SOU 1996:145

Arbetstid - längd, förläggning och inflytande

Till statsrådet Ulrica Messing Arbetsmarknadsdepartementet

Genom ett beslut den 26 januari 1995 bemyndigade regeringen statsrådet Sundström att tillkalla en parlamentarisk kommitté med uppgift att utreda effekter av olika arbetstidsförändringar, m.m. Den 26 januari 1995 förordnades riksdagsledamoten Ulrica Messing (s) som ordförande. Ulrika Messing (s) entledigades från sitt uppdrag genom ett beslut den 23 mars 1996. Som ny ordförande förordnades den 24 mars 1996 riksdagsledamoten Laila Bjurling (s).

Som övriga ledamöter förordnades den 27 mars 1995 riksdagsledamoten Lena Larsson (s), riksdagsledamoten Björn Kaaling (s), riksdagsledamoten Laila Bjurling (s), landstingsrådet Marie Sällström (s), landstingsrådet Sören Gunnarsson (s), f d riksdagsledamoten Ylva Annerstedt (fp), riksdagsledamoten Görel Thurdin (c), riksdagsledamoten Christel Anderberg (m), riksdagsledamoten Ingrid Burman (v), projektledaren Anders Josephsson (kd), läraren Bertil Borglund (mp), ombudsmannen Roger Mörtvik (TCO), ombudsmannen Marie-Louise Strömgren (SACO), förhandlings-direktören Iréne Nilsson-Carlsson (Arbetsgivarverket), biträdande chefsjuristen Karl Pfeifer (Landstingsförbundet), sekreteraren Marianne Hörding (Svenska Kommunförbundet), förhandlingschefen Karl-Olof Stenkvist (SAF) samt LO-sekreteraren Ingalill Landqvist-Westh (LO).

Riksdagsledamoten Görel Thurdin (c) ersattes den 10 januari 1996 av riksdagsledamoten Margareta Andersson (c). F d riksdagsledamoten Ylva Annerstedt (fp) ersattes den 15 april 1996 av riksdagsledamoten Karin Pilsäter (fp). Samtidigt ersattes riksdagsledamoten Laila Bjurling (s) av riksdagsledamoten Martin Nilsson (s). Projektledaren Anders Josephsson (kd) ersattes den 9 mars 1996 av Hans Åström-Eklind (kd). Den 23 augusti 1996 ersattes Hans Åström-Eklind (kd) av Acko Ankarberg Johansson (kd). Ombudsmannen Roger Mörtvik (TCO) ersattes den 15 april 1996 av ombudsmannen Lennart Sjösten (TCO).

Den 27 mars 1995 förordnades som experter departementssekreteraren Christer Eriksson (Arbetsmarknadsdepartementet), departementssekreteraren Tony Malmborg (Finansdepartementet), byråchefen Bertil Segerfalk (Arbetarskyddsstyrelsen) och hovrättsassessorn Inga Åkerlund (Arbetsmarknadsdepartementet). Den 2 oktober 1995 ersattes departementssekreteraren Christer Eriksson av departementssekreteraren Bo Barrefelt (Arbetsmarknadsdepartementet).

Genom ett beslut den 28 mars 1995 förordnades Claes Stråth som huvudsekreterare och Per Ewaldsson som sekreterare. Den 13 juni 1995 förordnades Marita

Pihl som biträdande sekreterare. Marita Pihl entledigades den 30 juni 1996. Den 9 april 1996 förordnades Fredrik Sjögren som sekreterare och den 1 juni 1996 förordnades Karin Karlsson som assistent.

Med det betänkande som kommittén nu lägger fram, (SOU 1996:145) Arbetstid längd, förläggning och inflytande, har vi fullgjort vårt uppdrag. Till betänkandet har fogats en bilagedel.

Reservationer har avgivits av ledamöterna Ingrid Burman, Bertil Borglund, Karl-Olof Stenqvist, Christel Anderberg, Ingalill Landqvist-Westh, Karl Pfeifer, Marianne Hörding, Iréne Nilsson Carlsson, Karin Pilsäter samt Acko Ankarberg Johansson och Karin Pilsäter gemensamt.

Särskilda yttranden har avgivits av ledamöterna Margareta Andersson, Lennart Sjösten, Acko Ankarberg Johansson samt Marie-Louise Strömgren.

Stockholm i september 1996

Laila Bjurling Iréne Nilsson Carlsson

Lena Larsson Karl Pfeifer

Björn Kaaling Marianne Hörding

Marie Sällström Karl-Olof Stenqvist

Sören Gunnarsson Lennart Sjösten

Martin Nilsson Marie-Louise Strömgren

Karin Pilsäter Ingalill Landqvist-Westh

Margareta Andersson

Christel Anderberg Claes Stråth

Ingrid Burman Per Ewaldsson

Acko Ankarberg Johansson Fredrik Sjögren

Bertil Borglund Karin Karlsson

Innehållsförteckning

Förkortningar........................................................................ 13 Sammanfattning.................................................................... 15 Summary............................................................................... 29 Författningsförslag................................................................ 35

1 Utredningsuppdraget .................................43

1.1 Kort om kommittédirektiven ................................ 43 1.2 Arbetets bedrivande.............................................. 44 1.3 Bakgrund och frågeställningar.............................. 47 1.3.1 De senaste utredningarna...................................... 48 1.3.2 Den aktuella debatten om arbetstidsfrågorna ....... 52 1.4 Sammanfattande kommentarer och utgångspunkter för våra överväganden............................. 54 1.4.1 Disposition av slutbetänkandet............................. 55

2 Vissa utvecklingsdrag i samhälle och arbetsliv .....................................................57

2.1 Samhällsutvecklingen........................................... 57 2.1 Strukturella förändringar - produktion och sysselsättning ................................................................ 57 2.1.2 En ökad internationalisering................................. 60 2.2 Arbetslivsutvecklingen......................................... 60 2.2.1 Ny lagstiftning...................................................... 60 2.2.2 Ny arbetsorganisation, särskilt om hem- och distansarbete ......................................................... 61 2.2.3 Nya anställningsformer......................................... 62 2.2.4 Ökat egenföretagande........................................... 63 2.2.5 Krav på större kompetens..................................... 64

6 Innehållsförteckning SOU 1996:145

3 Arbetstidsmått - vissa statistiska uppgifter...........................................................65

3.1 Faktiskt arbetad tid per vecka............................... 65 3.2 Faktiskt arbetad tid per år..................................... 67 3.2.1 Semester ............................................................... 68 3.2.2 Sjukfrånvaro ......................................................... 68 3.2.3 Ledighet med föräldrapenning.............................. 69 3.2.4 Tröskelnivåer och deltidsarbete............................ 71 3.2.5 Arbetsutbud och skatter........................................ 72 3.2.6 utvecklingen 1987 - 1995 ..................................... 72 3.3 Sysselsättningsintensitet....................................... 74 3.4 Internationella jämförelser.................................... 77 3.4.1 Vanlig veckoarbetstid för anställda..................... .77 3.4.2 Vanlig veckoarbetstid för sysselsatta ................... 80 3.4.3 Faktiskt arbetad tid per vecka i genomsnitt.......... 82 3.4.4 Faktiskt arbetade timmar i genomsnitt per år och anställd respektive person i befolkningen...... 84 3.4.5 Avslutande kommentarer

4 Några aspekter på kortare arbetstid ...........89

4.1 Lagstadgade arbetstidsförkortningar i Sverige..... 91 4.1.1 Lagstiftning om förkortad arbetstid...................... 91 4.1.2 Andra lagreformer av betydelse för arbetstidens omfattning ............................................................ 93 4.2 1982 års arbetstidslag ........................................... 95 4.3 Ekonomiska och sysselsättningseffekter av en arbetstidsförkortning ............................................ 96 4.3.1 Ekonomiska effekter på verksamhetsnivå............ 97

Teori om lönekompensation ................................. 98 Betydelsen av fasta och rörliga kostnader vid minskad driftstid ................................................... 99 Förändringar av arbetsproduktivitet.................. 100 Studier om arbetstidsförkortningar och produktivitet........................................................ 101 Studier om arbetstidsförkortningar och driftstid 102

Innehållsförteckning 7

4.3.2 Arbetstidsförkortning och sysselsättning............ 102

Teoretiska antaganden ....................................... 103 Högkonjunktur respektive lågkonjunktur ........... 107 Betydelsen av driftstid, typ av produktion och sektor ........................................................... 108 Övertid................................................................ 109 Homogen och rörlig arbetskraft......................... 110 Regionens betydelse ........................................... 110 Teoretiska och empiriska resultat ...................... 111 Avslutande kommentarer.................................... 111

4.4 Några europeiska erfarenheter av kortare arbetstid .............................................................. 112

Tyskland.............................................................. 112 Danmark............................................................. 113 Nederländerna.................................................... 115

4.5 Arbetstidsregleringar i kollektivavtal................. 115 4.5.1 Kollektivavtalsreglerade heltidsmått.................. 117 4.6 Nya arbetstidsmönster ........................................ 120 4.6.1 Bakgrund ............................................................ 120

Verksamhetens behov ......................................... 120 Individens behov................................................. 121

4.6.2 Offentlig sektor................................................... 122

Motiv inom den offentliga sektorn...................... 122 Resultat inom den offentliga sektorn .................. 124

4.6.3 Privat sektor........................................................ 127

Motiv inom den privata sektorn.......................... 127 Resultat inom den privata sektorn...................... 129

4.7 Övertiden i Sverige............................................. 133 4.7.1 Bakgrund ............................................................ 133 4.7.2 Övertidsreglering i lag........................................ 135 4.7.3 Skillnader i övertidsarbete efter kön och ålder... 136 4.7.4 Studie av övertidsarbete ..................................... 137 4.7.5 Sysselsättningseffekter av en begränsning av övertidsarbete ..................................................... 138

Konsekvenser av den dispositiva lagstiftningen. 139 Övertid och sysselsättning.................................. 139

4.8 Deltidsarbetslöshet ............................................. 141

8 Innehållsförteckning SOU 1996:145

4.9 Välfärdsaspekter på en arbetstidsförkortning..... 142 4.9.1 Arbetstidens längd och hälsa: vila är sambanden ................................................................ 143

Kortare arbetstid ................................................ 143 Inflytande över arbetstiden................................. 144

4.9.2 Jämställdhetsaspekter ......................................... 144 4.10 Sammanfattande slutsatser ................................. 146

5 Flexibel arbetstid - när, var och hur ? .....

1515.1 Vad innebär flexibilitet i arbetstidshänseende ?. 152 5.2 Flexibilitet i nuvarande lagstiftning - vilka är bristerna ? ........................................................... 153 5.2.1 Flexibilitet ur verksamhetssynpunkt................... 155 5.2.2 Flexibilitet ur arbetstagarsynpunkt..................... 158 5.3 Situationen på arbetsmarknaden - ett antal arbetsplatsbesök m.m. ........................................ 160 5.4 Förändringar av lagstiftningens syften ............... 161 5.5 Andra aspekter på eventuella lagändringar ........ 163 5.5.1 Har utvecklingen i samhället och arbetslivet gjort arbetstidslagen föråldrad ? ......................... 163 5.6 Jämställdhetsaspekter ......................................... 165 5.7 Sammanfattande kommentarer........................... 167

6 EG:s arbetstidsdirektiv ............................

1696.1 Delbetänkandet om konsekvenserna av EG:s arbetstidsdirektiv ................................................ 169 6.2 Kort om direktivets innehåll............................... 172 6.2.1 Allmänt om EG:s arbetstidsdirektiv ................... 172 6.2.2 Direktivets bestämmelser ................................... 173

Räckvidd och definitioner - artikel 1 och 2 ........ 173 Dygnsvila - artikel 3 ........................................... 174 Raster - artikel 4................................................. 174 Veckovila - artikel 5 ........................................... 174 Begränsning av veckoarbetstiden - artikel 6...... 175 Årlig semester - artikel 7 .................................... 175 Nattarbetets längd - artikel 8 ............................. 175 Hälsoundersökning och omplacering av nattarbetande till dagarbete - artikel 9 .................... 175 Garantier för nattarbete - artikel 10 .................. 176

Innehållsförteckning 9

Anmälan om regelbunden sysselsättning av nattarbetande - artikel 11................................... 176 Skydd av hälsa och säkerhet - artikel 12 ............ 176 Arbetsrytm - artikel 13 ....................................... 176 Mer detaljerade gemenskapsbestämmelser artikel 14............................................................. 176 Gynnsammare bestämmelser - artikel 15........... 177 Beräkningsperioder - artikel 16 ......................... 177 Avvikelser - artikel 17......................................... 177 Slutbestämmelser - artikel 18 ............................. 178

6.2.3 Språkliga skillnader i direktivet ......................... 179 6.3 Sammanfattande kommentarer........................... 181

7 Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester ............................................

1837.1 Flexibilitet ur arbetstagar- och verksamhetssynpunkt ............................................................. 184 7.1.1 Allmänt om individuella rättigheter i arbetsrättslig lagstiftning.............................................. 185 7.1.2 Hur genomföra ett större inflytande för den enskilde arbetstagaren ?...................................... 188 7.1.3 Större flexibilitet beträffande semesterledighet över fyra veckor.................................................. 192 7.1.4 Lagreglernas tillämpning på verksamhetsnivå ... 193 7.1.5 Dispositiviteten i annan arbetsrättslig lagstiftning.......................................................... 194 7.1.6 Bör möjlighet till anpassningar av lagreglerna finnas på verksamhetsnivå?................................ 195 7.2 Nuvarande regler och möjliga förändringar diskussion om innehåll och syften...................... 197 7.2.1 Regler till skydd för arbetstagarens säkerhet och hälsa ............................................................. 197

Vad säger vetenskapen? ..................................... 197 Allmänt om förändringar ................................... 199 En tydligare koppling till arbetsmiljölagen ....... 201 Regler om vila och återhämtning ....................... 203 - rast och arbetspauser....................................... 203 - nattarbetsförbud och/eller dygnsvila ............... 204 - veckovila........................................................... 206

10 Innehållsförteckning SOU 1996:145

Besked om ändring av ordinarie arbetstids och jourtids förläggning..................................... 207 Begränsning av arbetstidens totala omfattning . 208 Begränsning av nattarbetspassens längd ........... 211 Avslutande reflektioner....................................... 212

7.2.2 Lagstiftarens och arbetsmarknadsparternas respektive roller.................................................. 213

Lagreglering eller statlig styrning på annat sätt 214 Kollektivavtal i stället för lagreglering .............. 215 Vilken modell bör väljas?................................... 216

7.2.3 Övriga regler....................................................... 218

Ordinarie arbetstid............................................. 218 Övertid................................................................ 221 Nödfallsövertid ................................................... 224 Mertid ................................................................. 224 Jourtid och beredskap ........................................ 227 Avslutande reflektioner....................................... 229

7.2.4 Politiska signaler till arbetsmarknadens parter... 229

Jämställdhet........................................................ 231 Familjeliv och socialt liv i övrigt ....................... 233 Arbetstidsförkortning och begränsning av övertidsuttagen....................................................233 Flexibilitet ur arbetstagar- och verksamhetssynpunkt.............................................................. 234 Avslutande reflektioner....................................... 234

7.3 Lagens rättsliga karaktär..................................... 235 7.4 Lagens tillämpningsområde................................ 236 7.5 Sammanfattande slutsatser ................................. 239

8 Förläggning av delledighet enligt föräldraledighetslagen .............................

2418.1 Vårt tilläggsuppdrag ........................................... 241 8.2 Förslag till ändring ............................................. 242

9 Sveriges internationella åtaganden..........

2459.1 Innebär våra förslag att EG:s arbetstidsdirektiv kan anses införlivat i det svenska regelsystemet? ............................................................ 245 9.1.1 Särskilt om semesterledighet för hem- och

Innehållsförteckning 11

distansarbete ....................................................... 246

9.2 Övriga internationella åtaganden........................ 248

Författningskommentarer ................................... 251

Reservationer och särskilda yttranden................ 269

Bilagor

1 Kommittédirektiv ............................................... 335 2 Arbetstidslagen (1982:673) ................................ 343 3 EG:s arbetstidsdirektiv på svenska och engelska..................................... 353 4 Arbetsplatsbesök ................................................ 367 5 Seminarieserien .................................................. 371

Bilagedel

6 Hem- och distansarbete (Fredrik Sjögren)

7 Arbetstidsförkortningars sysselsättningseffekter - en översikt av teoretiska och empiriska resultat (Sophia Eriksson)

8 Arbetstid och arbetsmarknadsekonomi (Sveinn Agnarsson/Dominique Anxo)

9 Nya arbetstidsmönster - erfarenheter av arbetstidsflexibilitet och arbetstidsförkortning inom privat och offentlig sektor (Sofia Lundström)

10 Arbetstider ur jämställdhets- och familjesynpunkt (Anita Nyberg)

12 Innehållsförteckning SOU 1996:145

11 Internationella jämförelser av arbetstider (Anita Olofsson)

12 Arbetstider, hälsa och säkerhet (Torbjörn Åkerstedt)

Förkortningar

A.a. Anfört arbete AD Arbetsdomstolen AKU Arbetskraftsundersökningar Anställningsskyddslagen Lagen (1982:80) om anställningsskydd ArbetsmiljölagenArbetsmiljölagen (1977:1160)ArbetstidslagenArbetstidslagen (1982:673) AU Arbetsmarknadsutskottet EEG Europeiska ekonomiska bemenskapen EG Europeiska gemenskapen EU Europeiska unionen Dir. Direktiv Förtroendemannalagen Lagen (1974:358) om facklig förtroendemans ställning på arbetsplatsen FöräldraledighetslagenFöräldraledighetslagen (1995:584) ILO International Labour Organisation IT Informationsteknologi Jämställdhetslagen Jämställdhetslagen (1991:433) LAS Lagen (1982:80) om anställningsskydd MBL Lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet Medbestämmandelagen Lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet Närståendevårdslagen Lagen (1988:1465) om ersättning och ledighet för närståendevård OECD Organisation for Economic Cooperation and Development Prop. Proposition Rskr Riksdagsskrivelse SCB Statistiska centralbyrån SemesterlagenSemesterlagen (1974:981) SOU Statens offentliga utredningar Studieledighetslagen Lagen (1974:981) om arbetstagares rätt till ledighet för utbildning Svenskundervisningslagen Lagen (1986:163) om rätt till ledighet för svenskundervisning för invandrare

14 Förkortningar SOU 1996:145

Sammanfattning

Inledning

Vi har enligt våra direktiv haft tre huvudsakliga uppdrag:

• att analysera de långsiktiga konsekvenserna av alternativa arbetstidsförkortningar,

• att undersöka på vilket sätt flexibla arbetstidsregler kan införas i svensk lagstiftning,

• att utreda konsekvenserna av EG:s arbetstidsdirektiv för det svenska regelsystemet på arbetstidsområdet.

Den tredje frågan skulle vi behandla med förtur och vi presenterade ett delbetänkande om konsekvenserna av EG-direktivet i september 1995 (SOU 1995:92).

Detta slutbetänkande innehåller våra överväganden och förslag med anledning av samtliga uppdragets frågor. I en särskild bilagedel finns de forskarrapporter som gjorts på vårt uppdrag.

Vi redogör i denna sammanfattning kortfattat för våra resonemang och överväganden i de olika kapitlen. Vi börjar med att lyfta fram huvudpunkterna i betänkandet.

Betänkandets huvudpunkter

Enligt vårt uppdrag skall en central utgångspunkt vara att arbetstidsfrågorna skall så långt möjligt regleras i avtal mellan arbetsmarknadens parter. Vi menar att detta bör gälla både arbetstidens omfattning och förläggning. Vi föreslår att en ny arbetstidslag innehåller en direkt uppmaning till parterna att teckna kollektivavtal om dessa frågor. Det är angeläget att parterna i kollektivavtal reglerar kollektiva arbetstidsförkortningar och en större flexibilitet. Lagstiftningens uppgift bör vara att främja att parterna tar ansvar för en sådan utveckling.

16 Sammanfattning SOU 1996:145

Vi föreslår en ny arbetstidslag som vilar på civilrättslig grund. Detta innebär en förstärkning av parternas ansvar för arbetstidsfrågorna och att Arbetarskyddsverkets tillsyn och dispensgivning bortfaller.

En ny civilrättslig arbetstidslag ställer krav på att det görs tydligt att arbetstiden är en del av arbetsmiljön. Vi föreslår därför att detta samband uttrycks tydligare i lagstiftningen, genom en allmän hänvisning i arbetstidslagen till arbetsmiljölagen.

Den nya lagen genomför reglerna i EG:s arbetstidsdirektiv, vilket innebär att den av riksdagen beslutade provisoriska lösningen av införlivandet av EG-direktivet kan ersättas.

Enligt vårt uppdrag skall hänsyn tas till den enskilde arbetstagarens möjligheter till medinflytande och valfrihet vad gäller arbetstidens förläggning. Vi föreslår att en central del i en ny arbetstidslag bör vara en arbetsorganisatorisk princip om att arbetstiden skall, utifrån verksamhetens krav, planeras och förläggas med hänsyn till arbetstagares olika önskemål och behov.

Varje arbetstagare skall vidare ges en rätt att få sina önskemål om arbetstidens längd och förläggning sakligt prövade av arbetsgivaren. Arbetstagarens önskemål skall tillgodoses om de är förenliga med verksamhetens krav.

Vidare föreslår vi att den del av semesterledigheten som överstiger fyra veckor och sparad semester skall kunna förfogas över på annat sätt än som hela dagar om arbetstagaren och arbetsgivaren kommer överens om detta. Arbetstagaren får vidare komma överens med sin arbetsgivare om att avvika från bestämmelsen om att sparad semester skall tas ut inom fem år. Detta skulle t.ex. kunna innebära att några års sparande kan tas ut som förkortad arbetstid.

Vi menar att våra förslag om att stärka den enskilde arbetstagarens inflytande över sina arbetstidsförhållanden bl.a. bör medföra att föräldrar bättre kan förena förvärvsarbete med ansvaret för barn och familj. Utöver detta föreslår vi en förändring i föräldraledighetslagen som stärker arbetstagarens inflytande över den föräldraledighet som tas ut som förkortad arbetstid.

Det pågår en utveckling mot mer flexibla arbetstidsförhållanden på arbetsmarknaden. Det har varit vår uppgift att föreslå en mer flexibel arbetstidslagstiftning.

Sammanfattning 17

Vi vill emellertid framhålla att en mer flexibel lagstiftning inte får leda till att reglerna till skydd för arbetstagarnas säkerhet och hälsa urholkas. Lagstiftningen bör därför förena hälsoaspekterna med verksamheternas behov av att flexibelt kunna förlägga arbetstiden. Vi menar att den större flexibilitet som kan behövas bör kräva att man kommer överens om villkoren för detta i ett kollektivavtal. Vi föreslår ett antal regler som skall vara bindande i den meningen att en avvikelse förutsätter att arbetstagaren får motsvarande ledighet, eller i undantagsfall, lämpligt skydd.

Varje arbetstagare skall ha rast senast efter sex timmars arbete. Raster får i vissa fall bytas mot måltidsuppehåll.

Varje arbetstagare skall ha rätt till de arbetspauser som behövs utöver rasterna.

Varje arbetstagare skall ha minst elva timmars sammanhängande ledighet per 24-timmarsperiod (dygnsvila). Lagens s.k. principiella nattarbetsförbud tas bort.

Varje arbetstagare skall ha minst trettiofem timmars sammanhängande ledighet under varje period om sju dagar (veckovila).

Arbetstidens totala omfattning, dvs ordinarie arbetstid och övertid sammantagna, får uppgå till högst 48 timmar per vecka i genomsnitt under en fyramånadersperiod. Perioden för beräkning av genomsnittet kan förlängas till högst tolv månader i kollektivavtal.

Arbetspassens längd för nattarbetande skall begränsas till i genomsnitt åtta timmar per 24-timmarsperiod under en beräkningsperiod om högst fyra månader. För de arbetstagare vars arbeten innebär särskilda risker eller stor fysisk eller mental ansträngning, får arbetspassen uppgå till högst åtta timmar under den 24-timmarsperiod då nattarbetet utförs.

I syfte att förstärka flexibiliteten i lagstiftningen föreslår vi emellertid vissa ändringar. En större flexibilitet kan vinnas om arbetstidsfrågorna i högre grad kan bestämmas på de enskilda arbetsställena. Där bör även parterna kunna besluta om att i kollektivavtal anpassa lagens regler till lokala behov och förutsättningar. Vi föreslår därför att lagstiftningen ställer sig neutral till på vilken nivå inom arbetstagarorganisationerna beslut om avtal om avvikelser från lagen skall fattas.

18 Sammanfattning SOU 1996:145

Vi föreslår att ordinarie arbetstid är den arbetstid som har överenskommits i det enskilda anställningsavtalet. I likhet med nuvarande lag får den uppgå till högst 40 timmar i veckan. Vi föreslår däremot att den ordinarie arbetstiden får genomsnittsberäknas under en beräkningsperiod om högst tio veckor. En längre beräkningsperiod får bestämmas i kollektivavtal.

Om variationer i arbetskraftsbehov i större omfattning kan mötas inom ramen för den ordinarie arbetstiden bör behovet av övertid kunna minska. Vi föreslår en skärpning av lagens övertidsbegränsning, från 200 timmar per år till 100. Samtidigt blir det möjligt att kvitta övertid mot kompensationsledighet, vilket innebär att övertiden kan användas mer flexibelt.

En förkortad arbetstid jämfört med arbetstidslagens bestämmelser har redan genom utformningen av kollektivavtal genomförts för en stor majoritet arbetstagare. Även på företagsnivå har avtal träffats om en kortare arbetstid, ofta i kombination med en flexibel arbetstidsförläggning.

Vi har inte haft i uppdrag att föreslå en generell arbetstidsförkortning. Vad gäller konsekvenserna av alternativa arbetstidsförkortningar har vi lagt särskild vikt vid att belysa arbetstidsförkortningars eventuella effekter på sysselsättningen. Därvid har framkommit att det inte utifrån teoretisk forskning är möjligt att förorda en generell arbetstidsförkortning av sysselsättningsskäl. De empiriska resultaten är emellertid skiftande och vi menar därför att det inte kan uteslutas att en förkortad arbetstid skulle kunna ge ett bidrag till att minska arbetslösheten. Dessutom framhåller vi att det finns en rad välfärdsargument för en allmänt kortare arbetstid.

På arbetsmarknaden pågår dessutom en rad försök med alternativa arbetstidsmodeller, bl.a. kortare arbetstid. Vi anser att detta är en positiv utveckling som bör understödjas. Vi föreslår därför att statliga medel inriktas mot en tvärvetenskaplig granskning av dessa frågor inom ramen för tillgängliga forskningsresurser. Vi föreslår också att staten stimulerar till ytterligare försök med kortare arbetstider på verksamhetsnivå och då erbjuder ett aktivt stöd från forskare under försöksperioden.

Svenskarna arbetar vare sig mest eller minst vid en internationell jämförelse av arbetstidsförhållanden i olika länder. Jämförelser är mycket svåra att göra beroende på olikheter i mätmetoder.

Sammanfattning 19

Utifrån det statistiska materialet vill vi ändå peka på följande:

• den vanliga genomsnittliga veckoarbetstiden för dem som arbetar heltid i Sverige är högre än i flertalet övriga studerade länder,

• den genomsnittliga faktiska arbetstiden per vecka och anställd är kortare i Sverige än i flertalet övriga studerade länder,

• den faktiska årsarbetstiden per anställd är kortare i Sverige än i de flesta övriga länder,

• antalet faktiskt arbetade timmar i genomsnitt per år och person i befolkningen, är fler i Sverige än i flertalet övriga studerade länder,

• andelen deltidsarbetande män och kvinnor är högre i Sverige än i de flesta övriga länder.

Arbetsmarknaden är könsuppdelad. Av kvinnorna i arbetskraften arbetar 56 procent inom den offentliga sektor, medan 44 procent arbetar inom den privata. Av männen i arbetskraften är motsvarande siffror 22 procent inom den offentliga sektorn och 78 procent inom den privata. Kvinnor och män kan därför komma att påverkas olika av ändrade arbetstidsvillkor.

20 Sammanfattning SOU 1996:145

Innehållet i de olika kapitlen

I kapitel 1 beskriver vi vårt uppdrag. Här ger vi även en bakgrund till diskussionen om arbetstidsfrågorna samt pekar på tidigare utredningar och den aktuella debatten. Arbetstidsfrågorna har varit föremål för tämligen omfattande utredningsarbete under de senaste åren. Vi sammanfattar förslagen i betänkandena Arbetstid och välfärd (SOU 1989:53) samt Årsarbetstid, ny lag om arbetstid och semester (SOU 1992:27). Från den aktuella debatten hämtar vi ett antal argument för och emot allmänna arbetstidsförkortningar och flexibel arbetstid. Kapitlet avslutas med några sammanfattande kommentarer och utgångspunkter för våra överväganden.

I syfte att lägga en allmän grund för diskussionen om arbetstidsfrågorna redogör vi i kapitel 2 för några utvecklingsdrag i samhälle och arbetsliv. Vi ger några data om strukturella förändringar beträffande sysselsättning och produktion; om hur sysselsättningen alltmer har kommit att förskjutas från varuproducerande till tjänsteproducerande sektorer. I detta sammanhang belyser vi utvecklingen av kvinnors och mäns arbetskraftsdeltagande. Under de senaste tiotals åren har sysselsättningen allmänt sett ökat i typiska kvinnosektorer och minskat i manliga.

Kapitlet innehåller också en kortfattad redogörelse för den lagstiftning – annan än arbetstidslagstiftningen, men med betydelse för en diskussion om arbetstidsfrågorna – som tillkommit från 1970-talet och framåt.

Avslutningsvis pekar vi på några tydliga utvecklingsdrag i arbetslivet under senare år: ny arbetsorganisation, särskilt arbete i hem och på distans, nya anställningsformer, ökat egenföretagande samt de allt större kraven som ställs på kompetens.

Innan vi diskuterar olika former av arbetstidsförkortningar och utvecklar resonemangen kring tänkbara motiv och konsekvenser, ger vi i

kapitel 3 en redovisning av olika arbetstidsmått. Vi vill på detta sätt

sätta in frågan om kortare arbetstid i dess sammanhang. Uppgifterna avser såväl jämförelser över tiden som mellan olika länder.

Ett sätt att belysa utvecklingen är att se till antalet faktiskt arbetade timmar per år. Vi konstaterar att den faktiska arbetstiden per år eller per vecka kan relateras till bl.a. anställda, sysselsatta eller befolkningen

Sammanfattning 21

i en bestämd ålder. I SCB:s arbetskraftsundersökningar – AKU – tillfrågas personerna om hur många timmar de arbetade under den vecka då mätningen sker. I mätningen ingår såväl huvudsyssla som bisyssla. Utifrån denna uppgift kan både en genomsnittlig faktisk veckoarbetstid och årsarbetstid beräknas. Vi framhåller att olika faktorer, utöver lagstiftning och kollektivavtal, kan inverka på arbetsutbudet och på så vis även påverka de faktiska arbetstidstalen.

Antalet faktiskt arbetade timmar per sysselsatt och år har från 1987 till 1995 ökat med 84 timmar. Ökningen är betydligt starkare för kvinnor än för män. Ökningen per sysselsatt, där förutom anställda även företagare ingår, skiljer sig inte nämnvärt från ökningen per anställd.

Vissa arbetstidsmått påverkas av hur stor andel av befolkningen som är sysselsatt. Vi redovisar därför utvecklingen under perioden 1987 till 1995 och konstaterar att denna andel sjönk från 81,4 procent till 72,2 procent för kvinnor och män sammantagna. Minskningen visar inga påtagliga skillnader mellan män och kvinnor. En förklaring till den minskade sysselsättningsintensiteten är den ökade arbetslösheten i Sverige. Mellan 1987 och 1995 ökade den öppna arbetslösheten från 2,1 procent till 7,7 procent.

Det hävdas ibland i debatten att svenskar arbetar mer än vad man gör i vissa andra länder. Ungefär lika ofta hävdas motsatsen. I kapitel 3 belyser vi frågan utifrån uppgifter från SCB och redovisar jämförelser mellan olika länder och olika arbetstidsmått. Studien omfattar 14 EUländer samt Japan, USA och Norge. Resultaten visar på svårigheterna att jämföra arbetstidens längd mellan olika länder.

Arbetstid kan till att börja med mätas för heltidsanställda eller för heloch deltidsanställda sammantagna. Vidare kan man skilja mellan mätningar som avser anställda och mätningar som gäller anställda och företagare sammantagna. Arbetstid är dessutom inte ett entydigt begrepp. Arbetstid kan t.ex. definieras som den avtalade arbetstiden, den vanliga eller faktiska arbetstiden per vecka eller år.

Det största problemet vid internationella jämförelser ligger dock i olikheter i ländernas statistik, även om försök har gjorts inom EU att så långt som möjligt utgå från samma definitioner och mätmetoder. Vår slutsats blir därför att man vid jämförelser måste vara ytterst försiktig i tolkningen av uppgifterna samt ta i beaktande att stora olikheter föreligger i statistiken.

22 Sammanfattning SOU 1996:145

I kapitel 4 konstaterar vi inledningsvis att vi enligt direktiven inte har i uppdrag att lägga förslag om en arbetstidsförkortning. Vi framhåller vidare att det finns ett antal olika sätt att förkorta arbetstiden genom lagstiftning. Förutom en allmän förkortning har lagstiftaren möjlighet att genom en sänkt eller rörlig pensionsålder förkorta arbetstiden. Därutöver påverkar ledighetslagstiftningen den tid vi arbetar. I ett inledande avsnitt beskriver vi utvecklingen på arbetstidsområdet under 1900-talet.

Vi har valt att göra en fördjupad studie av en lagstadgad generell arbetstidsförkortning. När vi analyserar de ekonomiska konsekvenserna är det också denna typ av reform som vi utgår från. Vi framhåller de troliga effekterna på verksamhetsnivå samt för sysselsättningen på samhällsnivå. Vår utgångspunkt i denna del är nationalekonomisk teori samt sammanställningar av såväl teoretisk som empirisk forskning på området. Vi noterar att det inte utifrån teoretisk forskning är möjligt att förorda en generell arbetstidsförkortning i syfte att öka sysselsättningen. De empiriska resultaten är däremot mer skiftande och i många europeiska länder där arbetstidsförkortningar har genomförts visar resultaten på positiva sysselsättningseffekter, om än lägre än vad som förväntats. Vi kan därför inte utesluta att en förkortad arbetstid skulle kunna ge ett bidrag till att minska arbetslösheten.

Vi har under arbetets gång företagit resor till Danmark, Tyskland och Nederländerna i syfte att studera olika arbetstidsreformer och modeller. I Tyskland har en kortare arbetstid i kombination med en ökad flexibilitet i arbetstidens förläggning genomförts i kollektivavtal. I Danmark pågår sedan 1 januari 1994 en försöksverksamhet som ger alla arbetstagare, men även arbetslösa, rätt till betald ledighet under högst ett år, “orlov“. Syftet är att så långt möjligt besätta de vikariat som uppstår med arbetslösa. I Nederländerna har arbetstagarens rätt att förlänga eller förkorta sin arbetstid efter individuella behov förstärkts i kollektivavtal.

Vi konstaterar vidare att arbetstidsförhållandena till mycket stor del bestäms genom kollektivavtal. Kollektivavtalsreglerade heltidsmått skiljer sig åt och vi har endast tagit del av ett enda kollektivavtal där arbetstiden överensstämmer med arbetstidslagens bestämmelser om 40 timmar i veckan. Avvikelserna innebär främst att arbetstiden i kollektivavtal regleras med avseende på helgfri vecka, men även att arbetstider bestäms till kortare tid än 40 timmar. Möjligheterna för parterna att också avtala om arbetstiden på lokal nivå har medfört att nya arbets-

Sammanfattning 23

tidsmönster har införts på ett flertal arbetsplatser, både som en kortare och en mer flexibel arbetstid.

Vi har genom rapporter, seminarier och arbetsplatsbesök studerat motiven till nya arbetstidsmönster och när möjlighet har getts, även resultaten. Motiven till olika försöksverksamheter och avtalsbestämmelser skiljer sig radikalt mellan olika verksamheter och avtal, till stor del beroende på typen av verksamhet och de anställdas behov. Ur verksamhetssynpunkt förklaras valet av arbetstidsmodell till betydande del av att organisationen ställer olika krav beroende på typen av produktion, sektor, bransch m.m. Även arbetstagarnas behov skiljer sig från verksamhet till verksamhet. Motiven kan vara en strävan mot ökad jämställdhet, en förbättrad trivsel och hälsa eller kanske främst, ett ökat inflytande över sin arbetssituation. Arbetstagarens behov kan även variera över tiden beroende på vilken fas i livet man befinner sig. Vid vissa arbetsplatser är inslag av kompetensutveckling en del av det nya arbetstidsmönstret.

Det är en mycket komplex bild som framträder. Vid varje enskild avtalsförhandling är omfattningen och förläggningen av arbetstiden endast en del av överenskommelsen. Olika delar läggs ihop och ingår som en helhet som till betydande del är unik för en viss bransch eller viss verksamhet. Vi kommer därför till slutsatsen att kollektiva förkortningar av arbetstiden främst bör vara en fråga för arbetsmarknadens parter. Många människor ser en arbetstidsförkortning som en angelägen reform och vi menar att det kan finnas skäl för att arbetstiden allmänt sänks inom ramen för en balanserad löneutveckling. I ett särskilt avsnitt belyser vi de välfärdsvinster som skulle kunna uppnås genom att minska arbetstiden. Bl.a. skulle förutsättningar för kvinnor att arbeta heltid öka. Därigenom skulle en ökad jämställdhet kunna uppnås och kvinnor skulle förutom en bättre löneutveckling även få tillgång till intern utbildning och befordran i större utsträckning än i dag.

Ytterligare välfärdsökningar skulle kunna uppnås om en kortare arbetstid främjar en bättre hälsa. Vi konstaterar att det utifrån forskningsresultaten inte är möjligt att dra några slutsatser i detta avseende. Ytterst få studier har genomförts av hälsa och förkortad arbetstid och de forskningsresultat som finns är inte entydiga och ofta av otillräcklig kvalitet.

Enligt kommittédirektiven skall vi förutom välfärdsaspekter såsom hälsa, även studera andra empiriska resultat av en arbetstidsförkortning. Vid de arbetsplatser där en kortare arbetstid har införts har dock

24 Sammanfattning SOU 1996:145

effekterna endast i ett fåtal fall utvärderats. Direktivets frågeställningar besvaras sällan i de utvärderingar som har genomförts och dessa utgör därmed ett bristfälligt underlag. Därtill kommer att försöksverksamheten ännu är mycket begränsad. Att med ledning av de olika försöken och tillgängliga forskningsresultat söka svaren på direktivens frågeställningar om empiriska resultat är därför inte möjligt. Ett flertal frågor kvarstår beträffande effekterna av en kortare arbetstid på produktionen, produktiviteten, sysselsättningen, konkurrenskraften, arbetets organisation och välfärden.

Vi föreslår att statliga medel inriktas mot en tvärvetenskaplig granskning av dessa frågor inom ramen för tillgängliga forskningsresurser. Vi föreslår också att staten stimulerar till ytterligare försök med kortare arbetstider på verksamhetsnivå och då erbjuder ett aktivt stöd från forskare under försöksperioden. Betydande fördelar i utvärderingsarbetet uppnås genom att forskarna deltar under försökens gång. I utvärderingarna av dessa bör beaktas om effekterna av företagsvisa eller branschvisa arbetstidsförkortningar kan utgöra underlag för parternas förhandlingar om arbetstidsförkortning eller ett framtida beslut om en generell arbetstidsförkortning.

I kapitlet ingår även delar av våra överväganden vad gäller övertidsuttaget. Vi belyser utvecklingen av övertidsuttaget inom offentlig och privat sektor och ser därvid särskilt till skillnader beroende på ålder och kön. Vi konstaterar att en trendmässig ökning av övertidsuttagen har skett under senare år, främst inom den privata sektorn. Detta är resultatet av att fler människor arbetar övertid. Vi anser att det mot bakgrund av den höga arbetslösheten i Sverige är av största vikt att när så är möjligt organisera verksamheten för att öka förutsättningarna för nyanställningar och för deltidsarbetande att förlänga sin arbetstid. Vi menar att en minskad deltidsarbetslöshet är en stor jämställdhetsfråga, då en stor andel av de deltidsarbetande just är kvinnor.

Vi övergår därefter i kapitel 5 till en diskussion om flexibilitet i arbetstidssammanhang. Vi inleder kapitlet med att diskutera innebörden i begreppet "flexibilitet" och konstaterar att innebörden torde bero på om det är verksamheten eller den enskilde arbetstagaren man talar om.

Vad gäller verksamheten menar vi att flexibilitet i arbetstidshänseende borde innebära en möjlighet att använda och förlägga arbetstiden så att den mest rationella produktionen kan bedrivas. Om å andra sidan perspektivet flyttas till den enskilde arbetstagaren borde innebörden vara att han eller hon har ett inflytande över sina egna arbetstider.

Sammanfattning 25

Vi konstaterar, beträffande flexibilitet ur verksamhetssynpunkt, att vissa delar i reglerna inte kan anses vara särskilt anpassade till olika verksamhetsbehov. Exempelvis anger lagen att ordinarie arbetstid får vara högst 40 timmar i veckan. I vissa fall får de fyrtio timmarna beräknas som ett genomsnitt under en period om fyra veckor. Ett ökat arbetskraftsbehov som måste mötas inom ramen för befintlig personal kan således endast tillgodoses genom att övertid tas ut. Ett minskat arbetskraftsbehov kan leda till permitteringar eller uppsägningar. Vidare gäller att de anpassningsmöjligheter till olika verksamhetsbehov som ligger i möjligheterna att göra avvikelser från lagens bestämmelser i kollektivavtal endast får ske om central arbetstagarorganisation träffar eller godkänner avtalet.

Vi konstaterar att behov av anpassningar inte endast föreligger på branschnivå, dvs. central nivå påarbetstagarsidan, utan även på företagoch förvaltningsnivå, med andra ord på den nivå där reglerna har att praktiskt tillämpas. Vad gäller flexibiliteten sedd ur den enskilde arbetstagarens synpunkt konstaterar vi att lagstiftningen inte innehåller stadganden som tar hänsyn till att människors behov och önskemål varierar från person till person, samt att behoven varierar under ett yrkesliv.

Vi noterar således att syften rörande flexibilitet ur både den enskilde arbetstagaren och den enskilda verksamheten behöver inarbetas i lagstiftningen. Vi framhåller emellertid tydligt att en ökad flexibilitet inte får medföra att lagstiftningens skyddsmotiv urholkas. Av detta skäl, men även beroende på arbetsmarknadsparternas ansvar för arbetstidsfrågorna, betonar vi därför att flexibiliteten ur verksamhetssynpunkt främst bör uppnås genom att arbetstidsfrågorna regleras i kollektivavtal.

Vi konstaterar att även samhälls- och arbetslivsutvecklingen allmänt kan föranleda att förändringar bör göras i lagstiftningen.

Ett ytterligare skäl till att förändringar i arbetstidslagen bör göras är EG:s arbetstidsdirektiv, vilket innehåller ett antal för medlemsstaterna bindande regler. EG-direktivets innehåll beskrivs i kapitel 6. En större flexibilitet, förändringarna i samhälle och arbetsliv samt EG:s arbetstidsdirektiv medför sammantaget att vi anser att tämligen genomgripande förändringar av arbetstidslagstiftningen bör göras. Som framgår i kapitel 7 införlivar vi en del av EG-bestämmelserna i vårt förslag till ny arbetstidslag. Detta innebär att den provisoriska lösningen av inför-

26 Sammanfattning SOU 1996:145

livandet av EG-direktivet i svensk lagstiftning, som föreslogs i vårt delbetänkande, kan ersättas.

I kapitel 7 utvecklar vi våra överväganden om vilka förändringar av lagstiftningen vi anser nödvändiga. För att lyfta fram arbetsmarknadens parters ansvar för arbetstidsfrågorna föreslår vi att en ny arbetstidslag som vilar på civilrättslig grund införs. I likhet med merparten av annan arbetsrättslig lagstiftning har därmed parterna samt de enskilda arbetsgivarna och arbetstagarna att tillse att lagens regler efterlevs. Den nuvarande arbetstidslagens myndighetstillsyn bortfaller följaktligen och myndigheternas tillsyn av arbetsmiljöfrågor kommer därmed i fortsättningen endast bedrivas med stöd av arbetsmiljölagen.

Vi föreslår en förändring av lagens tillämpningsområde som innebär att arbete i hemmet inte längre bör vara en grund i sig för undantag från lagens regler. Av praktiska skäl menar vi emellertid att det även i fortsättningen bör göras undantag för s.k. okontrollerbart arbete.

I syfte att stärka den enskilde arbetstagarens inflytande över sina arbetstidsförhållanden föreslår vi att en regel om detta införs i arbetstidslagen. Regeln kan beskrivas i två delar.

Den första delen avser att lägga fast en arbetsorganisatorisk princip som innebär att arbetets organisation skall ske med hänsyn till arbetstagares olika behov och önskemål. Dessa behov och önskemål har sin grund i arbetstagarens familjeliv eller sociala liv i övrigt. Vi konstaterar i detta sammanhang att arbetstiden har en stor betydelse för arbetstagarens hela livssituation och att arbetstiden därmed även är en viktig jämställdhetsfråga.

Den andra delen i regeln innebär att arbetstagaren ges en rätt att framföra och av arbetsgivaren få en saklig prövning av sina önskemål om både arbetstidens längd och förläggning. Arbetstagarens önskemål skall tillgodoses om de är förenliga med verksamhetens krav. Arbetsgivaren får endast lägga för verksamheten relevanta omständigheter till grund för sin bedömning om önskemålen är förenliga eller ej med de krav verksamheten ställer.

Vi föreslår vidare att lagstiftningen inte längre ställer krav på att kollektivavtal om avvikelser från lagen skall förutsätta medverkan av central arbetstagarorganisation. Lagstiftningen bör således vara neutral i frågan på vilken nivå inom arbetstagarorganisationerna kollektivavtal om avvikelser från lagen skall träffas. Vi menar att det snarare är det

Sammanfattning 27

lokala arbetsmiljöarbetet som bör lyftas fram och att i detta bör ligga att avvikelser för lokala anpassningar av lagens regler bör kunna ske på den nivå där reglerna skall tillämpas, dvs på de enskilda arbetsställena.

Vi går därefter igenom de motiv beträffande arbetstagarnas säkerhet och hälsa, som bör ligga till grund för lagregler om arbetstid. Vi konstaterar att dessa bör vila på vissa vetenskapliga rön beträffande sambanden mellan arbetstid och hälsa. Regler med sådana syften bör till sin karaktär vara "bindande". Med detta menar vi att reglerna aldrig får avtalas bort helt och hållet, endast anpassas till olikheter i lokala behov och förutsättningar genom avvikelser som förutsätter att arbetstagarna kompenseras med motsvarande ledighet eller, i undantagsfall, lämpligt skydd.

Vidare bör sambandet mellan arbetstidsreglerna och arbetsmiljölagens bestämmelser göras tydligare. Det är nämligen helheten av samtliga arbetsmiljöfaktorer, bland vilka arbetstiden endast är en, som avgör om det är en god arbetsmiljön eller inte.

De regler i arbetstidslagstiftningen som inte kan anses vara föranledda av motiv rörande arbetstagarnas säkerhet och hälsa bör diskuteras utifrån andra utgångspunkter. En sådan utgångspunkt är arbetsmarknadsparternas ansvar för arbetstidsfrågorna och vi föreslår att lagen bör innehålla en uppmaning till parterna att teckna kollektivavtal om arbetstid.

Efter en diskussion om parternas ansvar för exempelvis frågor om ordinarie arbetstid och övertid övergår vi sedan till utformningen av de regler lagstiftningen bör innehålla för det fall inte parterna i kollektivavtal kommer överens om annat. Då en större flexibilitet ur verksamhetssynpunkt främst bör uppnås genom att parterna är överens om villkoren för detta i kollektivavtal, föreslår vi endast begränsade förändringar beträffande exempelvis regeln om ordinarie arbetstid.

Vad gäller regeln om övertidsbegränsning för vi ett resonemang om övertidsarbetets koppling till eventuella sysselsättningseffekter. För att ge en signal om att övertidsarbetet bör begränsas, bl.a. i syfte att främja att fler människor kommer i arbete eller att de deltidsarbetslösa kan gå upp i arbetstid, föreslår vi en minskning av den lagreglerade övertiden. Det bör påpekas att denna regel är dispositiv till förmån för kollektivavtal, vilket innebär att parterna kan komma överens om högre övertidsuttag upp till den gräns för den totala arbetstidens omfattning som föreslås på basis av EG-direktivets s.k. 48-timmarsregel.

28 Sammanfattning SOU 1996:145

Vi övergår därefter till ett avsnitt som vi har valt att benämna politiska signaler till arbetsmarknadens parter. Vi konstaterar nämligen att det föreligger ett antal allmänna intressen i arbetstidsfrågorna som bl.a. rör jämställdhets- och andra välfärdsaspekter. För en rad viktiga arbetstidsfrågor menar vi att det är arbetsmarknadens parter som bör ha det främsta ansvaret. Sålunda menar vi att exempelvis frågor om kollektiva arbetstidsförkortningar främst bör regleras i kollektivavtal.

Under utredningens gång fick vi ett tilläggsuppdrag av regeringen om att föreslå en ändring i föräldraledighetslagen. Regeringens tilläggsuppdrag bygger på en hemställan från riksdagen i vilken framförts önskemål om att föräldraledighetslagen ändras så att arbetstagaren själv får rätt att bestämma över förläggningen av den föräldraledighet som tas ut i form av kortare arbetstid. Enligt den nuvarande lagen bestämmer arbetsgivaren över delledighetens närmare förläggning om inte arbetstagaren och arbetsgivaren kommer överens. Vi föreslår därmed i kapitel 8 att lagen ändras så att om arbetstagaren och arbetsgivaren inte kommer överens om delledighetens närmare förläggning, arbetsgivarens skall förlägga ledigheten enligt arbetstagarens önskemål, såvitt inte sådan förläggning skulle medföra påtaglig störning i verksamheten.

I kapitel 9 redogör vi för på vilket sätt vi anser att våra förslag är förenliga med Sveriges internationella åtaganden. Det är främst ett antal ILO-konventioner som aktualiseras. Vi framhåller emellertid även att våra förslag till lagändringar i detta slutbetänkande får anses innebära att EG:s arbetstidsdirektiv blir införlivat i det svenska regelsystemet. Det återstår emellertid en ändring att göra i den svenska lagstiftningen med anledning av direktivet. Semesterlagen undantar nämligen s.k. okontrollerade arbetstagare från rätten till semesterledighet. Ett motsvarande undantag finns inte i EG-direktivet. Vi föreslår därför i detta kapitel att semesterlagen, i likhet med arbetstidslagen, ändras så att arbete i hemmet inte längre skall vara en grund i sig till att arbetet inte omfattas av lagens rätt till semesterledighet.

Summary

Introduction

According to our terms of reference we have had three principal tasks:

• to analyse the long-term consequences of alternative forms of shorter working time,

• to investigate ways in which flexible provisions for working time can be introduced in Swedish legislation,

• to investigate the consequences of the EC Working Time Directive on the Swedish regulatory system in the working time sphere.

The third issue was to be given priority, and we presented an interim report concerning the consequences of the EC Directive in September 1995.

This final report contains our considerations and proposals with regard to the issues in our terms of reference. We have requested a number of research reports which are presented in an appendix to this report.

In this summary, we briefly present our deliberations and considerations regarding the various chapters of the report. We begin, however, by highlighting the principal considerations in the report.

Principal considerations

According to our terms of reference, a central point of departure is that issues concerning working time are to be regulated, as far as possible, in agreements between the social partners. We suggest that this should involve both the length and location of working time. We propose that a new Working Hours Act should contain a direct invitation to the social partners to conclude agreements on these matters. It is of great importance that the social partners regulate collective reductions in working hours as

30 Summary SOU 1996:145

well as greater flexibility in collective agreements. The role of the legislator should be to encourage the social partners to assume responsibility for such a development.

We propose a new Working Hours Act which should apply under civil law. This implies a strengthening of the responsibilities of the social partners for working time issues, and also that dispensations granted by the National Board of Occupational Health, and the supervision carried out by the Board, will disappear.

A new Working Hours Act under civil law underlines the need to make it clear that working time is part of the work environment. We propose therefore, that this be made explicit in the legislation by a general reference in the Working Hours Act to the Work Environment Act.

The new Working Hours Act implements the provisions set out in the EC Directive, which means that the provisional implementation decided on by the Parliament, may be replaced.

According to our terms of reference, the employee’s possibilities of influencing the location of his or her working time should be considered. We propose that a central aspect of a new Working Hours Act should be a principle of good work organisation, suggesting that, within the limits of the line of activity in the company or administration, working time should be organised and located with respect to the differing needs and wishes of employees.

Furthermore, every employee must be entitled to have his or her requests concerning the length and location of working time objectively assessed by the employer. The employee’s requests must be complied with if they are compatible with the requirements of the company or administration.

Moreover, we propose that the employee be entitled to make use of annual leave exceeding four weeks, as well as accumulated annual leave, in other ways than as full days, if this can be agreed by the employee and the employer.

We consider that our proposals to strengthen the influence of the individual employee concerning various aspects of working time, should improve the possibilities of parents to combine work with family responsibilities. We also suggest an amendment to the Parental Leave Act, which strengthens the influence of the employee concerning partial parental leave.

Summary 31

There is a development towards more flexible working time arrangements. We have been assigned to suggest more flexible working time legislation.

We stress, however, that more flexible legislation must not lead to weaker provisions on workers’ health and safety. The legislation should therefore combine provisions on health and safety with possibilities of flexible working time arrangements. We consider that further flexibility needs to be allowed for in collective agreements. We suggest certain provisions which should be binding in the sense that deviations can only be made if the worker is afforded a period of compensatory rest or, if that is not possible, appropriate protection.

Every worker shall be afforded a work break, at the latest after six hours’ work. In certain cases work breaks may be replaced by meal breaks. In addition to work breaks, every worker shall be allowed to take the necessary work pauses.

Every worker shall be afforded a minimum daily rest period of eleven consecutive hours per 24-hour period (daily rest). The so-called night work prohibition is deleted.

Every worker is afforded a minimum rest period of thirty-five consecutive hours in every seven-day period (weekly rest period).

Maximum weekly working time, overtime included, may not exceed an average of 48 hours per week over a reference period of four months. The reference period may be extended in collective agreements to a maximum of twelve months.

Hours of work for night workers shall be limited to an average of eight hours per 24-hour period, over a reference period of a maximum of four months. For night workers whose work involves special hazards or heavy physical or mental strain, the hours of work shall be limited to eight hours in any period of 24 hours during which they perform night work.

However, with the aim of strengthening the elements of flexibility in the legislation, we propose certain amendments. Greater flexibility can be achieved if working time issues can be dealt with to a greater extent at the company or administration level. Furthermore, the social partners should be able to decide at this level on derogations to adapt the legal provisions to various local needs and prerequisites. We therefore suggest that the

32 Summary SOU 1996:145

legislation be neutral as to at which level within the trade unions, derogations from the legal provisions are decided.

We propose that regular working time is the time which has been agreed in the individual employment contract. According to present legislation, regular weekly working time may not exceed 40 hours. We propose that regular weekly working time may not exceed 40 hours, but that it may be calculated as an average over a period of no more than ten weeks. A longer period on which the average is based may be agreed in collective agreements.

If variations in the demand for labour can be met to a larger extent within the limits of regular working time, the need for overtime should decrease. We propose a limitation of the right to use overtime from 200 hours per year to 100 hours per year. In addition, it will be possible to set off overtime against periods of compensatory rest, which means that overtime can be used in a more flexible way.

Reduced working time, as compared to the provisions set out by the present Working Hours Act, has already been realized for a vast majority of employees. This reduction is a consequence of the way that collective agreements are designed. In addition, agreements on reduced working time have been made at a company level, often in combination with a flexible location of working time.

Our assignment has not been to propose a general reduction of workinghours. As regards the consequences of alternative forms of reduced working time, we have particularly stressed the possible effects on employment. We have come to the conclusion that, on the basis of theoretical research, it is not possible to advocate a general reduction of working-hours with the aim of reducing unemployment. However, the empirical findings differ to a considerable extent and we therefore suggest that the possibility of a decreased unemployment as a result of a reduction of working-hours, cannot be eliminated. Furthermore, we point out that there are a number of reasons in the welfare sphere which tend to favour shorter working-hours.

A number of alternative working time arrangements are under way in the labour-market, in some cases involving shorter working time. We consider this to be a positive development which should be supported. We therefore suggest that government funds be directed towards interdisciplinary studies of these issues within the framework of existing research funds. We also propose that the government provides incentives for further

Summary 33

working time arrangements at a company level, involving shorter working time. The government should, at the same time, offer research support during the period in which the project is undertaken.

A study of national differences in working time reveals that the Swedes work neither the longest nor the shortest working-hours. We point out that such comparisons are very difficult to make due to differences in methods of measurement.

On the basis of the statistical material, we nonetheless wish to point out the following:

• the number of average hours usually worked per week by those who work full time in Sweden, exceeds the average figure in most of the countries included in the study,

• the number of average hours actually worked per week/per employee is less in Sweden than in most of the countries included in the study,

• the number of average hours actually worked per year/per employee is less in Sweden than in most of the countries included in the study,

• the number of average hours actually worked per year/per person in the population in Sweden, exceeds the average figure in most of the countries included in the study,

• the proportion of part-time employees in Sweden is higher than in most of the countries included in the study.

The labour-market is segmented by gender. 56 per cent of the women in the labour force work in the public sector, while 44 per cent work in the private sector. The corresponding figures for men in the labour market are 22 per cent in the public sector, and 78 per cent in the private sector. Changing working times could therefore affect women and men in different ways.

Författningsförslag

Förslag till ny arbetstidslag

Härmed föreskrivs följande

Inledande bestämmelser

1 § Denna lag gäller, med de inskränkningar som anges i 2 §, varje verksamhet i vilken arbetstagare utför arbete för en arbetsgivares räkning.

2 § Lagen gäller inte

1 arbete som utförs under sådana förhållanden att det inte kan anses

vara arbetsgivarens uppgift att vaka över hur arbetet är ordnat,

2 arbete som utförs av arbetstagare som med hänsyn till arbetsuppgif-

ter och anställningsvillkor har företagsledande eller därmed jämförlig ställning eller av arbetstagare som med hänsyn till sina arbetsuppgifter har förtroendet att själva disponera sin arbetstid,

3 arbete som utförs i arbetsgivarens hushåll,

4 skeppstjänst.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva att lagen skall tillämpas på skeppstjänst som har undantagits från sjöarbetstidslagen.

3 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela särskilda föreskrifter för totalförsvaret, vägtransporter och luftfart med avvikelse från denna lag.

36 Författningsförslag SOU 1996:145

4 § Ett avtal som innebär att arbetstagares rättigheter enligt denna lag inskränks är ogiltigt i den delen. Detta gäller dock ej, om annat framgår av lagen.

Arbetstid och arbetsmiljö

5 § Arbetstid är en del av arbetsmiljön. Bestämmelser om arbetsmiljöns beskaffenhet och om skyldighet att förebygga ohälsa och olycksfall i arbetet finns i arbetsmiljölagen (1977:1160). Om arbetstiden för minderåriga finns ytterligare bestämmelser i 5 kap. arbetsmiljölagen.

Kollektivavtal om arbetstid

6 § Mellan arbetsgivare eller arbetsgivarorganisation och arbetstagarorganisation bör träffas kollektivavtal om arbetstidens omfattning och förläggning. Sådant avtal bör syfta till att arbetstidsförhållandena anpassas till verksamhetens krav och till arbetstagarnas olika önskemål och behov.

7 § Regler om avvikelse från lagens bestämmelser genom kollektivavtal finns i 21 §. En arbetsgivare som är bunden av kollektivavtal som avses i 6 § och första stycket denna paragraf får tillämpa avtalet även på arbetstagare som inte tillhör den avtalsslutande arbetstagarorganisationen, om arbetstagarna sysselsätts i arbete som avses med avtalet och inte omfattas av något annat tillämpligt kollektivavtal.

Arbetstagarens önskemål och behov

8 § Arbetstiden skall, utifrån verksamhetens krav, planeras och förläggas med hänsyn till arbetstagares olika önskemål och behov. Därvid skall beaktas att arbetstagares möjligheter att förena förvärvsarbete med familjeliv och socialt liv i övrigt underlättas. Det skall även eftersträvas att arbetstidsförhållandena främjar jämställdheten mellan kvinnor och män. Särskilda bestämmelser om jämställdhet i arbetslivet finns i jämställdhetslagen (1991:433).

9 § Arbetstagaren har rätt att få sina önskemål om arbetstidens längd och förläggning prövade av arbetsgivaren. Sådan prövning skall ske på

Författningsförslag 37

sakliga grunder och arbetstagarens önskemål skall tillgodoses om de är förenliga med verksamhetens krav. Om arbetstagarens önskemål inte tillgodoses skall han eller hon underrättas om anledningen härtill.

Planering och anordnande av arbete

10 § Arbetsgivaren skall lämna arbetstagaren besked om ändringar i fråga om den ordinarie arbetstidens och jourtidens förläggning minst två veckor i förväg.

11 § Rast skall förläggas så att arbetstagaren inte utför arbete mer än sex timmar i följd. Med rast förstås sådant avbrott i arbetstiden under vilket arbetstagaren inte är skyldig att stanna kvar på arbetsstället. Rast får bytas mot måltidsuppehåll vid arbetsplatsen, om det är nödvändigt med hänsyn till arbetsförhållandena eller med hänsyn till sjukdomsfall eller annan händelse som inte har kunnat förutses av arbetsgivaren. Sådana måltidsuppehåll räknas in i arbetstiden.

12 § Arbetsgivaren skall ordna arbetet så att arbetstagaren kan ta de arbetspauser som behövs utöver rasterna. Arbetspauser räknas in i arbetstiden.

13 § Arbetstagaren skall ha minst elva timmars sammanhängande ledighet per 24-timmarsperiod (dygnsvila). Dygnsvilan skall så långt möjligt förläggas till natt.

14 § Arbetstagaren skall ha minst 35 timmar sammanhängande ledighet under varje period om sju dagar (veckovila). Till veckovilan räknas inte jourtid eller beredskapstid då arbetstagaren får uppehålla sig utanför arbetsstället men skall stå till arbetsgivarens förfogande för att utföra arbete när behov uppkommer. Veckovilan skall så långt möjligt förläggas till veckoslut. Om sakliga, tekniska eller arbetsorganisatoriska skäl föreligger får tillfälligtvis tillämpas en ledighet om minst 24 timmar.

Arbetstidens omfattning och jourtid

15 § Ordinarie arbetstid är den arbetstid som bestämts i det enskilda anställningsavtalet.

38 Författningsförslag SOU 1996:145

Den får uppgå till högst 40 timmar per vecka i genomsnitt under en beräkningsperiod om högst tio veckor.

16 § Om det på grund av verksamhetens natur är nödvändigt att en arbetstagare står till arbetsgivarens förfogande på arbetsstället för att vid behov utföra arbete, får jourtid tas ut med högst 48 timmar per arbetstagare under en tid av fyra veckor eller 50 timmar under en kalendermånad. Som jourtid anses inte tid då arbetstagaren utför arbete för arbetsgivarens räkning.

17 § Övertid får tas ut när det finns särskilt behov av arbetstid utöver den ordinarie arbetstiden. Övertiden får uppgå till högst 100 timmar per arbetstagare under ett kalenderår. Vid beräkning av övertid skall ledighet som förläggs till arbetstagarens ordinarie arbetstid eller jourtid, med undantag för kompensationsledighet, likställas med fullgjord ordinarie arbetstid respektive jourtid.

18 § Har en natur- eller olyckshändelse eller annan liknande omständighet som inte har kunnat förutses av arbetsgivaren vållat avbrott i verksamheten eller medfört överhängande fara för sådant avbrott eller för skada på liv, hälsa eller egendom, får övertid tas ut för arbete i den utsträckning som förhållandena kräver (nödfallsövertid). Om det för arbetsstället finns en lokal arbetstagarorganisation inom vars avtalsområde arbetet faller, får nödfallsövertid tas ut endast under förutsättning att arbetsgivaren snarast underättar organisationen om övertidsarbetet.

19 § Den totala arbetstiden per vecka (ordinarie arbetstid och övertid sammantagna) får uppgå till högst 48 timmar i genomsnitt under en beräkningsperiod om högst fyra månader. Beräkningsperioden får förlängas i de fall som avses i 21 §. Vid beräkning av den totala arbetstidens omfattning enligt första stycket skall lagstadgad ledighet som förläggs till arbetstagarens ordinarie arbetstid likställas med fullgjord ordinarie arbetstid.

20 § Arbetstiden för nattarbetande får inte överstiga ett genomsnitt av åtta timmar per 24-timmarsperiod under en beräkningsperiod om högst fyra månader. Nattarbetande vars arbete innebär särskilda risker eller stor fysisk eller mental ansträngning får inte arbeta mer än åtta timmar inom den 24-timmarsperiod när de utför nattarbete. Med natt avses varje period om minst sju timmar som omfattar perioden mellan klockan 24 och klockan 5. Med nattarbetande avses

Författningsförslag 39

varje arbetstagare som normalt utför minst tre timmar av sitt dagliga arbete nattetid och varje arbetstagare som troligen kommer att fullgöra en tredjedel av sin årsarbetstid nattetid.

Avvikelser genom kollektivavtal eller på annat sätt

21 § Avvikelse från bestämmelserna i 10-18 §§ och 20 § får göras genom kollektivavtal. Vid avvikelse från bestämmelserna i 11-14 §§ och 20 § första och andra stycket skall iakttas att arbetstagarna erhåller motsvarande ledighet eller, i undantagsfall, lämpligt skydd. Genom kollektivavtal får den beräkningsperiod som avses i 19 § utsträckas till högst tolv månader. I sådant fall skall iakttas att arbetstagarna erhåller motsvarande ledighet eller, i undantagsfall, lämpligt skydd. I kollektivavtal får avgöras, med beaktande av arbetstagarnas säkerhet och hälsa, vilka arbeten som skall anses vara av sådan art som avses i 20 § andra stycket. I sådant avtal får även avgöras hur stor den andel av årsarbetstiden som avses i 20 § tredje stycket skall vara för att arbetstagaren skall anses vara nattarbetare.

22 § Avvikelse från bestämmelserna i 10-14 §§ och 20 § får i annat fall göras om det är nödvändigt med hänsyn till verksamhetens natur eller om det i annat fall föreligger särskilda skäl. Vid avvikelse från bestämmelserna i 11-14 §§ och 20 § första och andra stycket skall iakttas att arbetstagarna erhåller motsvarande ledighet eller, i undantagsfall, lämpligt skydd.

Skadestånd och rättegång

23 § Arbetsgivare som bryter mot denna lag skall betala skadestånd för den förlust som uppkommer och för den kränkning som har inträffat. Om det är skäligt, kan skadeståndet sättas ned eller helt falla bort.

40 Författningsförslag SOU 1996:145

24 § Mål om tillämpning av denna lag handläggs enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister.

_____________________________

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1998.

Författningsförslag 41

Förslag till lag om ändring i semesterlagen (1977:480)

Härmed föreskrivs i fråga om semesterlagen (1977:480)

dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 23 a §, samt en ny rubrik, dels att 27 § skall ha följande lydelse.

Semesterledighet på annat sätt än som hela dagar

23 a § Arbetstagaren får komma överens med sin arbetsgivare om att förfoga över sådan ledighet som överstiger fyra veckor och den ledighet som avses i 18 § första stycket på annat sätt än som hela dagar. Arbetstagaren har rätt att få sina önskemål om den närmare förläggningen av sådan ledighet prövade av arbetsgivaren. Sådan prövning skall ske på sakliga grunder och arbetstagarens önskemål skall tillgodoses om de är förenliga med verksamhetens krav. Om arbetstagarens önskemål inte tillgodoses skall han eller hon underrättas om anledningen härtill. Arbetstagaren får vidare komma överens med sin arbetsgivare om att avvika från bestämmelsen i 18 § andra och tredje styckena.

27 § Arbetstagare, som utför arbetet under sådana förhållanden att det

inte kan anses vara arbetsgivarens uppgift att vaka över hur arbetet är ordnat, är berättigad till särskild semesterlön med tolv procent av

arbetstagarens under intjänandeåret förfallna lön i anställningen. Beräkning av lönen under intjänandeåret skall ske med motsvarande tillämpning av 16 § andra stycket. Vad där föreskrives angående semesterlönegrundande frånvaro skall dock tillämpas med avseende på kalendervecka, om ej annan tidsperiod överenskommes. Även 24 och 25 §§ samt, om anställningen har avsetts skola pågå högst tre månader och omfatta högst 60 timmar, 5 § tredje stycket äger motsvarande tillämpning. Särskild semesterlön skall betalas ut senast den 30 juni näst efter intjänandeårets utgång eller, om intjänandeåret löper ut efter den 30 april, senast två månader efter dess utgång. _________________________

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1998

42 Författningsförslag SOU 1996:145

Förslag till lag om ändring i föräldraledighetslagen (1995:584)

Härmed föreskrivs att 14 § föräldraledighetslagen (1995:584) skall ha följande lydelse.

14 § Arbetstagaren skall samråda med arbetsgivaren om ledighetens förläggning och om andra frågor som rör ledigheten. Om det kan göras utan olägenhet för arbetstagaren, skall denne lägga ledighet som avses i 11 § så att verksamheten hos arbetsgivaren kan fortgå utan påtaglig störning. Kan överenskommelse inte träffas om hur ledighet skall tas ut vid förkortad arbetstid, skall arbetsgivaren förlägga ledigheten i enlighet

med arbetstagarens önskemål, om en sådan förläggning inte skapar påtaglig störning för arbetets behöriga gång. Arbetsgivaren får dock

inte utan arbetstagarens samtycke dela upp ledigheten under arbetsdagen eller förlägga den till någon annan tid än arbetsdagens början eller slut. Har beslut i en sådan fråga som avses i andra stycket träffats på annat sätt än enligt arbetstagarens önskemål, skall arbetsgivaren underrätta arbetstagaren och arbetstagarens lokala arbetstagarorganisation om beslutet. Detta skall om möjligt göras senast två veckor före ledighetens början.

______________________________

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1998.

1 Utredningsuppdraget

Inledning

Genom ett beslut den 26 januari 1995 bemyndigade regeringen chefen för Arbetsmarknadsdepartementet att tillkalla en parlamentarisk kommitté med uppgift att utreda effekter av olika arbetstidsförändringar m.m. De huvudsakliga delarna i uppdraget är enligt kommittédirektiven, att analysera de långsiktiga konsekvenserna av alternativa arbetstidsförkortningar, att undersöka på vilket sätt flexibla arbetstidsregler kan införas i svensk lagstiftning och att utreda konsekvenserna av EG:s arbetstidsdirektiv för det svenska regelsystemet på arbetstidsområdet.

Detta slutbetänkande innehåller våra överväganden och förslag med anledning av utredningsuppdraget. Vi pekar i detta inledande kapitel på några av de bakomliggande faktorerna för diskussionen om olika arbetstidsfrågor och redogör kortfattat för de olika frågeställningarna. Vi vill på detta sätt ge en introduktion till vårt utredningsuppdrag samt ange vilka utgångspunkter vi har valt för våra överväganden.

Vi börjar detta kapitel med att kortfattat redogöra för de centrala delarna i kommittédirektiven (1.1). Därefter följer en beskrivning av hur vi har bedrivit vårt arbete (1.2). I därpå följande avsnitt diskuterar vi bakgrunden till vårt uppdrag samt olika frågeställningar beträffande arbetstidsfrågor. Till detta avsnitt hör en redogörelse för de senaste utredningarna om arbetstidsfrågorna och en redovisning av en del av argumenten som brukar föras fram i debatten om arbetstid (1.3). Därefter anger vi vilka utgångspunkter vi har valt för vårt arbete och beskriver hur innehållet i slutbetänkandet är disponerat (1.4).

1.1 Kort om kommittédirektiven

Enligt direktiven är en väsentligt höjd och uthållig tillväxt en förutsättning för att Sveriges ekonomiska problem skall kunna lösas. En aktiv

44 Utredningsuppdraget SOU 1996:145

tillväxtpolitik, där olika politikområden samverkar, skall bidra till detta. Detta är enligt direktiven utgångspunkten för beslutet att tillsätta utredningen. Vad gäller uppdragets närmare innehåll ger vi följande kortfattade redogörelse av direktivens centrala delar (För direktivens fullständiga text hänvisar vi till bilaga 1).

Kommittén skall enligt direktiven bedöma de långsiktiga konsekvenserna av alternativa arbetstidsförkortningar. Därvid skall analyseras effekterna av alternativa arbetstidsförkortningar och arbetstidsmönster på produktionen, produktiviteten, sysselsättningen, konkurrenskraften, arbetets organisation och välfärden. Särskilt angeläget är enligt direktiven att belysa arbetstidernas roll inom ramen för en sammanhållen arbetslivspolitik, vars syfte är att stärka produktiviteten och medverka till utvecklande arbeten.

Direktivet anger vidare att kommittén skall ta särskild hänsyn till de konsekvenser som kan uppstå för olika grupper av arbetstagare i deras familjesituation, utbildning och yrkesområde. Kommittén skall dessutom särskilt belysa vilka krav olika former av arbetstidsförkortningar ställer på arbetsmarknadens sätt att fungera och hur dessa arbetstidsförkortningar generellt kan komma att påverka kvinnor respektive män.

En central utgångspunkt för kommittén skall enligt direktiven vara att arbetstidsfrågorna även i fortsättningen så långt möjligt regleras i avtal mellan arbetsmarknadens parter. Takten och den fortsatta inriktningen på eventuella alternativa arbetstidsförkortningar bör, enligt direktiven, bedömas ur detta perspektiv. Därvid måste enligt direktiven hänsyn tas till den enskilde arbetstagarens möjlighet till medinflytande och valfrihet vad gäller arbetstidens förläggning.

Effekterna av eventuella förslag skall enligt direktiven analyseras och redovisas ur ett jämställdhetsperspektiv och kommittén skall även beakta hälsomässiga och sociala konsekvenser av olika arbetstidsformer. Vidare skall anges de eventuella kostnader som kan bli följden av de förslag som presenteras. Förslagen får inte innebära ökade kostnader för stat och kommuner.

1.2 Arbetets bedrivande

Vi beslutade vid vårt första sammanträde att anta namnet 1995 års arbetstidskommitté. Enligt vårt uppdrag hade vi att skyndsamt och med förtur behandla konsekvenserna av EG:s arbetstidsdirektiv för det sven-

Utredningsuppdraget 45

ska regelsystemet. Vi ägnade därför vårt arbete under sommaren 1995 främst åt detta och presenterade ett delbetänkande i september 1995. Vi har därefter i huvudsak arbetat enligt följande metoder.

I syfte att få kunskap om behov och brister samt om olika arbetstidsmönster har vi genomfört en rad arbetsplatsbesök. Arbetsplatserna har varit både mindre och större verksamheter, såväl inom privat som offentlig sektor. Verksamheternas art har varit starkt varierande liksom faktorerna som påverkar och präglar den miljö i vilka de verkar, såsom konkurrensförhållanden, försäljning på export eller huvudsakligen på hemmamarknaden, varu- eller tjänsteproduktion osv. Vi avsåg även att arbetsplatsbesöken skulle belysa en del av frågeställningarna i vårt uppdrag.

Vi har sålunda kunnat informera oss om hur exempelvis de olika verksamheternas krav kan gå att förena med de anställdas olika önskemål. Vi har även kunnat konstatera att arbetstidsförhållandena uppvisar en mycket stor mångfald beroende på variationer i verksamheternas art, lokala förutsättningar och de anställdas varierande önskemål och behov. De olika arbetsplatsbesöken har varit ett stort värde för oss i våra överväganden. I bilaga 4 finns en förteckning över de arbetsplatser vi har besökt.

För att få underlag till våra diskussioner har vi uppdragit åt en rad forskare och sakkunniga att utarbeta rapporter inom ett flertal områden:

• Sophia Eriksson vid Fackföreningsrörelsens Institut för Ekonomisk Forskning har kartlagt och sammanställt den teori och empiri som finns om sambandet mellan arbetstidsförkortning och sysselsättning,

• Anita Nyberg vid Linköpings universitet har tagit fram ett underlag rörande arbetstider ur jämställdhets- och familjesynpunkt,

• Torbjörn Åkerstedt vid Institutet för Psykosocial Miljömedicin har skrivit en rapport om sambanden mellan arbetstider och hälsa,

• Dominique Anxo och Sveinn Agnarsson vid Centre for European Labour Market Studies har skrivit ett underlag om arbetstider och arbetsmarknadsekonomi,

• Sofia Lundström, vid samma institut, har kartlagt erfarenheter av arbetstidsflexibilitet och arbetstidsförkortning inom privat och offentlig sektor i Sverige och

• Anita Olofsson vid SCB har i en rapport bl.a. jämfört arbetstidsförhållanden i olika länder.

46 Utredningsuppdraget SOU 1996:145

Deras rapporter, liksom en av kommitténs sekretariat upprättad rapport om hem- och distansarbete finns i en särskild bilagedel.

Under perioden januari till mars i år arrangerade vi tillsammans med Institutet för Framtidsstudier en seminarieserie om olika arbetstidsfrågor. Temat för seminarieserien var Flexiblare, kortare arbetstid? -

när, var och hur mycket. Avsikten var att diskutera olika aspekter på

arbetstidsfrågorna ur en rad olika synvinklar. Serien om sex seminarier innehöll föreläsningar av en rad forskare och debattörer, och mötte ett stort intresse. I bilaga 5 finns en presentation av seminarieserien och dess föreläsare.

För diskussion och analys har vi hållit en rad sammanträden. Till några av dessa har vi inbjudit forskare inom olika områden med anknytning till arbetstidsfrågorna.

Sommaren 1995 reste den dåvarande ordföranden och delar av kommitténs sekretariat till Bryssel främst i syfte att med representanter för EU-kommissionen diskutera EG:s arbetstidsdirektiv. Under hösten 1995 företog vi en resa till Tyskland och Danmark för att träffa politiker och regeringsrepresentanter samt företrädare för arbetsmarknadens parter och med dem diskutera erfarenheter av olika arbetstidsfrågor. Vid dessa utlandsresor besökte vi dessutom ett antal arbetsplatser. Under våren 1996 företog vi en resa till Nederländerna för träffar med representanter för regeringen och arbetsmarknadens parter.

I september 1995 presenterade vi ett delbetänkande om konsekvenserna av EG:s arbetstidsdirektiv (rådets direktiv 93/104/EEG om arbetstidens förläggning i vissa avseenden) för det svenska regelsystemet på arbetstidsområdet. Då konsekvenserna av EG-direktivet endast var en del i vårt utredningsuppdrag och hade att behandlas med förtur, framhöll vi att utgångspunkten för förslagen i vårt delbetänkande var att de endast skulle innebära ett nödvändigt minimum av förändringar. Eftersom stora delar av vårt uppdrag återstod – att analysera de långsiktiga konsekvenserna av alternativa arbetstidsförkortningar samt att ge förslag om mer flexibla arbetstidsregler – ville vi inte i det tidiga skedet föreslå andra förändringar än de som vi vid en rättslig bedömning ansåg nödvändiga för att Sverige skall anses ha uppfyllt sina åtaganden som medlem i EU. I kapitel 6 redovisar vi huvuddragen i vårt delbetänkande samt remisskommentarer, regeringens proposition och riksdagsbehandlingen med anledning av propositionen.

Utredningsuppdraget 47

Genom ett beslut den 23 november 1995 uppdrog regeringen åt kommittén att före februari månads utgång 1996 presentera en delrapport. Vår rapport innehöll en allmän och kortfattad redogörelse för vissa av de frågor som vi enligt direktiven har att utreda samt vissa överväganden inför det fortsatta arbetet.

1.3 Bakgrund och frågeställningar

Vilken är då bakgrunden till vårt uppdrag? I kommittédirektiven anges att Sverige i jämförelse med de flesta andra västeuropeiska länder har en lång lag- eller avtalsreglerad veckoarbetstid. Då man i andra länder under senare år har reducerat den faktiska arbetstiden har detta inte skett i Sverige. I arbetstidslagen (1982:673) anges att veckoarbetstiden får uppgå till högst 40 timmar. Lagregeln om att arbetsveckan får uppgå till högst 40 timmar var fullt genomförd 1973 och därefter har inga generella förkortningar av veckoarbetstiden genomförts i Sverige. Direktiven nämner dock att annan arbetsrättslig lagstiftning därefter trätt i kraft och att denna haft inverkan på hur mycket vi faktiskt arbetar.

Arbetstiden kan alltså förkortas på olika sätt. Det kan gälla allmänna förkortningar för samtliga arbetstagare eller förkortningar för vissa särskilt utvalda kategorier arbetstagare, t ex småbarnsföräldrar. Det kan vidare gälla förkortning av arbetstiden per dag eller vecka, eller förkortning av arbetstiden mätt över en längre tidsperiod, såsom per år eller per yrkesliv.

En annan fråga gäller metoden för förkortningarnas genomförande. Skall arbetstidsförkortningen ske genom lagstiftning eller genom överenskommelser mellan arbetsmarknadens parter? Båda modellerna är tänkbara och har tidigare använts. Arbetstidsförkortningar kan naturligtvis även göras genom att arbetstagaren kommer överens med sin arbetsgivare om att arbeta deltid.

Ur samhällelig synpunkt diskuteras arbetstidsförkortning traditionellt som en välfärdsreform. Det framhålls att en ökad tillväxt och stigande produktivitet borde tas ut inte endast i form av högre löner utan även i form av kortare arbetstid. Det framhålls även att bl.a. jämställdheten mellan könen skulle främjas av kortare arbetstider.

Andra argument talar om förbättrad hälsa och livskvalitet. Det har under senare år även framhållits som motiv att kortare arbetstider borde

48 Utredningsuppdraget SOU 1996:145

kunna få positiva sysselsättningseffekter. Våra direktiv tar särskilt upp denna aspekt.

Vi kommer att granska dessa argument närmare men skall även diskutera frågan om kortare arbetstid ur den enskilde individens synpunkt. Det är troligt att olikheter i behov och förutsättningar leder till olika önskemål inte bara om arbetstidens längd utan även om hur arbetstiden skall vara förlagd. Detta leder vidare in i diskussionen om flexibilitet i samband med arbetstider.

Vanligen har diskussionen om flexibilitet i arbetstidssammanhang utgått från verksamhetens och produktionens krav. Stora investeringar i maskiner och anläggningar har lett till en alltmer kapitalintensiv produktion inom tillverkningsindustrin. Ett effektivt användande av dessa investeringar kräver längre drifts- och öppettider. Arbetstiderna måste kunna anpassas efter dessa förhållanden.

Ett effektivt användande av investeringar präglar naturligtvis även offentlig verksamhet, vilken i dag normalt bedrivs med ansträngd finansiering och under sparkrav. Den växande tjänstesektorn ställer krav på flexibla verksamheter för att snabbt kunna möta beställningar o. dyl. Konsumtion och produktion av tjänster sker samtidigt.

Vi kommer att diskutera flexibilitet i arbetstidssammanhang inte endast utifrån detta perspektiv utan även lyfta fram den enskilde arbetstagarens perspektiv. Vi menar att det borde finnas förutsättningar att ganska långt förena de krav som verksamheterna ställer med olika individers varierande behov och önskemål.

1.3.1 De senaste utredningarna

Frågan om kortare arbetstid utreddes senast i Sverige i slutet av 1980talet. I betänkandet Arbetstid och välfärd (SOU 1989:53) analyserades hur olika former av arbetstidsförkortningar påverkar välfärden i arbetsmarknadsmässig, ekonomisk och social betydelse.

Beträffande arbetsmarknadseffekter sades att en arbetstidsförkortning kunde medföra flaskhalsar, dvs. brist på vissa anställda, och svårigheter för utbildningsväsendet. Arbetsmarknadens funktionssätt kunde påverkas negativt och större krav på bl.a. strukturförändringar skulle bli följden (a.a. s. 171). Utredningen menade vidare att en arbetstidsförkortning skulle ta betydande samhällsekonomiska resurser i anspråk.

Utredningsuppdraget 49

Man ansåg att sådana resurser inte förelåg. Ökad fritid förutsätter en stark ekonomi och en mer gynnsam ekonomisk tillväxt än vad som kunde förutses av utredningen (a.a. s. 197).

Mot den bakgrunden menade man att inga arbetstidsreformer kunde komma ifråga före mitten av 1990-talet, utöver vad som redan hade utlovats: förlängning av föräldraförsäkringen till 18 månader och semestern till 6 veckor.

Vad gäller de sociala konsekvenserna av en arbetstidsförkortning menade utredningen, att sådana kunde förutses särskilt för småbarnsföräldrar. Kortare arbetstid medförde dock enligt utredningen att fler skulle tvingas arbeta på obekväma arbetstider och detta kunde medföra negativa hälsoeffekter. Om småbarnsfamiljerna skulle gynnas vore en reform riktad mot dem bättre. Det var dock viktigt att jämställdhetsaspekterna av en sådan reform noga följdes upp; risken kunde vara att nästan enbart kvinnor skulle utnyttja reformen (a.a. s. 210).

Vi vill framhålla att samhället har genomgått vissa genomgripande förändringar sedan dess. De slutsatser som 1987 års arbetstidskommitté kom fram till byggde på ett antal antaganden av vilka flera i dag säkert borde formuleras annorlunda. Framförallt har arbetslösheten stigit till en nivå som är mångdubbelt högre än 1989, då det snarast rådde brist på arbetskraft, åtminstone inom vissa yrkesgrupper. Vidare bör nämnas att de offentliga finanserna är betydligt sämre nu än då och att betydande kostnader beror på just arbetslösheten. Detta gör det angeläget att igen pröva om och på vilket sätt någon form av arbetstidsförkortning kan medverka till en minskad arbetslöshet.

Vi vill således konstatera att det inte i dag går att dra samma slutsatser av de beräkningar som gjordes av 1987 års arbetstidskommitté. Nya underlag beträffande bl.a. samhällsekonomi och arbetslöshet måste läggas till grund för överväganden om arbetstidsförkortningars verkningar i dag.

De olika arbetstidsreformerna som analyserades av 1987 års arbetstidskommitté ledde kommittén fram till att följande krav, utan inbördes rangordning, borde ställas på arbetstidspolitiken:

• arbetstider bör utformas så att de gagnar jämställdhet mellan män och kvinnor

• arbetstidspolitiken borde underlätta barnfamiljernas situation ekonomiskt, socialt och tidsmässigt

50 Utredningsuppdraget SOU 1996:145

• arbetstiden måste utformas så att den upplevs som rättvis mellan olika löntagargrupper

• arbetstidernas förläggning måste säkerställa nödvändiga skyddsaspekter

• produktionen måste ha sådana förutsättningar att högt välstånd kan uppnås

• arbetstiderna måste utformas så att tjänsternas tillgänglighet blir rimlig och att fritiden kan utnyttjas meningsfullt av alla.

Kommittén konstaterade alltså att inga arbetstidsreformer, utöver de då redan aviserade, kunde komma i fråga före mitten av 1990-talet. I stället menade kommittén att det borde prövas om det går att övergå till en ny modell för arbetstidspolitiken. En för hela arbetsmarknaden likartad norm för heltidsarbete borde enligt kommittén införas. Normen borde utgöras av den samlade årsarbetstiden, inklusive semester. Detta skulle möjliggöra bl.a. ökad flexibilitet i ett flertal aspekter. Den legala basen för en flexibel arbetstid och ett flexibelt uttag av semester inom ramen för en årsarbetstidsnorm, skulle vara en sammanläggning av arbetstidsoch semesterlagarna.

Utredningen om mer flexibla regler för arbetstid och semester tillsattes bl.a. för att fullfölja denna tankegång och analysera dess praktiska konsekvenser. I betänkandet Årsarbetstid, ny lag om arbetstid och semes-

ter (SOU 1992:27), föreslog utredningen att arbetstids- och semester-

reglerna samordnas i en lag. Den lagstadgade 40-timmarsveckan omvandlas till en årsarbetstid om 2007 timmar, i vilken skulle ingå 216 timmars semester. Omfattningen av arbetstid och semester skulle inte påverkas.

Utredningen menade att förläggningen av arbetstiden normalt skulle ske genom kollektivavtalsreglering, branschvis eller lokalt. Stort avseende skulle dock fästas vid den enskilde arbetstagarens önskemål. Därigenom ansåg man att största hänsyn kunde tas till produktionens krav och individuella behov. Därför innehöll lagförslaget inga regler om arbetstidens förläggning vid arbetsplatser där det finns eller brukar finnas kollektivavtal.

En genomgående tanke i betänkandet var att produktivitet och arbetsmiljö bäst främjas genom lösningar av arbetstidens förläggning på arbetsplatsen om där finns parter som kan reglera dessa förhållanden avtalsvägen. Arbetsgivaren skulle emellertid ha rätt att besluta om inte avtal kom till stånd. Närmare bestämmelser om arbetstidens förläggning på arbetsplatser med kollektivavtal behövdes därför inte enligt

Utredningsuppdraget 51

betänkandet. Det grundläggande skyddet mot orimlig förläggning av arbetstiden finns i stället redan i arbetsmiljölagen.

På arbetsplatser där kollektivavtal saknas, föreslog betänkandet att nuvarande bestämmelser i princip bibehålls. Man framhöll dock betydelsen av att den enskilde arbetstagaren får möjlighet att påverka förläggningen av sin egen arbetstid.

En sammanslagning av arbetstids- och semesterreglerna, och en beräkning av semester i timmar med året som bas, skulle enligt utredningen innebära ökad rättvisa mellan olika löntagargrupper samt ett ökat inflytande för den enskilde arbetstagaren. Det förra beroende på att semesterberäkningen skulle gå att göra mer precis samt att den skulle ta hänsyn till en under veckan eller året varierande arbetstidsförläggning. Det senare beroende på att den del av semestern som överstiger fyra veckor skulle kunna användas mer flexibelt, exempelvis för att på olika sätt förkorta den normala arbetstiden. Utredningen bedömde också att förslaget skulle få positiva följder för jämställdheten, genom att det skulle underlätta för anställda av båda könen att förena förvärvsarbete med familjeansvar.

I remissyttrandena beträffande betänkandet Årsarbetstid, ny lag om arbetstid och semester, var vissa myndigheter (t.ex. Socialstyrelsen och Riksskatteverket), vissa affärsdrivande verk (t.ex. Posten och Televerket) samt SAF, Kommunförbundet och Landstingsförbundet, i huvudsak positiva till de viktigaste delarna av förslaget. Andra remissinstanser, inklusive LO, TCO och SACO, framhöll att man ställde sig positiva till flexibla arbetstider men uttalade kritik mot utformningen av förslagen. Man ställde sig t.ex. avvisande till förslaget om att arbetsgivaren skulle ha rätt att bestämma om arbetstidens förläggning utan att behöva iaktta några lagregler, på de arbetsplatser där man normalt har kollektivavtal om löner och allmänna anställningsvillkor men där man inte sluter ett avtal om arbetstidsbestämmelserna.

Både på arbetsgivar- och arbetstagarsidan uttalades invändningar mot att olika regler skulle komma att gälla beroende på om det finns kollektivavtal eller ej. Förslagets utformning från arbetstagarnas säkerhetssynpunkt kritiserades också av vissa remissinstanser (arbetstagarorganisationerna samt Arbetsmarknadsstyrelsen och Arbetarskyddsstyrelsen). Man menade att förslaget kunde få negativ inverkan på arbetstagarnas säkerhet och hälsa.

52 Utredningsuppdraget SOU 1996:145

Vissa remissinstanser menade att förslaget om införande av årsarbetstid kunde komma att strida mot EG-direktivet om arbetstid som då var under utarbetande. Betänkandet ledde inte fram till något förslag av regeringen, men enligt vårt utredningsuppdrag skall vi särskilt beakta förslagen i betänkandet samt remissvaren på betänkandet.

1.3.2 Den aktuella debatten om arbetstidsfrågorna

Debatten om arbetstidsfrågorna har pågått i många år och olika perspektiv och argument har förts fram. Under senare tid är det framför allt arbetslösheten som i allt högre utsträckning har kommit att framhållas som motiv för en arbetstidsförkortning. Förespråkarna menar att den höga arbetslösheten borde medföra att arbetstiden fördelas på ett större antal arbetstagare, bl.a. används begreppet arbetsdelning. Argumentet bygger på bedömningen att en ökad tillväxt i ekonomin i sig inte garanterar en ökad sysselsättning. Utvecklingen i ekonomin och på arbetsmarknaden under senare år visar enligt vissa att större produktionsvolymer inte längre ökar behovet av nyanställningar. I takt med att produktionen stiger ersätts arbete med kapital och följaktligen måste nya lösningar prövas i kampen mot arbetslösheten. Förespråkarna menar att en generell arbetstidsförkortning bör leda till att den faktiska arbetstiden minskar och att detta skulle resultera i en positiv spiral. Genom en arbetsdelning skulle fler människor komma i arbete och på så vis minskar de offentliga utgifterna. Minskade utgifter skulle följa av lägre utbetalningar från arbetslöshetskassa, reducerade arbetsmarknadspolitiska kostnader, men även färre sjukskrivningar. De positiva kostnadseffekterna skulle mer än kompensera de kostnader som är förenade med en kortare arbetstid.

Andra debattörer framhåller att arbetstiden borde ses över ett helt yrkesliv och att det är ur ett sådant perspektiv eventuella arbetstidsförkortningar för att t.ex. minska arbetslösheten, borde ses. Man talar exempelvis om att genom olika ekonomiska medel låta dem som har arbete vara lediga för olika ändamål så att de som är arbetslösa kan få sysselsättning.

Motståndarna till en generell arbetstidsförkortning framhåller att en sådan reform inte främjar sysselsättningen och att effekten t.o.m. kan bli en ökad arbetslöshet om förkortningen medför ökade kostnader. Till skillnad från förespråkarna menar vissa att en negativ spiral kan uppstå. Följden skulle bli ett reducerat skatteunderlag, minskade inkomster för stat och kommun samt en minskad efterfrågan på arbetskraft. Om

Utredningsuppdraget 53

minskningen av inkomsterna kompenseras genom skattehöjningar, skulle dessutom den inhemska efterfrågan på varor och tjänster påverkas negativt.

I den svenska debatten har tre huvudsakliga uppfattningar kunnat urskiljas hos arbetsmarknadens parter. Den första menar att en arbetstidsförkortning har många positiva effekter och därmed bör påbörjas så snart som möjligt. Den andra uppfattningen innebär att man är principiellt positiva till en arbetstidsförkortning, men inte ur sysselsättningssynpunkt, utan snarare som ett långsiktigt mål för att kunna ta ut välfärdsförbättringar i form av mer fritid. Någon av dessa uppfattningar har normalt förespråkats av organisationerna på arbetstagarsidan. Den tredje uppfattningen innebär att man är motståndare till generella arbetstidsförkortningar, eftersom man menar att sådana åtgärder är förknippade med en rad problem, såsom kostnadsökningar. Denna uppfattning har förespråkats av organisationerna på arbetsgivarsidan.

Enligt den kartläggning som gjorts på vårt uppdrag av Sophia Eriksson (se bilaga 7) förefaller det emellertid råda en allmänt positiv inställning bland arbetsmarknadens parter till ökad flexibilitet vad gäller arbetstidens längd och förläggning.

I riksdagen har frågan om arbetstidsförkortning drivits av vissa politiska partier. Under riksdagsåret 1994/95 lades ett antal motioner fram i denna fråga. Bland dem kan nämnas vänsterpartiet (Gudrun Schyman m.fl.), miljöpartiet (Birger Schlaug m.fl.) och centerpartiet (Ingbritt Irhammar m.fl.), som alla hävdar att arbetsdelning eller arbetstidsförkortning kan skapa fler arbetstillfällen. Även en begränsning av övertiden i syfte att skapa fler arbetstillfällen har varit föremål för riksdagsmotioner. Här hänvisar vi till vår redovisning i kapitel 4. Moderata samlingspartiet (Per Unckel m.fl.) har å sin sida lagt fram en motion i vilken det bl.a. hävdas att det inte finns något samhällsekonomiskt utrymme för en arbetstidsförkortning.

När det gäller arbetstidsreformer för att främja jämställdheten är det framför allt sextimmarsdagen som har diskuterats, d.v.s. en förkortning av den dagliga arbetstiden för de heltidsarbetande. Socialdemokratiska kvinnoförbundet har drivit kravet på en förkortad arbetsdag sedan 1972. Ökad jämställdhet anges som ett av skälen för en förkortad arbetstid i partiprogrammen för centerpartiet, vänsterpartiet och miljöpartiet. För en redogörelse av de olika argumenten för en arbetstidsförkortning ur jämställdhetssynpunkt hänvisar vi till avsnitten 4.9.2 och 7.2.4 samt till bilaga 10.

54 Utredningsuppdraget SOU 1996:145

Även i EU har frågan om arbetstidsförkortning aktualiserats. Europaparlamentets arbetsmarknadsutskott har bl.a. lagt fram förslag som innebär att pengar från EU-ländernas arbetslöshetskassor skall finansiera arbetstidsförkortning och arbetsdelning i företagen. Den 20 september 1996 antog parlamentet, efter en lång rad ändringar, en resolution som stöddes av en stor majoritet. Vidare har kommissionen som redan 1990 lade fram direktivförslag om förhållandena för deltids- och visstidsanställda, nu tagit initiativ till samråd med arbetsmarknadens parter på europanivå. Samrådet sker enligt avtalet om socialpolitik och gäller dels främjande av flexibla arbetstider; dels skydd för arbetstagare med sådant arbetstidsmönster. Vidare planerar kommissionen att före 1996 års utgång publicera en s.k. grönbok om arbetstid och arbetsorganisation.

1.4 Sammanfattande kommentarer och utgångspunkter för våra överväganden

Arbetstidsfrågorna griper in på en rad olika samhälls- och politikområden, och omfattar en mängd delfrågor. Vi måste därför avgränsa våra överväganden till de aspekter som vi anser vara de mest angelägna.

Vi redogör inledningsvis i de olika kapitlen hur vi har uppfattat vårt uppdrag och vilka avgränsningar vi väljer att göra. Vi vill emellertid redan här göra vissa påpekanden.

När det gäller den del av vårt uppdrag som handlar om att analysera de långsiktiga konsekvenserna av alternativa arbetstidsförkortningar, koncentrerar vi vår analys, vad gäller de ekonomiska övervägandena, på eventuella sysselsättningseffekter. Förvisso diskuterar vi även konsekvenserna för produktion, produktivitet, arbetets organisation osv., men dessa aspekter kommer inte vara målen i sig för våra analyser. Vår huvudsakliga målsättning är alltså i stället om och på vilket sätt alternativa arbetstidsförkortningar leder till positiva sysselsättningseffekter och till en minskad arbetslöshet.

Utifrån olika verksamheters krav samt individens önskemål och behov resonerar vi om både en mer flexibel och en kortare arbetstid. Vidare analyserar vi metoder för att genomföra förändringar. Utgångspunkten är här ett resonemang om vilka roller lagstiftaren och arbetsmarknadsparterna har eller borde ha. Vi för genomgående en diskussion som

Utredningsuppdraget 55

belyser skillnader och likheter i mäns respektive kvinnors olika situationer. I de fall en sådan redovisning inte är möjlig, exempelvis p.g.a. att ett visst statistiskt material inte är könsuppdelat, anger vi detta särskilt.

I de förslag till förändringar som vi presenterar måste vi naturligtvis iaktta vad EG-direktivet innehåller. Även EG-direktivet är på så sätt en utgångspunkt för våra överväganden och förslag.

1.4.1 Disposition av slutbetänkandet

Slutbetänkandet är disponerat enligt följande. I kapitel två beskriver vi allmänt vissa utvecklingsdrag i samhälle och arbetsliv, och på så sätt lägger vi en grund för vår fortsatta diskussion om arbetstidsfrågorna. I kapitel tre redogör vi för hur mycket svenskarna arbetar och hur mycket man arbetar i vissa andra länder samt vidare, för svenskt vidkommande, presenterar vi kortfattat vilka andra faktorer i samhället som har betydelse för arbetstidens omfattning än arbetstidsbestämmelser i lag och avtal. I kapitel 4 redogör vi för våra överväganden vad gäller alternativa arbetstidsförkortningar och vilka de sannolika konsekvenserna blir av sådana åtgärder. Som tidigare har nämnts koncentrerar vi oss främst på vilka de eventuella sysselsättningseffekterna blir, när vi ser till de ekonomiska effekterna av olika arbetstidsförkortningar.

Vi övergår i kapitel 5 till att resonera om bristerna är i den nuvarande arbetstidslagstiftningen vad gäller flexibilitet. I kapitel 6 redogör vi för innehållet i EG:s arbetstidsdirektiv samt diskuterar vissa språkliga skillnader i direktivet. I kapitel 7 föreslår vi förändringar i lagstiftningen om arbetstid och semester. I kapitel 8 redogör vi för ett förslag till ändring i föräldraledighetslagen med anledning av ett tilläggsuppdrag som vi har fått av regeringen. I kapitel 9 redogör vi för om våra förslag är i enlighet med Sveriges internationella åtaganden. Därefter följer författningskommentaren till våra förslag om lagändringar.

2 Vissa utvecklingsdrag i samhälle och arbetsliv

Inledning

Den lagstiftade 40-timmarsveckan genomfördes i etapper genom 1970 års allmänna arbetstidslag. Den nu gällande arbetstidslagen antogs 1982 och trädde i kraft ett år senare. Frågor om arbetstidens förläggning reglerades tidigare i arbetarskyddslagen (den första från 1912) och sedermera i arbetsmiljölagen (från 1977). Vissa av reglerna i nuvarande arbetstidslag har varit likartade eller desamma i flera tiotals år.

För att sätta in diskussionen om olika arbetstidsfrågor i ett vidare sammanhang pekar vi i detta kapitel på några utvecklingsdrag i det svenska samhället (2.1) och arbetslivet (2.2) under de senaste åren. Även om arbetslivets utveckling är en del av samhällsutvecklingen i stort väljer vi för vår framställnings skull att dela upp vår redogörelse för utvecklingen under dessa båda rubriker.

2.1 Samhällsutvecklingen

2.1.1 Strukturella förändringar - produktion och sysselsättning

Enligt Långtidsutredningen 1995 (SOU 1995:4, s. 78) präglas produktionens utveckling från början av 1970-talet t.o.m. 1993 av tre trender: en ökad produktion av tjänster, en mer kunskapsintensiv produktion samt en allt viktigare roll för de mindre företagen både vad gäller produktion och sysselsättning. Sysselsättningen har förskjutits från varuproducerande till tjänsteproducerande sektorer. Enligt Bilaga 6 (s. 27) till Långtidsutredningen steg den offentliga sektorns andel av sysselsättningen från 21 procent 1970 till 27 procent 1980. År 1992 var

58 Vissa utvecklingsdrag i samhälle och arbetsliv SOU 1996:145

andelen uppe i 30 procent. Den privata tjänstesektorn har dock vuxit snabbare än den offentliga under 1980-talet och dess andel av sysselsättningen var 39 procent 1992. Samma år uppgick industrins andel av sysselsättningen till 20 procent.

Sysselsättningen inom varuproduktion i Sverige sjönk med ca 400 000 personer mellan 1980 och 1993. Under denna period ökade antalet sysselsatta inom privat tjänsteproduktion med ca 100 000 personer och antalet sysselsatta inom offentlig tjänsteproduktion med lika mycket (Statistiska Centralbyråns arbetskraftsundersökningar, SCB/AKU).

Några näringsgrensdata kan ytterligare belysa varu- och tjänsteproduktionens utveckling. Gruv- och tillverkningsindustri m.m. sysselsatte 1970 ca 1 050 000 personer. År 1995 var antalet anställda inom dessa näringar ca 800 000 personer. Bank- och försäkringsverksamhet sysselsatte drygt 180 000 personer 1970. År 1995 hade antalet stigit till drygt 420 000 personer (SCB/AKU). Det skall noteras att en ny näringsgrensstandard infördes 1995. Skattningarna är omräknade fr.o.m. 1987.

Om produktionens och sysselsättningens utveckling ses ur ett könsperspektiv kan nämnas att män huvudsakligen arbetar i den privata sektorn och kvinnor i den offentliga (se bilaga 10). Från 1960-talet och framåt växte den offentliga sektorn kraftigt. Kvinnornas ökade arbetskraftsdeltagande kan kopplas till den offentliga tjänstesektorns expansion. Sedan 1960-talet har den ökade sysselsättningen skett inom områden som sedan länge utgjort kvinnors verksamhetsfält, framför allt undervisning, sjukvård och social omsorg. Männens arbetskraftsdeltagande har under samma period minskat. Minskningen hör samman med produktivitetsökningarna i varuproduktionen. Antalet och andelen sysselsatta inom jordbruk, industri och byggnadssektorn minskade och ett stort antal "manliga" arbetstillfällen försvann därmed.

År 1995 var skillnaden i andel i arbetskraften bland kvinnor och män i samma ålderskategorier liten, med undantag för småbarnsföräldrarna. Den största minskningen i andelen i arbetskraften mellan 1970 och 1995 kan enligt Nyberg iakttas för de äldre männen, för vilka andelen minskat från 85 procent till 70 procent. Minskningen har skett successivt och beror på reglerna om förtids- och ålderspensionering. Även för de yngsta männen och kvinnorna är minskningen stor. Fram till 1990 låg andelen i arbetskraften på mellan 60 och 70 procent trots stora förändringar på utbildningens område. Den stora minskningen därefter förefaller enligt Nyberg främst vara en följd av de senaste årens mycket svåra situation på arbetsmarknaden, vilket särskilt drabbat de

Vissa utvecklingsdrag i samhälle och arbetsliv 59

nytillträdande på arbetsmarknaden med sjunkande andelar i arbetskraften som följd.

Anita Nyberg redovisar i sin rapport utvecklingen i arbetskraftsdeltagande bland män och kvinnor, under perioden 1970-1995. Utvecklingen kan enligt Nyberg utgöra grunden till ett s.k. jämställdhetsindex. När index är 100 är andelen kvinnor respektive män i arbetskraften lika stor, är det under 100 är andelen kvinnor lägre än andelen män. Vi tar inte ställning till om detta är ett relevant mått på jämställdhet eller ej. Tabell 2.1 visar utvecklingen i arbetskraftsdeltagande för nämnda period.

Tabell 2.1 Förändring av andelen i arbetskraften mellan 1970 och 1995 uppdelat på åldrar samt med avseende på om mannen/kvinnan har små eller stora barn, procentandelar, jämställdhetsindex

Förändring 70 - 95 Jämställdhetsindex* K M 1970 1995

16-24 år -13,3 -14,9 98 101 25-44 år 4,5 -3,8 90 99 45-54 år 22,2 -2,7 72 99 55-64 år 19,2 -15,1 52 91 med små barn 29,7 -4,1 70 85 med stora barn 21,6 -3,4 51 95

Källa:SCB/AKU

*Utvecklingen i arbetskraftsdeltagande kan enligt Anita Nyberg utgöra grunden till ett s.k. jämställdhetsindex. När index är 100 är andelen kvinnor respektive män i arbetskraften lika stor, är det under 100 är andelen kvinnor lägre än andelen män.

Enligt uppgift i betänkandet Hälften vore nog (SOU 1996:56) var arbetskraftsdeltagandet 1995 för kvinnor 80 procent och för män 85 procent. Av dessa var 56 procent av kvinnorna sysselsatta i offentlig sektor och 44 procent arbetade i det privata näringslivet. Motsvarande siffror för männen är 22 procent i offentlig sektor och 78 procent i privata näringslivet.

60 Vissa utvecklingsdrag i samhälle och arbetsliv SOU 1996:145

2.1.2 En ökad internationalisering

Svensk industri har länge varit starkt beroende av försäljning på export och internationella kontakter. I takt med en större internationalisering och en alltmer globaliserad ekonomi, förstärks det svenska näringslivets behov av att kunna verka utomlands, men också att från Sverige kunna verka på en internationell marknad. Detta ställer t.ex. krav på verksamhet dygnet runt.

Det svenska medlemskapet i EU medför nya möjligheter och konkurrensvillkor. Det innebär naturligtvis även nya förpliktelser, i form av gemensamma regler inom en rad områden av betydelse för handel och näringsverksamhet. Det svenska medlemskapet i World Trade Organisation (WTO) innebär förbättrade möjligheter att kunna verka på världsmarknaden, men även skärpta konkurrensförhållanden här hemma.

2.2 Arbetslivsutvecklingen

2.2.1 Ny lagstiftning

Under 1970-talet infördes en omfattande arbetsrättslig lagstiftning. Beträffande den kollektiva arbetsrätten kan nämnas lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet och lagen (1974:358) om facklig förtroendemans ställning på arbetsplatsen. Vad gäller den arbetsrättsliga lagstiftningen som rör skyddet för den enskilde arbetstagaren kan särskilt nämnas lagen (1982:80) om anställningsskydd. De arbetsrättsliga lagarna tillsammans med den arbetsrättsliga praxis som utvecklats i Arbetsdomstolens avgöranden innebär sammantagna att förhållandena mellan arbetsgivare och arbetstagare på ett påtagligt sätt har förändrats sedan många av de nu gällande arbetstidsreglerna antogs. Utrymmet för arbetsgivarens fria val har begränsats och arbetstagarnas ställning har i motsvarande mån förstärkts. Vidare utvecklades arbetarskyddslagstiftningen på 1970-talet och 1977 trädde arbetsmiljölagen (1977:1160) i kraft.

Även om ingen allmän arbetstidsförkortning genomförts i lag sedan 1970 års allmänna arbetstidslag, så har andra reformer av betydelse i sammanhanget antagits under 1970 och 1980-talen. Sålunda togs beslut om en rad reformer på 1970-talet; den s.k. ledighetslagstiftningen in-

Vissa utvecklingsdrag i samhälle och arbetsliv 61

fördes. Här kan nämnas föräldraledighets- och studieledighetsreformerna. Under 70-talet beslutades vidare om den femte semesterveckan och genomförandet av den sjätte påbörjades genom att två extra semesterdagar kunde tas ut fr.o.m. semesteråret 1991/92. De två extra dagarna togs emellertid bort med verkan fullt ut semesteråret 1994/95. Den allmänna pensionsåldern sänktes till 65 år 1976, med möjlighet till förtida uttag eller delpension från 60 års ålder. Våren 1994 tog riksdagen ett principbeslut om riktlinjerna för det nya pensionssystemet.

2.2.2 Ny arbetsorganisation, särskilt om hem- och distansarbete

Ett flertal faktorer, bl.a. tekniska, ekonomiska och organisatoriska, medför förändringar i hur företag väljer att organisera arbetet. Kraven på flexibla organisationslösningar ökar och nya organisationsmönster växer fram. Just-in-time-modellen är ett exempel. Vi nämnde i vårt delbetänkande (SOU 1995:92) att nya organisationsformer för hur arbete utförs bör studeras innan förslag till ändrade arbetstidsregler presenteras. Vi nämnde särskilt s.k. hem- och distansarbete.

Enligt den kartläggning om förekomsten av hem- och distansarbete som utförts av utredningens sekretariat (se bilaga 6), råder en tämligen stor och inte alltid enhetlig begreppsflora beträffande dessa arbetsformer. Ur arbetstidslagens synvinkel är emellertid det intressanta i vilken utsträckning arbetsgivaren faktiskt kan kontrollera hur arbetet utförs. Arbetsgivaren är vid straffansvar skyldig att tillse arbetstidslagens efterlevnad. Det skall dock påpekas att allt arbete som sker i arbetstagarens hem är undantaget arbetstidslagen i dess nuvarande lydelse. I vilken utsträckning övrigt distansarbete är undantaget beror på i vilken grad det är möjligt för arbetsgivaren att kontrollera arbetets bedrivande.

Vi kan till att börja med konstatera att en rad arbeten som utförs i det egna hemmet sker utan särskilt nyttjande av ny teknik. Enligt TCO:s beräkningar (i rapporten Hemmet som arbetsplats, 1995) arbetar 6 procent av den totala arbetskraften, motsvarande drygt 200 000 anställda, regelbundet från bostaden. Ytterligare 23 procent gör det då och då. Det permanenta hemarbetet är mycket ovanligt i svenskt arbetsliv, ca 44 000 arbetar hela eller i stort sett hela arbetsveckan i hemmet. Av dessa är större delen yrkesgrupper som alltid haft sitt arbete förlagt till hemmet. Här kan nämnas grupper inom hemindu-

62 Vissa utvecklingsdrag i samhälle och arbetsliv SOU 1996:145

striell verksamhet samt grupper inom offentlig service, t.ex. dagbarnvårdare. Enligt TCO-rapporten är det något vanligare bland män att arbeta hemma än bland kvinnor. Ca 30 procent av männen arbetar hemma regelbundet eller då och då. Bland kvinnorna är motsvarande siffra 27 procent.

Det har emellertid också blivit vanligare med arbete på distans, företrädesvis i hemmet, som utförs genom användande av ny teknik; datorer, informations- och kommunikationsteknik m.m. De senaste studierna redovisas i proposition 1995/96:125 om Åtgärder för att bredda och utveckla användningen av informationsteknik (IT-propositionen). Där konstateras att andelen av befolkningen med tillgång till dator i hemmet har stigit från 3,4 procent 1984 till 27,6 procent 1995.

Utvecklingen beträffande datoranvändning i arbetet visar att 1984 använde 24 procent dator i arbetet. År 1995 var siffran 51 procent. En halv miljon använder en dator för att helt eller delvis sköta sitt förvärvsarbete från hemmet. De allra flesta av dessa arbetar emellertid mindre än en fjärdedel av arbetstiden hemma. Ca 50 000 använder dock datorn för att sköta det mesta av sitt arbete hemifrån och ytterligare en nästan lika stor grupp sköter mer än en fjärdedel av sitt arbete hemifrån (Bilaga 1 till IT-propositionen).

TEMO/Telia har kartlagt förekomsten av distansarbete bland tjänstemännen. Enligt deras undersökningar arbetar idag närmare 25 procent eller mer än 500 000 av 2,1 miljoner tjänstemän i Sverige på distans och den genomsnittliga arbetstiden utanför huvudarbetsplatsen är elva och en halv timme per vecka. Av dessa är i genomsnitt två och en halv timme övertidsarbete. Av den halva miljonen distansarbetare är det dock endast hälften, eller ca 250 000, som arbetar på distans mer än åtta timmar per vecka. Om övertidsarbetet undantas krymper antalet till drygt 150 000, som arbetar på distans mer än åtta timmar per vecka. Detta motsvarar ca 7 procent av tjänstemännen eller ca 4 procent av den totala arbetskraften. 70 procent av dessa distansarbetar från den egna bostaden.

2.2.3 Nya anställningsformer

Fler och fler arbetsgivare ställer krav på att arbetskraften skall finnas på plats just då produktionen behöver den. Flexibilitet i företagets organisation fyller en del av behovet. Men man söker även flexibilitet genom anställningsformer. Antalet arbetstagare med tidsbegränsad an-

Vissa utvecklingsdrag i samhälle och arbetsliv 63

ställning var 468 000 år 1987. Mot slutet av 1980-talet och i början av 1990-talet sjönk antalet till som lägst 395 000 (1991). Därefter har antalet stigit ånyo och 1995 var antalet personer med tidsbegränsad anställning ca 500 000 (SCB). Tidsbegränsade anställningar delas i statistiken upp i grupperna vikariat, provtjänstgöring, feriearbete, objektsanställning, "kallas vid behov", praktik, säsongsarbete och övrigt. Vikariat är den vanligaste formen av tidsbegränsade jobb, enligt SOU 1996:56 (Hälften vore nog). Vidare är enligt uppgift i nämnda betänkande andelen tidsbegränsat anställda i Sverige 14 procent bland kvinnorna och 9 procent bland männen. För kvinnor har andelen ökat sedan början av 1990-talet och tenderar att stiga. För män steg kurvan i början av lågkonjunkturen för att sedan plana ut.

Här kan även nämnas att 1993 förändrades lagstiftningen om uthyrning av arbetskraft. Enligt kommittédirektiven till utredningen om konsekvenser av avregleringen av arbetsförmedlingsmonopolet (dir. 1996:58) omfattade den svenska rekryterings- och uthyrningsbranschen hösten 1995 knappt 1200 företag, varav 500 – 700 var enmansföretag. Bedömningar ger vid handen att 5 000 – 6 000 personer arbetar i uthyrningsföretag i dag. Tillväxten är mycket snabb och det finns en tydlig internationell påverkan i branschens spridningssätt. Svenska företag dominerar numerärt, men multinationella företag gör starka inbrytningar.

Sannolikt innebär de nya anställnings- och organisationsmönster som växer fram på arbetsmarknaden även att nya ersättningsformer kommer till användning. De anställningsformer som särskilt föranleds av att en viss arbetsuppgift skall utföras, såsom ett visst projekt, kan naturligtvis ersättas med lön som baseras på den arbetstid som arbetstagaren lagt ner på uppgiften. Det torde dock ha blivit vanligare med ersättningsformer som snarare baseras på kvalitativa grunder, dvs. att den anställde får betalt för sin produkt och sin prestation snarare än för den tid han eller hon har lagt ned på uppgiften.

2.2.4 Ökat egenföretagande

Utvecklingen beträffande egenföretagande har ett nära samband med de nya anställningsformerna. Enligt SCB/AKU var antalet företagare, med eller utan anställda, år 1976 380 000 (justerad skattning). År 1995 var antalet ca 430 000. Enligt SOU 1996:56 är antalet manliga företagare tre gånger så stort som antalet kvinnliga. Med undantag för detaljhandeln dominerar männen företagandet inom flertalet näringsgre-

64 Vissa utvecklingsdrag i samhälle och arbetsliv SOU 1996:145

narna. De flesta företag som drivs av kvinnor finns inom handels- och serviceområdena. Män har vidare i större utsträckning än kvinnor anställda vid sina företag. Tjänstesektorn dominerar bland de nystartade företagen. År 1994 utgjorde den 81 procent av samtliga nystartade företag. Enligt en enkätundersökning som hänvisas till i SOU 1996:56 om kvinnliga företagares motiv till att bli företagare, sägs att ett nästan lika starkt motiv som att skapa något själv är att kunna kombinera familj och jobb på ett bra sätt. På tredje plats kom att bestämma över sitt eget liv.

Enligt uppgift i delbetänkandet (SOU 1995:76), Arbete åt alla, är idag, av totalt ca 200 000 enskilda firmor, uppskattningsvis 21 000, eller 12,5 procent, företag som ägs av personer med utländsk härkomst.

2.2.5 Krav på större kompetens

Vi skall avslutningsvis i detta kapitel beröra de nya krav som ställs på en allt större kompetens hos arbetstagarna. Alltfler ungdomar går vidare från grundskola till gymnasieutbildning och ett ökande antal väljer att läsa på universitet och högskola. Även kraven på en höjd utbildningsnivån för dem som är i arbetslivet höjs kontinuerligt och från fackligt håll förs ofta fram krav riktade mot arbetsgivaren på kompetensutveckling av de anställda. Denna utveckling sker parallellt med de större krav på kompetens som allmänt ställs i arbetslivet. Även många enklare och repetitiva arbetsuppgifter får mer och mer ett innehåll som förutsätter utbildning, före eller under arbetslivet. Bland annat ny teknik och nya organisationsformer kräver dessutom att samma individer måste lära nytt flera gånger under sitt yrkesverksamma liv.

De allmänt större kraven torde medföra en utveckling mot mera specialkompetens och att arbetskraften därmed, åtminstone på sikt, blir mer "individualiserad" och specialiserad. Det kommer inte längre att finnas en mängd arbetstagare med mer eller mindre exakt samma enkla arbetsuppgifter som snabbt kan läras in av nya arbetstagare. Tillsammans med nya anställningsformer och ett ökande egenföretagande, medför detta att förutsättningarna för traditionella arbetstider och

former för arbetsorganisation kommer att förändras ytterligare.

3 Arbetstidsmått – vissa statistiska uppgifter

Inledning

Innan vi diskuterar olika former av arbetstidsförkortningar och utvecklar resonemangen kring tänkbara konsekvenser, bör en beskrivning ges som sätter in frågan i dess sammanhang.

Vi inleder därför detta kapitel med att redovisa utvecklingen av den genomsnittliga faktiska veckoarbetstiden för män och kvinnor i Sverige under senare år (3.1). Därefter ser vi till de faktiska arbetstidstalen per år och redogör samtidigt för olika faktorer, utöver lagstiftning och kollektivavtal, som inverkar på arbetsutbudet, såsom skatte- och försäkringssystem (3.2). Utvecklingen av den faktiskt arbetade tiden i Sverige kan jämföras med utvecklingen av sysselsättningsintensiteten under samma period, som i sin tur står i relation till arbetslöshetstalen (3.3). Övertidsuttaget belyser vi inte särskilt i detta kapitel, utan hänvisar till kapitel 4 för en utförlig diskussion samt en redovisning av statistik. I avsnitt (3.4) jämför vi arbetstider mellan ett flertal OECDländer. Därvid anger vi faktorer som kan tänkas påverka resultaten.

Vi har anledning att poängtera osäkerheten i statistiska mätningar av den typ som redovisas i detta kapitel och vi understryker därför vikten av att tolka materialet med stor försiktighet.

3.1 Faktiskt arbetad tid per vecka

Vi konstaterade i kapitel 2 att stora förändringar har ägt rum beträffande deltagande i arbetskraften. Förutom andelen män och kvinnor i arbetskraften är det av intresse att se hur den genomsnittliga faktiska arbetstiden per vecka och sysselsatt har utvecklats. På grund av omläggningen av statistiken 1993 är det dock endast möjligt att följa utvecklingen fram till och med 1992.

66 Arbetstidsmått - vissa statistiska uppgifter SOU 1996:145

I dag gäller inte skillnaden mellan kvinnor och män i första hand arbetskraftsdeltagande. Kvinnor och män ingår i arbetskraften i flertalet kategorier i ungefär lika hög grad. Däremot skiljer sig kvinnor och män åt vad gäller arbetstidens längd, men också i det avseendet har skillnaderna minskat.

I sin rapport till kommittén (bilaga 10) gör Anita Nyberg en uppdelning av män och kvinnor i olika kategorier. Dessa utformas med avseende på ålder och antal barn. År 1970 arbetade samtliga kategorier av män 40 timmar eller mer i veckan. Fäderna hade de längsta arbetstiderna medan de yngsta männen hade de kortaste. För kvinnorna var det tvärtom; mödrarna hade de kortaste arbetstiderna och de yngsta kvinnorna de längsta. Samtliga kvinnokategorier hade en veckoarbetstid under 40 timmar. Även 1992 finns de längsta genomsnittliga faktiska veckoarbetstiderna i manskategorier. De yngre och äldre männen har emellertid 1992 en lägre genomsnittlig faktisk veckoarbetstid än 40 timmar per vecka. Ingen kvinnokategori uppvisar en genomsnittlig faktisk veckoarbetstid över 40 timmar. I stället har den kvinnokategori som hade den längsta genomsnittliga faktiska veckoarbetstid 1970 – 16-24 år – kortare arbetsvecka 1992 än 1970.

Spridningen i arbetstidernas omfattning har ökat bland manskategorierna mellan 1970 och 1992, men minskat bland kvinnor. Anita Nyberg redovisar utvecklingen i genomsnittlig faktisk veckoarbetstid bland män och kvinnor, under perioden 1970 - 1992. Utvecklingen kan enligt Nyberg utgöra grunden till ett s.k. jämställdhetsindex. När index är 100 är den genomsnittliga arbetstiden för kvinnor respektive män lika lång, är den under 100 är kvinnornas genomsnittliga arbetstid kortare än männens (se tabell 3.1). Vi tar inte ställning till om detta är ett relevant mått på jämställdhet eller ej.

Arbetstidsmått - vissa statistiska uppgifter 67

Tabell 3.1 Förändringen av genomsnittlig faktisk veckoarbetstid* per sysselsatt** mellan 1970 och 1992, timmar, jämställdhetsindex (baserat på genomsnittlig faktisk veckoarbetstid per sysselsatt).

Förändring 1970-1992 Jämställdhetsindex***

K M 1970 1992

16-24 år -5,7 -4,1 94 89 25-44 år -0,2 -2,0 86 90 45-54 år 1,7 -2,2 75 83 55-64 år -0,1 -4,7 72 81 med små barn 1,2 -2,6 65 71 med stora barn 3,4 -2,1 67 78

Källa: SCB/AKU

* I SCB:s arbetskraftsundersökningar tillfrågas personerna om hur många timmar de arbetade under en viss vecka, den s.k. mätveckan. I mätningarna ingår såväl huvudsyssla som bisyssla.

**Med sysselsatt avses anställda och egenföretagare. Som sysselsatt räknas även personer i följande åtgärder: beredskapsarbete, rekryteringsstöd, utbildningsvikariat, lönebidrag, offentligt skyddat arbete, anställda inom Samhall samt personer med s.k. "starta-eget-bidrag". Även det arbete som utförs av studerande på helger och under ferier ingår.

*** Utvecklingen i genomsnittlig faktisk veckoarbetstid kan enligt Anita Nyberg utgöra grunden till ett s.k. jämställdhetsindex. När index är 100 är den genomsnittliga arbetstiden för kvinnor respektive män lika lång, är den under 100 är kvinnornas genomsnittliga arbetstid kortare än männens.

3.2 Faktiskt arbetad tid per år

Ett annat sätt att visa arbetstidens utveckling är att se till antalet faktiskt arbetade timmar i genomsnitt per år, s.k. faktisk årsarbetstid. Årsarbetstiden kan relateras till bl.a. anställda, sysselsatta eller befolkningen i en bestämd ålder. I Statistiska Centralbyråns arbetskraftsundersökningar (SCB/AKU) vilka bl.a. mäter faktiskt arbetad tid, tillfrågas personerna om hur många timmar de arbetade under en viss vecka, den s.k. mätveckan. I mätningen ingår såväl huvudsyssla som bisyssla. För att beräkna den faktiska årsarbetstiden multipliceras den totala genomsnittliga faktiska veckoarbetstiden med antalet veckor under året, dvs 52. Därefter divideras summan med det totala antalet personer (anställda eller sysselsatta, dvs. anställda och företagare sammantagna).

De olika ledighetsmöjligheter som finns, såsom föräldra- och studieledighet samt semester, påverkar tillsammans med främst sjukfrånvaro hur de faktiska årsarbetstidstalen ser ut. Vidare påverkas årsarbetstiden

68 Arbetstidsmått - vissa statistiska uppgifter SOU 1996:145

av helgdagar och av övertid. I kapitel 4 återkommer vi till omfattningen av övertid i Sverige.

Det är dessutom möjligt att de faktiska arbetstidstalen påverkas av att sociala förmåner i vissa fall kopplas till en viss minsta arbetstid eller inkomst. Enligt ekonomisk teori finns även ett samband mellan skatter och arbetsutbud.

3.2.1 Semester

Den vanligaste orsaken till frånvaro är semester, drygt 40 procent av frånvaron under 1989 berodde på semesterledighet. Under 1970-talet ökade frånvaron bland annat p.g.a. att en femte semestervecka infördes 1978. Därefter har semesterfrånvaron i stort sett förblivit konstant. År 1990 fattade riksdagen ett principbeslut om ett etappvis införande av en sjätte semestervecka. De första två dagarna kunde tas ut under semesteråret 1991/92. Principbeslutet har därefter upphävts av samhällsekonomiska skäl och de två semesterdagarna togs bort fr.o.m. semesteråret 1994/95. Möjligen har borttagandet av de två semesterdagarna påverkat antalet faktiskt arbetade timmar per sysselsatt under 1994. På så vis skulle delar av den kraftiga ökningen från 1585 timmar 1993 till 1623 timmar 1994 kunna förklaras.

3.2.2 Sjukfrånvaro

Sjukfrånvaro, som är en nästan lika vanlig frånvaroorsak som semester, svarade 1989 för närmare 30 procent av frånvaron. Under 1990-talets första hälft sjönk sjukfrånvaron då de korta och medellånga ersättningsfallen minskade. Sjukfrånvaron följer enligt bilaga 10 konjunkturutvecklingen tämligen väl, med låg frånvaro i lågkonjunktur och hög frånvaro i högkonjunktur. Varför detta är fallet finns det flera teorier om. En är att man ”törs” vara frånvarande när efterfrågan på arbetskraft är hög. En annan är att arbetskraften pressas hårdare i högkonjunkturer, med fler sjukdagar som följd. En tredje är att det är lättare för personer med hög sjukfrånvaro att få arbete i en högkonjunktur, vilket ökar den genomsnittliga frånvaron.

Det är svårt att dra några säkra slutsatser om sjuktalets utveckling. Att sjukfrånvarotalen sjunkit markant under de senaste åren kan, förutom t.ex. konjunkturens betydelse, bero på de förändringar som genomförts i sjukförsäkringssystemet. I början av 1990-talet vidtogs en rad åtgär-

Arbetstidsmått - vissa statistiska uppgifter 69

der i syfte att få en bättre kontroll över sjukförsäkringskostnaderna och för att skapa mer effektiva försäkringar. Kompensationsnivån i sjukförsäkringen sänktes den 1 mars 1991 från 90 till 65 procent för de tre första dagarna i varje sjukpenningperiod och till 80 procent för tid fram t.o.m. den 90:e dagen. Lagen om sjuklön trädde i kraft den 1 januari 1992 varvid arbetsgivarna fick en skyldighet att utge ersättning under de första 14 dagarna i varje sjukfall. Fr.o.m. den 1 april 1993 infördes en karensdag i sjukförsäkringen och för dag två och tre fastställdes kompensationsnivån till 65 procent och fr.o.m. dag fyra till 80 procent.

Den första juli samma år sänktes kompensationsnivån från 80 till 70 procent för dem, som de senaste 15 månaderna, har haft sjukperioder omfattande minst 365 dagar. Slutligen ändrades kompensationsnivån i sjukpenningförsäkringen den 1 januari 1996 till 75 procent.

Tabell 3.2 Sjukfrånvaro 1990-1995 (sjukfrånvarotimmar i procent av vanligen arbetade timmar), frånvaron redovisas för anställda* och inkluderar inte frånvaro för vård av sjukt barn.

Män Kvinnor Totalt

1990 4,7 6,8 5,6 1991 4,4 6,2 5,2 1992 3,6 5,5 4,5

1993 3,4 5,2 4,2 1994 3,0 4,5 3,7 1995 2,7 4,3 3,4

Källa: SCB/AKU

* Som anställd räknas även personer i följande åtgärder: beredskapsarbete, rekryteringsstöd, utbildningsvikariat, lönebidrag offentligt skyddat arbete samt anställda inom Samhall.

3.2.3 Ledighet med föräldrapenning

På tredje plats av frånvaroorsaker kommer ledighet med föräldrapenning med knappt 15 procent av frånvaron 1989. Det är denna frånvaro som ur jämställdhetssynpunkt är mest intressant och skiljer sig mest mellan män och kvinnor. Från 1981 kan vi följa antalet frånvarande med föräldrapenning.

Kvinnors frånvaro med föräldrapenning (inklusive tillfällig föräldrapenning) är betydligt högre än männens. Av sysselsatta kvinnor med barn i åldern 0-6 år var 18 procent frånvarande 1981. Denna andel steg

70 Arbetstidsmått - vissa statistiska uppgifter SOU 1996:145

till 25 procent 1990-1991 för att sedan sjunka till 18 procent 1995. Motsvarande utveckling för männen var 1,5 procent 1981, drygt 2 procent 1990-1991 och 1,6 procent 1995. Andelen frånvarande ökade mellan 1989 och 1990 och kan delvis förklaras av förlängningen av föräldraförsäkringen från 12 till 15 månader. Även andra faktorer spelar in, inte minst nativiteten. Antalet födda barn ökade under slutet av 1980-talet för att åter minska på 1990-talet.

Tabell 3.3 nedan visar tydligt att det är kvinnorna som har ansvaret för vården av barn. Detta gäller särskilt föräldrapenning vid barns födelse och tjänstledighet utan ersättning. Av den totala frånvaron för föräldrar med barn 0-6 år är 95 procent eller fler mödrar. Enligt dessa data kan det inte hävdas att männen idag tar ett större ansvar för barnens vård än i början av 1980-talet.

Arbetstidsmått - vissa statistiska uppgifter 71

Tabell 3.3 Kvinnornas andel av frånvarande med föräldrapenning (FP), tillfällig föräldrapenning (TFP) och tjänstledighet utan ersättning (UE).

År FP TFP UE Totalt 1981 95 65 92 91 1982 96 72 93 92 1983 96 73 94 92 1984 96 69 96 92 1985 96 71 97 92

1986 96 67 94 91 1987 97 67 93 92 1988 97 62 95 91 1989 96 62 94 91 1990 96 62 92 92

1991 95 65 91 91 1992 96 67 87 93 1993 96 67 92 92 1994 96 75 94 93 1995 95 69 96 92

Källa: SCB/AKU

3.2.4 Tröskelnivåer och deltidsarbete

För vissa rättigheter och förmåner tillämpas tröskelnivåer. Sociala förmåner kopplas t.ex. i vissa fall till en viss minsta arbetstid eller inkomst. Det gäller ersättning från arbetslöshetskassa, kontant arbetsmarknadsstöd (KAS) samt delpension. Här kan nämnas att enligt AKU var antalet deltidsarbetande under fjärde kvartalet 1995 i genomsnitt 947 000 personer, av vilka 197 000 arbetade 1-19 timmar i veckan. Cirka 21 procent av alla deltidsarbetande hade alltså s.k. kort deltid. Det totala antalet sysselsatta var under samma period 3 964 000. År 1994 var 10 procent av de anställda männen deltidsarbetande. Motsvarande siffra för kvinnor var 43 procent.

I kollektivavtalen på den svenska arbetsmarknaden gäller i stort sett samma regler för hel- och deltidsanställda. Kollektivavtalen träffas med inriktning på heltidsanställda, och i viss utsträckning utformas särskilda regler för deltidsanställda. Principen är emellertid den att löner och anställningsförmåner utgår i proportion till deltidsanställ-

72 Arbetstidsmått - vissa statistiska uppgifter SOU 1996:145

ningens omfattning av heltidsanställning. Om deltidsarbetet har liten omfattning, i vissa avtal mindre än 40 procent av heltidsanställning, kan den anställde undantas från vissa av avtalens bestämmelser.

3.2.5 Arbetsutbud och skatter

Enligt ekonomisk teori finns ett samband mellan skatter och arbetsutbud. Flera undersökningar har anförts som belägg för att en lägre marginalskatt ökar utbudet av arbetskraft. De empiriska resultaten är emellertid inte entydiga och vissa resultat pekar i annan riktning (SOU 1992:19, Långtidsutredningen 1992).

Avsaknaden av entydiga resultat kan bl.a. bero på att en sänkning av marginalskatten medför två motverkande effekter på arbetsutbudet. Samtidigt som en lägre marginalskatt skapar incitament att förlänga arbetstiden leder den i sig till att inkomsten efter skatt ökar med oförändrat arbetsutbud. Den inkomstförstärkning som kommer arbetstagaren till del kan på så vis leda till att individen väljer att öka sin fritid i stället för att arbeta mer.

3.2.6 Utvecklingen 1987-1995

Hur ser då utvecklingen ut i Sverige beträffande den faktiska arbetstiden de senaste åren? I tabell 3.4 och 3.5 redovisas de siffror som anger utvecklingen 1987-1995 beträffande antal faktiskt arbetade timmar per år och sysselsatt respektive anställd. Med sysselsatt avses anställda och egenföretagare. Som sysselsatt räknas även personer i följande åtgärder: beredskapsarbete, rekryteringsstöd, utbildningsvikariat, lönebidrag, offentligt skyddat arbete, anställda inom Samhall samt personer med s.k. "starta-eget-bidrag". Även det arbete som utförs av studerande på helger och under ferier ingår. Utvecklingen före 1987 redovisas inte p.g.a. omläggning i statistiken. I tabell 3.5 anges ingen uppdelning efter kön p.g.a. att någon sådan inte redovisas i SCB/AKU.

Antalet faktiskt arbetade timmar per sysselsatt och år har från 1987 till 1995 ökat med 84 timmar. Ökningen är betydligt starkare för kvinnor än för män. Ökningen för kvinnor under den studerade perioden är 104 timmar, medan motsvarande siffra för männen är 69 timmar. Nivåerna i tabell 3.4 är högre än de i tabell 3.5. Till stor del torde detta bero på att antalet timmar i tabell 3.4 redovisas per sysselsatt, där även företagare ingår. Företagare har nämligen en avsevärt längre arbetstid än de

Arbetstidsmått - vissa statistiska uppgifter 73

anställda. Ökningen för båda könen under perioden skiljer sig dock inte nämnvärt mellan mätningarna för sysselsatta och anställda. Ökningen från 1987-1995 mätt per anställd motsvarade 81 timmar, att jämföra med ökningen per sysselsatt som under samma period uppgick till 84 timmar.

Tabell 3.4 Faktiskt arbetade timmar* i genomsnitt per sysselsatt** och år

Båda könen Män Kvinnor

1987 1546 1778 1295 1988 1555 1778 1315 1989 1563 1783 1325 1990 1563 1787 1320 1991 1562 1778 1329

1992 1573 1796 1336 1993 1585 1804 1355 1994 1623 1840 1394 1995 1630 1847 1399

Källa: SCB/AKU

* I SCB:s arbetskraftsundersökningar tillfrågas personerna om hur många timmar de arbetade under en viss vecka, den s.k. mätveckan. I mätningarna ingår såväl huvudsyssla som bisyssla.

**Med sysselsatt avses anställda och egenföretagare. Som sysselsatt räknas även personer i följande åtgärder: beredskapsarbete, rekryteringsstöd, utbildningsvikariat, lönebidrag, offentligt skyddat arbete, anställda inom Samhall samt personer med s.k. "starta-eget-bidrag". Även det arbete som utförs av studerande på helger och under ferier ingår.

74 Arbetstidsmått - vissa statistiska uppgifter SOU 1996:145

Tabell 3.5 Faktiskt arbetade timmar* i genomsnitt per anställd** och år

Båda könen

1987 1475 1988 1484 1989 1487 1990 1491 1991 1496

1992 1506 1993 1516 1994 1552 1995 1556

Källa: SCB/AKU

* I SCB:s arbetskraftsundersökningar tillfrågas personerna om hur många timmar de arbetade under en viss vecka, den s.k. mätveckan. I mätningarna ingår såväl huvudsyssla som bisyssla.

** Som anställd räknas även personer i följande åtgärder: beredskapsarbete, rekryteringsstöd, utbildningsvikariat, lönebidrag, offentligt skyddat arbete samt anställda inom Samhall.

3.3 Sysselsättningsintensitet

Utvecklingen av den faktiskt arbetade tiden i Sverige kan jämföras med utvecklingen av sysselsättningsintensiteten under samma period. Med sysselsättningsintensitet menas här andelen sysselsatta av befolkningen i åldrarna 16-64 år. Med sysselsatt avses anställda och egenföretagare. Bland dessa ingår också personer i följande åtgärder: beredskapsarbete, rekryteringsstöd, utbildningsvikariat, lönebidrag, offentligt skyddat arbete, anställda inom Samhall samt personer med s.k. "starta-egetbidrag". Även det arbete som utförs av studerande på helger och under ferier ingår.

Under perioden 1987-1995 sjönk sysselsättningsintensiteten från 81,4 till 72,2 procent för kvinnor och män sammantaget. Antalet sysselsatta minskade med 550 000 personer under perioden 1990 fram till årsskiftet 1993/94. Under samma period befann sig Sveriges ekonomi i lågkonjunktur. Under dessa år ökade den öppna arbetslösheten till en för Sverige ovanligt hög nivå, vilket är en förklaring till den minskade sysselsättningsintensiteten. Nedan följer uppgifter om andel sysselsatta (tabell 3.6) samt arbetslöshetsstatistik (tabell 3.7) för båda könen samt uppdelade för män respektive kvinnor. I tabell 3.8 redovisar vi för

Arbetstidsmått - vissa statistiska uppgifter 75

jämförelsens skull andel sysselsatta av befolkningen i ett antal EUländer.

Tabell 3.6 Andel sysselsatta* av befolkningen i åldrarna 16-64 år.

Båda könen Män Kvinnor

1987 81,4 83,6 79,2 1988 82,2 84,2 80,1 1989 82,9 85,1 80,7

1990 83,1 85,2 81,0 1991 81,0 82,7 79,3 1992 77,3 78,3 76,3

1993 72,6 73,0 72,1 1994 71,5 72,3 70,6 1995 72,2 73,5 70,8

Källa: SCB/AKU

*Med sysselsatt avses anställda och egenföretagare. Som sysselsatt räknas även personer i följande åtgärder: beredskapsarbete, rekryteringsstöd, utbildningsvikariat, lönebidrag, offentligt skyddat arbete, anställda inom Samhall samt personer med s.k. "starta-eget-bidrag". Även det arbete som utförs av studerande på helger och under ferier ingår.

76 Arbetstidsmått - vissa statistiska uppgifter SOU 1996:145

Tabell 3.7 Andel öppet arbetslösa i arbetskraften, 1987-1995

Relativa arbetslöshetstal (Procent)

Båda könen Män Kvinnor

1987 2,1 2,1 2,1 1988 1,7 1,7 1,7 1989 1,5 1,4 1,5

1990 1,6 1,7 1,6 1991 3,0 3,3 2,6 1992 5,2 6,3 4,2

1993 8,2 9,7 6,6 1994 8,0 9,1 6,7 1995 7,7 8,5 6,9

Källa: SCB/AKU

Tabell 3.8 Andel sysselsatta* av befolkningen (15/16-64 år) 1994

Land Procent Danmark 72 Sverige 72 Storbritannien 68 Tyskland 65

Nederländerna 64 Portugal 63 Frankrike 59 Belgien 56

Grekland 54 Irland 53 Italien 51 Spanien 45

Källa: EU och egna beräkningar

*Med sysselsatt avses i Sverige anställda och egenföretagare. Som sysselsatt räknas även personer i följande åtgärder: beredskapsarbete, rekryteringsstöd, utbildningsvikariat, lönebidrag, offentligt skyddat arbete, anställda inom Samhall samt personer med s.k. "starta-eget-bidrag". Även det arbete som utförs av studerande på helger och under ferier ingår.

Arbetstidsmått - vissa statistiska uppgifter 77

3.4 Internationella jämförelser

Det hävdas ibland i debatten att svenskar arbetar mer än vad man gör i vissa andra länder. Ungefär lika ofta hävdas att vi arbetar mindre. Trots de olika påståendena är det inte sällan samma länder som jämförs. Jämförelser är svåra att göra beroende på att beräkningsgrunderna i de olika länderna varierar.

På uppdrag av kommittén har Anita Olofsson vid SCB genomfört en jämförelse mellan olika OECD-länder avseende olika arbetstidsmått. Hon har därvid angett vilka faktorer som ligger bakom de olika ländernas siffror. För rapporten i sin helhet hänvisar vi till bilaga 11.

I studien har en jämförelse gjorts av 17 länders arbetstider. Studien omfattar 14 EU-länder samt Japan, USA och Norge. Resultaten visar på svårigheten i att jämföra arbetstidens längd i olika länder. Arbetstid kan till att börja med mätas för heltidsanställda eller för hel- och deltidsanställda sammantagna. Vidare kan man skilja mellan mätningar som avser anställda och mätningar som gäller sysselsatta, dvs. anställda och företagare sammantagna. Arbetstid är dessutom inte ett entydigt begrepp. Arbetstid kan t.ex. definieras som den avtalade arbetstiden, den vanliga eller den faktiska arbetstiden per vecka eller år.

Det största problemet vid internationella jämförelser ligger dock i olikheter i ländernas statistik. Slutsatsen blir att man vid jämförelser måste vara ytterst försiktig och ta i beaktande att stora olikheter föreligger i statistiken. I detta avsnitt redovisar vi ett antal av de olika sätten att mäta arbetstid.

3.4.1 Vanlig veckoarbetstid för anställda

I de flesta av de jämförda länderna definieras vanlig arbetstid i statistiken som den normala veckoarbetstiden utan hänsyn tagen till tillfällig frånvaro från arbetet såsom semester, sjukdom, helgledigheter etc. Övertid ingår oavsett om särskild ersättning erhålls eller inte. Sverige avviker något från denna definition då övertid som ersätts i tid eller pengar inte inräknas i den vanliga arbetstiden.

I SCB/AKU, vilka bl.a. mäter vanligen arbetad tid, tillfrågas personerna om hur många timmar per vecka de skall arbeta enligt överenskommelse. I mätningen ingår såväl huvudsyssla som bisyssla. För att beräkna den vanliga veckoarbetstiden divideras det totala antalet

78 Arbetstidsmått - vissa statistiska uppgifter SOU 1996:145

timmar med det totala antalet personer (anställda eller sysselsatta, dvs. anställda och företagare sammantagna).

Flertalet av de studerade länderna har en kollektivavtalad arbetstid på 40 timmar per vecka. Japan och Portugal har en kollektivavtalad arbetstid som överstiger 40 timmar, medan den kollektivavtalsreglerade arbetstiden i Belgien, Frankrike, Tyskland, Norge och Danmark understiger 40 timmar.

Veckoarbetstiden enligt kollektivavtal avser heltidsanställning. I mer än hälften av länderna i tabell 3.9 har de heltidsanställda en vanlig arbetstid som överstiger den längsta avtalade veckoarbetstiden. Det kan förklaras av att en del personer har oreglerad arbetstid eller vanligen arbetar övertid samt att även bisyssla ingår. I nästan samtliga av de studerade länderna har de heltidsanställda en vanlig arbetstid på mellan 38 och 41 timmar per vecka. I Storbritannien arbetar de heltidsanställda betydligt längre än i de flesta övriga länderna. Sverige är ett av de länder som har flest vanligen arbetade timmar vad gäller heltidsanställda, men ändå nära tre timmar färre än i Storbritannien. Se tabell 3.9.

I samtliga länder har de heltidsarbetande männen längre arbetstid än de heltidsarbetande kvinnorna. Skillnaderna är dock små i Nederländerna, Tyskland och Sverige. I Sverige arbetar de heltidsanställda männen knappt en timme längre per vecka än de heltidsanställda kvinnorna, medan skillnaden i Storbritannien är nära fem timmar. När det gäller deltidsanställning arbetar männen mer i vissa länder, medan kvinnorna arbetar mer i andra länder. Störst är skillnaderna i Danmark och Italien. De danska kvinnorna arbetar sju timmar mer än männen. I Italien är det däremot så att männen arbetar nära sju timmar mer än kvinnorna.

Den största skillnaden i arbetstid mellan heltids- och deltidsanställda finns i Storbritannien. Förutom att heltidsarbetarna har den längsta arbetstiden har deltidsarbetarna, i likhet med finländarna, den kortaste. I Italien är förhållandet nära nog det omvända, heltidsarbetande har en av de kortaste arbetstiderna medan deltidsarbetarna har den längsta. Mellan länderna varierar de deltidsanställdas arbetstider något mer än arbetstiderna för de heltidsanställda. I Italien arbetar de deltidsanställda i genomsnitt sju timmar mer än i Storbritannien. Efter Italien har de deltidsanställda i Sverige den längsta arbetstiden.

Arbetstidsmått - vissa statistiska uppgifter 79

Tabell 3.9 Vanligen arbetade timmar* i genomsnitt per vecka för anställda** som arbetar heltid resp. deltid 1994

Heltid

Deltid

Samtliga Män Kvinnor Samtliga Män Kvinnor

Storbritannien 43,8 45,6 40,7 18,1 16,5 18,4

USA°

43,0 44,7 40,8 20,9 20,9 21,0

Portugal 41,9 43,6 39,7 23,2 29,4 21,3 Grekland 40,8 41,8 39,1 23,8 26,2 21,8

Sverige 40,7 41,0 40,2 23,3 20,1 23,8 Spanien 40,6 41,2 39,5 18,4 20,7 17,7 Irland 40,1 41,7 37,8 18,9 21,3 18,4 Frankrike 40,1 40,8 38,8 23,2 23,8 23,1

Tyskland 39,9 40,1 39,3 20,4 19,7 20,4 Luxemburg 39,8 40,6 37,9 21,2 .. 20,7 Nederländerna 39,6 39,8 39,2 18,6 19,4 18,3 Danmark 39,5 40,3 38,2 20,0 14,8 21,8

Norge

38,8 39,3 38,0 19,6 16,9 20,1

Italien

38,6 39,8 36,3 24,9 30,6 23,1

Finland 38,4 39,0 37,7 18,1 17,6 18,4 Belgien 38,4 39,1 37,0 21,6 22,9 21,3

Japan (uppgift saknas)

Källa: Labour Force Survey Results 1994 (EU) och några länders arbetskraftsundersökningar.

Anm: Uppgifterna är inte helt jämförbara mellan länderna p.g.a. olikheter i undersökningsmetoder m.m.

°

Faktiskt arbetade timmar per vecka.

* I SCB:s arbetskraftsundersökningar tillfrågas personer om hur många timmar per vecka de skall arbeta enligt överenskommelse. I mätningarna ingår såväl huvudsyssla som bisyssla.

** Som anställd räknas i Sverige även personer i följande åtgärder: beredskapsarbete, rekryteringsstöd, utbildningsvikariat, lönebidrag, offentligt skyddat arbete samt anställda inom Samhall.

80 Arbetstidsmått - vissa statistiska uppgifter SOU 1996:145

3.4.2 Vanlig veckoarbetstid för sysselsatta

I tabell 3.10 redovisas den vanliga veckoarbetstiden för anställda och företagare samt för sysselsatta. Med sysselsatt avses anställda och egenföretagare. Bland dessa ingår också personer i följande åtgärder: beredskapsarbete, rekryteringsstöd, utbildningsvikariat, lönebidrag, offentligt skyddat arbete, anställda inom Samhall samt personer med s.k. "starta-eget-bidrag". Även det arbete som utförs av studerande på helger och under ferier ingår.

Den vanliga veckoarbetstiden för sysselsatta, dvs. anställda och företagare sammantaget, varierar kraftigt mellan de olika länderna. Grekland har den längsta arbetstiden och Nederländerna den kortaste. I Grekland är den vanliga arbetstiden nära 11 timmar längre än i Nederländerna.

Skillnader länder emellan har många orsaker förutom att de avtalade arbetstiderna är något varierande. Är andelen företagare hög bidrar detta till att öka den genomsnittliga arbetstiden då företagarna vanligtvis har en avsevärt längre arbetstid än de anställda. Den genomsnittliga arbetstiden påverkas också av andelen deltidsanställda genom att en hög andel deltidsanställda bidrar till att sänka genomsnittet. Se tabell 3.11. Ytterligare en faktor som påverkar längden på den genomsnittliga arbetstiden är andelen sysselsatta kvinnor respektive män, eftersom männen i alla länder lönearbetar mer än kvinnorna.

Arbetstidsmått - vissa statistiska uppgifter 81

Tabell 3.10 Andelen anställda* respektive företagare av samtliga sysselsatta, samt genomsnittlig vanlig veckoarbetstid** 1994 för de olika grupperna

Sysselsatta Anställda Företagare Arbetstid % Arbetstid % Arbetstid

Grekland 44,2 53 40,2 47 48,6 Japan° 43,2 81 43,4 19 42,5 Portugal 42,8 73 41,1 27 47,4 Irland 41,3 77 37,7 23 53,8

Spanien 40,8 74 39,3 27 45,5 Luxemburg 39,7 89 38,3 11 51,1 Italien 39,6 71 37,8 29 44,1 USA° 39,2 91 39,1 9 39,9

Frankrike 38,9 86 37,4 14 48,3 Finland 38,4 85 36,8 15 47,9 Storbritannien 38,5 87 37,6 13 45,9 Tyskland 38,0 89 36,8 11 48,2

Belgien 37,9 82 35,8 18 47,3 Sverige 36,9 88 36,0 12 44,2 Danmark 36,6 90 35,1 10 50,4 Norge 34,5 90 33,7 10 42,5

Nederländerna 33,3 88 32,0 12 42,4

Källa: Labour Force Survey Results 1994 och några länders arbetskraftsundersökningar.

Anm: Uppgifterna är inte helt jämförbara mellan länderna p.g.a. olikheter i undersökningsmetoder m.m.

°

Faktiskt arbetade timmar per vecka

* Som anställd räknas i Sverige även personer i följande åtgärder: beredskapsarbete, rekryteringsstöd, utbildningsvikariat, lönebidrag, offentligt skyddat arbete samt anställda inom Samhall..

** I SCB:s arbetskraftsundersökningar tillfrågas personerna om hur många timmar per vecka de skall arbeta enligt överenskommelse. I mätningarna ingår såväl huvudsyssla som bisyssla.

82 Arbetstidsmått - vissa statistiska uppgifter SOU 1996:145

Tabell 3.11 Andel deltidsarbetande av anställda* män respektive kvinnor 1994

Båda könen Män Kvinnor

Nederländerna 36 16 65 Norge 27 9 47 Sverige 26 11 42 Storbritannien 24 6 44

Danmark 22 11 35 USA 18 11 26 Japan 19 10 33 Tyskland 16 3 33

Frankrike 15 5 28 Belgien 15 3 31 Irland 12 6 22 Luxemburg 8 ... 20

Finland 8 5 11 Spanien 7 2 15 Italien 6 2 12 Portugal 4 2 7

Grekland 4 3 6

Källa: Labour Force Surveys Results 1994 (EU)

* Som anställd räknas i Sverige även personer i följande åtgärder: beredskapsarbete, rekryteringsstöd, utbildningsvikariat, lönebidrag, offentligt skyddat arbete samt anställda inom Samhall.

3.4.3 Faktiskt arbetad tid per vecka i genomsnitt

Med faktiskt arbetad tid per vecka menas det genomsnittliga antalet timmar som de anställda utfört per vecka under de veckor som de varit på arbetet. I SCB/AKU, vilka bl.a. mäter faktiskt arbetad tid, tillfrågas personerna om hur många timmar de arbetade under en viss vecka, den s.k. mätveckan. Varje vecka under året är en viss andel av de sysselsatta frånvarande från arbetet under hela mätveckan. Det faktiska antalet arbetade timmar per vecka kan t.ex. relateras till det totala antalet anställda. I beräkningarna av faktisk veckoarbetstid för samtliga anställda ingår således även anställda som inte arbetat under mätveckan.

Arbetstidsmått - vissa statistiska uppgifter 83

Enligt tabell 3.12 har Japan den längsta faktiska arbetstiden per anställd och vecka av de studerade länderna. Av EU-länderna är det Portugal och Grekland som har den längsta faktiska arbetstiden och Nederländerna den kortaste. För dessa länder gäller alltså i stort sett samma rangordning som för den vanliga arbetstiden per vecka (jämför tabell 3.10). Även för flertalet av de övriga länderna är överensstämmelsen god. Sverige har en av de kortare veckoarbetstiderna när det gäller faktisk arbetstid i genomsnitt för anställda.

Tabell 3.12 Genomsnittlig faktisk* arbetad veckoarbetstid för samtliga** anställda*** 1994

Samtliga Män Kvinnor

Japan 42,8 46,4 37,1 Portugal 40,5 42,8 37,7 Grekland 39,6 40,8 37,6 USA 37,6 .. ..

Frankrike 38,4 41,0 34,9 Luxemburg 38,2 40,4 34,4 Tyskland 37,7 40,8 33,4 Italien 37,6 39,4 34,4

Spanien 37,5 38,9 34,7 Irland 36,8 39,6 32,8 Belgien 36,2 39,1 31,9 Storbritannien 35,9 41,5 29,5

Danmark 34,4 36,7 31,5 Finland ° 32,0 .. .. Sverige 31,3 35,4 27,6 Norge 30,5 .. ..

Nederländerna 29,3 33,7 22,9

Källa: Labour Force Survey Results 1994 (EU) och några länders arbetskraftsundersökningar.

Anm: Uppgifterna är inte helt jämförbara mellan länderna p.g.a. olikheter i undersökningsmetoder m.m. Jämförelser mellan länderna som tillhörde EU 1994 och övriga länder är speciellt svåra att göra.

°

Arbetstiden avser enbart huvudsysslan. * I SCB:s arbetskraftsundersökningar tillfrågas personer om hur många timmar per vecka de skall arbeta enligt överenskommelse. I mätningarna ingår såväl huvudsyssla som bisyssla. ** Inkluderar även dem som är frånvarande hela veckan. *** Som anställd räknas i Sverige även personer i följande åtgärder: beredskapsarbete, rekryteringsstöd, utbildningsvikariat, lönebidrag, offentligt skyddat arbete samt anställda inom Samhall.

84 Arbetstidsmått - vissa statistiska uppgifter SOU 1996:145

3.4.4 Faktiskt arbetade timmar i genomsnitt per år och anställd respektive person i befolkningen

Som vi tidigare nämnt påverkas den faktiska årsarbetstiden bl.a. av såväl kortare som längre frånvaro från arbetet som i sin tur är beroende av bl.a. landets ledighetslagar samt ersättningsnivåer för t.ex. semester, studier, sjukdom och föräldraledighet.

Årsarbetstiden för anställda, dvs. antalet faktiskt arbetade timmar i genomsnitt per anställd är, för de av OECD redovisade länderna, högst i Japan och lägst i Norge (se tabell 3.13). I Japan arbetar de anställda i genomsnitt cirka 500 timmar mer per år än i Norge. Sverige har en årsarbetstid per anställd som är ungefär 360 timmar lägre än i Japan och ca 120 timmar högre än i Norge. Även EU-länderna visar en stor spridning i årsarbetstiden för anställda. I Grekland arbetar de anställda i genomsnitt 350 fler timmar per år än i Nederländerna. I så gott som samtliga studerade länder var årsarbetstiden lägre under 1994 än under 1985. Enda undantaget är Sverige, USA, Storbritannien och Grekland. I Sverige ökade årsarbetstiden med ca 80 timmar och i USA, Storbritannien och Grekland var den oförändrad.

I årsarbetstiden för befolkningen ingår även företagarnas arbetstid vilket inte är fallet vad gäller årsarbetstid per anställd. Årsarbetstiden för befolkningen påverkas således av hur stor andel av de sysselsatta som är företagare. Framförallt är den emellertid i hög grad beroende av hur stor andel i befolkningen i arbetsför ålder som är sysselsatt.

Arbetstidsmått - vissa statistiska uppgifter 85

Tabell 3.13 Faktiskt* arbetade timmar i genomsnitt per anställd och år

År 1985 År 1994

Källa OECD: Japan° 2100 1900 USA 1750 1750 Finland 1710 1670 Sverige 1460 1540 Norge° 1460 1420

Källa EU: Grekland 1800 1800 Portugal 1870 uppgift saknas Irland 1820 1750 Spanien uppgift saknas 1740 Storbritannien 1680 1680

Italien 1710 1680 Frankrike 1700 1670 Belgien 1640 1600 Tyskland 1670 1590 Danmark 1590 1570 Nederländerna 1650 1450

Anm: Uppgifterna från EU och OECD kan inte jämföras. Inte heller inom grupperna är uppgifterna helt jämförbara p.g.a. olikheter i undersökningsmetoder m.m. mellan länderna.

°

I genomsnitt per sysselsatt

* I SCB:s arbetskraftsundersökningar tillfrågas personer om hur många timmar per vecka de skall arbeta enligt överenskommelse. I mätningarna ingår såväl huvudsyssla som bisyssla.

** Som anställd räknas i Sverige även personer i följande åtgärder: beredskapsarbete, rekryteringsstöd, utbildningsvikariat, lönebidrag, offentligt skyddat arbete samt anställda inom Samhall.

86 Arbetstidsmått - vissa statistiska uppgifter SOU 1996:145

Tabell 3.14 Faktiskt arbetade timmar* i genomsnitt per person i befolkningen (15/16-74 år) och år samt andelen sysselsatta** av befolkningen 1994

Arbetstid Antal sysselsatta i %

Källa OECD: Japan 1240 66 USA 1180 66 Sverige 980 63 Finland 940 54 Norge 920 65

Källa EU: Danmark 1080 65 Storbritannien 1060 61 Grekland 1000 48 Tyskland 960 57 Irland 950 49

Frankrike 920 52 Nederländerna 890 58 Belgien 860 49 Italien 820 45 Spanien 730 40 Portugal uppgift saknas 58

Källa: EU, OECD och egna beräkningar.

Anm: Uppgifterna från EU och OECD kan inte jämföras. Inte heller inom grupperna är uppgifterna helt jämförbara p.g.a. olikheter i undersökningsmetoder m.m. mellan länderna.

* I SCB:s arbetskraftsundersökningar tillfrågas personer om hur många timmar per vecka de skall arbeta enligt överenskommelse. I mätningarna ingår såväl huvudsyssla som bisyssla.

*Med sysselsatt avses i Sverige anställda och egenföretagare. Som sysselsatt räknas även personer i följande åtgärder: beredskapsarbete, rekryteringsstöd, utbildningsvikariat, lönebidrag, offentligt skyddat arbete, anställda inom Samhall samt personer med s.k. "starta-eget-bidrag". Även det arbete som utförs av studerande på helger och under ferier ingår.

Arbetstidsmått - vissa statistiska uppgifter 87

3.4.5 Avslutande kommentarer

Sättet att redovisa statistik i de olika länderna skiljer sig åt samtidigt som arbetstid inte är ett entydigt begrepp och dessutom kan mätas och redovisas för olika grupper. Vi vill därför ännu en gång poängtera osäkerheten i statistiska mätningar av den typ som redovisats i detta kapitel samt betona vikten av att tolka materialet med stor försiktighet.

Utifrån det statistiska materialet vill vi ändå peka på följande:

• den vanliga genomsnittliga veckoarbetstiden för dem som arbetar heltid i Sverige är högre än i flertalet övriga studerade länder,

• den genomsnittliga faktiska arbetstiden per vecka och anställd är kortare i Sverige än i flertalet övriga studerade länder,

• den faktiska årsarbetstiden per anställd är kortare i Sverige än i de flesta övriga länder,

• antalet faktiskt arbetade timmar i genomsnitt per år och person i befolkningen, är fler i Sverige än i flertalet övriga studerade länder,

• andelen deltidsarbetande män och kvinnor är högre i Sverige än i de flesta övriga länder.

4 Några aspekter på kortare arbetstid

Inledning

Enligt kommittédirektiven skall vi analysera de långsiktiga konsekvenserna av alternativa arbetstidsförkortningar. Däremot har vi enligt direktiven inte i uppdrag att lägga förslag om en arbetstidsförkortning.

I tidigare utredningar på arbetstidsområdet har, som vi nämnt i kapitel 1, olika modeller för en arbetstidsförkortning studerats. Det finns således ett antal olika sätt att genomföra en arbetstidsförkortning. En lagstadgad arbetstidsförkortning kan exempelvis genomföras genom ökade möjligheter till betald eller obetald frånvaro från arbetet, i form av längre semester eller utökad föräldraledighet.

Vidare har lagstiftaren möjlighet att förkorta arbetstiden genom en sänkt eller rörlig pensionsålder. För närvarande pågår en översyn av det allmänna pensionssystemet och av den anledningen väljer vi att inte behandla denna form av arbetstidsförkortning. Vi fördjupar oss inte heller i ledighetslagstiftningen.

Vi har i detta kapitel valt att göra en fördjupad studie av en lagstadgad generell arbetstidsförkortning, men även av kollektivavtalsreglerade arbetstidsförkortningar, där förkortningens innehåll och omfattning beror på vad som avtalas i kollektivavtalen. Vidare kommer vi att studera en övertidsbegränsning som en ytterligare form av arbetstidsförkortning.

Det är framför allt en generell lagstadgad eller genom kollektivavtal reglerad arbetstidsförkortning som diskuterats utifrån sysselsättningssynpunkt. Även en begränsning av möjligheterna till övertidsuttag har emellertid på senare tid diskuterats som en möjlighet att minska arbetslösheten. Med anledning av att den aktuella arbetslösheten i Sverige utgör ett överskuggande problem, finner vi det angeläget att utreda konsekvenserna av dessa olika former av arbetstidsförkortning och då främst med avseende på sysselsättningen.

90 Några aspekter på kortare arbetstid SOU 1996:145

Kapitlet är disponerat enligt följande. Vi redogör inledningsvis för den historiska utvecklingen på arbetstidsområdet. I detta avsnitt redovisas lagstadgade arbetstidsförkortningar (4.1) under 1900-talet, både i form av arbetstidslagar (4.1.1) och övrig lagstiftning av betydelse för arbetstidens omfattning (4.1.2). I nästa avsnitt avslutar vi redogörelsen av lagar på arbetstidsområdet med en beskrivning av de delar i nuvarande arbetstidslag som berör arbetstidens omfattning (4.2).

I det följande avsnittet analyserar vi de ekonomiska effekterna av en arbetstidsförkortning samt sannolika konsekvenser för sysselsättningen (4.3). Detta görs dels med avseende på effekter på verksamhetsnivå, där vi redovisar vad ekonomisk teori har att säga om hur verksamheten under olika förutsättningar påverkas av en kortare arbetstid (4.3.1), dels med avseende på sysselsättningen på samhällsnivå (4.3.2).

Vi redogör även för olika arbetstidsreformer och modeller i Tyskland, Danmark och Nederländerna (4.4). Kommittén har företagit studieresor till Danmark, Tyskland (oktober 1995) och Nederländerna (juni 1996). I Tyskland har en kortare arbetstid i kombination med en ökad flexibilitet i arbetstidens förläggning genomförts genom kollektivavtal. I Danmark pågår sedan 1 januari 1994 en försöksverksamhet som ger alla arbetstagare, men även arbetslösa, rätt till betald ledighet under högst ett år, ”orlov”. Syftet är att så långt som möjligt besätta de vikariat som uppstår med arbetslösa. I Nederländerna har arbetstagarens rätt att förlänga eller förkorta arbetstiden efter individuella behov förstärkts i kollektivavtal.

Vi övergår sedan till att diskutera arbetstidsregleringar i kollektivavtal och den centrala roll som arbetsmarknadens parter av tradition har när det gäller arbetstidsfrågor (4.5) I detta avsnitt redogör vi för olika kollektivavtalsreglerade heltidsmått (4.5.1) för att i följande avsnitt diskutera olika aspekter på de nya arbetstidsmönster som på senare tid genom kollektivavtal genomförts vid ett flertal arbetsplatser i Sverige (4.6). Ibland har dessa nya arbetstidsmönster genomförts som försöksverksamhet, ofta som en kombination av kortare och mer flexibla arbetstider. Just en ökad flexibilitet har varit ett önskemål från arbetsgivarsidan och i förhandlingar om ett flexibelt arbetstidsmönster har en arbetstidsförkortning ofta blivit en del i en överenskommelse, ibland kombinerat med extra ersättning.

I avsnitt (4.7) diskuterar vi en lagstadgad övertidsbegränsning. Vi kommer även att se till skillnader i övertidsuttag beroende på kön och ålder (4.7.3) samt eventuella sysselsättningseffekter av en sådan be-

Några aspekter på kortare arbetstid 91

gränsning (4.7.5). Vi har valt att i ett särskilt kapitel diskutera deltidsarbetslösheten (4.8). Förutom ekonomiska argument för och emot en arbetstidsförkortning kan det från ett välfärdsperspektiv finnas anledning att studera konsekvenserna av en arbetstidsförkortning (4.9). Vi resonerar därför särskilt om hälso- (4.9.1) och jämställdhetsaspekter (4.9.2) av en arbetstidsförkortning. Kapitlet avslutas med sammanfattande kommentarer och slutsatser (4.10).

4.1 Lagstadgade arbetstidsförkortningar i Sverige

I följande avsnitt gör vi en skillnad mellan de lagstadgade arbetstidsförkortningar som omfattar alla arbetstagare och de som endast omfattar vissa grupper av arbetstagare, t.ex. småbarnsföräldrar. I de rapporter som inkommit till kommittén förekommer begreppen generell arbetstidsförkortning och selektiv arbetstidsförkortning. Innebörden av dessa begrepp torde emellertid i praktiken skilja sig åt beroende på sammanhanget och vi har därför valt att inte använda oss av dessa uttryck annat än undantagsvis.

4.1.1 Lagstiftning om förkortad arbetstid

Den lagstadgade arbetstiden har under 1900-talet förkortats vid olika tillfällen. En mera vittsyftande reglering på arbetstidens område infördes genom 1919 års lag om arbetstidens begränsning. Reformen som genomfördes 1920 innebar att arbetstiden fastställdes till 48 timmar i veckan. Den längsta dygnsarbetstiden tilläts bli nio timmar och övertidsarbetet reglerades. Motiven för reformen var att värna om de anställdas fysiska hälsa samt att ge de anställda mer fritid för att hinna ägna sig åt familjeliv, bildning m.m. Syftet var även att skapa rättvisa mellan olika grupper av anställda, t.ex. mellan arbetare och tjänstemän.

Reformen utgjorde vidare ett steg i att följa den internationella utvecklingen som innebar att det vid denna tid genomfördes arbetstidsreformer i ett flertal länder. Det ansågs även viktigt att begränsa arbetstiden för att åstadkomma en lugn samhällsutveckling och undvika eventuellt missnöje bland arbetstagarna som skulle kunna skapa oroligheter.

Den första arbetstidslagen gällde dock endast vissa verksamhetsområden. För arbetstagargrupper utanför arbetstidslagens tillämpningsom-

92 Några aspekter på kortare arbetstid SOU 1996:145

råde skedde en successiv utveckling mot 48-timmarsveckan dels via kollektivavtal och andra överenskommelser, dels via fortsatt lagstiftning. År 1936 tillkom lantarbetstidslagen som begränsade lantarbetarnas arbetstid till 52 timmar i veckan. Det var emellertid först 1948 som 48-timmarsprincipen genomfördes genom lag och kom att gälla för flertalet lantarbetare. För anställda inom detaljhandel lagreglerades arbetstiden 1939 till 48 timmar i veckan och 1948 omfattades alla hotell-, restaurang- och kaféanställda av en gemensam arbetstidslag med maximalt 48 timmar som veckoarbetstid. Ytterligare lagstiftning på arbetstidens område tillkom genom de olika sjöarbetstidslagarna, den första 1919, och hembiträdeslagen 1944.

Trots det successiva införandet av lagstiftning på arbetstidsområdet, omfattades i mitten av 1950-talet endast var tredje förvärvsarbetande av någon arbetstidslag. Däremot reglerades veckoarbetstiden för stora delar av arbetsmarknaden till normalt 48 timmar genom kollektivavtal. Vissa grupper av arbetstagare med tyngre arbetsuppgifter (t.ex. underjordsarbetare, vissa skiftarbetare och målare) samt tjänstemän hade kortare arbetstider.

Riksdagen beslöt 1957 att en successiv sänkning av arbetstiden med en timme per år skulle genomföras under tre år med början 1958. År 1960 blev således den lagstadgade veckoarbetstiden 45 timmar. Motivet för förkortningen skilde sig i väsentliga delar från det som låg till grund för tidigare lagstiftning. Riksdagsbeslutet innebar att en välfärdsökning denna gång skulle tas ut i form av en ökad fritid i stället för högre reallön snarare än att arbetstiden skulle förkortas för att förbättra folkhälsan eller av arbetarskyddsskäl.

Efter förslag från 1963 års arbetstidskommitté beslutade riksdagen 1966 att den lagreglerade arbetstiden skulle förkortas med 50 minuter i tre etapper. Den ordinarie arbetstiden skulle därmed vara nere i 42 timmar och 30 minuter den 1 januari 1969. Mot bakgrund av det lagförslag som förbereddes, träffade arbetsmarknadens parter redan i 1966 års avtalsrörelse i betydande omfattning avtal om minskning av den ordinarie arbetstidens längd. Den kollektivavtalsreglerade förkortningen innebar även den en etappvis sänkning av den ordinarie arbetstiden från 45 timmar till 42 timmar och 30 minuter den 1 januari 1969.

Efter ytterligare ett förslag från 1963 års arbetstidskommitté beslutade riksdagen 1970 att den ordinarie arbetstiden skulle sänkas till 40 timmar i veckan. Motivet var även denna gång att en välfärdsökning skulle tas ut som ökad fritid i stället för högre reallön. Förkortningen motive-

Några aspekter på kortare arbetstid 93

rades således inte varken av hälsoskäl eller av sociala skäl. Den beslutade förkortningen skedde i två steg och 1973 var den ordinarie veckoarbetstiden nere i 40 timmar. Reformen innebar också att de tidigare arbetstidslagarna ersattes med en ny allmän arbetstidslag som i stort sett omfattade alla arbetstagare. Övertidsbegränsningen sänktes från 200 till 150 timmar, jourtid fick tas ut med högst 50 timmar per månad och begränsningen av dygnsarbetstiden togs bort. Veckoarbetstiden tilläts med hänsyn till arbetets natur eller arbetsförhållandena i övrigt att genomsnittsberäknas under en fyraveckorsperiod. Den allmänna arbetstidslagen var dispositiv till förmån för kollektivavtal som slutits eller godkänts av central arbetstagarorganisation.

I avsnitt 4.2 redogör vi för de delar av nuvarande arbetstidslag som berör arbetstidens omfattning.

4.1.2 Andra lagreformer av betydelse för arbetstidens omfattning

Utöver förkortningar av veckoarbetstiden har andra lagstadgade reformer som berör den totala arbetstiden genomförts under 1900-talet. År 1931 fick alla arbetstagare rätt till minst fyra lediga söckendagar per år enligt arbetarskyddslagen och den första semesterlagen antogs 1938 och innebar att arbetstagare fick rätt till två veckors semester. Den lagstadgade semestern har därefter successivt utökats. Motiveringen till 1938 års reform var att arbetstagarna behövde ordentlig fysisk och mental vila under viss tid varje år. Dessutom låg starka rättvisekrav bakom reformen. Skillnaderna i arbetsförhållanden mellan olika kategorier av anställda skulle jämnas ut. År 1946 erhöll ungdomar under 18 år, vissa gruvarbetare, nattarbetare och mörkrumsarbetare tre veckors semester samtidigt som semestern för de som hade radiologiskt arbete utökades till sex veckor. Semesterreformerna fortsatte med tre veckors semester för alla arbetstagare 1951. Motivet var som tidigare rättviseskäl men också att man valde att ta ut förbättrad standard i form av mer fritid.

År 1963 förlängdes semestern till fyra veckor i syfte att ta ut standardförbättring i form av längre fritid i stället för högre lön. Den femte semesterveckan infördes i och med den nu gällande semesterlagen 1978 och en nyhet var att en veckas semester tilläts sparas under högst fem år. Motivet till reformen var att utjämna skillnaderna mellan olika

94 Några aspekter på kortare arbetstid SOU 1996:145

gruppers levnadsvillkor i samhället, dvs. återigen rättviseskäl. Efter förslag av 1986 års semesterkommitté fattade riksdagen 1990 ett principbeslut om ett etappvis införande av en sjätte semestervecka. De första två dagarna kunde tas ut under semesteråret 1991/92. Principbeslutet har därefter upphävts av samhällsekonomiska skäl och de två semesterdagarna togs bort från och med semesteråret 1994/95.

Andra reformer som minskat den totala arbetstiden under 1900-talet har varit förändringarna av pensionsåldern. År 1914 infördes allmän folkpension och den lagstadgade pensionsåldern blev 67 år. Den allmänna tilläggspensionen, ATP, infördes 1960 efter en dramatisk omröstning i riksdagen 1958. Den allmänna pensionsåldern sänktes 1976 till 65 år. Sänkningen ansågs inte få några större samhällsekonomiska effekter eftersom pensionsåldern i praktiken redan var sänkt för många genom avtal. Sänkningen av även den lagreglerade pensionsåldern betraktades därför främst som nödvändig av rättviseskäl för de arbetstagare som inte hade kollektivavtalsreglerade pensionsförmåner. I samband med 1976 års reform blev det möjligt att göra förtida uttag av ålderspension från 60 års ålder och uppskjuta uttaget till 70 års ålder. Möjlighet till delpension från 60 år medgavs även i lagen.

När det gäller ledighetslagstiftningen kan nämnas rätten till föräldraledighet som sedan 1970-talet successivt har utökats. Nu gällande regler innebär att en arbetstagare har rätt att vara helt ledig för vård av barn tills barnet har uppnått en ålder av ett och ett halvt år. Dessutom har arbetstagaren rätt att förkorta arbetstiden till tre fjärdedelar av ordinarie arbetstid tills barnet har uppnått åtta års ålder eller avslutat det första skolåret. Därutöver finns alltid rätt till ledighet under den tid då föräldrapenning utgår och förkortning av arbetstiden till hälften eller tre fjärdedelar då arbetstagaren uppbär halv eller fjärdedels föräldrapenning.

Övriga ledighetslagar är lagen (1974:981) om arbetstagarens rätt till ledighet för utbildning, lagen (1988:1465) om ersättning och ledighet för närståendevård, lagen (1986:163) om rätt till ledighet för svenskundervisning för invandrare, lagen (1979:1184) om rätt till ledighet för vissa föreningsuppdrag inom skolan, m.m. samt lagen (1974:358) om facklig förtroendemans ställning på arbetsplatsen. Förtroendevaldas rätt till ledighet följer av regeringsformen och kommunallagen (1991:900).

Det bör slutligen påpekas att kollektivavtal innehåller mer förmånliga bestämmelser om t.ex. arbetstid, semester, pensionsvillkor och ledigheter.

Några aspekter på kortare arbetstid 95

4.2 1982 års arbetstidslag

Den nu gällande arbetstidslagen (1982:673) trädde i kraft den 1 januari 1983 efter riksdagsbeslut ett år tidigare. Många av reglerna var oförändrade jämfört med 1970 års lag. Den ordinarie arbetstiden är fortfarande 40 timmar i veckan, exklusive raster. Någon begränsning av dygnsarbetstid finns inte i lagen, men gäller enligt särskilda föreskrifter för bl.a. vägtransporter. Jourtid får tas ut med högst 50 timmar under en kalendermånad eller med högst 48 timmar under fyra veckor om verksamhetens natur kräver det. Den tid som arbete utförs räknas dock inte som jourtid.

Övertidsreglerna ändrades dock i väsentliga delar genom 1982 års lag. Övertid definieras i lagen som arbetad tid utöver ordinarie eller kollektivavtalsbestämd arbetstid och jourtid eller arbetad tid som avviker från lagens regler enligt dispens av Arbetarskyddsstyrelsen. Vid beräkning av övertid betraktas kompensationsledighet eller annan ledighet som förläggs till ordinarie arbetstid och jourtid som fullgjord ordinarie arbetstid eller jourtid. Allmän övertid får tas ut med högst 50 timmar under en kalendermånad eller högst 48 timmar under fyra veckor. Under ett kalenderår är 200 övertidstimmar det maximala uttaget. Nödfallsövertid får tas ut vid natur- eller olyckshändelse under två dygn. Därutöver krävs Arbetarskyddsstyrelsens tillstånd. För deltidsanställda får högst 200 timmar i mertid, dvs. arbetad tid som överskrider den i anställningsavtalet fastställda ordinarie arbetstiden, tas ut under ett kalenderår.

Arbetarskyddsstyrelsen och yrkesinspektionen är tillsynsmyndigheter av arbetstidslagstiftningen. Vid kollektivavtal bortfaller den offentliga tillsynen enligt arbetstidslagen. Tillsynen kvarstår emellertid enligt arbetsmiljölagen. För arbetstidslagens fullständiga innehåll hänvisar vi till bilaga 2. I avsnitt 5.2 finns en redogörelse även för lagens regler om arbetstidens förläggning.

Sedan arbetstidsförkortningen 1970-1973 har det således inte skett några förändringar av den lagstiftade ordinarie arbetstiden i Sverige. Däremot har som nämnts andra reformer som berör arbetstiden genomförts sedan dess.

Sveriges inträde i den Europeiska Unionen den 1 januari 1995 har medfört en rad förändringar i den svenska lagstiftningen. En viktig anledning till harmoniseringen av nationell lagstiftning är strävan mot rättvisa konkurrensförhållanden. Harmoniseringen innebär för Sveriges

96 Några aspekter på kortare arbetstid SOU 1996:145

del en rad åtaganden, bl.a. skall EG-direktiven införlivas i svensk lagstiftning. Vi har därför anledning att redan här påpeka att riksdagens beslut om ändringar i arbetstidslagen med anledning av EG:s arbetstidsdirektiv i sig kommer att innebära en arbetstidsbegränsning fr.o.m. den 23 november 1996.

4.3 Ekonomiska och sysselsättningseffekter av en arbetstidsförkortning

I avsnitt 4.1 har vi redogjort för den historiska utvecklingen på arbetstidsområdet, vilket bl.a. innefattar de arbetstidsförkortningar som har genomförts under det senaste seklet. Arbetstidsförkortningar har idag åter aktualiserats och intar en stor plats i den allmänna debatten. Framför allt har en kortare arbetsvecka diskuterats som ett medel att komma till rätta med den höga arbetslösheten i Sverige och övriga Europa. Vi skall i detta avsnitt redogöra för de sannolika ekonomiska effekterna av en arbetstidsförkortning.

Inledningsvis skall vi redovisa de förväntade effekterna på verksamhetsnivå. Detta är en förutsättning för att kunna bedöma eventuella sysselsättningseffekter på samhällsnivå, vilket vi kommer att göra i det följande avsnittet. Sambanden är ofta oklara. Enligt de rapporter som utgör underlag för detta kapitel beror effekterna på samhällsnivå till betydande del på vilka antaganden som görs om en rad faktorer. Svårigheten att nå entydiga resultat speglas också i den aktuella debatten kring sysselsättningseffekterna av en arbetstidsförkortning, där vissa framhåller de negativa effekterna medan andra visar på de positiva resultat som har rapporterats. Vi har gett i uppdrag åt forskare på området att redovisa den teori och empiri som finns att tillgå. För rapporterna i sin helhet hänvisar vi till bilaga 7 och 8. Utifrån detta material kommer vi att beskriva de faktorer som måste beaktas samt vilka de mer troliga konsekvenserna av en arbetstidsförkortning kan tänkas vara. Vi vill påpeka att resonemanget är teoretiskt och främst gäller industriproduktionen, eftersom teoribildningen i första hand utgår från denna.

4.3.1 Ekonomiska effekter på verksamhetsnivå

För att kunna dra några slutsatser om effekterna av en kortare arbetstid på sysselsättningen är det viktigt att först se till vad som händer inom

Några aspekter på kortare arbetstid 97

den enskilda verksamheten, som t.ex. ett företag eller en förvaltning. Vi vill även peka på att i vissa verksamheter kan förutsättningarna och därmed effekterna skilja sig mellan olika avdelningar i en och samma verksamhet. Fortsättningsvis kommer vi att använda oss av begreppet verksamhet för att förenkla redovisningen.

En arbetstidsförkortning leder till en rad olika förändringar i verksamheten och enligt den nationalekonomiska teorin finns det ett antal faktorer som vi måste ta hänsyn till för att om möjligt kunna säga om verksamheten kommer att nyanställa eller låta de som redan är anställda arbeta mer eller med oförändrad arbetskraft sänka produktionsnivån.

Den kortare arbetstiden påverkar kanske framför allt verksamhetens kostnader och naturligtvis blir kostnaden större med bibehållen månadslön för arbetstagaren, dvs med full lönekompensation, än om lönen sänks i proportion till arbetstidsförkortningen. Ekonomisk teori gör ofta en skillnad mellan olika typer av kostnader och det är viktigt att påpeka att en arbetstidsförkortning troligtvis får olika effekter på så kallade fasta och rörliga kostnader. Vi kommer nedan att förklara dessa begrepp. Eftersom relationen mellan fasta och rörliga kostnader förändras i och med förkortningen, kommer också kostnaden för nyrekryteringar att påverkas. Den förändrade relationen mellan fasta och rörliga kostnader är av stor betydelse för om verksamheten nyanställer eller inte.

Även produktiviteten kan förändras vid en arbetstidsförkortning. Effekterna av en förändrad produktivitet på verksamhetens sysselsättning är emellertid oklar och kommer att diskuteras nedan. Vidare är det intressant att se till hur driftstidens längd påverkas. En antal studier av arbetstidsförkortningars inverkan på produktivitet och driftstid har genomförts och vi kommer i de två sista avsnitten att återkomma till dessa.

Teori om lönekompensation

En kortare arbetstid kan genomföras med eller utan lönekompensation och efterfrågan på arbetskraft skiljer sig åt beroende av vilket alternativ som väljs.

Om arbetstagaren erhåller full lönekompensation kommer månadsinkomsten inte att förändras eftersom timlönen måste stiga för att kompensera de färre antalet arbetade timmarna. Vid en arbetstidsförkortning med lönekompensation ökar produktionskostnaderna direkt, vilket kan leda till att verksamheten minskar sin produktion och därmed

98 Några aspekter på kortare arbetstid SOU 1996:145

efterfrågan på arbetskraft. Som en följd av arbetstidsförkortningen stiger arbetskraftskostnaderna i förhållande till kapitalkostnaderna och motiverar på så sätt verksamheten att ersätta arbetskraft med kapital där så är möjligt.

Verksamhetens agerande torde delvis bero på hur intensivt den använder arbetskraft i förhållande till kapital när en arbetstidsförkortning med lönekompensation införs. De verksamheter som använder sig av en relativt stor andel arbetskraft i produktionen har därför större anledning att försöka motverka ökningen av sina produktionskostnader genom att i ökad utsträckning använda sig av kapital i produktionen.

Vid utebliven lönekompensation förblir arbetstagarens timlön oförändrad, vilket ger en sänkt månadsinkomst. Verksamhetens val mellan att utnyttja den tillgängliga arbetskraften mer intensivt eller nyrekrytera blir då beroende av det tillägg som måste betalas för utförd övertid i relation till kostnaderna förknippade med nyanställningar. Ett ökat övertidsuttag förutsätter givetvis att personalen är villig att arbeta övertid.

Förutsatt att det finns tillgänglig arbetskraft skulle man alltså kunna anta att en arbetstidsförkortning utan lönekompensation leder till nyanställningar om kostnaderna för nyrekrytering är lägre än de tillägg som måste betalas för utförd övertid. Enligt de studier som vi har tagit del leder dock en kortare arbetstid till en förändring i relationen mellan fasta och rörliga kostnader. Fasta kostnader, såsom kostnader för nyanställning, stiger i relation till rörliga kostnader. Detta har betydelse för arbetsgivarens val mellan att låta de arbetstagare som redan är anställda arbeta övertid och att nyanställa. Vi kommer nedan att resonera kring förändringen av fasta och rörliga kostnader.

Betydelsen av fasta och rörliga kostnader vid minskad driftstid

Om en arbetstidsförkortning inte kombineras med en förändrad produktionsprocess kommer troligen driftstiden att minska. Den kortare arbetstiden kan emellertid kombineras med att införa eller utöka skiftarbete. I detta avsnitt studerar vi vad som händer i verksamheten i det fall där verksamheten inte har möjlighet att på så vis förändra produktionsprocessen. Detta kan t.ex. vara fallet inom de delar av vården som har en fast driftstid. I avsnittet Arbetstidsförkortningar och driftstid ser vi till fallet där en arbetstidsförkortning kombineras med en utökad driftstid.

Några aspekter på kortare arbetstid 99

Om driftstiden minskar vid en arbetstidsförkortning är det troligt att även produktionen kommer att minska. Vissa produktionskostnader mätt i kostnad per enhet eller tjänst kommer då att öka i takt med att produktionsvolymen minskar. Dessa kostnader betecknas ofta som fasta kostnader. Exempel på sådana kostnader är kostnader för personaladministration, personalomsättning och upplärning. Även kapitalkostnader hör vanligtvis till denna kategori kostnader som på kortare sikt är svåra att påverka.

Å andra sidan finns de kostnader som inte per producerad enhet påverkas nämnvärt vare sig av en ökad eller minskad produktionsvolym. Sådana kostnader betecknas vanligen som rörliga. Lönekostnader är ett exempel på sådana kostnader eftersom dessa i regel definieras per timme.

Slutsatsen blir att om en kortare arbetsdag leder till att produktionen och driftstiden minskar, kommer kostnaden per producerad enhet att öka oavsett om arbetstidsförkortningen sker med lönekompensation eller inte. Enligt resonemanget ovan sker denna kostnadsökning beräknad per enhet som en följd av att vissa kostnader per enhet förblir oförändrade, medan andra kostnader per enhet ökar.

Konsekvensen av detta resonemang bli att en arbetstidsförkortning inte behöver leda till att verksamheten nyanställer även om förkortningen sker utan lönekompensation. Eftersom kostnaderna för nyrekrytering, som vi nämnt ovan, har stigit i jämförelse med bl.a. lönekostnader, minskar verksamhetens motivation att nyanställa. Det kan i detta fall vara mer lönsamt för verksamheten att i stället vid behov låta den arbetskraft som redan finns på arbetsplatsen arbeta mer eller att avstå från att producera. Inom den offentliga sektorn finns knappast möjligheten att avstå från att producera och inom de delar av vården som har en fast driftstid uppstår följaktligen ett finansieringsbehov i samband med kravet på en utökad arbetskraft.

Förändringar av arbetsproduktivitet

Vi har i avsnittet ovan resonerat kring möjligheterna till nyanställning vid en arbetstidsförkortning som medför en mindre produktionsvolym. Det kan därför vara av intresse att se vad som händer om vi antar att produktionsvolymen förblir densamma även efter det att den kortare arbetstiden införts.

100 Några aspekter på kortare arbetstid SOU 1996:145

Vi kommer även i detta avsnitt att se till vad som händer i verksamheten under förutsättningen att verksamheten inte kan förändra produktionsprocessen. I avsnittet ovan konstaterade vi att driftstiden under sådana förhållanden troligen kommer att minska som en följd av den kortare arbetstiden. Om vi här bortser från möjligheten att nyanställa eller att låta de arbetstagare som redan är anställda arbeta övertid, kan en produktivitetsförbättring vara en möjlighet att bibehålla produktionsnivån.

En förkortning av arbetstiden som leder till en ökad produktivitet kan motverka den produktionssänkande effekten som uppstår till följd av arbetstidsförkortningen. Frågan blir då om en förbättrad produktivitet i sig främjar eller motverkar nyanställningar.

Det kan tyckas att en produktivitetsökning som inte fullt ut motverkar den produktionssänkande effekten av en kortare arbetstid bör leda till behov av nyanställningar. Problemet är att förändringen av relationen mellan fasta och rörliga kostnader sker oavsett om produktiviteten ökar eller inte. Arbetstidsförkortningen har därmed gjort det dyrare att nyanställa. Dessutom tillkommer de kostnadsökningar som uppstår på grund av en eventuell lönekompensation samt övriga kostnader förknippade med en minskad driftstid. Det är enligt författarna till bilaga 8 kanske framför allt det förändrade förhållandet mellan fasta och rörliga kostnader som förhindrar att nyanställningar sker trots ett ökat behov av arbetskraft.

Vad händer då om produktivitetsökningen mer än kompenserar för det produktionsbortfall som följer av en kortare arbetstid? En arbetstidsförkortning som ökar produktiviteten underlättar för verksamheten att parera den ökade kostnad per enhet som förkortningen medför. På så sätt skulle en förbättrad produktivitet som mer än väl kompenserar för de negativa kostnadseffekterna göra det lättare för verksamheten att nyanställa. En ökad produktivitet medför dock två motverkande effekter på sysselsättningen. Samtidigt som en kraftig produktivitetsökning underlättar för verksamheten att anställa, minskar behovet av nyrekryteringar. Den ökade produktiviteten kan i sig leda till att verksamheten kan behålla sin produktionsnivå även om verksamheten inte nyanställer. Vi vill dock påpeka att även om inga nyanställningar sker kan en ökad produktivitet förbättra verksamhetens kostnadssituation och på så vis säkra arbetstillfällen.

Det är som synes inte helt enkelt att på verksamhetsnivå förutspå sysselsättningseffekterna av en arbetstidsförkortning. En förbättrad

Några aspekter på kortare arbetstid 101

produktivitet och en ökad driftstid har emellertid stor betydelse för kostnaden för produktion och möjligheten att utnyttja investeringar i exempelvis maskiner. Vad säger oss då studier och erfarenhet om hur produktiviteten och driftstiden på samhällsnivå har påverkats av tidigare arbetstidsförkortningar? För att kunna belysa denna fråga har vi uppdragit åt författarna i bilaga 8 att redogöra för de studier som finns på området.

Studier om arbetstidsförkortningar och produktivitet

De svenska studier som genomförts under senare år beträffande effekten på produktiviteten av en arbetstidsförkortning ger motstridiga resultat. Åberg (1986) visar att det förekommit vissa produktivitetsförbättringar under 1960- och 1970-talet. Ett annat intressant resultat från Åbergs studie är att produktivitetsvinsterna verkar minska över tiden. Anxo och Bigsten (1989) och Anxo och Sterner (1991) visar att en allmän arbetstidsförkortning inte nämnvärt skulle påverka arbetsproduktiviteten. Å andra sidan visar resultat från Skedinger (1994) att arbetsproduktiviteten skulle öka med 0,7 procent för varje procent som arbetstiden förkortas. Dessa olika resultat kan bero på att Skedinger till skillnad från Anxo och Sterner inte fångar variationer i driftstider i sina modeller.

Över lag har de genomförda empiriska studierna visat att en reduktion av arbetstiden medför en genomgående sänkning av produktionen. Den kortare arbetstiden kan öka produktiviteten men det verkar dock som att en arbetstidsförkortning får störst effekt på produktiviteten ju längre arbetsdagen är i utgångsläget. Ju mer arbetstiden förkortas, desto svårare tycks det vara att motverka förkortningens effekter på produktionen genom ökad produktivitet. Hur mycket produktiviteten kan tänkas öka beror även på arbetets karaktär. Inom vissa verksamheter, främst inom tjänstesektorn, är rationaliseringsmöjligheterna begränsade. Effektiviteten har redan höjts så pass att en kortare arbetstid troligtvis inte helt skulle kunna kompenseras av en ytterligare effektivisering.

Studier om arbetstidsförkortningar och driftstid

Vi har hittills endast sett till de fall där det antas att verksamheten inte kan ändra på produktionsprocessen. En arbetstidsförkortning kan emellertid medföra en förlängning av driftstiden genom användning eller utvidgning av skiftarbete. Driftstidens längd är således delvis oberoende av den enskilda arbetstagarens arbetstid.

102 Några aspekter på kortare arbetstid SOU 1996:145

En sådan förändring av produktionsprocessen kan leda till att kostnaderna per enhet eller tjänst inte ökar, eller t.o.m. minskar, vid arbetstidsförkortningen trots att ingen produktivitetsökning sker. Vissa krav ställs emellertid på omstruktureringen. Förutom att kostnaderna för omstruktureringen inte får bli för betungande, måste organisationen i övrigt vara flexibel på alla nivåer. Därutöver måste givetvis även arbetstagarna vara villiga att arbeta på ett ur verksamhetens synpunkt mer flexibelt sätt.

Utvecklingen av driftstiden inom den svenska industrin visar att även om den faktiska arbetstiden minskade under 1970- och 1980-talen, har driftstiden, med undantag för vissa kortsiktiga variationer, legat på i stort sett samma nivå under perioden. Under 1990-talet har däremot både den genomsnittliga faktiska arbetstiden och driftstiden ökat starkt.

Svenska industriföretag har således kunnat behålla samma driftstid även om den genomsnittliga faktiska arbetstiden per anställd har minskat. Huvudförklaringen till detta är enligt författarna i bilaga 8 att användningen av skiftarbete, främst tvåskiftsarbete, har ökat inom industrin.

I de rapporter som utförts på kommitténs uppdrag finns ingen statistik över utvecklingen av driftstiden inom den offentliga sektorn. Inte heller redovisas utvecklingen inom tjänstesektorn i stort.

4.3.2 Arbetstidsförkortning och sysselsättning

Motiven för arbetstidsförkortningar har som vi tidigare nämnt i avsnitt 4.1 skiftat över tiden. De tidiga förkortningarna motiverades främst av hälso- och skyddsskäl samtidigt som arbetstagarnas rätt till ledighet och vila betonades. Efter hand blev motiven alltmer välfärdsbetonade på så sätt att en ökad produktivitet skulle tas ut i mer fritid och inte bara i högre lön. Dessutom angavs ofta rättviseskäl såsom att utjämna skillnader i arbetsförhållanden mellan arbetare och tjänstemän. Vidare har framhållits jämställdhetsmotiv i form en av jämnare fördelning mellan kvinnor och män av lönearbete och hemarbete, framför allt sedan början på 70-talet. Från samma tid och därefter under följande lågkonjunkturer har även en arbetstidsförkortning förespråkats utifrån sysselsättningsmotiv. I detta avsnitt studerar vi möjliga sysselsättningseffekter på samhällsnivå.

Några aspekter på kortare arbetstid 103

I den svenska och internationella debatten finns många förespråkare för en arbetstidsförkortning som ett medel att bekämpa arbetslösheten. En kortare arbetstid ses då vara ett bland andra arbetsmarknadspolitiska instrument för att öka sysselsättningen. För att diskutera en förkortad arbetstid och dess effekter på sysselsättningen är det nödvändigt att skilja på generella och selektiva reformer. I följande avsnitt avser vi med begreppet generell arbetstidsförkortning en lagstadgad minskning av den ordinarie arbetstiden. Detta innebär att i princip alla arbetstagare berörs av reformen. Vad beträffar en generell förkortning genom kollektivavtal, torde detta endast representera en teoretisk möjlighet. Den skulle nämligen förutsätta att i princip samtliga arbetsmarknadsparter samtidigt träffar avtal med liktydigt innehåll. En generell reform måste vara utgångspunkten för att belysa effekterna på sysselsättningen på samhällsnivå. Med en selektiv arbetstidsförkortning avses en lagstadgad minskning av arbetstiden för vissa speciella kategorier av arbetstagare eller arbetstagare som uppfyller vissa krav. Frågan om kortare arbetstid för större eller mindre grupper av arbetstagare är emellertid i regel en fråga i avtalsförhandlingarna mellan arbetsmarknadens parter. Kollektivavtalslösningar om kortare arbetstid för vissa kategorier arbetstagare kan likställas med en selektiv arbetstidsförkortning.

Teoretiska antaganden

För att göra en samhällsekonomisk analys av en arbetstidsförkortnings sysselsättningseffekter räcker det inte med att utgå från de effekter, s.k. mikroeffekter, som kan iakttagas av en kortare arbetsdag i en enskild bransch eller i en enskild verksamhet. Dessa har endast en liten inverkan på den totala samhällsekonomin. Hur t.ex. produktiviteten och driftstiden påverkas av en kortare arbetstid beror dessutom i hög grad på typen av verksamhet och produktion. Effekterna av en arbetstidsförkortning skiljer sig därför i betydande grad mellan olika verksamheter.

I stället måste analysen genomföras ur ett samhällsperspektiv, ett s.k. makroperspektiv. Det innebär vanligtvis att man studerar effekterna av en arbetstidsförkortning på den totala efterfrågan i samhället samt kostnadsläget. Det bör tilläggas att man även utifrån ett makroekonomiskt perspektiv kan studera mikroeffekter, vilket innebär att man undersöker hur exempelvis driftstider och produktivitet påverkas av kortare arbetstid. Vi har redan i avsnitt 4.3.1 resonerat kring hur produktiviteten och driftstiden kan tänkas påverkas av en kortare arbetstid på verksamhetsnivå, men p.g.a. dessa faktorers betydelse för sysselsättningen på

104 Några aspekter på kortare arbetstid SOU 1996:145

samhällsnivå kommer vi även i detta avsnitt att återkomma till en diskussion kring driftstiden.

För att utifrån teoretiska modeller analysera resultat av en arbetstidsförkortnings inverkan på sysselsättningen krävs att man gör vissa antaganden avseende en rad faktorer. Viktiga antaganden för att på teoretisk väg avgöra vilka verkningar en arbetstidsförkortning har på sysselsättningen är förutom produktivitetens och driftstidens förändring, graden av lönekompensation, graden av konkurrens i olika sektorer, typ av produktionsprocess, övertidens förändring, arbetsmarknadens funktionssätt samt lönebildningen. Det är även viktigt att beakta konjunkturlägets roll, tidsperspektivet, typ av arbetstidsförkortning och i viss mån också växelkursregimen, dvs. antagandet om fast eller rörlig växelkurs.

Den vanliga infallsvinkeln är att utifrån vissa antaganden analysera konsekvenserna av förkortad arbetstid på efterfrågan och kostnadsläget eftersom dessa faktorer är viktiga för att man ska kunna säga något om hur sysselsättningen påverkas. Analysen kan gälla för kort, medellång eller lång sikt. Det är nämligen inte säkert att effekterna av en förkortad arbetstid på sysselsättningen är lika på olika sikt. På medellång och lång sikt måste man också i analysen beakta konsekvenserna för exempelvis investerings- och lönsamhetsutvecklingen.

Sverige brukar klassificeras som en liten, öppen ekonomi med en från utlandet konkurrensutsatt sektor (K-sektorn) och en från utländsk konkurrens skyddad sektor (S-sektorn). Det innebär dock inte att Ssektorn inte utsätts för inhemsk konkurrens. Inom den skyddade sektorn står den offentliga sektorn för en stor del av produktionen och i bland används begreppen som synonymer för varandra.

Även om det innebär en generalisering brukar det i ekonomisk litteratur antas att produktionsprocessen i K-sektorn är kapitalintensiv medan den i S-sektorn antas vara arbetsintensiv. En vanlig distinktion är därför att skilja på sysselsättningseffekter i dessa två sektorer. Distinktionen är av betydelse eftersom det nödvändigtvis inte är samma faktorer som förklarar efterfrågan på arbetskraft i en konkurrensutsatt sektor och i en från internationell konkurrens skyddad sektor.

Enligt bilaga 7 är det stor risk i en öppen ekonomi att kostnadshöjningar påverkar arbetskraftsefterfrågan negativt. Det beror på att en utlandsberoende ekonomi och framför allt den konkurrensutsatta delen av ekonomin är särskilt känslig för förändringar i kostnadsläget för att

Några aspekter på kortare arbetstid 105

upprätthålla konkurrenskraften gentemot omvärlden. Det innebär att om en arbetstidsförkortning leder till ökade produktionskostnader är det därför troligt att efterfrågan på arbetskraft minskar mer i K-sektorn än i S-sektorn.

Studier av makroekonomiska effekter på sysselsättningen (och arbetslösheten) innebär vanligen en analys av hur arbetstidsförkortningen påverkar efterfrågan och kostnadsläget (utbudet). Effekterna på inhemsk efterfrågan beror exempelvis till stor del av graden av lönekompensation. En arbetstidsförkortning som genomförs utan lönekompensation minskar arbetstagarnas totala inkomst och leder på så vis till en lägre total efterfrågan på varor och tjänster. Följden blir en minskad efterfrågan på arbetskraft inom den skyddade sektorn eftersom denna är beroende av efterfrågan på den inhemska marknaden.

Vad gäller den offentliga sektorn påverkas denna inte av en minskad inhemsk efterfrågan under förutsättning att tjänsterna finansieras av samhället. I stället uppkommer ett behov av att höja skatterna för att kompensera det lägre skatteunderlaget, om man skall kunna finansiera en oförändrad produktionsvolym. Detta kan då begränsa denna sektors efterfrågan på arbetskraft. Vidare påverkas inhemsk efterfrågan negativt av ett ökat skatteuttag. Om reformen genomförs med lönekompensation påverkas inte efterfrågan lika negativt. Däremot påverkas utbudet av det förändrade kostnadsläget. De högre kostnaderna uppstår p.g.a. högre lönekostnader och vid en minskad driftstid beroende på den tidigare nämnda förändringen av de fasta och rörliga kostnaderna. Effekterna via efterfrågan och kostnadsläget kan betraktas som direkta effekter. Hit hör också effekter på produktiviteten.

Förutom de direkta effekter som olika antaganden ger upphov till kan det också finnas indirekta effekter. Det kan vara en arbetstidsförkortnings effekter på lönebildningen, vilket kan ge återverkningar på sysselsättningen.

Det är svårt att renodla effekterna på sysselsättningen av en arbetstidsförkortning utifrån varje specifikt antagande för sig. Det finns därmed många möjliga aspekter som en analys av en minskning av arbetstiden kan göras utifrån. Att på teoretiska grunder avgöra vilka sysselsättningseffekter som erhålls är således en fråga om vilka antaganden man gör. Det vi emellertid kan konstatera från forskningen är att det finns några grundläggande förutsättningar för att en arbetstidsförkortning skall ha möjlighet att ge positiva effekter på sysselsättningen. För det första måste den faktiska arbetstiden minska när den lagstadgade

106 Några aspekter på kortare arbetstid SOU 1996:145

arbetstiden förkortas. En annan viktig förutsättning är att driftstiden inte minskar. Det krävs också att arbetskraften är rörlig och utbytbar för att undvika s.k. flaskhalsproblem på arbetsmarknaden. I tabell 4.1 nedan redovisas för översiktens skull de förutsättningar som enligt teori och empiri ger störst sannolikhet för positiva respektive oförändrade eller negativa sysselsättningseffekter av en generell arbetstidsförkortning. Vi vill påpeka att tabellen utgör en grov generalisering och förenkling. För att något belysa komplexiteten kompletterar vi därför tabellen med en diskussion kring förutsättningarna.

Tabell 4.1 Förutsättningar som ger störst sannolikhet för positiva respektive oförändrade eller negativa sysselsättningseffekter av en generell arbetstidsförkortning

Störst sannolikhet för positiva sysselsättningseffekter:

Störst sannolikhet för oförändrade eller negativa sysselsättningseffekter:

Högkonjunktur Lågkonjunktur Arbetsintensiv produktion Kapitalintensiv produktion Skyddad sektor Konkurrensutsatt sektor Begränsad övertid Övertiden ökar Ökad driftstid Strukturomvandlingsproblem Homogen arbetskraft Heterogen arbetskraft Rörlig arbetskraft Låg rörlighet av arbetskraft Region med låg arbetslöshet Region med hög arbetslöshet

Källa: FIEF, 1996.

Högkonjunktur respektive lågkonjunktur

Högkonjunktur

Om en arbetstidsförkortning genomförs utan lönekompensation kommer månadsinkomsten att sänkas i samma proportion som arbetstiden, vilket får en dämpande effekt på inhemsk efterfrågan på varor och tjänster. Härigenom minskar efterfrågan på arbetskraft inom den skyddade sektorn. Detta kan motverkas av en ökad efterfrågan på arbetskraft i den konkurrensutsatta sektorn om efterfrågan från utlandet är tillräckligt hög (vilket den kan tänkas vara under högkonjunktur). Det skulle då kunna dämpa de negativa sysselsättningseffekterna i Ssektorn eller ge positiva sådana, beroende av hur stark den utländska efterfrågan är. Nettoresultatet på sysselsättningen av en arbetstids-

Några aspekter på kortare arbetstid 107

förkortning utan lönekompensation under högkonjunktur blir således oklart.

Om en arbetstidsförkortning genomförs med full lönekompensation under högkonjunktur kan efterfrågan öka till följd av de höjda timlönerna. Sysselsättningen kan då förväntas öka i S-sektorn, under förutsättning att det finns lämplig arbetskraft att tillgå. Å andra sidan kan en efterfrågestimulans under högkonjunktur leda till överhettning av ekonomin, vilket vid en fast växelkurs medför ökad inflation och bytesbalansproblem. Detta kan i sin tur medföra att den ekonomiska politiken åtstramas för att klara externbalansen, vilket då riskerar att minska sysselsättningen. Vid rörlig växelkurs blir denna motverkande effekt något mindre. Även med lönekompensation i högkonjunktur verkar således effekterna gå i motsatt riktning, men det är enligt bilaga 7 rimligt att anta att de positiva sysselsättningseffekterna överväger.

Lågkonjunktur

Om arbetstidsförkortningen utan lönekompensation genomförs under lågkonjunktur finns det vanligen överskott på arbetskraft i verksamheten. En kortare arbetstid innebär då att verksamheten minskar sin överkapacitet och därigenom sänks arbetskraftskostnaderna. För den konkurrensutsatta sektorn blir det en stimulerande effekt som ökar efterfrågan på denna sektors varor och tjänster. Då alla anställda är fullt sysselsatta stiger därför efterfrågan på arbetskraft inom K-sektorn. Å andra sidan medför den konstanta timlönen att inhemsk efterfrågan minskar, vilket får negativa effekter på arbetskraftsefterfrågan i Ssektorn. Sysselsättningen kan således förväntas öka i K-sektorn, medan den blir lägre i S-sektorn. Det innebär att nettoeffekten på sysselsättningen av en arbetstidsförkortning även under lågkonjunktur är oklar.

En arbetstidsförkortning under lågkonjunktur med full lönekompensation kan först och främst innebära en efterfrågestimulans till följd av högre timlön och därmed ökad efterfrågan på arbetskraft i S-sektorn. Samtidigt bidrar de höjda timlönerna till en kostnadshöjande effekt, vilket medför lägre arbetskraftsefterfrågan i K-sektorn. Detta riskerar således att förvärra konjunkturläget ytterligare. Nettoresultatet på sysselsättningen av en arbetstidsförkortning under lågkonjunktur och höjd timlön blir därför oklart.

108 Några aspekter på kortare arbetstid SOU 1996:145

Betydelsen av driftstid, typ av produktion och sektor

Arbetstidsförkortning utan lönekompensation

Till att börja med antas oftast i den ekonomiska litteraturen att driftstiden minskar vid en arbetstidsförkortning. Då stiger produktionskostnaderna på det sätt som vi beskrev i avsnitt 4.3.1Konsekvensen blir att kapital ersätts med arbetskraft så långt det är möjligt i produktionsprocessen eftersom det nu är relativt sett billigare att använda arbetskraft i produktionen i förhållande till kapital. Ju mer arbetsintensiv produktionen är, desto högre blir substitutionen (fler nyanställningar eller övertidstimmar) och desto mer kan sådan produktion undvika att drabbas av de ökade kapitalkostnaderna. Man kan således förvänta sig positiva verkningar på arbetskraftsefterfrågan inom arbetsintensiv produktion eller i den skyddade sektorn. Närvaron av fasta arbetskraftskostnader kan dock innebära att den positiva effekten på sysselsättningen vid arbetsintensiv produktion uteblir. Såsom vi redovisade i avsnitt 4.3.1 bygger således resultatet på att dessa kostnader är av ringa betydelse. Om produktionen däremot är kapitalintensiv är möjligheten mindre att ersätta kapital med arbetskraft och de ökade produktionskostnaderna tenderar därför att minska produktionen och sålunda efterfrågan på arbetskraft i den konkurrensutsatta sektorn.

Om driftstiden förblir oförändrad blir produktionskostnadens förändring beroende av produktionsprocessens arbetsintensitet. Det beror på att de fasta arbetskraftskostnaderna, som är högre ju mer arbetsintensiv produktionsprocessen är, får större betydelse i förhållande till de totala produktionskostnaderna. Vid arbetsintensiv produktion finns det därför risk för att produktionskostnaderna stiger, vilket kan dämpa efterfrågan på arbetskraft. För kapitalintensiv produktion behöver en arbetstidsförkortning i detta fall inte förändra produktionskostnaderna nämnvärt och arbetskraftsefterfrågan kan därför förbli oförändrad eller t.o.m. öka.

En ökning av driftstiden vid en arbetstidsförkortning innebär att produktionsprocessen måste omstruktureras så att anläggningarnas driftstid ökar samtidigt som arbetstiden reduceras. Det kan som vi tidigare nämnt exempelvis ske genom att öka antalet skift. Positiva sysselsättningseffekter kan då uppstå inom både arbetsintensiv och kapitalintensiv produktion. Det förklaras av att då driftstiden förlängs kan kapitalet utnyttjas mer och således minskar kapitalkostnaden per producerad enhet. Kapital blir då relativt sett billigare att använda i produktionen i förhållande till arbetskraft.

Några aspekter på kortare arbetstid 109

Följden av detta blir att arbete ersätts av kapital i produktionsprocessen. Denna substitutionseffekt kan fortgå så länge som produktionsprocessen tillåter. Det gynnar kapitalintensiv produktion genom att produktionskostnaderna sänks, vilket har en positiv effekt på arbetskraftsefterfrågan (om man förutsätter att det inte är möjligt att ersätta all arbetskraft med kapital). Samtidigt gynnas även arbetsintensiva produktionsprocesser, eftersom även deras produktionskostnader minskar. Om man antar att minskningen av kapitalkostnaden per producerad enhet blir större än ökningen av de fasta arbetskraftskostnaderna vid en arbetstidsförkortning kan sysselsättningseffekterna inom arbetsintensiv produktion också bli positiva. Förutom positiva sysselsättningseffekter kan en arbetstidsförkortning som medför ökad driftstid också ha positiva effekter på tillväxten samt innebära lägre samhällsekonomiska kostnader för arbetslösheten.

Arbetstidsförkortning med lönekompensation

Om man studerar verkningar på sysselsättningen av en arbetstidsförkortning med lönekompensation med hänsyn till driftstid, produktionsprocess och sektor blir resultatet snarlikt det vid fallet av konstant timlön. Effekterna går i samma riktning men är av olika styrka. Skillnaden beror på att lönekompensationen höjer produktionskostnaderna.

Övertid

Vi har tidigare i avsnitt 4.3.1 konstaterat att en arbetstidsförkortning inte behöver leda till nyanställningar även om förkortningen sker utan lönekompensation. Eftersom kostnaderna för nyrekrytering, som vi nämnt ovan, har stigit i jämförelse med bl.a. lönekostnader ges ökade incitament till att öka övertiden i stället för sysselsättningen. Huruvida övertidsuttaget eller sysselsättningen ökar blir beroende av det tillägg som måste betalas för utförd övertid i relation till kostnaderna förknippade med nyanställningar. En arbetstidsförkortnings sysselsättningseffekter beror även av hur övertiden regleras i lag och avtal. För en utförligare diskussion kring betydelsen av övertidens förändring hänvisar vi till avsnitt 4.7.

Homogen och rörlig arbetskraft

Ytterligare ett antagande har att göra med arbetsmarknadens funktionssätt, dvs. arbetsmarknadens förmåga att anpassa sig till utifrån kommande störningar. En generell arbetstidsförkortning skulle kunna uppfattas som en sådan “störning“ och effekterna på sysselsättningen är således

110 Några aspekter på kortare arbetstid SOU 1996:145

beroende av hur arbetsmarknaden fungerar. Viktiga faktorer för arbetsmarknadens funktionssätt är arbetskraftens homogenitet och rörlighet.

Frågan om arbetskraftens homogenitet handlar om dess utbytbarhet, dvs. om det finns tillräckligt med arbetssökande med rätt utbildning och erfarenhet för de lediga arbetstillfällen som förmodas uppkomma till följd av arbetstidsförkortningen. Om arbetskraften däremot är heterogen kan det uppstå brist på vissa yrkeskategorier, s.k. flaskhalsar. Detta kan få dämpande effekter på produktionen om många anställda är beroende av att dessa nyckelpersoner finns på plats för att kunna utföra sina arbeten. En arbetstidsförkortning som leder till att utbudet av dessa yrkeskategorier minskar skulle alltså förvärra eventuella redan existerande flaskhalsproblem. Det är viktigt att notera att även i situationer med överskott av arbetskraft, som är fallet under en lågkonjunktur, kan det finnas vissa branscher eller regioner som har efterfrågeöverskott på arbetskraft. Det kan således existera flaskhalsproblem vid alla konjunkturlägen.

När det gäller rörlighet avses arbetskraftens benägenhet att geografiskt eller yrkesmässigt förflytta sig till de orter eller yrken där stor efterfrågan på arbetskraft råder. Om rörligheten är låg vid en arbetstidsförkortning finns det risk för att flaskhalsproblemen förvärras. Regionala obalanser kan då uppstå, förutsatt att en ökad arbetskraftsefterfrågan inte skulle vara så fördelad att ingen arbetskraftsomflyttning krävs.

Regionens betydelse

Nära knuten till frågan om arbetskraftens rörlighet är skillnader i arbetslöshet mellan olika regioner. Den empiriska forskning som vi har tagit del av studerar frågan utifrån ett svenskt regionalt perspektiv. En generell arbetstidsförkortning skulle ha störst sannolikhet att ge en positiv effekt på sysselsättningen i de regioner där arbetslösheten är lägst. Minst effekter skulle reformen ge i de områden där arbetslösheten är högst. En arbetstidsförkortning skulle för att lyckas därför kräva att rörligheten ökar. Om så inte sker riskerar regionala obalanser på arbetsmarknaden att förstärkas.

Teoretiska och empiriska resultat

Den teoretiska och empiriska forskning som finns angående sambandet mellan arbetstidsförkortning och sysselsättning skiljer sig åt beträffande resultaten. Det faktum att utfallet alltid beror på vilka ekonomiska antaganden som har gjorts kan dock till stor del förklara avsaknaden av entydiga resultat. Av de teoretiska studier som redovisas i bilaga 7

Några aspekter på kortare arbetstid 111

erhåller endast 1 av 14 studier positiva sysselsättningseffekter av en arbetstidsförkortning, medan de empiriska resultaten är mer skiftande. I flera europeiska länder där arbetstidsförkortningar har genomförts visar resultaten att effekterna på sysselsättningen har varit positiva, men ofta lägre än förväntat, t.ex. i Belgiens, Frankrikes, Nederländernas och Tysklands fall. Man måste dock vara medveten om att mätningen av sysselsättningseffekter av en arbetstidsförkortning är förknippad med många problem. Det är svårt att avgöra om en effekt på sysselsättningen härrör från en arbetstidsförkortning och inte från någon annan förändring i ekonomin. Dessutom varierar uppskattningarna beroende på om exempelvis arbetstagar- eller arbetsgivarparterna bedömer effekterna. Vidare är många utvärderingar koncentrerade till kortsiktiga effekter och inte till de långsiktiga.

Avslutande kommentarer

Av tabell 4.1 framgår att positiva sysselsättningseffekter av en generell arbetstidsförkortning är störst under sådana förhållanden när arbetsmarknadsläget är som mest gynnsamt, exempelvis under en högkonjunktur eller i regioner med låg arbetslöshet. Samtidigt ställs det krav på stor utbytbarhet och hög rörlighet hos arbetskraften för att en arbetstidsförkortning skall ha positiva effekter på sysselsättningen. Om dessa krav skulle vara uppfyllda är detta utmärkande för en mycket flexibel ekonomi. Frågan är om arbetslösheten i en sådan ekonomi utgör något större problem.

De teoretiska studierna visar i det närmaste entydigt på negativa effekter av en arbetstidsförkortning, medan de empiriska är mer skiftande. Vi kan således inte direkt från forskningsresultaten dra slutsatsen att en arbetstidsförkortning leder till ökad sysselsättning. Enligt författaren till bilaga 7 torde det vara en bedömningsfråga om i vilken grad den svenska arbetsmarknaden och ekonomin i övrigt kan uppfylla nödvändiga förutsättningar.

4.4 Några europeiska erfarenheter av kortare arbetstid

Olika former av arbetstidsförkortningar har under senare år genomförts i ett antal europeiska länder. Även flexiblare arbetstidsmönster har möjliggjorts genom förändringar i lag och avtal. Skälen till arbetstids-

112 Några aspekter på kortare arbetstid SOU 1996:145

förkortningarna varierar mellan länderna, men under senare år har sysselsättningsaspekten fått ett allt större utrymme.

Tyskland

Den tyska arbetstidslagen stadgar ett dagligt maximum om 8 timmars arbetstid som med vissa begränsningar kan genomsnittsberäknas över en viss period. Lagen är dock dispositiv till förmån för kollektivavtal och har frångåtts på en rad avtalsområden. Inom flera stora avtalsområden gäller att arbetstiden i genomsnitt är 35 timmar per vecka. Vissa företag, t.ex. Volkswagen, har förkortat arbetstiden ytterligare. Arbetstidsförkortningarna har ofta kombinerats med någon form av flexibilitet i arbetstidens förläggning. Ett exempel är den tyska metallindustrin, där kollektivavtalsreglerade arbetstidsförkortningar har kombinerats med arbetstidsflexibilitet. Inom metallindustrin har veckoarbetstiden successivt sänkts sedan 1984 från 40 till 35 timmar 1995.

Då arbetstagarsidan i form av IG Metall 1984 framställde kravet på 35 timmars arbetsvecka krävdes också en begränsning av övertidsarbetet. Arbetstagarsidan uttalade samtidigt ett önskemål om att det utförda övertidsarbetet skulle tas ut i mer fritid i stället för i pengar. Arbetsgivarsidan, dvs. Gesamtmetall, såg hellre en ökad möjlighet till förtidspensionering, mer flexibla arbetstider samt mer deltidsarbete än en förkortad arbetsvecka. Avtalet som träffades efter en stor arbetsmarknadskonflikt, innebar att veckoarbetstiden sänktes till 38,5 timmar och en ökad möjlighet till flexibla arbetstider. I övrigt utgick viss lönekompensation vid förkortningen.

Vid avtalsförhandlingarna i den tyska metallbranschen 1987 sänktes arbetstiden efter konflikt till 37 timmar i veckan, även denna gång med viss lönekompensation. Förkortningen skedde i två etapper; till 37,5 timmar 1 april 1988 och till 37 timmar 1 april 1989. Efter ytterligare en konflikt resulterade 1990 års avtalsuppgörelse i kortare arbetstid genomfört i två steg. 1 april 1993 skulle veckoarbetstiden vara nere i 36 timmar och 1 oktober 1995 i 35 timmar. Förkortningen skulle ske med full lönekompensation. Gesamtmetall var negativa till avtalet och förordade hellre att begreppet normalarbetstid skulle tonas ned. I stället förespråkades ett veckoarbetstidsspann på mellan 40 och 35 timmar. Arbetsgivarsidan har sedan 1984 således krävt mer flexibla arbetstider i utbyte mot den kortare arbetstid som arbetstagarsidan kräver.

Det faktum att arbetstidsförkortningen kombinerats med en ökad flexibilitet har fått en rad konsekvenser beträffande organisationen av

Några aspekter på kortare arbetstid 113

arbetstiden. En individuell differentiering av arbetstiden innebär en större möjlighet för den enskilde arbetstagaren att förlänga arbetstiden samtidigt som den längre beräkningsperioden för genomsnittlig arbetstid tillåter verksamheten att möta månatliga och säsongsvariationer. I och med en ökad decentralisering utformas de exakta villkoren för minskningen av arbetstiden och dess förläggning genom förhandlingar på lokal nivå.

Sysselsättningseffekter av arbetstidsförkortningen från 40 till 37 timmar per vecka uppskattade av arbetsgivarsidan pekar på att mellan 36 000 och 54 000 nya arbetstillfällen skapades. Arbetstagarsidan uppskattade däremot att förkortningen räddade eller skapade mellan 189 000 och 194 000 arbetstillfällen. Enligt den tyska motsvarigheten till AMS, IAB, visar beräkningar att under perioden 1983-1992 har det skapats drygt tre miljoner nya arbetstillfällen och ungefär en miljon av dessa anses ha uppkommit som en följd av genomförda arbetstidsförkortningar inom olika branscher.

Danmark

I Danmark finns ingen lagstiftning om arbetstidens längd och förläggning. Arbetsmarknadens huvudorganisationer har centralt avtalat om att veckoarbetstiden skall vara 37 timmar. Sedan ett par år tillbaka finns en försöksverksamhet med tjänstledighet i olika syften. Modellen intar också en plats i den svenska debatten om olika medel att minska arbetslösheten. Även den s.k. sopåkarmodellen har rönt viss uppmärksamhet i Sverige.

”Orlov” eller arbetsbyte

Den danska modellen med sabbatsår är en arbetsmarknadspolitisk åtgärd i form av tjänstledighet, som riktar sig till sysselsatta löntagare över 25 år vilka är berättigade till ersättning från arbetslöshetskassan. Tjänstledigheten kan även beviljas arbetslösa. Den tjänstledige måste vid starten för tjänstledigheten och under hela perioden vara ansluten till en statligt godkänd arbetslöshetskassa. Den som vill ta tjänstledigt måste ha varit sysselsatt på arbetsmarknaden i minst tre år. Tjänstledigheten överenskoms mellan arbetstagaren och arbetsgivaren och kan vara upp till ett år. Det statliga bidraget till den tjänstledige utgör för fullt försäkrade upp till 70 procent av ersättningen från arbetslöshetskassan (fr.o.m. den 1 april 1997 60 procent). Tjänstledigheten i samband med sabbatsår är en försöksverksamhet som löper ut i mars 1999. Syftet är bl.a. att så långt möjligt tillsätta de lediga tjänsterna med

114 Några aspekter på kortare arbetstid SOU 1996:145

arbetslösa. Det danska försöket är således en annan form av arbetstidsförkortning än den tyska, nämligen att arbetstiden ses i ett yrkeslivsperspektiv.

Möjligheten till tjänstledighet har från 1 januari 1994 till april 1996 utnyttjats av omkring 311 000 personer. Merparten av dessa, cirka 195 000, använde ledigheten till studier och barntillsyn. Av de som använde ledigheten till studier var 60 procent arbetslösa och 2/3 kvinnor. Den stora merparten av de som använde ledigheten till barntillsyn är kvinnor, cirka 90 procent. Av de som använde ledigheten till barntillsyn var 44 procent arbetslösa. (Orlov - evaluering af orlovsordningerne, 1996)

Sopåkarmodellen

I Århus inleddes 1994 ett lokalt försök med arbetsdelning. Tre heltidsanställda gavs möjlighet att dela sina arbeten med en arbetslös. Systemet fungerade på så sätt att de tre lönerna slogs ihop med den arbetslöses A-kasseersättning. De gemensamma inkomsterna delades därefter i fyra lika delar. Uppdelningen gav dessa fyra en nästan hel inkomst, samt ledigt var fjärde vecka. Modellen skapade inte nya arbetstillfällen, men bjöd in människor som stod utan arbete till delaktighet i arbetslivet. Försöken avslutades i.o.m. årsskiftet 1995/96 då den danska regeringen genomförde en åtstramning gällande bestämmelserna för tjänstledighet med betalning. De nya reglerna innebar att det inte längre var möjligt att ta ut tjänstledighet för kortare tid än tretton sammanhängande veckor.

Nederländerna

I Nederländerna finns ett gemensamt samarbetsorgan för arbetsgivaroch arbetstagarorganisationer; Stichting van de Arbeit. Denna organisation utformar bl.a. rekommendationer till arbetsmarknadens parter angående innehållet i kollektivavtal. I september 1993 publicerade organisationen en sådan rekommendation med syftet att öka förutsättningarna för deltidsarbete samt skapa en ökad flexibilitet i arbetstidens förläggning och omfattning.

Genom att på lokal nivå genomföra olika typer av arbetsdelning, beroende på den faktiska situationen i olika sektorer och branscher, hoppas man att förutsättningarna för en högre sysselsättning ökar. Samtidigt skulle flexibiliteten inom företaget förbättras. Möjligheter bör ges åt individen att både förlänga och förkorta sin arbetstid beroende på

Några aspekter på kortare arbetstid 115

arbetstagarens behov. Över livscykeln är det troligt att dessa behov skiftar och följaktligen bör arbetstagaren ges möjlighet att påverka sin arbetstid. Stichting van de Arbeit uppmanar parterna till en positiv inställning till denna förändring eftersom både verksamheten och arbetstagaren gynnas av en ökad flexibilitet, under förutsättning att en rätt balans mellan önskemålen kan uppnås. På kort sikt kan dessa rekommendationer uppfyllas genom att öka möjligheterna till deltidsarbete. Under de senaste tiotals åren har deltidsarbetet ökad betydligt i Nederländerna och i ett internationellt perspektiv är nu andelen deltidsarbetande mycket hög.

Stichting van de Arbeit rekommenderar vidare att arbetsmarknadens parter inför regler i kollektivavtalen som medger arbetstagarens rätt att i så stor utsträckning som möjligt få sitt önskemål om arbetstider tillgodosett, vare sig det gäller en tillfällig eller permanent förändring.

4.5 Arbetstidsregleringar i kollektivavtal

Vi kan till att börja med konstatera att arbetstidsförhållandena på den svenska arbetsmarknaden till stora delar bestäms genom kollektivavtal, vars bestämmelser om arbetstid i varierande grad avviker från arbetstidslagens regler. Avvikelser från arbetstidslagen är som tidigare nämnts möjliga genom att lagen är dispositiv till förmån för kollektivavtal som slutits eller godkänts av central arbetstagarorganisation. Den arbetstid som är reglerad i de olika kollektivavtalen är som regel betydligt kortare än vad som följer av arbetstidslagen. Undantagsvis förekommer längre arbetstid än vad som följer av arbetstidslagen. Som vi tidigare påpekade var det först genom 1970 års arbetstidslag som lagstiftningen kom att omfatta en större del av arbetsmarknaden.

Arbetsmarknadens parter förfogar således över arbetstidslagen. Lagstiftaren har angivit i lagen att rätten att disponera arbetstidslagen tillkommer den centrala arbetstagarorganisationen. I vissa fall tillkommer denna rätt även den lokala arbetstagarorganisationen. De avvikelser från arbetstidslagen som får göras genom lokala avtal är dock begränsade i tid. De kan gälla högst en månad från avtalets ingående. De centrala arbetstagarorganisationerna överför ofta genom kollektivavtal sin rätt till de lokala arbetstagarorganisationerna. De fackliga organisationerna kan vidare genom en intern befogenhetsfördelning i praktiken ge den lokala fackliga organisationen en ställning som ger

116 Några aspekter på kortare arbetstid SOU 1996:145

den en rätt att fungera som central facklig organisation vad avser rättigheter enligt arbetstidslagen.

Arbetstiden är en av de viktigaste frågorna för arbetsmarknadens parter att reglera i kollektivavtal. Skälen till detta är den starka och långa tradition av kollektivavtal som finns inom området samt frågornas principiella och materiella betydelse. Till de principiella hör naturligtvis hälso- och skyddsaspekterna, men även frågor om arbetsorganisation, kompetensutveckling, jämställdhet och rättvisa hör samman med arbetstidsfrågor. Till de materiella hör kopplingen till lön och ersättning samt lönebildningen. Som ersättning för en viss förläggning av eller längd på arbetstiden och arbetspassen, förekommer i kollektivavtal en lång rad olika ersättningar och kompensation på annat sätt, t.ex. kompensationsledighet eller sänkt arbetstid.

Förhandlingar och överenskommelser på detta område utgör ofta en helhet vars olika komponenter bl.a. är lön, lönesystem, särskilda ersättningar, semester och andra ledighetsförmåner, pensionsvillkor samt arbetstidens längd och förläggning. Kollektivavtalen förändras fortlöpande och det kan vara svårt och är kanske meningslöst att plocka ut och analysera en del av anställningsvillkoren utan att samtidigt se helheten och hur de tillkommit. Att delar av anställningsvillkoren tillkommit efter arbetsmarknadskonflikter ökar svårigheterna till jämförelser och bedömningar.

Genom möjligheter till avvikelser från lagen är således arbetstidsfrågor av stor betydelse för arbetsmarknadens parter både på central och lokal nivå. Vi skall i avsnitt 4.4.1 närmare studera arbetstidens reglering i centrala kollektivavtalsbestämmelser, för att i avsnitt 4.5 ge exempel på vad möjligheten att på lokal nivå genom kollektivavtal genomföra nya arbetstidsmönster har medfört på olika arbetsplatser.

4.5.1 Kollektivavtalsreglerade heltidsmått

Det finns många exempel på heltidsmått reglerade i kollektivavtal. Vi skall nedan ange några exempel. Det finns till en början anledning att peka på en skillnad mellan hur veckoarbetstiden anges i lagen och hur den definieras i kollektivavtal. Medan arbetstidslagen anger veckoarbetstiden till 40 timmar brukar kollektivavtalen avse arbetstid per helgfri vecka. Enligt de beräkningar som gjordes av Utredningen om mer flexibla regler för arbetstid och semester (SOU 1992:27) motsvarar de fasta och rörliga helgdagar som infaller under året i genomsnitt 80

Några aspekter på kortare arbetstid 117

timmar. Om de 80 timmarna läggs ut över årets drygt 52 veckor förkortas veckoarbetstiden med ca 1 timme och 30 minuter, till ca 38 timmar 30 minuter. Enligt arbetstidslagen tas enbart hänsyn till infallande helgdagar vid beräkning av övertid genom att ledigheten vid övertidsberäkning likställs med fullgjord ordinarie arbetstid respektive jourtid.

Kollektivavtal som har 40 timmar per helgfri vecka som ordinarie arbetstid har således en egentlig ordinarie arbetstid på 38 timmar och 30 minuter i genomsnitt per vecka.

För anställda inom kommuner och landsting anges den ordinarie arbetstiden för merparten anställda som i genomsnitt 40 timmar per helgfri vecka. För anställda med arbetstid förlagd även till antingen sön- och helgdag eller helgdag är arbetstiden beräknad på ett annat sätt. T.ex. har sjuksköterskor och barnmorskor med denna arbetstidsförläggning en arbetstid på i genomsnitt 38 timmar och 15 minuter per vecka. För t.ex. vårdpersonal inom landsting som omfattas av Svenska kommunalarbetareförbundets (Kommunal) kollektivavtal är arbetstiden sedan 1989 förkortad till i genomsnitt 37 timmar per vecka. Det senare gäller också ofta genom lokala överenskommelser med Kommunal för anställda inom kommuner med liknande arbetsuppgifter och arbetstidsförläggning.

Det kan vara av intresse att här uppmärksamma den skillnad i kollektivavtalsreglerad arbetstid som föreligger mellan bl.a. sjuksköterskor och t.ex. undersköterskor. Dessa två grupper arbetar inom samma verksamhet, ofta sida vid sida, men sjuksköterskornas kollektivavtalsreglerade arbetstid överstiger undersköterskornas med en timme och en kvart. Det torde vara så att medan undersköterskorna i avtalsförhandlingar valde att driva krav på en förkortad arbetstid, prioriterade sjuksköterskorna en högre lön framför en lägre arbetstid. En liknande prioritering gjordes i 1995 års avtalsförhandlingar där bl.a. sjuksköterskornas pensionsålder höjdes till 65 år för att möjliggöra ett ökat löneutrymme. Det kan tilläggas att vid de centrala förhandlingarna 1988 valdes olika lösningar för de kollektivavtal som Kommunal träffade med Landstingsförbundet och Kommunförbundet. Medan de förra valde att genom ett centralt kollektivavtal som gäller samtliga landsting fastställa en arbetstidsförkortning för samtliga berörda arbetstagare, träffade Kommunförbundet ett centralt kollektivavtal där ett löneutrymme angavs. De lokala parterna fick rätt att bestämma på vilket sätt detta löneutrymme skulle användas, t.ex. som en arbetstidsförkortning för vissa arbetstagare.

118 Några aspekter på kortare arbetstid SOU 1996:145

För läkare gäller att de kan ha en individuellt fastställd arbetstid, s.k. särskild arbetstid, utöver den arbetstid som följer av de allmänna arbetstidsreglerna i kollektivavtalet. Någon begränsning av hur många timmar som kan ingå i den särskilda arbetstiden finns inte i avtalet.

För heltidsanställda brandmän och annan personal inom den kommunala räddningstjänsten, finns olika arbetstidsbestämmelser. Antingen är tjänstgöringstiden 42 timmar i genomsnitt per vecka i delat dygn om två tjänstgöringspass utan måltidsraster eller 48 timmar i genomsnitt per vecka i dygnstjänst (24 timmar per pass). Angivna tjänstgöringsmått är en sammanvägning av ordinarie arbetstid och jourtid. Den effektiva tjänstgöringstiden får ej överstiga 10 respektive 12 timmar per tjänstgöringspass.

För en merpart av kommunanställda personliga assistenter och anhörigvårdare är den ordinarie arbetstiden för en heltidsanställd fastställd till i genomsnitt 40 timmar per vecka. Innefattar arbetet tillsyn av barn eller vuxen som inte kan ta vård om sig själv och som arbetstagaren lever i hushållsgemenskap med, får den ordinarie arbetstiden uppgå till i genomsnitt 52 timmar per vecka. Arbetstagaren är härutöver skyldig att tjänstgöra om arbetsgivaren finner särskilda skäl härtill.

Avtalet mellan Metall och Verkstadsföreningen fastställer arbetstiden till 40 timmar per helgfri vecka i genomsnitt per år. Vid skiftarbete är heltidsmåttet mellan 34 timmar och 38 timmar per vecka. Avtalet innehåller även en arbetstidsförkortning med 12 minuter per vecka under 1995 och ytterligare 12 minuter under 1996, förutom för de som arbetar skift. Avtalet innebär ingen skyldighet att förändra arbetstidsscheman, i stället läggs tiden ihop till kompensationsledighet som läggs ut efter överenskommelse mellan arbetstagare och arbetsledning.

Liknande avtal finns mellan exempelvis Industrifacket och Almega Industri och Kemiförbundet för anställda inom explosivämnesindustrin. Den ordinarie arbetstiden är i genomsnitt 40 timmar per helgfri vecka eller 2012 timmar per år. Vid kontinuerligt treskiftsarbete, dvs. då arbete pågår utan uppehåll, är arbetstiden i genomsnitt 1768 timmar per år. Vid kontinuerligt tvåskiftsarbete samt vid intermittent två- och treskiftsarbete är arbetstiden i genomsnitt 38 timmar per helgfri vecka.

Anställda inom Posten som berörs av SEKOs avtalsområde har sedan 1995 en arbetstid på 39 timmar och 30 minuter per helgfri vecka. Statsanställda med kontorsarbete har en arbetstid på 39 timmar och 45

Några aspekter på kortare arbetstid 119

minuter per helgfri vecka. För anställda inom försäkringsbranschen är arbetstiden 38 timmar och 45 minuter per helgfri vecka. Vidare är heltidsmåttet i Banktjänstemannaförbundets avtal 38 timmar och 30 minuter per helgfri vecka och enligt Försäkringsanställdas förbunds avtal 39 timmar och 45 minuter.

Mellan Svenska Kommunförbundet och lärarförbunden har tecknats ett avtal som innebär att för lärare som huvudsakligen undervisar är den reglerade arbetstiden 1360 timmar, som skall förläggas till de 194 dagar då läraren är tjänstgöringsskyldig. Eftersom lärare sammantaget har samma årsarbetstid som andra anställda är resterande arbetstid s.k. förtroendearbetstid. Detta är således ett exempel på arbetstid med verksamhetsår som begränsningsperiod - årsarbetstid.

Avslutningsvis kan vi tillägga att vi endast har tagit del av ett kollektivavtal där arbetstiden överensstämmer med arbetstidslagens bestämmelser om 40 timmar i veckan (PAN 95 Lön och anställningsvillkor för personlig assistent och anhörigvårdare). De avvikelser från arbetstidslagen som förekommer i kollektivavtalen innebär främst att arbetstiden i kollektivavtal regleras per helgfri vecka, vilket innebär en faktisk arbetstid på 38 timmar och 30 minuter i genomsnitt per vecka. Kollektivavtalen innehåller också att arbetstiden är bestämd till ett mindre antal än 40 timmar.

4.6 Nya arbetstidsmönster

Vi skall i detta avsnitt ge en kortfattad beskrivning av de erfarenheter som gjorts vid de svenska arbetsplatser där arbetstiden genom kollektivavtal har förkortats och där en större flexibilitet i förläggningen av arbetstiden har genomförts. Förändringen i arbetstidens längd har ibland genomförts i form av försöksverksamhet och har på flera arbetsplatser kombinerats med eller förutsatt en ökad flexibilitet i förläggningen av arbetstiden.

Vi kommer inledningsvis att utifrån verksamhetens och individens behov diskutera bakgrunden till den kortare arbetstiden och den ökade flexibiliteten eller, som vid många arbetsplatser är fallet, kombinationen av de två möjligheterna. Motiven till förändrade arbetstidsmönster skiljer sig ofta beroende på typen av verksamhet. Därutöver finns skillnader i arbetsmarknadsparternas motiv. Vi kommer därför att särskilt studera vilka faktorer som har föranlett förändringen i arbets-

120 Några aspekter på kortare arbetstid SOU 1996:145

tidsmönster. Enligt kommittédirektiven skall vi redovisa resultaten av de svenska försök med arbetstidsförkortning och flexibel arbetstid som har genomförts under senare tid och då särskilt studera de aspekter som enligt direktiven skall belysas.

Ett flertal företag och organisationer planerar eller har inlett olika försök med arbetstidens längd och förläggning. Försöksverksamheten är emellertid ganska ny och enligt den rapport (bilaga 9) som bl.a. redovisar utvärderingar vid olika försöksverksamheter, ger de fåtal formella utvärderingar som genomförts inga entydiga besked om resultaten. Vi kommer dock i största möjliga mån att i enlighet med våra kommittédirektiv analysera effekterna på produktionen, produktiviteten, sysselsättningen, jämlikheten, konkurrenskraften, arbetets organisation och välfärden. Som underlag för vår analys har vi även information från arbetsmarknadsparterna samt erfarenheter från våra arbetsplatsbesök och vår seminarieserie.

4.6.1 Bakgrund

Verksamhetens behov

Vi har i kapitel 2 redogjort för vissa utvecklingsdrag i samhälle och arbetsliv utveckling senare år. Som nämnts där, bidrar en rad faktorer till att skapa nya förutsättningar för ekonomin och det ständigt förändrade arbetslivet är för många människor ofta omtumlande. Som exempel kan nämnas den tekniska utvecklingen som kontinuerligt möjliggör nya sätt att producera. Stora investeringar i maskiner och anläggningar har lett till en alltmer kapitalintensiv produktion inom tillverkningsindustrin och verksamhetens behov har följaktligen förändrats därefter. För att tillverkningen skall vara lönsam ställs i dag allt högre krav på ett effektivt utnyttjande av dessa investeringar, vilket för många verksamheter motiverar längre drifts- och öppettider.

Parallellt med utvecklingen mot en allt mer kapitalintensiv produktion, kan vi även iaktta framväxten av en betydande tjänstesektor. Det faktum att tjänster inte kan lagras utan måste produceras i samma stund som de efterfrågas i kombination med anpassningen till kundernas behov, innebär ofta längre drift- och öppettider liksom krav på en ökad flexibilitet inom verksamheten.

Några aspekter på kortare arbetstid 121

Individens behov

Sedan 1970-talet lönearbetar allt fler kvinnor. Nästan lika många kvinnor som män förvärvsarbetade 1995. För att kvinnor och män skall ha möjlighet att kombinera förvärvsarbete och ansvar för hushåll och barn, ställer nu individen allt högre krav på en ökad flexibilitet.

Sverige har under 1900-talet utvecklats från att huvudsakligen vara ett jordbrukarsamhälle till ett modernt industrisamhälle. Den ekonomiska tillväxten har under långa perioder varit mycket hög och de kontinuerliga välfärdsökningar som kommit individen till godo har delvis tagits ut i form av en ökad fritid. Trots att de senare årens ekonomiska klimat har varit betydligt mindre gynnsamt och på så vis reducerat möjligheterna till välfärdsökningar i form av en generellt kortare arbetstid, har samhällsutvecklingen lett till en önskan från såväl verksamheten som individen om en flexiblare och i vissa fall kortare arbetstid.

Även om inga generella arbetstidsförkortningar har genomförts under senare år har arbetstidslagens dispositiva natur gjort det möjligt att träffa kollektivavtal på det lokala planet om arbetstidens längd och förläggning, förutsatt att avtalet godkänns av central arbetstagarorganisation. Inom ramen för gällande kollektivavtal träffas även enskilda avtal mellan arbetsgivare och arbetstagare om exempelvis oreglerad arbetstid. Utvecklingen har således på det lokala planet tagit sig uttryck i en rad försöksverksamheter och vi kommer inledningsvis att närmare studera de motiv som föranlett försöksverksamheten inom offentlig och privat sektor. Vi vill påpeka att de försök som har inletts eller skall påbörjas inom den offentliga sektorn ofta har initierats genom eller till följd av politiska beslut.

Även ur miljöaspekter skulle en ökad flexibilitet kunna leda till positiva effekter, bl.a. genom arbete på distans vissa dagar i veckan. Flexiblare arbetstider skulle även kunna leda till en minskad trafik vid rusningstider.

4.6.2 Offentlig sektor

Motiv inom den offentliga sektorn

Arbetsmiljön har en självklar inverkan på arbetstagarens välbefinnande och motivation att arbeta och har på så vis betydelse även för verksamhetens produktion. Det är givetvis svårt att peka ut vissa specifika

122 Några aspekter på kortare arbetstid SOU 1996:145

sektorer där arbetet är särskilt betungande, men i den offentliga sektorn har argument som rör arbetsmiljön inom sjukvården, äldreomsorgen samt inom tandvården lett till att ett antal försök med förkortad arbetstid har inletts. En stor andel av de anställda på dessa arbetsplatser är kvinnor och arbetet är ofta fysiskt och psykiskt tungt. Konsekvenserna blir ett ökat antal arbetsskador och en högre sjukfrånvaro, framför allt i form av ett större antal långtidssjukskrivningar. Ytterligare problem för verksamheten uppstår då personalomsättningen ökar.

De försöksverksamheter som vi har studerat visar också att det främsta motivet till förkortad arbetstid inom offentlig sektor är att motverka psykisk och fysisk belastning i arbetet. I Kiruna kommun var målsättningen just att genom en minskad arbetsbelastning för de anställda inom hemtjänsten kunna trygga personalförsörjningen. På Södertälje sjukhus var avsikten att använda den förkortade arbetstiden för friskvård och personalutveckling. Förutom problemet med personalförsörjning motiverades en arbetstidsförkortning vid psykogeriatriska kliniken i Karlskrona av kostnadsskäl eftersom långtidssjukfrånvaron här utgjorde en betydande kostnad.

Vid tandvårdscentralen i Sätila ses försöket att införa en 30timmarsvecka med bibehållna löneförmåner som en möjlighet till ökad jämställdhet. Klinikchefen menar att kvinnor under lång tid har arbetat deltid för att få tiden att räcka till både löne- och hemarbete, medan männen främst av traditionella skäl har fortsatt att arbeta heltid. Förvaltningsledningen anser att de deltidsarbetande kvinnorna skulle kunna stärka sin position i familjen genom den inkomstförstärkning som följer av en arbetstidsförkortning. Vidare finns ”en tanke om att dagens informationssamhälle kräver mer tid av individen för att hänga med i utvecklingen”.

Vi kan även konstatera att kostnadsbesparande syften ofta ligger till grund för de flexibla arbetstidsmodeller som har införts. Vid exempelvis Ljungby lasarett ses en minskad överlappning av de olika passen som ett mer flexibelt sätt att använda personalen samtidigt som kostnaderna kan minskas. Inom sjukvården pågår ett generellt förändringsarbete i syfte att hitta arbetstidslösningar så att verksamhetens behov på bästa sätt kan tillgodoses. Den traditionella arbetstidsmodellen har förändrats i riktning bort från en i vissa avseenden rigid schemaläggning. En flexibel arbetstid har enligt Spri [Spri och Landstingsförbundet (1995)] idag införts på så många vårdkliniker runt om i landet att den räknas som en del av vårdens nya arbetstidsmodeller.

Några aspekter på kortare arbetstid 123

En förbättrad service för patienterna genom ökade öppettider är enligt motiven till arbetstidsförkortningen för tandvårdskliniken i Mullsjö en förutsättning för kliniken att behålla vårdvolymen. Förlängda öppettider gör i sin tur att lokalbehovet minskar. Ett delegerat arbetssätt där tandsköterskorna tar över många av de traditionella tandläkaruppgifterna gör att tandläkartiden kan minskas och arbetssättet effektiviseras. Rationaliseringarna och förändringarna i kombination med en minskade efterfrågan på vård utgör bakgrunden till förslaget om en ändring i arbetstiderna på kliniken i Mullsjö. Här torde det alltså vara effektiviseringarna i sig i kombination med den minskade efterfrågan som har lett till ett minskat personalbehov. Arbetstidsförkortningen till 35 timmar per vecka med full lönekompensation ses här som ett alternativ till att säga upp personal.

Förutom en önskan att minska arbetsbelastningen för de anställda, fanns även vid arbetstidsreformen i Kiruna kommun ett sysselsättningsmotiv. Vid tiden för införandet av den kortare arbetsdagen för de heltidsanställda utgjorde en utbredd deltidsarbetslöshet ett allvarligt problem. Samtidigt som heltidsmåttet genom kollektivavtal sänktes för de heltidsanställda, erbjöds därför de deltidsarbetande som så önskade att förlänga sin arbetstid till högst sex timmar per dag, vilket motsvarar det nya heltidsmåttet.

Resultat inom den offentliga sektorn

Välfärden

Vi kan till att börja med konstatera att de resultat som redovisas i de fåtal utvärderingar som genomförts, till stor del beror på syftet med den enskilda försöksverksamheten. Inom den offentliga sektorn var problemen före införandet av den kortare arbetsdagen till betydande del relaterade till arbetsmiljön. En förkortad arbetstid har ur de anställdas synpunkt vid många av arbetsplatserna setts som en möjlighet att minska belastningen för personalen och på så vis förbättra arbetstagarnas hälsa och välbefinnande. Utgångspunkten för de utvärderingar som har genomförts är följaktligen att se till resultaten vad beträffar just dessa aspekter. Vid ett flertal arbetsplatser har den kortare arbetsdagen också medfört en rad positiva hälsoeffekter. Generellt verkar det som om införandet av det nya arbetstidsmönstret har lett till en ökad trivsel hos personalen. I Kiruna kommun har enligt uppgifter i bilaga 9 även en oförändrad eller förlängd arbetstid resulterat i en varaktigt lägre sjukfrånvaro, färre arbetsskador och en lägre personalomsättning.

124 Några aspekter på kortare arbetstid SOU 1996:145

Arbetsorganisation, kostnader och produktivitet

Utifrån verksamhetens synpunkt har ett mer flexibelt arbetstidsmönster framför allt syftat till att minska kostnader och göra verksamheten mer effektiv. En förändrad organisation av arbetet har vid polisen i Farsta även lett till att kraven på chefernas planeringsförmåga har ökat. Samtidigt har även en bättre service för allmänheten uppnåtts genom att verksamhetsbehoven nu styr förläggningen av arbetstiden. Organisationen har vidare förändrats i det att ansvarsfördelningen och kommunikationen mellan chef och medarbetare har blivit tydligare.

Vid beslut om att införa nya arbetstidsmönster har även finansieringen varit föremål för diskussion i samband med möjligheterna till en effektivare och mindre kostsam organisation. Framför allt när det gäller införandet av en arbetstidsförkortning med lönekompensation har behovet av särskilda anslag aktualiserats. En förutsättning för försöksverksamheten har vid vissa arbetsplatser varit att projektet sker inom den befintliga budgeten. Förhoppningen har dock varit att det nya arbetstidsmönstret skall föra med sig positiva effekter i form av en ökad produktivitet och att verksamheten därigenom kan uppväga de kostnadsökningar som följer av en arbetstidsförkortning och då särskilt om den genomförs med full lönekompensation. Birgitta Olsson vid Stockholms universitet menar att merkostnaderna för arbetstidsförkortningen i Kiruna kommun, som framför allt utgörs av ökade lönekostnader, understiger de kostnadsbesparingar förvaltningen beräknas göra eftersom sjukfrånvaron kraftigt minskat och antalet arbetsskador blivit färre.

I samband med arbetstidsförkortningen vid psykogeriatriska kliniken i Karlskrona genomfördes en samhällsekonomisk utvärderingen av projektet. Utvärderingen tar hänsyn till effekterna för alla inblandade parter: landstinget, försäkringskassan, arbetslöshetskassan, staten, kommunerna, de anställda och patienterna. Till skillnad från resultatet i Kiruna kommun ansågs enligt utredarna en övergång till sex timmars arbetsdag i detta fall inte ekonomiskt försvarbart med hänsyn till de kostnadsförändringar som reformen inneburit för de inblandade parterna.

Försöket vid psykogeriatriska kliniken i Karlskrona upphörde 1995 på grund av höga kostnader. Orsaken till det högre kostnadsläget var framför allt att de planerade besparingar som Landstinget räknat med som en effekt av en lägre sjukfrånvaro uteblev. Det totala resultatet för inledningsåret 1994 blev visserligen tillfredsställande med en sjunkan-

Några aspekter på kortare arbetstid 125

de sjukfrånvaro. Efter det att projektet pågått under sex månader bröts emellertid trenden. Därefter steg sjukfrånvaron under 1995 till en nivå som överskred den redan höga nivån ett år före projektets början.

Genom att effektivisera verksamheten vid införandet av arbetstidsförkortningen, bland annat genom ett bättre utnyttjande av lokaler, har man vid Tandvårdscentralen i Sätila och Tandpolikliniken i Åmål trots den förkortade arbetstiden uppnått förlängda öppettider och på så vis ökat tillgängligheten för patienter. Samtidigt kan genom de längre öppettiderna den tekniska utrustningen utnyttjas bättre.

Inom sjukvården är arbetsdagen ofta uppbyggd kring ett antal överlappande pass. Det är genom att minska omfattningen av överlappningstiderna vid bl.a. Södertälje sjukhus men även vid Tandvårdscentralen i Åmål som en effektivisering av organisationen har underlättats och en produktivitetsökning möjliggjorts. Denna typ av rationalisering torde dock inte vara genomförbar inom alla delar av vården. Ett flertal landsting har sedan ett antal år tillbaka effektiviserat verksamheten, bl.a. genom att minska överlappningstiderna, i syfte att minska kostnader och möjligheten till ytterligare sådan rationalisering är därmed liten.

Vid de arbetsplatser som har infört ett system med friare arbetstidsförläggning är ett minskat övertidsuttag kanske det mest generella resultatet. SCB har infört ett flexibelt system för att på ett mer effektivt sätt kunna följa variationer i statistikleverenser. Det nya arbetstidsmönstret har resulterat i ett minskat övertidsuttag med ca. 30 procent. Även vid andra arbetsplatser med friare arbetstidsförläggning har övertiden minskat. Vid Polisen i Farsta halverades kostnaden för övertiden och vid försöksverksamheten vid vägstationen i Edsbyn har mycket positiva resultat uppnåtts. Vid en jämförelse mellan vägstationerna i Edsbyn och motsvarande enhet i Bollnäs framkom att Bollnäs hade 1800 timmar i övertid medan Edsbyn inte hade någon övertid alls. Kostnadsbesparingar förknippade med en minskad övertid har även åstadkommits vid Yrkesinspektionen i Göteborgsdistriktet och vid Kvinnokliniken i Lund.

Sysselsättning och jämställdhet

I Kiruna kommun utgjorde som tidigare nämnts en utbredd deltidsarbetslöshet ett allvarligt problem. För 30 deltidsarbetslösa av de totalt 224 vårdbiträden som omfattades av försöket, innebar arbetstidsreformen en möjlighet att gå upp i arbetstid, motsvarande det nya heltidsmåttet på sex timmar per dag. På så vis har reformen i Kiruna medfört

126 Några aspekter på kortare arbetstid SOU 1996:145

positiva sysselsättningseffekter. Vid en bedömning av försöksverksamheten har emellertid konstaterats att kommunen samtidigt har sparat in fem vårdbiträdestjänster och två arbetsledartjänster. Ur ett sysselsättningsperspektiv torde reformen således ha medfört positiva effekter för en del av de som redan arbetade på arbetsplatsen och önskade gå upp i arbetstid, men knappast några effekter på nyanställningar.

Förutom de sysselsättningseffekter som följde av arbetstidsreformen i Kiruna och Mullsjö har enligt vår vetskap inga sysselsättningseffekter dokumenterats. Som vi tidigare påpekade beror dock redovisningen av resultaten till stor del på syftet med den enskilda försöksverksamheten. Samtidigt har försöksverksamheten endast i enstaka fall utvärderats formellt och vid vissa arbetsplatser har försöksverksamheten ännu ej påbörjats.

Ur jämställdhetsperspektiv pekar polismyndigheten i Stockholms stad på den fördel som det för deltidsarbetande innebär att till följd av den ökade flexibiliteten i arbetstidens förläggning kunna gå från deltid till heltid. Därmed kan de kvinnliga poliserna, som till stor del är deltidsarbetande, få tillgång till kompetensutveckling och ökade karriärmöjligheter. Vidare menar de kvinnliga poliserna att de genom möjligheten att arbeta heltid känner en större delaktighet och de anser det positivt att inga särskilda hänsyn längre måste tas till dem p.g.a. deltidsarbetet.

Möjlighet till inflytande

Möjligheten att själv kunna påverka sin arbetssituation torde spela en betydande roll för hälsa och välbefinnande. Individens rätt att själv påverka sin arbetstid har enligt det material som vi har tagit del av inte särskilt uppmärksammats i utvärderingarna. Ett undantag utgör det erbjudande som de anställda inom Växjö kommun har tagit ställning till. Enligt en idé som kommunstyrelsens förhandlingsutskott i år presenterat, skulle den enskilde inför kommande löneförhandligar erbjudas ett val mellan kortare arbetstid eller höjd lön. Det är inte aktuellt att sänka sin lön utan enbart att avstå från en löneökning. Möjligheter finns till kombinationer av löneökning och arbetstidsförkortning. Av de 5 500 anställda inom Växjö kommun har 125 personer valt en kortare arbetstid framför en höjd lön. Av dessa 125 är 75 kvinnor, cirka 50 procent lärare och drygt 90 procent heltidsanställda. Uppgifterna framgår av Växjö kommuns rapport från augusti 1996. Detta exempel torde således utgöra ett undantag, eftersom det vid övriga studerade försöksverksamheter inte har funnits något val för de heltidsanställda. Vid de övriga arbetstidsförkortningar som har genom-

Några aspekter på kortare arbetstid 127

förts har samtliga berörda heltidsanställda fått en sänkning av sin arbetstid.

4.6.3 Privat sektor

Motiv inom den privata sektorn

Inom den privata sektorn har endast ett fåtal företag infört en kortare arbetsdag. Liksom i den offentliga sektorn finns behovet av en ökad driftstid i syfte att öka lönsamheten. Vi diskuterade ovan i avsnitt 4.3 betydelsen av att så långt som möjligt utnyttja de investeringar som företaget gjort i bl.a. maskinpark. Vid AWJ i Nyköping och Mekanotjänst i Järvsjö har en kombination av förkortad arbetstid och arbete i skift genomförts i syfte att just förlänga driftstiden och därigenom öka lönsamheten. Vid Mekanotjänst i Järvsjö infördes kombinationen av skiftarbete och arbetstidsförkortning även i syfte att behålla en viss produktionsnivå. Vid SKF i Göteborg var motivet till en arbetstidsförkortning inledningsvis att öka servicen på centrallagret för att kunna ha utleveranser dygnet runt. Vidare ansågs den kortare arbetsdagen ge större möjligheter för de anställda att utvecklas vid sidan av arbetet samt att lättare klara av familjelivet.

Liksom i den offentliga sektorn har nya arbetstidsmönster i den privata sektorn inte i första hand införts i syfte att öka sysselsättningen. Eftersom det inom många verksamhetsområden inte längre går att producera för lager på grund av konkurrens och svängningar i efterfrågan kan nya arbetstidsmönster göra det möjligt för företaget att vid vikande orderingång förhindra uppsägningar. Det ligger därför ofta både i verksamhetens och personalens intresse att anpassa arbetstiden efter variationer i efterfrågan. Ett exempel på en sådan strategi är den arbetstidsförkortning som Sandvik Coromant genomförde vid Gimoverken för 750 anställda. Anledningen var att arbetsbristen ansågs ha uppkommit till följd av lågkonjunktur och inte som en följd av rationaliseringar eller strukturomvandling. Det nya arbetstidsmönstret sågs som en möjlighet att behålla personalen i företaget och är en del i utvecklingen mot ett allmänt ökat intresse för personalplanering. Det är till betydande del den alltmer kunskapsintensiva produktionen som har lett till detta ökade intresse. Även vid Scania i Oskarshamn var syftet med arbetstidsförkortningen att behålla värdefull kompetens inom företaget. Det finns en rad andra exempel på företag som planerar ett flexibelt arbetstidsmönster i syfte att anpassa verksamheten efter variationer i efterfrå-

128 Några aspekter på kortare arbetstid SOU 1996:145

gan och orderingång: Ovako Steel, Procordia Food, Danisco Sugar samt Husqvarna AB.

Det är dessutom kostsamt för företagen att anställa och säga upp och vid SKFs centrallager genomfördes en arbetstidsförkortning dels för att undvika dessa kostnader, dels för att företaget under perioder av anställning och uppsägningar tappar marknadsandelar. Då behov finns att minska produktionen sätter ett flertal företag i stället in ökade utbildningsinsatser, t.ex. SKF och Sandvik Coromant i Gimo.

Enligt de uppgifter som vi har fått, är hälsomotivet inte lika starkt uttalat inom den privata sektorn som i den offentliga. Ett flertal företag, däribland Lundhags i Åre, hoppas emellertid att ett flexibelt arbetstidsmönster där individen får ett större inflytande över sin egen arbetstid kommer att medföra en rad positiva effekter i form av bl.a. en lägre sjukfrånvaro.

Resultat inom den privata sektorn

Inom den privata sektorn är många försöksverksamheter endast på ett planeringsstadium och vid de försöksverksamheter som har inletts, är den formella utvärderingen ännu ej slutförd. Vi kommer därför att begränsa resultatbeskrivningen under rubriken resultat inom den privata sektorn till de effekter som rapporterats. Vi kommer dock att speciellt redogöra för de arbetstidsmodeller som genomförts vid SKFs centrallager samt vid Skandiabanken. Vid dessa arbetsplatser tillämpas arbetstidsmodeller där ersättning för obekväm arbetstid utgår i form av en arbetstidsförkortning i stället för kontant ersättning.

Produktion och konkurrensfördelar

Ett flertal företag uppnådde goda resultat av nya arbetstidsmönster. Bland annat vid Gimoverken fick den nya arbetstidsförläggningen en rad positiva effekter. Eftersom man under lågkonjunkturen 1992 inte hade friställt någon personal, fanns arbetskraften på plats då konjunkturen vände. Därmed kunde företaget omgående öka produktionen med 30 till 40 procent och på så vis uppnå en konkurrensfördel. Vidare kunde företaget undvika kostnader förknippade med omskolning genom att arbetskraften stannade kvar i företaget. Enligt uppgifter i bilaga 9 finns i dag tack vare införandet av det nya arbetstidsmönstret cirka 150 fler anställda vid Gimoverken än vad som annars varit fallet på företaget. Vid Scania i Oskarshamn kunde uppsägningar undvikas

Några aspekter på kortare arbetstid 129

under åren 1992 till 1993. Då företagets orderingång under 1994 steg, fanns kompetensen kvar inom företaget och även här kunde uppsägningar undvikas samtidigt som betydande konkurrensfördelar kunde uppnås.

Resultat vid AWJ

Ett av de få företag inom den privata sektorn som har infört en arbetstidsförkortning är AWJ i Nyköping. Arbetstiden förkortades för tolv år sedan från åtta till sex timmar per dag för sex tryckare på företaget. I tryckeriet bedrivs verksamheten i skift sedan införandet av den kortare arbetstiden. På så sätt har driftstiden förlängts från åtta till tolv timmar. Tryckarna har betalt för sju timmar plus skiftersättning, vilket innebär att de tjänar ungefär lika mycket som de skulle ha gjort om de arbetat åtta timmar. För AWJ är denna modell företagsekonomiskt lönsam eftersom företaget har kunnat uppnå en ökad produktivitet genom att införa skiftgång. Exempelvis har genomströmningen av arbeten ökat. Raster sker nu i form av naturliga avbrott vilket också påverkar produktiviteten i positiv riktning.

Vi resonerade i avsnitt 4.3.1 kring huruvida en ökad produktivitet medför behov av nyanställningar eller inte. Som vi tidigare nämnde dämpar en produktivitetsökning verksamhetens kostnader för en lägre driftstid och ökar därmed möjligheterna till ökad sysselsättning. Samtidigt minskar emellertid behovet av nyrekryteringar. AWJ har ökat personalstyrkan med 30 procent de senaste två åren, men företagets VD Hans Molander anser inte att det kan tillskrivas arbetstidsförkortningen utan i stället en ökning av efterfrågan på den utbildning företaget bedriver för arbetslösa. Vi konstaterar att det finns ett behov av ytterligare empirisk forskning gällande sambandet mellan produktivitetsökningar och sysselsättning.

Arbetstidsmodeller vid Centrallagret vid SKF och Skandiabanken

På centrallagret vid SKF i Göteborg pågår ett försök med förkortad arbetstid för kontinuerligt skiftarbete. Arbetstiden för den här typen av femskift är normalt 36 timmar i veckan till skillnad från 40timmarsveckan som gäller för de med ordinarie dagarbetstid. Utöver förkortningen till 36 timmarna utgår normalt ekonomisk ersättning för obekväm arbetstid. I och med den nya arbetstidsmodellen har ersättningssystemet påtagligt förändrats. Försöket innebär att den ekonomiska ersättningen helt byts ut mot en ytterligare arbetstidsförkortning till 30 timmar per vecka. De anställda arbetar i snitt längre än åtta timmar

130 Några aspekter på kortare arbetstid SOU 1996:145

per arbetspass, vilket ger 13 arbetsdagar per månad mot normalt 20. Försöket pågår under resten av 1996 och vid årsskiftet skall en utvärdering genomföras. Denna skall se till effekterna ur verksamhetssynpunkt, men även till hur de anställda har upplevt försöksverksamheten.

Skandiabanken är en telefonbank som för att tillgodose kundernas behov har långa öppettider, 06.00-24.00. Av bankens 64 anställda berörs 24 personer av arbetstid på kvällar och helger. Arbetstidsmodellen går ut på att dessa 24 personer arbetar 22 timmar i snitt per vecka och betalas motsvarande 88 procent av en heltidslön. Inte heller här erhålls ersättning för arbete på kvällar och helger i ekonomisk form utan som en arbetstidsförkortning.

4.6.4 Avslutande kommentarer

Vi har i detta avsnitt studerat olika aspekter kring den försöksverksamhet med nya arbetstidsmönster som har påbörjats eller kommer att inledas på en rad olika arbetsplatser i Sverige. Motiv och resultat har granskats i de fall där formella utvärderingar har funnits tillgängliga. Vi vill emellertid avslutningsvis lyfta fram en del av de aspekter som inte behandlas i de utvärderingar som har genomförts.

Vi har med tanke på kommittédirektiven haft särskild anledning att granska sysselsättningseffekterna vid de olika arbetsplatserna samt att se till vilka slutsatser som kan dras utifrån resultaten. Enligt det material som vi har tagit del av har motivet endast i ett fall varit att skapa nyanställningar. Vid försöksverksamheten i Stockholms stad skall nämligen i utvärderingar tas hänsyn till om nya arbetstillfällen möjliggjorts. Däremot har syftet på vissa arbetsplatser varit att minska deltidsarbetslösheten genom att ge möjligheten till de deltidsanställda att förlänga sin arbetstid. Resultaten verkar genomgående vara positiva i det att de förut deltidsarbetslösa genom att förlänga sin arbetstid har fått del av en ytterligare inkomstförstärkning utöver den de erhållit genom att heltidsmåttet sänkts. Det bör påpekas att arbetstidsförkortningarna har genomförts inom små enheter, exempelvis en avdelning på ett sjukhus, och därmed berört endast ett fåtal anställda. Arbetskraften inom dessa små enheter har också varit mycket homogen och på så vis utbytbar. Ett exempel är hemtjänsten i Kiruna kommun där samtliga som berörs av reformen är vårdbiträden. En ytterligare aspekt är att de deltidsarbetslösa arbetstagarna redan är på plats och därför inte behöver flytta för att göra sig tillgängliga för anställning. Dessa förutsättningar torde utgöra starka begränsningar och försvårar därmed

Några aspekter på kortare arbetstid 131

möjligheterna till att generalisera sysselsättningseffekter av denna art till samhällsnivå.

Möjligheten för de deltidsanställda att förlänga sin arbetstid leder oss också till frågan vad som är att betrakta som en arbetstidsförkortning. Den så kallade arbetstidsförkortningen i Kiruna kommun innebar i praktiken att 57 personer ökade sin arbetstid, medan reformen för 144 personer innebar en oförändrad arbetstid. Endast 23 vårdbiträden minskade sin arbetstid, vilket medförde att den faktiskt arbetade tiden inom hemtjänsten ökade. Vi vill därför peka på vikten av att skilja mellan faktisk och avtalad arbetstid. Heltidsmåttet sänktes visserligen från åtta till sex timmar per dag, men för närmare 90 procent av de anställda innebar arbetstidsförkortningen i Kiruna kommun en förlängd eller oförändrad arbetstid.

Med anledning av det faktiska utfallet i Kiruna kommun vill vi här framhålla vikten av en kritisk granskning av sambandet mellan hälsa och arbetstid. Är det en förkortad arbetsdag som har fått positiva effekter på de anställdas hälsa och välbefinnande, eller är det i stället en förlängd arbetstid som medfört positiva hälsoeffekter? Kanske är sambanden betydligt mer komplicerade än så. Det är troligt att hälsa och välbefinnande påverkas av en stort antal faktorer. För många har det säkert ett positivt värde att betraktas som heltidsarbetande. Försöket med en förkortad arbetstid vid psykogeriatriska kliniken i Karlskrona tyder på att andra aspekter spelar en betydande roll. Enligt de uppgifter som vi har tagit del av minskade sjukfrånvaron vid kliniken redan under första kvartalet 1994 när den interna diskussionen om försöket var som mest intensiv, alltså redan innan arbetstidsförkortningen införts. Som vi redan har redovisat ökade sjukfrånvaron under perioden med kortare arbetstid. Uppgiften tyder snarare på att arbetstagarna fick känslan av att ha inflytande över sin arbetssituationen och att det i sig medförde positiva effekter. Vi anser att dessa motstridiga uppgifter i kombination med avsaknaden av formellt genomförda utvärderingar, aktualiserar behovet av en vetenskaplig granskning av de försöksverksamheter som pågår.

Vid de arbetstidsförkortningar som vi har studerat har de deltidsanställda behandlats på i princip tre olika sätt. I vissa fall har deras arbetstid minskat i proportion till sänkningen av det ordinarie heltidsmåttet, vilket har medfört att deras sysselsättningsgrad, mätt som andel av motsvarande heltidsanställd, varit oförändrad. I andra fall har arbetstiden för de deltidsanställda varit oförändrad vilket inneburit att deras sysselsättningsgrad ökat. Vid en sänkning av arbetstidsmåttet för

132 Några aspekter på kortare arbetstid SOU 1996:145

den heltidsanställde från 8 till 6 timmar ökar den deltidsanställdas sysselsättningsgrad i ett sådant fall med 33 procent. En månadsavlönad som arbetar 4 timmar per dag har om heltidsmåttet är 8 timmar en lön som är 50 procent av en heltidsanställd och 66,7 procent om heltidsmåttet är 6 timmar. Det tredje typfallet innebär att de timmar som på grund av arbetstidsförkortningen bortfaller för heltidsanställda och deltidsanställda med hög sysselsättningsgrad fördelas på de redan deltidsanställda. Rätten för individen att välja mellan ökad fritid och högre lön torde i praktiken endast förekomma i det senare fallet eftersom parterna i avtal reglerar hur ett sänkt heltidsmått skall påverka arbetstiden för de deltidsanställda.

Ett flertal försöksverksamheter med förkortad arbetstid pågår eller skall inledas inom den offentliga sektorn. Inom den privata sektorn har däremot endast ett fåtal försök med en kortare arbetsdag påbörjats. Skillnaderna mellan privat och offentlig sektor är betydande, bl a vad gäller konkurrensförhållanden, men även till viss del beträffande fördelningen av andelen kvinnor och män inom respektive sektor. Det kan inte uteslutas att resultaten av försöksverksamhet inom sektorerna skulle skilja sig med avseende på mäns och kvinnors arbetssituation, men i avsaknad av empiri är det idag svårt att uttala sig om utfallet.

4.7 Övertiden i Sverige

4.7.1 Bakgrund

I enlighet med kommittédirektiven skall vi analysera de långsiktiga konsekvenserna av alternativa arbetstidsförkortningar, där en allmän arbetstidsförkortning är ett tänkbart sätt att förkorta den genomsnittliga faktiska arbetstiden. En lagstadgad begränsning av övertidsarbetet utgör en annan möjlighet att under vissa förutsättningar påverka den genomsnittliga faktiska arbetstiden. Vi skall i detta avsnitt närmare studera de möjliga effekterna av en övertidsbegränsning. Vidare skall vi se till vad effekten i praktiken kan tänkas bli med tanke på arbetsmarknadsparternas rätt att träffa överenskommelser om arbetstidsfrågor, däribland rätten att komma överens om ett större övertidsuttag än vad som följer av lagens 200 timmar. Denna rätt har sannolikt inverkan på effekterna av en reglerad sänkning av övertidsgränsen. Vidare har vi valt att belysa den nuvarande övertidsregleringen i lag och avtal, ut-

Några aspekter på kortare arbetstid 133

vecklingen under senare tid samt skillnader i övertidsarbete med avseende på samhällssektor, kön och ålder.

Att åstadkomma en arbetsdelning genom en begränsning av övertidsuttaget har särskilt uppmärksammats på senare tid, inte minst på grund av det kraftigt ökade övertidsuttaget bland svenska företag i en tid som präglas av hög arbetslöshet. Ökningen förknippas främst med högkonjunkturen 1994-95. Övertidsuttaget är dock högre än det var under liknande högkonjunkturår på 1970- och 1980-talet.

I tabell 4.2 och 4.3 redovisas utvecklingen av antalet övertidstimmar som andel av antalet faktiskt arbetade timmar. SCBs arbetskraftsundersökningar (AKU) visar att övertidsarbetet i hela ekonomin motsvarade 1,8 procent av den faktiska arbetstidsvolymen 1992, var uppe i 2,3 procent två år senare och motsvarade 2,2 procent 1995. Övertidsvolymen inom den offentliga sektorn uppgick till 1,4 procent 1994 och var dubbelt så hög bland privat anställda, 2,8 procent, samma år. Vad gäller antalet utförda övertidstimmar per person har enligt bilaga 8 endast en marginell ökning förekommit och huvudförklaringen till det ökade övertidsarbetet under 1990-talet är att fler anställda arbetade övertid åren 1994 och 1995 än de två åren dessförinnan. Uppgifterna i tabell 4.3 där utvecklingen under första halvåret 1995 och 1996 redovisas, visar på ett i stort oförändrat övertidsuttag inom offentlig och privat sektor.

Tabell 4.2 Andel övertid av faktiskt arbetade timmar, anställda, procent

1992 1993 1994 1995

Offentlig sektor 1,3 1,2 1,4 1,4 Privat sektor 2,2 2,4 2,8 2,7 Totalt 1,8 1,9 2,3 2,2

Källa: SCB och egna beräkningar

134 Några aspekter på kortare arbetstid SOU 1996:145

Tabell 4.3 Andel övertid av faktiskt arbetade timmar, anställda, procent

1995 1996 1:a kv 2:a kv 1:a kv 2:a kv

Offentlig sektor 1,4 1,0 1,3 1,1 Privat sektor 2,7 2,0 2,7 2,0 Totalt 2,2 1,7 2,2 1,7

Källa: SCB och egna beräkningar

Övertidsarbete är således enligt statistiken vanligare inom den privata sektorn än den offentliga. År 1994 arbetade enligt uppgift knappt 13 procent av privat anställda övertid medan drygt 6 procent av arbetstagarna inom den offentliga sektorn utförde övertidsarbete.

Uppgifter om övertidsuttagets ökningstal och volym bör tolkas med försiktighet eftersom andra faktorer som inte lätt låter sig mätas spelar en roll. Utöver det registrerade och betalda övertidsarbetet finns till exempel det övertidsuttag som i bilaga 8 beskrivs som det dolda övertidsuttaget och som i vissa fall troligtvis utgör en betydande del av det totala övertidsarbetet. Statistik från HUS (Hushållens ekonomiska levnadsförhållanden, Göteborgs universitet) visar att ungefär 15 procent av det totala övertidsarbetet utförs utan särskild ersättning.

Utvecklingen under de tre senaste decennierna pekar på att företagen i allt större utsträckning valt att möta topparna i sin produktion genom ett högre uttag av övertidsarbete. Industrins användning av övertid har också ökat under lågkonjunkturer. Detta kan enligt författarna till bilaga 8 tolkas som att företagen även har behov av övertidsarbete när efterfrågan på deras produktion är minimal, dvs. att det finns ett ”övertidsgolv” som motsvarar den lägsta möjliga övertid som företagen kan tänka sig att ta ut under en viss period.

4.7.2 Övertidsreglering i lag

Enligt arbetstidslagen är övertid den arbetstid som överstiger den ordinarie arbetstiden. Lagen skiljer mellan tre övertidskategorier: allmän övertid, ytterligare övertid och nödfallsövertid. Allmän övertid kan tas ut när det finns särskilt behov av ökad arbetstid. Den får inte överskrida 48 timmar under en tid av fyra veckor eller 50 timmar under en kalendermånad. Det högsta uttaget är 200 timmar under ett kalen-

Några aspekter på kortare arbetstid 135

derår. Enligt lagen kan ytterligare övertid förhandlas fram genom antingen centrala eller lokala kollektivavtal. Frågan om ytterligare övertidstimmar kan enligt nuvarande arbetstidslag utan begränsning regleras i kollektivavtal. Från och med den 23 november 1996 gäller emellertid en begränsning p.g.a. EG-direktivets 48-timmarsregel samt nya viloregler. I de fall förhandlingsparterna inte kan komma överens finns möjligheten att söka dispens hos Arbetarskyddsstyrelsen om högst 150 timmars ytterligare övertid under ett kalenderår. Den nyss nämnda begränsningen p.g.a. EG-direktivet gäller även dessa dispenser. Under 1990-talet har dock endast ett fåtal ärenden inkommit, motsvarande i genomsnitt fem till tio ärenden per år som sammanlagt berört mellan tio och tjugo anställda. Slutligen får övertid tas ut i den utsträckning som arbetsförhållandena kräver vid en naturkatastrof eller olyckshändelse. Tillstånd måste dock sökas från Arbetarskyddsstyrelsen för längre nödfallsövertid än två dygn från arbetets början.

4.7.3 Skillnader i övertidsarbete efter kön och ålder

Övertidsarbete är enligt undersökningar klart mansdominerat. Drygt dubbelt så många män som kvinnor arbetar övertid (bilaga 8). Under perioden 1992-1995 ökade förekomsten av övertid hos både män och kvinnor. Andelen män som arbetar övertid steg under perioden med tre procentenheter, från 11 procent 1992 till 14 procent 1995. Andelen kvinnor som arbetar övertid steg under samma period med en procentenhet, vilket innebär att 6,5 procent av samtliga kvinnor med anställning arbetade övertid under 1995. Uppgifterna redovisas i figur 4.1 nedan. Unga män i åldern 16-24 år arbetar mest övertid. 1995 arbetade de i genomsnitt en halv timme längre övertid per vecka än män mellan 25 och 54 år och 1,5 timmars längre övertid än män mellan 55 och 64 år. Skillnaden i utfall mellan män och kvinnor torde främst bero på det faktum att andelen kvinnor är större i den offentliga sektorn än i den privata. För män gäller det motsatta förhållandet. Om vi jämför skillnaden i övertidsuttag mellan offentlig och privat sektor (knappt 6 procent respektive drygt 13 procent) stämmer denna väl överens med skillnaden i övertidsarbete mellan kvinnor och män (6,5 procent respektive 14 procent).

136 Några aspekter på kortare arbetstid SOU 1996:145

Figur 4.1 Andel män och kvinnor som arbetade övertid av antalet anställda 1992-1995. Procent

0 2 4 6 8 10 12 14 16

1992

1993

1994

1995

Kvinnor Män

Källa: SCB/AKU

Hos både kvinnor och män är övertidsarbete minst förekommande bland de äldre arbetstagarna. År 1995 var män i åldern 25-34 mest benägna att arbeta övertid medan hos kvinnor var övertidsarbete samma år vanligast i åldersgruppen 35-44 år. Under högkonjunkturen 1994-95 ökade övertiden betydligt hos de yngsta arbetstagarna, från 8 till knappt 13 procent hos män mellan 16 och 24 år och från 5,9 till 7 procent hos kvinnor i samma åldersgrupp.

Några aspekter på kortare arbetstid 137

Figur 4.2. Andel anställda män och kvinnor i olika åldersgrupper, med längre arbetsvecka än 34 timmar, som arbetade övertid och mertid 1995.

7%

23%

18%

18%

6% 3% 7%

7%

9%

2%

16-24

35-44

16-24

45-54

25-34

55-64

55-64

25-34

45-54

35-44

Män

Kvinnor

Källa: SCB/AKU

4.7.4 Studie av övertidsarbete

Bilaga 8 innehåller en statistisk undersökning som genomförts av Sveinn Agnarsson och Dominique Anxo i syfte att närmare karaktärisera de arbetstagare som arbetar övertid. I undersökningen söker författarna kartlägga några av de faktorer som inverkar på individens val att arbeta övertid och antalet övertidstimmar med utgångspunkt i data från 1993 års HUS-undersökning (Hushållens ekonomiska levnadsförhållanden, Göteborgs universitet). I modellen ingår en referensgrupp, mot vilken skillnader i ett antal faktorer registreras. Referensgruppen består av kvinnor i åldersgruppen 35-44 år. Dessa kvinnor har genomgått grundskoleutbildning och arbetar inom industrin. De resultat som modellen ger visar därför bland annat hur andra åldersgrupper, annan utbildning och arbete inom övriga branscher påverkar valet att arbeta övertid samt antalet övertidstimmar som individen arbetar. Vissa av resultaten är signifikanta, dvs. det går med viss säkerhet att påvisa en skillnad, antingen positiv eller

138 Några aspekter på kortare arbetstid SOU 1996:145

negativ, jämfört med referensgruppen. Bland de faktorer som enligt utfallet torde inverka på arbetstagarens val att arbeta övertid finns kön, ålder, medborgarskap, branschtillhörighet samt timlön.

Resultaten visar att män arbetar något mer övertid än kvinnor. Dessutom går det med ganska stor säkerhet att säga att övertidsuttaget varierar mellan olika åldersgrupper. Jämfört med den åldersgrupp på 35-44 år som utgör referensgruppen, arbetar enligt undersökningen löntagare mellan 25 och 34 år längre övertid medan de i den äldsta åldersgruppen, 55 år och äldre, arbetar färre övertidstimmar. Utfallen bekräftar AKU-undersökningarna att övertidsarbete är vanligast bland män mellan 25 och 44 år. Däremot kan det inte med säkerhet påvisas att vare sig civilstånd eller antalet barn i hushållet påverkar arbetstagaren i valet att övertidsarbeta. Resultatet visar emellertid på ett negativt samband i båda fallen, vilket pekar på att de arbetstagare som är samboende och har barn arbetar kortare övertid.

Att vara verksam inom en bransch som utbildning, sjukvård, rekreation och reparationer minskar enligt denna statistiska undersökning sannolikt övertidsuttaget jämfört med industrin. Anställda inom byggnadsindustri, handel, hotell och restaurant utför troligtvis också mindre övertidsarbete än arbetstagare inom industrin. Även medborgarskap torde spela en roll i sammanhanget och resultaten tyder på att invandrare arbetar mer övertid än svenskar. Den kontanta övertidsersättningen, timlönen, spelar en stor roll i valet att arbeta övertid. Resultatet tyder på att en höjning av timlönen med en procent nästan i samma proportion ökar övertidsarbetet, dvs. utbudet av övertidsarbete ökar när timlönen höjs.

4.7.5 Sysselsättningseffekter av en begränsning av övertidsarbete

I diskussionen om en lagstiftad begränsning av övertidsuttaget är det av intresse att fundera över hur en ändring av det lagstiftade övertidsutrymmet skulle påverka den faktiska övertidsvolymen och därigenom sysselsättningen. Det är även viktigt att ta hänsyn till vilka konsekvenserna blir för produktion och produktivitet samt att se till arbetsmarknadens funktionssätt. Dessa faktorer kan i sin tur påverka utvecklingen på arbetsmarknaden och möjligheterna till en ökad sysselsättning.

Några aspekter på kortare arbetstid 139

Konsekvenser av den dispositiva lagstiftningen

Eftersom arbetstidslagen är dispositiv kan arbetsmarknadens parter träffa avtal om en övertidsgräns som skiljer sig från den som anges i lagen. Alltså kan både lägre och högre gränser fastställas. Det framgår dock av bilaga 8 att skillnaden i praktiken är relativt liten. Det är troligt att bestämmelserna i flertalet kollektivavtal överensstämmer med, och i vissa fall underskrider, arbetstidslagens bestämmelse om att allmän övertid per anställd inte får överskrida 200 timmar per år.

Under förutsättning att lagen är dispositiv finns emellertid, som nyss nämnts, möjligheten att arbetsgivaren kan komma överens med arbetstagarna om ett högre övertidsuttag än vad som anges i lagen. Därutöver kan verksamhetens övertidsuttag utvidgas om kollektivavtal ger utrymme för s.k. kvittning. Detta innebär att om arbetstagaren tar ut övertidsersättningen i form av kompensationsledighet i stället för kontant ersättning, kan denne arbeta fler övertidstimmar per år än vad som anges i lag eller kollektivavtal. Slutligen har arbetsgivare och arbetstagare möjlighet att träffa avtal om att ge kompensation i form av en höjd månadslön i stället för särskild övertidsersättning. Detta sker genom att vissa kollektivavtal innehåller en klausul om att avtalets övertidsbegränsningar inte gäller vissa högavlönade och arbetstagare med okontrollerbar arbetstid. Enligt många avtal är möjligt även för andra arbetstagare att lösa in övertidsersättningen genom t.ex. högre månadslön.

Förekomsten av dessa tre möjligheter att tillämpa lagen gör att författarna till bilaga 8 har anledning att tro att den faktiska minskningen av övertidsarbetet inte skulle bli proportionell mot den lagstiftade sänkningen av övertidsgränsen.

Övertid och sysselsättning

Liksom i frågan om en lagstiftad generell arbetstidsförkortning leder till positiva sysselsättningseffekter, går åsikterna isär även i diskussionen om en övertidsbegränsnings möjlighet att skapa ökad sysselsättning.

Förslag till övertidsbegränsning har lagts fram i ett antal riksdagsmotioner under senare tid. Förespråkarna menar att det i nuvarande läge med hög arbetslöshet är motiverat att genomföra en begränsning av övertidsuttaget och att en sådan begränsning bör leda till en bättre planering av det ordinarie arbetet. Vissa menar att det rör sig om en

140 Några aspekter på kortare arbetstid SOU 1996:145

fördelningspolitisk fråga, där det gäller att fördela arbete från dem som i allt större utsträckning arbetar övertid till dem som är arbetslösa eller deltidsarbetande. En begränsning skulle enligt förespråkarna gynna deltidsarbetande kvinnor som önskar öka sin ordinarie arbetstid. I kombination med en höjd arbetsgivaravgift för arbetstid över gällande tak borde en övertidsbegränsning därutöver ge starka incitament att omvandla övertid till nya tjänster. Dessutom är en begränsning av övertidsuttaget för vissa en arbetsmiljöfråga, där förespråkarna menar att det stora övertidsuttaget utgör en förhöjd risk för arbetsskador och utbrändhet.

Å andra sidan finns det de som motsätter sig en lagstiftad begränsning av övertiden och som bland annat pekar på att de ekonomiska förutsättningarna inte talar för att en sådan begränsning skulle få några positiva sysselsättningseffekter. Bl.a. anses utbytbarheten mellan sektorer och även företag vara för låg. Exempelvis skulle en ytterligare begränsning av övertiden inom industrin inte gynna kvinnorna inom den offentliga sektorn. Svårigheter ligger även i utformandet av ekonomiska incitament, både när det gäller att tekniskt utforma incitamenten och genomförandet i praktiken. Vilka ekonomiska antaganden bör då tas i beaktande när det gäller att utröna effekten av en övertidsbegränsning?

I bilaga 8 redovisas några av de grundläggande förutsättningar som måste vara uppfyllda om en positiv effekt skall kunna uppnås. Till att börja med måste företaget vara villigt att bibehålla samma produktionsnivå som före införandet av övertidsbegränsningen för att åstadkomma en ökad sysselsättning. Det är inte självklart att så blir fallet. Företaget kan exempelvis tacka nej till en order. Om kostnaderna för att nyanställa är för höga är det möjligt att företaget i stället väljer en strategi med minskad produktion. Därutöver finns i vissa fall möjligheten för företaget att genom rationaliseringar motverka minskningen av det tillgängliga övertidsutrymmet, vilket också skulle minska behovet av nyanställningar.

Om man antar att produktionen förblir densamma som innan begränsningen av övertid genomfördes, att kostnaderna för att nyanställa är rimliga samt att möjligheterna till rationaliseringar inom företaget är begränsade borde förutsättningar för nyanställningar vara relativt goda. Ett krav är dock att företaget i fråga är tillräckligt stort för att en begränsning av övertiden sammantaget motsvarar så många timmar att den leder till en nyanställning. På små företag kan en övertidsbegränsning därmed medföra särskilda svårigheter.

Några aspekter på kortare arbetstid 141

Problemet med arbetskraftens utbytbarhet kvarstår emellertid. För att skapa nyanställningar krävs att de arbetstagare som arbetar övertid kan ersättas av lika kvalificerade arbetslösa personer. Vidare måste ännu en förutsättning som gäller arbetskraftens rörlighet vara uppfylld. För att ta vara på de arbetstillfällen som skulle kunna uppstå måste arbetstagaren vara villig att flytta om den aktuella anställningen uppstår på annan ort. Sammantaget torde enligt vad som sägs i bilaga 8 de ovan beskrivna förutsättningarna utgöra starka begränsningar för möjligheten att skapa nyanställningar vid en lagstadgad övertidsbegränsning.

En övertidsbegränsning torde även få konsekvenser för arbetsutbudet. Även om nyanställning inte sker beroende på ovan nämnda faktorer finns möjligheten att de deltidsarbetande kan öka sin arbetstid och gå upp till heltid eller längre deltid. Här torde kravet på homogenitet, dvs. utbytbarhet samt rörlighet inte ha samma avgörande betydelse eftersom den deltidsarbetande redan befinner sig på arbetsplatsen.

4.8 Deltidsarbetslöshet

Vid diskussionen om arbetstidsförkortning och dess eventuella positiva effekter på sysselsättningen tänker man i första hand på nyanställningar. En positiv sysselsättningseffekt kan emellertid också innefatta att deltidsarbetslösheten minskar, dvs. att deltidssysselsatta som önskar kan utöka sin arbetstid. Man kan således reducera deltidsarbetslösheten även om man i övrigt inte observerar några nyanställningar. År 1995 utgjorde andelen deltidsarbetslösa av samtliga arbetslösa 25 procent. Av de deltidsarbetslösa var samma år 78 procent kvinnor. Huruvida en generell arbetstidsförkortning kan bidra till att minska deltidsarbetslösheten behandlas inte specifikt inom forskning om arbetstidsförkortning och sysselsättning. Till stor del torde effekterna av en arbetstidsförkortning på deltidsarbetslösheten bero på hur den enskilda arbetsplatsen påverkas, dvs om det skapas ett utrymme för de deltidsanställda att förlänga sin arbetstid. Det faktum att de redan är på plats talar för en sådan möjlighet, men samtidigt krävs det att arbetskraften på arbetsplatsen är utbytbar. En ökad utbytbarhet kan bl.a. åstadkommas genom att arbetsgivaren ger ökade möjligheter till kompetensutveckling.

Det finns exempel på selektiva arbetstidsförkortningar i Sverige där man har konstaterat att deltidsarbetslösheten har minskat och att även andra deltidsarbetande har kunnat öka sin arbetstid. Det gäller främst vid arbetstidsförkortningar som har införts vid hemtjänsten i Kiruna

142 Några aspekter på kortare arbetstid SOU 1996:145

kommun och vid psykogeriatriska kliniken i Karlskrona. En bieffekt är dock att lönekostnaderna har stigit i samband med försöken till följd av att de deltidsanställda har full lönekompensation för det sänkta heltidsmåttet. Detta har i kombination med en oförändrad sjukfrånvaro ökat belastningen av landstingens budget och till följd av detta har exempelvis arbetstidsförkortningen vid psykogeriatriska kliniken i Karlskrona upphört av kostnadsskäl.

En arbetstidsförkortning som inte har några positiva sysselsättningseffekter i form av nyanställningar men bidrar till att minska deltidsarbetslösheten skulle kunna medverka till att minska samhällets kostnader för arbetslösheten och därmed påfrestningarna på socialförsäkringssystemet. Möjligheten till att få arbetslöshetsersättning vid deltidsarbetslöshet inskränktes dock från och med den 1 januari 1996. Ändringen innebär att möjligheten att uppbära utfyllnadsersättning jämsides med en tillsvidareanställning på deltid begränsats. Deltidsarbetslösheten utgör dock inte enbart ett samhällsekonomiskt problem. Den privatekonomiska aspekten innebär att stora krav ställs på samhället att finna lämpliga åtgärder.

4.9 Välfärdsaspekter på en arbetstidsförkortning

Vi har i avsnitt 4.3.2 konstaterat att medan de empiriska studierna ger ett mer skiftande resultat, är det inte möjligt att utifrån existerande teoretisk forskning om sambandet mellan arbetstidsförkortning och sysselsättning förorda en generell arbetstidsförkortning. Det kan emellertid finnas andra mer välfärdsgrundade motiv till att införa en kortare arbetstid, inte minst med tanke på att hushållens sammanlagda hemoch lönearbete har ökat. Motiv såsom en ökad fritid och jämställdhet är viktiga delar av en höjd livskvaliteten för de anställda och som i sig skulle kunna motivera en arbetstidsförkortning. Människan behöver fysisk och mental vila för att ha tid att utveckla sina personliga intressen, engagera sig i familjelivet, utbilda sig, delta i kulturellt liv och i samhällsaktiviteter. Detta kan lättare möjliggöras genom kortare arbetstid, vilket således kan antas vara ett eftersträvansvärt mål för många anställda.

Några aspekter på kortare arbetstid 143

4.9.1 Arbetstidens längd och hälsa: vilka är sambanden?

Vi har tidigare i avsnitt 4.1.1 nämnt att veckoarbetstiden genom 1919 års arbetstidslag begränsades till 48 timmar. Motiven till lagstiftningen var framför allt hänsyn till arbetstagarens hälsa och sociala behov. I efterföljande arbetstidslagar har hälsoaspekten inte på samma sätt betonats. I stället har arbetstidsreformer främst motiverats med ekonomiska och sociala motiv samtidigt som skyddsaspekter i allt högre grad har tillgodosetts genom arbetarskydds- och arbetsmiljölagstiftning.

Kortare arbetstid

Vi har uppdragit åt professor Torbjörn Åkerstedt vid Statens institut för psykosocial miljömedicin att genom en sammanställning av studier peka på eventuella samband mellan arbetstidens längd och hälsa. Ett stort antal studier beträffande effekterna av skiftarbete har genomförts, bl.a. visar resultaten på sociala störningar av skiftarbete, framför allt när det gäller kvinnor. Troligtvis drabbas kvinnor i detta avseende hårdare än män p.g.a. deras större ansvar för familjen. I övrigt finns mycket få forskningsresultat med systematisk jämförelse mellan män och kvinnor.

Enligt uppgifter i bilaga 12 har ytterst få studier genomförts av hälsa och förkortad arbetstid och de forskningsresultat som finns är inte entydiga och ofta av dålig kvalitet. Det tycks heller inte finnas några resultat som uttryckligen visar på negativa hälsoeffekter av långa arbetspass, i varje fall inte i grupper med bra arbetsförhållanden och under förutsättning att tillräcklig tid för återhämtning ges. Vi har tidigare redovisat några av de resultat som framkommit i samband med försöksverksamheten vid olika arbetsplatser i Sverige, där studier av arbetstidsförkortningar inom vården har visat en mycket positiv inställning bland de anställda. De utvärderingar som har genomförts visar emellertid inga entydiga effekter på frånvaro eller andra hälsovariabler. I bedömningen av dessa försöksverksamheter måste dessutom beaktas att de anställda fått full lönekompensation och i vissa fall en utökad arbetstid. Vidare har vi redan i avsnitt 4.6.4 kunnat konstatera svårigheten i att isolera effekten av en kortare arbetstid på hälsan.

Inflytande över arbetstiden

Vi nämnde i avsnitt 4.6.4 i samband med diskussionen kring försöksverksamheten även betydelsen av arbetstagarens inflytande över sin

144 Några aspekter på kortare arbetstid SOU 1996:145

arbetssituation. Enligt den forskning som presenteras i bilaga 9, framgår det att på de arbetsplatser där personalens kunskaper och erfarenheter utnyttjas och erkänns som viktiga tillgångar, ökar både effektiviteten och trivseln. Detta stöds av den forskning som kartlagts på kommitténs uppdrag. Studierna visar att den största enskilda faktorn bakom en positiv inställning till arbetstiden är graden av upplevt inflytande. Inställningen till arbetstiden är enligt dessa studier den faktor som har den närmaste kopplingen till inställningen till arbetssituationen i sin helhet.

4.9.2 Jämställdhetsaspekter

Vi nämnde i inledningen till detta kapitel att en kortare arbetsdag skulle kunna bidra till ökad jämställdhet. I debatten hävdas bl.a. att männen skulle ta ett större ansvar för hemarbetet om de minskar den tid de ägnar åt förvärvsarbete, dvs. lönearbetstid. En kortare arbetsdag skulle även öka förutsättningarna för kvinnor att i större utsträckning arbeta heltid. I dag lönearbetar män vanligtvis heltid medan kvinnor oftare arbetar deltid. Enligt förespråkarna för en arbetstidsförkortning skulle en rad positiva effekter kunna uppnås, förutom att männen skulle ta ett större ansvar för hemarbetet. Kvinnor och män skulle blir mer jämspelta på arbetsmarknaden samtidigt som kvinnorna ges möjlighet att i större utsträckning bli ekonomiskt oberoende.

En förutsättning torde emellertid vara att en arbetstidsförkortning också leder till att arbetstiden för heltidsarbetande män minskar, men även att de deltidsarbetande kvinnorna inte samtidigt sänker sin arbetstid. Den senaste lagstadgade arbetstidsförkortningen av generell karaktär trädde i kraft 1973. Enligt uppgifter i bilaga 10 påverkades männens lönearbetstid i hög grad av denna sänkning. Även kvinnors lönearbetstid sänktes, dels som ett resultat av arbetstidsförkortningen, dels som ett resultat av att andelen deltidsarbetande ökade. Sett över tiden verkar det också som om kvinnors och mäns medelarbetstid följer varandra. Ett skäl till detta skulle kunna vara att det finns ett samband mellan heltidsarbetstiden och deltidsarbetstiden. Detta torde i så fall innebära att en arbetstidsförkortning för de heltidsanställda även leder till en arbetstidsförkortning för de deltidsanställda. Anita Nyberg påtalar i sin rapport till kommittén att en förutsättning för att deltidsarbetande kvinnor verkligen skall kunna öka sina lönearbetstider och på så sätt få en möjlighet att försörja sig själva, är att en eventuell koppling mellan heltids- och deltidsarbete upphävs.

Några aspekter på kortare arbetstid 145

En lagstadgad arbetstidsförkortning avser en sänkning av den avlönade arbetstiden. Denna utgör emellertid endast ungefär hälften av den tid som totalt ägnas åt arbete. Resten ägnas åt hemarbete där merparten utförs av kvinnor. Enligt bilaga 10 står kvinnor för cirka 60 procent av det oavlönade arbetet och 40 procent av det avlönade.

En mängd faktorer påverkar den tid som ägnas åt hemarbete. En av de viktigare faktorerna är dock omfattningen av lönearbetet. Kvinnor som lönearbetar heltid, använder mindre tid till hemarbete än andra kvinnor. Däremot tycks det inte vara någon skillnad mellan kvinnor som deltidsarbetar och kvinnor som inte lönearbetar. Det förefaller också som om män med kortare lönearbetstid i någon mån ägnar mer tid till hemarbete än andra män. Däremot behöver det inte betyda att männens hemarbetstid ökar p.g.a. att kvinnor ägnar mer tid till lönearbete och mindre till hemarbete. Det finns studier som tyder på att detta samband finns, men de flesta studier visar att mäns hemarbetstid är densamma, oavsett om kvinnan lönearbetar heltid eller inte lönearbetar alls. Det tycks emellertid finnas ett samband mellan löne- och hemarbete för såväl kvinnor som män - ju mer lönearbete, desto mindre hemarbete. En minskning av lönearbetstiden innebär däremot inte att all denna tid används till hemarbete. Merparten ägnas åt fritidsaktiviteter, bl.a. TVtittande samt sömn och vila.

Lönearbetets omfattning torde således ha en viss effekt på hemarbetstiden. Vi har dock anledning att tro att också andra faktorer spelar en roll. Framför allt verkar det som om förändringar i efterfrågan på ”manliga” respektive ”kvinnliga” arbetsuppgifter påverkar kvinnor och mäns hemarbetstid. Enligt bilaga 10 har kvinnors hemarbetstid sedan 50-talet minskat något, möjligtvis med undantag för heltidsarbetande kvinnor. Den tid som männen ägnar åt hemarbete har däremot ökat. Denna ökning medför emellertid inte automatiskt att männen övertar arbetsuppgifter som betraktas som kvinnliga, även om kvinnors lönearbetstid förlängs. Det är snarare sannolikt att de ägnar mer tid åt vad som betraktas som manliga sysslor. Efterfrågan på männens tjänsteproduktion i hushållet - underhåll och reparationer - har också ökat i takt med att allt fler har villa, sommarstuga, bil och båt. Det är därför naturligt att den tid som ägnas underhåll och reparationer har ökat. Kvinnornas minskade tidsanvändning kan tillskrivas ett ökat lönearbete, men också att vissa arbetsuppgifter såsom sömnad, matlagning och disk inte längre efterfrågas i samma utsträckning. I vissa fall har kraven sänkts, vilket sannolikt gäller städning.

146 Några aspekter på kortare arbetstid SOU 1996:145

Det faktum att kvinnorna fortfarande utför merparten av hemarbetet i kombination med den manliga normen att arbeta heltid gör det svårt för kvinnor att på lika villkor konkurrera med män på arbetsmarknaden. För att kvinnor och män skall kunna delta på jämställda villkor både i familjen och på arbetsmarknaden, måste arbetslivet förändras.

Kortare arbetstid för de heltidsanställda skulle framför allt minska männens lönearbetstid och därmed öka deras möjligheter att ägna tid åt hushållsarbete och att utveckla nära relationer till sina barn. Det skulle också öka kvinnors möjligheter att arbeta heltid. En större andel kvinnor skulle därmed kunna försörja sig på sin lön och på så vis vara ekonomiskt oberoende av mannen. Kvinnor torde också få en starkare anknytning till arbetsmarknaden, chansen till intern utbildning och befordran skulle öka samt löneutvecklingen förbättras. Därmed skulle även ersättningen vid arbetslöshet, sjukdom och pensionering öka.

En sådan utveckling kräver dock enligt författaren till bilaga 10 att kvinnor och män utgör homogen arbetskraft, dvs. att kvinnor och män kan flytta fritt mellan olika arbetsuppgifter såväl på arbetsmarknaden som i hushållet. Så är inte fallet, åtminstone inte på kort sikt. Män och kvinnor finns i hög grad i på skilda arbetsmarknader och även hemarbetet är fördelat efter kön. En förkortning av normarbetstiden och mer likartade arbetstider inom de områden som domineras av kvinnor respektive män skulle möjligtvis göra det lättare för kvinnor och män att röra sig mellan olika delar av arbetsmarknaden. En sådan långtgående förändring torde dock endast vara möjlig på lång sikt.

4.10 Sammanfattande slutsatser

I detta kapitel har vi inledningsvis redovisat den historiska utvecklingen av svensk lagstiftning på arbetstidsområdet. Vi har även konstaterat att det inte ligger i vårt uppdrag att lägga förslag om en arbetstidsförkortning. Vidare har vi resonerat kring de ekonomiska effekterna av en kortare arbetstid på verksamhetsnivå samt även sett till de eventuella sysselsättningseffekterna på samhällsnivå av en generell arbetstidsförkortning.

Det är inte möjligt att utifrån teoretisk forskning om sambandet mellan arbetstidsförkortning och sysselsättning förorda en generell arbetstidsförkortning i syfte att öka sysselsättningen. De empiriska resultaten är däremot mer skiftande och i många europeiska länder där arbetstidsför-

Några aspekter på kortare arbetstid 147

kortningar har genomförts visar resultaten att effekterna på sysselsättningen i flera fall har varit positiva, om än lägre än förväntat. Vi kan därför inte utesluta att en förkortad arbetstid skulle kunna ge ett bidrag till att minska arbetslösheten.

Många människor ser en arbetstidsförkortning som en angelägen reform. Betydande välfärdsvinster skulle kunna uppnås, liksom en ökad fritid, mer utrymme för familj och vänner m.m. Förutsättningar för ett bättre samhälle skulle på så sätt kunna skapas.

Vi har även konstaterat att arbetstidsförhållandena på den svenska arbetsmarknaden till mycket stor del bestäms genom kollektivavtal. Lagstiftaren har bestämt att rätten att disponera arbetstiden tillkommer arbetsmarknadens parter och att arbetstidsfrågor, som en del av de totala anställningsvillkoren av tradition är ett ansvar som vilar på arbetsmarknadsparterna. Möjligheten för parterna att under vissa förutsättningar avtala om arbetstiden också på lokal nivå har medfört att nya arbetstidsmönster har införts på ett flertal arbetsplatser, både som en kortare och en mer flexibel arbetstid. Vi har genom rapporter, seminarieserier och arbetsplatsbesök studerat motiven till nya arbetstidsmönster och när möjlighet har getts, även resultaten.

Motiven till olika försöksverksamheter och avtalsbestämmelser skiljer sig radikalt mellan olika verksamheter och avtal, till stor del beroende på typen av verksamhet och de anställdas behov. Ur verksamhetssynpunkt förklaras valet av arbetstidsmodell till betydande del av att organisationen ställer olika krav beroende på typen av produktion, sektor, bransch m.m. Även arbetstagarnas behov skiljer sig från verksamhet till verksamhet. Motiven kan vara en strävan mot ökad jämställdhet, en förbättrad trivsel och hälsa eller kanske främst, ett ökat inflytande över sin arbetssituation. Arbetstagarens behov kan även variera över tiden beroende på i vilken fas i livet man befinner sig. Vid vissa arbetsplatser är inslag av kompetensutveckling en del av det nya arbetstidsmönstret. En ökad kompetens förbättrar arbetstagarens möjligheter på arbetsmarknaden och utgör också en förutsättning för en ökad rörlighet på arbetsplatsen. Vid ett ökat behov av arbetskraft kan detta leda till en högre sysselsättningsgrad för arbetstagaren, kanske en möjlighet att utöka en deltidstjänst till en heltidstjänst.

Det är en mycket komplex bild som framträder. Vid varje enskild avtalsförhandling är omfattningen och förläggningen av arbetstiden endast en del av överenskommelsen. Olika delar läggs ihop och ingår i en helhet som till betydande del är unik för en viss bransch eller viss

148 Några aspekter på kortare arbetstid SOU 1996:145

verksamhet. Vi kommer därför till slutsatsen att kollektiva förkortningar av arbetstiden främst bör vara en fråga för arbetsmarknadens parter. Vi menar att det kan finnas skäl för att arbetstiden allmänt sänks inom ramen för en balanserad löneutveckling. I avsnitt 7.2.4 återkommer vi till arbetsmarknadsparternas ansvar samt de skäl som talar för en sänkning av arbetstiden.

Enligt kommittédirektiven skall vi analysera såväl teoretiska som empiriska effekter av en arbetstidsförkortning. Vid de arbetsplatser där en kortare arbetstid har införts har dock effekterna endast i ett fåtal fall utvärderats. Direktivens frågeställningar besvaras sällan i de utvärderingar som har genomförts och dessa utgör därmed ett bristfälligt underlag. Därtill kommer att försöksverksamheten ännu är mycket begränsad. Att med ledning av de olika försöken och tillgängliga forskningsresultat söka svaren på direktivens frågeställningar om empiriska resultat är därför inte möjligt. Ett flertal frågor kvarstår beträffande effekterna av en kortare arbetstid på produktionen, produktiviteten, sysselsättningen, konkurrenskraften, arbetets organisation och välfärden.

Vi konstaterar att Rådet för Arbetslivsforskning beviljar finansiering av forskning inom området. Bl.a. pågår forskningsprojekt med anknytning till arbetstid och arbetsorganisation på Arbetslivsinstitutet. Vidare visar de rapporter som inkommit till kommittén och som redovisas i form av bilagor att det finns kunskaper inom området, men att ytterligare forskning är önskvärd. Vi föreslår därför att statliga medel inriktas mot en tvärvetenskaplig granskning av dessa frågor inom ramen för tillgängliga forskningsresurser. Vi föreslår också att staten stimulerar till ytterligare försök med kortare arbetstider på verksamhetsnivå och då erbjuder ett aktivt stöd från forskare under försöksperioden. Betydande fördelar i utvärderingsarbetet uppnås genom att forskarna deltar under försökens gång. I utvärderingarna av dessa bör beaktas om effekterna av företagsvisa eller branschvisa arbetstidsförkortningar kan utgöra underlag för parternas förhandlingar om arbetstidsförkortning eller ett framtida beslut om en generell arbetstidsförkortning.

I avsnittet 4.7 diskuterade vi de höga övertidsuttagen i Sverige under senare år. Enligt gällande lag är övertiden den enda möjligheten att genom variationer i arbetstid kunna möta ett större behov av arbetskraft. Enligt uppgifter i bilaga 8 torde det oavsett konjunkturläge alltid krävas en möjlighet till visst övertidsuttag för att kunna möta tillfälliga och snabbt uppkommande variationer i efterfrågan. Utöver variationer som beror på konjunkturen, har emellertid en trendmässig ökning skett

Några aspekter på kortare arbetstid 149

under senare år. Detta är ett resultat av att ett större antal människor arbetar övertid.

Mot bakgrund av den höga arbetslösheten i Sverige är det av största vikt att, när så är möjligt, organisera verksamheten för att öka förutsättningarna för nyanställningar och för deltidsarbetande att förlänga sin arbetstid. Att minska deltidsarbetslösheten är också en stor jämställdhetsfråga, då en stor andel av de deltidsarbetande just är kvinnor. Vi anser därför att ett orimligt högt övertidsuttag inte får hämma möjligheterna till en ökad sysselsättning i form av nyanställningar eller höjd sysselsättningsgrad för deltidsanställda. Ett intressant resultat vid de olika arbetsplatser som har genomfört en ökad flexibilitet i arbetstidsförläggningen, är den generella minskningen av övertidsuttag. Vi kommer i kapitel 5 och 7 att utveckla vad en ökad flexibilitet i arbetstidsförläggning och omfattning kan få för konsekvenser för lagstiftningen om övertidsuttag. Vi kan även konstatera att de arbetstidsmodeller där ersättningen för en viss förläggning av arbetstiden utgår i form av förkortad arbetstid i stället för kontant ersättning borde kunna ge bättre förutsättningar för en ökad sysselsättning.

Vi har i avsnitt 4.9.2 resonerat kring sambandet mellan kortare arbetstid och hälsa. Det är inte möjligt att utifrån forskningsresultaten dra några slutsatser i detta avseende. Ytterst få studier har genomförts av hälsa och förkortad arbetstid och de forskningsresultat som finns är inte entydiga och ofta av otillräcklig kvalitet. En arbetstidsförkortning kan dock tänkas påverka andra delar av välfärden, bl.a. jämställdheten mellan män och kvinnor. Förutsättningarna för kvinnor att arbeta heltid torde öka och därmed skulle en större andel kvinnor kunna försörja sig på sin lön. På så vis skulle kvinnor även få en starkare anknytning till arbetsmarknaden samt ökade möjligheter till en bättre löneutveckling, intern utbildning och befordran. Därmed skulle även ersättningen vid arbetslöshet, sjukdom och pensioneringen öka. Män och kvinnor finns dock på olika arbetsmarknader. Andelen kvinnor är betydligt större inom den offentliga sektorn, medan männen i betydande utsträckning arbetar inom den privata sektorn. En minskad arbetstid inom den privata sektorn med mansdominerade yrken, betyder inte nödvändigtvis ökade förutsättningar för kvinnor att utöka sin arbetstid.

160 Flexibel arbetstid - när, var och hur? SOU 1996:145

kan vara lämpligt att göra vissa ändringar i semesterlagen i detta avseende.

5.3 Situationen på arbetsmarknaden ett antal arbetsplatsbesök m.m.

I syfte att få erfarenheter av behov och brister vad gäller arbetstidsfrågor och lagstiftningen på området har vi företagit ett stort antal arbetsplatsbesök runt om i landet. Vi har lyssnat på företrädare för både arbetsgivare och anställda samt tagit del av olika redovisningar och rapporter. Efter hand har vi kunnat sluta oss till att vissa tämligen generella slutsatser kan dras.

Arbetsmarknaden uppvisar en närmast oändligt antal olika arbetstidsmodeller beroende på olika krav och starkt skiftande förutsättningar och typer av verksamheter. Vidare varierar naturligtvis de anställdas behov och önskemål. Detta visar tydligt att lagstiftningen måste kunna anpassas till lokala och individuella förhållanden. Det måste vara möjligt att bygga upp egna arbetstidsmodeller och system inom olika företag och förvaltningar och för olika individer. Arbetstiden är en fråga som verksamhetsanpassas, detta framstår alldeles tydligt

Trots att utgångspunkterna är olika är det ändå påfallande hur ofta det verkar gå att tämligen långt förena arbetstagarnas varierande önskemål med verksamhetens krav. Vi har sålunda kunnat konstatera att den personal som själva fått möjlighet att förlägga sin arbetstid gör det på ett sådant sätt att verksamhetens krav kan iakttas. Denna iakttagelse stöds av en utvärdering som gjorts av ett antal arbetstidsmodeller inom sjukvården, enligt vilken en generell slutsats är att det inte finns några motsättningar mellan personalens önskemål om bra arbetstider och verksamhetens krav vad gäller bemanningen (Mot bättre tider, Spri 1995). De anställda är väl medvetna om vilka krav verksamheten ställer och man kommer överens kollegor emellan och i arbetslag. Vi har även noterat att en del arbetstider som traditionellt brukar betraktas som obekväma, t.ex. helg- eller nattjänstgöring, passar väl överens med vissa arbetstagares önskemål under vissa perioder av livet. Sålunda möjliggör förmodligen de vanligtvis obekväma arbetstiderna vissa människor att över huvud lönearbeta, tillfälligt eller mer permanent. Lokala överenskommelser handlar inte endast om arbetstidens förläggning, även arbetstidens omfattning och vissa ersättningsfrågor ingår och löses i de lokala diskussionerna

Flexibel arbetstid - när, var och hur? 161

Allt är naturligtvis inte rosenskimrande. Vi har under våra besök och i de rapporter vi tagit del av uppmärksammats på en rad frågeställningar och svårigheter. Många av dessa kan knappast avhjälpas endast genom förändringar i lagstiftningen, de är av en annan art och löses bäst genom t.ex. förhandlingar mellan arbetsmarknadens parter. Lagstiftningen torde dock kunna ändras så att förutsättningar skapas för att man bättre skall kunna hantera och lösa olika frågor i arbetslivet.

5.4 Förändringar av lagstiftningens syften

Vi kan konstatera att den enskilde arbetstagarens inflytande och möjligheter att påverka sina egna arbetstidsförhållanden inte har varit motiv bakom arbetstidslagstiftningen. Tvärt om har uttalats, apropå valet mellan arbetstidsförkortning och högre lön, att med hänsyn till produktionens krav på en rationell organisation, där arbetstidens längd och förläggning är betydelsefulla faktorer, det inte kan överlåtas åt de enskilda arbetstagarna att var för sig göra sina egna val. Produktionen, menade man, krävde självfallet en viss enhetlighet på arbetstidens område (prop. 1970:5, s. 26-27). Valet mellan kortare arbetstid och mer fritid skulle alltså träffas på de enskilda arbetstagarnas vägnar, antingen genom lag eller kollektivavtal.

Inte heller de varierande behoven i och förutsättningarna för verksamheten i de olika företagen och förvaltningarna har särskilt framhållits i förarbetena till arbetstidslagstiftningen. Reglernas utformning, t.ex. att lagen inte innehåller särskilt styrande regler för hur arbetstiden skall läggas ut under en vecka och att det finns möjlighet att ta ut övertid, samt lagens dispositivitet till förmån för kollektivavtal som slutits eller godkänts av central arbetstagarorganisation, har ansetts tillgodose verksamheternas krav.

Motiv rörande flexibilitet ur arbetstagar- och verksamhetssynpunkt skulle alltså behöva inarbetas i lagstiftningen om arbetstid. Vi vill emellertid uttala alldeles klart att regler om arbetstagarnas säkerhet och hälsa inte får urholkas för att uppnå en ökad flexibilitet. En ökade flexibilitet måste därför vinnas inom skyddslagstiftningens ram. Det är därför nödvändigt att klarlägga och renodla lagreglernas egentliga syften. Vidare anser vi att kollektivavtalen bör vara en central del i en ökad flexibilitet.

162 Flexibel arbetstid - när, var och hur? SOU 1996:145

Vi vill även framhålla arbetstidsfrågornas stora betydelse för människors hela livssituation. En vanlig heltidsanställning innebär att en tredjedel av arbetsveckans fem dagar ägnas åt lönearbete. Till detta kommer den tid som går åt i anslutning till arbetet, t.ex. i form av resor till och från arbetet. År efter år mellan avslutad utbildning och ålderspension ägnas stora delar av tillvaron åt yrkesarbete. Att skapa bättre förutsättningar för inflytande och att kunna påverka sin egen arbetstidssituation i både det korta och långa tidsperspektivet, måste betraktas som en mycket viktig välfärdsreform. Vad det ytterst handlar om är att kunna förena yrkesarbetet med livet utanför arbetet och arbetsplatsen, dvs. familjeliv och socialt liv i övrigt. Ökade möjligheter till inflytande och påverkan av sin egen situation torde förbättra förutsättningarna för både män och kvinnor att ta ett större ansvar för hem och familj.

Av dem som i dag arbetar ofrivillig deltid är majoriteten kvinnor. Om möjlighet ges arbetstagarna att i större utsträckning själva bestämma när arbetet skall utföras skulle bättre förutsättningar skapas för kvinnor att gå upp i arbetstid för dem som har en ofrivillig deltidsanställning. Detta förutsätter naturligtvis att verksamheten har behov av mer arbetskraft. På så sätt skulle kvinnorna ges ökade möjligheter att få del av kompetensutveckling, karriärmöjligheter m.m. Att så sker har även framkommit vid vissa av kommitténs arbetsplatsbesök, t.ex. vid besöket på Polismyndigheten i Stockholms län (se ovan, i avsnitt 4.5.2). Arbetstidsfrågan är på detta sätt en viktig jämställdhetspolitisk fråga.

Vi menar därför att syften rörande jämställdhet, familjeliv och socialt liv i övrigt måste tas hänsyn till på ett tydligare sätt i arbetstidslagstiftningen. Det skall särskilt framhållas att flexibilitet ur arbetstagarsynpunkt torde vara en ändamålsenlig metod för att uppnå sådana syften.

Avslutningsvis vill vi i detta avsnitt även framhålla arbetsmarknadsparternas betydelse i dessa frågor. Vi menar att utifrån vissa tydligt angivna politiska målsättningar, det borde finnas förutsättningar inte endast att bibehålla utan även förstärka den s.k. svenska modellen. Vi kommer i nästa kapitel utveckla hur vi anser att parternas ansvar för arbetstidsfrågorna kan förstärkas.

5.5 Andra aspekter på eventuella lagändringar

Vi har i uppdrag att undersöka hur lagstiftningen kan bli mer flexibel. Som nyss diskuterades torde detta medföra att lagstiftningen om arbetstid borde tillföras nya syftningar med avseende på enskilda arbets-

Flexibel arbetstid - när, var och hur? 163

tagare och verksamheter. Det finns emellertid även andra aspekter på arbetstidsfrågorna som bidrar till att lagstiftningen om arbetstid bör genomgå vissa tämligen genomgripande förändringar. Den ena aspekten gäller samhällets utveckling i allmänhet, särskilt med avseende på arbetslivets utveckling. Vi berörde detta ämne i kapitel 2 och skall fortsätta diskussionen i detta avsnitt. Den andra aspekten är de arbetstidsregler som finns i EG:s arbetstidsdirektiv, vilka Sverige fortsättningsvis måste iaktta. Då redogörelsen av EG-direktivet kommer att uppta ett tämligen stort utrymme, väljer vi att lägga den i ett eget kapitel (kapitel 6).

5.5.1 Har utvecklingen i samhället och arbetslivet gjort arbetstidslagen föråldrad?

Under den tid som de nu gällande arbetstidsreglerna varit i kraft har samhället och arbetslivet genomgått stora förändringar. I kapitel 2 redogjorde vi översiktligt för vissa utvecklingsdrag i samhälle och arbetsliv under de senaste åren. Det kan noteras att vissa av de lagregler som gäller idag är de samma sedan flera tiotals år. T.ex. det s.k. principiella nattarbetsförbudet med dit hörande möjligheter till avvikelser, infördes genom 1949 års arbetarskyddslag (vid den tiden gällde förbudet mellan klockan 23 och klockan 05). Från den lagens tillämpningsområde undantogs arbete i hemmet och sådant arbete som arbetsgivaren inte hade att vaka över. Det undantaget övertogs från den fram till dess gällande arbetarskyddslagen (från 1912) och gäller alltjämt som en av undantagsbestämmelserna i arbetstidslagen. Lydelsen i nuvarande lag är i stort den samma som enligt 1912 års arbetarskyddslag.

Att många av reglerna i nuvarande lagstiftning är av äldre datum innebär naturligtvis inte i sig att de bör ändras. De förändringar som samhälls- och arbetsliv genomgått innebär emellertid att det bör prövas i vad mån de ändamål som reglerna var avsedda för har samma betydelse idag. Vidare bör övervägas om inte utvecklingen medfört att lagstiftningen allmänt sett bör bli föremål för en modernisering. Ett exempel på detta är förändringar som genomförts i annan lagstiftning. Det har t.ex. framhållits i tidigare lagstiftningsarbeten att skyddsmotiven för reglering av arbetstidens längd torde ha avtagit i takt med att arbetarskyddslagstiftningen växt fram (t.ex. prop. 1970:5, s. 25 ff).

164 Flexibel arbetstid - när, var och hur? SOU 1996:145

Ett annat exempel kan vara att arbetslivet i dag i större omfattning präglas av en förändrad syn på förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. Frågan kan därför ställas om lagstiftningen om arbetstid längre borde vila på ett synsätt som i mycket handlar om att arbetsgivaren kontrollerar (lagen säger "vakar över hur arbetet är ordnat") arbetstagaren. Idag är ju i väsentligt större grad än t.ex. i början av sjuttiotalet, då den allmänna arbetstidslagen antogs, arbetsorganisationen präglad av decentralisering. En modern arbetsorganisation bygger i större omfattning på självbestämmande. Exempel på detta kan hämtas från de olika arbetstidsmodeller som utvecklats inom vårdsektorn, enligt vilka de anställda själva i stor utsträckning bestämmer sina egna arbetstider utifrån vetskapen om vad verksamheten kräver. Vidare gäller förmodligen att antalet fullgjorda timmar som mått för lön och ersättning har avtagit i betydelse, till förmån för lön och ersättning som baseras på den produkt eller tjänst som arbetstagaren producerar eller tillhandahåller.

Ett uttryck för decentralisering och en högre grad av självbestämmande, som understöds av teknikutvecklingen, är arbete i hem och på distans. I kapitel 2 redogjorde vi bl.a. för teknikens betydelse för hur arbetslivet utvecklas och i viktiga avseenden är inte arbete i hem eller på distans det samma i dag som förut. Detta är en del av arbetslivets ökande flexibilitet i en rad avseenden, t.ex. vad gäller tid och rum för arbetets utförande.

Sammantaget innebär utvecklingen inom arbetslivet och i samhällslivet i stort att det är rimligt att arbetstidslagstiftningen bör kunna bli föremål för en betydande modernisering.

5.6 Jämställdhetsaspekter

Vår slutsats i detta kapitel är att en ökad flexibilitet i arbetstidens längd och förläggning på arbetstagarens villkor ger större förutsättningar att tillgodose individens varierande behov och förmåga under yrkeslivet. Dessa kan givetvis vara mer eller mindre förenliga med verksamhetens krav, vilket i praktiken torde avgöra i vilken utsträckning arbetstagarens olika önskemål kan beaktas. Ur jämställdhetssynpunkt är det naturligtvis inte önskvärt att mer flexibla regler för arbetstid leder till att arbetstiderna helt utan hänsynstagande till individen anpassas till verksamhetens villkor. Det skulle kunna leda till arbetstidsmönster som inte passar för t.ex. småbarnsföräldrar. Våra erfarenheter från arbets-

Flexibel arbetstid - när, var och hur? 165

platsbesök är emellertid att det tämligen långt går att förena arbetstagarnas varierande önskemål med verksamhetens krav.

Liksom kortare arbetstid utgör en mer flexibel arbetstid både en möjlighet och en risk ur jämställdhetssynpunkt. Till stor del beror utfallet på hur män och kvinnor väljer att disponera en minskad eller en ökad lönearbetstid. Det är rimligt att anta att önskemålen i viss mån skiljer sig mellan kvinnor och män. Kvinnor utgör emellertid inte någon enhetlig grupp, lika lite som män gör det. Olika kvinnor och män har skilda drömmar och önskemål om hur livet och arbetet skall vara. Det är deras olika önskemål och behov som vi måste försöka tillgodose, både sett ur ett kortare och längre tidsperspektiv.

Vi har redan konstaterat att en förläggning av arbetstagarnas arbetstider enligt olika skiftsystem är en vanligt använd form för att kunna förlänga driftstider och därmed förbättra kapitalutnyttjandet. Att snabbt kunna ställa om för att möta verksamhetens krav har alltid varit en del av offentlig tjänsteproduktion, t.ex. inom vården där flertalet arbetstagare är kvinnor. Flexibilitet är således något som kvinnor sedan länge har levt med eftersom de finns i yrken där flexibiliteten är en naturlig del av arbetets organisation. Det är under senare tid som flexibel arbetstid även har blivit aktuell på de delar av arbetsmarknaden där en majoritet av arbetstagarna är män.

Vi diskuterade i kapitel 4 att en kortare arbetstid skulle kunna bidra till ökad jämställdhet. I debatten hävdas bl.a. att männen skulle ta ett större ansvar för hemarbetet om de minskar sin lönearbetstid. Ett liknande resonemang torde kunna föras även i frågan om en ökad flexibilitet. Under förutsättning att männen väljer att minska lönearbetstiden när barnen är små skulle en ökad jämställdhet kunna uppnås förutsatt att flexibiliteten gäller över en längre period. En förläggning av arbetstider inom hushållet skulle kunna genomföras så att den tid som föräldrarna tillbringar med barnen utökades. Ökade möjligheter för både kvinnor och män att påverka sina arbetstider torde också leda till att det blir lättare för dem att förena lönearbete och familjeansvar i stort.

Ett större deltagande av männen i hemarbetet i övrigt följer däremot inte med självklarhet. En lägre arbetstid under en period kompenseras av en utökad arbetstid vid andra tillfällen och en mer eller mindre långvarig minskning av lönearbetstiden innebär heller inte att denna tid används till hemarbete. Liksom i fallet av en förkortad arbetstid används merparten av tiden utanför arbetsplatsen till fritidsaktiviteter

166 Flexibel arbetstid - när, var och hur? SOU 1996:145

samt sömn och vila. Vi konstaterade i kapitel 4 att mäns och kvinnors hemarbetstid i stor utsträckning påverkas av vilka manliga respektive kvinnliga arbetsuppgifter som efterfrågas i hemmet. Ett liknande resonemang torde vara tillämpligt även i denna del. När det gäller frågan om att dela ansvaret för barnen menar vi att det är nödvändigt att påverka attityder för att kvinnor och män på ett jämställt sätt skall använda möjligheten att under vissa perioder minska lönearbetstiden i syfte att utöka tiden med barnen.

I Sverige har goda förutsättningar skapats för en hög kvinnlig förvärvsfrekvens. För de kvinnor som i dag väljer att inte delta i arbetslivet eller att arbeta deltid p.g.a. att förläggningen av arbetstider är olämplig, skulle ett ökat inflytande över arbetstiden kunna leda till större möjligheter att delta i yrkeslivet. En ökad flexibilitet skulle dessutom ge ökade möjligheter för de kvinnor som av olika anledningar önskar utöka sina arbetspass under vissa perioder. Även många kvinnor har behov av en flexibel arbetstid som ger möjligheter till annan arbetstidsförläggning än t.ex. 6 timmar per dag. Vidare skulle kvinnor som i dag arbetar heltid få möjlighet att stanna kvar i arbete även om deras livssituation förändras och behovet av en förändrad arbetstid aktualiseras. Detta skulle som vi tidigare har påpekat få positiva konsekvenser för kvinnor i form av ökade möjligheter till kompetensutveckling, karriärmöjligheter m.m. Vi menar att rätt använda, ger en ökad flexibilitet i arbetstider bättre möjlighet för både kvinnor och män att anpassa arbetslivet till familjesituationen och tvärtom. Detta innebär att lönearbetstiden även kan utökas under perioder i livet då detta är önskvärt. Att ett ökat inflytande över arbetstiden dessutom ger människor som inte har familj eller som inte har småbarn att ta hand om, vidgade möjligheter att anpassa arbetslivet efter sin egen situation är naturligtvis positivt.

5.7 Sammanfattande kommentarer

Vi har i detta kapitel närmare analyserat vilka bristerna kan anses vara i nuvarande lagstiftning utifrån vissa antaganden om innebörden i begreppet flexibilitet i arbetstidshänseende. Vi har även konstaterat att det finns ytterligare faktorer som talar för att förändringar bör göras i regelsystemet (en av dessa – EG:s arbetstidsdirektiv – skall vi dock behandla i nästa kapitel). Sammantaget innebär det att tämligen genomgripande förändringar förmodligen bör göras av arbetstidslagstiftningen.

Flexibel arbetstid - när, var och hur? 167

Beträffande flexibilitet ur arbetstagarsynpunkt vill vi införa en regel som anger en princip om att varje arbetstagare skall ha möjlighet till inflytande över sina arbetstidsförhållanden, såväl omfattning som förläggning. Vi kommer att utveckla principens innehåll och konkretisera dess rättsliga innebörd i kapitel 7.

Vad gäller flexibilitet ur verksamhetssynpunkt vill vi att lagstiftningen fortsättningsvis på ett tydligare sätt skall möjliggöra variationer och anpassningar av arbetstidsförhållanden på den nivå där verksamheten bedrivs. En central del i detta bör även fortsatt vara kollektivavtal om arbetstid. Även detta kommer att utvecklas i kapitel 7.

I avsnittet 5.4 ovan diskuterade vi vilka syften nya arbetstidsregler bör ha. Reglerna måste naturligtvis fortsättningsvis tillgodose arbetstagarnas säkerhet och hälsa. Regler som skapar förutsättningar för större flexibilitet ur arbetstagar- och verksamhetssynpunkt får därför inte innebära att skyddet för arbetstagarna försämras. En större flexibilitet måste skapas inom skyddslagstiftningens ram. Vidare menar vi att arbetstidsfrågornas betydelse för arbetstagarnas hela livssituation bör innebära att arbetstidens betydelse för jämställdheten mellan könen samt för familjeliv och socialt liv i övrigt bör tydligare uttryckas i nya regler.

När vi i kapitel 7 skall undersöka hur dessa förändringar kan genomföras kommer vi att överväga två allmänna frågeställningar. Den första gäller förhållandet mellan lagstiftning och kollektivavtal, dvs. vad bör regleras i lag och vad bör regleras i avtal mellan arbetsmarknadens parter. Enligt våra utredningsdirektiv skall arbetstidsfrågorna även fortsättningsvis så långt möjligt regleras i avtal mellan arbetsmarknadens parter. EG-direktivet innebär vissa begränsningar i parternas avtalsfrihet. Bl.a. av detta skäl finns det anledning att utveckla och förstärka "den svenska modellen" i andra delar. Den andra frågeställningen gäller om lagstiftningen även fortsättningsvis bör vara av offentligrättslig karaktär, eller om arbetstidsbestämmelserna bör regleras enligt ett mer civilrättsligt mönster som huvuddelen av den övriga arbetsrätten (LAS, MBL m.m.). Det senare blir nämligen aktuellt om lagstiftningen på ett tydligare sätt än tidigare skall markera att arbetstidsfrågorna så långt som möjligt bör regleras i avtal mellan arbetsmarknadens parter. Vidare är en civilrättslig reglering lämplig om den enskilde arbetstagaren blir lagstiftningens subjekt (tillsammans med arbetsgivaren och arbetsmarknadens parter). Lagstiftningen skulle ju inte längre endast innehålla skyldigheter (för arbetsgivaren) utan även

168 Flexibel arbetstid - när, var och hur? SOU 1996:145

rättigheter (för arbetstagaren). Följden av en civilrättslig reglering blir att samhällets funktion vad gäller dispenser, tillsyn och sanktioner, på basis av arbetstidslagstiftningen, bortfaller. Däremot kvarstår naturligtvis tillsyn, sanktioner m.m. enligt arbetsmiljölagen. Att lagens regler iakttas blir istället främst en fråga för parterna, liksom i merparten av övrig arbetsrättslig lagstiftning.

6 EG:s arbetstidsdirektiv

Inledning

EG:s arbetstidsdirektiv skall vara införlivat i medlemsstaterna rättssystem senast den 23 november i år. Vi menar att EG-direktivet är en anledning i sig till att överväga ändringar i den nuvarande arbetstidslagstiftningen. Som nämndes i kapitel 1 har vi behandlat konsekvenserna av EG-direktivet i ett delbetänkande (SOU 1995:92). Vi föreslog i delbetänkandet en provisorisk lösning av Sveriges skyldighet att införliva EG-direktivets bestämmelser i det svenska regelsystemet. Samtidigt konstaterade vi att vi i det fortsatta utredningsarbetet skulle återkomma till i stort sett alla de frågor som täcks av EG-direktivet.

I detta kapitel redogör vi först för huvuddragen i vårt delbetänkande och i remisskommentarerna på betänkandet, samt regeringens proposition och riksdagens beslut med anledning av propositionen (6.1). Därefter följer ett avsnitt i vilket vi redogör för det huvudsakliga innehållet i EG-direktivet samt lyfter fram vissa språkliga skillnader i direktivet (6.2). Avslutningsvis ger vi vissa sammanfattande kommentarer (6.3).

6.1 Delbetänkandet om konsekvenserna av EG:s arbetstidsdirektiv

I september 1995 presenterade vi ett delbetänkande om konsekvenserna av EG:s arbetstidsdirektiv (rådets direktiv 93/104/EEG om arbetstidens förläggning i vissa avseenden) för det svenska regelsystemet på arbetstidsområdet. Då konsekvenserna av EG-direktivet endast var en del i vårt utredningsuppdrag och hade att behandlas med förtur framhöll vi att utgångspunkten för förslagen i vårt delbetänkande var att de endast skulle innebära ett nödvändigt minimum av förändringar. Eftersom stora delar av vårt uppdrag återstod - att analysera de långsiktiga konsekvenserna av alternativa arbetstidsförkortningar samt att ge förslag om mer flexibla arbetstidsregler - ville vi inte i det tidiga skedet föreslå

170 EG:s arbetstidsdirektiv SOU 1996:145

andra förändringar än de som vi vid en rättslig bedömning ansåg nödvändiga för att Sverige skall anses ha uppfyllt sina åtaganden som medlem i EU.

Vårt delbetänkande (SOU 1995:92) innehöll i huvudsak följande överväganden vad gällde behovet av förändringar i arbetstidslagen (1982:673). Vi föreslog inga förändringar av den lagreglerade arbetstiden. På varje punkt menade vi att den svenska arbetstidslagens bestämmelser i sig, eller sammantagna med bestämmelser i andra författningar, motsvarade EG-direktivets föreskrifter. Vi förde i detta avseende en diskussion där vi vägde skyddsvärdet av EG-direktivets föreskrifter för arbetstagarna mot de närmast motsvarande bestämmelserna i den svenska lagstiftningen, särskilt arbetstidslagen men även arbetsmiljölagen. För att tydliggöra sambandet med arbetsmiljölagen föreslog vi att en hänvisning skulle införas i arbetstidslagen till de allmänna skyddsbestämmelserna i 2 kap 1 § arbetsmiljölagen.

Arbetstidslagen är emellertid i sin helhet dispositiv till förmån för kollektivavtal som slutits eller godkänts av central arbetstagarorganisation. Då EG-direktivet föreskriver vissa tvingande gränser menade vi därför att lagen fortsättningsvis måste innehålla en begränsning av avtalsfriheten. Vi föreslog därmed att för det fall avvikelse sker från lagens bestämmelser i kollektivavtal det inte får medföra att regler med ett lägre skyddsvärde skall tillämpas för arbetstagarna än vad som följer av EG-direktivet. Även beträffande de dispenser från lagens bestämmelser som kan meddelas av Arbetarskyddsstyrelsen föreslog vi en motsvarande begränsning. Inte heller sådana dispenser får följaktligen medföra att regler med ett lägre skyddsvärde skall tillämpas för arbetstagarna. Vi föreslog vidare att detta förhållande även skall iakttas vid Arbetarskyddsstyrelsens tillsyn av lagens efterlevnad.

I syfte att så långt möjligt säkerställa att EG-direktivets tvingande regler iakttas om det avtalas om avvikelser från lagens bestämmelser, föreslog vi även att den arbetsgivare som bryter mot att en avvikelse inte får leda till att regler med ett lägre skyddsvärde skall tillämpas på arbetstagarna, skall kunna åläggas att betala skadestånd till den arbetstagare som lidit skada eller vars skydd har kränkts. Vi var medvetna om att vårt förslag skulle kunna medföra en del tillämpningssvårigheter, men betonade att det var en provisorisk lösning för att dels uppfylla Sveriges ålägganden som medlem i EU och dels ge oss förutsättningar att kunna uppfylla vårt utredningsuppdrag i övrigt.

EG:s arbetstidsdirektiv 171

Vi var inte helt eniga i våra överväganden och förslag. Reservationer lämnades av de ledamöter i kommittén som representerar vänsterpartiet, miljöpartiet, av moderaterna och kristdemokraterna gemensamt samt av representanten från SAF. Vidare lämnades särskilda yttranden av var och en av representanterna för centerpartiet, miljöpartiet, vänsterpartiet och Landstingsförbundet, samt gemensamt av representanterna för LO, TCO och SACO.

I den efterföljande remissbehandlingen av vårt delbetänkande tillstyrktes, eller lämnades utan erinran, våra överväganden och förslag av en majoritet av remissinstanserna. Några remissinstanser var dock starkt kritiska, dels till olika delar i våra överväganden och dels till våra förslag till förändringar i arbetstidslagen. De huvudsakliga invändningarna var följande. Vad gäller våra överväganden ansåg vissa remissinstanser att särskilt resonemangen runt och jämförelserna av EGdirektivets och de svenska reglernas skyddsvärden inte kunde godtas. Man menade att det av oss valda uttrycket "skyddsvärde" var alltför vagt och metoden dåligt lämpad för överväganden om hur regler i ett EG-direktiv skall införlivas i det svenska rättssystemet. Beträffande våra förslag till ändringar i arbetstidslagen kritiserades främst den föreslagna allmänna hänvisningen till EG-direktivet, som måste iakttas vid avvikelser från lagen genom kollektivavtal samt den föreslagna skadeståndssanktioneringen. Man menade att den allmänna hänvisningen inte medförde att det blev tydligt vilka gränser som gällde för kollektivavtalens arbetstidsbestämmelser och att därmed lagstiftaren "övervältrade" ansvaret för brister i införlivandet av EG-direktivet på enskilda arbetsgivare. Vad gäller den föreslagna skadeståndsregeln menade man att den var obehövlig eller annars omotiverad. Det framhölls även att en sådan regel skulle vara oskälig mot arbetsgivaren eftersom lagstiftaren inte genom de övriga förslagen gjorde tillräckligt tydligt vad arbetsgivaren hade att rätta sig efter.

Efter remiss till Lagrådet överlämnade regeringen i februari 1995 en

proposition till riksdagen (1995/96:162) som i allt väsentligt innebar

att man delade vår bedömning, dels med avseende på tillvägagångssätt och dels beträffande de föreslagna förändringarna. Regeringen uttalade sålunda att de ytterligare förändringar i regelsystemet (utöver de av oss föreslagna) som kan vara lämpliga att vidta med anledning av EGdirektivet bör anstå till dess vi har slutfört vår översyn av arbetstidslagstiftningen. Efter yttrande från Lagrådet gjordes emellertid följande förändringar i förhållande till vårt förslag. Det tillägg vi föreslagit vad gäller hur myndighetstillsynen av lagens efterlevnad skall bedrivas ansågs inte nödvändigt. När det gäller den av oss föreslagna skade-

172 EG:s arbetstidsdirektiv SOU 1996:145

ståndsregeln innebar förslaget i propositionen att det uttryckligen framgår att det är tillämpningen av ett kollektivavtal i det enskilda fallet och inte avtalet i sig som kan ge upphov till skadeståndsskyldighet.

I Arbetsmarknadsutskottets betänkande 1995/96:AU9 hemställdes bl.a. om att riksdagen borde anta regeringens proposition om ändringar i arbetstidslagen med anledning av EG:s arbetstidsdirektiv. Så skedde genom ett beslut i riksdagen den 2 maj i år (rskr 1995/96:219). Den 23 november i år träder lagändringarna i kraft.

6.2 Kort om direktivets innehåll

Vi skall i detta avsnitt kortfattat återge det huvudsakliga innehållet i EG:s arbetstidsdirektiv, eller Rådets direktiv 93/104/EEG om arbetstidens förläggning i vissa avseenden, som är dess fullständiga titel. Det bör påpekas att direktivets innehåll är både omfattande och svårtillgängligt, varför den följande framställningen måste innebära vissa förenklingar. Den fullständiga texten på engelska och svenska återfinns i bilaga 3. Vi vill även hänvisa till den redogörelse för innehållet i direktivet som gavs i vårt delbetänkande SOU 1995:92.

6.2.1 Allmänt om EG:s arbetstidsdirektiv

Direktivets rättsliga grund är artikel 118a i Romfördraget, där det föreskrivs att medlemsstaterna skall sträva efter att förbättra arbetstagarnas säkerhet och hälsa. Förhållandena beträffande framförallt arbetsmiljön i de olika staterna skall harmoniseras gradvis samtidigt som gjorda förbättringar bibehålls. Harmoniseringen skall ske på miniminivå och medlemsstaterna är alltså fria att nationellt ha ur skyddssynpunkt skarpare formulerade bestämmelser.

Att den rättsliga grunden är artikel 118a möjliggjorde att direktivet antogs med kvalificerad röstmajoritet i ministerrådet. Storbritannien lade ner sin röst när beslutet om direktivet togs och ifrågasatte senare den rättsliga grunden för direktivet vid EG-domstolen. Utslag från domstolen har ännu inte kommit, men EG-domstolens generaladvokat, som har utarbetat ett förslag till domslut, förordar att Storbritanniens talan avvisas.

EG:s arbetstidsdirektiv 173

6.2.2 Direktivets bestämmelser

Arbetstidsdirektivet består av fyra avsnitt. I det första avsnittet anges direktivets ändamål och tillämpningsområde samt ges definitioner av direktivets centrala termer (artiklarna 1 - 2). Det andra avsnittet innehåller bestämmelser angående minimiperioder för vila och andra bestämmelser om arbetstidens förläggning samt om begränsning av veckoarbetstiden (artiklarna 3 - 7). I det tredje avsnittet finns föreskrifter om natt- och skiftarbete samt arbetsrytm (artiklarna 8 - 13). Det avslutande fjärde avsnittet innehåller allmänna bestämmelser om bl.a. beräkningsperioder och avvikelser samt närmare anvisningar om införlivandet av direktivet i medlemsstaternas regelsystem (artiklarna 14 - 18).

Räckvidd och definitioner artikel 1 och 2

I artikel 1 lägger man fast direktivets ändamål och räckvidd. Direktivet innehåller enligt denna artikel föreskrifter om minimikrav på hälsa och säkerhet för arbetstagarna vid förläggningen av arbetstiden (punkt 1). Artikeln räknar upp de olika viloperioder och begränsningar som omfattas av direktivet samt övriga bestämmelser angående natt- och skiftarbete samt arbetsrytm (punkt 2).

Angående räckvidden (tillämpningsområdet) anges i artikel 1 (punkt 3) att direktivet är tillämpligt på alla arbetsområden, såväl offentliga som privata i den betydelse som anges i artikel 2 i Rådets direktiv 89/391/EEG (det s k ramdirektivet) utan att det påverkar artikel 17 i arbetstidsdirektivet (artikel 17 anger vilka avvikelsemöjligheter som finns beträffande direktivets huvudbestämmelser). I artikel 2 i ramdirektivet står angivet att det direktivet är tillämpligt på alla arbetsområden, både privata och offentliga. Dock skall inte bestämmelserna i ramdirektivet tillämpas när särskilda omständigheter, som är typiska för vissa arbeten inom offentlig sektor, skulle medföra att verksamheten oundvikligen kommer i konflikt med direktivets bestämmelser. Som exempel på sådana verksamheter anges försvaret, polisen och viss civilskyddsverksamhet. Medlemsstaterna torde alltså ha visst utrymme att själva välja i vilken utsträckning bestämmelserna i ramdirektivet och därmed även avseende arbetstidsdirektivet, skall tillämpas inom nämnda områden. Medlemsstaterna skall dock i sådana fall iaktta de allmänna skyddsprinciper som direktivet ger uttryck för (artikel 2, punkt 2 andra stycket i ramdirektivet). Då arbete i arbetsgivarens hushåll är undantaget från ramdirektivets tillämpningsområde omfattas sådant arbete inte heller av arbetstidsdirektivet.

174 EG:s arbetstidsdirektiv SOU 1996:145

Artikel 1 undantar dock från direktivets tillämpningsområde: luft-, järnvägs-, väg- och sjötransporter, havsfiske liksom annat arbete till sjöss samt det arbete som utförs av läkare under utbildning (punkt 3).

Artikel 2 innehåller definitioner. Här vill vi peka på en olikhet mellan den engelska och den svenska versionen beträffande begreppet "arbetstid" (artikel 2). Enligt den engelska versionen av direktivet anges att med arbetstid avses: "... any period during which the worker

is working (anm. vår understrykning), at the employers disposal and carrying out his activity or duty..". Motsvarande text enligt den svens-

ka versionen lyder: "...all tid (..) då arbetstagaren står till arbetsgiva-

rens förfogande samt därvid utför aktiviteter eller uppgifter." Den

engelska versionen utrycker alltså tydligt att det krävs att arbete utförs för att arbetstid enligt direktivet skall anses föreligga. Detta framgår inte lika tydligt av den svenska versionen.

Dygnsvila artikel 3

Artikel 3 har föreskrifter om att varje arbetstagare skall ha rätt till minst 11 timmars sammanhängande ledighet per 24-timmarsperiod. Från denna bestämmelse kan göras avvikelser enligt de förutsättningar som anges i artikel 17.

Raster artikel 4

Artikel 4 anger att varje arbetstagare som har en arbetsdag längre än sex timmar har rätt till en rast. Direktivet beskriver dock inte närmare hur rasten skall vara utformad. Rastens utformning, bl.a. dess längd och förläggning, skall i stället bestämmas genom kollektivavtal eller, då sådana avtal inte kommer till stånd, genom nationell lagstiftning. Från denna bestämmelse kan göras avvikelser enligt de förutsättningar som anges i artikel 17.

Veckovila artikel 5

Artikel 5 anger att alla arbetstagare under varje period om sju dagar, skall ha rätt till minst 24 timmars sammanhängande ledighet plus de 11 timmar arbetstagaren har rätt till i form av dygnsvila. I princip skall veckovilan omfatta söndag. Om sakliga, tekniska eller arbetsorganisatoriska förhållanden berättigar det får en ledighet om minst 24 timmar tillämpas. Veckovilan kan genomsnittsberäknas över 14 dagar. Från

EG:s arbetstidsdirektiv 175

bestämmelsen om veckovila kan göras avvikelser enligt de förutsättningar som anges i artikel 17.

Begränsning av veckoarbetstiden artikel 6

Enligt artikel 6 skall veckoarbetstiden begränsas genom lagar och andra författningar eller genom kollektivavtal. Den genomsnittliga arbetstiden inklusive övertid för en arbetstagare får inte överstiga 48 timmar per sjudagarsperiod. Den genomsnittliga arbetstiden om 48 timmar får beräknas över en period om högst fyra månader. Beräkningsperiodens längd får utsträckas till sex eller i vissa fall tolv månader enligt de förutsättningar som anges i artikel 17. Avvikelsemöjligheter anges i artikel 17.1 samt i artikel 18.1 b, i.

Årlig semester artikel 7

I artikel 7 föreskrivs att varje arbetstagare skall ha rätt till en årlig betald semester om minst fyra veckor i enlighet med vad som föreskrivs genom nationell lagstiftning eller praxis angående rätten till och beviljandet av en sådan semester. Artikeln innehåller också en regel om att semestern inte får bytas mot kontant ersättning utom då anställningen upphör.

Nattarbetets längd artikel 8

Enligt artikel 8 får inte den normala arbetstiden för en nattarbetande överstiga i genomsnitt 8 timmar under varje 24-timmarsperiod. Om en nattarbetande har ett arbete som innebär särskilda risker eller stor fysisk eller mental ansträngning, får arbetstiden för den arbetstagaren inte överstiga 8 timmar under den 24-timmarsperiod då nattarbetet utförs. Vad som skall anses vara sådant särskilt betungande arbete skall definieras i nationell lagstiftning eller genom praxis eller i kollektivavtal. Vid sådana definitioner skall hänsyn tas till nattarbetets särskilda konsekvenser och risker. Från bestämmelsen om nattarbete kan göras avvikelser enligt de förutsättningar som anges i artikel 17. Regler om genomsnittsberäkning finns i artikel 16.

Hälsoundersökning och omplacering av nattarbetande till dagarbete

artikel 9

Nattarbetande skall enligt artikel 9 ha rätt till en kostnadsfri hälsoundersökning innan de börjar anställningen. Därefter skall den nattarbetande ha rätt till regelbundna sådana hälsoundersökningar. Nämnda

176 EG:s arbetstidsdirektiv SOU 1996:145

undersökningar skall omfattas av lagstadgad tystnadsplikt och får utföras inom den offentliga sjukvården. Om den nattarbetande har hälsoproblem som kan visas bero på nattarbetet skall han om möjligt omplaceras till dagarbete.

Garantier för nattarbete artikel 10

Artikel 10 medger att medlemsstater, som så vill, får meddela särskilda regler, enligt villkor i nationell lagstiftning eller praxis, för vissa kategorier av nattarbetande som riskerar hälsa eller säkerhet genom sitt nattarbete.

Anmälan om regelbunden sysselsättning av nattarbetande artikel 11

I artikel 11 anges att medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som behövs för att säkra att de arbetsgivare som regelbundet sysselsätter nattarbetande, anmäler detta till behöriga myndigheter om dessa begär det.

Skydd av hälsa och säkerhet artikel 12

Enligt artikel 12 skall nattarbetande och skiftarbetare ha ett hälso- och säkerhetsskydd som motsvarar arten av deras arbete. För dessa arbetstagare skall vidtas skyddsåtgärder och finnas skyddsanordningar motsvarande de som finns för andra arbetstagare och anordningarna skall vara tillgängliga på alla tider av dygnet.

Arbetsrytm artikel 13

En arbetsgivare som avser att organisera arbetet enligt en viss rytm skall enligt artikel 13 ta hänsyn till den allmänna principen om att anpassa arbetet till arbetstagaren, särskilt i syfte att lindra effekterna av monotona arbetsuppgifter och av arbete i ett förutbestämt tempo. Arbetsgivaren skall också ta hänsyn till kraven på hälsa och säkerhet för arbetstagarna, särskilt beträffande avbrott under arbetstiden.

Mer detaljerade gemenskapsbestämmelser artikel 14

I artikel 14 läggs det fast att arbetstidsdirektivet inte skall tillämpas då det finns mer detaljerade krav beträffande vissa yrken eller arbeten i andra EG-bestämmelser.

EG:s arbetstidsdirektiv 177

Gynnsammare bestämmelser artikel 15

I linje med artikel 118a i Romfördraget sägs det i artikel 15 att arbetstidsdirektivet inte får hindra medlemsstaterna att ha ur skyddssynpunkt längre gående bestämmelser nationellt. Sådana bestämmelser kan finnas i författning, administrativ praxis eller i kollektivavtal.

Beräkningsperioder artikel 16

Artikel 16 anger att medlemsstaterna i fråga om vissa av de ovan angivna bestämmelserna får tillämpa olika beräkningsperioder. Sålunda medges beträffande tillämpningen av bestämmelsen om veckovila (artikel 5) en beräkningsperiod om högst 14 dagar. Angående bestämmelsen om begränsning av veckoarbetstiden (artikel 6) sägs det att medlemsstaterna får tillämpa en beräkningsperiod som inte överstiger fyra månader. Vid beräkning av arbetstiden under en sådan fyra-månadersperiod skall perioder av betald semester (som avses i artikel 7) och sjukfrånvaro antingen inte inkluderas i beräkningsperioden eller likställas med arbetstid. När det gäller nattarbetets längd (artikel 8) får staterna tillämpa en beräkningsperiod vars längd skall fastställas efter samråd med arbetsmarknadens parter på nationell eller regional nivå. Veckovilan om minst 24 timmar (artikel 5) skall inte inkluderas vid beräkningen av genomsnittet.

Avvikelser artikel 17

I artikel 17 kan utläsas tre huvudsakliga kategorier av avvikelser:

1. en generell avvikelsemöjlighet för medlemsstaterna från artiklarna

3, 4, 5, 6, 8 och 16 för vissa speciella kategorier av arbetstagare, närmare bestämt de vars arbetstid inte mäts eller bestäms i förväg eller kan bestämmas av arbetstagarna själva. En icke uttömmande uppräkning av sådana arbetstagarkategorier görs i artikel 17.1;

2. avvikelser från artiklarna 3, 4, 5, 8, och 16 för vissa arbetsområden.

En icke uttömmande uppräkning av arbetsområden som omfattas finns i artikel 17.2.1. Enligt artikel 17.2.2 får avvikelser göras från nämna artiklar även vid onormala och oförutsedda händelser utom arbetsgivarens kontroll (punkt a), samt vid olycksfall eller då risken för olycksfall är överhängande (punkt b). Vidare kan avvikelser göras enligt artikel 17.2.3 från artiklarna 3 och 5 i fråga om skiftarbete i vissa fall samt i beträffande arbete som delas upp i perioder under dagens lopp, särskilt städarbete. Dessa avvikelser kan göras anting-

178 EG:s arbetstidsdirektiv SOU 1996:145

en av medlemsstaten direkt i lag eller andra författningsbestämmelser eller genom kollektivavtal;

3. avvikelser från artiklarna 3, 4, 5, 8, och 16 för samtliga arbetsområ-

den. Dessa avvikelser får dock enligt artikel 17.3 endast göras genom kollektivavtal. Artikel 17.3 innehåller vidare föreskrifter angående arten av kollektivavtal som avses samt hänvisningar till olika nationella system för kollektivavtals verkningar. Av detta torde framgå att direktivet avser att ge utrymme för nationella variationer p.g.a. de olika system som finns i medlemsstaterna avseende kollektivavtal, deras status och verkningar.

Vid avvikelser enligt artikel 17.1 gäller som förutsättning att medlemsstaterna måste iaktta de allmänna principerna för arbetstagarnas säkerhet och hälsa. Vid avvikelser enligt artiklarna 17.2 och 17.3 gäller som förutsättning att arbetstagarna måste få motsvarande kompensationsledighet eller – i undantagsfall när det av objektiva skäl inte är möjligt att bevilja sådan kompensationsledighet – lämpligt skydd.

Enligt artikel 17.4 får avvikelse enligt 17.2 och 17.3 inte leda till en längre beräkningsperiod för beräkning av veckoarbetstiden än sex månader. Om de allmänna principerna till skydd för arbetstagarnas säkerhet och hälsa iakttas, skall dock medlemsstaterna om sakliga, tekniska eller arbetsorganisatoriska skäl finns - ha möjlighet att tillåta kollektivavtal om beräkningsperioder som inte överstiger tolv månader.

Slutbestämmelser artikel 18

Enligt artikel 18 skall medlemsstaterna senast den 23 november 1996 ha antagit de lagar eller andra författningar som är nödvändiga för att bestämmelserna i direktivet skall vara genomförda. Medlemsstaterna kan även överlåta till arbetsmarknadens parter att fastställa de nödvändiga bestämmelserna. Om så sker är dock medlemsstaterna de ansvariga för att direktivets bestämmelser efterlevs (punkt 1. a).

Direktivet ger en möjlighet för medlemsstaterna att inte tillämpa bestämmelsen i artikel 6 om begränsning av veckoarbetstiden. Om så sker skall dock medlemsstaten iaktta de allmänna principerna om skydd av arbetstagarnas säkerhet och hälsa. Dessutom föreskriver artikel 18 (punkt 1. b, i) en rad ytterligare förutsättningar som medlemsstaten har att iaktta om den väljer att inte tillämpa artikel 6. Här kan nämnas att det krävs ett samtycke av den enskilde arbetstagaren att arbeta mer än 48 timmar i veckan i genomsnitt under en fyra-månadersperiod. Ar-

EG:s arbetstidsdirektiv 179

betstagaren får inte tillfogas skada av arbetsgivaren om han inte är beredd att ge sådant samtycke.

Medlemsstaterna medges också en möjlighet att inte omedelbart den 23 november 1996 ha bestämmelser om årlig betald semester som motsvarar artikel 7. Medlemsstaterna kan enligt artikel 18 (punkt 1. b, ii) under en övergångsperiod om högst tre år ha bestämmelser som endast ger rätt till tre veckors betald semester (och med samma villkor som i artikel 7 i övrigt).

Övriga bestämmelser i artikel 18 är av karaktären anvisningar för genomförandet av direktivet. Av dessa skall här endast nämnas punkten 3, vilken föreskriver en s.k. icke-regressionsbestämmelse. Där anges att direktivet inte får utgöra skäl att genomföra en sänkning av den allmänna skyddsnivån för arbetstagarna i nationella bestämmelser. Det är däremot tillåtet att anta olika bestämmelser som följer av ändrade omständigheter, så länge direktivets minimiskydd efterlevs.

6.2.3 Språkliga skillnader i direktivet

Vi har konstaterat att det föreligger vissa språkliga skillnader i medlemsländernas versioner av direktivet. Det gäller flera av direktivets artiklar men det främsta intresset kan knytas till artiklarna 3-5 om dygnsvila, raster och veckovila. Beträffande dessa vill vi fästa uppmärksamheten på att vi i beskrivningen ovan använt oss av den engelska versionen av direktivet.

I den engelska versionen av direktivet sägs angående artiklarna 3-5 att medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som behövs för att se till: ".. that every worker is entitled to a minimum daily rest period of 11

consecutive hours ..." (för raster: "... a rest break ...", för veckovila: "... a minimum uninterrupted rest period of 24 hours plus the 11 hours daily rest ...").

I den svenska versionen i denna del används uttrycket "får". Det sägs att medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som behövs för att se till: "

... att varje arbetstagare får minst 11 timmars sammanhängande ledighet ..." ("... en rast..", respektive "... minst 24 timmars sammanhängande ledighet plus den 11 timmars dygnsvila ...").

180 EG:s arbetstidsdirektiv SOU 1996:145

I artikel 9, angående hälsoundersökning, använder den engelska versionen åter ordet entitled. I den svenska versionen används i detta sammanhang orden ha rätt till.

Genom att även jämföra de engelska, franska och svenska versionerna i tre EG-direktiv: arbetstidsdirektivet samt direktiven om skydd för unga arbetstagare (94/33/EEG) och säkerhet och hälsa för arbetstagare som är gravida, nyligen har fött barn eller ammar (92/85/EEG), har vi kunnat konstatera vissa olikheter också i de språkliga versionerna i samtliga direktiv.

Vad det handlar om är alltså hur de rättigheter respektive skyldigheter som anges i EG-direktiven kommer att lyda i de olika medlemsländernas språkversioner av direktivet. Det torde vara så att i varje enskilt fall görs den språkliga behandlingen av direktiven utifrån medlemsstaternas ibland olika metoder för att ange rättsliga förhållanden. Det som t.ex. enligt brittisk synsätt tydligen anges som en rättighet ("entitled to") för arbetstagaren blir enligt svenskt synsätt snarast en skyldighet för arbetsgivaren.

Det är visserligen så att direktiven vänder sig till medlemsländerna som, enligt den svenska versionen, "har att se till att varje arbetstagare får ..." etc. Detta kan naturligtvis i den införlivande svenska lagtexten enklast uttryckas så att arbetsgivaren åläggs en skyldighet att ... etc. Ett exempel på detta är EG:s arbetstidsdirektiv. Arbetsmiljöbestämmelser till skydd för arbetstagarnas säkerhet och hälsa finns i offentligrättslig lagstiftning (främst arbetsmiljö- och arbetstidslagarna) enligt vilken arbetsgivaren är skyldig att följa de i lagen angivna bestämmelserna. Staten tillser lagens efterlevnad och förfogar över ett sanktionssystem. Det är samtidigt enligt svenska förhållanden så att den personliga och kroppsliga integriteten är grundlagsskyddad, vilket innebär att läkarundersökningar enligt artikel 9 i arbetstidsdirektivet måste bygga på frivillighet och därmed uttryckas som en rättighet för arbetstagaren.

I vår redogörelse för artiklarna ovan har vi valt att utgå från den innebörd av direktivtexten som bygger på den engelska versionen, och som vi uppfattat som mest grundläggande. Vi återkommer till dessa aspekter på hur lagstiftningen skall uttrycka arbetstagarnas och arbetsgivarnas rättigheter respektive skyldigheter, när vi i nästa kapitel behandlar eventuella lagändringar.

EG:s arbetstidsdirektiv 181

6.3 Sammanfattande kommentarer

Vi har i detta kapitel redogjort för vårt delbetänkande om konsekvenserna av EG:s arbetstidsdirektiv samt direktivets huvudsakliga innehåll. I den översyn och förändring av den svenska arbetstidslagstiftningen som vi skall göra måste vi beakta EG-reglerna. Som nämndes i avsnitt 5.5 utgör EG:s arbetstidsdirektiv en anledning i sig till att göra tämligen genomgripande förändringar i den svenska arbetstidslagstiftningen. Vi återkommer i kapitel 7 till förslag om hur vi anser att EG-reglerna bör inarbetas i den svenska arbetstidslagen. I kapitel 10 redogör vi för på vilket sätt vi menar att de förslag som presenterats innebär att EGdirektivet kan anses införlivat i den svenska lagstiftningen.

7 Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester

Inledning

Mot bakgrund av våra överväganden i de föregående kapitlen övergår vi nu till att ange vilka förändringar som bör göras i regelsystemet så att en större flexibilitet kan uppnås. Innan vi börjar skall emellertid något sägas om vilka utgångspunkter vi har valt för eventuella förslag till förändringar.

Som nämndes i avsnitt 5.7 anger våra utredningsdirektiv att en central utgångspunkt för kommittén skall vara att arbetstidsfrågorna även i fortsättningen så långt möjligt regleras i avtal mellan arbetsmarknadens parter. Därvid, sägs det, måste beaktas den enskilde arbetstagarens möjligheter till medinflytande och valfrihet vad gäller arbetstidens förläggning.

Då lagstiftningen på området är att betrakta som en skyddslagstiftning till förmån för arbetstagarna, framhöll vi i kapitel 5 att det inte kan bli fråga om att urholka detta skydd för att uppnå en större flexibilitet. Detta innebär samtidigt att klarhet så långt möjligt måste vinnas beträffande vilka regler som verkligen kan anses föranledda av hälsooch säkerhetsmotiv. Lagstiftningen syften och ändamål måste alltså klarläggas och renodlas.

Vi konstaterade i kapitel 4 att kollektiva arbetstidsförkortningar främst bör genomföras i avtal mellan arbetsmarknadens parter. Vi kommer att utveckla våra överväganden angående detta i förevarande kapitel.

Kapitlet är disponerat enligt följande. Vi diskuterar först hur lagstiftningen kan förändras så att flexibiliteten ur både den enskilde arbetstagarens och verksamhetens intressen stärks (7.1). Detta avsnitt inleds med en allmän redogörelse för individuella rättigheter i arbetsrättslig lagstiftning (7.1.1). Vi föreslår därefter vilka förändringar som bör göras i arbetstidslagen, för att stärka den enskilde

184 Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester SOU 1996:145

arbetstagarens inflytande över sina arbetstidsförhållanden (7.1.2). Vi övergår sedan till ett förslag om att arbetstagaren skall ges en möjlighet att förfoga över sparad semesterledighet och sådan ledighet som överstiger fyra veckor på annat sätt än som hela dagar (7.1.3). I det följande tar vi upp flexibiliteten ur verksamhetssynpunkt (7.1.4), dispositiviteten i annan arbetsrättslig lagstiftning (7.1.5) och ger förslag om att möjligheten att i kollektivavtal anpassa lagens regler skall finnas på verksamhetsnivå (7.1.6). Därefter går vi i genom de nuvarande reglerna och möjliga förändringar med avseende både på reglernas syften och innehåll (7.2). Vi inleder avsnittet med en diskussion om regler som syftar till arbetstagarnas säkerhet och hälsa (7.2.1). När denna del i lagstiftningen är klarlagd, övergår vi till att diskutera de övriga reglernas syften och innehåll utifrån en annan utgångspunkt, nämligen arbetsmarknadsparternas ansvar för arbetstidsfrågorna (7.2.2). Därefter diskuterar vi förändringar i de regler som inte kan anses vara föranledda av arbetstagarens säkerhet och hälsa (7.2.3). Avslutningsvis i detta avsnitt redogör vi för ett antal överväganden som kan rubriceras som politiska signaler till arbetsmarknadens parter (7.2.4). Vi föreslår att parterna samt de enskilda arbetstagarna och arbetsgivarna ges ett större ansvar för arbetstidsfrågorna och därmed för tillämpningen av lagstiftningen på området. I följande avsnitt ger vi därför en redogörelse för den föreslagna lagstiftningens ändrade rättsliga karaktär (7.3). Därefter diskuterar vi en ny arbetstidslags tillämpningsområde (7.4). Vi avslutar kapitlet med några sammanfattande slutsatser (7.5).

7.1 Flexibilitet ur arbetstagar- och verksamhetssynpunkt

Vi diskuterar först i detta avsnitt hur lagstiftningen kan ändras så att den enskilde arbetstagaren sätts i centrum och därmed bättre förutsättningar skapas för ett inflytande som ger möjligheter för den enskilde arbetstagaren att påverka sina arbetstidsförhållanden. Därefter går vi över till en diskussion om flexibilitet ur verksamhetssynpunkt. Vad gäller den enskilde arbetstagaren kommer framställningen i mycket att handla om individens rättigheter. Vi skall därför inleda avsnittet med att undersöka hur enskilda arbetstagares rättigheter är reglerade i annan arbetsrättslig lagstiftning.

Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester 185

7.1.1 Allmänt om individuella rättigheter i arbetsrättslig lagstiftning

I de fall den arbetsrättsliga lagstiftningen ger arbetstagarsidan en möjlighet till inflytande och medbestämmande är det främst arbetstagarkollektivet som blir bärare av de enskilda arbetstagarnas intressen. Det finns dock tvingande regler till skydd för de enskilda arbetstagarna i flertalet arbetsrättsliga lagar t.ex. i anställningsskyddslagen. Vidare finns det regler som ger individerna rätten att "förfoga" över sitt skydd. Som ett exempel på detta kan nämnas rätten att enligt semesterlagen avstå obetald semesterledighet samt att spara betald ledighet överstigande tjugo dagar. Dessa rättigheter förfogar endast den enskilde arbetstagaren över och avstående kan alltså inte ske i kollektivavtal.

I detta sammanhang är den arbetsrättsliga ledighetslagstiftningen av särskilt intresse. De lagar som mera renodlat tar sikte på rätt till ledigheter i olika avseenden, förutom semesterlagen, är föräldraledighetslagen, studieledighetslagen, svenskundervisningslagen, närståendevårdslagen och lagen om rätt till ledighet för vissa föreningsuppdrag inom skolan (SIA-lagen). Det finns även annan lagstiftning med vissa ledighetsinslag, t.ex. i förtroendemannalagen, medbestämmandelagen, arbetsmiljölagen, kommunallagen och regeringsformen. Vidare kan nämnas lagen om delpensionsförsäkring, vilken ger en arbetstagare rätt att gå ned i arbetstid från 60 års ålder om denne kan komma överens med sin arbetsgivare om ett arbete på deltid. Det övergripande syftet med den ledighetslagstiftning som genomfördes på 1970-talet och senare var att skapa ökad valfrihet och välfärd för de anställda. I lagstiftningen slås fast de enskilda arbetstagarnas rätt till ledighet för olika ändamål.

Föräldraledighetslagen ger föräldrar rätt till hel ledighet eller till en

förkortning av arbetstiden med hälften eller med en fjärdedel av normal arbetstid under vissa angivna perioder. Beträffande förläggningen av ledigheten säger lagen att hel ledighet får förläggas till den eller de dagar föräldern begär. Arbetstagaren skall dock samråda med arbetsgivaren och om det kan ske utan olägenhet för arbetstagaren, skall denne lägga sådan ledighet så att verksamheten kan fortgå utan påtaglig störning. Rätten att förlägga heltidsledigheten tillkommer endast den enskilde arbetstagaren efter samråd med arbetsgivaren, den kan alltså inte avtalas bort i ett kollektivavtal.

186 Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester SOU 1996:145

Vad gäller föräldraledighet som tas ut som en förkortning av arbetsti-

den föreskriver lagen att ledigheten i princip skall spridas till veckans

samtliga dagar. Enligt prop. 1977/78:104 uppnås lagens mål i den här delen, dvs. att möjliggöra en meningsfull samvaro mellan förälder och barn samt att förkorta vistelsetider på daghem o.dyl., av en daglig förkortning. Även angående denna ledighet skall arbetstagaren samråda med arbetsgivaren. Om inte överenskommelse träffas bestämmer arbetsgivaren över ledighetens närmare förläggning. Dock får inte utan arbetstagarens samtycke ledigheten delas upp under dagen eller förläggas till annan tid än arbetsdagens början eller slut. Detta är en tvingande regel som endast den enskilde arbetstagaren förfogar över, den kan alltså inte avtalas bort i ett kollektivavtal. Innebär arbetsgivarens beslut att arbetstagarens önskemål inte tillgodoses skall denne samt berörd arbetstagarorganisation underrättas om beslutet. I propositionen om föräldraledighetslagen framhölls att frågan om ledighetens förläggning i första hand borde lösas genom överenskommelse mellan arbetsgivaren och arbetstagaren. Dessa kan alltså komma överens om att förlägga ledigheten till viss eller vissa av veckans dagar. Vidare skall sägas att lagen inte hindrar att arbetsgivare och arbetstagare kommer överens om att ledigheten används så att arbetstiden blir en annan än trekvartstid eller halvtid.

I kapitel 8 redovisar vi ett förslag till ändring i föräldraledighetslagen.

Studieledighetslagen ger arbetstagaren rätt till behövlig ledighet för

att undergå utbildning. Arbetstagaren ges i princip rätten att bestämma vilken tid ledigheten skall pågå och hur ledigheten skall förläggas. Arbetsgivaren har dock rätten att uppskjuta ledigheten till senare tid än arbetstagaren begärt. Om detta sker skall arbetstagaren och fackliga organisationen genast underrättas om skälen för beslutet. Om arbetstagaren inte har fått påbörja sina studier inom två år efter framställan till arbetsgivaren, har han eller hon rätt att få saken prövad i domstol. Vid sådan prövning skall hänsyn tas till såväl arbetstagarens önskemål som till att verksamheten hos arbetsgivarens kan fortgå utan allvarlig störning.

SIA-lagen innehåller bestämmelser som säger att ledigheten inte får

förläggas så att den medför väsentlig olägenhet för arbetsgivarens verksamhet. Förtroendemannalagen säger att ledighetens förläggning inte får leda till allvarlig störning av verksamheten hos arbetsgivaren.

Enligt semesterlagen skall fyra veckor av semesterledigheten i princip förläggas under perioden juni - augusti. Om arbetsgivaren vill genom-

Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester 187

föra förändringar av detta skall denne primärförhandla med facklig organisation enligt medbestämmandelagen. Om det finns ett kollektivavtal om semester kan naturligtvis ytterligare villkor vara avtalade. Företräds arbetstagaren inte av sådan organisation skall arbetsgivaren samråda direkt med denne. Principen är att om man inte kommer överens, bestämmer arbetsgivaren om inte annat har avtalats. Beträffande förläggningen av semester överstigande de fyra veckorna skall arbetsgivaren samråda med den enskilde arbetstagaren om han inte redan har förhandlat med facket. Kommer man inte överens beslutar arbetsgivaren om inte annat avtalats. Arbetstagaren skall underrättas om beslutet. Arbetstagaren bestämmer i princip under vilket år den sparade semestern skall tas ut. Den närmare förläggningen av den sparade semestern bestäms dock av arbetsgivaren om inte annat har avtalats. Arbetstagaren har emellertid rätt att ta ut den sparade ledigheten i anslutning till årets semester.

I avsnitt 7.1.3 redovisar vi ett förslag till ändring i semesterlagen.

Sammanfattningsvis kan sägas att lagstiftaren har gett den enskilde arbetstagaren rätt till ledighet för olika ändamål genom ledighetslagstiftningen. Rätten i sig kan endast arbetstagaren disponera över. Regler finns dock om hur ledigheten får tas ut. Syftet med utformningen av dessa regler är att balansera de olika intressena; arbetstagarens önskemål och verksamhetens bedrivande samt, i viss mån, arbetstagarkollektivets intressen. Ledighetslagstiftningens syften, innehåll och metod att balansera olika intressen är särskilt intressanta då den enskildes inflytande i arbetstidshänseende diskuteras.

Kanske är det så att arbetstidsförhållanden, precis som de ledighetsförhållanden som just berörts, särskilt passar för en lagstiftning som i större utsträckning än idag utgår från den enskilde arbetstagaren. Det är naturligtvis en skillnad mellan ledighets- och arbetstidsregler. I avvägningen mellan den enskildes intressen och verksamheten hos arbetsgivaren vad gäller ledighet, talar lagstiftningen om att påtaglig störning eller väsentlig olägenhet inte får uppstå i verksamheten till följd av ledigheten. Om så är fallet väger lagstiftningen över till verksamhetens "fördel". Vid en diskussion om flexibel arbetstid handlar det ju om en del av verksamheten, en anställds arbetstid, som från verksamhetens synvinkel måste förfogas över och förläggas på mest rationella sätt. Det vore därför mer naturligt att i detta sammanhang tala om att arbetstagarens intressen av en viss arbetstid skall vara förenliga med verk-

samhetens krav.

188 Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester SOU 1996:145

7.1.2 Hur genomföra ett större inflytande för den enskilde arbetstagaren?

En rimlig utgångspunkt för arbetstiders längd och förläggning på olika arbetsplatser är att arbetsgivaren så långt möjligt tillgodoser de enskilda arbetstagarnas önskemål. Att så sker har framgått vid många av de arbetsplatsbesök som kommittén har genomfört. Även om arbetsmarknaden idag präglas av en stor arbetslöshet förtjänar det att påpekas att företag och förvaltningar borde ha åtskilligt att vinna i rekryteringshänseende på arbetstidsförhållanden som försöker tillgodose de anställdas olika önskemål.

Är då lagstiftning om den enskilde arbetstagarens inflytande nödvändig? En rad skäl talar för det. Att lagstiftningen tar i beaktande den enskilde arbetstagarens inflytande torde till att börja med ha ett principiellt värde. Det handlar om att slå fast en princip inom ett område som i mycket präglas av arbetsgivarens arbetsledningsrätt och överenskommelser mellan arbetsmarknadens parter. Principen skulle kunna leda till att det blir naturligt att lyssna till enskilda arbetstagares önskemål; att arbetsgivaren uppmanas att samråda med arbetstagaren och komma överens med denne om en arbetstidslösning som passar båda. Den positiva utveckling som pågår vid många arbetsplatser understöds av en sådan påminnelse av lagstiftaren. Enskilda hänsynstaganden blir en del av arbetsorganisationen på ett tydligare sätt. En ökad betoning på den enskilde arbetstagaren borde medföra att denne blir mer direkt involverad i bestämmandet av sin egen arbetstidssituation.

Våra överväganden tar sin utgångspunkt i arbetsgivarens rätt att leda och fördela arbetet. Det är arbetsgivaren som har ansvaret för verksamhetens bedrivande och nås inte enighet har arbetsgivaren beslutanderätten. Arbetsgivaren är även skyldig att tillse att verksamheten bedrivs i enlighet med arbetsmiljölagen. Arbetstagarens inflytande kan alltså inte innebära en rätt att bestämma. Den arbetsrättsliga rättsgrundsatsen att det är arbetsgivaren som ytterst har beslutanderätten bör emellertid kunna nyanseras, utan att beslutanderätten träds för när.

Vi föreslår en regel om inflytande för arbetstagaren som innebär dels en "arbetsorganisatorisk princip" om att arbetet organiseras så att hänsyn kan tas till arbetstagares olika behov och önskemål, och dels att principens rättsliga innebörd konkretiseras.

Den "arbetsorganisatoriska principen" skulle alltså ange att den enskilde arbetstagaren bör stå i centrum för arbetstidens planering och

Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester 189

förläggning samtidigt som arbetstagaren påminns om att verksamheten måste kunna bedrivas på mest rationella sätt. Detta borde kunna leda till samråd och överenskommelser. Det är också rimligt att anta att de enskilda arbetstagarna varierande behov och önskemål kan medföra förbättrade möjligheter till flexibilitet i organisationen. Att arbetstiden har betydelse för människans hela livssituation har vi diskuterat i avsnitt 5.4. Det är därför viktigt att lagstiftningen i detta sammanhang ger uttryck för att arbetets organisering, inbegripet arbetstidens planering och förläggning, har stor betydelse för både kvinnors och mäns möjligheter att förena förvärvsarbete med familjeliv och socialt liv i övrigt. Det är därför även lämpligt att i detta sammanhang erinra om bestämmelserna i jämställdhetslagen (1991:433).

Det skall framhållas att den "arbetsorganisatoriska principen" måste verka inom gällande lagars och avtals ramar. Vi vill betona att ett ingånget kollektivavtal om arbetstidsfrågor inte på grund av den regel vi vill föreslå skall kunna rättsligt ifrågasättas. Att arbetsgivare och arbetstagare som är bundna av kollektivavtal inte kan träffa en överenskommelse som strider mot avtalet framgår av 27 § medbestämmandelagen. Finns det ett kollektivavtal om arbetstidens förläggning enligt t.ex. olika skiftsystem eller turlistor eller angående nattarbete, är det alltså dessa avtalsbestämmelser som ytterst avgör om den enskilde arbetstagaren, vars arbete faller inom avtalsområdet, kan få sina önskemål tillgodosedda. Vi vill emellertid särskilt understryka att den princip som vi vill införa bör ha en vägledande funktion i den meningen att de kollektivavtal som träffas faktiskt bör möjliggöra att det tas hänsyn till olika arbetstagares behov och önskemål, inom ramen för de krav som verksamheten ställer.

Den del av lagen som rättsligt skall konkretisera innehållet i principen innebär att den enskilde arbetstagaren skall kunna få sina önskemål prövade av arbetsgivaren. Därvid måste det ställas krav på att arbetstagaren skall få sina önskemål tillgodosedda, om de är förenliga med verksamhetens krav. Arbetsgivaren skulle således ha en skyldighet att beakta arbetstagarens önskemål om det kan ske med hänsyn till verksamhetens krav. Vad verksamheten kräver måste ytterst avgöras av arbetsgivaren. Detta ligger i sakens natur och följer av arbetsrättsliga grundsatser. I bedömningen av vad som skall anses ligga i verksamhetens krav torde ligga att arbetsgivaren även har att ta hänsyn till övriga arbetstagares önskemål och behov. Enligt vad som framkommit vid våra arbetsplatsbesök och den litteratur vi tagit del av bygger arbetsorganisationen inom många verksamheter redan i dag på decentralisering och självstyrning. Detta innebär att arbetstagarna i arbetslaget eller

190 Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester SOU 1996:145

enheten själva organiserar arbetet och därmed kommer överens om arbetstider o.dyl. utifrån kännedom om verksamhetens krav. Detta är en utveckling som kan förväntas fortsätta och som skulle kunna understödjas av den regel vi vill införa i arbetstidslagstiftningen.

Lagstiftningen vare sig kan eller skall alltså, varken i lagtexten eller i lagförarbetena, ange vad som är verksamhetens krav. Detta är uteslutande för arbetsgivaren att bestämma. Av detta följer att det inte heller kan bli fråga om att i domstol rättsligt pröva vad som i ett enskilt fall är verksamhetens krav. Lagstiftningen kan däremot ange att arbetstagaren har rätt att få av arbetsgivaren prövade sina önskemål och att en sådan prövning skall ske sakligt. Den får alltså inte ske godtyckligt eller på annat sätt otillbörligt. Med detta avses att arbetsgivaren i sin prövning måste beakta endast sådana omständigheter som rör verksamheten och som har betydelse för verksamhetens bedrivande. I bedömningen av verksamhetens krav torde, som nämnts, även ingå de övriga anställdas behov och önskemål. Vi föreslår inte heller att arbetstagaren skall ange vilka skäl han eller hon har för visst framfört önskemål.

Om arbetstagarens önskemål inte kan bli tillgodosedda skall skälen för detta redovisas för honom eller henne. Detta innebär en skyldighet för arbetsgivaren att ge en motivering till varför arbetstagarens önskemål inte tillgodoses. Vi menar att detta stärker kravet på saklighet i arbetsgivarens prövning. Om svaret måste motiveras blir det svårare för arbetsgivaren att ange svepskäl eller andra ovidkommande orsaker till varför önskemålen inte tillgodoses.

Arbetstagarens fackliga organisation har naturligtvis möjlighet att begära förhandling med arbetsgivaren i dessa frågor enligt reglerna i medbestämmandelagen. Ytterst skall emellertid finnas möjlighet för arbetstagaren att få arbetsgivarens bedömning av sina önskemål prövad i domstol. Det skall dock åter framhållas att domstolens prövning endast kan avse den del som gäller sakligheten i arbetsgivarens bedömning. Det kan alltså inte komma i fråga att domstolen gör en prövning av om arbetsgivaren gjort en riktig bedömning av vad verksamheten kräver.

Vi vill särskilt påpeka att vi ser en tydlig fördel i att inte ha en detaljreglering av förfarandet för det fall att arbetsgivaren inte tillgodoser arbetstagarens önskemål. Beroende på olikheter i förutsättningar i de olika verksamheterna och i arbetstagarnas önskemål kan omöjligen förutses alla tänkbara situationer då denna rättighet kommer att aktualiseras. En allmänt hållen rättighet speglar bättre detta förhållande.

Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester 191

Vidare vill vi lyfta fram ett synsätt som bygger på en dialog mellan arbetsgivaren och de anställda, snarare än att föreskriva ett rättsligt förfarande. I detta avseende torde den föreslagna regeln i mycket vara en slags kodifiering av ett förhållningssätt mellan arbetsgivare och arbetstagare, vilket stämmer väl överens med det synsätt som i stor utsträckning redan torde gälla på arbetsmarknaden.

Rätten för arbetstagaren bör innefatta att från tid till annan framföra och få av arbetsgivaren sakligt prövat, önskemål om en annan arbetstid än det han eller hon anställts för. Det är naturligt att ett ökat inflytande för den enskilde arbetstagaren omfattar både frågor om arbetstidens förläggning och längd. Det har framhållits att behov och förmåga varierar över åren och att arbetstagarens arbetstidssituation måste kunna ses även i detta, längre tidsperspektiv. I dag domineras debatten av de deltidsanställdas önskemål om längre arbetstid. Men det finns även arbetstagare som har önskemål om att minska sin arbetstid, i andra fall än de som följer av ledighetslagstiftningen. Det ligger i sakens natur att verksamhetens storlek kan ha betydelse för i vilken utsträckning olika önskemål kan tillgodoses. En större verksamhet bör normalt ha bättre förutsättningar än en mindre att hitta lösningar som passar både arbetstagaren och arbetsgivaren. Förutsättningarna att tillgodose önskemålen blir emellertid en del i avvägningen beträffande verksamhetens krav och det finns därför inte anledning att i lagstiftningen göra någon åtskillnad mellan stora och små verksamheter. Principen bör gälla generellt.

Vad blir följden om en arbetstagares önskemål om att gå upp i arbetstid framställs samtidigt som det föreligger företrädesrätt till återanställning enligt 25 § LAS? Av LAS och Arbetsdomstolens praxis (se bl.a. AD 1986 nr 50) följer att företrädesrätten till återanställning endast kan göras gällande i en nyanställningssituation. Det står dessutom arbetsgivaren i princip fritt att täcka ett arbetskraftsbehov på annat sätt än genom nyanställning. För att en företrädesberättigad skall anses förbigången krävs att någon som inte tidigare varit anställd hos arbetsgivaren anställs för att utföra arbete som företrädesrätten avser, eller att arbetsgivaren förfarit otillbörligt i syfte att kringgå reglerna i LAS (se AD 1996 nr 96). Om en arbetstagare som redan är anställd hos arbetsgivaren vill gå upp i arbetstid och kan komma överens med arbetsgivaren om detta, kan det naturligtvis normalt inte anses att den arbetsgivare förfar otillbörligt, som genom att tillämpa den regel vi vill införa, tillmötesgår arbetstagarens önskemål.

192 Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester SOU 1996:145

Vad gäller då om det är arbetsgivaren som vill göra förändringar i arbetstagarens arbetstidsförhållanden? Arbetsrättsliga grundsatser och Arbetsdomstolens praxis innebär att förändringar som ligger inom anställningens ram kan beslutas om av arbetsgivaren ensam. Arbetsgivaren kan visserligen vara skyldig att förhandla med arbetstagarorganisation enligt MBL 11-13 §§. Vissa för arbetstagaren särskilt genomgripande förändringar kräver enligt arbetsrättslig praxis godtagbara skäl, som kan prövas av domstol. Den regel vi vill införa torde inte medföra några förändringar av rättsläget. Vi menar likväl att principen om att varje arbetstagares önskemål skall sakligt prövas och tillgodoses, måste upprätthållas även i situationer då det är arbetsgivaren som tar initiativet till förändringar. Förhandlingsskyldighet enligt reglerna i MBL föreligger som sagt. Och arbetsgivaren måste naturligtvis kunna träffa en överenskommelse med arbetstagarnas fackliga organisation eller, om överenskommelse inte träffas, själv bestämma om förändringarna. Därefter får sakligt prövas eventuella önskemål som framförs av enskilda arbetstagare med anledning eller mot bakgrund av de ändrade arbetstidsförhållandena.

7.1.3 Större flexibilitet beträffande semesterledighet över fyra veckor

Vi övergår därmed till att diskutera hur en förändring av semesterlagen kan medföra en större flexibilitet för arbetstagaren. Idag kan som nämnts endast hela betalda semesterdagar utöver fyra veckor sparas. De skall tas ut som hela dagar inom fem år. Vi vill föreslå att arbetstagaren ges en rätt att komma överens med sin arbetsgivare om hur de sparade dagarna och den del av årets semester som överstiger fyra veckor skall förfogas över, t.ex. att ta ut ledigheten på annat sätt än som hela dagar.

Fem sparade dagar är ju i de flesta fall lika med fyrtio timmar. Om arbetstagaren sparar i fem år skulle han eller hon det sjätte kunna förkorta sin arbetstid med ca fem timmar vecka eller förlägga de 200 sparade timmarna på annat sätt. Det skall nämnas att många arbetstagare genom kollektivavtal har en längre semesterledighet än 25 dagar (40 procent enligt Folke Schmidt, Löntagarrätt s 278). Rätten att spara semester överstigande fyra veckor kan alltså leda till att ett än större antal timmar kan komma att förfogas över. Dessutom tillkommer den semester som infaller under året. Vi menar dessutom att arbetstagaren skall ges en rätt att komma överens med sin arbetsgivare om att välja

Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester 193

bort den spärr lagen innehåller idag om att den sparade ledigheten skall tas ut inom fem år. Detta skulle ytterligare förbättra arbetstagarens möjligheter att flexibelt förfoga över ledigheten, t.ex. genom att ta ut den i form av kortare arbetstid, över delar av yrkeslivet. Här kan också nämnas att sparad semesterledighet naturligtvis kan kombineras med kompensationsledighet till en individuell arbetstidsbank.

Vårt förslag öppnar alltså för överenskommelser mellan arbetstagaren och arbetsgivaren. Hur skall då förfaras om man inte kommer överens? Då förslaget om en friare förfogandemöjlighet över en del av semestern knyter an till våra förslag om arbetstagarens inflytande över sin arbetstidssituation, menar vi att de bör utformas på likartat sätt. Detta innebär alltså att arbetsgivaren har att sakligt pröva arbetstagarens önskemål om uttaget av den sparade semestern och den del av årets semester som överstiger fyra veckor. Önskemålen skall tillgodoses om de är förenliga med verksamhetens krav. Här nöjer vi oss med att hänvisa till vad vi ovan anfört beträffande arbetstagarens inflytande över sin arbetstid.

7.1.4 Lagreglernas tillämpning på verksamhetsnivå

Beträffande flexibilitet ur verksamhetssynpunkt nämnde vi i avsnitt 5.7 ovan att vi vill förändra lagstiftningen så att den på ett tydligare sätt skall möjliggöra variationer i och anpassningar av arbetstidsförhållanden på den nivå där verksamheten bedrivs.

Möjlighet till variationer i arbetstidsförhållandena, beroende på verksamhetens art, de anställdas önskemål m.m., bestäms av reglernas utformning. En regel som t.ex. föreskriver rast men som inte anger när rasten skall tas ut, möjliggör att förläggningen av rasten bestäms på arbetsstället. En regel som anger en övre gräns för veckoarbetstiden, men som inte anger ett högsta antal timmar varje vecka, möjliggör att variationer i arbetstidsuttag bestäms på arbetsstället. Flexibilitet ur verksamhetssynpunkt beror alltså på i vilken utsträckning reglernas utformning möjliggör variationer i arbetstidsförhållanden på den nivå där reglerna faktiskt skall tillämpas. Arbetsmiljölagen utgår från det enskilda arbetsstället och föreskriver att lagens ändamål skall uppnås främst genom ett lokalt arbetsmiljöarbete. I avsnitt 7.2 utvecklas våra tankar om regleringen av arbetstiden på verksamhetsnivån i anslutning till vår genomgång av nuvarande och tänkta nya arbetstidsregler.

194 Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester SOU 1996:145

Av betydelse för flexibiliteten är emellertid även lagstiftningens dispositivitet, dvs. i vilken utsträckning arbetsmarknadens parter kan avvika från lagreglerna och därmed anpassa dem till olika verksamheters skiftande behov. Det följer av våra utredningsdirektiv att vi skall bibehålla ett system enligt vilket arbetsmarknadens parter så långt möjligt ansvarar för arbetstidsfrågorna. I detta ligger naturligtvis att bibehålla arbetstidslagstiftningens dispositivitet där så är möjligt.

Av betydelse ur verksamhetssynpunkt torde även vara på vilken nivå kollektivavtal om anpassningar av lagreglerna kan träffas. Det är främst den senare aspekten som skall bli föremål för diskussion i detta avsnitt. Arbetstidslagen föreskriver att avvikelser från lagreglerna får ske men förutsätter att det är central arbetstagarorganisation som antingen skall ingå eller godkänna avtalet. Är denna förutsättning uppfylld säger lagen emellertid ingenting om begränsningar som kollektivavtalsparterna har att iaktta. Fr.o.m. 23 november i år gäller dock att EG:s arbetstidsdirektiv måste iakttas vid avvikelser från arbetstidslagen. Kravet på central arbetstagarorganisations medverkan har syftat till att säkerställa att det skydd lagstiftningen föreskriver inte efterges om lagen avtalas bort.

Innan vi närmare överväger vilka förändringar som kan tänkas i syfte att uppnå ett större mått av flexibilitet på verksamhetsnivå i detta avseende pekar vi i nästa avsnitt på motsvarande regleringar i annan arbetsrättslig lagstiftning.

7.1.5 Dispositiviteten i annan arbetsrättslig lagstiftning

Den arbetsrättsliga lagstiftningen är i stor omfattning dispositiv. Lagstiftningen är emellertid i huvudsak dispositiv till förmån för avvikelser i kollektivavtal, främst avtal som slutits eller godkänts av central arbetstagarorganisation. Vanligtvis gäller att det endast är vissa av reglerna som är dispositiva, medan lagens huvudprinciper är tvingande. Sålunda är regeln i lagen om anställningsskydd om att uppsägning måste vara sakligt grundad tvingande, bestämmelsen om uppsägningstid är emellertid dispositiv. Likaledes är rätten till ledighet enligt föräldraledighetslagen och till semester enligt semesterlagen tvingande, medan vissa andra regler i dessa lagar är dispositiva, t.ex. föräldraledighetslagens bestämmelse om anmälan om ledighet och semesterlagen bestämmelse om semesterår och intjänandeår. Arbetstidslagen är

Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester 195

dispositiv i sin helhet, arbetsmiljölagen är dock en helt igenom tvingande lag.

Främst gäller alltså att avvikelser i syfte att anpassa lagarnas regler är tillåtna endast genom medverkan av central arbetstagarorganisation. Detta gäller t.ex. vid avvikelser från lagen om anställningsskydd, samt föräldra- och studieledighetslagarna. Det är dock av lagstiftaren förutsatt att den centrala arbetstagarorganisationen kan överlåta till den lokala att avtala om avvikelser från dispositiv lagstiftning, t.ex. i förarbetena till LAS, prop. 1973:129, s. 233.

I medbestämmandelagen finns emellertid inget krav på att avvikelser skall ske genom medverkan av central facklig organisation. Lagen tar snarare sin utgångspunkt i arbetsplatsen, och föreskriver att lagens syften – medbestämmande för arbetstagarsidan i arbets- och företagsledning – skall uppnås genom lokala förhandlingar. Därav följer att även avvikelser från lagen kan avtalas lokalt.

Även arbetstidslagen innehåller ett stadgande av innebörd att för vissa av lagens bestämmelser kan avtalas om avvikelser lokalt. Sådana avtal gäller emellertid endast för begränsad tid: en månad från dagen för avtalets ingående.

Detsamma gäller för semesterlagen, i vilken huvudprincipen är att avvikelser förutsätter medverkan av central facklig organisation, men där avvikelse genom lokalt kollektivavtal kan göras beträffande vissa bestämmelser. Sålunda kan man lokalt avtala om annan semestertid än juli-augusti och om kortare sammanhängande ledighet än fyra veckor.

7.1.6 Bör möjlighet till anpassningar av lagreglerna finnas på verksamhetsnivå?

Arbetstiden är en central del i en rationell produktion och i arbetsorganisationen. Att anpassning kan ske av regler som fastställs centralt i lag eller avtal är således av stor betydelse för företag och förvaltningar. I den mån det skall vara möjligt att avvika från lagreglerna, bör avvikelsemöjligheten – och därmed anpassbarheten till verksamhetens behov – finnas på den nivå där reglerna skall tillämpas? Motsatt fråga kan emellertid också ställas: är det nödvändigt att ändra lagstiftningen i det här avseendet? Inte minst de arbetsplatsbesök som vi har genomfört visar ju att lokala anpassningar redan sker.

196 Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester SOU 1996:145

Nu gällande dispositivitet bygger på tanken att det måste vara möjligt att anpassa arbetstidslagstiftningen till olika branschbehov. Det verkar emellertid klart att olikheterna i verksamhet, och därmed behovet att anpassa regelverket, inte endast handlar om olikheter mellan branscher. Olikheter i behov och förutsättningar finns i högsta grad även på företag- och förvaltningsnivå, och det skall framhållas att detta även handlar om olika behov och förutsättningar bland de anställda. Ett borttagande av kravet på medverkan av central facklig organisation skulle därmed vara en signal från lagstiftaren att de lokala anpassningsbehoven tillmäts större betydelse.

Det har dock hittills ansetts att avvikelsemöjligheten skall finnas på central nivå på arbetstagarsidan för att säkerställa att lagstiftningens skyddsnivåer inte eftersätts. Skyddsaspekten torde således bli avgörande beträffande valet av nivå för möjliga avvikelser. Går det därför att resonera annorlunda i denna fråga idag än vid tidigare lagstiftningsarbete? Vi menar att det finns skäl som talar för det.

För det första avser vi att stärka den enskilde arbetstagaren i arbetstidshänseende. För det andra skall påminnas om EG-direktivet, vilket – som vi konstaterade redan i delbetänkandet i höstas – medför begränsningar i arbetsmarknadsparternas avtalsfrihet. EG-direktivet syftar till arbetstagarnas säkerhet och hälsa.

Det bör dock inte ankomma på lagstiftaren att föreskriva att verksamhetsanpassningen måste ske på lokal nivå på arbetstagarsidan. Det kan tilläggas att lagstiftaren inte har tagit ställning till på vilken nivå avtalen skall slutas eller godkännas på arbetsgivarsidan. Vi menar att det främst är en intern fråga som bör beslutas inom varje organisation och att detta bör gälla även på arbetstagarsidan. I detta sammanhang kan nämnas att EG-direktivet medger avvikelser från de centrala bestämmelserna i direktivet, genom kollektivavtal på nationell eller regional nivå. Men även på en lägre nivå om det tillåts i de nationella eller regionala avtalen. Det är således för organisationerna att själva bestämma på vilken nivå det bör ske. Vi menar därför att inte heller EGdirektivet föranleder att lagstiftaren måste föreskriva på vilken nivå avvikelser skall beslutas.

Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester 197

7.2 Nuvarande regler och möjliga förändringar - diskussion om innehåll och syften

I detta avsnitt går vi igenom arbetstidslagens nuvarande bestämmelser om ordinarie arbetstid, övertid, nödfallsövertid, mertid, jourtid och beredskap samt reglerna om vila och avbrott i arbetet. I anslutning till nämnda regler redogör vi dessutom för vilka förändringar vi anser vara motiverade. Det främsta motivet för denna genomgång är att försöka utröna syftena bakom arbetstidslagens nuvarande regler samt diskutera syften och innehåll i nya bestämmelser. Som vi konstaterade i avsnitten 5.4 och 5.7 kan en större flexibilitet i regelsystemet endast skapas inom skyddslagstiftningens ram. Vi måste därför klarlägga och renodla lagreglernas syften.

På varje punkt presenterar vi förslag till förändringar vad gäller de olika reglernas innehåll. Först ger vi emellertid en översikt över innehållet i den rapport som kommittén beställt om sambanden mellan olika arbetstidsförhållanden och hälsa och säkerhet.

7.2.1 Regler till skydd för arbetstagarnas säkerhet och hälsa

Vad säger vetenskapen?

På uppdrag av kommittén har de vetenskapliga rönen om sambandet mellan arbetstid och hälsa sammanställts av professor Torbjörn Åkerstedt vid Statens Institut för Psykosocial Miljömedicin. Vi ger inledningsvis i detta avsnitt en kort resumé av rapporten. För rapporten i sin helhet hänvisar vi till bilaga 12.

Rapporten behandlar hur oregelbundna arbetstider påverkar hälsan – huvudsakligen hjärt- och kärlsjukdomar, mag- och tarmsjukdomar, sömn, vakenhet och trötthet samt olycksrisk. Vidare diskuteras olika aspekter på mängden arbete och arbetstagarens inflytande på sin arbetstid. Rapporten tar upp ett antal metodproblem som uppkommer vid undersökningar av hälsa och ohälsa kopplad till olika arbetstidsförhållanden. Vad gäller t.ex. skiftarbete innebär det urval som sker till sådant arbete, att skiftarbetande från början förmodligen är friskare än andra anställda. Likaså är det de friskaste som stannar kvar i skiftarbete. Slutsatsen blir alltså att skiftarbetare utgör ett positivt urval med avseende på hälsa.

198 Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester SOU 1996:145

Hälsoeffekterna av arbetstider har ett nära samband med dygnsrytm och sömn. Så gott som alla fysiologiska och psykologiska funktioner pendlar mellan höga och låga värden under en period om 24 timmar, funktionerna uppvisar således ett rytmiskt beteende under en 24timmarsperiod. Anpassning av dygnsrytmen till natt- eller morgonarbete är svårt. Bl.a. beroende på dygnsljusets inverkan på människan kan inte ens de ständigt nattarbetande helt anpassa sin fysiologi till nattarbete. Sömnens funktion är inte helt utredd men minimibehovet av sömn tycks ligga omkring 6,5 timmar – på lång sikt. På kort sikt, från dag till dag, har en sömnminskning från 8 till 6 timmar endast en marginell inverkan. Sömnbrist kompenseras framförallt med en mer intensiv djupsömn.

Kroppens biologiska dygnsrytm är alltså inställd på aktivitet under dagtid och vila under nattetid. Då människan endast marginellt anpassar sig till natt- eller morgonarbete genomförs sådana arbetspass i stark konflikt med de biologiska förutsättningarna för arbete. Skiftarbete, särskilt natt- och morgonskift, ger kraftiga akuta sömnstörningar, sänkt prestationsförmåga och ökad olycksrisk. Det finns studier som visar ett klart samband mellan skiftarbete där nattarbete ingår och hjärt- och kärlsjukdom.

Oregelbundna arbetstider förefaller tydligt kopplade till framförallt mag- och tarmsjukdomar. Studier visar också att oregelbundna arbetstider medför vissa sociala störningar, framförallt vad gäller deltagande i regelbundna aktiviteter, och att kvinnor drabbas hårdare än män, sannolikt beroende på ett större ansvar för familjen.

I Sverige och internationellt finns det en trend mot långa arbetspass och komprimerade arbetsveckor. Längre arbetspass över ett färre antal dagar ger en längre sammanhängande ledighet och färre resor till och från arbetet. En rad fördelar kan vinnas – t.ex. kan förutsättningarna för samvaro med barnen förbättras, och minskade kostnader för barntillsyn – om föräldrarna kan förlägga sina arbetspass till olika dagar.

Det finns inte några etablerade vetenskapliga kriterier för maximal arbetstid. Det är i stället, framhåller rapporten, kraven på återhämtningstid, dygns- och veckovila, som sannolikt utgör den yttersta begränsningen ur fysiologisk synpunkt. Detta innebär att schemalagda arbetspass aldrig bör överstiga 13 timmar. Om arbetet är tungt, stressande, monotont eller på andra sätt belastande bör arbetspasset inte överskrida åtta timmar. Det framhålls dock att det saknas avgörande

Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester 199

forskning för att mera exakt kvantifiera sambandet mellan långa arbetspass och hälsa/säkerhet.

Vad gäller arbetstidens totala omfattning, i vilken alltså ingår även övertid, sägs i rapporten att effekter på hälsa och säkerhet är uppenbart individuell. Ålder, kön, hälsostatus, familjesituation m.m. har stor betydelse. För yrken med måttlig belastning torde den övre gränsen för arbetstidens totala omfattning ligga någonstans mellan 48 och 56 timmar i veckan. Avgörande forskning saknas dock.

Vad slutligen gäller arbetstagarnas möjligheter till inflytande över sina arbetstidsförhållanden, visar studier att den viktigaste enskilda faktorn bakom en positiv inställning till arbetstiden är graden av upplevt inflytande. Inställningen till arbetstiden är enligt dessa studier den faktor som har den närmaste kopplingen till inställningen till arbetssituationen i sin helhet. Enligt rapporten tyder detta på att arbetstiden är ett viktigt men sannolikt underskattat instrument för att förbättra arbetsmiljö och arbetstillfredsställelse. Även om självvalda arbetstider har ett mycket positivt värde för arbetstagarna visar dock rapporten att mycket litet är känt om inflytande och valfrihet samt effekter på hälsa och säkerhet.

Allmänt om förändringar

Den forskning vi tagit del av visar att det finns vissa vetenskapliga rön om sambandet mellan arbetstid samt hälsa och säkerhet. I överväganden om arbetstidsregler vars syfte är arbetstagarnas säkerhet och hälsa måste emellertid beaktas att forskningen om vissa samband, t.ex. effekterna av mängden arbetstid på hälsa och säkerhet, inte är tillräcklig för säkra slutsatser. Dessutom är arbetstiden endast en av flera faktorer som har betydelse för säkerhet och hälsa. Det är helheten av arbetsmiljöfaktorer och de rent individuella förutsättningarna hos arbetstagaren som avgör om arbetsmiljön är sådan att risk för ohälsa eller olycksfall föreligger. Vidare finns det inga entydiga kriterier för vad som skall anses vara särskilt betungande arbeten.

De senare iakttagelserna gör att vi menar att arbetstidsbestämmelsernas samband med arbetsmiljölagen måste göras tydligare. Arbetsmiljölagen utgår från det enskilda arbetsstället och den enskilda arbetstagaren samt sätter in de olika arbetsmiljöfaktorerna i en helhetssyn på arbetsmiljön. Sambandet mellan arbetstids- och arbetsmiljölagarna finns redan idag. I arbetsmiljölagens andra kapitel, om arbetsmiljöns beskaffenhet, hänvisas till arbetstidslagen. Den senare innehåller f.n. endast en hänvisning till de särskilda bestämmelser om minderåriga som finns i

200 Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester SOU 1996:145

arbetsmiljölagens femte kapitel. Fr.o.m. 23 november i år innehåller dock arbetstidslagen en hänvisning till arbetsmiljölagen 2 kap. 1 §. Denna ändring gjordes i enlighet med förslagen i propositionen om förändringar i arbetstidslagen med anledning av EG:s arbetstidsdirektiv. Förslagen i propositionen grundade sig på vårt delbetänkande. Vi vill emellertid föreslå att sambandet nu görs ännu tydligare och att därmed en allmän hänvisning görs i arbetstidslagen till arbetsmiljölagen.

Vidare vill vi föreslå att den allmänna insikten om människans biologiska funktioner och förutsättningar bör utgöra grunden för arbetstidsregler till skydd för arbetstagarnas säkerhet och hälsa. I det följande går vi igenom de regler som aktualiseras i den nuvarande arbetstidslagen samt ger förslag till ändringar. Det finns två skäl som talar för att lagstiftningens regler till skydd för arbetstagarnas säkerhet och hälsa skall vara bindande. Det första skälet är de ovan redovisade vetenskapliga rönen om människans biologiska funktioner och förutsättningar och sambanden med arbetstid. Det andra skälet är att EG:s arbetstidsdirektiv föreskriver ett antal regler som till sin karaktär är bindande. Avvikelser medges visserligen, men om så sker skall arbetstagarna erhålla motsvarande kompensationsledighet eller, i undantagsfall lämpligt skydd. Om de bindande reglerna anges direkt i lag undviks de tillämpningssvårigheter som följer av de lagändringar som träder i kraft i november 1996.

Vi vill i detta sammanhang också slå fast följande. I den beskrivning av lagstiftningens bakgrund och syften som gavs inledningsvis i avsnitt 5.2, konstaterade vi att arbetstidslagstiftningen grundläggande uppgift efter hand blivit att ange ett antal arbetstidsnormer. Reglerna anger de normer som bör gälla i fråga om den tid som arbetstagarna får användas till arbete. Normerna är av värde inte minst som underlag för arbetsmarknadsparternas diskussioner om arbetstid. Vi kommer i detta avsnitt att föreslå bestämmelser som syftar till arbetstagarnas säkerhet och hälsa och att dessa bestämmelser till sin karaktär skall vara bindande. Dessa lagregler kommer därmed inte längre att främst ange det som kan betraktas som normalt, i stället kommer reglerna ange de yttersta gränserna för vad som skall gälla i fråga om arbetstid. De kommer även i fortsättningen kunna utgöra underlag för arbetsmarknadsparternas diskussioner, men nu i den meningen att de anger inom vilka gränser parternas avtal måste hållas.

På varje punkt kommer vi att diskutera flexibiliteten ur arbetstagar- och verksamhetssynpunkt. Innan vi går in på de olika reglerna skall dock

Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester 201

ytterligare något sägas om arbetstidsreglernas samband med arbetsmiljölagen.

En tydligare koppling till arbetsmiljölagen

Det är således inte meningsfullt att betrakta arbetstidsregler för sig och att inte sätta in arbetstiden i ett vidare arbetsmiljösammanhang. Arbetsmiljölagen bygger på synsättet att det är helheten i arbetsmiljön som avgör om dess beskaffenhet skall anses vara acceptabel eller inte. Arbetstiden är endast en av flera arbetsmiljöfaktorer. Arbetsmiljölagens andra kapitel innehåller bestämmelser om arbetsmiljöns beskaffenhet. Dessutom utgår arbetsmiljölagen från den enskilde arbetstagaren. I 2 kap. 1 § tredje stycket anges att arbetstagaren skall ges

möjlighet att medverka i utformningen av sin egen arbetssituation samt i förändrings- och utvecklingsarbete som rör hans eget arbete. I 3 kap.

3 § andra stycket sägs vidare att arbetsgivaren skall genom att anpassa

arbetsförhållandena eller vidta annan lämplig åtgärd ta hänsyn till arbetstagarens särskilda förutsättningar för arbetet. Vid arbetets planläggning och anordnande skall beaktas att människors förutsättningar att utföra arbetsuppgifter är olika. Arbetsmiljölagen utgår även

från det enskilda arbetsstället. Det är framförallt genom ett lokalt arbetsmiljöarbete, på de olika arbetsställena, som lagens ändamål (1 kap. 1 §) om att förebygga ohälsa och olycksfall i arbetet samt även i övrigt uppnå en god arbetsmiljö, skall ernås.

Vi menar att dessa faktorer gör det synnerligen angeläget att ytterligare tydliggöra sambandet mellan arbetstidbestämmelserna och arbetsmiljölagen. Arbetsmiljölagens helhetssyn inkluderar arbetstidsförhållanden och det är alltså arbetsmiljölagen som ytterst avgör om arbetsmiljön, t.ex. vissa arbetstidsförhållanden, är av godtagbar beskaffenhet. Risken för olycksfall vid arbete under t.ex. natten torde vara större om arbetet i sig innebär risker, såsom vid byggnadsarbete, än om arbetet består i skrivarbete på ett kontor, osv. Arbetsmiljölagens synsätt vad gäller den enskilde arbetstagaren och det enskilda arbetsstället är i linje med vad vi ovan föreslagit angående utformningen av regler som sätter den enskilde arbetstagaren och verksamheten i centrum. Även arbetstidsbestämmelserna borde således utgå från det enskilda arbetsstället. Det är där det finns bäst förutsättningar att planera och förlägga arbetstiden så att både arbetstagarnas och verksamheternas behov blir tillfredsställda.

Bör då arbetstidsreglerna skrivas in i arbetsmiljölagen? Frågeställningen om arbetstidsreglernas plats i lagstiftningen är inte ny. Vid

202 Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester SOU 1996:145

nuvarande arbetstidslags tillkomst redogjordes för ett antal skäl för den ena eller den andra lösningen. Efter att ha konstaterat att det mesta talade för att alla arbetstidsbestämmelser borde finnas i en lag, sades i SOU 1981:5 (s. 143 ff) att utgångspunkten var att arbetstiden är en arbetsmiljöfråga. Nära till hands låg därför att bestämmelserna borde finnas i arbetsmiljölagen. Mot detta talade att lagen skulle komma att innehålla ett oproportionerligt stort inslag av arbetstidsbestämmelser. Vidare hade inte arbetstidsfrågorna samma tillämpningsområde som övriga lagen, särskilda undantag angående detta skulle därför behövt införas. Om en del närmare föreskrifter om arbetstid utformades som föreskrifter av Arbetarskyddsstyrelsen skulle det stora arbetstidsinslaget i lagen kunna bli mindre. Då mycket av de regelsystem som skulle komma att föreslås hade karaktären av allmänna normer och därmed borde meddelas i lag, menade man emellertid att detta inte var en framkomlig väg.

Utredningen stannade för en lösning som ledde fram till den nuvarande lagen. Man menade att fördelen med en sådan lösning var att alla bestämmelser om arbetstid samlas i en lag. Arbetstidsbestämmelserna för unga arbetstagare bibehölls dock i arbetsmiljölagen. Vidare kunde arbetsmiljölagens tillämpningsregler förenklas och de arbetstidsbestämmelser som fram till dess funnits i arbetsmiljölagen, bl.a. om nattvila, kunde tas bort och föras in i annan lag, vilket medförde att lagens karaktär av ramlag förstärktes. Avslutningsvis sades det vara en fördel att partsdisposiviteten togs bort ur en i övrigt tvingande lag. För att tydliggöra sambanden mellan en ny arbetstidslag och arbetsmiljölagen infördes emellertid hänvisningen i den senare till arbetstidslagen.

Finns det då anledning att resonera annorlunda idag vad gäller arbetstidsfrågornas plats i lagstiftningen? Möjligen kan så vara fallet. De ändringar som gjordes i arbetsmiljölagen 1991 stärkte synen på de enskilda arbetstagarnas möjligheter till inflytande. I propositionen om vissa ändringar i arbetsmiljölagen (prop. 1990/91:140) framhölls att syftet med förändringarna var att lyfta fram de arbetsorganisatoriska och de psykosociala arbetsmiljöfrågorna. Den enskilde måste, sades det, på ett nytt sätt placeras i centrum och få möjligheter och förutsättningar att aktivt delta i utformningen av sitt eget arbete (s. 28). Lagförarbetena framhöll vidare att några av de viktigaste förutsättningarna för ett bättre arbetsliv är ett rikt arbetsinnehåll och möjligheterna för den enskilde att själv påverka sin arbetssituation (a.a. s. 33).

Vi stannar dock för en lösning som innebär att arbetstidsreglerna även fortsättningsvis bör ingå i en särskild arbetstidslag. I allt väsentligt

Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester 203

anser vi att de argument som framhölls vid lagändringen 1982 fortfarande får anses gälla. Dessutom vill vi, som nämnts, göra arbetstidslagen till en civilrättslig lag. Sambandet mellan arbetsmiljölagen och arbetstidslagen bör emellertid förstärkas ytterligare och arbetstidslagen bör bygga på samma grundprinciper som arbetsmiljölagen enligt vad som ovan anförts, dvs. arbetstiden är endast en av flera arbetsmiljöfaktorer, helheten i arbetsmiljön är avgörande för om dess beskaffenhet kan anses vara acceptabel; den enskilde arbetstagaren sätts i centrum för bedömningen av arbetsmiljön; det enskilda arbetsstället är utgångspunkten för arbetsmiljöarbetet. Lagtekniskt bör dock detta ske genom en allmän hänvisning i arbetstidslagen till arbetsmiljölagen.

Regler om vila och återhämtning - rast och arbetspauser

Kunskapen om människans biologiska funktioner och förutsättningar innebär således att regler bör utformas som ger arbetstagarna rätt till vila och återhämtning under arbetsdagen, per arbetsdygn och per vecka. Lagen bör därmed föreskriva en skyldighet för arbetsgivaren att anordna arbetet så att dessa viloperioder kan tas ut av arbetstagarna. Av lagstiftningens skyddskaraktär följer att rast skall läggas ut oberoende av om arbetstagaren vill ha rasten, eller vill skjuta på den till ett, senare än i lagen, angivet tillfälle. Enligt den nuvarande lagen skall rast tas senast efter fem timmar. Bestämmelsen är emellertid, i likhet med övriga bestämmelser i lagen, dispositiv till förmån för kollektivavtal. EG:s arbetstidsdirektiv anger att arbetstagarna har rätt till rast om arbetsdagen överstiger sex timmar. Vi föreslår att lagens rastbestämmelse ändras så att rast skall förläggas så att arbetstagarna inte utför arbete mer än sex timmar. Vidare bör denna bestämmelse vara av bindande karaktär i den meningen att rasten inte kan avtalas bort, endast avvikas ifrån under förutsättning att arbetstagarna kompenseras med motsvarande ledighet eller, i undantagsfall, lämpligt skydd. Detta sammantaget skulle innebära att den nya bestämmelsen motsvarar den nuvarande ur skyddssynpunkt. Dessutom möjliggörs arbetsdagar om sex timmar utan rast, vilket t.ex. är en del i arbetstidsmodeller där arbetstiden för heltidsanställda har sänkts från åtta till sex timmar. Vidare blir bestämmelsen i detta avseende i enlighet med motsvarande regel i EG:s arbetstidsdirektiv. Direktivet anger att rastens längd och på vilka villkor den skall ges främst skall fastställas i kollektivavtal. Det är därför varken nödvändigt eller lämpligt med lagregler i frågan.

I nu gällande arbetstidslag finns en regel om att arbetsgivaren på förhand skall ange rasternas antal, längd och förläggning så noga som omständigheterna medger. Vi menar, på samma sätt som beträffande

204 Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester SOU 1996:145

arbetspauser, att en ny bestämmelse bör vila på det synsättet att det inte alltid är arbetsgivaren som ensam bestämmer om alla detaljer i exempelvis hur långa rasterna skall vara och när de skall förläggas under arbetsdagen. Arbetsgivarens ansvar ligger i att planera och anordna arbetet på visst sätt. Detta är ett överordnat och allmänt ansvar, vilket mycket väl medger att arbetstagarna själva kan bestämma om t.ex. rasternas antal etc. Vi föreslår inte heller någon motsvarighet till den nuvarande paragrafen om att rasternas antal, längd och förläggning skall vara tillfredsställande med hänsyn till arbetsförhållandena. Vi menar att detta är något som följer av arbetsgivarens ansvar enligt arbetsmiljölagen, till vilken vi har föreslagit en allmän hänvisning. Den nya regeln på detta område blir därmed mindre detaljerad och mer lättläst, och speglar bättre att den närmare förläggningen av arbetstiden och avbrott i denna bestäms på det enskilda arbetsstället av arbetsgivaren och arbetstagarna tillsammans. I likhet med nuvarande lag vill vi att även den nya skall innehålla en regel som innebär att arbetsgivaren i vissa fall skall få byta rast mot måltidsuppehåll (se vidare i författningskommentaren).

Nuvarande arbetstidslag föreskriver vidare att arbetstagaren skall kunna ta de arbetspauser som behövs utöver rasterna. Vi anser att en ny arbetstidslag även skall innehålla ett sådant stadgande tillsammans med övriga regler om vila och återhämtning (se vidare i författningskommentaren, bl.a. angående särskilda arbetspauser).

Regler om återhämtning och vila - nattarbetsförbud och/eller dygnsvila

I avsnitt 5.2.1 ovan ställdes frågan om lagstiftningen bör bibehålla det sk principiella nattarbetsförbudet. Har samhällsutvecklingen och globaliseringen av näringsliv och handel gått dithän att lagens stadgande bör ändras? I en diskussion om skyddsregler måste sådana argument bli av underordnad betydelse. De vetenskapliga rön som vi nyss redogjort för ger vid handen att mänsklig aktivitet – kanske särskilt yrkesaktivitet och alldeles särskilt vid speciellt betungande arbeten – bör ske på dagen. Arbete på natten medför ökad risk för ohälsa. Nuvarande arbetstidslag medger undantag från nattarbetsförbudet i de fall då "arbetet med hänsyn till dess art, allmänhetens behov eller andra särskilda omständigheter måste fortgå även nattetid ..". Vidare medges naturligtvis avvikelser genom kollektivavtal som tidigare redogjorts för. Enligt uppgift arbetar 8 procent av alla arbetstagare nattetid, 10 procent av männen och 7 procent av kvinnorna.

Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester 205

Vilken väg bör då väljas? Ett bibehållande av ett principiellt förbud som innebär att en betydande del av arbetstagarna ändå arbetar natt, eller ett borttagande av förbudet men i stället en reglering av nattarbetspassens längd? Visserligen skulle förbudet kunna kompletteras med föreskrifter som begränsar nattarbetet för det fall det tillåts. Mot bakgrund av vårt uppdrag att föreslå mer flexibla regler och de förändringar samhälls- och arbetsliv har genomgått, förefaller detta vara en mindre lyckad lösning. Vi vill dessutom påpeka att det inte endast är tiden för arbetet i sig - natten - som avgör om risk för hälsa och olycksfall föreligger. Vi har ju tidigare konstaterat att det är helheten av samtliga arbetsmiljöfaktorer som avgör arbetsmiljöns beskaffenhet. Därtill kommer de rent individuella förutsättningarna hos arbetstagaren. Detta följer av arbetsmiljölagen.

Vi vill därför föreslå att det nuvarande sk principiella nattarbetsförbudet tas bort och ersätts med regler som i stället syftar till att begränsa nattarbetspassens längd (se vidare nedan). Detta innebär emellertid inte att lagen därmed inte skulle innehålla en regel om vila per dygn. Vi har ju tvärt om tidigare konstaterat att regler borde utformas som speglar människans grundläggande funktioner, förutsättningar och livsrytm. Det följer av detta att lagen bör innehålla en regel om dygnsvila. Den regel EG:s arbetstidsdirektiv innehåller om en rätt för arbetstagarna till elva timmars sammanhängande ledighet per 24-timmarsperiod torde stå i överensstämmelse med de vetenskapliga rön vi redogjort för ovan.

Då regler om maximal arbetstid per dygn eller om dygnsvila diskuterades inför den nuvarande arbetstidslagen framhölls bl.a. att en regel som anger dygnsvila riskerar att få en styrande effekt mot längre arbetspass. För att tillgodose produktionsvillkoren måste nämligen regeln få en utformning som möjliggör längre arbetspass än vad som normalt bör gälla. (SOU 1981:5, s. 66 ff). Dygnsarbetstidsregler i en lagstiftning som syftade till att ange allmänna normer för arbetstiden var därför inte lämpliga menade man. Det finns skäl som talar för att detta synsätt inte längre bör gälla. Till att börja med avser vi, som tidigare framhållits, att föreslå lagregler till skydd för hälsa och säkerhet som skall utgöra de yttersta gränserna. En regel om dygnsvila avser alltså inte att föreskriva vad som kan anses vara en normal vila per dygn, utan i stället vad som skall vara den minsta godtagbara vilan per dygn. Vidare har vi konstaterat att utvecklingen verkar gå mot längre arbetspass. Det kan därför finnas anledning att ge en tydlig signal om minsta godtagbara dygnsvila.

206 Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester SOU 1996:145

Liksom för bestämmelsen om rast vill vi inte heller angående dygnsvilan föreslå att bestämmelsen skall innehålla en regel om hur dygnsvila måste vara förlagd. I linje med det synsätt vi vill införa på arbetstidsbestämmelserna anser vi detta vara en sak som bäst beslutas på arbetsstället. I syfte att ange, dels att dygnsvilan bör vara regelbunden, och dels att den normalt bör förläggas till natt, föreslår vi att dygnsvilan så långt möjligt skall förläggas till natt. Därmed skulle dygnsvileregeln innehålla samma anvisning om vad som normalt bör gälla, som den nuvarande regeln om veckovila, vilken "så långt möjligt skall förläggas till veckoslut".

Regler om återhämtning och vila - veckovila

De grundläggande reglerna om återhämtning och vila bör omfatta även en bestämmelse om vila per vecka. Till skillnad mot den regel som finns om veckovila i den nuvarande arbetstidslagen vill vi föreslå en regel som blir bindande i den mening att den inte kan avtalas bort, endast anpassas till de lokala förhållandena. Utan att göra avkall på regelns skyddsvärde vill vi därför tillföra den vissa moment i syfte att tillgodose flexibiliteten ur arbetstagar- och verksamhetssynpunkt. Vi föreslår därför att veckovilan i likhet med motsvarande bestämmelse i EG:s arbetstidsdirektiv bör vara 35 timmar i stället för dagens 36 och att vilan i vissa fall får nedsättas till 24 timmar. Det senare kan emellertid tillåtas endast i undantagsfall och skall ses mot bakgrund av att arbetsgivaren inte längre, som är möjligt enligt nuvarande lag, helt kan göra undantag från bestämmelsen. I likhet med nuvarande bestämmelse innebär vårt förslag att veckovilan skall läggas ut oberoende av om arbetstagaren vill avstå från ledigheten. Anvisningen om förläggningen är den samma som i nuvarande lag. Liksom enligt den nuvarande lagen föreslår vi att beredskap, och naturligtvis även jourtid, skall bryta veckovilan.

EG:s arbetstidsdirektiv medger att veckovilan genomsnittsberäknas över en period om högst fjorton dagar. Viloperioderna skulle således kunna förläggas flexibelt under en period om fyra veckor, under förutsättning att varje viloperiod uppgår till minst 35 timmars sammanhängande ledighet. Om veckovilorna för en tvåveckorsperiod läggs samman till början av den första veckan och veckovilorna för nästa tvåveckorsperiod läggs samman till slutet av den andra veckan skulle den yttersta konsekvensen av en sådan regel blir att 22 dygn kan förflyta utan veckovila. Vi menar att detta inte är förenligt med regelns grundläggande skyddskaraktär.

Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester 207

Besked om ändring av ordinarie arbetstid och jourtids förläggning

Den nuvarande arbetstidslagen innehåller en bestämmelse enligt vilken arbetsgivaren åläggs en skyldighet att informera arbetstagarna om ändringar av den ordinarie arbetstidens eller jourtidens förläggning senast två veckor i förväg. Denna bestämmelse kan inte sägas vara föranledd av säkerhets- och hälsoskäl, men den är likväl av grundläggande betydelse för arbetstagarnas arbetsmiljö, närmare bestämt möjligheten att planera sin tillvaro. Vi menar att en utveckling mot större variationer i arbetstidens förläggning gör det angeläget att behålla en sådan bestämmelse av "ordningskaraktär" tillsammans med de övriga som tar sikte på arbetsgivarens ansvar för arbetets planering och anordnande.

Enligt lagförarbetena (SOU 1981:5, s. 104-107) motiverades bestämmelsen av det ökande användandet av oregelbundna arbetstider, som bl.a. innebar att många arbetstagare informerades om arbetstidens förläggning alltför sent. Därmed uppstod väsentliga svårigheter att planera fritiden och att sköta personliga angelägenheter i övrigt. Enligt utredningens uppfattning ingick en skyldighet att i rimlig tid informera om arbetstidens förläggning bland arbetsgivarens uppgifter när det gäller att sörja för en tillfredsställande arbetsmiljö. En grundläggande bestämmelse om detta i arbetstidslagen ansågs nödvändig och vad som framförallt avsågs var att ge stadga åt arbetstidsförhållandena vid deltidsanställning. Beskedet skulle kunna meddelas skriftligt, genom t.ex. anslag av ett arbetstidsschema på arbetsplatsen, eller muntligt till de berörda arbetstagarna. Syftet med en bestämmelse om informationsskyldighet var att slå fast ett minimikrav, främst med avseende grupper av deltidsanställda. Två veckor ansågs vara ett mått som normalt inte borde underskridas. Självfallet skulle beskedet lämnas längre tid i förväg där så var rimligt. Bestämmelsen avsåg att ange ett minimum. Vidare avsågs endast regelbundet återkommande arbete. Endast för mer stadigvarande anställningar är det möjligt att planera arbetstidens förläggning i förväg. Eftersom regeln skulle innebära ett indirekt förbud mot tillfälliga anställningsförhållanden förordade därför utredningen att undantag i arbetsgivarens informationsskyldighet borde göras när arbetstagare tillfälligt anlitades till arbete.

Det framhölls avslutningsvis i förarbetena till den gällande bestämmelsen (a.a. s. 172-173) att med hänsyn till att arbetstagarna skall ha en rimlig möjlighet att planera sin fritid, bestämmelsen inte får innebära låsningar för anställningsvillkor som passar både arbetsgivaren och

208 Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester SOU 1996:145

arbetstagaren. Man nämnde de arbetstagare som i olika grad själva har ett inflytande över sin arbetstids förläggning. Andelen arbetstagare med sådana arbetsvillkor torde ha ökat och vi vill därför ansluta oss till denna tolkning av regeln. Då regeln är en minimibestämmelse menar vi att om arbetstagaren och arbetsgivaren är överens om en viss ändring, t.ex. att en deltidsanställd skall kunna gå upp i arbetstid om det föreligger ett behov av mer arbetskraft, regeln inte skall utgöra ett hinder för detta.

Den utveckling mot ökat flexibelt användande av arbetstiden gör bestämmelsen lika motiverad i dag, inte endast för de grupper som särskilt nämndes i förarbetena till gällande bestämmelse. Ändringar i ordinarie arbetstids och jourtids förläggning med anledning av variationer i behov av arbetskraft bör därför normalt informeras om minst två veckor i förväg. Vi menar därför att denna regel på ett naturligt sätt hör samman med de övriga regler vi föreslår i samband med arbetsgivarens skyldighet att planera och anordna arbetet. Även dess karaktär av minimibestämmelse stämmer väl överens med bestämmelserna om raster, arbetspauser, dygns- och veckovila.

Däremot anser vi inte att det behövs något undantag i arbetsgivarens informationsplikt för arbetstagare som anlitas för arbete endast tillfälligt, vilket finns i nu gällande lag. Vi anser att det torde ligga i sakens natur att arbetsgivaren endast kan åläggas en skyldighet att informera om ändringar i anställningsförhållanden som är så varaktiga att informationsskyldigheten har en reell innebörd för arbetstagaren.

Begränsning av arbetstidens totala omfattning

Vad gäller begränsning av den ordinarie arbetstidens längd, t.ex. per vecka, finns såvitt vi kan förstå inte samma vetenskapliga rön att basera skyddsregler på. Hälsa och säkerhet beträffande arbetstidens längd torde därmed främst handla om arbetstidens totala omfattning, alltså ordinarie arbetstid och övertid, samt regler för hur arbetstiden kan fördelas under en viss period. I vår genomgång ovan av de vetenskapliga rönen konstaterade vi emellertid att det inte torde finnas några definitiva slutsatser vad gäller sambanden mellan arbetstidens omfattning samt hälsa och ohälsa. I den rapport som sammanställts för vår räkning angavs visserligen att det torde ligga en övre gräns någonstans mellan 48 och 56 timmar per vecka vid "lättare" arbeten. Även om det inte går att ange några exakta gränser vad gäller risk för ohälsa och olycksfall i samband med arbetstidens totala omfattning, i synnerhet

Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester 209

som andra faktorer än arbetstiden spelar in, menar vi att det ändå är rimligt att arbetstidslagstiftningen innehåller en begränsning.

I syfte att möjliggöra ett mer flexibelt användande av arbetstiden – både för den enskilde och för verksamheten – föreslås dock att gränsen för den totala arbetstidens omfattning anges som ett genomsnitt under en viss period. En skyddssynpunkt är emellertid att genomsnittsberäkningen åtföljs av vissa begränsningar. En sådan är EG-direktivets regel om att den genomsnittliga arbetstiden – inklusive övertid – inte får vara mer än i genomsnitt 48 timmar. Direktivet föreskriver vidare att den beräkningsperiod som medlemsstaterna måste anvisa i lagstiftningen inte får överstiga fyra månader. Vi föreslår att detta blir arbetstidslagens begränsning och att det genom kollektivavtal skall vara möjligt att förlänga beräkningsperioden upp till 12 månader.

För att möjliggöra för den enskilde arbetstagaren att under vissa perioder arbeta mer, för att under andra kunna arbeta mindre, bör dessutom frågan ställas var samhället ur skyddssynpunkt skall sätta gränsen. Knäckfrågan blir alltså hur skyddet för de många skall gå att förena med individuella möjligheter för den enskilde. Och hur skall lagstiftningens skyddsmotiv gå att förena med individuella önskemål av detta slag? Den enskilde arbetstagarens svagare ställning gentemot arbetsgivaren kan ju medföra att det som var avsett som ett skydd urholkas genom att arbetstagaren av olika anledningar inte kan göra sin rätt gällande.

Troligen är det svårt att förena skyddslagstiftningens karaktär med alltför stora möjligheter till individuella avvikelser. Skyddsmotivet skulle riskera att gå förlorat. En lagstiftning som bygger på en genomsnittsberäkning av arbetstiden skulle emellertid kunna utgöra en grund för en ökad individuell flexibilitet. Arbetstid beräknat som ett genomsnitt kräver angivande av beräkningsperiodens längd. Man skulle kunna tänka sig individuella avvikelser vad gäller beräkningsperiodens längd, utan att skyddsnormen i sig avviks ifrån. Därmed skulle lagstiftningens skyddskaraktär upprätthållas samtidigt som den enskildes flexibilitet förstärks.

Att uppmärksamma i detta sammanhang är även vad som tidigare framhållits beträffande betydelsen av helheten i arbetsmiljön, i vilken arbetstidens endast är en faktor, för att kunna avgöra dess beskaffenhet. Arbetsmiljölagen bygger på denna helhetssyn och som tidigare nämnts vill vi tydliggöra sambandet mellan arbetstidsfrågorna och arbetsmiljölagen ytterligare.

210 Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester SOU 1996:145

Den fråga som således bör ställas är om det skall vara möjligt för den arbetstagare som så vill, att arbeta mer än de i genomsnitt 48 timmarna i veckan per fyramånadersperiod. Det kan ju vara så att kollektivavtalet inte innehåller något om att en viss längre period skall användas för genomsnittsberäkningen. Om det då skulle passa någon eller några att ha sin arbetstid beräknad på en längre beräkningsperiod och detta skulle vara förenligt med verksamhetens bedrivande, bör detta i så fall vara möjligt? EG-direktivet medger – under vissa bestämda förutsättningar – att medlemsstaterna inte tillämpar regeln om maximalt 48 timmar per vecka i genomsnitt under en fyramånadersperiod. Förutsättningarna är att den enskilde arbetstagaren måste lämna sitt samtycke därtill och inte tillfogas skada om han eller hon inte lämnar sådant samtycke. Vidare skall arbetsgivaren föra noteringar om de arbetstagare som arbetar mer än det angivna måttet. Noteringarna skall ställas till tillsynsmyndigheternas förfogande och dessa skall kunna förbjuda eller begränsa arbetet.

Även om EG-direktivet (i artikel 6) anger att medlemsstaterna över huvud inte behöver tillämpa regeln om de 48 timmarna, skulle ett eventuellt användande av direktivets möjlighet ändå kunna ske med respekt för det angivna måttet om 48 timmar per vecka i genomsnitt. En enskild arbetstagare skulle alltså kunna samtycka till att arbeta mer än 48 timmar per vecka i genomsnitt under en fyramånadersperiod, men ett sådant samtycke skulle endast möjliggöra att beräkningsperioden förlängs till 12 månader. Där skulle dras en absolut gräns. Detta skulle innebära en betydande möjlighet för den enskilde som så vill, och som kan komma överens med sin arbetsgivare, att arbeta mer under vissa perioder och mindre under andra. Möjligheten till flexibilitet skulle kunna stärkas samtidigt som regeln för arbetstidens totala omfattning iakttas.

Vi menar dock att inte heller denna något mer inskränkta möjlighet till flexibilitet ur arbetstagarsynpunkt bör medges med hänsyn till arbetstagarnas säkerhet och hälsa. Även här riskerar skyddsvärdet i lagstiftningen att urholkas och vi har redan tidigare slagit fast att en större flexibilitet inte får vinnas på bekostnad av skyddet för hälsa och säkerhet. Vi menar i stället att den flexibilitet som den enskilde arbetstagaren kan önska bör kunna tillgodoses inom ramen för regeln om maximalt 48 timmar per vecka i genomsnitt under en fyramånadersperiod.

Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester 211

Begränsning av nattarbetspassens längd

Som nyss nämndes bör lagen kompletteras med ett stadgande som anger vissa begränsningar i nattarbetspassens längd. Det får anses vara av särskild vikt om det sk principiella nattarbetsförbudet tas bort, att lagstiftaren anger att arbetspassens längd för nattarbete begränsas. Vi vill föreslå en regel som är utformad i enlighet med motsvarande regel i EG:s arbetstidsdirektiv. Den första delen i regeln skulle därmed avse sådana arbeten som inte innebär "särskilda risker eller stor fysisk eller mental ansträngning". För dessa arbeten skall den normala arbetstiden inte överstiga ett genomsnitt av åtta timmar under varje 24-timmarsperiod. Bestämmelsen innebär att det i lagstiftningen ges en signal om att arbetspassens längd för nattarbetande allmänt bör begränsas. Arbetsgivaren har därefter att bedöma om arbetet är av en sådan natur att arbetspassets längd inte bör överstiga åtta timmar. Regeln i den här delen skulle emellertid inte förhindra längre nattarbetspass, under förutsättning att den genomsnittliga arbetstiden inte överstiger åtta timmar per 24-timmarsperiod. Enligt EG-direktivet skall inte veckovilan om minst 24 timmar inräknas i beräkningsperioden. Den genomsnittliga arbetstiden kan därmed beräknas på sex av veckans sju dagar (se ovan i avsnitt 6.2.2).

Den andra delen i regeln innebär att för vissa arbeten skall arbetspassets längd då nattarbetet utförs begränsas till åtta timmar. Dessa arbeten är sådana att de "innebär särskilda risker eller stor fysisk eller mental ansträngning". En genomsnittlig beräkning av de åtta timmarna är således inte tillåten i dessa fall. Arbetsgivaren har att göra en bedömning av om de arbetsuppgifter som skall utföras nattetid är av sådan art att de kan anses innebära särskilda risker etc. Finner han att så är fallet skall han alltså ordna arbetet så att arbetspassen inte överstiger åtta timmar. Arbetsgivaren kan här tyckas bli tvungen att göra en kvalificerad bedömning av medicinsk och teknisk karaktär. Vi vill i detta sammanhang peka på det ansvar arbetsgivaren har enligt arbetsmiljölagen, som innebär att arbetsgivaren åläggs en skyldighet att verka för en god arbetsmiljö, i vilken inte endast kan ingå att göra medicinska och tekniska bedömningar av arbetsuppgifters särskilda risker, utan även beakta övriga arbetsmiljöfaktorer samt olika individuella förutsättningar hos de arbetstagare som utför arbetsuppgifterna. Arbetsgivaren har alltså redan i dag ett betydande ansvar och den bedömning som arbetsgivaren enligt vårt förslag åläggs att göra bör ses mot denna bakgrund. Även om EG-direktivet kan sägas ta sikte på arbetet i sig ("arbete som innebär särskilda risker .." etc.) vill vi framhålla att i arbetsgivarens prövning måste ligga att även göra en be-

212 Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester SOU 1996:145

dömning av förutsättningarna hos den arbetstagare som skall utföra arbetsuppgiften. En sådan bedömning får anses vara en integrerad del i bedömningen av arbetets "farlighet" och följer av hur arbetsgivaren har att bedriva arbetsmiljöarbetet enligt arbetsmiljölagen.

Avslutande reflektioner

Med ovan redogjorda förslag till ändringar i arbetstidslagen menar vi att syftena rörande säkerhet och hälsa kan anses vara tillgodosedda vad gäller bestämmelser om arbetstid. Vi återkommer i författningskommentaren till dessa förslag och redogör där närmare för utformningen av de olika reglerna. De nya bindande reglerna om arbetstid till skydd för arbetstagarnas säkerhet och hälsa, men även de bestämmelser som redan finns i arbetsmiljölagen, tillsammans med den regel vi vill införa angående den enskilde arbetstagarens möjlighet till inflytande, anser vi bör utgöra arbetstagarnas grundläggande rättigheter på arbetstidsområdet.

Vi menar att reglerna bör lyfta fram arbetsgivarens ansvar för en god arbetsorganisation och utformas så att arbetsgivaren åläggs att planera och anordna arbetet på visst sätt. Av reglernas grundläggande skyddskaraktär följer emellertid att rast, dygnsvila och veckovila skall läggas ut oberoende av om arbetstagaren önskar erhålla vila eller inte. Det kunde tänkas att reglerna utformas i enlighet med EG-direktivets mest grundläggande betydelse som redogjordes för i avsnitt 6.2.3, dvs. att arbetstagarna har rätt till rast etc. men att de i och för sig kan avstå. Vi har emellertid i den tidigare framställningen (avsnitt 5.7) gjort klart att en ökad flexibilitet inte kan tillåtas urholka reglernas skyddsvärde.

Innan vi avslutar detta avsnitt skall emellertid något sägas om de ovan föreslagna reglernas bindande karaktär och möjligheterna att anpassa dem till lokala behov och förutsättningar. Vi har angivit att reglerna skall vara bindande. Formuleringen avser att spegla det förhållandet att reglerna inte skall vara dispositiva till förmån för kollektivavtal, vilket är fallet med reglerna i nuvarande arbetstidslag, annat än i den meningen att det skall vara möjligt att – inom vissa ramar – anpassa dem till lokala behov och förutsättningar.

Vi vill nämligen föreslå att det skall vara möjligt att avvika, i syfte att anpassa till lokala behov, men endast under vissa angivna förutsättningar. Modellen är hämtad från EG-direktivet och innebär att avvikelser skall vara möjliga om motsvarande kompensationsledighet ges. I undantagsfall skall det även vara möjligt att avvika under förutsättning

Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester 213

att arbetstagarna erhåller lämpligt skydd. I författningskommentaren skall vi redogöra för vilka anpassningar vi föreslår av EG-modellen till den svenska arbetstidslagen. I syfte att möjliggöra nödvändig flexibilitet ur verksamhetssynpunkt kommer vi även att föreslå att avvikelser i vissa fall kan göras utan kollektivavtal. Vi återkommer även till detta i författningskommentaren.

Det återstår emellertid att diskutera ett antal bestämmelser i nuvarande arbetstidslag. Då vi menar att de förändringar vi ovan redogjort för skall tillgodose lagstiftningens syften rörande säkerhet och hälsa, vill vi framhålla att arbetstidslagens andra regler samt eventuella förändringar av dessa, måste diskuteras utifrån andra utgångspunkter.

7.2.2 Lagstiftarens och arbetsmarknadsparternas respektive roller

Enligt kommittédirektiven skall en central utgångspunkt för kom-

mitténs arbete vara att arbetstidsfrågorna även i fortsättningen så långt som möjligt regleras i avtal mellan arbetsmarknadens parter. I

detta sammanhang framhåller även direktiven att hänsyn till den en-

skilde arbetstagarens möjlighet till medinflytande och valfrihet vad gäller arbetstidens förläggning måste därvid beaktas. Vi har tidigare

föreslagit att arbetstidslagstiftningen skall förses med yttre skyddsgränser. Över dessa kan parterna inte förfoga. Lagstiftarens roll är alltså självklar när det gäller arbetstagarnas säkerhet och hälsa. Det förhåller sig emellertid annorlunda med reglerna i nuvarande arbetstidslag om ordinarie arbetstid, övertid, nödfallsövertid, jourtid och mertid. Innan vi redogör för våra överväganden beträffande dessa regler diskuterar vi vilka tänkbara roller lagstiftaren och parterna kan ha för dessa frågors reglering.

Beroende på om man vill lägga tonvikten vid lagstiftaren eller vid arbetsmarknadsparterna kan olika modeller tänkas för reglering av arbetstid. Valet torde komma att bero på hur arbetsmarknadsparternas och lagstiftarens roller definieras. Vad skall lagstiftaren reglera eller i övrigt befatta sig med och vad passar bäst för bestämmande av arbetsmarknadens parter? I det följande beskriver vi tre huvudsakliga modeller. Beskrivningen kommer att ta sin utgångspunkt i om tonvikten skall läggas på lagreglering eller statlig styrning på annat sätt, eller om tyngdpunkten läggs på att så mycket som möjligt överlåts till arbetsmarknadens parter.

214 Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester SOU 1996:145

Lagreglering eller statlig styrning på annat sätt

Den modell som skulle innebära största måttet av lagreglering eller statlig styrning på annat sätt kan vara en modell enligt vilken de nya bindande bestämmelserna läggs till den redan existerande lagstiftningen, medan den senare i princip bibehålls oförändrad (möjligen med undantag för de bestämmelser som är i stort identiska med de nya tvingande, såsom veckovilan). Även om de aktuella reglerna skulle vara dispositiva, i likhet med vad som nu gäller, utgör lagen utgångspunkten för förhandlingar mellan arbetsmarknadens parter och har därmed naturligtvis stark inverkan på de avtal som kommer till stånd.

Då kommitténs uppdrag är att undersöka på vilket sätt flexibla arbetstidsregler kan införas i svensk lagstiftning kan knappast denna modell bli aktuell. Att ändringarna i lagen endast består i att lagstiftningen tillförs ett antal bindande bestämmelser, som därmed är "icke-flexibla" i den meningen att de inte kan avtalas bort, främjar inte flexibiliteten. Vi har visserligen föreslagit att en regel om större inflytande för den enskilde arbetstagaren skall införas och att arbetstiderna på ett tydligare sätt blir en del av det lokala arbetsmiljöarbetet. Vidare har vi i samband med förslagen om de bindande reglerna till skydd för arbetstagarnas säkerhet och hälsa, försökt skapa ett utrymme för anpassbarhet inom de bindande ramarna. Men om återstoden, alltså reglerna om ordinarie arbetstid, övertid etc., förblir oförändrad innebär knappast helheten av förslagen en ökad flexibilitet. Det blir dessutom krångligt då utformningen av de föreslagna nya reglerna är tänkta att göras på ett annat sätt än de regler som i dag gäller.

Ett större mått av flexibilitet skulle kunna vinnas om innehållet förändrades i reglerna om ordinarie arbetstid, övertid, jourtid och mertid. Sålunda skulle t.ex. lagen kunna ta som utgångspunkt att den ordinarie arbetstiden är 40 timmar per vecka i genomsnitt, i stället för 40 timmar per vecka.

En tredje möjlig modell där staten fortfarande spelar en roll, men då den statliga styrningen sker i annan form än genom lagstiftning, kunde vara följande. Lagstiftningen inskränker sig till de bindande reglerna enligt våra förslag ovan och i motivuttalanden till lagen ges uttryck för en politisk viljeinriktning beträffande t.ex. ordinarie arbetstid. Vad som sedan blir ordinarie arbetstid m.m. bestäms i kollektivavtal. Man kan också tänka sig att lagen innehåller en uppmaning till parterna om att teckna kollektivavtal om arbetstidsfrågor.

Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester 215

Kollektivavtal i stället för lagreglering

Som nämndes ovan kommer dispositiviteten fortsättningsvis aldrig att bli fullständig. Lagstiftaren kommer alltid att ha en roll att spela eftersom vissa regler till skydd för arbetstagarnas säkerhet och hälsa kommer att vara bindande och detta förutsätter lagreglering. Men utöver detta kan staten naturligtvis överlåta till parterna på arbetsmarknaden att reglera resterande arbetstidsfrågor, såsom ordinarie arbetstid. Beroende på hur stor frihet staten vill ge till parterna kan följande modeller tänkas.

Lagstiftningen tas bort och regleringen av arbetstid sker fortsättningsvis i kollektivavtal. EG-direktivet medger att direktivets bestämmelser införlivas genom kollektivavtal. Vi menar emellertid att ett grundläggande skydd för arbetstagarna bör anges i lagstiftning. Men en större frihet för kollektivavtalslösningar uppnås naturligtvis om lagstiftningen inte innehåller annat än det bindande grundläggande skyddet, dvs. övriga regler tas bort och ersätts inte av nya. Inte heller skulle några politiska signaler ges i övrigt. Därmed skulle de kollektivavtalsslutande parterna själva kunna bestämma t.ex. vad som skall anses vara ordinarie arbetstid. Arbetstidslagen skulle därmed inte längre bli en del av utgångspunkterna för förhandlingarna om arbetstid. Arbetstidslagens funktion i detta avseende tas förmodligen över av de befintliga avtalen.

En form som förenar lagstiftningens krav på att fastställa ett grundläggande skydd med parternas avtalsfrihet och ansvar är förmodligen den ovan beskrivna att den icke-tvingande lagstiftningen tas bort och att staten ger uttryck för ett antal politiska viljeinriktningar i samband med att så sker och de nya bindande reglerna införs. Arbetsmarknadens parter skulle därmed "få med sig" ett politiskt budskap, t.ex. beträffande ordinarie arbetstid, vid sina förhandlingar, men skulle i övrigt formellt vara obundna av annat än de nya bindande lagreglerna.

En bibehållande av nuvarande arbetstidslag samt införande av ett antal bindande bestämmelser, enligt vad som ovan beskrivits, skulle förmodligen innebära en mindre betoning på kollektivavtalslösningar av arbetstidsfrågor. Som nämnts kan ifrågasättas om detta också är i linje med kommitténs uppdrag att föreslå en mer flexibel arbetstidslagstiftning.

216 Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester SOU 1996:145

Vi övergår därmed till att diskutera vilken modell som vi anser är den mest ändamålsenliga i syfte, att dels göra lagstiftningen mer flexibel, dels att parterna även fortsättningsvis så långt som möjligt skall ansvara för arbetstidsfrågorna.

Vilken modell bör väljas?

Kanske är detta rätt sammanhang att något ytterligare fundera över syftet med kommitténs uppdrag i denna del, dvs. vad som kan anses vara bristerna i flexibilitetshänseende i nuvarande lagstiftning. Är arbetsgivare och central facklig organisation överens kan man ju i princip ha vilken arbetstidsmodell som helst. Från november i år kommer som nämnts EG-direktivet sätta vissa gränser. Men inom dessa gränser skulle råda samma avtalsfrihet som nu. Uppenbarligen anser regeringen att detta inte är tillräckligt. Därav kommitténs uppdrag.

Vi har tidigare i detta kapitel diskuterat vissa förslag som syftar till att vinna ökad flexibilitet: inflytande för den enskilde arbetstagaren och betoning av den lokala nivån snarare än den centrala. Skulle en ytterligare flexibilitet kunna vinnas genom att parterna på arbetsmarknaden själva kommer överens om och tar ansvar för de arbetstidsvillkor som inte i första hand rör skydds- och hälsoaspekter. Förutom den ökade flexibilitet som eventuellt kan vinnas på en sådan lösning torde det råda en tämligen bred samsyn om att detta har ett värde i sig. Lösningen skulle nämligen bygga på en lång och stark tradition på den svenska arbetsmarknaden. Vidare skulle en avvägning bättre kunna göras mellan arbetstidsvillkor och förbättringar av övriga anställningsvillkor. Dessutom skulle de lösningar som parterna på arbetsmarknaden kan finna bidra till en balanserad lönebildning.

Det är som nämnts redan idag möjligt att avtala om vilka arbetstidsvillkor som helst i kollektivavtal genom att arbetstidslagen är dispositiv. Men skulle man kunna vända på förhållandet och föreslå att det är endast om inte annat överenskommits i kollektivavtal som ett antal regler om ordinarie arbetstid etc. skall gälla?

Om lagstiftarens främsta roll är att tillförsäkra arbetstagarna ett antal grundläggande rättigheter vad gäller säkerhet, hälsa och inflytande, bör alltså frågan kunna ställas vad mer som bör regleras i lag. Om man inom en bransch överenskommit att ordinarie arbetstid är 38 eller 39 timmar i veckan, vad tjänar det då de anställda inom den branschen att lagen föreskriver exempelvis en 40-timmarsvecka. På de flesta avtalsområden är dock fortfarande arbetsveckan 40 timmar. Men såvitt vi kan

Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester 217

förstå gäller för det stora flertalet att de 40 timmarna beräknas per helgfri vecka. Arbetstidslagen gör inte skillnad på om helgdagar infaller under veckan eller inte annat än vid övertidsberäkning.

Vi har nämnt att arbetstidslagen tjänar som utgångspunkt i förhandlingar om arbetstidsfrågor mellan arbetsmarknaden parter. Det är emellertid knappast troligt att lagens 40 timmar i veckan tjänar som utgångspunkt i förhandlingar mellan parter som redan tidigare kommit överens om ett visst lägre arbetstidsmått. Det är heller knappast troligt att lagens 40 timmar i veckan har någon betydelse för alla de avtal i vilka redan överenskommits att arbetstiden räknas per helgfri vecka, vilket innebär att arbetsveckan i praktiken är ca 38 timmar 30 minuter. Som nämndes i avsnitt 4.5 har vi endast funnit ett avtal som inte tar hänsyn till infallande helgdagar vid beräkning av arbetstiden.

Om man tar hänsyn till att flertalet företag med över hundra anställda vanligtvis tecknar kollektivavtal och att dessa tillämpas på företagets anställda oberoende av om de är medlemmar i den avtalsslutande organisationen eller inte, torde andelen arbetstagare som får sin arbetstid reglerad enligt vad som anges i kollektivavtalen uppgå till ungefär 90 procent. Den aktuella fackliga anslutningsgraden i Sverige har under de senaste åren legat kring 85 procent. En mindre andel av de fackligt anslutna arbetstagarna arbetar visserligen på arbetsplatser som saknar kollektivavtal och har därför inte kollektivavtalsreglerad arbetstid. Men många småföretag tillämpar de för branschen gällande kollektivavtalen trots att de inte själva är parter.

Då ca 90 procent av svenska arbetstagare således direkt eller indirekt omfattas av kollektivavtal menar vi att följande bör övervägas. För det första borde det i Sverige finnas goda förutsättningar att överlåta till arbetsmarknadens parter att bestämma sådant som inte oundgängligen bör lagregleras. De avtal som arbetsmarknadens parter träffar kommer att omfatta en överväldigande majoritet av svenska arbetstagare. För det andra, om en lagstiftning ändå bör finnas för de som inte omfattas av kollektivavtal, är det rimligt att den – som främst är tänkt för en mycket liten del av arbetsmarknaden – skall vara styrande för den stora del som omfattas av kollektivavtal?

Vi menar att det är parterna som bör ha det främsta ansvaret för arbetstidsfrågorna. Lagstiftningen bör därför innehålla en uppmaning till parterna att träffa kollektivavtal om arbetstid. Detta understryker lagstiftarens syn på parternas ansvar. Vi övergår därmed till en diskussion om förslag om regler för ordinarie arbetstid, övertid, nöd-

218 Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester SOU 1996:145

fallsövertid, mertid och jourtid, dvs. de övriga reglerna i arbetstidslagen.

7.2.3 Övriga regler

Ordinarie arbetstid

Om det är så att lagstiftningens skyddsmotiv uppfylls genom begränsningar av den totala arbetstidens omfattning, behövs då stadganden om ordinarie arbetstid och övertid? Det har redan i tidigare lagstiftningsarbete framhållits att motiven för begränsning av den ordinarie arbetstiden inte längre främst är arbetstagarnas skydd och hälsa. Även det ursprungliga rättvisemotivet, dvs. skillnader i arbetstid mellan t.ex. arbetar- och tjänstemannagrupper, torde vara mindre aktuellt i dag.

De övriga socialpolitiska motiven finns dock naturligtvis kvar: jämställdhet, familjeliv och socialt liv i övrigt. En rimlig fritid skall garanteras. Vidare kan sägas att lagens stadgande om ordinarie arbetstid är ett uttryck för en av samhället angiven acceptabel norm för vad som skall anses vara heltidsarbete. På detta sätt har också 40-timmarsveckan kommit att utgöra utgångspunkten för förhandlingar mellan arbetsmarknadens parter om kortare ordinarie arbetstid. Klart är att en reglering av ordinarie arbetstid har ett annat syfte än reglering av gränserna för arbetstidens totala omfattning. Det bör naturligtvis påpekas att förslaget ovan om de 48 timmarna i genomsnitt per vecka är en yttre gräns och har därmed ett helt annat syfte än en regel om ordinarie arbetstid. Följden av det förslaget får naturligtvis inte bli att den ordinarie arbetstiden ökar.

Sedd ur arbetstagarens perspektiv, vari består det egentliga värdet i arbetstidslagens regel om ordinarie arbetstid? Syftet rörande säkerhet och hälsa har med tiden kommit att nedtonas i lagförarbetena. Bestämmelsen sägs uttrycka en av samhället given godtagbar norm för heltidsarbete. Svensk lagstiftning innehåller ju inga regler beträffande t.ex. minimilöner, men fyrtiotimmarsveckan kan möjligen sägas vara en indirekt reglering av minimilön: mer än fyrtio timmar per vecka skall man inte behöva arbeta för att få en tillräcklig utkomst. Normen om fyrtiotimmarsveckan är sekelgammal och bygger på tanken om åttatimmarsdagen. Åtta timmar varje dag (från början måndag t.o.m. lördag) för vardera arbete, fritid och sömn. Tanken föddes i ett samhälle som såg radikalt annorlunda ut jämfört med idag. Även arbetslivet har genomgått stora förändringar.

Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester 219

Troligen finns idag helt andra individuella önskemål om och behov av att under vissa perioder arbeta mer för att under andra arbeta mindre. EG-direktivet sätter gränser av hälsoskäl för hur mycket vi skall tillåtas att arbeta. Men vilka ytterligare gränser skall sättas? En i alla avseenden statistisk säkerställd skillnad i samhället och arbetslivet idag jämfört med när åtta-timmarsnormen skapades, är att kvinnorna yrkesarbetar i en betydligt större omfattning nu än då. Omfattningen är ungefär som männens. Anita Nyberg skriver i sin rapport till kommittén att arbetstiden bygger på ett normalarbetstidskontrakt, ett kontrakt som är skapad med mannen som mall. När normen skapades var mannen familjens försörjare, idag är oftast både mannen och kvinnan familjeförsörjare och inte bara en medlem av familjen måste kunna förena förvärvsarbetet med familjelivet. I allt större utsträckning gäller att både man och kvinna behöver arbetstider – både avseende längd och förläggning – som gör det möjligt att förena förvärvsarbete med familjeliv.

Om en utveckling som innebär att ett standardiserat och likartat arbetsliv går mot större variationer beroende på bl.a. olika individuella behov, borde inte det medföra att en norm – fyrtiotimmarsveckan – ersätts av något annat. Om någon vill arbeta fyrtiofem timmar i veckan för att sedan gå ned till tjugofem, skall då lagen säga fyrtio? Borde rent av lagen normera "ordinarie arbetstid" utan angivande av vilken siffra det än må vara: "ordinarie arbetstid är den tid som varje arbetstagare från tid till annan vill ägna åt förvärvsarbete". Borde lagstiftaren över huvud befatta sig med detta, annat än att tillförsäkra varje arbetstagare så goda möjligheter som möjligt att få sina önskemål om arbetstid tillgodosedda? Är det detta som borde vara normen, alltså att alla i princip borde få de arbetstidsförhållanden som de själva önskar om det är förenligt med verksamhetens krav och inom lagstiftningens skyddsgränser, jmfr. förslaget ovan angående flexibilitet ur arbetstagarens synpunkt.

En annan möjlig frågeställning är om 40-timmarsveckan är konserverande i den meningen att den normerar ordinarie arbetstid uppåt i tider då den politiska viljan tycks vara att arbetstiden skall sänkas. Skulle en uppluckring av 40-timmarsveckan innebära att lagstiftaren inte längre ger uttryck för att det finns endast en norm för "ordinarie arbetstid", men även gagna en politisk viljeinriktning som syftar till att normen för "ordinarie arbetstid", dvs. heltid sänks?

220 Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester SOU 1996:145

Men om lagstiftningen inte anger ett mått för ordinarie arbetstid, hur skall då eventuell övertid beräknas? Möjligen skulle lagen istället för att ange ett mått för ordinarie arbetstid peka på vad som överenskommits i det enskilda anställningsavtalet. På samma sätt som för nuvarande lags bestämmelse om mertid för deltidsanställda blir därmed övertid den tid som överstiger vad som överenskommits mellan arbetstagaren och arbetsgivaren.

Vi menar alltså att det i och för sig kan ifrågasättas om en norm som skapades vid seklets början med en manlig industriarbetare som mall och som förutsatte att kvinnan ägnade sig åt hushållsarbete, snart hundra år senare fortfarande är den "normsignal" som samhället bör ge. Våra resonemang om de enskilda arbetstagarnas möjlighet till inflytande över sin arbetstidssituation är även de svåra att förena med en lagstiftning som säger maximalt 40 timmars arbete per vecka. Det kan ju faktiskt finnas arbetstagare som under en period vill arbeta mer än 40 timmar i veckan för att sedan arbeta mindre. Det är dock viktigt att komma ihåg att bestämmelsen om ordinarie arbetstid är dispositiv till förmån för kollektivavtal. Vi har tidigare föreslagit att lagen inte längre skall kräva att central arbetstagarorganisation sluter eller godkänner ett sådant avtal.

Men troligen innehåller 40-timmarsnormen även andra signaler. Visserligen verkar den samhälleliga strävan vara att arbetstiden skall sänkas, men ett stadgande om 40 timmars ordinarie arbetstid har åtminstone ett värde i den meningen att det normerar en gräns uppåt. Den förhindrar en utveckling mot att arbetstiden blir längre och detta kan naturligtvis bl.a. ha vissa pedagogiska fördelar när det införs ett stadgande i lagstiftningen om att den totala arbetstidens omfattning är maximalt 48 timmar per vecka i genomsnitt.

Detta sammantaget gör att vi anser att lagstiftningen ändå bör innehålla ett stadgande om vad som är ordinarie arbetstid. Dock torde de överväganden som gjorts om normens otidsenlighet och konsekvenserna av strävan att ge den enskilde arbetstagaren ett större möjlighet till inflytande, medföra att utgångspunkten för den ordinarie arbetstiden är att den beräknas som ett genomsnitt. Detta innebär även en signal om att den ordinarie arbetstiden i större utsträckning än för närvarande bör användas för att möta variationer i arbetskraftsbehov. Vi menar att beräkningsperioden för den ordinarie arbetstiden bör vara tämligen begränsad. Vi föreslår att en beräkningsperiod om tio veckor anges. Det större mått av flexibilitet som ligger i en viss längre beräkningsperiod bör kräva kollektivavtal. Att den ordinarie arbetstiden beräknas

Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester 221

som ett genomsnitt över en viss period kan naturligtvis innebära olägenheter för arbetstagarna. Det är därför lämpligt att en längre beräkningsperiod skall kräva kollektivavtal. I kollektivavtal kan föreskrivas inom vilka ramar arbetstiden tillåts variera.

Sammanfattningsvis föreslår vi följande. För de regler i lagen som skall gälla om det saknas kollektivavtal om arbetstid föreslår vi ett stadgande om ordinarie arbetstid. För att bättre spegla det förhållandet att ordinarie arbetstid blir ett mer och mer heterogent begrepp föreslår vi att med ordinarie arbetstid skall avses det som har överenskommits i det enskilda anställningsavtalet. För att ange en gräns uppåt för ordinarie arbetstid föreslår vi att den högst får uppgå till fyrtio timmar per vecka och att den får beräknas som ett genomsnitt över tio veckor. En längre beräkningsperiod skall kräva kollektivavtal.

Övertid

Varför finns regler om övertid i lagstiftningen? En anledning torde åtminstone vara gränsande till lagstiftningens syfte om arbetstagarnas hälsa och säkerhet, dvs. övertidsreglerna sätter gränser för den totala arbetstidens omfattning. Att regler om övertid finns beror dock ytterst på att lagstiftaren accepterat att ett behov kan finnas i verksamheterna av extra arbetstid. Det har dock av skäl rörande hälsa och säkerhet ansetts att vissa gränser måste finnas. Om då lagstiftningen tillförs bindande regler för arbetstidens totala omfattning, finns längre detta skyddsmotiv kvar? Delvis kan det naturligtvis vara så. Arbetstidslagen innehåller nämligen månatliga begränsningar av övertidsuttaget. Tillsammans med regeln om ordinarie arbetstid innebär det att lagen föreskriver ett maximalt uttag av arbetstid under en månad, såvitt annat inte avtalas i kollektivavtal. Vårt förslag om bindande regler om återhämtning och vila ovan medför naturligtvis inte bara att uttaget av arbetstid per dag begränsas, även uttaget per vecka kommer att begränsas.

Ett ur verksamhetssynpunkt mer flexibelt användande av den ordinarie arbetstiden, genom möjligheten att genomsnittsberäkna, bör rimligen leda till ett minskat behov av övertid. Av den rapport om olika arbetstidsmodeller, som utarbetats på vårt uppdrag (se bilaga 9), framgår som ett allmänt resultat av ett stort antal modeller för flexibilitet, att övertiden har minskat. Vi har i avsnitt 4.7 redogjort för olika aspekter på övertidsfrågorna och eventuella övertidsbegränsningar.

222 Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester SOU 1996:145

Reglerna om övertid är en avvägning mellan verksamheternas behov av flexibilitet och arbetstagarnas säkerhet och hälsa. Vi har tidigare föreslagit ett antal regler till skydd för arbetstagarnas säkerhet och hälsa, bl.a. en regel om högsta tillåtna totala arbetstid om 48 timmar i veckan i genomsnitt. Dessutom har vi föreslagit bindande regler om rast samt vila per dygn och per vecka. Av detta följer, menar vi, att lagstiftningen fortsättningsvis väl skall tillgodose syftena rörande arbetstagarnas säkerhet och hälsa. Detta medför att särskilda övertidsregler inte längre är motiverade av skäl rörande arbetstagarnas säkerhet och hälsa. Det bör naturligtvis påpekas att regeln om de 48 timmarna i genomsnitt per vecka gäller det högsta tillåtna antalet timmar. Regeln är alltså avsedd som ett grundläggande skydd och inte uttrycka en norm för vad som är normal arbetstid. Dessutom, som skall utvecklas vidare i avsnitt 7.3, kommer vi att föreslå att lagstiftningens rättsliga karaktär ändras från offentligrättslig till civilrättslig. Detta innebär t.ex. att samhällets roll bortfaller vilket bl.a. leder till att ytterligare övertid inte längre kan medges genom dispens från Arbetarskyddsstyrelsen.

Vi konstaterar sålunda att de förslag vi tidigare diskuterat förändrar förutsättningarna för övertidsreglerna i lagstiftningen. Finns då även andra syften med eventuella övertidsbegränsningar i lagen? Vi har i avsnitt 4.7 diskuterat om och på vilket sätt det finns ett samband mellan en skärpt övertidsbegränsning i lagstiftningen och effekter på sysselsättningen och arbetslösheten. Vi konstaterade att det krävs att vissa stränga förutsättningar är uppfyllda för att en begränsning av möjligheterna att ta ut övertid skall leda till positiva sysselsättningseffekter. Visserligen konstateras i avsnittet om övertid i den rapport av Anxo/Agnarsson som utarbetats på uppdrag av kommittén, att vissa positiva effekter på sysselsättningen är rimliga att anta som en följd av en lagreglerad begränsning av övertiden. En liten sysselsättningseffekt är emellertid att ställa mot de möjliga hinder för flexibilitet ur verksamhetssynpunkt som kan bli följden av sådana lagregleringar. Vårt uppdrag är ju att skapa en större flexibilitet.

Även om överväganden om sambanden mellan övertidsbegränsning och positiv sysselsättningseffekter måste göras med tydliga reservationer, på sätt som vi nyss anfört, vill vi framhålla det samhällsintresse som är kopplat till sysselsättningen. Vi menar att de uppgångar i konjunkturer och övriga faktorer som leder till större arbetstidsvolymer bör kunna komma de arbetslösa eller deltidsarbetslösa till del i en större omfattning än för närvarande. För de deltidsarbetslösa torde vårt förslag om att ge den enskilde arbetstagaren möjlighet till ett större inflytande över sina arbetstidsförhållanden medföra förbättrade förut-

Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester 223

sättningar för dessa arbetstagare att gå upp i arbetstid. För att ett större arbetskraftsbehov skall kunna komma de deltidsanställda till del krävs naturligtvis att dessa har nödvändig kompetens för arbetet. Detta i sin tur ställer krav på kompetensutveckling. Det kan inte uteslutas att en begränsning av det övertidsuttag som medges enligt lag i sig leder till en positiv sysselsättningseffekt. Vidare är en begränsning av möjligheten att ta ut övertid genom lagen en tydlig signal från lagstiftaren om att övertidsuttagen bör gå ned.

En viss sänkning av det tillåtna övertidsuttaget bör emellertid åtföljas av ytterligare förslag i syfte att värna möjligheten till flexibilitet. En möjlighet skulle vara att ta bort den del av regeln som säger att vid övertidsberäkning skall kompensationsledighet eller annan ledighet som förläggs till arbetstagarens ordinarie arbetstid eller jourtid likställas med fullgjord ordinarie arbetstid eller jourtid. Det kan dock inte komma i fråga att från bestämmelsen undanta hänvisningen till ledighetslagstiftningen. En sådan lösning skulle innebära en återgång till den situation som rådde före den nuvarande arbetstidslagens ikraftträdande. Den då gällande ordningen kunde i vissa fall innebära orimliga konsekvenser för arbetstagare som var lediga enligt viss ledighetslag. En arbetstagare som t.ex. var föräldraledig under två veckor skulle, vid beräkning av övertid för en beräkningsperiod om fyra veckor, under de två följande veckorna kunna arbeta den dubbla ordinarie arbetstiden innan någon övertid behövde registreras enligt den tidigare gällande arbetstidslagen. Dessa konsekvenser ansågs orimliga och lagstiftningen ändrades till att få den lydelse som nu gäller.

Vi vill istället föreslå att regeln inte längre bör föreskriva att kompensationsledighet skall likställas med fullgjord ordinarie arbetstid vid övertidsberäkning. Att t.ex. "kvitta" arbetade övertidstimmar på våren mot en kompensationsledighet som förläggs under sommaren, för att tillgängliggöra motsvarande timmar för övertidsarbete under hösten, innebär en möjlighet till flexibilitet som vi anser angelägen om gränsen för övertiden sänks. Vi menar att det är viktigare att övertidsuttagen allmänt går ned än att bibehålla regler som inte medger att övertidstimmarna används på ett flexibelt sätt, på t.ex. det sätt som nyss angavs.

För att ge en kraftfull markering av de samhällsintresse som ligger i möjliga sysselsättningseffekter av en begränsning av övertiden föreslår vi att gränsen för övertidsuttaget sänks till 100 timmar per arbetstagare och kalenderår. Vi menar samtidigt att borttagandet av kompensationsledighet från de övriga ledigheterna som likställs med arbetad tid,

224 Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester SOU 1996:145

uppväger de brister i flexibilitet som naturligtvis blir följden av den föreslagna halveringen. Övertiden skall räknas från det att den ordinarie arbetstiden enligt anställningsavtalet överskrids, och inte som nu från det att fyrtio timmar eller vad som avtalats i kollektivavtal, överskrids.

Nödfallsövertid

Den nuvarande arbetstidslagen innehåller även ett stadgande om nödfallsövertid. Vi menar att det ur verksamhetsskäl är nödvändigt att bibehålla en möjlighet för arbetsgivaren att ta ut nödfallsövertid utöver begränsningen av den vanliga, i dag benämnda allmänna, övertiden. Förutsättningarna bör vara de samma, dvs. natur- eller olyckshändelse eller annan liknande omständighet skall ha inträffat och vållat avbrott i verksamheten eller medfört överhängande fara för sådant avbrott eller för skada på liv, hälsa eller egendom. Då vi föreslår att lagens rättsliga karaktär skall ändras från offentligrättslig till civilrättslig, vilket bl.a. innebär att myndigheternas funktion bortfaller, måste regeln ändras så att det inte längre krävs att arbetsgivaren anmäler nödfallsövertiden inom två dygn till Arbetarskyddsstyrelsen. I stället gäller begränsningen om 48 timmar i genomsnitt per vecka under viss period, som vi skall återkomma till i författningskommentaren.

Mertid

I den nu gällande arbetstidslagen stadgas att vid beräkning av övertid kompensationsledighet eller annan ledighet som arbetstagaren har rätt till och som förläggs till dennes ordinarie arbetstid eller jourtid, skall likställas med fullgjord ordinarie arbetstid respektive jourtid. Ett framträdande motiv för denna regel var att en partiellt ledig arbetstagare, t.ex. enligt föräldraledighetslagens bestämmelser om delledighet, måste kunna förutse hur mycket arbetstid han eller hon har att fullgöra. När denna regel skrevs in i lagen ansåg lagstiftaren att det fanns anledning att även begränsa möjligheterna att ta ut mertid av en deltidsanställd. Det framhölls att samma behov av att kunna förutse arbetstiden som en partiellt ledig arbetstagare kan ha, har även en arbetstagare med deltidsanställning, dvs. vars arbetstid enligt anställningsavtalet, inte enligt en ledighetslag, är lägre än heltid. Vidare menade man att en regel som begränsade mertidstimmarna motverkar att den ordinarie arbetstiden för den deltidsanställde sätts lägre än vad tjänstgöringsförhållandena motiverar. Det framhölls också i förarbetena att avsaknaden av en begränsning av mertidsuttaget medförde att de del-

Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester 225

tidsanställda utnyttjades som reservarbetskraft och att de därför ofta hade en betydligt länge arbetstid än vad som från början hade avtalats.

Samtidigt framhölls att skyldigheten att fullgöra mertid (och övertid) förutsatte att detta överenskommits i det enskilda anställningsavtalet eller i det rådande kollektivavtalet inom anställningsområdet. Ovan redogjorda frågor och problem var emellertid av den art att en reglering bedömdes vara motiverad. Beträffande möjligheten att i det enskilda fallet förfoga över mertidsbegränsningen, erinrades i lagförarbetena om att den enskilde arbetstagaren och arbetsgivaren kan komma överens om att vid behov höja måttet för ordinarie arbetstid. Därmed skulle inte regeln i det enskilda fallet förhindra flexibilitet inom vissa ramar. För både hel- och deltidsanställda är reglerna om ordinarie arbetstid och övertid den yttre ramen.

Av vad som ovan sagts om reglering av arbetstidens totala omfattning följer att skydds- och hälsoaspekter knappast kan åberopas som motiv för en särskild regel om mertid. Som nämnts har lagstiftaren anfört andra motiv för regleringen. Från bestämmelsens tillkomst kan även nämnas att det uttalades i lagförarbetena att en regel om mertid skulle verka i den riktningen att parterna strävar efter att vid anställningens början precisera den avtalade arbetstiden (SOU 1981:5 s. 83). Det är dock värt att påpeka att enligt anställningsskyddslagen gäller numera att arbetsgivaren skall skriftligen informera arbetstagaren om vissa anställningsvillkor efter anställningens påbörjan. Exempelvis skall arbetstagaren erhålla information om den normala arbetstiden per dag eller per vecka.

Vad gäller syftet att begränsa risken för att arbetstidsmåttet sätts lägre än vad anställningsförhållandena motiverar, kan möjligen sägas att ett ännu effektivare medel vore att ytterligare begränsa möjligheterna till mertid. Den nödvändiga flexibilitet för både arbetsgivare och arbetstagare som ligger i att arbetstagaren ibland skall arbeta mer, kan ju i och för sig tillgodoses genom att man kommer överens om att höja eller sänka arbetstidsmåttet.

Frågan om för låga arbetstidsmått och användandet av deltidsanställda som arbetskraftsreserv belyser verksamheternas behov av flexibilitet. Ett större antal anställda med kortare arbetstidsmått ger mer utrymme för lösningar och variationer i arbetstidsscheman inom t.ex. vården, och bättre möjligheter att möta olika behov under dagen i exempelvis detaljhandeln. Naturligtvis bör lagstiftningen i möjligaste mån underlätta för denna rationalitet i arbetstidshänseende.

226 Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester SOU 1996:145

Inte minst en omfattande deltidsarbetslöshet visar att ett stort antal deltidsanställda vill ha längre arbetstid. Frågan om mertidbegränsning måste antagligen ses i detta större perspektiv. Om det är så att mertidsbegränsningen är ett verksamt medel för att förmå arbetsgivare att inte sätta tjänstgöringsgraderna för lågt kan ifrågasättas om exempelvis ett borttagande av regeln är motiverad. Ett borttagande skulle motiveras av att regeln inte är föranledd av skydds- och hälsoskäl och att regelns övriga syften möjligen kan tillgodoses bättre genom vårt förslag om den enskilde arbetstagarens inflytande, i avsnittet 7.1.2 ovan.

Det bör tilläggas att frågor som rör deltidsanställdas anställningsvillkor omfattas av regleringar i kollektivavtal. Det finns t.ex. en regel i kollektivavtalen för kommuner och landsting som innebär att det vid behov av arbetskraft bör, innan nyanställning sker, prövas om de redan anställda arbetstagarna, som anmält intresse, kan erbjudas höjd sysselsättningsgrad.

Men ett borttagande av regeln om mertid för att öka flexibiliteten om nödvändig flexibilitet ändå kan uppnås genom att arbetsgivaren kommer överens med arbetstagaren om att vid behov öka tjänstgöringsgraden, kan ifrågasättas. Det kan emellertid anföras andra skäl för ett borttagande av regeln. Möjligen har nämligen bestämmelsen om mertid kommit att bli aningen otidsenlig. Det är åtminstone svårt att se hur bestämmelsen är att uppfatta i förhållande till den dagspolitiska situationen och debatten. Dagens situation innebär ju att en stor andel av de deltidsanställda vill ha längre arbetstid. Främsta skälet torde vara att en deltidslön inte är tillräcklig att försörja sig på. Det något märkliga blir då en bestämmelse vars främsta syfte är att motverka längre arbetstidsuttag för de deltidsanställda. Saken blir inte mycket klarare även om lagförarbetenas motiv, att en mertidsbegränsning motverkar att arbetstidsmåtten sätts lägre än förhållandena föranleder, lyfts fram.

Det bör i detta sammanhang påpekas att rättspraxis torde ha medfört att den deltidsanställde åtnjuter ett starkt skydd, troligen starkare än den heltidsanställde, för sitt avtalade arbetstidsmått (se t.ex. AD 1961:22 och 1984:76). Det har sålunda konstaterats att de arbetstagare som har ett visst lägre arbetstidsmått än heltid, har särskilt avtalat om detta och att det därför får anses som särskilt betydelsefullt att den avtalade arbetstiden för dessa arbetstagare respekteras. Det har vidare uttalats att de deltidsanställda, för vilka den avtalade arbetstiden inte respekteras, riskerar att inte komma att omfattas fullt ut av alla regler i anställningsskyddslagen, t.ex. regeln om lön under uppsägningstiden.

Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester 227

Sammantaget menar vi att det finns skäl som talar för den särskilda regleringen om mertid för de deltidsanställda bör tas bort ur arbetstidslagen. Istället borde dessa arbetstagare kunna omfattas av den bestämmelse vi ovan föreslagit om övertid, dvs. den deltidsanställde skulle därmed kunna arbeta maximalt 100 timmar per kalenderår utöver den ordinarie arbetstid som fastställts i anställningsavtalet. Därmed skulle hel- och deltidsanställda behandlas lika i arbetstidslagen och en särskild regel för de deltidsanställda inte längre vara nödvändig. Vi menar dessutom att vårt förslag om att arbetstagarna skall ha rätt att framföra, och få av arbetsgivaren sakligt prövade, önskemål om arbetstid avseende både längd och förläggning kommer att medföra förbättrade möjligheter för de deltidsanställda som vill gå upp i arbetstid. Förslaget innebär ju nämligen att arbetsgivaren har att sakligt pröva önskemålen mot vad verksamheten kräver. Om önskemålen inte kan tillgodoses skall arbetstagaren underrättas om skälen. Arbetstagarens fackliga organisation har naturligtvis möjlighet att begära förhandling enligt reglerna i medbestämmandelagen. I förlängningen kan, som nämnts, arbetstagaren ges en rätt till domstolsprövning av arbetsgivarens prövning av arbetstagarens önskemål.

Jourtid och beredskap

Det är endast jourtid som i nuvarande lagstiftning är behäftad med vissa direkta begränsningar. Arbetstidslagen anger att maximalt 48 timmar får tas ut per fyra-veckorsperiod (alternativt 50 timmar per kalendermånad). Beredskap är endast indirekt reglerad i lagen, vilken anger att till veckovilan räknas inte sådan tid. Bestämmelsen om jourtid infördes i arbetstidslagstiftningen i 1970 års allmänna arbetstidslag. Det låg inte minst praktiska överväganden bakom regelns införande. Lagstiftningen skulle göras allmänt tillämplig inom hela arbetslivet. Den jourtjänstgöring som förekom framförallt inom sjukvården, brandväsendet och vissa statliga verksamheter (t.ex. polis och kriminalvård) ansågs inte kunna inrymmas inom lagens bestämmelser om ordinarie arbetstid och övertid. Samtidigt som det konstaterades att företeelsen behövde en särskild reglering som inte "inkräktade" på utrymmet för den vanliga arbetstiden, sades att jourtid innebar en bundenhet till arbetet och inte kunde anses vara fritid. Därför behövdes en gräns för hur mycket jourtid som får tas ut.

Om det kan tänkas att lagstiftningen beträffande arbetstidens längd endast skall ange vilka gränserna får vara för arbetstidens totala omfattning, kan det möjligen anses att inom dessa gränser bör också

228 Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester SOU 1996:145

rymmas jourtid. Även om inte jourtiden anses vara arbetstid i vanlig mening skulle lagstiftningen i detta avseende behandla båda på samma sätt. Ett skäl för en sådan reglering kan möjligen vara att den arbetstagare som har jourtjänstgöring ofta utför faktiskt arbete under sådana pass. Om så sker innebär lagen att jourtiden avbryts och arbetstiden börjar löpa. Fördelen för de arbetstagare som har skyldighet till jourtjänst är naturligtvis att den totala tid han eller hon måste stå till arbetsgivarens förfogande på arbetsstället minskar. Även den "vanliga" arbetstiden torde bli kortare.

Om följden sålunda blir att arbetstagare med jourtjänstskyldighet får en kortare arbetstid, kan frågan ställas om detta är en rimlig konsekvens i förhållande till de verksamheter som inte använder sig av jourtjänst. För de senare verksamheterna skulle ju tillgänglig "vanlig" arbetstid inte påverkas medan arbetstagarna i de verksamheter som har jourtjänst skulle få en arbetstidsförkortning. Vidare kan naturligtvis frågan ställas om hälso- och skyddsaspekter är relevanta i detta sammanhang. Under jourtid utför ju arbetstagaren inte något arbete. Om han gör det är det inte längre jourtid, då gäller istället den vanliga arbetstidsbegränsningen.

Något bör tilläggas om konsekvenserna av de bindande regler vi föreslog i föregående avsnitt, för jourtid och beredskap. Visserligen är det så att dessa "arbetstidsföreteelser" inte anses vara arbetstid. Av detta följer att en arbetstagare i och för sig kan ha jourtid och beredskap samtidigt med en dygnsvila, enligt vårt förslag ovan. Men eftersom jourtid och beredskap innebär att arbetstagaren står till förfogande för att rycka in i arbete, och att så ofta faktiskt sker, torde regeln om dygnsvila komma att få betydelse för hur arbetstidsscheman och avtal utformas. Om en jour, som är förlagd under en dygnsvila, avbryts för arbete bryts ju även dygnsvilan. Enligt vårt förslag skall då arbetstagaren ha motsvarande ledighet eller, i undantagsfall, lämpligt skydd. Som nämndes i avsnittet ovan om veckovila menar vi emellertid att jourtid och beredskap i likhet med nuvarande lag, skall bryta veckovilan oavsett om arbetstagarens jourtid eller beredskap övergår i arbete eller inte.

Frågan om jourtidsreglering är belysande för diskussionen om lagstiftningens syften och mest ändamålsenliga metoder för att uppnå dessa syften. Beträffande mertidsregleringen ovan nämndes ju att de deltidsanställdas situation möjligen bäst löses på annat sätt än genom den begränsning av mertidsuttaget som nu finns i lagen. Det kan dock vara svårt att argumentera på samma sätt vad gäller jourtiden. Syftena

Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester 229

bakom bestämmelserna torde vara olika. Jourtidsbegränsningen följer av överväganden rörande i vilken omfattning det kan accepteras att arbetstagaren är bunden till arbetsplatsen utan att utföra något arbete.

Sammanfattningsvis ser vi inte någon anledning att föreslå någon förändring av innehållet i nuvarande regel om jourtid.

Avslutande reflektioner

Vi har i detta avsnitt behandlat de regler i nuvarande arbetstidslag som vi menar inte främst är föranledda av syften rörande arbetstagarnas säkerhet och hälsa. Följaktligen har vi diskuterat dem utifrån andra utgångspunkter. Vår utgångspunkt har varit det ansvar för dessa frågor som ligger hos arbetsmarknadens parter. Vi menar att det främst är för arbetsmarknadens parter att komma överens om vilka villkor som skall gälla beträffande t.ex. ordinarie arbetstid och övertid. Vi föreslår därför att det i arbetstidslagen riktas en uppmaning till arbetsmarknadens parter att träffa kollektivavtal om både arbetstidens längd och förläggning. Lagen skulle därmed innehålla en tydlig signal om att arbetstidsfrågorna så långt som möjligt även fortsättningsvis regleras i avtal mellan parterna på arbetsmarknaden. Parternas betydelse och ansvar måste emellertid omfatta fler frågor än de ovan behandlade. Vi skall därmed gå över till en diskussion om frågeställningar i vilka det finns självklara allmänna intressen, men där lösningar bör träffas i avtal på arbetsmarknaden.

7.2.4 Politiska signaler till arbetsmarknadens parter

Våra överväganden i detta kapitel började med resonemang och förslag om bindande regler, dels om arbetstagarens inflytande och dels om regler för arbetstagarnas säkerhet och hälsa. Därefter gick vi igenom de regler som bör gälla om inte arbetsmarknadsparterna kommer överens om annat. I detta avsnitt pekar vi på vissa ytterligare frågeställningar i vilka, som nyss nämnts, det finns självklara allmänna intressen men där parterna bör ha främsta ansvaret för den närmare utformningen av olika lösningar. En reformerad arbetstidslagstiftning utgör en naturlig plattform för uttalanden om sådana allmänna intressen det här är fråga om.

Varför är det viktigt att parterna skall ha det främsta ansvaret för den närmare utformningen av olika lösningar? En del av svaret knyter an till den svenska modellen, enligt vilken villkoren på arbetsmarknaden

230 Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester SOU 1996:145

så långt möjligt bör bestämmas i kollektivavtal och inte genom lag. Om aktörerna på arbetsmarknaden själva bestämmer viktiga delar av spelreglerna för marknaden kan både flexibilitet och stabilitet uppnås. Metoden för regleringen blir därmed mer ändamålsenlig och statens roll som lagstiftare kan begränsas till ett "nödvändigt minimum". För att ge ett exempel på parternas betydelse redan idag kan nämnas att det finns kollektivavtal som innehåller regler enligt vilka deltidsanställda under vissa förutsättningar ges en rätt att gå upp i arbetstid.

Den andra delen av svaret knyter an till den första och kan dessutom sägas följa av frågans formulering. Arbetstidsfrågorna är nämligen sammansatta av en rad olika aspekter och förutsättningar, vilka kräver just olika lösningar. Lagstiftning är en bra metod för att ange vissa skyddsramar för arbetstidens längd och förläggning. Alla människor har samma grundläggande biologiska funktioner och förutsättningar. Därmed kan anges vissa grundläggande minimiregler till skydd för arbetstagarnas säkerhet och hälsa. Annorlunda förhåller det sig emellertid med t.ex. frågan om längden på den ordinarie arbetstiden. Skall den kortas eller inte och hur skall en arbetstidsförkortning genomföras? I detta sammanhang blir lagstiftningen ett trubbigt instrument som inte kan ta hänsyn till variationer i ekonomiska förutsättningar inom olika branscher och företag eller till skiftande önskemål bland olika arbetstagare.

Sådana hänsynstaganden kan tas i en avsevärt större utsträckning i en avtalsförhandling. Inte endast kopplat till avtalsrörelser utan även allmänt. Inte minst blir de ekonomiska överväganden som måste göras tydliga i en avtalssituation. Varje arbetstidsförkortning – kollektiv eller individuell, lag- eller avtalsreglerad – måste betalas. Främsta förutsättningarna för en bedömning av hur förkortningen skall betalas och regleras görs i en situation där kostnaden kan ställas mot de andra delar som tillsammans bestämmer helheten av plus och minus, för- och nackdelar samt vad som är mer eller mindre önskvärt.

Ett mer ändamålsenligt sätt att genomföra t.ex. en arbetstidsförkortning blir därmed genom avtal mellan arbetsmarknadens parter på den nivå de själva bedömer vara lämplig. Detta innebär emellertid inte att det saknas ett allmänt intresse i denna och andra arbetstidsfrågor även om de inte blir föremål för direkta lagregler. De områden vi vill uppmärksamma gäller jämställdhet, familjeliv och socialt liv i övrigt, arbetstidsförkortning och begränsningar av övertidsuttaget samt flexibilitet ur arbetstagar- och verksamhetssynpunkt. Vi övergår nu till att diskutera frågor rörande jämställdhet samt familjeliv och socialt liv i övrigt.

Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester 231

Därefter anger vi vilka principer som vi anser bör sätta sin prägel på arbetsmarknadsparternas överväganden om arbetstid. Då våra överväganden i detta avsnitt tar sin utgångspunkt i att det är arbetsmarknadsparterna som skall svara för den närmare utformningen av olika lösningar har vi valt att benämna avsnittet politiska signaler till arbetsmarknadens parter.

Jämställdhet

Vi menar att det finns en rad välfärdsskäl som talar för att arbetstiden allmänt bör sänkas. Ett område av särskild betydelse är jämställdheten mellan män och kvinnor. På vilket sätt har då arbetstiden en betydelse för jämställdheten mellan könen? Om man ser arbetsmarknaden ur ett könsperspektiv framstår en huvudsakligt kvinnlig arbetsmarknad och en i huvudsak manlig. Den kvinnliga arbetsmarknaden är den offentliga tjänsteproducerande sektorn. Männen å andra sidan dominerar inom den privata varuproducerande sektorn. Män arbetar nästan uteslutande heltid. Kvinnor arbetar i stor omfattning deltid. Enligt Anita Nybergs rapport till kommittén (bilaga 10) är medelarbetstiden per man i arbete (20-64 år) 1995 40,6 timmar per vecka och medelarbetstiden per kvinna i arbete 33,2 timmar per vecka. Dessa siffror inkluderar företagare. Arbetstiden för kvinnor i arbete är alltså avsevärt lägre än mäns arbetstid.

Männens arbetskraftsdeltagande har emellertid under de senaste tiotals åren minskat och kvinnornas har ökat. I takt med denna utveckling har fördelningen av hushållsarbetet blivit något jämnare. Beträffande denna fördelning påtalar emellertid Anita Nyberg i sin rapport till kommittén, att man måste ta hänsyn till att även hemarbetet liksom lönearbetet är könssegregerat. Att kvinnor använder mindre tid till hemarbete kan till en del tillskrivas ett ökat lönearbete, men även att vissa arbetsuppgifter, såsom matlagning och disk, inte längre efterfrågas i samma omfattning. Samtidigt kan männens ökade deltagande i hemarbetet delvis förklaras av en ökad efterfrågan på underhåll och reparationer av t.ex. teknisk utrustning i hemmen. Ett ökat kvinnligt förvärvsarbetande och ett minskat manligt har emellertid inte lett till att kvinnor tagit över mäns platser, att kvinnor och män skulle ha delat på jobben. Kvinnors och mäns arbetsmarknader är som nämnts i hög grad åtskilda.

I vilken utsträckning kvinnornas och männens åtskilda arbetsmarknader beror på skillnader i arbetstidsförhållanden är sannolikt omöjligt att svara på. Som vi konstaterat är det inte heller säkert att utvecklingen

232 Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester SOU 1996:145

beträffande arbetstiden de senaste tiotals åren (att kvinnor arbetar mer och män mindre) har medfört att männen avlastat kvinnorna i hushållsarbetet. Men då samhället definition av ordinarie heltidsarbete – normarbetstiden – är gjord utifrån det "manliga" sättet att arbeta: lönearbete på heltid, hela veckan, året runt i ett helt yrkesliv, menar vi att varje uppluckring av denna norm borde ge förutsättningar för minskade skillnader och därmed mindre ojämlikhet mellan män och kvinnor.

En sådan uppluckring kan förvisso ske på olika sätt. På den kollektiva nivån kan en arbetstidsförkortning medföra att männen lönearbetar mindre och att kvinnorna därmed ges förutsättningar att arbeta mer. Genom en sådan utveckling utjämnas skillnaderna mellan mäns och kvinnors löneinkomster, de ges mer likartade karriärmöjligheter, likartad kompetensutveckling osv. Om sålunda normen för heltid sänks, liksom mönstret för arbetstidens förläggning ändras, inom den privata varuproducerande – manliga sektorn – skulle därmed ett ökat kvinnligt deltagande i denna sektor kunna främjas. Arbetstidsfrågor kan naturligtvis inte ses isolerade från de övriga anställningsvillkor som gäller inom olika branscher.

En uppluckring av den manliga normarbetstiden bör även göras med utgångspunkt från den enskilde arbetstagaren. Vi har ju i våra tidigare överväganden konstaterat att olikheter i önskemål, förutsättningar och behov torde medföra att det inte längre finns en normarbetstid, om normarbetstiden avser att uttrycka vad som är normalt eller vad som är önskvärt. Olikheter i önskemål, förutsättningar och behov gäller naturligtvis inte endast beträffande skillnader mellan kvinnor och män, utan även från man till man och kvinna till kvinna. Vidare varierar önskemålen och behoven under ett yrkesliv. Frågan ställdes i avsnitt 7.2.3 om samhället över huvud bör ange en normarbetstid, eller om i vart fall normen bör ändras från att ange ett visst antal timmar per vecka till något annat som bättre speglar alla de variationer som faktiskt råder. Och som förmodligen skulle råda i betydligt större omfattning om människors olika önskemål, förutsättningar och behov kom att beaktas. Vi stannade i nämnda avsnitt för en lösning som innebär ett bibehållande av nuvarande 40-timmarsvecka beräknad i genomsnitt per tio veckor under förutsättning att man inte kommer överens om annat i kollektivavtal.

I detta sammanhang vill vi emellertid åter framhålla de överväganden som gjordes i de nyss nämnda avsnitten och peka på det ansvar som arbetsmarknadens parter har. I syfte att ge bättre förutsättningar för att

Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester 233

utjämna skillnader mellan könen, dels med avseende på de skillnader som gäller hur mycket män och kvinnor över huvud lönearbetar och dels beträffande de av kön åtskilda arbetsmarknaderna. Vi menar således att parterna bör sträva efter så stora enskilda hänsynstaganden som möjligt, bl.a. för att bryta upp de könsbunda arbetstidsmönstren.

Familjeliv och socialt liv i övrigt

Många av våra överväganden ovan om jämställdheten, framförallt den del av diskussionen som utgår från den enskilde arbetstagaren, gäller även med avseende på en diskussion om familjeliv och socialt liv i övrigt. Möjligen ändras perspektivet här så att individen och hans eller hennes olika behov och önskemål snarast blir målet för det politiska intresset. I den nyss beskrivna framställningen om jämställdhet förde vi ett resonemang som innebär att individen ställs i fokus för att främja ett övergripande politiskt intresse av att bryta de könsbundna arbetstidsmönstren och därmed förbättra förutsättningarna för jämställdheten mellan män och kvinnor.

I den tidigare framställningen (avsnitt 7.1.2) har vi redogjort för förslag i syfte att värna och utveckla hänsynstaganden i arbetslivet till de enskilda arbetstagarnas varierande önskemål. De enskilda arbetstagarna har således i mycket stått i centrum för våra överväganden och varit dessas direkta mål. Då detta avsnitt tar sin utgångspunkt i parternas ansvar för arbetstidsfrågorna vill vi emellertid understryka att det allmänna intresset av att värna den enskilde individen i arbetslivet inte blir mindre tydliga här. Vi vill alltså framhålla vikten av att kollektiva lösningar av arbetstidfrågorna utformas på ett sådant sätt att individuella önskemål och behov kan beaktas i enlighet med den nya lagstiftningens intentioner.

Arbetstidsförkortning och begränsning av övertidsuttagen

Takten på och inriktningen av arbetstidsförkortningarna bör bestämmas i avtal mellan parterna på arbetsmarknaden, på den nivå som parterna själva bedömer vara mest lämplig. En rad avtal om allmänt kortare arbetstid har redan kommit till stånd. Vi vill särskilt peka på de avtalslösningar som innebär att större mått av flexibilitet eller arbete på typiskt sett obekväma arbetstider ersätts i form av kortare arbetstid.

Det är också angeläget att framhålla att många av de verksamheter som övergått till ett mer flexibelt användande av den ordinarie arbetstiden har lyckats att minska övertiden väsentligt.

234 Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester SOU 1996:145

Vi menar att parterna har en betydande roll att spela för att minska arbetslösheten och kan, genom att finna avtalslösningar som t.ex. medför att övertidsuttagen begränsas, medverka till att fler människor kommer i arbete.

Flexibilitet ur arbetstagar- och verksamhetssynpunkt

Som vi nämnde i kapitel 5 har vi på en rad arbetsplatser iakttagit att verksamhetens krav går att tämligen långt förena med de anställdas varierande behov och önskemål. De förslag till nya lagregler om de enskilda arbetstagarnas inflytande som vi har redogjort för kan understödja den positiva utveckling mot nya arbetstidsmodeller som pågår i arbetslivet.

Vi har funnit att genom nya flexibla lösningar har arbetstiden kunnat användas mer rationellt. Vi har besökt en rad verksamheter som infört olika former av flexibel arbetstid, såsom arbetstidskorridorer och order-, konjunktur- eller säsongsanpassad arbetstid. Detta är några exempel på hur arbetstiden kan anpassas till variationer i efterfrågan och konjunkturer. Det är angeläget att denna positiva utveckling fortsätter, både inom privat och offentlig verksamhet.

Flexibilitet handlar inte endast om arbetstid. NUTEK har funnit att flexibla arbetsorganisationer i allmänhet ger bra arbetsmiljö och hög produktivitet (NUTEK B 1996:8). Man menar att arbetsplatser med flexibel och decentraliserad arbetsorganisation är betydligt mer produktiva än traditionella arbetsplatser. Samtidigt är arbetsförhållandena bättre, personalomsättningen lägre och sjukfrånvaron mindre i en flexibel arbetsorganisation, enligt NUTEK-rapporten.

Avslutande reflektioner

Vi har nu redogjort för huvuddelen av våra överväganden om en ny arbetstidslagstiftning, samt för en förändring i semesterlagen. Vi skall därmed avslutningsvis i detta kapitel övergå till att behandla den nya lagens rättsliga karaktär samt tillämpningsområde. Beträffande de föreslagna ändringarna i semesterlagen hänvisar vi till våra tidigare överväganden i avsnitt 7.1.3 samt till författningskommentaren.

Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester 235

7.3 Lagens rättsliga karaktär

Vi avslutade kapitel 5 med att indikera att arbetstidslagstiftningens rättsliga karaktär bör förändras från offentligrättslig till civilrättslig som huvuddelen av den övriga arbetsrätten. Vi konstaterade att detta borde bli följden av att parternas ansvar för arbetstidsfrågorna lyfts fram på ett nytt sätt samt vidare att lagstiftningen på ett tydligare sätt utgår från den enskilde arbetstagaren. I avsnitt 7.1.2 och 7.2.1 utvecklade vi våra tankar om regleringen i lag av arbetstagarnas möjligheter till inflytande och skyddet för hälsa och säkerhet. Vi rubricerade de nya reglerna om inflytande och skydd tillsammans med reglerna i arbetsmiljölagen som arbetstagarnas grundläggande rättigheter på arbetstidsområdet.

Våra förslag om regler till skydd för arbetstagarnas säkerhet och hälsa menar vi bör utformas så att arbetsgivaren åläggs en skyldighet som speglar de olika arbetstagarnas rättigheter. Arbetsgivaren skall således vara skyldig att sakligt pröva arbetstagarens önskemål om viss arbetstidsomfattning eller viss arbetstidsförläggning. Arbetsgivaren skall vidare vara skyldig att ge besked om anledningen till att ett visst önskemål inte kan iakttas. Arbetstagarens rättigheter blir att framföra olika önskemål och få dessa sakligt prövade av arbetsgivaren.

En civilrättslig karaktär på en ny arbetstidslag innebär att samhällets funktion på det område av den nuvarande arbetstidslagen som gäller dispenser, tillsyn och sanktioner bortfaller. Så är fallet redan idag när kollektivavtal träffas om arbetstidsfrågor. Vidare bortfaller skyldigheten att föra anteckningar enligt arbetstidslagen.

Däremot kvarstår naturligtvis samhällets funktion enligt arbetsmiljölagen. Den lagen innehåller föreskrifter om tillsyn, förelägganden, sanktioner m.m. I den tillsyn som sker på basis av arbetsmiljölagen har tillsynsmyndigheterna, Yrkesinspektionen och Arbetarskyddsstyrelsen, att göra en bedömning av helheten i arbetsmiljön. Det är helheten av samtliga arbetsmiljöfaktorer som avgör om arbetsmiljön är acceptabel enligt arbetsmiljölagen. I denna helhet ingår som tidigare framhållits arbetstiden.

Även om inte tillsynsmyndigheterna kan göra ett föreläggande som direkt tar sikte på ett visst arbetstidsförhållande kan föreläggandet ändå få betydelse för de arbetstidsförhållanden som råder. Detta borde nämligen kunna bli följden om ändringar av arbetstiden är det enda medel som står till buds för arbetsgivaren. Har arbetsgivaren inte

236 Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester SOU 1996:145

möjlighet att vidta en annan åtgärd för att kompensera för en bristfällig arbetsmiljö torde alltså endast återstå att företa en förändring med avseende på arbetstiden. Detta följer av arbetsgivarens ansvar enligt arbetsmiljölagen i dag och torde inte förändras genom de av oss föreslagna ändringarna i arbetstidslagstiftningen. Följaktligen skulle en arbetsgivare t.ex. kunna bli tvungen att neka en arbetstagare nattarbete av arbetsmiljöskäl, trots arbetstagarens önskemål om arbete på natten i och för sig skulle kunna vara förenligt med verksamhetens krav.

7.4 Lagens tillämpningsområde

Nuvarande arbetstidslag omfattar all verksamhet där arbetstagare utför arbete för en arbetsgivares räkning. Vad som inte står uttryckligen, men vilket måste betraktas som underförstått, är att lagen utgår från synsättet att arbetstagarens prestationer kan mätas i tid. Detta följer också av att lagen bygger på att arbetsgivaren kan kontrollera arbetstagarens arbetstid. Från arbetstidslagens tillämpningsområde undantas arbete som utförs i arbetstagarens hem eller annars under former som innebär att arbetsgivaren inte har att vaka över eller kontrollera hur arbetet är ordnat. Vidare undantas sådant arbete som utförs av personer som med hänsyn till arbetsuppgifter eller anställningsvillkor har företagsledande eller därmed jämförlig ställning. Även de personer som själva har förtroendet att disponera sin arbetstid undantas. Enligt lagförarbetena, prop. 1970:5, s. 117, avsågs två grupper av tjänstemän. Dels de som direkt företräder arbetsgivare, dvs. har en utpräglad arbetsgivarfunktion, och dels de med krävande administrativa, intellektuella, konstnärliga eller jämförliga arbetsuppgifter. Från lagen undantas avslutningsvis också arbete som utförs i arbetsgivarens hem, för vilka bestämmelser finns i lagen om arbetstid m.m. i husligt arbete, samt skeppstjänst där bestämmelser finns i sjöarbetstidslagen.

Den fråga vi har att ställa oss är om det finns anledning att ändra tillämpningsområdet för lagreglerna om arbetstid i samband med att en helt ny arbetstidslag föreslås. Då vi inte har uppfattat att vi har i uppdrag att utöka eller inskränka lagstiftningens tillämpningsområde, annat än om det skulle föranledas av våra överväganden om flexibilitet, menar vi att det som främst bör föranleda förändringar av tillämpningsområdet är EG:s arbetstidsdirektiv. Direktivet gäller för samtliga arbetsområden, såväl offentliga som privata. Undantag görs för luft-, järnvägs-, väg- och sjötransporter, och vidare för havsfiske, annat arbete till sjöss samt det arbete som utförs av läkare under utbildning och arbete i arbetsgivarens hem. Dessutom kan medlemsstaterna själva

Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester 237

bestämma i vilken omfattning sådan offentlig verksamhet vars bedrivande kan komma att stå i strid med bestämmelser i direktivet, skall omfattas av direktivets bestämmelser.

Med undantag för skeppstjänst och arbete i arbetsgivarens hem omfattas samtliga dessa arbetsområden av den nu gällande arbetstidslagen. Då vi har klart uttalat att de förbättringar vi anser motiverade i syfte att vinna en större flexibilitet inte skall medföra att arbetstagarnas säkerhet och hälsa försämras kan vi endast konstatera att de nämna områdena inte bör undantas heller från de nya svenska lagreglerna om arbetstid. Såvitt vi kan bedöma borde verksamheten i de nu diskuterade områdena mycket väl gå att bedriva även i enlighet med de av oss föreslagna ändrade lagreglerna om arbetstid.

Om vi vänder på jämförelsen kan vi konstatera att vissa av de kategorier av arbetstagare som undantas från den nuvarande arbetstidslagen i och för sig omfattas av EG-direktivet. I vårt delbetänkande (SOU 1995:92, s. 85) konstaterade vi att det framförallt finns anledning att överväga en förändring av lagstiftningens tillämpningsområde vad gäller de arbetstagare som utför sitt arbete i hemmet eller annars på distans från den vanliga arbetsplatsen. Dessa arbetstagare omfattas som nämnts i och för sig av EG-direktivet, som dock anger att bestämmelserna rörande dygnsvila, raster, veckovila, begränsning av veckoarbetstiden och nattarbetets längd inte behöver tillämpas under förutsättning att dessa arbetstagare omfattas av de allmänna principerna för säkerhet och hälsa.

Vi konstaterade i kapitel 2 att arbetslivet utvecklats dithän att platsen för arbetets utförande har kommit att få en mindre betydelse. Det mesta pekar på att de nya sätten att organisera arbete medför att fler och fler arbetstagare kommer att ha åtminstone delar av sitt arbete förlagt utanför en arbetsplats i traditionell mening. Det kan gälla arbete i hemmet men även arbete under resa, på hotell eller på annan plats som kan vara mer eller mindre permanent. Vi menar därför att det inte längre borde vara platsen för arbetets utförande i sig som avgör om arbetet skall omfattas av lagreglerna eller inte. Däremot kan det fortfarande av praktiska skäl finnas anledning att undanta sådant arbete som arbetsgivaren inte har i uppgift att vaka över. Arbete i hemmet kan naturligtvis vara av den karaktären, men det skulle därmed vara sättet att organisera arbetet som avgör om arbetet omfattas eller inte snarare än platsen för dess utförande. Om denna förändring sker av arbetstidslagstiftningens tillämpningsområde borde eventuella oklarheter om de

238 Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester SOU 1996:145

svenska reglerna överensstämmelse med EG-direktivet i denna del kunna undanröjas.

Beträffande de undantag som därmed kvarstår i den nuvarande arbetstidslagen och som inte motsvaras av direkta undantag i EG-direktivet: arbete som utförs under sådana förhållanden att det inte kan anses vara arbetsgivarens uppgift att vaka över hur arbetet är anordnat, arbete som utförs av arbetstagare som med hänsyn till arbetsuppgifter och anställningsvillkor har företagsledande eller därmed jämförlig ställning eller av arbetstagare som med hänsyn till sina arbetsuppgifter har förtroendet att själva disponera sin arbetstid, vill vi anföra följande. Vad gäller de nyss nämnda reglerna om dygnsvila osv. anger direktivet att dessa bestämmelser inte behöver tillämpas för arbeten när, med hänsyn till det aktuella arbetets särskilda art, arbetstiden inte mäts eller bestäms i förväg eller kan bestämmas av arbetstagarna själva. Som exempel på arbetstagare med sådant arbete nämns företagsledare eller andra personer med självständiga beslutsbefogenheter. Vi menar emellertid att denna möjlighet i EG-direktivet att inte tillämpa de nämnda reglerna skall gälla även arbetstagare som har arbeten som utförs under sådana förhållanden att det inte kan anses vara arbetsgivarens uppgift att vaka över hur arbetet är ordnat.

Vi föreslår därför inga ytterligare förändringar i arbetstidslagstiftningens tillämpningsområde. Som vi konstaterade i vårt delbetänkande uppfyller arbetsmiljölagen, vilken omfattar de nu diskuterade och från arbetstidsreglerna undantagna arbetstagarna, direktivets förutsättning om att de skall omfattas av de allmänna principerna om säkerhet och hälsa.

Sammanfattningsvis innebär våra överväganden om lagens tillämpningsområde följande. Vi föreslår ingen inskränkning av lagens tillämpningsområde. Däremot föreslår vi att de arbetstagare som utför sitt arbete i hemmet, och som på den grunden undantas från den nuvarande arbetstidslagen, inte längre skall vara undantagna. Detta innebär att det inte längre är platsen i sig som blir avgörande för om en arbetstagare omfattas av lagen eller inte. Det som blir avgörande är i stället om det kan anses vara arbetsgivarens uppgift att vaka över hur arbetet är ordnat. Detta innebär att lagens tillämpningsområde i övrigt kvarstår oförändrat.

Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester 239

7.5 Sammanfattande slutsatser

Vi har i detta kapitel redogjort för ett antal förslag med anledning av vårt uppdrag att undersöka på vilket sätt flexibla arbetstidsregler kan införas i svensk lagstiftning. Förlagen är bl.a. att se mot bakgrund av våra överväganden i kapitel 5 och redovisningen av EG:s arbetstidsdirektiv i kapitel 6. Det är särskilt två grundläggande uppfattningar vi har valt att lägga som utgångspunkter för våra förslag till förändringar. För det första har vi konstaterat att en ökad flexibilitet inte får vinnas på bekostnad av arbetstagarnas säkerhet och hälsa. För det andra bör arbetsmarknadsparternas ansvar för arbetstidsfrågorna inte enbart bibehållas utan även förstärkas. Vi menar att dessa grundläggande uppfattningar gör att kollektivavtal om arbetstid måste vara en central del i en större flexibilitet på arbetstidsområdet. Förändringarna i lagstiftningen i syfte att göra den mer flexibel skall därför ses mot denna bakgrund.

Redan i kapitel 5 konstaterade vi att det finns anledning att göra tämligen genomgripande förändringar av arbetstidslagen. Vi föreslår att en ny arbetstidslag införs. Den nya arbetstidslagen bör vila på civilrättslig grund och därmed ge de enskilda arbetstagarna, deras fackliga organisationer samt arbetsgivarna ett större ansvar för arbetstidsfrågorna. Vi vill uppmana arbetsmarknadens parter att träffa kollektivavtal om arbetstid och menar att det ligger ett stort värde i att parterna själva avgör vilka arbetstidsvillkor som skall gälla, med så liten styrning som möjligt av lagregler. Visserligen föreslår vi att vissa regler som syftar till arbetstagarnas säkerhet och hälsa fortsättningsvis skall vara bindande även för parterna, men lagreglerna i övrigt bör ha en så liten styrande verkan som möjligt för kollektivavtalens innehåll.

När det gäller flexibiliteten ur den enskilde arbetstagarens synpunkt har vi föreslagit att det i en ny arbetstidslag införs en regel som sätter den enskilde arbetstagaren i centrum och som bygger på att arbetstagares behov och önskemål är olika samt att behoven och önskemålen varierar över yrkeslivet. Vi föreslår att arbetsgivaren skall åläggas att tillgodose arbetstagarens önskemål om arbetstidens längd och förläggning om de är förenliga med verksamhetens krav. Då även del av semesterledigheten skulle kunna användas till att förbättra arbetstagarens möjligheter att variera sin arbetstid under vissa perioder av yrkeslivet, föreslår vi att den del av semestern som överstiger fyra veckor skall kunna användas på annat sätt än som hela dagar, t.ex. i form av förkortad arbetstid.

240 Förslag till nya lagregler om arbetstid och semester SOU 1996:145

En ledande tanke bakom våra överväganden om en större flexibilitet i arbetstidshänseende ur den enskilde arbetstagarens synvinkel, har varit arbetstidens stora betydelse för arbetstagarnas hela livssituation. Vi menar att våra förslag till nya lagregler om de enskilda arbetstagarnas inflytande är ägnade att främja att t.ex. föräldrar kan förena arbete med ansvar för familj och barn.

Beträffande flexibiliteten ur verksamhetssynpunkt pekade vi i kapitel 5 på ett antal aspekter i den nuvarande arbetstidslagen som medför begränsningar. Förslagen i detta kapitel innebär på vissa punkter att lagstiftningen kan sägas bli mer flexibel. Samtidigt bör emellertid framhållas att det finns andra delar i förslagen som inte är särskilt ägnade att stärka flexibiliteten, de har andra syften såsom arbetstagarnas säkerhet och hälsa. Vi menar att lagen bör främja att arbetstidsfrågorna främst löses i kollektivavtal. Det är i kollektivavtalen som den större flexibilitet verksamheterna önskar också kan komma arbetstagarna till del i form av t.ex. allmänt kortare arbetstid eller andra mer fördelaktiga arbetstidsvillkor. Vi framhöll i avsnittet om de politiska signalerna till arbetsmarknadens parter att lagstiftningen är ett trubbigt medel för en del av de politiska målsättningarna. Det exempel som gavs var kollektiva arbetstidsförkortningar, vilka vi menar bäst regleras i avtal mellan arbetsmarknadens parter. Samma resonemang kan anföras vad gäller flexibiliteten ur verksamhetssynpunkt. En större flexibilitet gagnar naturligtvis även arbetstagarna, men även de förbättrade villkor som kan bli följden av en större flexibilitet regleras bäst i avtal mellan parterna. Även här kan lagstiftningen bli ett trubbigt föremål.

Vi vill dock framhålla att inte allt kan lämnas till arbetsmarknadens parter. Lagstiftningen i sig måste ge utrymme för viss flexibilitet och vi menar att våra förslag innebär att så blir fallet. Vi anser att våra förslag sammantaget innebär en balans mellan å ena sidan att skapa förutsättningar för en förbättrad flexibilitet och å andra sidan främjar en utveckling som innebär att arbetsmarknadens parter tar ansvar för arbetstidsfrågorna samtidigt som den enskilde arbetstagaren på ett nytt sätt lyfts fram.

8 Förläggning av delledighet enligt föräldraledighetslagen

Inledning

Med anledning av tre riksdagsmotioner av socialdemokraterna (1993/94:A40, 1993/94:A254 samt 1993/94:A814) har riksdagens Arbetsmarknadsutskott behandlat frågan om ett större inflytande för den enskilde arbetstagaren över delledighetens förläggning enligt föräldraledighetslagen. Utskottet och sedermera riksdagen ansåg att regeringen borde närmare överväga en sådan ordning och vid lämpligt tillfälle återkomma till riksdagen med förslag. Regeringen har å sin sida överlämnat frågan till Arbetstidskommittén för överväganden och förslag. Vi redogör i detta kapitel kort för gällande rätt och vilka problem riksdagen har pekat på, dvs. innehållet i vårt tilläggsuppdrag (8.1) samt ger ett förslag till ändring i föräldraledighetslagen (8.2).

8.1 Vårt tilläggsuppdrag

Som redogjordes för i avsnitt 7.1.1 skall arbetstagaren enligt föräldraledighetslagen samråda med arbetsgivaren om deledighetens förläggning. Kommer man inte överens bestämmer arbetsgivaren över ledighetens närmare förläggning, som dock inte utan arbetstagarens samtycke får delas upp under dagen eller förläggas till annan tid än arbetsdagens början eller slut. Socialdemokraterna menade i sina motioner att denna reglering ofta blir ett problem för framförallt kvinnor och anser att lagen bör ändras så att föräldern själv får bestämma när under dagen ledigheten skall tas ut. Undantag bör dock göras om ledigheten skulle medföra allvarliga men för produktionen.

Arbetsmarknadsutskottet (1994/95:AU16) delade motionärernas uppfattning och framhöll att ett särskilt skäl för en sådan ståndpunkt är att det kan vara fråga om att föräldrarna vill dela på rätten till ledigheten och att deras respektive arbetsgivare har olika intressen. Därmed kan det föreligga en risk för samordningsproblem. Arbetstagaren borde

242 Förläggning av delledighet enligt föräldraledighetslagenSOU 1996:145

således få beslutanderätten, under förutsättning att ledigheten inte förläggs så att allvarliga men skapas för produktionens behöriga gång.

8.2 Förslag till ändring

Uppdraget att föreslå en ändring i föräldraledighetslagen inkom till kommittén som ett tilläggsuppdrag till vad som följer av vårt kommittédirektiv. Vi har endast haft små möjligheter att analysera vilka konsekvenser ett sådant förslag kan medföra. Vi har därmed begränsat vår diskussion till en bedömning av innebörden i utskottets betänkande och riksdagens hemställan. Vi har därefter resonerat om ett förslag till ändring i föräldraledighetslagen som väl går att förena med bestämmelserna om förläggning av ledigheten i övrigt. Med utgångspunkt i nämnda hemställan och betänkande ger vi härmed ett konkret förslag till ändring i föräldraledighetslagen.

Såvitt vi förstår är det centrala i utskottets och riksdagens uttalanden att delledigheten skall förläggas som arbetstagaren vill om inte förläggningen skulle medföra "allvarliga men" för verksamheten. Vi menar att det är naturligt att knyta an till den lydelse som finns i dag i 14 § föräldraledighetslagen. Utgångspunkten är således att "arbetstagaren skall samråda med arbetsgivaren om ledighetens förläggning och om andra frågor som rör ledigheten". Detta gäller både för hel ledighet och delledighet. I andra stycket lyder den nuvarande bestämmelsen att "kan inte överenskommelse träffas om hur ledigheten skall tas ut vid förkortad arbetstid, bestämmer arbetsgivaren i fråga om ledighetens närmare förläggning ...". Det är i denna del en förändring skall göras och vi vill föreslå att bestämmelsen i fortsättningen innebär att om överenskommelse inte träffas, arbetsgivaren skall förlägga ledigheten i enlighet med arbetstagarens önskemål. Dock måste, som utskottet och riksdagen framhållit, ledighetens förläggning kunna prövas mot de eventuella problem som ledigheten kan medföra för verksamheten hos arbetsgivaren. Vi menar att denna bedömning måste tillkomma arbetsgivaren att göra. Om tvist mellan arbetstagaren och arbetsgivaren skulle uppstå kan därefter arbetsgivarens bedömning bli föremål för rättslig prövning i domstol.

Utskottet och riksdagen anger att förutsättningen för att arbetstagarens önskemål skall tillgodoses är att de inte medför "allvarliga men" för verksamheten. Såvitt vi förstår var avsikten med denna lydelse att peka på att syftet med bestämmelsen inte får inskränkas genom en alltför stor möjlighet för arbetsgivaren att anföra olika skäl, som i och för sig

Förläggning av delledighet enligt föräldraledighetslagen243

kan vara fullt relevanta men som ställda i relation till syftet med bestämmelsen om delledighet måste vika till förmån för arbetstagarens önskemål. Vi vill föreslå att den bedömning som arbetsgivaren har att göra bör utgå från om arbetstagarens önskemål skulle medföra "påtaglig störning" i verksamheten. Detta skulle, menar vi, vara förenligt med syftet med förändringen och dessutom innebära att samma begrepp används i 14 § andra stycket – om delledighetens förläggning – som i 14 § första stycket – om hel ledighets förläggning.

Om arbetsgivaren finner att arbetstagarens önskemål medför påtaglig störning för verksamheten, och följaktligen inte kan tillgodose önskemålen, menar vi att den nya bestämmelsen skall anknyta till vad som gäller i dag om arbetsgivaren och arbetstagaren inte kommer överens. Enligt den nu gällande bestämmelsen får nämligen inte arbetsgivaren utan arbetstagarens samtycke, i vart fall dela upp ledigheten under arbetsdagen eller förlägga ledigheten till någon annan tid än dagens början eller slut. I övrigt hänvisar vi till författningsförslaget och författningskommentaren.

9 Sveriges internationella åtaganden

Inledning

Vi redogör i detta kapitel för om vi anser att våra förslag är förenliga med Sveriges internationella åtaganden. Först behandlar vi om och på vilket sätt vi menar att de från den 23 november 1996 gällande ändringarna i arbetstidslagen och våra förslag i detta slutbetänkande uppfyller Sveriges förpliktelser med anledning av EG:s arbetstidsdirektiv (9.1). Därefter tar vi upp övriga internationella åtaganden som aktualiseras med anledning av förslagen i detta slutbetänkande (9.2). Det är främst Sveriges medlemskap i Internationella arbetsorganisatioen ILO som skall diskuteras.

9.1 Innebär våra förslag att EG:s arbetstidsdirektiv kan anses införlivat i det svenska regelsystemet?

I vårt delbetänkande EG:s arbetstidsdirektiv och dess konsekvenser för det svenska regelsystemet (SOU 1995:92) presenterade vi förslag till en provisorisk lösning av Sveriges skyldigheter med anledning av EG:s arbetstidsdirektiv. Beträffande bestämmelserna i artiklarna 9-13 (för innehållet i artiklarna, se ovan i kapitel 6) angav vi vilka svenska lagregler som motsvarade innehållet i EG-direktivet och som följaktligen innebär att inga lagändringar var nödvändiga för att Sveriges förpliktelser skulle anses uppfyllda (a.a. s. 99-102). I den av riksdagen antagna propositionen (1995/96:162) intogs samma ståndpunkt.

Vad gäller bestämmelserna i artiklarna 3-8 (för innehållet i artiklarna, se ovan i kapitel 6) sade vi att arbetstidslagens regler, antingen i sig eller sammantagna med regler i andra författningar, innehöll ett lika högt eller högre skyddsvärde för arbetstagarna. Vi sade dock samtidigt att vi skulle återkomma till i stort sett alla de frågor som regleras i dessa artiklar i vårt fortsatta utredningsarbete. Detta låg också till grund för den bedömning som gjordes i den nyss nämnda propositionen

246 Sveriges Internationella Åtaganden SOU 1996:145

(1995/96:162) om att endast en begränsad ändring i lagen var tillräcklig i avvaktan på att kommittén slutfört sitt arbete. Vi har i detta slutbetänkande presenterat ett antal förslag till förändringar av arbetstidslagstiftningens regler och därvid utgått från EG-direktivets bestämmelser i de regler vi har föreslagit skall bli bindande. Därmed anser vi oss ha fullföljt vårt uppdrag i den delen.

9.1.1 Särskilt om semesterledighet för hem- och distansarbetande

Vi nämnde i delbetänkandet att en kartläggning av bl.a. omfattningen av arbete i hem och på distans måste göras innan förslag till ändringar av arbetstidslagens tillämpningsområde föreslås med anledning av EGdirektivet, vilket inte undantar sådana arbetsformer. Kommitténs sekretariat har genomfört en sådan kartläggning (se bilaga 6) och vi har i kapitel 2 konstaterat att en växande andel arbetstagare fullgör sitt arbete på andra platser än vad som ansetts vara arbetsplatser i traditionell mening, t.ex. i hemmen. Bl.a. ny teknik medför och möjliggör att nya organisationsformer för arbete växer fram. Denna utveckling kan antas fortsätta. Vi föreslog därför i avsnitt (7.4) att en ny arbetstidslag inte längre borde undanta arbetstagare som arbetar från hemmet endast på den grunden. I stället borde det i fortsättningen enbart vara om arbetsgivaren har att vaka över, och därmed kan kontrollera, hur arbetet är anordnat som avgör om s.k. hem- och distansarbetare skall omfattas av lagen eller inte.

Även i semesterlagen finns vissa undantag för arbetstagare som utför sitt arbete i hemmet eller annars under sådana förhållanden att det inte kan anses vara arbetsgivarens skyldighet att vaka över hur arbetet är anordnat. De omfattas i och för sig av lagen och har sålunda rätt till semesterlön (benämnd särskild semesterlön, för vilken det finns vissa särregler vad gäller beräkningen) men undantas från bestämmelserna om semesterledighet. EG-direktivet gör emellertid, som nämnts, inget undantag för dessa arbetstagare utan anger i artikel 7 att varje arbetstagare har rätt till minst fyra veckors årlig betald semester. Från denna artikel finns inga möjligheter till avvikelser. Artikeln anger emellertid att ledigheten skall fastställas i enlighet med vad som föreskrivs genom nationell lagstiftning eller praxis angående rätten till och beviljandet av sådan semester.

Sveriges Internationella Åtaganden 247

Det har i tidigare lagstiftningsarbeten ansetts att dessa arbetstagare själva måste bereda sig ledighet (prop. 1976/77:90, s. 153 ff) och att det inte är möjligt att låta dem omfattas av samma bestämmelser om semesterledighet som de arbetstagare, vilka arbetsgivaren har en möjlighet att kontrollera. För att tillämpningen av bestämmelserna om bl.a. semesterledighetens beräkning och förläggning skulle framstå som rimlig och naturlig, krävdes enligt departementschefen att de "okontrollerade" arbetstagarnas arbetsförhållanden i högre grad blev kontrollerbara för arbetsgivaren. Då det kunde innebära att deras frihet att planera sin tid och sitt arbete skulle inskränkas och att det inte var säkert att detta var önskvärt för dessa arbetstagare, föreslogs att de inte skulle omfattas av bestämmelserna om semesterledighet. Däremot kom de, som nämnts, i princip att omfattas av bestämmelserna om semesterlön.

Som nyss nämndes anger direktivet att semesterledighet skall föreskrivas genom nationell lagstiftning eller praxis angående rätten till och beviljandet av sådan semester. De nu diskuterade arbetstagarna har i princip de ekonomiska rättigheterna enligt semesterlagen. Att de inte omfattas av bestämmelserna om semesterledighet beror på de skäl som nyss angavs. Vi anser att undantagen bygger på sakligt motiverade överväganden vad gäller arbetsgivarens möjlighet att kontrollera arbetstagarna. Vi menar emellertid samtidigt att den omständigheten att de utför arbetet i hemmet inte skall vara ett skäl i sig till att de undantas från bestämmelserna om semesterledighet. Liksom för arbetstidslagens tillämpningsområde föreslår vi därför att semesterlagen ändras så att det inte längre blir platsen för arbetets utförande i sig som avgör om en arbetstagare omfattas av en bestämmelse eller inte. I stället blir avgörande om arbetsgivaren faktiskt har att vaka över - kontrollera - arbetets anordnande. Med den ändringen i semesterlagen menar vi att denna bör anses förenlig med EG-direktivets bestämmelse om semester. För ändringen i semesterlagen hänvisar vi till författningsförslaget och författningskommentaren.

EG-direktivets semesterbestämmelse anger som nyss nämndes att rätten till och beviljandet av semesterledighet skall fastställas nationellt i lagstiftning eller praxis. Rätten till semesterledighet skulle, om semesterlagen ändras som föreslagits, bygga på praktiska överväganden om kontrollerbarhet som i sig inte kan anses på ett i EG-direktivet mening otillbörligt sätt undantar vissa arbetstagare. Att detta undantag kvarstår i semesterlagen kan naturligtvis anses vara otillfredsställande. I och för sig skulle kunna tänkas att arbetsgivaren åläggs att planera och anordna arbetet så att även de okontrollerade arbetstagarna får semesterledighet

248 Sveriges Internationella Åtaganden SOU 1996:145

som andra arbetstagare, t.ex. genom att inte lägga ut en viss arbetsuppgift då semesterledigheten skall vara förlagd. Vi anser emellertid att en det önskvärda i en sådan förändring och konsekvenserna därav behöver ytterligare utredas och konstaterar att regeringen i IT-propositionen (prop. 1995/96:125 s. 23-26) aviserat att bl.a. arbetsrättsliga aspekter på hem- och distansarbete kommer att bli föremål för en utredning.

9.2 Övriga internationella åtaganden

Enligt vårt utredningsuppdrag skall vi beakta de av Sverige ratificerade ILO-konventionerna (nr 14) om veckovila i industriarbete, (nr 47) om fyrtiotimmarsvecka samt (nr 132) om semester.

ILO-konventionen (nr 14) om veckovila i industriarbete, som antogs 1921, stipulerar såsom huvudregel att varje industriarbetare skall erhålla 24 timmars sammanhängande ledighet per sjudagarsperiod. Konventionen gäller för alla anställda inom privat och offentlig industriverksamhet. Om möjligt skall vilotiden infalla på de dagar som enligt nationell sedvänja veckovilan normalt är förlagd till. En motsvarande reglering om veckovila för kontors- och affärsanställda finns i konvention nr 106. Denna är dock inte ratificerad av Sverige. Vi anser att de ändringar som vi föreslagit i arbetstidslagens regel om veckovila faller inom ramen för Sveriges åtaganden under ILO-konventionen om veckovila. Det föreslagna timantalet överstiger vad som följer av konventionen. Möjligheten, enligt vårt förslag, för arbetsgivaren att under vissa förutsättningar nedsätta veckovilan till 24 timmar faller också inom ramen för vad som gäller enligt ILO-konventionen.

ILO-konventionen (nr 47) om fyrtiotimmarsvecka antogs 1935 och ratificerades av Sverige 1982. Konventionen innebär att den ratificerande staten åtar sig att godkänna "principen om fyrtiotimmarsveckan, tillämpad på ett sådant sätt att den inte medför en sänkning av arbetarnas levnadsnivå". Enligt rekommendation 116 angående förkortning av arbetstiden, som antogs 1962, ges visst utrymme för flexibilitet i den normala arbetstidens beräkning. Vi anser att den av oss föreslagna förändringen av lagens bestämmelse om ordinarie arbetstid faller inom ramen för Sveriges åtaganden enligt nämnda konvention.

Den 1970 reviderade ILO-konventionen (nr 132) om semester ratificerades av Sverige 1978. Konventionen omfattar alla arbetstagare utom sjömän och föreskriver att varje arbetstagare skall ha rätt till en årlig betald semester om tre veckor. Konventionen innehåller även före-

Sveriges Internationella Åtaganden 249

skrifter om bl.a. intjänande av semester, lön under semestern och förläggning av semestern. Vårt förslag om ändring i semesterlagen så att den semesterledighet som överstiger fyra veckor kan sparas och förfogas över av arbetstagaren på annat sätt än som hela dagar, påverkar inte Sveriges åtaganden under denna konvention.

Såvitt vi förstår föreligger inga andra av Sverige ratificerade ILOkonventioner inom de områden som behandlas av EG:s arbetstidsdirektiv. Sverige har alltså inte ratificerat någon av de ILO-konventioner som gäller nattarbete och som hänvisas till i ingressen till arbetstidsdirektivet (se bilaga 3).

I juni 1996 antog ILO en konvention och rekommendation om hemarbete. Konventionen innehåller en bestämmelse om likabehandling av hemarbetande och andra arbetstagare vad gäller arbetsmiljö. Rekommendationen innehåller en uppmaning om att medlemsstaterna ser till att de hemarbetande omfattas av regler som begränsar veckoarbetstiden och av regler om vecko- och dygnsvila. Något ställningstagande till om ratifikation skall ske eller inte har ännu inte skett. Konventionen innebär inte några särskilda förpliktelser vad gäller arbetstid.

Författningskommentarer

Författningskommentarer till förslaget om ny arbetstidslag

Inledande bestämmelser

1 §

Paragrafen motsvarar 1 § i gällande arbetstidslag, med undantag för det andra stycket som istället flyttas till den föreslagna 5 §. Lagen är alltså i princip tillämplig på samtliga arbetstagare, med de undantag som följer av 2 §.