör dock göras. Både "motsvarande ledighet" och "lämpligt skydd" ställer krav på att arbetsgivaren vidtar någon åtgärd i stället för exempelvis den uteblivna viloperioden eller det längre arbetspassen för de nattarbetande.
Beträffande arbetspauser anges i den nuvarande bestämmelsen att i stället för sådana pauser får arbetsgivaren i vissa fall ("om arbetsförhållandena kräver det") lägga ut särskilda arbetspauser. Arbetsgivaren skall då på förhand ange de särskilda arbetspausernas längd och förläggning så noga som omständigheterna medger. Detta bör även i fortsättningen vara en giltig kompensation för en avvikelse från rätten till de arbetspauser som behövs och kan betecknas som motsvarande ledighet. Avsikten är emellertid att avvikelsemöjligheten från bestämmelsen om arbetspauser skall följa samma mönster som enligt nuvarande lag. Det torde alltså inte höra till det normala att avvikelser sker med hänvisning till att "det är nödvändigt med hänsyn till verksamhetens natur" i 22 §. Endast undantagsvis torde situationen vara sådan att "verksamhetens natur" gör det nödvändigt för arbetsgivaren att avvika från dessa bestämmelser. Mer vanligt, och därmed mer i linje med nuvarande avvikelsemöjligheter torde vara att "... det i annat fall föreligger särskilda skäl". I "särskilda skäl" bör nämligen rymmas de förutsättningar som idag anges för att särskilda arbetspauser skall kunna läggas ut.
För avvikelser från bestämmelserna om dygns- och veckovila kan inte göras motsvarande hänvisningar till nu gällande regler. Den nuvarande arbetstidslagen innehåller inte någon dygnsvileregel och för lagens regel om veckovila kan, som tidigare nämnts, göras undantag tillfälligtvis utan att något krav ställs på kompensation för arbetstagarna. Det är inte möjligt att i lag eller förarbeten ange vad innehållet i de bägge förutsättningarna skall vara. Till att börja med kan inte förutses alla tänkbara situationer och olika omständigheter som kan råda då frågan om avvikelse uppkommer. Den flexibilitet som ligger i en allmänt utformad regel skulle avsevärt inskränkas om lagen angav detaljer för hur avvikelser skall kompenseras. Vidare skulle arbetsmarknadsparternas avtalsfrihet inskränkas. Vad parterna avtalar bör i stället bli vägledande även på arbetsplatser utan kollektivavtalen. Endast vissa allmänna påpekanden kan göras. Att 22 § ställer krav på förutsättningar (i form av "motsvarande ledighet" och "lämpligt skydd") innebär att något skall
Författningskommentarer 265
erbjudas i stället för den uteblivna viloperioden. Detta torde innebära att arbetsgivaren måste vidta någon åtgärd i syfte att kompensera arbetstagarna för den uteblivna vilan alternativt det längre arbetspasset för den nattarbetande. Vidare bör framhållas att "lämpligt skydd" är subsidiärt i förhållande till "motsvarande ledighet". Om beslut fattas om avvikelse skall alltså arbetsgivaren först erbjuda motsvarande ledighet vid annat tillfälle. Normalt måste det vara möjligt för arbetsgivaren att finna en sådan kompensation. Det måste samtidigt vara möjligt för arbetsgivaren att av objektiva skäl ta till det "lämpliga skyddet". Ett sådant skäl skulle kunna vara att den motsvarande ledighet som kan erbjudas måste förläggas vid en så långt senare tidpunkt att den inte längre kan anses på ett rimligt sätt kompensera arbetstagaren för den vila som avveks i från. I detta fall kan objektivt sett det lämpliga skyddet vara lämpligare än den motsvarande ledigheten.
Skadestånd och rättegång
23 §
I denna paragraf slås fast att den arbetsgivare som bryter mot någon bestämmelse i lagen kan bli skadeståndsskyldig för både ekonomisk och ideell skada. Paragrafen innebär i princip att lagen i sin helhet är skadeståndssanktionerad. Den är utformad efter mönster från annan arbetsrättslig lagstiftning. Det ligger i sakens natur att vissa bestämmelser är av ett sådant slag att brott mot dem inte kan ligga till grund för skadeståndsanspråk. Exempel på sådan regel är uppmaningen till arbetsmarknadens parter att träffa kollektivavtal om arbetstid i 6 §.
24 §
I likhet med annan arbetsrättslig lagstiftning skall mål om tillämpningen av lagen handläggas enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister.
266 Författningskommentarer SOU 1996:145
Författningskommentar till förslaget om ny 23 a § i semesterlagen
I ett nytt avsnitt, som placeras efter 23 §, under en ny rubrik Semester-
ledighet på annat sätt än som hela dagar, föreslås en ny paragraf, vil-
ken är avsedd att gälla vid sidan av de nuvarande bestämmelserna om förläggning av semesterledighet. Enligt första stycket ges arbetstagaren rätt att komma överens med sin arbetsgivare om att ta ut sådan semesterledighet som överstiger fyra veckor och den ledighet som sparats från tidigare år (enligt 18 § första stycket), på annat sätt än som hela dagar. Arbetstagarens önskemål om förläggningen av semesterledigheten enligt första stycket, regleras på samma sätt som arbetstagarens önskemål om arbetstidens längd och förläggning enligt 9 § i den föreslagna nya arbetstidslagen. I paragrafens tredje stycke föreslås att arbetstagaren har rätt att komma överens med sin arbetsgivare om att inte tillämpa reglerna i 18 § andra och tredje styckena, om att sparad semesterledighet skall läggas ut inom fem år och att semesterledighet inte får sparas under semesterår då arbetstagaren får ut semesterledighet som sparats från tidigare år. I övrigt hänvisas till avsnitt 7.1.3.
Författningskommentarer 267
Författningskommentar till förslaget om ändring i 27 § första stycket semesterlagen
Ändringen innebär att arbetstagare som utför arbetet i sitt hem inte på den grunden längre är undantagna från lagens bestämmelser om semesterledighet enligt 4 §. Liksom den föreslagna ändringen i arbetstidslagens tillämpningsområde, skulle därmed fortsättningsvis endast undantas arbetstagare vars arbete utförs under sådana förhållanden att det inte kan anses vara arbetsgivarens uppgift att vaka över hur arbetet är ordnat. Ändringen innebär samtidigt en språklig modernisering av bestämmelsen så att den, i detta avseende, blir likalydande med motsvarande bestämmelse i arbetstidslagen. I övrigt hänvisas till kapitel 9.
268 Författningskommentarer SOU 1996:145
Författningskommentar till förslaget om ändring i 14 § andra och tredje styckena i föräldraledighetslagen
I 14 § andra stycket föräldraledighetslagen föreslås en ny lydelse, vilken innebär att arbetsgivaren är skyldig att förlägga ledigheten i enlighet med arbetstagarens önskemål, såvida inte sådan förläggning medför påtaglig störning för arbetets behöriga gång. Även i tredje stycket föreslås en ändring med anledning av ändringen i andra stycket. I övrigt hänvisas till kapitel 8.
SOU 1996:145 269
Reservationer och särskilda yttranden
Reservationer av ledamöterna
Christel Anderberg (m)
Karin Pilsäter (fp)
Karin Pilsäter (fp) och Acko Ankarberg Johansson (kd)
Ingrid Burman (v)
Bertil Borglund (mp)
Karl Olof Stenqvist, SAF
Marianne Hörding, Svenska kommunförbundet
Karl Pfeifer, Landstingsförbundet
Iréne Nilsson Carlsson, Arbetsgivarverket
Ingalill Landqvist-Westh, LO
Lennart Sjösten, TCO
Särskilda yttranden av ledamöterna
Margareta Andersson (c)
Acko Ankarberg Johansson (kd)
Marie-Louise Strömgren, SACO
270 Reservationer och särskilda yttranden SOU 1996:145
Reservation av ledamoten Christel Anderberg (m)
Inledning
Arbetstidskommittén har bland annat haft i uppdrag att undersöka på vilket sätt flexibla arbetstidsregler kan införas i svensk lagstiftning. Tyvärr tvingas man konstatera att kommittén har misslyckats med detta uppdrag. Den lägger nu fram ett betänkande som kommer att vara hopplöst omodernt redan när det kommer ut från trycket.
Den av socialdemokraterna dominerade majoriteten sitter fast i gammalt tänkande, från vilket den inte mäktat frigöra sig. Den talar visserligen om att det är i de små och medelstora företagen som alla de nya arbetstillfällen måste skapas, som Sverige är i så desperat behov av för att kunna häva arbetslösheten, men är oförmögen att tänka annat än i den tayloristiska storskalighetens banor, där människor är homogena, lätt utbytbara komponenter och där maktkampen mellan arbetsgivare och arbetstagare är en central del i föreställningsvärlden
Den prioriterade uppgiften för kommittén har varit att stärka incitamenten för att sluta kollektivavtal och därmed ytterligare förstärka organisationernas makt och inflytande. Moderata Samlingspartiet är mycket kritiskt mot att tankar på att stärka incitamenten för företagande och nyanställningar däremot helt saknas.
Arbetsmarknaden genomgår nu stora förändringar. Arbetsformer, anställningsvillkor och arbetstider omprövas och anpassas till en ny tids förutsättningar. Förändringarna är resultatet av en gradvis utveckling som drivs av företagens och medarbetarnas intressen. Allt detta är en process som pågår i en globaliserad värld där konkurrensen hårdnar. Politikerna kan naturligtvis, som kommitténs majoritet, bestämma sig för att de inte tycker om det nya arbetslivet och därför försöka ingripa i processen och försvåra och bromsa utvecklingen. Genom att skärpa den lagstiftning som omgärdar arbete och anställning kan man försöka ge den gamla ordningen en konkurrensfördel. Det är emellertid uppenbart att denna strategi inte kommer att hålla i längden. Priset kommer också att bli högt. Interventionen kommer att leda till att chanser till expansiva företag och nya jobb går om intet.
Reservationer och särskilda yttranden 271
Arbetslösheten i Sverige ligger nu kring 13 procent. Omkring en miljon människor i Sverige står utanför den ordinarie arbetsmarknaden. I en sådan situation måste rimligen alla ambitioner inriktas på att underlätta företagande, att lätta på rigida regler som gör att företagare drar sig för att nyanställa. I stället har kommittén valt att i huvudsak inrikta sig på att skapa ännu större trygghet för dem som har ett arbete, ”the insiders”, på bekostnad av dem som inte har arbete, ”the outsiders”.
Motiven för arbetstidsförkortningar har skiftat över tiden. De tidiga arbetstidsförkortningarna motiverades främst av hälso- och skyddsskäl. Efter hand blev motiven allt mer välfärdsbetonade och det ansågs att ökad produktivitet skulle tas ut i mer fritid och inte bara i högre lön. I takt med detta överfördes de rena arbetarskyddsfrågorna främst till Arbetsmiljölagen, som i motsats till Arbetstidslagen inte är dispositiv. När kommittén nu avstår från att modernisera arbetstidslagstiftningen, under förebärande av hälso- och säkerhetsskäl, framstår detta som att vrida klockan tillbaka.
Kommittén har haft i uppdrag att dels undersöka på vilket sätt flexibla arbetstidsregler kan införas i svensk lagstiftning, dels att implementera EG:s arbetstidsdirektiv. Tyvärr innebär förslagen att man i stort sett lagrar de två systemen ovanpå varandra - utan att samtidigt utnyttja de möjligheter till flexibla lösningar som EG-direktivet innefattar. Resultatet blir snarare mindre flexibilitet än vad som gäller idag. Arbetstidslagen skärps på flera punkter, bl a genom den fortsättningsvis skall omfatta grupper som idag inte omfattas av lagen och genom att den fria kollektivavtalsrätten blir väsentligt inskränkt.
Arbetstagarens önskemål och behov (8 och 9 §§)
Kommittén konstaterar att olika rättigheter i den svenska arbetsrättsliga lagstiftningen av tradition tillkommer organisationerna, inte individen.
Genom de föreslagna reglerna om att arbetstiden - utifrån verksamhetens krav - skall förläggas med hänsyn till arbetstagarens olika önskemål och behov menar sig kommittén ha satt den enskilde arbetstagaren i centrum. Detta framhålls i betänkandet som en av de viktigaste frågorna när det gäller flexibilitet ur individens synpunkt.
Jag ifrågasätter om inte detta i stort är en skenreform. Kommittén betonar nämligen att ett ingånget kollektivavtal inte skall kunna rätts-
272 Reservationer och särskilda yttranden SOU 1996:145
ligt ifrågasättas. Finns det ett kollektivavtal om arbetstidens förläggning är det alltså dessa avtalsbestämmelser som ytterst avgör om den enskilde arbetstagaren, vars arbete faller inom avtalsområdet, kan få sina önskemål tillgodosedda.
Det finns exempel på rent kontraproduktiva kollektivavtal, framförhandlade utifrån en facklig maktposition. Kommitténs uppgift borde ha varit att försöka hitta och föreslå en lämplig balanspunkt.
För Moderata Samlingspartiet är det en självklar utgångspunkt att det skall vara möjligt att ingå individuella avtal mellan arbetsgivare och arbetstagare inte bara inom ramen för, utan också vid sidan om kollektivavtalet.
Kommittén anser att kollektivavtalen bör vara en central del i en ökad flexibilitet. Vi menar att historien tvärtom visar att dinosaurierna på arbetsmarknaden tenderar att cementera det bestående och motverka förnyelse. Förslaget innebär egentligen bara en byråkratisering av regler som redan är självklara i varje modern arbetsorganisation.
Vila och rast m m (11 - 14 §§)
EG-direktivet är uppbyggt på att arbetstagarna har rättigheter av olika slag, varöver de själva äger disponera - ”that every worker is entitled to...”. Kommittén föreslår att arbetstagaren skall ha ifrågavarande rättigheter. Arbetsgivaren blir vid skadeståndsansvar skyldig tillse att viloperioderna tas ut av de anställda.
Förslagen präglas av en otidsenlig regleringsiver. Det är motsägelsefullt att tala om att arbetstagarnas behov och önskemål skall beaktas och prövas sakligt och samtidigt föreslå dessa detaljstyrningar som väsentligt minskar arbetstagarnas valmöjligheter.
Arbetstidens omfattning (15 §)
Förslaget att den ordinarie arbetstiden får uppgå till högst 40 timmar per vecka i genomsnitt under en beräkningsperiod om högst tio veckor bör enligt min uppfattning kompletteras med ”om ej annat överenskommits i det enskilda anställningsavtalet”. Regeln om arbetstidens
Reservationer och särskilda yttranden 273
omfattning föreslås vara dispositiv till förmån för kollektivavtal. Jag anser det rimligt att man också i det enskilda anställningsavtalet kan komma överens om annan ordinarie arbetstid.
Det finns krafter i vårt samhälle som propagerar för en lagstiftad generell arbetstidsförkortning. På sina håll har förväntningar väckts att Arbetstidskommittén skulle komma med förslag i denna riktning.
Moderata Samlingspartiet delar kommitténs uppfattning att någon generell arbetstidsförkortning inte skall genomföras. Även om de ekonomiska förutsättningarna för en allmän arbetstidsförkortning skulle finnas - vilket de inte gör - bör det inte komma i fråga att genom politiska beslut förbjuda människor att arbeta så mycket som de skulle vilja. De enda restriktioner som bör finnas är skyddsreglerna i Arbetsmiljölagen.
Att införa sex timmars arbetsdag med bibehållen åttatimmarslön skulle innebära en löneökning med 33 procent. Det säger sig självt att något sådant vore en ekonomisk omöjlighet. Svenska företag skulle då snabbt konkurreras ut från världsmarknaden. Målet kan aldrig vara att vi skall dela på arbetslösheten. Målet måste i stället vara att sänka kostnaderna på arbete så att någon vill betala för alla de arbetsuppgifter som ligger och väntar på att bli utförda.
Föreställningen att mängden arbete är begränsad och bör ransoneras har inget stöd i vare sig teori eller historiska fakta. Det finns inget stöd för teorierna om att en generell arbetstidsförkortning skulle generera fler arbetstillfällen. Företagen måste i stället kunna utvecklas och växa för att fler människor skall få arbete i Sverige. Arbetslösheten kan varaktigt pressas ned endast genom en ökad ekonomisk aktivitet i vårt land.
Jag kan alltså dela kommitténs uppfattning att en arbetstidsförkortning lämpar sig bättre för en avtalsförhandling än för lagstiftning, eftersom den senare är ett trubbigt instrument som inte kan ta hänsyn till variationer i ekonomiska förutsättningar inom olika branscher eller företag eller till skiftande önskemål hos olika individer. I ett fritt samhälle bör emellertid vare sig politikerna eller facket bestämma hur mycket varje enskild person skall arbeta. Det borde vara självklart att individen själv får sluta avtal om sin egen arbetstid.
Kommittén är emellertid ambivalent i frågan om arbetstidförkortning och vågar inte riktigt stå för sin egen slutsats. Detta framkommer under
274 Reservationer och särskilda yttranden SOU 1996:145
avsnittet ”Politiska signaler till arbetsmarknadens parter”, från vilket jag tar avstånd. I avsnitt 7.2.4 skriver kommittén:
”Ett mer ändamålsenligt sätt att genomföra t ex en arbetstidsförkortning blir därmed genom avtal mellan arbetsmarknadens parter på den nivå de själva bedömer vara lämplig. Detta innebär emellertid inte att det saknas ett allmänt intresse i denna och andra arbetstidsfrågor även om de inte blir föremål för direkta lagregler (min kursivering). De överväganden vi vill framhålla vad gäller politiska intressen gäller jämställdhet, familjeliv och socialt liv i övrigt, sysselsättning och flexibilitet.”
För det första kan det i ett rättssamhälle inte finnas utrymme för lagstiftaren att besluta om något annat än direkta lagregler. Det som inte uttryckligen är påbjudet i lag är fri mark, öppen för olika lösningar i individuella avtal eller kollektivavtal. Några pekpinnar därutöver skall lagstiftaren inte utdela.
För det andra anser jag att det som kommittén uttalar om allmänt intresse för jämställdhet, familjeliv och socialt liv i övrigt är ett uttryck för sådan social ingenjörskonst som borde förpassas till historiens skräpkammare. Här är fråga om vad man brukar kalla bortompolitiska faktorer; d v s alla samhällsproblem är inte lösbara inom det politiska systemet. Politikerna bör följaktligen hålla fingrarna borta och anförtro åt människorna att själva besluta hur de vill anordna sitt familjeliv.
Även under avsnitten om jämställdhet har jag en rad allvarliga invändningar mot kommitténs resonemang. Även här kommer den sociala ingenjörskonsten till tals.
Att tala om att arbetstiden bör förkortas av välfärdsskäl måste i ett läge med 13 procents arbetslöshet anses som närmast utmanande. Det finns inte heller någon allmängiltig definition av begreppet välfärd. För den ene är välfärd att gå ner på femtimmarsdag när barnen är små, för den andre är välfärd att arbeta 10 timmar om dagen för att kunna tjäna ihop till ett eget hus.
Av Anita Nybergs forskningsrapport som fogats till vårt betänkande framgår att kvinnor i stor utsträckning arbetar inom den offentliga sektorn och att många har deltidsarbete, medan männen företrädesvis arbetar heltid inom det privata näringslivet. Någon rörlighet mellan dessa sektorer finns inte. Vidare framgår det av rapporten att litet talar för att utvecklingen de senaste decennierna, som inneburit att kvinnor-
Reservationer och särskilda yttranden 275
na arbetar mer och männen mindre, har medfört att männen avlastat kvinnorna i hushållsarbetet. Ändå talar kommittén om att en arbetstidsförkortning kan medföra att männen arbetar mindre och att kvinnorna därmed kan ges förutsättningar att arbeta mer. Svenska kvinnor - som redan håller på att arbeta ihjäl sig - skulle därmed ytterligare klämmas mellan två sköldar eftersom en avlastning i hemmet inte kan kommenderas fram genom politiska beslut.
Övertid (17 och 19 §§)
I 17 § föreslår kommittén en halvering av övertidstaket från 200 till 100 timmar per arbetstagare och år. Detta motiveras av sysselsättningsskäl. Förslaget får, om det genomförs, mycket allvarliga konsekvenser för de företag som saknar kollektivavtal, vilket utgör 40 procent av företagen i Sverige och som har 15 procent av alla anställda. Möjligheten att möta variationer i arbetskraftsbehovet med övertid skulle vara ett sätt för företagen att kompensera sig för den minskning i flexibilitet som delar av förslaget i övrigt leder till. Även i övrigt är det nödvändigt att ett företag har möjlighet att möta plötsliga produktionseller verksamhetsstörningar med övertid. Om inte riskerar vi ytterligare utslagning av företag och arbetstillfällen. Jag anser därför att förslaget i denna del är helt oacceptabelt.
Av Agnarssons och Anxos forskningsrapport som utgör bilaga till vårt betänkande framgår bl a följande. Begränsning av det lagstiftade övertidsutrymmet har liknande effekter på företagens produktionskostnader som en allmän arbetstidsförkortning. Förutsättningen för att företagen skulle välja att nyanställa i stället för att använda övertidsarbete bygger på att företagen är villiga att behålla samma produktionsnivå som förut. Det förutsätter vidare att arbetskraften är fullkomligt homogen och fullkomligt rörlig. Slutsatsen i rapporten blir att det är mycket som talar för att det inte är möjligt att uppnå ren arbetsdelning och omvandla övertidsarbete till nya arbetstillfällen och att det hos småföretagen finns tröskeleffekter som gör att de inte kan ersätta övertid med nyanställningar.
Kommitténs förslag i denna del är inget annat än en populistisk eftergift åt en högljudd opinion.
I 19 § föreslås att den totala arbetstiden per vecka, inklusive övertid, får uppgå till högst 48 timmar i genomsnitt under en beräkningsperiod
276 Reservationer och särskilda yttranden SOU 1996:145
om högst fyra månader. Genom kollektivavtal får beräkningsperioden enligt 21 § förlängas till högst ett år.
Dessa regler är grundade på EG:s arbetstidsdirektiv och därför tvingande. Någon begränsning utöver vad som följer av direktivet krävs inte. Den nu nämnda regeln, som på det kollektivavtalsreglerade området möjliggör en övertid på cirka 400 timmar per år, skall ställas mot övertidstaket i 17 § för de arbetsgivare som inte har kollektivavtal. Kommittén gör inte ens ett försök att motivera en skillnad på 300 timmar per arbetstagare och år. Jag anser att 17 § bör utgå.
För att fullt ut utnyttja den möjlighet till flexibilitet som EG-direktivet medger anser vi vidare att en bestämmelse skall införas grundad på Artikel 18 1. b) i), enligt vilken en medlemsstat kan besluta att inte tillämpa artikel 6 om begränsningen av veckoarbetstiden varvid dels de allmänna principerna om skydd av arbetstagarnas hälsa och säkerhet skall iakttas, dels garantier skall skapas för att ingen arbetsgivare kräver att en arbetstagare arbetar mer än 48 timmar såvida han inte först har fått arbetstagarens medgivande. Enligt denna bestämmelse behöver Sverige alltså inte införa något tak alls vid individuella överenskommelser mellan arbetstagaren och arbetsgivaren. Den begränsning som finns är då bara reglerna i Arbetsmiljölagen om skydd för hälsa och säkerhet, vilket torde vara fullt tillräckligt.
En mycket påtaglig begränsning i övertidsuttaget ligger dessutom däri, att övertid är dyr arbetstid. Det finns därför en strävan hos alla arbetsgivare, både i Sverige och andra länder, att hålla nere övertidsuttaget och i stället lägga ut den ordinarie arbetstiden på ett mer flexibelt och verksamhetsanpassat sätt.
Försöksverksamhet med kortare arbetstider
Jag har ovan avvisat en arbetstidsförkortning. Jag tror inte heller att ytterligare försöksverksamhet, som förutsätter att man med allmänna medel går in och kompenserar arbetstagarna för lönebortfallet, skulle vara ägnad att sprida särskilt mycket mer ljus över effekterna. Jag står därför inte bakom kommitténs förslag under avsnitt 4.10 att omfördela tillgängliga forskningsresurser för dylika försök. Jag är övertygad om att det finns eftersatta områden där dessa forskningsresurser kan användas på ett mer konstruktivt sätt.
Reservationer och särskilda yttranden 277
Enligt Artikel 7 i EG-direktivet har varje arbetstagare rätt till en årlig semester om minst fyra veckor. Den svenska översättningen av direktivet lämnar en del i övrigt att önska men enligt den engelska versionen gäller att ”the minimum period of annual leave” inte får utbytas mot kontant ersättning utom då anställningen avslutas. E contrario följer alltså att eventuell semester utöver de fyra veckorna skulle kunna tas ut i kontanter i stället för ledighet.
Det finns arbetstagare som tycker att fyra veckors semester är fullt tillräckligt för vila och rekreation och skulle föredra att kunna komma överens med arbetsgivaren om kontant ersättning för lagstiftad eller avtalad semester därutöver. I syfte att öka valfriheten för den enskilde och bidra till ett flexiblare arbetstidsmått anser jag att denna möjlighet bör införas även i svensk lagstiftning.
Det gäller jobben!
Redan nu finns på den svenska arbetsmarknaden ett stort antal kollektivavtal om konjunkturanpassad och/eller säsongsvarierad arbetstid. I många fall sammanfaller detta redan på kort sikt med de anställdas egna önskemål om flexiblare arbetstider. På längre sikt är denna utveckling också nödvändig för att svenska företag skall kunna behålla sin konkurrenskraft. Det är ytterst fråga om att rädda jobben. Många anställda och åtskilliga fackliga organisationer har redan insett det.
Det hade varit önskvärt att det nu presenterade förslaget till arbetstidslag kunnat bädda för en fortsatt avreglering. En huvudregel om årsarbetstid hade varit att föredra.
I Nya Zeeland påbörjades i slutet av 1980-talet ett systemskifte som lett landet från att vara i kris till att vara en av världens starkaste tillväxtekonomier. En av huvudingredienserna i nydaningen har varit en omfattande avreglering av arbetsrätten, däribland arbetstiden. Resultaten är spektakulära. Bl a har arbetslösheten under en femårsperiod sjunkit från 11 till sex procent.
En liknande positiv utveckling skulle vara fullt möjlig i Sverige. Hindren är socialdemokraternas fasthållande vid gamla dogmer, födda ur en annan tid med ett snävt nationellt perspektiv.
278 Reservationer och särskilda yttranden SOU 1996:145
Även EG-direktivet bidrar till att försvåra övergången till så stor flexibilitet som skulle vara önskvärd. Ambitionen är att förbättra levnadsoch arbetsförhållandena för arbetstagare inom gemenskapen. Detta är i och för sig lovvärt, men EU borde nöja sig med att ställa upp sådana minimivillkor som har som syfte att inget medlemsland skall kunna skaffa sig otillbörliga konkurrensfördelar till följd av usla förhållanden för arbetstagarna. Utöver vad som krävs för att upprätthålla den inre marknaden bör sociala frågor regleras på nationell nivå.
EG-direktivet om arbetstidens förläggning är komplicerat och griper in i minsta detalj. Kulturkrockar uppstår när ett sådant direktiv skall införlivas i den nationella lagstiftningen. Särskilt bekymmersamt blir det när Sverige som vanligt skall vara ”bäst i klassen” och reglera mer än direktivet föreskriver och avstå från de möjligheter till avvikelser som ges.
Nu föreliggande förslag till arbetstidslag är ett exempel på hur Sverige tar på sig ytterligare en självsydd tagelskjorta.
I EU:s vitbok ”Tillväxt, konkurrenskraft och sysselsättning” anges grunden för en politik för fler jobb vara en ekonomi som fungerar. Bl a framhålls behovet av strukturella förändringar av de europeiska ländernas hårt reglerade och styrda arbetsmarknader. På grundval härav antogs i december 1994 det s k Essen-programmet som innehåller fem punkter för kampen mot arbetslösheten, däribland en förstärkning av tillväxtens effekter på sysselsättningen genom en mer flexibel arbetsorganisation som tillgodoser såväl arbetstagarnas önskemål som konkurrenskraven.
Det växande arbetslöshetsproblemet inom EU har alltså lett till en viss omorientering sedan det mycket hårt reglerande arbetstidsdirektivet utfärdades. Jag anser att det är en angelägen uppgift för Sverige att inom ramen för sitt nyvunna medlemskap i EU verka för att en avreglering av bl a arbetstidslagstiftningen snarast påbörjas i Essenprogrammets anda.
Reservationer och särskilda yttranden 279
Reservation av ledamoten Karin Pilsäter (fp)
Trots att kommitténs majoritet tydligt anger att arbetstidsfrågorna både vad avser längd och förläggning lämpligast avgörs i förhandlingar mellan parterna och mellan enskilda arbetstagare och arbetsgivare, anser majoriteten det vara lämpligt att uttala allmänna intressen av vad dessa förhandlingar ska sluta i för resultat. Jag delar inte denna uppfattning. Menar vi allvar med att frågorna bäst löses av dem det berör, måste vi också acceptera att lösningarna blir olika.
Under rubriken ”Jämställdhet” i kap 7 .2.4 inleder majoriteten med att hävda att en rad välfärdsskäl talar för att arbetstiden allmänt bör sänkas. Detta är en slutsats som inte finner sin grund i det material kommittén haft tillgång till, och de överväganden som i övrigt görs i betänkandet i allmänhet och detta avsnitt i synnerhet. Utöver vad som kommittén i övrigt under rubriken ”Jämställdhet” tar upp vill jag anföra följande:
Jämställdhet mellan kvinnor och män är för oss liberaler en fråga om lika möjligheter, lika chanser, den självklara rätten för oss alla att få göra våra egna livsval utan att styras av fördomar eller förväntningar grundade på vårt kön. Även om jämställdhetsarbetet i vårt land kommit långt har vi fortfarande inte lika möjligheter. Många menar att förkortad daglig arbetstid (sextimmarsdag) är den bästa vägen att uppnå jämställdhet såväl i arbetsliv som privatliv. Vi liberaler tror att detta är fel tänkt. Många kvinnor arbetar idag ofrivilligt deltid. Ofrivilligt antingen genom att ett heltidsarbete inte står att finna eller genom att ansvaret för hemarbetet och barnen inte går att kombinera med heltidsarbete för kvinnan. Den ojämlika fördelningen av betalt och obetalt arbete mellan kvinnor och män får inte automatiskt en jämnare fördelning för att männen (och många kvinnor) minskar sin betalda arbetstid. Det är snarare genom att ansvaret för barnen och hemarbetet delas som en rättvisare möjlighet till fördelning av obetalt och betalt arbete skapas. Inte heller skulle en minskning av männens betalda arbete ge kvinnorna en bättre position inom arbetslivet i sig. Även detta förutsätter ett delat ansvar för barn och hem. Ett sådant delat ansvar kan aldrig beslutas i riksdagen, vare sig direkt eller genom arbetstidsbegränsningar.
Det behov av kortare arbetstid som både kvinnor och män med ansvar för små barn ofta upplever utgör inte skäl nog normativt förorda en
280 Reservationer och särskilda yttranden SOU 1996:145
förkortning av arbetstiden för alla andra grupper. Jämställdhetsarbetet måste ta andra vägar. Aktiva åtgärder såsom jämställdhetsplaner, arbete mot lönediskriminering, mentorprogram, en skärpt tillsyn via JämO, öronmärkt pappaledighet och ett aktivt opinionsarbete är några av de vägar vi vill gå vidare på, liksom ett kraftfullt arbete för att förändra den könsuppdelade arbetsmarknaden.
Kommitténs majoritet för även i andra sammanhang ett enligt min uppfattning felaktigt resonemang (kap 4) om att arbetstidsförkortning skulle göra det lättare för kvinnor att leva på sin lön och att de sociala förmånerna som är knutna till lönen skulle bli större med kortare arbetstid. Detta är fel. Låga inkomster blir inte lättare att leva på för att situationen delas av många. Som kommittén påpekar måste alla arbetstidsförkortningar betalas.
Ökade möjligheter för både kvinnor och män att kombinera ansvar för familj med förvärvsarbetet kan också mycket väl innefatta framtida angelägna reformer som ger småbarnsföräldrar ökade ekonomiska möjligheter att minska sin arbetstid. Det bygger på att ekonomiskt utrymme för sådana skapats. Skall sådant utrymme någonsin skapas kan välfärden inte urholkas genom generella arbetstidsförkortningar, även om de kommer fram avtalsvägen. Dessa förutsätter ju att det ökade löneutrymmet används för arbetstidsförkortningar, ej annan konsumtion inklusive offentlig sådan.
Det ofrivilliga deltidsarbetet och de låga kvinnolönerna är den största utmaningen för de kvinnodominerade fackföreningarna. Mer lön och längre arbetstid är många kvinnors krav. Detta bör politikerna respektera, inte sätta sig till doms över.
Ur jämställdhetsperspektivet är en generell arbetstidsförkortning alltså inte motiverad. Den bidrar sannolikt inte alls eller mycket litet till ökad jämställdhet mellan kvinnor och män men riskerar undergräva möjligheten att andra på vägar nå detta mål.
Allmänt ökad livskvalitet brukar användas också som argument för arbetstidsförkortningar. Livet rymmer mer än lönearbete. Familj, vänner, fritidsintressen och ideella insatser måste ges ökat utrymme i våra vardagsliv. Säkert är det så för många. Men ökat utrymme för detta betyder samtidigt minskat utrymme för konsumtion av varor och tjänster mot betalning, oavsett om det gäller privat konsumtion betald direkt ur den egna plånboken eller offentlig konsumtion, betald via skattsedeln. Begreppet livskvalitet rymmer för oss alla olika innehåll,
Reservationer och särskilda yttranden 281
som dessutom skiftar med livets växlingar. Det är för oss liberaler främmande att genom politiska beslut försöka fastställa den lämpliga mix av arbete och fritid som ger största livskvaliteten för alla.
Vi bör istället skapa större möjligheter till val mellan arbete och lön å ena sidan, fritid å den andra. Många människor vill ha förkortad arbetstid och är beredda att acceptera lägre lön, andra vill det motsatta. Det arbetsbehov som kvarstår då människor förkortar sin arbetstid genom kollektiva eller enskilda överenskommelser kan givetvis bidra till att nya arbetstillfällen uppstår. Den flexibilitet som eftersträvas i den nya lagstiftningen, och därmed i kommande avtal, bidrar även den till bättre fungerande företag och därmed flera jobb.
282 Reservationer och särskilda yttranden SOU 1996:145
Reservation av ledamöterna Karin Pilsäter (fp) och Acko Ankarberg Johansson (kd)
Ökad flexibilitet är ett önskemål både från företagen och från den enskilde arbetstagaren. Med ökad flexibilitet vad avser förläggning kan såväl verksamhetens som arbetstagarens behov bättre tillgodoses. För verksamheten kan konkurrenskraften förbättras när kundernas önskemål kan kombineras med arbetskraftens tillgänglighet. För den enskilde kan flexiblare arbetstider vara ett sätt att bättre kunna förena förvärvsarbete med ansvar för barn och familj. Kommitténs uppdrag var att undersöka på vilket sätt flexibla arbetstidsregler kan införas i lagstiftningen. Vi anser att kommittén inte lyckats fullgöra det uppdraget.
Reglerna avseende planering och anordnande av arbete (§§11-14) är skyddsregler för arbetstagarnas hälsa och skall därmed endast vara dispositiva i det fall motsvarande ledighet eller i undantagsfall lämpligt skydd utgår. Vi anser dock att det bör uttryckas som arbetsgivarens skyldighet att planera arbete på ett sådant sätt och arbetstagarens rättighet , ej skyldighet, att utnyttja detta. Det är en arbetsorganisatorisk princip som ställer rimliga krav på arbetsgivaren samtidigt som den ger arbetstagaren valfrihet. Eftersom förslaget till arbetstidslag konstaterar att arbetstiden är en del av arbetsmiljön undviks ändå risken att arbetstagaren arbetar med fara för sin egen eller andras hälsa. Arbetsmiljöns beskaffenhet regleras i arbetsmiljölagen.
§§ 15 - 18 bör utgöra regler som endast ska gälla i det fall kollektivavtal om arbetstiden inte tecknats. Därför bör dessa också flyttas till ett separat avsnitt av lagtexten.
Det är bra att kommitténs majoritet föreslår att den ordinarie arbetstiden är den tid som bestämts i det enskilda anställningsavtalet (§ 15), men vi menar att även den övre tidsgränsen och metoder och tidsperiod för genomsnittsberäkningen skall kunna bestämmas i det enskilda anställningsavtalet. Kommitténs majoritet missar här målet om flexiblare arbetstider till nackdel för både verksamheten och arbetstagaren.
Kommittén föreslår i § 17 en halvering av högsta tillåtna övertidsvolym, till 100 timmar per kalenderår. Vi anser att den även fortsättningsvis bör vara 200 timmar. I de utredningar som kommittén låtit ta fram konstateras att den mesta övertiden finns inom industrin, att ett ”övertidsgolv” förefaller existera och att den oftast berör ett mindre
Reservationer och särskilda yttranden 283
antal anställda. Övertid kostar. Övertid väljs inte av arbetsgivaren om andra möjligheter finns att lösa arbetskraftsbehovet. Den anställdes specifika kompetens, arbetsbehovets tidsförläggning och periodicitet, arbetsrätt och andra regler, möjlighet till och kostnader för alternativ rekrytering är vad som avgör om övertid tillgripes. Att begränsa möjligheten till övertidsuttag leder inte till fler arbetstillfällen. Ska övertid ersättas av nyanställning måste de övriga faktorerna ändras, så att ytterligare anställningar i fler fall än idag är att föredra framför övertidsarbetet. Tvärtom kan begränsningar leda till färre extra anställningar, då nyckelpersoner kan hindras från övertid som möjliggör arbetstillfälle även för andra. 200 timmars övertid i kombination med reglerna om maximalt 48 arbetstimmar under en beräkningsperiod borde vara arbetstidens yttre gränser.
284 Reservationer och särskilda yttranden SOU 1996:145
Reservation av ledamoten Ingrid Burman (v)
Inledning
Arbetskommitténs utredning består av två delar, dels frågan om arbetstidens längd, dels frågan om arbetstidens förläggning. Frågan om arbetstidens längd handlar om livskvalitet, jämställdhet, välfärd och sysselsättning. Frågan om arbetstidens förläggning är en arbetsrättslig fråga och handlar om löntagarnas rätt till inflytande över förläggningen, om skyddet för hälsa och säkerhet.
Kortare arbetstid
Jag anser att det är både önskvärt och nödvändigt med en arbetstidsförkortning och att den ska omfatta hela arbetsmarknaden. Då krävs det en generell arbetstidsförkortning som genomförs lagstiftningsvägen. Ska arbetstidsförkortningen ge effekter på sysselsättningen krävs också att förkortningen genomförs med rejäla steg. Enligt min uppfattning ska den lagstiftade arbetstiden i ett första steg sänkas till 35 timmar i veckan för att på sikt, efter sekelskiftet, sänkas till 30 timmar i veckan.
Majoriteten i kommittén har betonat att en arbetstidsförkortning är önskvärd men att den måste komma avtalsvägen. Kommittén har i sitt material särskilt lyft fram sysselsättningsaspekten och en stor del av utredningsmaterialet behandlar frågan om en arbetstidsförkortning ger fler sysselsättningstillfällen. För att bedöma detta har kommittén ställt samman en rad forskningsrapporter som redovisas i en bilaga till utredningen. Det är lätt att dela majoritetens uppfattning att det behövs mer forskning inom området.
Den forskning om sysselsättningseffekter som redovisas i utredningen tar sin ansats utifrån en sektor som idag sysselsätter 20% av arbetskraften i Sverige. Resultaten från denna sektor har sedan applicerats på industri som riktar sig till en inhemsk marknad, byggnadssektorn, privat och offentlig tjänstesektor som om villkoren vore desamma för denna 80% del av arbetsmarknaden. I den teoretiska forskningen finns också en rad strikta antaganden i botten som alla har ett gemensamt, de
Reservationer och särskilda yttranden 285
utgår från konjunturella svängningar och hur en arbetstidsförkortning påverkar sysselsättningen under olika konjunkturer. Ingenstans redovisas arbetstidsförkortningens effekter på sysselsättningen under en strukturomvandling vilket ter sig märkligt då de flesta är ense om att den arbetslöshet som finns i Sverige idag i hög grad är av strukturell karaktär.
Den europeiska forskningen i arbetstidsfrågan som inte finns redovisad i kommitténs material har helt andra utgångspunkter. Ofta redovisar man arbetstidsförkortningar och sysselsättningseffekter över långa tidsaxlar. På så sätt fångar man in både konjunktursvängningar och strukturomvandlingar i samhället, samtidigt som man redovisar resultatet av faktiskt genomförda arbetstidsförkortningar under decennier. Nu senast redovisar utredaren Michel Rocard i sitt material till Europaparlamentet ett klart samband mellan arbetstidsförkortning och ökad sysselsättning, enligt Rocard är det sedan arbetstiden slutade att förkortas (1970) som vi har fått stor arbetslöshet i Europa. Utanför Sverige har under de senaste 5-6 åren en blygsam förkortning börjat igen. I de länder där förkortningen är mest uttalad, dvs Danmark, Tyskland, Belgien och Nederländerna ser man den som en bidragande orsak till att arbetslösheten dämpats eller förhindrats att stiga till följd av de aktuella årens ekonomiska kris. Nederländerna var ett av de länder som drabbades allvarligast av krisen på grund av sitt starka beroende av handel med utlandet och sin industristruktur. Under dessa år förlorade landet nära 5% av sina arbetstillfällen inom industrin. Samtidigt förkortades den genomsnittliga arbetstiden med fyra timmar i veckan och är nu ett av de länder där arbetslösheten är lägre 1994 än 1985.
Michel Rocard skriver också ” I experiment på ett stort antal företag har man lyckats med att avsevärt förkorta arbetstiden och därmed
bevisat att det är möjligt att inte bara behålla antalet anställda utan
även anställa nya och ett stigande antal specialstudier i ämnet verkar till stöd för uppfattningen att en sådan flexibel och icke obligatorisk politik kan ge avsevärda resultat om den infördes allmänt med starkt stöd från myndigheternas sida för att om nödvändigt bidra till en kompensation av löneförlusterna”. Det förtjänar också att lyftas fram från arbetstidskommitténs utredning att Tyska motsvarigheten till AMS, IAB, bedömer att en miljon arbetstillfällen skapades i Tyskland under perioden 1983-1992 p.g.a. av arbetstidsförkortningar. Tyvärr har den Europeiska forskningen, som i hög grad vilar på genomförda arbetstidsreformer, inte redovisats i kommittén. Istället har kommittén koncentrerat sitt arbete till den inhemska svenska forskningen som vilar på teoretiska antaganden bearbetade i dataprogram och som sällan eller
286 Reservationer och särskilda yttranden SOU 1996:145
aldrig diskuterar effekterna av en arbetstidsförkortning i en strukturomvandling. Enligt min mening finns det idag erfarenheter från Europeiska arbetstidsförkortningar som visar att en arbetstidsförkortning skapar fler sysselsättningstillfällen. Med 600 000 människor parkerade i massarbetslöshet är det viktigt att Sverige använder alla medel för att öka sysselsättningen. En generell arbetstidsförkortning är ett sådant medel. Jag anser att kommitténs majoritet är alltför försiktig i sin slutsats när de nöjer sig med att konstatera ”att det inte kan uteslutas att en förkortad arbetstid skulle kunna ge ett bidrag till att minska arbetslösheten”.
I Sverige arbetar vi mest i Europa
Enligt det material som presenteras i utredningen arbetar en heltidsanställd svensk 40,7 timmar i veckan. Detta är en av längsta arbetstiderna i Europa. Samtidigt visar statistiken att arbetstiden utslagen på anställd och år är låg i en internationell jämförelse. Vilket innebär att arbetstiden är ojämnt fördelad i Sverige. Vi har en hög andel deltidsanställd, mest kvinnor, som ofta önskar mer tid för att kunna försörja sig själva.
En arbetstidsförkortning innebär dels att vi skulle närma oss det europeiska lägre måttet för heltidsarbetande, dels att vi skulle få en viss omfördelning av arbetstid från heltidsarbetande till deltidsarbetande.
En jämställdhetsfråga
Utredningen presenterar en rad analyser om jämställdhetseffekter av en arbetstidsförkortning. Sällan eller aldrig lyfter man fram det faktum att en arbetstidsreform skulle verka omfördelande av arbetstiden mellan heltidsarbetande och deltidsarbetande. Rätt genomförd skulle deltidsarbetande få ett högre arbetstidsmått när heltidsarbetsmåttet sänks. Istället väljer utredningen att polemisera med att ”en arbetstidsförkortning i privat sektor knappast innebär att kvinnor i offentlig sektor ges fler arbetstimmar”. Medvetet eller omedvetet väljer man att undvika att ta ställning till kärnfrågan, omfördelningen av arbetstid från heltidsarbetande till deltidsarbetande (ofta kvinnor) så att varje individ ges en rätt och en möjlighet att försörja sig själv. Naturligtvis måste denna omfördelning ske inom varje sektor och varje bransch. Detta är i sig ytterligare ett argument för att en arbetstidsförkortning måste vara
Reservationer och särskilda yttranden 287
generell, dvs ske lagstiftningsvägen, eftersom lösningen att genomföra arbetstidsförkortningen avtalsvägen innebär att de branscher som har ett högt löneläge (ofta mäns arbetsmarknad) kommer att medföra att låglönebranscher (ofta kvinnors arbetsmarknad) inte kommer att ha möjlighet att avtala fram någon arbetstidsförkortning. Internationella exempel visar att så blir fallet när arbetstidsförkortningar genomförs avtalsvägen.
Majoriteten lyfter också fram att våra arbetstidsmönster i hög utsträckning påverkas av vem som har ansvaret för hem och familj. Att det ansvaret är ojämnt fördelat mellan könen. Slutsatsen blir att om vi ska förändra arbetstidsmönstren mellan könen så måste vi börja med ansvaret för familjen. Detta är en slutsats som står i bjär kontrast med lagstiftarens tidigare ambitioner. Tidigare har vi lagstiftat om obligatoriska ”pappamånader” i föräldraförsäkringen för att öppna möjligheter för föräldrar att dela på föräldraansvaret, vi har lagstiftat om rätten till föräldraledighet för att öppna för att människor ska ges möjlighet att kombinera arbete och föräldraskap. Vi har lagstiftat om rätt till förkortad arbetstid under småbarnsåren av samma anledning. Om vi vill förändra arbetstidsmönstren mellan könen är en lagstiftad arbetstidsförkortning en grund och ett hjälpmedel för familjerna att inbördes fördela ansvaret för hushåll och familj.
Ett hårdare arbetsliv
Inom vissa yrken förbrukas människor i snabb takt, den genomsnittliga pensionsåldern är idag 59 år, att jämföra med den lagstadgade på 65 år. I förtidspensionssystemet finns idag 400 000 personer, många p.g.a. arbetsskador och arbetsrelaterade sjukdomar. Det sker en ”nyrekrytering” till systemet med 30-40 000 personer per år, de flesta p.g.a. av ett allt hårdare arbetsliv. Sedan 70-talet har vi arbetat aktivt med arbetsmiljön, nya lagar, tekniska hjälpmedel m.m. och trots detta så fortsätter utslagningen i snabb takt.
När det gäller belastningsskador och förslitningsskador och viss psykosocial stress blir allt fler forskare eniga om att vid sidan om ett aktivt arbetsmiljöarbete så måste ”exponeringstiden” minska, dvs den tid människor är på arbetet. Ska vi förhindra att människor slås ut ur arbetslivet i förtid eller in i långtidssjukskrivningar räcker det inte med det traditionella arbetsmiljöarbetet, en del av lösningen måste vara att vi sänker arbetstiden, vilket de facto innebär att vi fördelar tiden jäm-
288 Reservationer och särskilda yttranden SOU 1996:145
nare över livet så att vi arbetar mindre per vecka månad och år för att istället kunna vara kvar i arbetslivet fram till pensionsåldern.
Det finns idag också ett klarlagt samband mellan arbetspassens längd och antalet arbetsolyckor. Eftersom kommittén koncentrerat sitt arbete till att belysa sysselsättningseffekterna av en arbetstidsförkortning har frågan om sambandet mellan arbetstidens längd och ohälsa inte diskuterats tillräckligt enligt min mening.
Lagstiftning eller avtal
Jag delar majoritetens uppfattning att det är dags att inleda en arbetstidsförkortning av sysselsättningsskäl och av välfärdsskäl. Enligt min mening måste arbetstidsförkortningen genomföras lagstiftningsvägen. Att som majoriteten gör förorda avtalade branschvisa eller lokala arbetstidsförkortningar innebär att en rad önskade positiva effekter av förkortningen uteblir.
Internationella erfarenheter visar att om en arbetstidsförkortning skall öka sysselsättningen så krävs rejäla steg. Tas arbetstidsförkortningen ut i 10-20-30 minuter i veckan så äter produktivitetsökningen upp sysselsättningseffekten. Avtalade arbetstidsförkortningar tenderar att tas i små steg och ersättas fullt ut av produktivitetsökningar varvid sysselsättningseffekten uteblir. Ett undantag finns, IG metall i Tyskland, där arbetstiden förkortades, efter konflikt, till 35 timmar i veckan under perioden 1988-95 och där sysselsättningseffekten var betydande.
En negativ effekt av avtalade arbetstidsförkortningar är att branscher med ett relativt högt löneläge har råd att avstå löneutrymme i utbyte mot förkortad arbetstid medan låglönebranscher (ofta kvinnliga) inte har råd att avstå löneutrymme. Vi riskerar att få en ny form av diskriminering på den könssegregerade svenska arbetsmarknaden.
Att den av kvinnor dominerade arbetsmarknaden som idag kännetecknas av låga löner också kommer att kännetecknas av långa heltidsarbetsmått, man arbetar mycket och tjänar litet, medan den av män dominerade arbetsmarknaden får lägre heltidsarbetsmått och tjänar mer. Internationella erfarenheter visar att kvinnodominerade branscher alltid släpat rejält efter när arbetstidsförkortningar avtalats fram. Ska en arbetstidsförkortning få genomslag i hela samhället, ge sysselsättningseffekter och välfärdsvinster, krävs att den lagstiftade arbetstiden,
Reservationer och särskilda yttranden 289
normen för heltidsarbete, sänks. Sedan kan arbetstiden anpassas till olika branscher och sektorer avtalsvägen.
Kompensation
Den höga summa som Sverige betalar ut i olika försörjningssystem skulle delvis kunna användas för att kompensera så att arbetstagarna kan behålla lönen vid en arbetstidsförkortning. Detta eftersom en rejäl arbetstidsförkortning skulle kunna leda till en rejäl minskning av arbetslösheten både genom direkta nyanställningar men också genom att uppsägningar undviks, vilket skulle minska utgifterna i olika system, akassa, socialbidrag, bostadsbidrag m.m. samt öka statens skatteintäkter.
En arbetstidsförkortning måste kombineras med att ökade löneutgifter ersätts, särskilt inom offentlig sektor där ökade löneutgifter knappast kan kompenseras av ökad produktivitet. Inom den privata sektorn behöver inte kompensationen bli lika hög beroende på att vissa branscher kan kompensera sig själva genom ökad produktivitet, förlängda driftstider m.m.
Under september månad 1996 har både Sveriges statsminister och arbetsmarknadsminister varit inne på att omfördela från a-kassa till arbete , jag avser här diskussionen om det sk ”friåret”. Enligt min mening innebär det att statsministern och arbetsmarknadsministern öppnat för en debatt om att omfördela inom budget för att genomföra arbetstidsreformer i Sverige. Tyvärr nådde inte debatten om att omfördela pengar för att finansiera en arbetstidsreform in i arbetstidskommitténs slutna rum.
Förslaget till ny lag
Lagens omfattning
EG direktivet gör, till skillnad från vår nuvarande svenska arbetstidslag, inget undantag för arbete som utförs i arbetstagarens hem. Arbete i hemmet, distansarbete, är en växande del av arbetslivet. Allt fler arbetar i bostaden och behovet av att låta arbetstidslagen omfatta denna del av arbetslivet växer. Arbetstidskommittén valde i sitt delbetänkande
290 Reservationer och särskilda yttranden SOU 1996:145
1995:92 att senarelägga diskussionen om hur denna växande sektor av svensk arbetsmarknad skall införlivas i lagen. Motivet till detta var att frågan borde utredas närmare innan man lade ett förslag. Nu återkommer majoriteten med ett förslag som innebär att ”arbete som utförs under sådana förhållanden att det inte kan vara arbetsgivarens uppgift att vaka över hur arbetet är ordnat” undantas. Avsikten med skrivningen är arbete som utförs i hemmet inte automatiskt faller utanför lagen. Det är i detta sammanhang värt att notera att andra lagar t ex arbetsmiljölagen gäller för arbete som utförs i hemmet. Enligt min mening bör arbetstidslagen omfatta arbete som utförs i arbetstagarens hem.
Kollektivavtal om arbetstid - förhandlingsrätten
Nuvarande arbetstidslag är helt dispositiv och kan avtalas bort i kollektivavtal av central arbetstagarorganisation. Bestämmelsen har inneburit att många förbund har delegerat ned rätten att träffa kollektivavtal till avdelningar eller lokala klubbar allt utifrån medlemmarnas önskemål och styrkan i den lokala fackliga organisationen. Nu har lagstiftaren tagit bort anvisningen till central arbetstagarorganisation i lagen och därmed gått SAF tillmötes som länge krävt lokala förhandlingar. Det kan tyckas som en mindre förändring men innebär att lagstiftaren istället för att låta de fackliga organisationerna internt delegera förhandlingsrätten utifrån medlemmarnas önskan och behov vänder på ett länge etablerat system och ger de lokala facket en förhandlingsskyldighet gentemot arbetsgivaren. Det innebär att det lokala facket, istället för att kunna använda sin rättighet att bli företrädd av sin centrala organisation, nu aktivt måste begära centrala förhandlingar. Fackliga organisationer på mindre arbetsplatser kan komma i rena utpressningsituationer. Förslaget är dessutom dåligt analyserat. Vad händer t ex om en lokal facklig organisation tecknar ett avtal som strider mot ett förbundsavtal. Gäller det centrala eller lokala avtalet.
Enligt min mening bör hänvisningen till central arbetstagarorganisation finnas kvar i lagstiftningen. Lagstiftaren skall inte tvinga på den lokala fackliga organisationen en förhandlingsskyldighet, det måste även framgent vara en intern facklig fråga var man väljer att lägga förhandlingsrätten.
Reservationer och särskilda yttranden 291
Individens inflytande över arbetstidens förläggning
En nyhet i lagförslaget är att individen skall ha rätt att få sina önskemål om arbetstidens förläggning prövade av arbetsgivaren och att prövningen skall ske på sakliga grunder. Arbetstagarnas önskemål skall tillgodoses om det är förenligt med verksamhetens krav. Vad som är verksamhetens krav bestämmer arbetsgivaren och detta kan inte överprövas av Arbetsdomstolen eller annan instans. Rent konkret innebär förslaget bara att arbetstagaren ges en rätt att föra fram sina önskemål och om arbetsgivaren ej vill beakta dessa behöver han/hon bara hänvisa till verksamhetens krav. Någon reellt inflytande över arbetstidens förläggning innebär inte förslaget. Jag delar uppfattningen att det är dags att stärka individens inflytande över arbetstidens förläggning inom kollektivavtalets ram. Men då måste också lagstiftaren skapa regler som ger ett reellt inflytande. Enligt min mening ska arbetstagarens önskemål beaktas om de inte innebär ”påtaglig störning” av verksamheten, vad som är påtaglig störning skall kunna prövas. I de fall arbetsgivare och arbetstagare inte är överens om arbetstidens förläggning skall den fackliga organisationen äga tolkningsföreträde i avvaktan på att saken prövas.
Flexibilitet och genomsnittsberäkning
Under många år har arbetsgivarna fört fram kravet på mer flexibla arbetstidsregler, detta trots att Sverige haft Europas mest flexibla arbetstidslag, om man förhandlat. Verksamheten har kunnat bedrivas dygnet runt, vardag som heldag och året om. Den enda begränsning som arbetstidslagen satt upp är att man faktiskt måste komma överens med sina arbetstagare. Arbetsgivaren har inte haft rätt att ensidigt lägga ut arbetstiderna, över dygnet, över veckan eller över året. För de arbetsgivare som inte valt att förhandla har lagen satt en gräns så att arbetsgivaren ensidigt (i normalfallet) enbart kunnat lägga ut 40 timmar i veckan och inte mellan kl 24.00 - 05.00.
Nu griper lagstiftaren in och föreslår att arbetsgivaren, ensidigt, ska kunna förlägga arbetstiden 40 timmar i veckan genomsnittsberäknat på 10 veckor. Den enda begränsningen är att dygnsvilan och veckovilan enligt EG direktivet ska respekteras. Vilket innebär att arbetsgivaren ensidigt kan lägga ut 13 timmars arbetspass 10 dygn i rad, dag som natt.
292 Reservationer och särskilda yttranden SOU 1996:145
Förslaget innebär att arbetsgivaren får flexibilitet i arbetstidens förläggning på verksamhetens villkor utan att behöva förhandla, löntagarnas inflytande över arbetstidens förläggning minskar. Förslaget innebär också att arbetsgivarens incitamenten för att teckna kollektivavtal minskar. Nuvarande lags förläggningsregler med veckoarbetstid och nattarbetsförbud har inneburit ett starkt incitament för arbetsgivaren att teckna kollektivavtal, det har öppnat för löntagarna dels att få inflytande över arbetstidens förläggning, dels att få kompensation för sk ”obekväm” arbetstid i form av kortare arbetstid och/eller lönekompensation. När nu kommitténs majoritet minskar incitamenten för arbetsgivaren att teckna kollektivavtal rimmar det väldigt illa med majoritetens syn dels att arbetstiderna bör regleras i avtal, dels att en arbetstidsförkortning ska genomföras avtalsvägen, samtidigt som de ”skänker” arbetsgivarna en hög grad av flexibilitet utan att de behöver erbjuda kompensation i form av förkortad arbetstid.
Enligt min mening bör veckoarbetstidsmåttet sättas till 35 timmar i veckan. När det behövs med hänsyn till arbetets natur eller arbetsförhållandena i övrigt, får arbetstiden uppgå till 35 timmar i veckan i genomsnitt för en tid av högst fyra veckor.
Nattarbetsförbud
Jag anser att vi ska behålla nattarbetsförbudet i Sverige. Det nattarbetsförbud som idag finns i Sverige innebär inget hinder för verksamheter som måste/behöver bedrivas på natten. Förbudet är dispositivt och innebär enbart att arbetsgivaren måste förhandla dvs skapa möjlighet för arbetstagarna att erhålla kompensation i form av kortare arbetstid och lönekompensation. I praktiken innebär nattarbetsförbudet att det blir dyrare för arbetsgivarna att bedriva verksamhet på natten vilket i sig gör att nattarbetet begränsas till de branscher där verksamheten måste pågå dygnet runt. En mycket önskvärd effekt.
Så här skriver Torbjörn Åkerstedt, professor i psykosocial arbetsmiljö och hälsa.
Kartläggningen av internationell forskning från 20-talet och fram till nu pekar på att skiftarbete på natten, som genomförs i stark konflikt med de biologiska förutsättningarna ger kraftiga akuta sömnstörningar, sänker prestationsförmågan, ökar risken för olycksfall och risken för hjärt-, kärl-, mag- och tarmsjukdomar.
Reservationer och särskilda yttranden 293
Ett slopande av nattarbetsförbudet innebär att nattarbetet kommer att öka och sprida sig till nya branscher i takt med att arbetsgivaren inte behöver förhandla eller kompensera löntagarna för nattarbetet. Kommitténs majoritet föreslår att nattarbetsförbudet ersätts med ett påbud om att ”dygnsvilan skall så långt som möjligt förläggas till natt”. En till intet förpliktande regel, det blir i framtiden helt upp till arbetsgivaren om han/hon vill förlägga arbetstiden till natt, det krävs varken särskilda skäl eller förhandlingar för att göra det.
Övertid
Enligt min mening skall övertiden begränsas till 100 timmar per arbetstagare under ett kalenderår och vid beräkningen av övertid skall ledighet likställas med fullgjord ordinarie arbetstid. Kommitténs majoritet föreslår en begränsning av övertidsuttaget till 100 timmar men kombinerar detta med en ”kvittningsrätt” som innebär att kompensationsledighet nollställer övertidskontot. Förslaget innebär att sänkningen av övertidstaket endast blir en chimär. I de fall arbetstagarna konsekvent kompenseras med ledighet innebär förslaget istället en möjlighet till ett högre övertidsuttag än dagens 200 timmar.
Övriga förläggningsregler
I EG:s arbetstidsdirektiv lämnas föreskrifter om minimikrav på säkerhet och hälsa vid förläggningen av arbetstider. Direktivet får enligt artikel 18 punkt 3 inte utgöra skäl att sänka den allmänna nivån för det skydd som erbjuds arbetstagarna i den nationella lagstiftningen. Trots detta har majoriteten i kommittén konsekvent använt EG direktivets minimi krav i sitt förslag till ny lagstiftning istället för att behålla det tidigare högre skyddet för löntagarna. Enligt nuvarande lagstiftning äger arbetstagarna rätt till rast efter fem timmar, majoritetens förslag innebär att EG direktivets minimikrav på sex timmar skrivs in i lagen, samtidigt som definitionen av rast försvinner. En försämring för löntagarna. Enligt nuvarande lagstiftning skall veckovilan omfatta 36 timmar, majoritetens förslag innebär att EG direktivets minimikrav på 35 timmar istället skrivs in i lagen. En försämring för löntagarna. Jag har förgäves försökt få sakliga skäl för dessa förändringar/försämringar men tvingats dra slutsatsen att EG direktivets minimikrav används av majoriteten som intäkt för att sänka den allmänna skyddsnivån.
294 Reservationer och särskilda yttranden SOU 1996:145
Enligt min mening bör arbetstidslagens bestämmelser om rast och veckovila kvarstå i oförändrat skick.
Avvikelseregeln
Kommitténs majoritet föreslår att avvikelser från vissa förläggningsoch varsel regler i arbetstidslagen skall kunna göras på annat sätt än genom kollektivavtal. Avvikelse får göras om det är nödvändigt med hänsyn till verksamhetens natur eller om det i annat fall föreligger särskilda skäl. Enligt min mening är denna arbetsgivarventil alltför vid vilket i sin tur innebär att incitamentet till att träffa kollektivavtal försvagas.
Övrigt
Den nya arbetstidslagen kommer att vila på civilrättslig grund vilket innebär att Arbetarskyddsstyrelsens tillsyn faller bort. Enligt min mening måste då lagen kompletteras med ett krav om att arbetsgivaren har en skyldighet att redovisa de anställdas arbetstider, övertidsuttag m.m.
Slutsatser om den nya arbetstidslagen
Kommitté majoritetens ställningstagande har präglats av arbetsgivarnas krav på en ökad flexibilitet på verksamhetens villkor. Resultatet har blivit ett försämrat skydd för den enskilde, sämre möjligheter för de fackliga organisationerna att företräda sina medlemmar och ökade möjligheter för arbetsgivaren att godtyckligt lägga ut arbetstiden.
Min syn är att arbetstidens förläggning i första hand skall lösas avtalsvägen men då krävs det en lagstiftning i botten som gör att parterna väljer att träffas vid förhandlingsbordet. När kommitténs majoritet nu lagstiftningsvägen ger arbetsgivaren vad arbetsgivaren vill ha, flexibilitet på verksamhetens villkor, så försämras också villkoren för att teckna avtal om arbetstidens förläggning. Det sker en maktförskjutning från arbetstagarna till arbetsgivare, det minskar arbetstagarnas inflytande över arbetstidens förläggning.
Reservationer och särskilda yttranden 295
Jag anser att förslaget till ny arbetstidslag skall ändras i enlighet med min reservation.
296 Reservationer och särskilda yttranden SOU 1996:145
Reservation av ledamoten Bertil Borglund (mp)
Inledning
Miljöpartiet anser att många skäl talar för både kortare och mer flexibla arbetstider. Kortare arbetstider är en fråga om ökad livskvalité, som medger mer tid för barn och familj. I många slitsamma yrken kan också en kortare arbetstid bidra till färre arbetsskador och en förbättrad hälsa. I dagens läge på arbetsmarknaden skulle också en arbetstidsförkortning aktivt kunna bidra till en sänkning av arbetslösheten. De senaste årens utveckling visar att traditionella medel, som t ex ökad ekonomisk tillväxt, inte längre förmår att komma till rätta med arbetslösheten. Framtidens arbetsliv kommer att se ut på ett helt annat sätt, än vi hittills varit vana vid.
Miljöpartiets långsiktiga mål är en förkortning av arbetstiden till 30 timmar per vecka. Som ett första steg presenterar jag här förslag till förkortade och mer flexibla arbetstider motsvarande 35 timmar per vecka. Förkortningen bör beslutas så snart som möjligt och genomföras under de närmaste åren fram till sekelskiftet.
Dagens permanent höga arbetslöshet gör att det bör vara möjligt att sänka arbetstiderna till 35 timmar i veckan i en första etapp, utan att produktionen minskar.
Utifrån en redovisning av aktuella veckoarbetstider beskriver jag här, hur en arbetssänkning till 35 timmar per vecka ska kunna genomföras.
Dagens arbetstider
I tabell 1 visas veckoarbetstiderna för sysselsatta enligt arbetskraftsundersökningen (AKU) i februari 1996. Siffrorna avser avtalad veckoar-
betstid, alltså exklusive eventuell övertid och bortsett från tillfällig
frånvaro. Med hjälp av dessa uppgifter har också antalet arbetade timmar per år i olika arbetstidsintervall beräknats.
Reservationer och särskilda yttranden 297
Tabell 1 Avtalad veckoarbetstid februari 1996
Arbetstid, tim/vecka
Sysselsatta Arbetade timmar
Intervall Mitt Antal Miljoner/år
1-4 2 41 600 4 5-8 6 48 400 12 9-15 12 69 400 35 16-19 17 43 500 31 20-24 22 232 900 216 25-29 27 148 800 170 30-34 32 363 700 491 35 35 61 200 90 36 36 66 000 100 37 37 59 000 92 38 38 159 100 255 39 39 79 900 131 40 40 1 917 200 3236 41-44 42 165 600 294 45-48 459 200 930
Summa 3 915 500 6088 Medelarbetstid, tim/år 1555
Medelarbetstid, tim/vecka 36,8
Knappt hälften av de förvärvsarbetande har idag en arbetstid på exakt 40 tim/vecka. Tjugosex procent arbetar 35 tim/vecka eller mindre medan 9 procent arbetar 36-39 timmar/vecka. Något anmärkningsvärt kan det verka att så många som 16 procent har en avtalad arbetstid på mer än 40 timmar/vecka. Enligt uppgift består den gruppen bland annat av personer som har flera arbeten. Det kan också ingå egenföretagare och personer i företagsledande ställning med oreglerad arbetstid.
Totalt utförs i landet årligen ca 6,1 miljarder arbetstimmar, vilket ger i genomsnitt 1555 arbetstimmar per sysselsatt och år eller knappt 37 timmar per vecka.
298 Reservationer och särskilda yttranden SOU 1996:145
Bortfall av arbetade timmar
Vi har räknat med att de som idag arbetar från 36 till 40 timmar/vecka sänker sin arbetstid till 35 timmar/vecka vid en arbetstidsförkortning. Vidare har vi antagit att de som arbetar mer än 40 timmar/vecka sänker sin arbetstid med 4-5 timmar/vecka. Med de förändringarna minskar
antalet arbetade timmar med 9,2 procent till drygt 5,5 miljarder. Den
årliga medelarbetstiden sjunker till 1412 timmar och den genomsnittli-
ga veckoarbetstiden till 33,5 timmar.
”Totalt försvinner” ungefär 550 miljoner eller drygt 9 procent av antalet arbetstimmar vid en arbetstidsförkortning till 35 timmar per vecka. Om inte den totala produktionen skall minska måste den tiden
kompenseras genom ökad produktivitet och fler i arbete.
I vårt förslag till en arbetstidsförkortning till 35 timmar per vecka ingår också en skärpning av övertidsreglerna som bör leda till en ytterligare minskning av antalet arbetade timmar. Å andra sidan bör möjligheten
finnas att avtalsvägen senarelägga arbetstidsförkortningen för viss personal för att undvika flaskhalsar. Vi antar här att dessa effekter
ungefär tar ut varandra.
Produktivitetsförbättring
Det finns många faktorer som påverkar produktiviteten vid en arbetstidsförkortning. Teoretiska beräkningar och empiriska studier av genomförda arbetstidsförkortningar i Sverige och utomlands visar på stora variationer alltifrån att produktiviteten inte förbättras alls till förbättringar motsvarande femtio procent av arbetstidsförkortningen eller mer.
I det följande diskuterar vi mer ingående de viktigaste faktorerna som påverkar produktiviteten.
Fasta personalkostnader
Med personalkostnader som är fasta oberoende av arbetstid kan avses dels den allmänna administration och de personalförmåner som följer med varje anställd, dels allmänna ställtider för personalmöten, tid att göra i ordning arbetsplatsen för dagen, etc. Om arbetstiden minskar, så
Reservationer och särskilda yttranden 299
minskar den direkt produktiva arbetstiden i förhållande till dessa kostnader. Därmed kan också produktiviteten minska. Om t ex de fasta personalkostnaderna är 10 procent av de totala skulle en arbetstidsförkortning med i genomsnitt 9 procent rent beräkningsmässigt betyda en produktivitetsminskning på knappt en procent.
Även om produktiviteten minskar på arbetsplatserna av detta skäl behöver det inte betyda att den totala, samhällsekonomiska, produktiviteten minskar under förutsättning att den minskade arbetstiden ersätts med tidigare arbetslösa. Samhället har, även vid sidan av arbetslöshetsersättningen, stora fasta kostnader för varje arbetslös i form av kostnader för arbetsförmedling, rehabilitering, utbildning, m.m. Per person är sannolikt dessa fasta kostnader betydligt högre än arbetsgivarnas fasta kostnader för personer i arbete. Vid en framgångsrik arbetsdelning bör de inbesparade fasta kostnaderna för arbetslösa komma företag och hushåll tillgodo i form av lägre skatt. Detta diskuteras vidare nedan.
Trötthet och förslitning
I många yrken kan gälla att man inte är lika effektiv på slutet av dagen som i början och att det också påverkar produktionsresultatet. En kortare arbetstid kan då leda till ökad produktivitet redan på kort sikt. I ett långsiktigt perspektiv kan den också leda till minskad förslitning
och minskade sjukskrivningar, lägre personalomsättning och bättre trivsel hos personalen. Att detta lett till förbättrad produktivitet har
visats bland annat i de försök med förkortad arbetstid som gjorts vid hemtjänsten i Kiruna och vid Södertälje och Gullberna sjukhus.
Drifttider och öppethållande
En viktig fråga som påverkar produktiviteten är hur en verksamhets drifttid eller öppethållande påverkas av en arbetstidsförkortning. Det här är särskilt viktigt i kapitalintensiva verksamheter, där det gäller att utnyttja det dyra kapitalet så mycket som möjligt. Här kan konsekvenserna av en arbetstidsförkortning gå åt olika håll.
I vissa verksamheter kan det vara svårt att hitta bra alternativ till en förkortad drifttid eller öppethållande när arbetstiden förkortas. Till exempel på ett traditionellt kontor om allas arbetstid minskar med en
300 Reservationer och särskilda yttranden SOU 1996:145
timme om dagen, vilket ersätts med två nyanställda med samma arbetstider. Det kan då leda till att det behövs mer lokaler, datorer, etc, vilket försämrar produktiviteten. I de flesta fall torde det dock vara möjligt att bibehålla nuvarande drifttider genom en mer flexibel organisation.
En arbetstidsförkortning kan också öka möjligheterna att i stället förlänga drifttiden genom att införa ytterligare ett skift eller låta personalen arbeta mer omlott. Troligen blir sådana lösningar mest aktuella och lönsamma vid en kraftigare arbetstidsförkortning i ett sammanhang än vid små förkortningar på några minuter om dagen.
Flexibilitet
Ovannämnda punkter visar på vikten av flexibilitet när det gäller hur en arbetstidsförkortning genomförs. I verksamheter där man har stora
dagliga ställtider kan det t ex vara bäst att arbetstidsförkortningen får formen av fyradagarsvecka. Där ställtiderna spelar mindre roll kan kortare arbetsdag vara bättre för att minska trötthet.
Produktiviteten kan också förbättras om det är möjligt för arbetsgivaren att ta ut arbetstiden mer flexibelt. Det kan gälla alltifrån att kunna
variera arbetstidsuttaget kortsiktigt vid tillfälliga arbetstoppar till säsongs- och konjunkturanpassad arbetstid. Möjligheten till ett sådant flexibelt uttag kan ibland strida mot arbetstagarnas intresse att ha en jämn, planerad och förutsebar arbetstid. Det kan visserligen vara
attraktivt att arbeta mindre med oförändrad lön vid lågsäsong eller lågkonjunktur. Men om detta skall tas igen med arbete kanske 45 timmar i veckan vid högsäsong eller högkonjuktur kan en sådan flexibilitet bli betydligt mindre attraktiv.
En allmänt förkortad arbetstid kan avsevärt förbättra möjligheterna för en utökad flexibilitet. En sådan skulle kunna vara ett led i en kompromiss mellan arbetsgivare och arbetstagare. Arbetstagaren får en väsentligt förkortad medelarbetstid. En del av denna bekostas genom en förbättrad produktivitet till följd av att arbetstagaren ställer upp på en viss ökad flexibilitet i arbetstidsuttaget. En sådan kan t.ex. utformas som en arbetstidsbank där arbetstiden kan variera mellan t ex 32 och 38 timmar i veckan utan att någon extra ersättning för övertid behöver utgå. Det maximala saldot, positivt eller negativt, i en sådan bank kan maximeras till ett visst belopp, t ex 100 timmar.
Reservationer och särskilda yttranden 301
Slutsatser - antaganden
Det är omöjligt att i detalj förutsäga hur produktiviteten i olika verksamheter kommer att utvecklas i den av oss föreslagna arbetstidsförkortningen till 35 timmar/vecka. Mot bakgrund av ovanstående genomgång och tidigare erfarenheter anser vi det rimligt att räkna med en
icke oväsentlig ökning av produktiviteten. Som ett räkneexempel har vi i vår kalkyl räknat med att produktivitetsökningen i genomsnitt motsvarar 30 procent av arbetstidsförkortningen. Det betyder att det minskade antalet arbetade timmar, ca 9,2 procent, kompenseras till ca 2,7 procentenheter av en ökad produktivitet. Om den totala produktionen
inte skall minska måste mellanskillnaden, ca 6,5 procentenheter, er-
sättas med ett nytillskott av arbetade timmar.
Ersättning av arbetskraft
Ett nytillskott av arbetade timmar kan i princip komma från tre olika källor, nämligen arbetslösa, personer som idag står utanför arbetskraften samt deltidsarbetande som ökar sin arbetstid.
Många som arbetar deltid (17 procent enligt en undersökning) vill öka sin arbetstid, främst av ekonomiska skäl. De kan inte göra det idag då det saknas jobb. Vid en allmän förkortning av arbetstiden för dem som jobbar mer än 35 timmar per vecka, ökar chanserna för deltidsarbetande som jobbar mindre att öka sin arbetstid upp till 35 timmar per vecka. Om 10 procent av dem som arbetar mindre än 35 timmar i veckan ökar sin arbetstid med i genomsnitt 3 timmar i veckan, skulle det betyda att antalet arbetade timmar ökar med ungefär 0,2 procent.
Till och med år 1991 stod ungefär 83 procent av befolkningen från 16 till 64 år ”till arbetsmarknadens förfogande”. Det vill säga de antingen
förvärvsarbetade eller sökte aktivt arbete. Den procentandelen har nu
sjunkit till ca 78 procent. En del av minskningen beror på att fler studerar och att antalet förtidspensionerade ökat. Det är också fler som inte bryr sig om att söka arbete därför att det inte finns några arbeten att få. Det är inte orimligt att räkna med att fler kommer att söka arbete aktivt om tillgången ökar på grund av en arbetstidsförkortning. Vi kalkylerar med en ökning på knappt en procentenhet.
Med dessa förutsättningar skulle det behövas att ungefär 5,5 procentenheter av de arbetslösa kommer i arbete för att ”fylla upp luckorna” efter en arbetstidsförkortning enligt kalkylen i tabell 2.
302 Reservationer och särskilda yttranden SOU 1996:145
Tabell 2 Kalkylexempel arbetstidsförkortning
Procent av arbetade timmar
Minskning på grund av arbetstidsförkortning -9,2 Därav täcks genom: - Produktivitetsförbättring 2,7 - Ökad arbetstid deltidsarbetande 0,2 - Fler aktivt arbetssökande 0,8 - Arbetslösa får arbete 5,5 Summa 9,2
Arbetslösa -utbytbarhet
För att uppnå en balanserad arbetstidsförkortning utan att totalproduktionen minskar skulle enligt räkneexemplet i tabell 2 ungefär 5,5 procent av antalet arbetstimmar ersättas av registrerade arbetslösa som får arbete. Det skulle ge jobb till ungefär 5 procentenheter av de idag nära 13 procent av arbetskraften som idag är arbetslösa eller har arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Detta under förutsättning att de arbetslösa som får arbete i genomsnitt är lika produktiva som de som redan har arbete.
I diskussionen om sysselsättningseffekterna av en arbetstidsförkortning spelar frågan om arbetskraftens utbytbarhet en stor roll. De tillgängliga
arbetslösa har inte alltid samma utbildning, kompetens, skicklighet och erfarenhet som de arbetande vars arbetsinsatser minskar. De bor inte alltid heller på samma ställe. En större del av personer med lägre utbildningsnivå är arbetslösa - storleksordningen 10 procent av dem
med utbildning upp till gymnasienivå mot ca 4 procent av dem med högskoleutbildning. Arbetslösheten är också högre bland ungdomar med liten yrkeserfarenhet och bland äldre som inte fått möjlighet till fortbildning, liksom bland invandrare, människor med sjukdoms- och sociala problem, etc. De som har den bästa kompetensen har i allmänhet lättare tagit sig tillbaka till arbete och inte blivit kvar lika länge i arbetslöshet.
Mot de här invändningarna kan ställas att den totala arbetslösheten
idag är för svenska förhållanden extremt hög, nära 13 procent, medan
Reservationer och särskilda yttranden 303
den för bara några år sedan låg i storleksordningen 4 procent inklusi-
ve arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Det gör att det är rimligt att anta
att det bland de arbetslösa ändå finns ett stort antal individer med väl så god kompetens som de som redan är i arbete. Även geografiskt är
arbetslösheten väl spridd. Den öppna arbetslösheten, som i februari 1996 var 7,7 procent i hela riket, understeg inte 5,6 procent i något län. Även i de flesta yrkesgrupper, med vissa undantag, finns betydande
”reserver” av arbetslösa.
Vi anser det mot den här bakgrunden inte orimligt att räkna med att omkring 40 procent av de arbetslösa, 5 procentenheter av nära 13, med relativt kort varsel skulle kunna på ett bra sätt fylla upp de luckor som uppstår vid en arbetstidsförkortning.
Flaskhalsar - kompetensutveckling
Trots det stora antalet arbetslösa måste man räkna med att det vid en så kraftig arbetstidsförkortning som vi föreslår uppstår flaskhalsproblem av olika slag. Här kan den av riksdagen beslutade utbildningssatsningen fylla en stor roll. Att öka antalet utbildningsplatser med nära
130.000 kommer att kännas mycket mer meningsfullt, både för den enskilde individen och samhället, om det finns ett sug efter arbetskraft och en reell chans att utbildningen verkligen leder till jobb. Den chansen ökar betydligt med en arbetstidsförkortning.
För vissa s k nyckelpersoner kan det vara svårare att på kort sikt ersätta en arbetstidsminskning. I debatten har t ex pekats på grupper
som civilingenjörer, vissa företagsledare och yrkesarbetare. Med ett
flexibelt genomförande av en arbetstidsförkortning bör det vara möjligt att avtalsvägen för en tid undanta sådana grupper i avvaktan på mer långsiktiga utbildningssatsningar som ökar utbudet.
Ekonomiskt balanserad förkortning
I det här avsnittet diskuterar vi närmare de ekonomiska konsekvenserna av en arbetstidsförkortning till 35 timmar för företag, anställda och samhälle.
304 Reservationer och särskilda yttranden SOU 1996:145
Löneutveckling/kompensation
Lönekompensationen är en central fråga som alltid diskuteras i samband med planer på förkortad arbetstid. Två ytterlighetslinjer kan urskiljas. Den ena är att löntagarna skall ha full lönekompensation för förkortningen. Det betyder att timlönen höjs lika mycket som arbetstiden sänks så att månadslönen blir oförändrad. För detta brukar anföras två argument, dels att den enskilde löntagaren inte skall förlora ekonomiskt, dels att den totala efterfrågan i ekonomin inte skall sjunka, vilket skulle leda till lägre produktion och skatteinkomster. Invändningen mot en så stor lönekompensation är att den leder till ökade kostnader för företagen, vilket försämrar deras konkurrenskraft och därigenom också kan leda till en produktionsminskning. För att undvika detta bör, enligt den andra ytterlighetslinjen, timlönen hållas oförändrad vid en arbetstidsförkortning, vilket leder till en sänkt månadslön för de anställda.
Vi anser att det är rimligt att timlönen vid en arbetstidsförkortning bör kunna öka i samma takt som produktiviteten förbättras till följd av förkortningen. Då ökar inte företagens kostnader och deras konkurrenskraft försämras inte. I vårt kalkylexempel ökar produktiviteten i genomsnitt med 30 procent av arbetstidsförkortningen. Om den totalt arbetade tiden sänks med drygt nio procent ger detta ett utrymme för ökade timlöner på ungefär 2,7 procent. Löneökningens storlek bestäms
i centrala och lokala förhandlingar och kan varieras efter förutsättningarna för en ökad produktivitet på de olika arbetsplatserna. Detta ger också ett incitament för löntagarna att medverka till flexibla lösningar som förbättrar produktiviteten.
Konsekvenser för offentliga finanser
En arbetstidsförkortning enligt vårt kalkylexempel påverkar den offentliga sektorns finanser på två sätt. Å ena sedan sjunker skatteunderlaget och därmed den offentliga sektorns skatteinkomster, å andra sidan minskar utgifterna för arbetslöshetsersättning och arbetsmarknadspolitiska åtgärder.
Minskningen av antalet arbetade timmar för de idag arbetande sänker skatteunderlaget vid en arbetstidsförkortning. Lönesumman, dvs de
förvärvsarbetandes löner förblir i princip oförändrade eftersom minskningen i antalet arbetade timmar vid arbetstidsförkortningen kompenseras av högre timlöner och av att tidigare arbetslösa får arbete. Däremot försvinner ca 30 miljarder i beskattningsbara arbets-
Reservationer och särskilda yttranden 305
löshetsersättningar som de arbetslösa tidigare uppbar. Det leder till en minskning av inkomsterna från kommunal och statlig skatt med ca 11 miljarder kronor.
Om ytterligare 5 procentenheter av de arbetslösa, motsvarande ca 230.000 personer, får arbete tack vare arbetstidsförkortningen, minskar å andra sidan statens utgifter för arbetslöshetsersättning med ca 30 miljarder kronor och administrations- och kringkostnader med 2 miljarder, dvs totalt ca 32 miljarder kronor. Netto förstärks härigenom de offentliga finanserna med drygt 20 miljarder kronor.
Skattesänkning
För att inte inkomstbortfallet för enskilda löntagare skall bli för stort och för att undvika att den totala efterfrågan minskar bör nettoförstärkningen av de offentliga finanserna användas till att sänka skatterna för löntagarna. Ett lämpligt sätt att göra detta är att sänka de allmänna egenavgifterna med ca 3,5 procentenheter. Egenavgifter uttas idag med 4,95 procent och skall enligt aviserade planer höjas till
6,95 procent år 1998. Det är således en stor del av egenavgifterna som skulle kunna tas bort vid en arbetsdelning. Att sänka just de avdragsgilla egenavgifterna är fördelningspolitiskt fördelaktigt eftersom de högre avlönade betalar en högre procentuell inkomstskatt och därför har större nytta av avdragsrätten och dessutom inte behöver betala egenavgifter över taket på 7,5 basbelopp.
Konsekvenser för individer
I genomsnitt medför vårt förslag till arbetstidsförkortning att månadsinkomsterna efter egenavgifter blir oförändrade för alla arbetande som grupp. Vi har då räknat in tidigare arbetslösa och personer utanför
arbetskraften som berörs av arbetsdelningen. För enskilda individer
blir dock konsekvenserna olika beroende på om man före arbetsdelningen var arbetslös, arbetade deltid eller fulltid. Detta illustreras i
tabell 3.
306 Reservationer och särskilda yttranden SOU 1996:145
Tabell 3 Konsekvenser för individer av en arbetstidsförkortning till 35 tim/v
Ungefärlig förändring av månadsinkomst efter skatt i procent (exkl. normalt årligt löneökningsutrymme)
Person som före arbetsdelningen
Arbetade timmar%
Höjd timlön %
Sänkt % egenavg.
Lön i st f ersättn.
Ungef. %förändr.
Arbetade full tid, 40 tim/vecka
-12,5 +2,7 +3,5 -6
Arbetade < 35 tim/vecka, som inte ökar arbetstiden
+2,7 +3,5 +6
Arbetade 25 tim/vecka och ökar till 28 tim/vecka
+12,0 +2,7 +3,5 +18
Var arbetslös +2,7 +3,5 +33 +40
En arbetstidsförkortning enligt vårt kalkylexempel leder till att de som tidigare arbetade deltid eller var arbetslösa får ökade inkomster. Detta ”betalas” av dem som före arbetsdelningen arbetade full tid. De får en sänkning av månadsinkomsterna efter egenavgifter med ungefär sex procent. Kalkylen bygger på att både hel- och deltidsarbetande får del av den höjda timlönen som motsvarar produktivitetsförbättringen. Kanske kommer man vid de fackliga förhandlingarna att tycka att det är mer rättvist att timlöneökningen bara läggs ut på dem som går ner i arbetstid. Den skulle då bli något större, drygt 3 procent i genomsnitt i exemplet.
Sänkningen av månadsinkomsten på ca sex procent för dem som idag arbetar full tid skall ses i ljuset av att arbetstiden samtidigt minskar med tolv procent. De flesta människor kommer sannolikt att anse att
detta är en ”bra affär” både för dem själva och i ljuset av att de därmed samtidigt hjälper arbetslösa att få jobb. Förutom den ökade livskvalitet
en sänkt arbetstid ger kan den kortare arbetstiden för många troligen också leda till ekonomiska besparingar som helt eller delvis kompenserar lönesänkningen. Det gäller sådant som mindre behov att köpa
Reservationer och särskilda yttranden 307
färdiglagad mat, mer tid att själv göra reparationer på huset, möjlighet att göra arbetsinsatser på dagis och därmed få lägre avgifter, etc.
Genomförande
I föregående avsnitt har vi på ett mer teoretiskt plan med ett kalkylexempel skisserat de ekonomiska förutsättningarna för en arbetstidsförkortning till 35 timmar per vecka med bibehållen produktionsnivå. I det här avsnittet diskuterar vi hur en sådan arbetstidsförkortning skulle kunna genomföras i praktiken.
Vi anser att en arbetstidsförkortning och arbetsdelning av den här storleksordningen bör genomföras med en kombination av lagstiftning, fackliga avtal och ett ”kontrakt” mellan inblandade parter.
Ändringen av arbetstidslagen, där normal arbetstid i en första etapp sätts till 35 timmar per vecka, syftar till att ge en allmän ram och målinriktning för förändringsarbetet. Med arbetstidslagen i botten kan
sedan parterna på arbetsmarknaden förhandla om det praktiska genomförandet. Vi föreslår att arbetstidslagen liksom idag skall vara disposi-
tiv när det gäller veckoarbetstiden, dvs det skall vara möjligt för parterna att genom kollektivtal göra olika slags avvikelser från lagen. Sådana avvikelser kan gälla takten i genomförandet, undantag för vissa grupper, särskilda regler för personer med skift- och nattarbete, m.m. Eftersom förhållandena varierar starkt mellan olika verksamheter
är det viktigt att det finns en stor flexibilitet i genomförandet.
En grundläggande förutsättning för att en arbetstidsförkortning skall komma till stånd är givetvis att det finns en stark folklig opinion för detta. En sådan opinion gör att det kan skapas politisk majoritet i riksdagen för en lagändring och ett starkt tryck i avtalsförhandlingarna för att genomföra lagstiftningen. Samtliga inblandade parter - rege-
ring, arbetsgivare och arbetstagare - bör så fort som möjligt träffas i någon form av ”Saltsjöbadsöverläggningar” för att sluta ett ”kontrakt” där strategin för arbetet dras upp och de insatser som förväntas av de olika parterna specificeras.
308 Reservationer och särskilda yttranden SOU 1996:145
Kontrakt om arbetstiden
För att en arbetstidsförkortning skall få avsedd effekt och leda till en minskad arbetslöshet är det viktigt att alla berörda parter drar åt samma håll och gör gemensamma ansträngningar för att genomföra omställningen. Det skulle kunna ske genom att regeringen inbjuder arbetsmarknadens parter till överläggningar med syfte att sluta ett ”kontrakt” om en arbetstidsförkortning med ungefär de förutsättningar vi föreslagit ovan. Detta kontrakt skulle tjäna som vägvisare för decentraliserade förhandlingar på branschnivå och sedan lokal nivå när nuvarande avtal på arbetsmarknaden går ut, i de flesta fall under loppet av år 1998.
I det följande anges vad varje part skulle kunna ställa upp med i ett sådant kontrakt.
Staten: lagen, skattesänkning, utbildning
Statens viktigaste bidrag skall vara att ta fram en ny arbetstidslag och genomföra en sänkning av egenavgifterna.
I den nya arbetstidslagen anges normalarbetstiden till 35 timmar/vecka och reglerna för övertid skärps. Arbetstidslagen skall fortfarande i huvudsak vara dispositiv för att möjliggöra ett flexibelt genomförande för parterna.
Sänkningen av inkomstskatten, i form av sänkta egenavgifter, är statens bidrag till att arbetstidsförkortningen inte skall innebära för högt inkomstbortfall för löntagarna och därigenom dra undan efterfrågan i ekonomin. Sänkningen finansieras av minskade kostnader för arbetslöshet.
Ett tredje viktigt åtagande för staten är att ställa upp med utbildning och kompetenshöjande insatser av olika slag för att snabbt kunna slussa ut arbetslösa i arbetslivet när efterfrågan på arbetskraft ökar till följd av arbetstidsförkortningen.
Reservationer och särskilda yttranden 309
Löntagare: flexibilitet, löneåterhållsamhet
Löntagarnas bidrag är att i samband med arbetstidsförkortningen acceptera en ökad flexibilitet i arbetstider och att inte kräva större höjningar av timlönerna än vad som motsvarar produktivitetsökningen.
En ökad flexibilitet i arbetstidernas förläggning kan avse både tillfälliga arbetstoppar och längre säsongs- och konjunkturvariationer. En ökad
flexibilitet kan bli betydligt lättare att acceptera för arbetstagarna om den kombineras med en väsentligt förkortad normalarbetstid. En ökad
flexibilitet kan på många arbetsplatser ha stor betydelse för ett ekonomiskt acceptabelt utfall av arbetstidsförkortningen.
Timlönerna bör inte höjas mer än vad som motsvarar den beräknade produktivitetsvinsten av en arbetstidsförkortning. Dessa kan givetvis variera mellan olika branscher och arbetsplatser beroende på i vilken form arbetstidsförkortningen genomförs. Vårt kalkylexempel med en produktivitetsförbättring och timlönehöjning som motsvarar 30 procent av arbetstidsförkortningen skulle kunna anges som en riktpunkt i kontraktet, med möjlighet till avvikelser i centrala och lokala förhandlingar på arbetsmarknaden.
Arbetsgivare: nyanställa arbetslösa
Arbetsgivarnas främsta bidrag skall vara att se till att man verkligen gör nyanställningar för täcka upp den arbetstid som går bort och som inte ersätts av en ökad produktivitet och höjda timlöner. Om inte den
delen kommer till stånd och man i stället drar ner på drifttider och produktion skulle det leda till minskad produktion, kvarstående hög arbetslöshet och försämrade statsfinanser. Det är därför viktigt att varje arbetsgivare känner ett starkt ansvar att hitta praktiska lösningar inom sin arbetsplats så att verkligen nyanställningar kommer till stånd.
I arbetsgivarnas åtaganden bör också ligga att tillsammans med staten verka för att nyanställd personal får nödvändig utbildning och kompetensutveckling.
310 Reservationer och särskilda yttranden SOU 1996:145
Tidsföljd
Den exakta tiden för genomförandet av arbetstidsförkortningen till 35 timmar/vecka kommer sannolikt att variera mellan olika branscher och kanske också arbetsplatser. Ur många synpunkter är det angeläget att sänkningen av arbetstiden sker så snabbt som möjligt, gärna i ett eller högst två steg. Det gör att arbetslösa kan få arbete tidigare och driver på olika organisatoriska lösningar som kan bidra till en förbättrad produktivitet. I vissa fall och/eller för vissa personalkategorier kan en något längre övergångsperiod vara lämplig, t ex för att undvika flaskhalsar och hinna utbilda nyckelpersoner. Det kan också vara så att de fackliga organisationerna i vissa fall vill ha något längre tid för omställningen så att sänkningen av månadslönen för heltidsanställda kan balanseras och kvittas mot normala löneökningar under några år.
Statens skattesänkningar anpassas till takten i arbetstidsförkortningen och avtalen om lönekompensation. En viss flexibilitet måste finnas, t ex om det visar sig att löneökningarna blir väsentligt större än beräknade produktivitetshöjningar. I ett sådant läge skulle en del av de sänkta egenavgifterna i stället kunna läggas över till sänkta arbetsgivaravgifter.
Jag reserverar mig således mot majoritetens förslag om veckoarbetstidens omfattning.
Beräkningsperiod för genomsnittsberäkning av arbet stid.
Veckoarbetstid
Jag reserverar mig också emot att veckoarbetstiden i arbetstidslagen skall få genomsnittsberäknas över så lång period som tio veckor. I arbetstidslagen bör perioden begränsas till fyra veckor.
De parter på arbetsmarknaden, som är överens om att en längre beräkningsperiod är önskvärd, har möjlighet att avtala om längre period.
Reservationer och särskilda yttranden 311
Nattarbetstid
Nattarbete innebär särskilda påfrestningar för arbetstagarna. Arbetspassen bör därför inte vara för långa. Åtta timmar är riktvärdet i arbetstidslagen.
Majoriteten föreslår att arbetstiden för nattarbete skall få genomsnittsberäknas upp till fyra månader. Genomförs detta försvinner det skyddsvärde denna paragraf skulle ge nattarbetarna. För att inte skyddsvärdet ska urholkas alltför mycket, bör beräkningsperioden begränsas till högst fyra veckor. Finns det parter på arbetsmarknaden, som vill ha längre period, finns möjlighet att avtala om detta.
Jag reserverar mig därför mot majoritetens förslag, att i arbetstidslagen medge en beräkningsperiod upp till fyra månader för genomsnittsberäkning av nattarbetstid. Beräkningsperioden bör i arbetstidslagen begränsas till högst fyra veckor.
Den ordinarie arbetstidens omfattning
De senaste åren har det funnits en oroande tendens till längre arbetstider i Sverige. Den utvecklingen bör inte få fortsätta. Det får därför inte finnas utrymme i arbetstidslagen för längre arbetstider.
Om majoritetens förslag om att den ordinarie veckoarbetstiden får uppgå till 40 timmar per vecka bifalles, föreslår jag en begränsning i disposivitetsrätten avseende ordinarie veckoarbetstid, så att avtal om längre ordinarie veckoarbetstid än 40 timmar per vecka inte skall vara möjliga.
Ändringar i majoritetens förslag till ny arbetstidslag.
Mina reservationer föranleder följande ändringar i förslaget till ny arbetstidslag:
§15 Ändring enligt följande:
” Ordinarie arbetstid är den arbetstid som bestämts i det enskilda anställningsavtalet.
312 Reservationer och särskilda yttranden SOU 1996:145
Den får uppgå till högst 35 timmar per vecka i genomsnitt under en beräkningsperiod om högst fyra veckor.”
§20 Ändring av första meningen enligt följande:
”Arbetstiden för nattarbete får inte överstiga ett genomsnitt av åtta timmar per 24-timmarsperiod under en beräkningsperiod om högst fyra veckor.”
§21 Om inte yrkandet i §15 bifalles, yrkar jag följande tillägg i §21 att införas efter första stycket:
” Vid avvikelse från bestämmelserna i §15 får den övre gränsen för ordinarie arbetstid inte överskridas.”
Reservationer och särskilda yttranden 313
Reservation av ledamoten Karl Olof Stenqvist, SAF
Allmänt
Majoritetens förslag tar inte tillräcklig hänsyn till att en konkurrenskraftig produktion av varor och tjänster förutsätter flexibla arbetstidsregler. Det har majoriteten underlåtit att göra, trots att en av utredningens huvuduppgifter enligt kommittédirektiven var, att ”undersöka på vilket sätt flexibla arbetstidsregler kan införas i svensk lagstiftning”. I stället har majoriteten i kommittén förutsatt att nödvändig flexibilitet i arbetstiderna skapas genom kollektivavtal.
Majoritetens förslag innebär att gällande arbetstidslags begränsningar kring arbetstidens längd och förläggning i stort bibehålls. Det gäller reglerna om 40-timmarsvecka, indelning i ordinarie arbetstid och övertid, jourtid, beredskapstid, rast och veckovila. Dessa har byggts på med EG-direktivets regler om begränsning av totalarbetstid, dygnsvila samt nattarbete. Därutöver har föreslagits ytterligare ledighetsregler i samband med semester och föräldraledighet samt ett förstärkt inflytande på den egna arbetstidens förläggning för den enskilde arbetstagaren.
Den katalog av lagregler kring arbetstidens längd och förläggning som majoriteten föreslår, begränsar möjligheten till flexibla och produktionsanpassade arbetstider och ligger väsentligt över den europanorm som EG-direktivet anger. Lagreglerna kommer dessutom att tvinga många arbetsgivare till dyrköpta kollektivavtalslösningar för att uppnå erforderlig produktionsanpassning av arbetstiderna. Lagförslagets innehåll och detaljrikedom kommer därför att vara starkt lönekostnadsdrivande.
En flexibel arbetstidslag
En väsentligt bättre flexibilitet utifrån produktionens krav skulle med bibehållande av huvuddragen i majoritetens förslag, kunna uppnås om följande ändringar gjordes i förslaget.
314 Reservationer och särskilda yttranden SOU 1996:145
§§ 11, 13 och 14 ändras så att skyldigheterna att lägga ut raster, dygnsvila och veckovila ersätts med en rättighet för den enskilde arbetstagaren att ta ut dessa ledigheter, om han inte enas om annat med sin arbetsgivare. Dessutom bör jourtjänstgöring och beredskapstjänst i likhet med EG-direktivet inte räknas som arbetstid.
§ 15 ändras så att den ordinarie arbetstiden på högst 40 timmar i veckan i genomsnitt beräknas på en period om ett år. Förslaget står i överensstämmelse med EG-direktivet i och med att § 19 innehåller begränsningen av den totala arbetstiden.
§ 17 ändras så att övertiden får uppgå till 200 timmar per år i enlighet med gällande arbetstidslag. Majoritetens förslag att halvera övertidsutrymmet till 100 timmar per år, skulle allvarligt försvåra arbetsgivarens möjlighet att snabbt och med kompetenta ersättare lösa plötsligt uppkomna bemanningsbrister. En arbetsplats måste ha möjlighet att lösa produktions- och verksamhetsstörningar. Begränsningen av övertidsutrymmet är särskilt anmärkningsvärd då majoritetens förslag också innehåller ökade krav på arbetsgivaren, att tillmötesgå enskilda arbetstagares önskemål om ledighet och omläggning av arbetstider. Att lagstiftaren samtidigt skulle ta ifrån arbetsgivarna ett av de mest centrala medlen att lösa tillfälliga och plötsligt uppkomna personalbrister är oacceptabelt och strider i hög grad mot kommittédirektivet om mer flexibla arbetstider i den svenska lagstiftningen.
Genomförs ovan angivna förändringar av majoritetens förslag, skulle jag kunna ansluta mig till majoritetens förslag i övrigt.
Reservationer och särskilda yttranden 315
Reservation av ledamoten Marianne Hörding, Svenska kommunförbundet
Flexibilitet i lagregler
Ett av utredningens tre uppdrag har varit att föreslå mer flexibla regler i arbetstidslagstiftningen. Jag anser att utredningen inte lyckats med det i önskvärd omfattning.
En modell som utredningen diskuterade var att det skulle gälla friare regler för förläggning av arbetstid vid arbetsplatser med kollektivavtal och fortsatt strikta regler för arbetsplatser som saknade kollektivavtal. Jag tror det hade varit en modell värd att pröva. Den skulle förutom flexibilitet även givit incitament för att träffa kollektivavtal i arbetstidsfrågor - en väg som Kommunförbundet förordar.
En annan fråga som utredningen diskuterade var att utforma reglerna om olika vilor och raster som en individuell rättighet för den enskilde att disponera över i stället för en skyldighet för arbetsgivaren. Även det tror jag hade varit ett bra sätt att öka flexibiliteten och även öka individens inflytande. Detta i all synnerhet eftersom möjligheten finns inom EG-direktivets ram.
Den flexibilitet som finns i förslaget rörande begränsningsperioden för ordinarie arbetstid ändrar ingenting för kommunala sektorn eftersom kollektivavtalen redan idag i många fall har bestämmelser med långa begränsningsperioder.
Dock är neutrala lagregler - vad häller partsfrågan vid kollektivavtalslösningar - positivt ur flexibilitetssynpunkt.
Övertidsbegränsning
Jag reserverar mig mot den föreslagna halveringen av övertidstaket från 200 till 100 timmar. Att därvid kompensationsledighet inte skall likställas med fullgjord ordinarie arbetstid är för kommunala sektorn av
316 Reservationer och särskilda yttranden SOU 1996:145
mycket marginell betydelse eftersom det stora flertalet anställda på eget initiativ får sin övertid kompenserad i pengar.
Utredningens argument rörande möjliga sysselsättningseffekter är inte övertygande, i all synnerhet som de kommunala arbetsgivarna redan idag tar in extra personal utifrån i den utsträckning som är möjlig i stället för att beordra övertid av redan anställda. Därvid utför bl.a. lönekostnaderna en spärr genom att övertid är - på det sätt som parterna varit överens om kompensationsnivåer - ett dyrt sätt att betala arbetskraft.
Det har från utredningens majoritet framhållits att behovet av övertid torde minska med hänsyn till att ordinarie arbetstid föreslås kunna förläggas över en längre begränsningsperiod. Jag tror dock inte så är fallet då frågan om förläggning av ordinarie arbetstid avser arbete som kan förutse och planeras, medan övertiduttag handlar om tillfälliga och oförutsedda situationer, där även den kompetens som oftast fordras finns bland de redan anställda.
Reservationer och särskilda yttranden 317
Reservation av ledamoten Karl Pfeifer, Lanstingsförbundet
Inledning
Ett av utredningens viktigaste uppdrag har varit att föreslå mer flexibla lagregler för förläggning av arbetstiden. Jag anser att utredningen inte har lyckats med det i önskvärd omfattning.
En modell som utredningen diskuterade var att det skulle gälla friare regler för förläggning av arbetstid vid arbetsplatser med kollektivavtal, och med fortsatt strikta regler för arbetsplatser som saknade kollektivavtal. Jag tror att det hade varit en modell värd att pröva. Den skulle förutom flexibilitet vid många arbetsplatser även ge ett incitament för att träffa kollektivavtal, men fortfarande ge bästa skydd mot olämplig arbetstidsanvändning vid de arbetsplatser där det förmodligen bäst behövs.
En annan fråga som utredningen diskuterat var att utforma reglerna om olika vilor och raster som en individuell rättighet för den enskilde att disponera över i stället för som en skyldighet för arbetsgivaren. Även det tror jag hade varit ett bra sätt att öka flexibiliteten och även öka individens inflytande.
Jag är emellertid trots den inledande kritiken ändå beredd att i huvudsak ställa mig bakom utredningens förslag då det i stort ändå inte innebär fler inskränkningar i flexibiliteten än vad som kan sägas följa av det arbetstidsdirektiv från EU som vi måste rätta oss efter. Vidare föreslår utredningen även regler som gör det möjligt för landstingen att med avsteg från reglerna om dygnsvila, veckovila och nattvila kunna bedriva verksamhet på ett rimligt sätt även om det av olika skäl inte skulle träffas kollektivavtal. Här anser jag att utredningen har lyckats bra. Det är även bra att utredningen föreslår att lagstiftaren ska vara neutral i frågan om på vilken nivå kollektivavtal om arbetstider ska träffas.
318 Reservationer och särskilda yttranden SOU 1996:145
Övertidsbegränsning
Men det finns en väsentlig punkt som jag inte kan ställa mig bakom, nämligen den föreslagna halveringen av övertidstaket från 200 till 100 timmar. Mot den föreslagna regeln reserverar jag mig. Jag anser att den föreslagna halveringen är ett stort ingrepp i arbetsgivarens möjligheter att kunna klara oförutsedda arbetstoppar som inte alltid kan pareras med nyanställningar. Begränsningen är dessutom ännu större då det i den nuvarande arbetstidslagen även finns en möjlighet för Arbetarskyddsstyrelsen att medge dispens när det av olika skäl inte varit möjligt att träffa kollektivavtal.
I det stora perspektivet kan jag hålla med utredningens majoritet om att det är angeläget att flera arbetstagare bereds sysselsättning i stället för att redan anställd personal arbetar mer än ett ordinarie heltidsmått. Jag har dock i utredningen framhållit att det redan idag förhåller sig så att landstingen undviker att låta arbetstagare arbeta övertid när behov av ytterligare arbete uppkommer. Övertidsarbetande arbetstagares arbete är med hänsyn till övertidsersättning dyrare än det arbete som utförs av extra personal eller nyanställd personal. Jag har inte heller funnit något belägg för att det på landstingens område skulle förhållas sig så att övertidsarbete planeras in. Jag tror tvärtom att övertidsarbete tas till i fall när det inte går att förutse eller när det av olika skäl inte är lämpligt att lösa med nyanställning. Det kan till exempel vara fråga om hastigt uppkomna sjuk- eller ledighetssituationer eller behov av att förlänga ett visst arbetspass med några timmar. Det kan även vara fråga om arbete till vilket det fordras en viss specialkompetens som inte går att med rimliga medel rekrytera. Det kan vara fråga om att det uppkomna behovet bara är ett mindre antal timmar som inte räcker till en anställning vid en liten ort eller liten arbetsplats.
Det har från utredningens majoritet framhållits att behovet av övertid torde minska med hänsyn till att ordinarie arbetstid föreslås ska kunna förläggas över en längre begränsningsperiod. Jag tror dock inte att så är fallet då frågan om förläggning av ordinarie arbetstid avser arbete som kan förutses och planeras, men att övertidsuttag handlar om tillfälliga och oförutsedda situationer. I vårt kollektivavtal har vi dessutom redan en möjlighet att förlägga arbetstiden över längre begränsningperioder än vad som följer av den dispositiva lagen.
Reservationer och särskilda yttranden 319
Reservation av ledamoten Iréne Nilsson Carlsson, Arbetsgivarverket
Inledning
Ett av utredningens viktigaste uppdrag har varit att föreslå mer flexibla lagregler för förläggning av arbetstid. Jag anser att utredningen inte har lyckats med det i önskvärd omfattning.
Möjligheter till ökad flexibilitet
En modell som utredningen diskuterade var att det skulle gälla friare regler för förläggning av arbetstid vid arbetsplatser med kollektivavtal och med fortsatt strikta regler för arbetsplatser som saknar kollektivavtal. Jag anser att det hade varit en modell värd att pröva. Den skulle förutom att ge flexibilitet vid många arbetsplatser även ge incitament för att träffa kollektivavtal, men fortfarande ge starkast skydd mot olämplig arbetstidsanvändning vid de arbetsplatser där det förmodligen bäst behövs.
En annan fråga som utredningen diskuterade var att utforma reglerna om olika vilor och raster som en individuell rättighet för den enskilde att disponera över i stället för som en skyldighet för arbetsgivaren. Även det anser jag hade varit ett bra sätt att öka flexibiliteten och även öka individens inflytande.
Det är bra att lagen föreslås vara neutral när det gäller vem som tecknar kollektivavtal såväl på arbetstagarsidan som arbetsgivarsidan.
Tillämpningsområdet
Den arbetstidslag som träder i kraft den 23 november 1996 innebär att alla möjligheter till kollektivavtalslösningar som EU-direktivet medger också står öppna för arbetsmarknadens parter i Sverige. Det innebär att EU-direktivets regler t.ex. inte är tillämpliga inom viktiga delar av den statliga verksamheten som fordrar speciella arbetstidslösningar. Detta är betydelsefullt för många statliga arbetsgivares möjligheter att upp-
320 Reservationer och särskilda yttranden SOU 1996:145
fylla statsmakternas krav. Utredningen föreslår nu en utvidgning av
tillämpningsområdet för regler som härrör från EU-direktivet - vilket kommer att innebära betydande svårigheter för många statliga arbetsgivare. Jag reserverar mig mot den föreslagna utvidgningen av tillämp-
ningsområdet. Enligt min uppfattning bör Arbetstidslagen endast gälla för EU-direktivets tillämpningsområde.
Möjligheten för arbetsgivarna att under vissa förutsättningar kunna besluta om särskilda arbetstidslösningar i det fall kollektivavtal saknas är nödvändig men inte tillräcklig för den statliga sektorn.
Övertidsbegränsning
Det finns en väsentlig punkt som jag inte kan ställa mig bakom, nämligen den föreslagna halveringen av övertidstaket från 200 timmar till 100 timmar. Mot den föreslagna regeln reserverar jag mig. Jag anser att den föreslagna halveringen är ett stort ingrepp i arbetsgivarens möjlighet att kunna klara oförutsedda arbetstoppar som inte kan pareras med nyanställningar. Begränsningen är dessutom ännu större då det i den nuvarande arbetstidslagen även finns en möjlighet för Arbetarskyddsstyrelsen att medge dispens när det av olika skäl inte varit möjligt att träffa kollektivavtal.
Statsmakterna har anfört att den statliga sektorn inte skall expandera. En utökning av personalstyrkan är utesluten inom stora delar av den statliga sektorn. En begränsning av övertidsarbetet skulle delvis kunna ske genom mer flexibla arbetstidsförläggningsregler. Det fordrar dock en väsentligt mer flexibel arbetstidslag än vad som ligger i utredningens förslag. Mot denna bakgrund kan inte en generell begränsning av övertidsarbetet ske utan att det går ut över möjligheterna för de statliga arbetsgivarna att klara att utföra uppdrag med önskad kvalitet inom utsatt tid.
En annan aspekt gäller fördelningen av övertidsarbetet. Idag är det i regel tillräckligt många arbetstagare som är intresserade av att ta på sig övertidsarbete för att det skall gå att förlägga övertiden i samförstånd med den enskilde. Skall övertiden fördelas på fler personer ökar risken att arbetsgivarna tvingas att beordra personer som inte önskar arbeta övertid.
Reservationer och särskilda yttranden 321
En tredje aspekt gäller tillväxten i ekonomin. Med modern produktionsteknik kräver beställarna stor flexibilitet i produktion och leverans. Det finns risk att begränsningar i övertidsarbetet innebär att svenska företag tappar order i konkurrens med utländska företag. Detta påverkar samhällsekonomin och sysselsättningen negativt och försvårar finansieringen av den offentliga verksamheten.
322 Reservationer och särskilda yttranden SOU 1996:145
Reservation av ledamot Ingalill Landqvist-Westh, LO
Majoriteten föreslår förändringar som sammantaget ger arbetsgivare större utrymme att organisera sin verksamhet utan att begränsas av lagen.
Detta innebär att de fackliga organisationernas möjlighet att träffa kollektivavtal (som balanserar verksamhetens behov och sociala och hälsomässiga hänsyn) försvåras. Detta innebär att nuvarande balans mellan parternas motstridiga intressen rubbas - till arbetsgivarnas fördel.
Jag tycker att det är obegripligt att ett sådant förslag läggs fram i en situation när ekonomiskt betingade motsättningar och arbetslöshet redan försvagat de anställdas inflytande. Vi behöver heller inga lagförslag som ökar svårigheten att förena arbete och familjeliv, tvärtom motiverar dagens situation, enligt många, en arbetstidsförkortning.
Jag kan därför inte biträda majoritetsförslaget på följande punkter.
Majoriteten menar att lagstiftaren bör förhålla sig neutral till frågan om var avtal ska träffas. Därför föreslås att avvikelser från lagens regler även ska kunna göras i lokala kollektivavtal. Den inställningen kräver inte det ingrepp som nu görs. Det är både fullt möjligt och vanligt förekommande att lokala fackliga organisationer efter bemyndigande av centrala organisationer träffar avtal om arbetstid.
Om lagstiftaren inte avser att gynna avtalsslutande på en nivå framför en annan borde nuvarande regler bibehållas.
Resultatet blir annars att lagstiftningen understödjer arbetsgivarpartens allmänna strävan att decentralisera avtalsslutandet över huvudtaget och i arbetstidsfrågor i synnerhet. Därmed kan arbetsgivarparten välja tillfälle för förhandlingar så att hotfulla verksamhets-förutsättningar kan utnyttjas som påtryckning, som då - i fall som kommittén studerat hot om uppsägningar använts för att framtvinga arbetstidsavtal som innehåller synnerligen tvivelaktiga inslag.
I samma riktning verkar förslaget att ordinarie arbetstid får uppgå till 40 timmar i genomsnitt under en 10-veckorsperiod. 40-timmarsregeln i
Reservationer och särskilda yttranden 323
nuvarande arbetstidslag är inte endast ett arbetstidsmått utan dessutom en förläggningsregel som garanterar arbetstagaren förutsägbarhet både i fråga om den till arbetet bundna tiden och i fråga om inkomster. Majoritetsförslaget innebär att arbetsgivare ensidigt kan bestämma att variera arbetstiden inom vida gränser med endast två veckors varseltid. Utöver den arbetstid som bestämts i ett arbetstidsschema måste arbetstagaren följaktligen vara beredd att stå till förfogande för ytterligare arbete med full arbetsskyldighet. Detta är ett intrång i dispositionen av den fria tiden.
Jag anser att det i vissa fall kan vara befogat, och också i arbetstagarnas långsiktiga intresse att låta veckoarbetstiden variera. Det bör dock träffas avtal om detta i varje särskilt fall så att hänsyn kan tas till svårigheten att förena arbete med familjeplikter, till hälsoskäl, att gränser sätts för omfattningen av de variationer som kan komma i fråga, att adekvat varseltid införs, att betalningsregler anpassas och en med hänsyn till graden av olägenhet befogad kompensation kan överenskommas. Detta är vad som i praktiken sker nu, då nuvarande regler ger arbetstagarsidan förutsättningar att hävda dessa intressen i förhandlingar.
Majoriteten rycker undan förutsättningarna för att träffa rimliga lokala överenskommelser.
Majoriteten föreslår vidare, utan att ange skäl och i strid med medicinsk expertis, att nuvarande nattarbetsförbud avskaffas. Arbete på natten är alltid en, oberoende av nattarbetspassens längd, belastning för hälsan oavsett om arbetet i sig inte är särskilt riskfyllt eller ansträngande. Nattarbete bör därför inte förekomma om inte särskilda skäl motiverar detta. Regeln om dygnsvilas förläggning borde därför utformas så att dygnsvila ska förläggas till natten om inte verksamhetens art, allmänhetens behov eller andra särskilda omständigheter kräver att arbetet måste fortgå under natten.
Undantagsregeln i veckovilebestämmelsen har fått en otillfredsställande utformning. Uttrycket tillfälligtvis överförs från gällande rätt men ges en ny betydelse. Detta skapar oklarhet. Den nya regeln ger betydligt vidare undantags-möjligheter. Vad som menas med sakliga tekniska eller arbetsorganisatoriska skäl är oklart så länge EG-domstolen inte utbildat någon rättspraxis. Detta inbjuder till rättstvister med sannolikt mycket långa handläggningstider. Under alla förhållanden torde uttrycket betyda något helt annat än nu gällande rätt som medger undantag bara om det är föranlett av något förhållande som inte kunnat
324 Reservationer och särskilda yttranden SOU 1996:145
förutses. Uttrycket tillfälligtvis har i det sammanhanget den innebörden att arbetsgivare i sin planläggning ska räkna med störningar och normalt kunna klara även oförutsedda händelser utan att inskränka på veckovilan. Med den föreslagna utformningen av regeln kan det inte uteslutas att kortare veckovila t o m kan planeras bara det inte upprepas alltför ofta.
Den föreslagna ändringen i föräldraledighetslagen är uppenbart föranledd av det ökade utrymme för arbetstid som förslaget i övrigt innebär och de konsekvenser detta får för barnfamiljer. Ändringen är dock inte tillräcklig. Nuvarande regel om att föräldrar har rätt att förkorta sin arbetstid med 25 % utgår från en 40-timmarsvecka. Om arbetsgivare nu ges möjlighet att förlägga arbete upp till 48 timmar och mera under vissa veckor ger en förkortning med en fjärdedel inte det åsyftade resultatet. För att i korrespondens med förslaget i övrigt ge samma resultat borde regeln utformas så att småbarnsföräldrar kan minska sin arbetstid ner till 30 timmar per vecka. Med detta följer emellertid ekonomiska konsekvenser om föräldrapenning utgår vilket visar att förslaget sammantaget inte analyserats tillräckligt vad gäller konsekvenserna för att kunna förena förvärvsarbete och familjeansvar.
Förslaget till ändring av semesterlagen välkomnas men är enligt min mening inte tillräckligt långtgående. Eftersom det för den närmaste tiden inte är möjligt att genomföra en allmän arbetstidsförkortning är en resurs för tillfälliga ledigheter en arbetstidsreform som skulle uppskattas av många, inte minst föräldrar. För att de ska kunna dra full nytta av en friare disposition av semester över 4 veckor borde de ha samma rätt att förlägga den ledigheten som tillkommer föräldrar i fråga om förläggning av kortare arbetstid.
Förslaget har vissa tekniska brister vilket närmast får tillskrivas den hast som rått vid utarbetandet av lagtext och författningskommentar. Det framgår t ex inte vad som närmare ska gälla vid den kvittning av övertid som föreslås bli tillåten, inte heller övervägs behovet av en gemensam notering av utfört övertidsarbete som grund för bevakning av begränsningsregeln och kvittning.
Jag vill också framhålla att utredningen inte tillräckligt analyserar det verkliga behovet av de förändringar som föreslås utan tar direktivens anvisningar som givna utgångspunkter som inte behöver penetreras. En analys skulle, särskilt i ljuset av de arbetsplatsbesök utredningen gjort, närmast ge vid handen att variationer i arbetstiden, t o m mer långtgående än vad utredningen föreslår bli möjliga, redan förekommer grun-
Reservationer och särskilda yttranden 325
dade på överenskommelser som tar hänsyn till både verksamhetens och arbetstagarnas behov.
Utredningen har inte heller belyst hur förslaget påverkar partsförhållandena och om det ger det stöd till den svagare parten som är en uppgift för lagstiftningen på detta område.
Slutligen:
Statliga kommittéer och utredningar ska enligt direktivet 1994:124 redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser av sina förslag.
I regeringens proposition 1993/94:147 om jämställdhetspolitiken, Delad makt, delat ansvar, betonas regeringens ansvar för att alla politiska mål och beslut ska genomsyras av ett könsperspektiv för att öka jämställdheten mellan könen och stärka kvinnornas ställning.
Jag konstaterar att lagförslaget inte vare sig ur varje enskild föreslagen förändring eller totalt sett är tillräckligt bedömt ur jämställdhetssynpunkt.
En ordentlig analys skulle, enligt min mening, visa att förslaget innebär svårigheter för kvinnor att klara familjeansvar och heltidsarbete på de nya villkor arbetsgivare kan ställa och att det föreligger stor risk för informella rekryteringsbarriärer för kvinnor på grund av den beredskap till flexibilitet som arbetsgivare kan ställa som krav för anställning.
326 Reservationer och särskilda yttranden SOU 1996:145
Reservation av ledamoten Lennart Sjösten, TCO
Jag avvisar förslaget till ny arbetstidslag.
Jag anser att möjlighet till en mer flexibel arbetstidsförläggning ger utrymme för en kortare arbetstid. Arbetstiden bör sänkas med 100 timmar per år senast vid sekelskiftet vilket motsvarar 37,5 timmars arbetstid per vecka.
Jag anser att vi bör ha en normerande arbetstidslag. Med lagen som bas ska vi, som nu, kunna träffa kollektivavtal för de anställda. Jag har i likhet med vad arbetstidskommittén konstaterat att det finns ett antal skäl som talar för att vissa delar i lagstiftningen fortsättningsvis till sin karaktär ska vara tvingande. Dels p.g.a. överväganden rörande hälsa och säkerhet men även p.g.a. att EG:s arbetstidsdirektiv fortsättningsvis kommer att ange yttre ramar för arbetstidsfrågorna.
Arbetstidslagen ska vara ett yttersta skydd, så att de anställda får en god arbetsmiljö från såväl social som hälsomässig utgångspunkt. Arbetstidens längd och förläggning är en viktig ingrediens i en god arbetsmiljö. Arbetstidslagen ska vara ett komplement till arbetsmiljölagen.
Arbetstidslagen har i debatten ifrågasatts med hänvisning till att arbetslivets villkor regleras genom kollektivavtal. Att vara medlem i en facklig organisation innebär inte automatiskt att man omfattas av kollektivavtal. Det krävs att arbetsgivaren har tecknat ett kollektivavtal med den fackliga organisationen.
Utvecklingen i samhället går mot en ökad andel av småföretag som innebär att förbunden rekryterar medlemmar på allt fler små arbetsplatser. Därmed får förbunden ofta motparter som är oorganiserade och inte omfattas av några kollektivavtal. Många TCO-förbund har också medlemmar på arbetsplatser där det inte finns någon klubb som kan förvalta ett kollektivavtal, vilket försvårar den fackliga tillsynen av arbetstidsfrågorna. På sådana arbetsplatser är arbetstidslagen en trygghet för den anställde. Vidare är den ett skydd för individen vid nyanställning och/eller vid en omreglering av anställningen. Individens inflytande över arbetstiden kan bara garanteras via lagar och avtal samt förstärkas av en god arbetsorganisation.
Reservationer och särskilda yttranden 327
Den nuvarande lagen är främst till för att skydda de anställda mot ohälsosamma arbetstider, vilket lagen gör genom att sätta normer för hur lång arbetstiden ska vara och reglera när arbetet ska utföras. Men lagen är helt dispositiv, vilket innebär att alla gränser kan åsidosättas, vilket i sin tur gör att det normerande syftet försvagas.
När lagen nu öppnas så att veckoarbetstiden kan varieras i större utsträckning under längre tidsperioder bör lagens gränser vara tydligare för vad som inte får överskridas i tidshänseende och i fråga om förläggning av arbetstiden. Genom att lagen kommer att vila på civilrättslig grund kommer Arbetarskyddsstyrelsens tillsyn att falla bort och då anser jag att det bör finnas ett krav i lagen om att arbetsgivaren har en skyldighet att redovisa de anställdas arbetstider, övertidsuttag mm.
Min uppfattning är att det generellt finns en stark individuell önskan om kortare arbetstid och större inflytande över förläggningen. Flexibilitet kan öka den enskildes inflytande och detta bör ske utan att kollektivavtalets regler åsidosätts eller att den enskildes frihet sker på bekostnad av att den fackliga organisationens roll förändras.
Kommittén föreslår att lagstiftningen inte längre ska ställa krav på central medverkan i kollektivavtal, om avvikelser från lagen ska göras. I denna del av lagförslaget anser inte jag att kommittén har belyst konsekvenserna tillräckligt. Vad händer om en klubb - lokal nivå tecknar ett avtal före förbundet - central nivå? Vad gäller om klubben tecknar ett avtal som står i strid med ett avtal som är tecknat av förbundet?
Arbetstidens längd påverkar hälsan, särskilt om flera långa arbetspass och arbetsveckor följer på varandra, vilket ökar belastningen på de anställda. Nattarbete och andra former av obekväma arbetstider ökar dessutom risken för olycksfall och sjukdom bland personalen. Denna typ av arbete kompenseras redan nu med att veckoarbetstiden är kortare. Jag anser att eftersom lagen har kompletterats med ökade möjligheter till flexibilitet bör beredskapstid räknas som ordinarie arbetstid motsvarande en femtedel av beredskapstiden. Jag anser vidare att jourbegreppet ska utgå ur lagen. Längsta arbetspass per dag, dygn eller vecka ska anges i lagen och det ska även framgå av lagen att långa arbetspass i första hand ska kompenseras med kortare arbetstid. Längden på dags-, dygns- eller veckoarbetstiden ska stå i relation till den hälsomässiga belastningen på den enskilde.
328 Reservationer och särskilda yttranden SOU 1996:145
Sammanfattningsvis anser jag därför inte att förslaget till ny arbetstidslag uppfyller krav på normering som jag anser är grunden för att kunna teckna ett bra kollektivavtal.
I många verksamheter tillåts arbets/driftstider bli mer flexibla. Jag anser att sådan utveckling ska kombineras med att de anställdas arbetstid blir kortare. Jag anser att arbetstiden bör sänkas med 100 timmar per år senast vid sekelskiftet. En sådan sänkning motsvarar en arbetstid på 37,5 timmar per vecka. Att koppla arbetstidsförkortning till flexibilitet anser jag är nyckeln till att komma förbi de låsningar som förhindrar ökad flexibilitet för verksamheten och förkortade arbetstider för individen. Kopplingen mellan förkortad arbetstid och ökad flexibilitet ger många positiva effekter.
För den enskilde innebär en förkortning av arbetstiden även förbättrad arbetsmiljö genom att hälsoperspektivet blir tillgodosett på ett positivt sätt.
Jag anser att en kortare arbetstid ger ökad jämställdhet, vilket ger mer tid för social gemenskap samt ökat utrymme för såväl fackligt som politiskt engagemang.
Jag delar inte kommitténs uppfattning att arbetsmarknadens parter i avtal kan åstadkomma en arbetstidsförkortning. Detta skulle möjligen kunna komma till stånd på vissa delar av arbetsmarknaden. Jag anser att det krävs ett politiskt beslut om en arbetstidsförkortning för hela arbetsmarknaden.
Grunden för att kombinera ökad flexibilitet med en arbetstidsförkortning är att tillåta att veckoarbetstiden varierar mer än vad som idag är möjligt och till en lägre kostnad. Kostnaderna blir automatiskt lägre om övertiden reduceras genom att topparna korrigeras genom en annan utläggning av den ordinarie arbetstiden. Möjligheten att avvika från arbetsmiljölagens och EU-direktivets skrivningar ska enligt min uppfattning kompenseras genom en minskning av arbetstiden.
Arbetstidsförkortning i kombination med ökad flexibilitet frigör engagemang hos personalen och ökar verksamhetens effektivitet. Det kommer att höja produktiviteten i verksamheten och då betalas en förkortning av arbetstiden genom de positiva effekterna.
För att kortare arbetstid ska öka sysselsättningen krävs det att förkortningen inte ökar lönekostnaderna, alltså ligger inom ramen för det
Reservationer och särskilda yttranden 329
samhällsekonomiska utrymmet för kostnadsökningar. Det är också viktigt att förändringen inte samtidigt leder till kortare driftstider och öppettider. Jag anser att övertiden inte ska öka som en effekt av förkortningen. Eftersom en ökad flexibilitet, enligt min modell ger stora möjligheter att klara av en rationell verksamhet utan att det normala arbetstidsuttaget blir högre, ger detta positiva effekter på sysselsättningen.
Inom ramen för ökad flexibilitet och kortare arbetstid ska möjligheten prövas att ge deltidsanställda, som önskar längre arbetstid.
Kommittén anser i likhet med mig att det inte kan uteslutas att en förkortad arbetstid skulle kunna ge ett bidrag till att minska arbetslösheten. Därför beklagar jag att kommittén inte har mod att lägga förslag om en arbetstidsförkortning i kombination med ökad flexibilisering. Jag anser att samhället måste pröva alla möjligheter till att öka sysselsättningen.
330 Reservationer och särskilda yttranden SOU 1996:145
Särskilt yttrande av ledamoten Margareta Andersson (c)
Idag kan en arbetsgivare beordra en anställd att arbeta 200 timmar per år utöver ordinarie arbetstid. Dessutom kan arbetsmarknadens parter komma överens om andra övertidsmått och hur dessa skall ersättas.
Kostnaderna för arbetslösheten är en stor post för samhället. Den medför att skatterna måste behållas höga eftersom alla måste försörjas oavsett om de har arbete eller inte.
I andra länder i Europa med samma arbetslöshetsproblem som i Sverige går diskussionen i en riktning mot att både skapa nya arbetstillfällen och att förkorta arbetstiden. I Tyskland har parterna på arbetsmarknaden kommit överens om att förkorta arbetstiden. I de flesta mätningar visas det att fler människor har fått arbete. Det har varit en av motiveringarna till att förkorta arbetstiden.
Ett litet steg i riktning mot att få arbetsmarknadens parter att ta ett större ansvar för de arbetslösa är att minska möjligheten att ta ut övertid från 200 timmar per år till 100 timmar. Det finns i förslaget möjlighet att kvitta övertid mot kompensationsledighet, vilket gör det nya övertidsmåttet mer flexibelt än det gamla.
Arbetsmarknadens parter har enligt förslaget möjlighet att på lokal nivå teckna avtal om hur övertiden ska förläggas och hur många timmar per år som kan tas ut.
Det förslag som läggs fram av arbetstidskommitténs majoritet är en uppföljning av den överenskommelse som gjorts mellan centerpartiet och den socialdemokratiska regeringen under hösten 1996 angående arbetsrätten. En fortsättning i denna riktning med möjlighet att teckna lokala avtal ger en grund för att ytterligare decentralisera besluten på arbetsmarknaden.
För att lösa problemen med arbetslösheten måste alla börja tänka i nya banor och ta ansvar för att förnya arbetslivet.
Reservationer och särskilda yttranden 331
Särskilt yttrande av ledamoten Acko Ankarberg Johansson (kd)
Arbetstidsförkortning
Mer tid för barnen, familjen och det sociala livet är ett önskemål som delas av många människor . Att bygga ett tryggt socialt nätverk som ger trygga barn och därmed hopp för framtiden kräver tid och engagemang. Människor har olika behov under olika tider av livet. Exempelvis finns oftast önskemål om kortare arbetstider från småbarnsföräldrar. Under andra perioder av livet kan det finnas rakt motsatta önskemål om arbetstiden. Gemensamt för båda grupperna är behovet av flexiblare arbetstider.
Förutom behovet av periodvis kortare arbetstider hos vissa grupper finns idag många som önskar en allmän arbetstidsförkortning för att på det sättet få fram nya jobb. Kampen mot arbetslösheten är en av vår tids viktigaste politiska frågor. Men lika lite som politiker kan skapa nya jobb, lika omöjligt är det att med en matematisk formel fördela jobben till människorna. Varje människa är unik, har behov och kompetens som är specifik för just henne. Därför är det varken önskvärt eller möjligt att fördela arbetsmängden utefter någon planekonomisk modell. Istället behövs politiska beslut som ger förutsättningar för fler jobb och tillväxt. Åtgärder i den riktningen är exempelvis mer flexibla arbetstider och en modernare arbetsrätt.
I kommitténs förslag finns argument för och emot en arbetstidsförkortning. Jag delar kommitténs bedömning att de få försök som genomförts med förkortad arbetstid gett alltför skiftande resultat för att vara underlag för slutsatser i mikro- eller makroekonomiska perspektiv. Därför vore det önskvärt med fler projekt både i privat och offentlig sektor. Det ger därmed motiv för fortsatt forskning inom området och att staten inom ramen för tillgängliga resurser erbjuder ett aktivt stöd från forskare.
Jag är däremot mycket tveksam till försök där arbetstidsförkortningen inte bär sina egna kostnader genom olika slag av effektiviseringar. De försök som gjorts inom den offentliga sektorn har haft olika motiv. Några projekt har satt hälsoperspektivet främst. Där har en kortare arbetstid i en del fall medfört att de anställda orkat arbeta på ett mer effektivt sätt och projektet har därmed inte krävt resurstillskott. Andra
332 Reservationer och särskilda yttranden SOU 1996:145
projekt visar på det motsatta, verksamheten har måst tillföras pengar för att en del av personalen genom arbetstidsförkortningen fått betald frånvaro från arbetet. Särskilt svårt är det inom sektorer med långa driftstider.
Den senaste tiden har kännetecknats av stora neddragningar inom vården och omsorgen av gamla och sjuka. De effektivisering som varit möjliga att genomföra har förmodligen redan gjorts i flertalet kommuner och landsting. Det som återstår är direkta nedskärningar som drabbar dem som bäst behöver vård och omsorg. Därför finner jag det oacceptabelt att tillföra nya resurser i syfte att betala frånvaro från arbetet. Vi behöver fler försöksverksamheter med förkortad arbetstid men inom tillgänglig budgetram.
Reservationer och särskilda yttranden 333
Särskilt yttrande av ledamoten Marie-Louise Strömgren, SACO
Kommittén har i sitt slutbetänkande betonat arbetsmarknadens parters viktiga roll för reglering av arbetstiderna inom ramen för en skyddslagstiftning. Jag delar denna uppfattning. SACO:s utgångspunkt är att det främst genom förhandlingar är möjligt att finna lösningar som tillgodoser såväl individuella önskemål om flexibel arbetstid som anpassning till verksamhetens krav och villkor. Det faller sig då naturligt att förhandlingar om arbetstidens närmare förläggning hanteras av de lokala parterna. En verksamhetsanpassad förläggning av arbetstiden kan t ex ge utrymme för en avtalad förkortning av arbetstiden. Valet om ett löneökningsutrymme skall tas ut i form av en arbetstidsförkortning eller i kontant lön hanteras också lämpligast i förhandlingar. Vidare är det mycket positivt att individens önskemål och behov lyfts fram i den föreslagna arbetstidslagen och i den föreslagna förändringen av semesterlagen. Detta för att underlätta möjligheter att förena förvärvsarbete med familjeliv och socialt liv i övrigt.
Kommittén har föreslagit en halvering av det tillåtna övertidsuttaget. Detta kan förefalla vara en drastisk sänkning. Huruvida det i realiteten innebär en sänkning av tillåtet övertidsarbete beror dock på hur övertidsarbetet kompenseras. Att märka är att den föreslagna lagregeln innebär att övertidsarbete som ersätts i form av kompensationsledighet inte räknas in. I dessa situationer kan därmed övertidsarbete tillgripas helt obegränsat. Individen förfogar dock till viss del över denna bestämmelse i och med att han/hon inte kan tvingas att ta ut kompensationsledighet för utfört övertidsarbete. Ett alternativ vore att lagregeln istället utformades utifrån nuvarande lags beräkningssätt för övertidsarbete, d v s att övertid inte skall kunna ”kvittas” mot kompensationsledighet. Gränsen för det maximala uttaget av övertid skulle i så fall kunna sättas till 150 timmar per kalenderår.
Möjligheter till avvikelser från lagens regler föreslås ske i kollektivavtal enligt 21 § eller i annat fall enligt 22 §. Diskussioner har förts i kommittén om kopplingen mellan dessa två paragrafer. I författningskommentaren till 22 § anges att paragrafen inte är avsedd att tillämpas i frågor som reglerats i kollektivavtal. En ytterligare analys av konsekvenserna av de föreslagna reglerna torde dock behöva göras, särskilt som 22 § föreslås inte vara dispositiv.
SOU 1996:145 335
Dir. 1995:6
Bilaga 1
Kommittédirektiv
Effekter av olika arbetstidsförändringar, m.m.
Beslut vid regeringssammanträde den 26 januari 1995
Sammanfattning av uppdraget
En parlamentarisk kommitté tillkallas med uppgift att
− analysera de långsiktiga konsekvenserna av alternativa arbetstidsförkortningar
− undersöka på vilket sätt flexibla arbetstidsregler kan införas i svensk lagstiftning
− utreda konsekvenserna av EG:s arbetstidsdirektiv för det svenska regelsystemet på arbetstidsområdet.
Tidigare utredningar
Arbetstidskommittén
Frågan om arbetstidsförkortning behandlades senast i 1987 års Arbetstidskommitté som hade i uppgift (dir. 1987:23) att analysera konsekvenserna av olika arbetstidsformer och arbetstidsmönster.
Arbetstidskommittén drog i sitt betänkande Arbetstid och välfärd (SOU 1989:53) den generella slutsatsen att en förkortning av arbetstiden inte är ett effektivt medel att minska arbetslösheten. Enligt kommittens bedömning fanns inte utrymme för ytterligare generella arbetstidsförkortningar fram till mitten av 1990-talet.
I stället efterlyste kommittén en ny modell för arbetstidspolitiken. En ny arbetstidspolitik borde utformas på ett sådant sätt att hänsyn tas till småbarnsfamiljernas situation, arbetstiderna utformas så att jämställdheten mellan män och kvinnor gagnas, skydds- och hälsoskäl beaktas, kraven på rättvisa mellan olika yrken och avtalsområden tillgodoses, förutsättningarna för produktionen garanterar att ett högt
336 Bilaga 1 SOU 1996:145
välstånd uppnås och den enskildes valfrihet underlättas att själv välja arbetstid och över livet variera sin arbetstid.
En ny norm för heltidsarbete behövdes och en sådan norm borde vara likartad över hela arbetsmarknaden. Genom att arbetstiden beräknades över hela året skulle en rad fördelar kunna uppnås. En årsarbetstidsnorm skulle ge möjlighet till flexibla lösningar och skapa förutsättningar att ta ut arbetstidsförkortningar i framtiden på ett sätt som stämmer överens med olika önskemål. En större flexibilitet i arbetstiderna skulle öka valfriheten för den enskilde arbetstagaren.
Kommittén föreslog därför att möjligheterna att övergå till årsarbetstid borde utredas.
Årsarbetstid
En särskild utredare tillkallades i februari 1991 för att undersöka om mer flexibla regler för arbetstid och semester borde införas i svensk lagstiftning (dir. 1991:7). Utredningen om mer flexibla regler för arbetstid lämnade i mars 1992 sitt betänkande Årsarbetstid (SOU 1992:7).
Utredningen föreslog en gemensam lag om arbetstid och semester. Enligt förslaget skulle den lagstadgade 40-timmarsveckan omvandlas till en årsarbetstid och semestern ingå i årsarbetstiden. På arbetsplatser som har kollektivavtal om löner och allmänna anställningsvillkor skulle arbetstidslagens regler om arbetstidens förläggning slopas. På arbetsplatser som saknar kollektivavtal skulle arbetstidslagens nuvarande regler om förläggningen av arbetstiden behållas. Reglerna om ordinarie veckoarbetstid föreslogs dock kunna frångås genom personliga avtal.
Vid remissbehandlingen framkom att flertalet instanser i princip var positiva till flexibla arbetstider. I övrigt var remissopinionen blandad. Såväl arbetsgivar- som arbetstagarorganisationer uttalade kritik mot utredningens principiella åtskillnad mellan arbetsplatser som har kollektivavtal och sådana, där avtal saknas. Landsorganisationen i Sverige och Tjänstemännens centralorganisation ansåg att utredningens förslag inte i tillräcklig grad tillgodosåg den enskilde arbetstagarens inflytande över arbetstiden. Några remissinstanser hävdade att förslaget om årsarbetstid stred mot de arbetstidsregler som var under övervägande inom EG.
I budgetpropositionen (prop. 1992/93:100, bil. 11) konstaterade arbetsmarknadsministern att utredningens förslag i väsentliga avseenden stred mot det då föreliggande förslaget till EG-direktiv på arbetstidsområdet. Eventuella lagändringar med anledning av förslaget till årsarbetstid skulle prövas, då direktivet slutligt antagits.
Bilaga 1 337
Riksdagens arbetsmarknadsutskott ansåg i betänkandena 1992/93:AU4 och 1993/94:AU3 att en friare arbetstidsförläggning var en framtidsfråga. Utskottet uppehöll sig särskilt vid de positiva konsekvenserna av flexibla arbetstider, sedda såväl utifrån produktionens som den enskilde arbetstagarens perspektiv. Utskottet har utgått från att regeringen skall återkomma med förslag på området. Utskottet har därefter i sitt betänkande 1994/95:AU2 behandlat arbetstidsfrågan och det aviserade utredningsarbetet samt därvid förutsatt att även övertidsfrågorna kommer att ingå i utredningsuppdraget.
EG:s arbetstidsdirektiv
Europeiska Unionens råd antog den 23 november 1993 ett direktiv om arbetstidens förläggning i vissa avseenden (93/104/EEG).
Direktivet skall införlivas i medlemsstaternas lagstiftning inom tre år efter antagandet, dvs. senast den 23 november 1996.
Direktivet upptar regler om dygnsvila, raster, veckovila, veckoarbetstidens längd samt semester. Vidare regleras nattarbete, skiftarbete och tempoarbete. Veckoarbetstiden får enligt direktivet uppgå till högst 48 timmar i veckan, övertid inräknad.
Chefen för Arbetsmarknadsdepartementet tillkallade i november 1993 en arbetsgrupp med uppgift att systematiskt gå igenom direktivets bestämmelser och jämföra dessa med arbetstidslagen. Arbetsgruppen har lämnat sin rapport EG:s arbetstidsdirektiv (Ds 1994:74).
Ett införlivande av direktivet förutsätter enligt arbetsgruppen en anpassning av det svenska regelsystemet till direktivets bestämmelser i vissa avseenden. På vissa punkter kan det, enligt gruppens uppfattning, finnas anledning att överväga en ändring av arbetstidslagen.
Gruppen anser att det krävs en fördjupad utvärdering av direktivets konsekvenser för det svenska regelsystemet på arbetstidsområdet.
Utvecklingen av arbetstidsfrågorna i Sverige och i Europa
I jämförelse med flera västeuropeiska länder har Sverige en lång lageller avtalsreglerad veckoarbetstid. Under det senaste decenniet har den faktiska arbetstiden reducerats i samtliga västeuropeiska länder utom i Luxemburg och Sverige. År 1973 infördes lagstadgad 40-timmarsvecka i Sverige. Sedan dess har inga generella förkortningar av veckoarbetstiden genomförts.
Under 1970-talet trädde i övrigt en omfattande arbetsrättslig lagstiftning i kraft som i praktiken bidragit till att det faktiska antalet arbetade timmar eller normalarbetstiden minskat betydligt. Ett typiskt
338 Bilaga 1 SOU 1996:145
drag i arbetstidernas utveckling har således varit att det totala antalet arbetade timmar sjunkit, trots att antalet sysselsatta under 1980-talet ökat. Förklaringen till denna utveckling är att kvinnornas förvärvsarbete har ökat, ofta i form av deltidsarbete. Kvinnornas inträde i arbetslivet sammanföll med en stor efterfrågan på arbetskraft framför allt inom den offentliga sektorn, men även inom industrin och tjänstesektorn. Därmed ställdes också nya krav på förläggningen av arbetstid och arbetets planering.
Som en följd av att kvinnorna i större grad kom ut på arbetsmarknaden ökade utbudet av arbetskraft, mätt i antalet arbetade timmar, under hela 1980-talet. I början på 1990-talet vände utvecklingen. Antalet sysselsatta minskade med 550 000 personer under perioden 1990 fram till årsskiftet 1993/94. Den relativa arbetslöshetsnivån steg från 1,6 % år 1990 till 8,2 % år 1993. Arbetsmarknadsläget har under år 1994 förbättrats något.
Sedan år 1990 har medelarbetstiden per sysselsatt stigit kraftigt. Det har inneburit att den faktiska arbetstiden förlängts för vissa grupper av arbetstagare inom bl.a verkstadsindustrin, bank- och försäkringsväsendet samt den kommunala verksamheten. Den ökade medelarbetstiden beror huvudsakligen på minskad sjukfrånvaro och ett stort övertidsutttag.
Under senare delen av år 1993 och första hälften av år 1994 var andelen övertidstimmar inom industrin mycket högre än någon gång under hela 1980-talet. Undersökningar visar också att övertiden i kommuner och landsting ökat markant de två senaste åren.
Utvecklingen på den svenska arbetsmarknaden har på senare år stadigt försämrats. Flera bedömare konstaterar att det kan finnas en uppenbar risk att Sverige under resten av 1990-talet får uppleva en betydligt högre permanent arbetslöshet än man tidigare varit van vid. Detta är en viktig förklaring till att arbetstidsfrågorna på nytt tilldragit sig ett allt större intresse i den politiska debatten.
I likhet med tidigare decenniers arbetstidsdiskussioner har dagens debatt alltmer kommit att kretsa kring frågan om olika former av arbetstidsförkortning som ett medel att minska arbetslösheten. Till skillnad från tidigare finns nu studier, bl.a. från Tyskland, som pekar på ett visst positivt samband mellan förkortad arbetstid och sysselsättning. Nyligen har svenska Metallindustriarbetareförbundet lagt fram ett förslag om avtalsreglerad arbetstidsförkortning inom industrin, som är avsett att behandlas i den kommande avtalsrörelsen.
En del försök med alternativa arbetstidsformer har genomförts i Sverige, framför allt inom den offentliga sektorn.
I den europeiska ekonomin har tillväxttakten och investeringarna minskat och arbetslösheten stigit stadigt under de senaste tjugo åren. EUkommissionens senaste sysselsättningsrapport visar att övertidsarbetet
Bilaga 1 339
ökat inom de flesta medlemsländer under de senaste tio åren. Europeiska Unionen har i sin strategi för ökad sysselsättning för 1990-talet behandlat frågan om arbetstidsförkortning och lagt stor vikt vid behovet av flexibla arbetstider som ett instrument för att skapa nya arbeten.
I Tyskland, Frankrike, Belgien, Danmark och Nederländerna prövar man genom lagstiftning eller avtal olika arbetstidsformer i syfte att minska arbetslösheten. I Tyskland har man i första hand reglerat en förkortad arbetstid genom avtal. I Frankrike trädde i december 1993 en lag i kraft som medger en flexibel arbetstid på årsbasis. I Danmark gäller sedan 1 januari 1994 ett system som ger alla anställda rätt till betald tjänstledighet under ett år. De vikariat som uppstår skall besättas med arbetslösa.
I partiledardebatten i riksdagen den 12 oktober 1994 med anledning av regeringsförklaringen uttalade statsministern att regeringen avsåg att tillsätta en arbetstidsutredning.
Utredningsuppdraget
En väsentligt höjd och uthållig tillväxt är en förutsättning för att Sveriges ekonomiska problem skall kunna lösas. En aktiv tillväxtpolitik, där olika politikområden samverkar, skall bidra till detta.
Med denna utgångspunkt tillkallas en parlamentarisk kommitté med uppgift att
− analysera de långsiktiga konsekvenserna av alternativa arbetstidsförkortningar
− undersöka på vilket sätt flexibla arbetstidsregler kan införas i svensk lagstiftning
− utreda konsekvenserna av EG:s arbetstidsdirektiv för det svenska regelsystemet på arbetstidsområdet.
Kommittén skall bedöma de långsiktiga konsekvenserna av alternativa arbetstidsförkortningar. Kommittén skall därmed analysera effekterna av alternativa arbetstidsförkortningar och arbetstidsmönster på produktionen, produktiviteten, sysselsättningen, konkurrenskraften, arbetets organisation och välfärden. Det är särskilt angeläget att belysa arbetstidernas roll inom ramen för en sammanhållen arbetslivspolitik, vars syfte är att stärka produktiviteten och medverka till utvecklande arbeten.
340 Bilaga 1 SOU 1996:145
Särskild hänsyn skall tas till de konsekvenser som kan uppstå för olika grupper av arbetstagare i deras familjesituation, utbildning och yrkesområden. Kommittén skall särskilt belysa vilka krav olika former av arbetstidsförkortningar ställer på arbetsmarknadens sätt att fungera och hur dessa arbetstidsförkortningar generellt kan komma att påverka kvinnor respektive män. Kommittén skall där närmare studera utvecklingen av den faktiska årsarbetstiden och sysselsättningsgraden under den senaste femårsperioden.
Kommittén skall vidare kartlägga de senaste årens svenska och utländska studier, utredningar och forskningsrapporter som behandlar arbetstidsfrågor och framför allt belyser sambandet mellan olika former av arbetstidsförkortningar och sysselsättning. I samband därmed skall kommittén studera och värdera aktuella europeiska erfarenheter på arbetstidsområdet.
Kommittén skall ge en samlad överblick och redovisa resultaten av de svenska försök med arbetstidsförkortningar och flexibel arbetstid, som har genomförts under senare tid. Denna redovisning skall också innehålla en beskrivning av hur de olika försöken har påverkat kvinnors respektive mäns arbetssituation.
Utöver det material som redovisats ovan skall kommittén särskilt beakta de förslag, som presenterats i betänkandet om Årsarbetstid, där det föreslås att arbetstids- och semesterreglerna skall föras samman i en gemensam lag. Kommittén skall där även beakta remissvaren på betänkandet samt de uttalanden som gjorts av riksdagen i frågan, särskilt med beaktande av uttalandet om övertidsfrågorna.
En central utgångspunkt för kommittén skall vara att arbetstidsfrågorna även i fortsättningen så långt som möjligt regleras i avtal mellan arbetsmarknadens parter. Takten och den fortsatta inriktningen av eventuella alternativa arbetstidsförkortningar bör bedömas ur detta perspektiv. Hänsyn till den enskilde arbetstagarens möjlighet till medinflytande och valfrihet vad gäller arbetstidens förläggning måste därvid beaktas.
Kommittén skall vidare analysera och redovisa effekterna av sina förslag ur ett jämställdhetsperspektiv samt även beakta hälsomässiga och sociala konsekvenser av olika arbetstidsformer.
Kommittén skall ange de eventuella kostnader som kan bli följden av de förslag som presenteras. Utredningsförslagen får inte innebära ökade kostnader för stat och kommuner.
Kommittén skall med förtur och skyndsamt behandla frågan om konsekvenserna av EG:s arbetstidsdirektiv för det svenska regelsystemet på arbetstidsområdet. Arbetet med denna del i utredningen skall vara avslutat vid juni månads utgång 1995.
Bilaga 1 341
Kommittén skall beakta innehållet i regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23) och regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser och regeringens direktiv till kommittéer och särskilda utredare om att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1994:24) och därvid lämna förslag till de författningsändringar som behövs.
I utredningsarbetet skall de av Sverige ratificerade ILOkonventionerna (nr 14) om veckovila i industriarbete, (nr 47) om fyrtiotimmarsvecka samt (nr 132) om semester beaktas.
De direktiv som nu föreslås skall ersätta de direktiv om flexibel arbetstid och konsekvenser av EG:s arbetstidsdirektiv som beslutades den 8 september 1994 (dir. 1994:99).
Redovisning av uppdraget
Kommitténs arbete skall vara avslutat före utgången av år 1995.
(Arbetsmarknadsdepartementet)
SOU 1996:145 343
Bilaga 2
Arbetstidslag ( 1982:673 )
Tillämpningsområde
1 § Denna lag gäller, med de inskränkningar som anges i 2 §, varje verksamhet där arbetstagare utför arbete för en arbetsgivares räkning.
Om arbetstiden för minderåriga finns ytterligare bestämmelser i 5 kap. arbetsmiljölagen (1977:1160).
2 § Lagen gäller inte
1. arbete som utförs i arbetstagarens hem eller annars under sådana förhållanden att det inte kan anses vara arbetsgivarens uppgift att vaka över hur arbetet är ordnat,
2. arbete som utförs av arbetstagare som med hänsyn till arbetsuppgifter och anställningsvillkor har företagsledande eller därmed jämförlig ställning eller av arbetstagare som med hänsyn till sina arbetsuppgifter har förtroendet att själva disponera sin arbetstid,
3. arbete som utförs i arbetsgivarens hushåll,
4. skeppstjänst.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva att lagen skall tillämpas på skeppstjänst som har undantagits från sjöarbetstidslagen (1970:105).
3 § Genom kollektivavtal som har slutits eller godkänts av en central arbetstagarorganisation får göras antingen undantag från lagens tillämpning i dess helhet eller avvikelser från bestämmelserna i 5 och 6 §§, 7 § andra stycket, 8-10 §§, 12-14 §§ samt 15 § andra och tredje styckena. Vidare får raster bytas ut mot måltidsuppehåll genom sådana kollektivavtal.
Avvikelser från 8 §, 9 § andra och tredje styckena, 10 § och 13 § får göras även med stöd av kollektivavtal som har slutits av en lokal arbetstagarorganisation. Sådana avvikelser gäller dock under en tid av högst en månad, räknat från dagen för avtalets ingående.
En arbetsgivare som är bunden av ett sådant kollektivavtal som avses i första och andra styckena får tillämpa avtalet även på
344 Bilaga 2 SOU 1996:145
arbetstagare som inte är medlemmar av den avtalsslutande arbetstagarorganisationen men sysselsätts i arbete som avses med avtalet.
4 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela särskilda föreskrifter för totalförsvaret med avvikelse från denna lag.
Ordinarie arbetstid och jourtid
5 § Den ordinarie arbetstiden får uppgå till högst 40 timmar i veckan.
När det behövs med hänsyn till arbetets natur eller arbetsförhållandena i övrigt, får arbetstiden uppgå till 40 timmar i veckan i genomsnitt för en tid av högst fyra veckor.
Veckan räknas från och med måndag, om inte annan beräkning tillämpas på arbetsstället.
6 § Om det på grund av verksamhetens natur är nödvändigt att en arbetstagare står till arbetsgivarens förfogande på arbetsstället för att vid behov utföra arbete, får jourtid tas ut med högst 48 timmar per arbetstagare under en tid av fyra veckor eller 50 timmar under en kalendermånad. Som jourtid anses inte tid då arbetstagaren utför arbete för arbetsgivarens räkning.
Övertid
7 § Med övertid förstås sådan arbetstid som överstiger ordinarie arbetstid enligt 5 § och jourtid enligt 6 §. Om annan ordinarie arbetstid eller jourtid gäller på grund av kollektivavtal som har tillkommit i den ordning som anges i 3 § första stycket, eller på grund av medgivande om avvikelse av arbetarskyddsstyrelsen enligt 19 § 1, skall med övertid i stället förstås sådan arbetstid som vid heltidsarbete överstiger ordinarie arbetstid och jourtid enligt avtalet eller medgivandet.
Vid beräkning av övertid skall kompensationsledighet eller annan ledighet som förläggs till arbetstagarens ordinarie arbetstid eller jourtid likställas med fullgjord ordinarie arbetstid respektive jourtid.
8 § När det finns särskilt behov av ökad arbetstid, får övertid tas ut med högst 48 timmar under en tid av fyra veckor eller 50 timmar under en kalendermånad, dock med högst 200 timmar under ett kalenderår (allmän övertid).
Bilaga 2 345
9 § Har en natur- eller olyckshändelse eller annan liknande omständighet som inte har kunnat förutses av arbetsgivaren vållat avbrott i verksamheten eller medfört överhängande fara för sådant avbrott eller för skada på liv, hälsa eller egendom, får övertid tas ut för arbete i den utsträckning som förhållandena kräver (nödfallsövertid).
Om det för arbetsstället finns en lokal arbetstagarorganisation inom vars avtalsområde arbetet faller, får nödfallsövertid tas ut endast under förutsättning att arbetsgivaren snarast underrättar organisationen om övertidsarbetet.
Nödfallsövertid får inte tas ut under längre tid än två dygn från arbetets början utan att tillstånd till arbetet har sökts hos arbetarskyddsstyrelsen.
Mertid vid deltidsanställning
10 § Med mertid förstås sådan arbetstid som vid deltidsanställning överstiger arbetstagarens ordinarie arbetstid och jourtid enligt anställningsavtalet. Bestämmelserna om beräkning av övertid i 7 § andra stycket skall tillämpas även vid beräkning av mertid.
När det finns särskilt behov av ökad arbetstid, får mertid tas ut med högst 200 timmar under ett kalenderår (allmän mertid). Mertid får också tas ut med tillämpning av de villkor för nödfallsövertid som anges i 9 §.
Anteckningar om jourtid, övertid och mertid
11 § Arbetsgivare skall föra anteckningar om jourtid, övertid och mertid. Arbetstagarna har rätt att själva eller genom någon annan ta del av anteckningarna. Samma rätt tillkommer fackliga organisationer som företräder arbetstagare på arbetsstället.
Regeringen eller, efter regeringens bestämmande, arbetarskyddsstyrelsen meddelar föreskrifter om hur anteckningar enligt första stycket skall föras.
Arbetstidens förläggning
12 § Alla arbetsgivare som anlitar arbetstagare till arbete annat än tillfälligt skall lämna arbetstagarna besked om ändringar i fråga om den ordinarie arbetstidens och jourtidens förläggning minst två veckor i förväg. Sådant besked får dock lämnas kortare tid i förväg, om
346 Bilaga 2 SOU 1996:145
verksamhetens art eller händelser som inte har kunnat förutses ger anledning till det.
13 § Alla arbetstagare skall ha ledigt för nattvila. I ledigheten skall ingå tiden mellan klockan 24 och klockan 5.
Avvikelse från första stycket får göras, om arbetet med hänsyn till dess art, allmänhetens behov eller andra särskilda omständigheter måste fortgå även nattetid eller bedrivas före klockan 5 eller efter klockan 24.
14 § Arbetstagarna skall ha minst trettiosex timmars sammanhängande ledighet under varje period om sju dagar (veckovila). Till veckovilan räknas inte beredskapstid då arbetstagaren får uppehålla sig utanför arbetsstället men skall stå till arbetsgivarens förfogande för att utföra arbete när behov uppkommer.
Veckovilan skall så långt möjligt förläggas till veckoslut. Undantag från första stycket får göras tillfälligtvis, om det föranleds av något särskilt förhållande som inte har kunnat förutses av arbetsgivaren.
15 § Med raster förstås sådana avbrott i den dagliga arbetstiden under vilka arbetstagarna inte är skyldiga att stanna kvar på arbetsstället.
Arbetsgivaren skall på förhand ange rasternas längd och förläggning så noga som omständigheterna medger.
Rasterna skall förläggas så, att arbetstagarna inte utför arbete mer än fem timmar i följd. Rasternas antal, längd och förläggning skall vara tillfredsställande med hänsyn till arbetsförhållandena.
16 § Raster får bytas ut mot måltidsuppehåll vid arbetsplatsen, om det är nödvändigt med hänsyn till arbetsförhållandena eller med hänsyn till sjukdomsfall eller annan händelse som inte har kunnat förutses av arbetsgivaren. Sådana måltidsuppehåll räknas in i arbetstiden.
17 § Arbetsgivaren skall ordna arbetet så att arbetstagarna kan ta de pauser som behövs utöver rasterna.
Om arbetsförhållandena kräver det, får i stället särskilda arbetspauser läggas ut. Arbetsgivaren skall i så fall på förhand ange arbetspausernas längd och förläggning så noga som omständigheterna medger.
Pauser räknas in i arbetstiden.
Bilaga 2 347
18 § Utan hinder av 13-17 §§ kan regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, meddela särskilda föreskrifter om arbetstidens förläggning vid vägtransporter och luftfart.
Dispens av arbetarskyddsstyrelsen
19 § Kan kollektivavtal som avses i 3 § inte träffas får arbetarskyddsstyrelsen, om det finns särskilda skäl,
1. medge avvikelse från 5 §, 6 §, 9 § andra och tredje styckena och 12 §,
2. medge undantag från 8 § vad avser begränsningen av övertidsuttag under en tid av fyra veckor eller under en kalendermånad,
3. medge ytterligare övertid utöver allmän övertid med högst 150 timmar under ett kalenderår,
4. medge ytterligare mertid utöver allmän mertid med högst 150 timmar under ett kalenderår,
5. medge avvikelse från 13 och 14 §§ samt 15 § andra och tredje styckena.
Tillsyn
20 § Arbetarskyddsstyrelsen och yrkesinspektionen skall utöva tillsyn över efterlevnaden av denna lag och de föreskrifter som meddelas med stöd av lagen. Lag (1986:56).
21 § Tillsynsmyndigheterna har rätt att på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen.
För att utöva tillsynen har tillsynsmyndigheterna rätt att komma in på arbetsställena. Polisen skall därvid lämna den handräckning som behövs.
22 § Yrkesinspektionen får meddela de förelägganden eller förbud som behövs för efterlevnaden av denna lag och de föreskrifter som meddelas med stöd av lagen.
I beslut om föreläggande eller förbud kan yrkesinspektionen sätta ut viten.
348 Bilaga 2 SOU 1996:145
Även arbetarskyddsstyrelsen får besluta om åtgärder enligt första och andra styckena.
Straffbestämmelser m. m.
23 § Till böter eller fängelse i högst ett år döms en arbetsgivare som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot ett föreläggande eller förbud som har meddelats med stöd av 22 §. Detta gäller dock inte om föreläggandet eller förbudet har förenats med vite.
24 § Till böter döms en arbetsgivare som uppsåtligen eller av oaktsamhet har
1. utan att avvikelse har gjorts enligt 3 eller 19 § anlitat arbetstagare i strid mot 5-10 eller 12-6 §§ eller brutit mot 11 § eller mot föreskrifter som har meddelats med stöd av 11 §,
2. lämnat oriktiga uppgifter om förhållanden av vikt, när en tillsynsmyndighet har begärt upplysningar eller handlingar enligt 21 § första stycket.
25 § För en arbetsgivare som inte fullgör sina förpliktelser enligt kollektivavtal som avses i 3 §, gäller vad som föreskrivs om påföljd i avtalet eller i lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet.
Övertidsavgifter
26 § Om en arbetsgivare har överträtt bestämmelserna i 8 eller 9 § utan att ha stöd i kollektivavtal enligt 3 § eller ha fått dispens enligt 19 §, utgår en särskild avgift (övertidsavgift). Avgiften tas ut av den fysiska eller juridiska person som utövar den verksamhet i vilken överträdelsen har begåtts.
Övertidsavgiften utgör för varje timme otillåten övertid och för varje arbetstagare som har anlitats i strid mot 8 eller 9 §, en procent av det basbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring som gällde vid den tidpunkt då överträdelsen begicks.
Avgiften kan sättas ned eller efterges om särskilda omständigheter föreligger.
27 § Frågor om övertidsavgift prövas av allmän domstol efter ansökan som skall göras av allmän åklagare inom två år från den tidpunkt då överträdelsen begicks. I fråga om sådan ansökan gäller bestämmelserna
Bilaga 2 349
i rättegångsbalken om åtal för brott, på vilket inte kan följa svårare straff än böter, och bestämmelserna om kvarstad i brottmål. Sedan fem år har förflutit från den tidpunkt då överträdelsen begicks, får övertidsavgift ej tas ut. Övertidsavgifter tillfaller staten.
Ett beslut genom vilket någon har påförts en övertidsavgift skall genast sändas till länsstyrelsen. Avgiften skall betalas till länsstyrelsen inom två månader från det att beslutet vann laga kraft. En upplysning om detta skall tas in i beslutet. Om avgiften inte betalas inom denna tid, skall dröjsmålsavgift tas ut enligt 58 § 2–5 mom. uppbördslagen (1953:272). Den obetalda övertidsavgiften och dröjsmålsavgift skall lämnas för indrivning. Regeringen får föreskriva att indrivning inte behöver begäras för ett ringa belopp. Bestämmelser om indrivning finns i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m. m. Indrivningsåtgärder får inte vidtas sedan fem år har förflutit från det att beslutet vann laga kraft.
Överklagande
28 § Yrkesinspektionens beslut får överklagas hos arbetarskyddsstyrelsen genom besvär.
29 § Arbetarskyddsstyrelsens beslut i ärenden som avses i 19 § 1–4 eller beslut om tillstånd enligt 9 § tredje stycket får inte överklagas.
Andra beslut som arbetarskyddsstyrelsen i särskilda fall har meddelat enligt lagen, får överklagas hos regeringen genom besvär.
Arbetarskyddsstyrelsens beslut om föreskrifter till allmän efterrättelse får inte överklagas.
30 § För att ta till vara arbetstagarnas intresse i ett ärende enligt lagen får beslut som avses i 28 eller 29 § överklagas av huvudskyddsombud eller, om något sådant ombud inte finns, av annat skyddsombud. Finns det inte något skyddsombud, får en arbetstagarorganisation överklaga ett sådant beslut i den mån saken rör medlemmarnas intresse och organisationen tidigare har yttrat sig i ärendet.
Om skyddsombud finns bestämmelser i 6 kap. arbetsmiljölagen (1977:1160).
31 § Beträffande föreskrifter till allmän efterrättelse får arbetarskyddsstyrelsen underställa regeringen frågor av särskild betydelse innan styrelsen meddelar beslut i ärendet.
350 Bilaga 2 SOU 1996:145
32 § En tillsynsmyndighet kan förordna att dess beslut skall gälla omedelbart.
Lag ( 1996:360 ) om ändring i arbetstidslagen
Tillämpningsområde
1 § Denna lag gäller, med de inskränkningar som anges i 2 §, varje verksamhet där arbetstagare utför arbete för en arbetsgivares räkning.
Allmänna skyddsbestämmelser av betydelse för förläggningen av arbetstid finns i 2 kap. 1 § arbetsmiljölagen (1977:1160). Särskilda bestämmelser om arbetstiden för minderåriga finns i 5 kap. den lagen.
3 § Genom kollektivavtal som har slutits eller godkänts av en central arbetstagarorganisation får göras antingen undantag från lagens tillämpning i dess helhet eller avvikelser från bestämmelserna i 5 och 6 §§, 7 § andra stycket, 8–10 §§, 12–14 §§ samt 15 § andra och tredje styckena. Vidare får raster bytas ut mot måltidsuppehåll genom sådana kollektivavtal.
Avvikelser från 8 §, 9 § andra och tredje styckena, 10 § och 13 § får göras även med stöd av kollektivavtal som har slutits av en lokal arbetstagarorganisation. Sådana avvikelser gäller dock under en tid av högst en månad, räknat från dagen för avtalets ingående.
En arbetsgivare som är bunden av ett sådant kollektivavtal som avses i första och andra styckena får tillämpa avtalet även på arbetstagare som inte är medlemmar av den avtalsslutande arbetstagarorganisationen men sysselsätts i arbete som avses med avtalet.
Undantag och avvikelser från lagen enligt denna paragraf får göras endast under förutsättning att de inte innebär att mindre förmånliga regler skall tillämpas för arbetstagarna än som följer av rådets direktiv 93/104/EG av den 23 november 1993 om arbetstidens förläggning i vissa avseenden.1 Ett avtal är ogiltigt i den utsträckning det innebär att mindre förmånliga regler skall tillämpas för arbetstagarna än som följer av direktivet.
19 § Kan kollektivavtal som avses i 3 § inte träffas får Arbetarskyddsstyrelsen, om det finns särskilda skäl,
1
EGT nr L 307, 13.12.1993, s 18 (Celex 393L104).
Bilaga 2 351
1. medge avvikelse från 5 §, 6 §, 9 § andra och tredje styckena och 12 §,
2. medge undantag från 8 § vad avser begränsningen av övertidsuttag under en tid av fyra veckor eller under en kalendermånad,
3. medge ytterligare övertid utöver allmän övertid med högst 150 timmar under ett kalenderår,
4. medge ytterligare mertid utöver allmän mertid med högst 150 timmar under ett kalenderår,
5. medge avvikelse från 13 och 14 §§ samt 15 § andra och tredje styckena.
Arbetarskyddsstyrelsens beslut enligt denna paragraf får inte innebära att mindre förmånliga regler skall tillämpas för arbetstagarna än som följer av rådets direktiv 93/104/EG. Detta gäller även tillstånd enligt 9 § tredje stycket.
24 a § En arbetsgivare som tillämpar sådana bestämmelser i ett kollektivavtal som strider mot 3 § fjärde stycket skall betala skadestånd för den förlust som uppkommer och för den kränkning som har skett.
Om det är skäligt, kan skadeståndet sättas ned eller helt falla bort.
SOU 1996:145 353
Bilaga 3
Bilaga 3 finns endast i den tryckta versionen.
SOU 1996:145 367
ARBETSPLATSBESÖK
Bilaga 4
Företagets namn: AB Sandvik Coromant Adress:
Box 100,740 52 GIMO
Kontaktperson: Sven-Olof Ottosson, Telefon: 0173-842 01 Antal anställda: 1 500 personer uppdelat på 1 250 kollektivanställda
och 250 tjänstemän.
Företagets namn: Akademiska sjukhuset Uppsala Adress:
751 85 UPPSALA
Kontaktperson:
Finn Elsrud, Telefon: 018-66 30 00
Antal anställda: 7 000 totalt varav 20 berörda på avdelningen
Företagets namn: AutoNova AB Adress:
451 84 UDDEVALLA
Kontaktperson:
Helen Bartler/L-Å Andersson, Telefon: 0522-80 000
Antal anställda: 215 anställda (960601)
Företagets namn: Danisco Sugar AB/Örtofta Sockerbruk Adress:
Personal, 205 04 MALMÖ
Kontaktperson:
Bengt Olsson, Telefon: 040-53 71 39
Antal anställda: 185 tillsvidareanställda, 140 kampanjarbetare (arbetare
och tjänstemän).
Företagets namn: Elanders Tryckeri Adress:
Box 10404 434 24 KUNGSBACKA
Kontaktperson
Tomas Hellström/Kenneth Fritzon, Telefon: 0300 -500 00
Antal anställda: ca 60 är visstidsanställda. (stämplar övrig tid
).
Fast
anställda: 400
368 Bilaga 4 SOU 1996:145
Företagets namn: AssiDomän - Förenade Well AB Adress:
Box 1104 241 26 ESLÖV
Kontaktperson:
Personalchef Kerstin Persson-Wester, Telefon: 0413 -680 00
Antal anställda: Totalt 703 varav: 219 tjänstemän och 484 kollektiva.
Företagets namn: Gävle Galvan Varmförzinkning AB Adress:
Box 406 801 05 GÄVLE
Kontaktperson:
Lennart Eriksson, Telefon: 026-12 33 00
Antal anställda: 93 anställda
Företagets namn: Hemvården i Eslöv - Kärråkra sjukhem Adress:
Eslövs kommun 241 80 ESLÖV
Kontaktperson:
Hans Månsson/Cecilia Lind, Telefon: 0413-62 337
Antal anställda: 61 årsarbetare
Företagets namn: Ovako Steel AB Adress:
813 32 HOFORS
Kontaktperson:
Kurt Messing, Telefon: 0290 - 253 63
Antal anställda
Ca 1 700 anställda i Hofors varav ca 300 tjänstemän
Företagets namn Procordia Food AB Adress:
241 26 ESLÖV
Kontaktperson:
R Bergström/J Bengtsson, Telefon: 0413-650 00
Antal anställda
2 900 varav Sverige ca 2 300
Företagets namn: Polismyndigheten i Stockholms län Adress:
Förvaltningsavdelningen FVE 106 75 STOCKHOLM
Kontaktperson:
Ulf Rohdin, Telefon: 08 - 401 02 46
Antal anställda
ca 6 700 varav 4 700 poliser
Företagets namn: SCB Adress:
Personalenheten Karlav. 100 115 81 STOCKHOLM
Kontaktperson:
Crister Haglund, Telefon: 08 - 783 42 46
Antal anställda
1 360 anställda
Bilaga 4 369
Företagets namn: SkandiaBanken Adress:
106 55 STOCKHOLM
Kontaktperson:
Kent Nilsson, Telefon: 08-463 61 99
Antal anställda
200 totalt varav ca 80 inom Telebanken
Företagets namn: SKF Sverige AB Adress:
PFL/HK2-4 415 50 GÖTEBORG
Kontaktperson:
Kent Reinebrandt, Telefon: 031-371138
Antal anställda: I Göteborg 3 020, varav 1 880 verkstadsanställda och
1 140 tjänstemän
Företagets namn: Star Hotel Adress:
Box 62 191 21 SOLLENTUNA
Kontaktperson:
S Ebenfeld, Telefon: 08-92 01 00
Antal anställda
120
SOU 1996:145 371
FLEXIBLARE, KORTARE ARBETSTID ?
Bilaga 5
NÄR – VAR – HUR MYCKET ?
Redovisning av seminarieserie om arbetstidsfrågan. Seminarieserien anordnades av 1995 års Arbetstidskommitté och Institutet för Framtidsstudier. Seminarieledare var Claes Stråth och Per Ewaldsson, 1995 års Arbetstidskommitté och Per Bromé, Befolkningsekonomiska stiftelsen.
Vad skall vi ha tid till?
25 januari 1996
Seminariet belyser och diskuterar tidsbegreppets utveckling utifrån skiftande livsformer, ekonomiska och produktionstekniska förutsättningar. Medverkar gör :
• Eva Nordström, etnolog, Lunds universitet
• Erik Hörnell, ek.dr. IT-chef, TBV
• Christer Sanne, fil.dr. civ.ing., Institutet för infrastruktur och samhällsplanering, KTH
Arbetstidsförkortningar, orsak och verkan
8 februari 1996
Seminariet behandlar frågan om orsaker till arbetstidsförkortningar och om deras ekonomiska och sysselsättningsmässiga konsekvenser. Medverkar gör:
• Dominique Anxo, docent, Center for European Labour Market Studies, Göteborgs universitet
• Tommy Isidorsson, forskare, Historiska institutionen, Göteborgs universitet
• Christer Lundh, docent, Ekonomisk-historiska institutionen, Lunds universitet
372 Bilaga 5 SOU 1996:145
Just-in-time-familjen
15 februari 1996
Seminariet behandlar orsaker till behovet av ökad arbetstidsflexibilitet, ger exempel och diskuterar konsekvenser för det sociala livet och familjen. Medverkar gör:
• Ann-Katrin Bäcklund, universitetslektor, Kulturgeografiska institutionen, Köpenhamns universitet
• Thomas Fürth, docent, Institutet för Framtidsstudier
24 Timmar
22 februari 1996
Seminariet beskriver hur individen använder sin tid och diskuterar hur arbetstiden påverkas av olika ekonomiska och sociala faktorer. Medverkar gör:
• Lennart Flood, docent, nationalekonomiska institutionen, Göteborgs universitet
• Kjell Nyman, departementssekreterare, ekonomiska avdelningen, Finansdepartementet
• Bi Puranen, forskare, Institutet för Framtidsstudier
Flexjobb, Livskvalitet och Hälsa
7 mars 1996
Seminariet exemplifierar och diskuterar hur ökad arbetstidsflexibilitet och förändringar i arbetstider inom olika yrkesområden inverkar på individers hälsa och livskvalitet. Medverkar gör:
• Gunnar Aronsson, professor Arbetslivsinstitutet
• Bengt Arnetz, docent i yrkesmedicin, Huddinge sjukhus
Framtidens arbetstider
14 mars 1996
Ett arbetsseminarium om framtidens arbete, organisation och arbetstider. Seminariet inleds av:
• Åke E. Andersson, professor, Institutet för framtidsstudier