Beslut vid regeringssammanträde den 7 maj

Sammanfattning av uppdraget

En kommitté med parlamentarisk sammansättning skall på grundval av resultaten vid klimatkonventionens tredje partsmöte i Kyoto, Sveriges ansvar för EU:s gemensamma åtagande och med utgångspunkt i riksdagens klimat- och energipolitiska beslut

• lägga förslag till en samlad svensk strategi och ett åtgärdsprogram som lägger stor vikt vid att kostnadseffektivitet uppnås för att begränsa och reducera utsläppen av koldioxid och övriga växthusgaser som täcks av Kyoto-protokollet, inkluderande upptag av koldioxid i sänkor,
• föreslå klimatpolitiska styrmedel för åtgärdsprogrammet som berör samtliga samhällssektorer eller verksamhetsområden,
• belysa de samhällsekonomiska konsekvenserna av sina förslag, inklusive påverkan på industrin när det gäller sysselsättning, konkurrenskraft och regional balans,
• bedöma effekterna av sitt åtgärdsförslag till tidsperioden 2008 - 2012 med utblick för en längre period.

Kommittén skall också beakta resultatet av det fjärde partsmötet med klimatkonventionen i sina bedömningar, samt regeringens proposition Transportpolitik för en hållbar utveckling (prop. 1997/98:56). Kommitténs resultat skall kunna ligga till grund för beslut om Sveriges ratifikation av Kyoto-protokollet.

Bakgrund

Utgångspunkter

Den svenska politiken i klimatfrågor grundar sig på riksdagens klimatpolitiska beslut år 1993 (prop. 1992/93:179 bil. 1, s. 33, bet. 1992/93:JoU19, rskr. 1992/93:361). Enligt riksdagsbeslutet skall utsläppen av koldioxid från fossila källor stabiliseras år 2000 på 1990 års nivå för att därefter minska. I beslutet betonades att klimatpolitiken bör utformas i ett internationellt perspektiv och i jämförelse med åtgärder i andra industriländer. I samband med beslutet uttalade riksdagen att det är av vikt att snarast fastställa mål för klimatarbetet efter år 2000 och att utarbeta förslag om åtgärder för att nå dessa mål. Man angav också att en tidig omställning på sikt torde innebära ekonomiska fördelar för de länder som börjar ställa om sina system.

Efter riksdagens beslut år 1993 om klimatpolitiken har nya frågor aktualiserats och andra omständigheter tillkommit. Sverige är sedan 1995 medlem av den Europeiska unionen, vilket medför delvis nya villkor, och möjligheter, för såväl vårt nationella som internationella deltagande i klimatarbetet. Riksdagen har fattat ett nytt energipolitiskt beslut år 1997 (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:212) som också innefattar riktlinjer för en klimatstrategi inom energiområdet. Riktlinjerna innebär bl.a. att strategin skall utformas mot bakgrund av jämförelser med faktiskt vidtagna åtgärder i andra länder för att undvika att Sverige åtar sig väsentligt större börda på den svenska industrin än vad konkurrentländerna lägger på sin industri. Utsläppen i Sverige av koldioxid begränsas så långt det är möjligt med hänsyn till konkurrenskraft, sysselsättning och välfärd.

Vidare bör en rättvis fördelning av utsläppen mellan länderna utgå från att konkurrensutsatt verksamhet såsom energiintensiv industriell produktion och elproduktion ges likartade förutsättningar oavsett i vilket land produktionen sker.

Vid förhandlingar under FN:s ramkonvention om klimatförändringar har en ny överenskommelse om industriländernas utsläpp av växthusgaser under perioden 2008 - 2012 träffats i Kyoto i slutet av år 1997. Regeringen har också nyligen överlämnat propositionen Svenska miljömål -miljöpolitik för ett hållbart Sverige (prop. 1997/98:145), till riksdagen. I denna föreslår regeringen miljökvalitetsmål, däribland för området Begränsad klimatpåverkan. Miljökvalitetsmålet innebär att det internationella åtgärdsarbetet bör inriktas på att halten av koldioxid i atmosfären stabiliseras på en halt lägre än 550 ppm samt att halterna av övriga växthusgaser i atmosfären inte ökar. Målets uppfyllande är till avgörande del beroende av insatser i alla länder.

Vidare har regeringen i propositionen Transportpolitik för en hållbar utveckling (prop. 1997/98:56), bedömt att utsläppen av koldioxid från transporter som etappmål bör ha stabiliserats på 1990 års nivå till år 2010. I propositionen anges att det för etappmålet om koldioxidutsläpp från transporterna bör utarbetas en övergripande strategi för effektiviseringar av transportsystemet, införande av mer bränsleeffektiva fordon samt hur förnybara energislag skall introduceras inom olika samhällssektorer. Detta bör ske inom ramen för en samlad åtgärdsplan för växthusgaser. Riksdagen väntas besluta om propositionen i juni 1998.

Klimatkonventionen och Kyoto-protokollet

FN:s ramkonvention (SÖ 1993:13) om klimatförändringar undertecknades av 156 länder i anslutning till den konferens om hållbar utveckling som hölls i Rio de Janeiro år 1992. I början av år 1998 hade 174 länder ratificerat, godkänt eller anslutit sig till konventionen. Efter godkännande av riksdagen i samband med 1993 års klimatpolitiska beslut ratificerade Sverige konventionen i juni 1993. Konventionen trädde i kraft år 1994. Konventionen innebär inte några kvantitativa eller tidsbestämda åtaganden för enskilda länder. Sverige har dock i likhet med många andra länder uttalat nationella mål för utsläppsbegränsningar.

Under de senaste åren har förhandlingar pågått inom konventionen i syfte att fastställa bindande åtaganden för industriländerna för perioden efter sekelskiftet. Det tredje partsmötet ägde rum i Kyoto i slutet av år 1997. Kyoto-protokollet är ett betydelsefullt första steg för att uppnå de mål som har fastställts i konventionen om klimatförändringar. Protokollet omfattar växthusgaserna koldioxid, metan, dikväveoxid (lustgas), fluorkarboner (HFC och FC föreningar) samt svavelhexafluorid (SF6). Gaserna skall vägas samman med hänsyn till sin påverkan på växthuseffekten. Enligt protokollet skall de faktorer användas som den mellanstatliga panelen för klimatförändringar (IPCC) har utarbetat för tidsperioden 100 år. Sammanlagt innebär protokollets åtaganden en minskning av utsläppen av dessa gaser med 5,2 % från 1990 års nivå för industriländerna. Parternas åtaganden skall uppnås under perioden 2008-2012. EU har åtagit sig att gemensamt minska utsläppen för gaserna med 8 %.

Kyoto-protokollet innehåller flera mekanismer för utsläppsbegränsningar som innebär att länder under vissa omständigheter kan tillgodogöra sig ett annat lands utsläppsreduktioner. Dessa mekanismer är för Sveriges del viktiga, eftersom marginalkostnaden för att begränsa utsläppen av växthusgaser i de flesta andra länder är lägre än i Sverige. Kyoto- protokollet anger att endast en del av åtagandet kan fullgöras genom att man vidtar åtgärder i andra länder. Det är således angivet i Kyoto- protokollet att sådana åtgärder skall komplettera vidtagna åtgärder inom det egna landet. I Kyoto-protokollet finns en grund fastlagd för ett internationellt system för såväl handel med utsläppsrätter som gemensamt genomförande. Frågor om utformningen och omfattningen av dessa mekanismer är föremål för förhandling och skall behandlas vid klimatkonventionens fjärde partsmöte i Buenos Aires i slutet av år 1998.

Kyoto-protokollet innebär också en skyldighet för länderna att ta hänsyn till upptaget av koldioxid i sänkor, dvs. en varaktig ökning av koldioxidupptaget till följd av växternas fotosyntes. Hittills har inga direkta åtgärder som ökar upptaget av koldioxid i sänkor förekommit i det svenska klimatpolitiska programmet.

Kyoto-protokollets parter kan komma att bli föremål för påföljder om de inte uppfyller sina utsläppsåtaganden. Åtagandet innebär att summan av utsläppen under de fem åren 2008-2012 som skall jämföras med utsläppsnivån under basåret multiplicerat med fem. Genom denna konstruktion finns möjlighet till beredskap för att snabbt sätta in åtgärder för att säkerställa att åtagandet uppfylls.

Uppdraget

Mot bakgrund av riksdagens tidigare beslut om klimat och energipolitiken, Sveriges medlemskap i EU, Kyoto-protokollet och Sveriges ansvar för EU:s gemensamma åtagande tillkallas en parlamentarisk sammansatt kommitté som får till uppgift att presentera förslag till en samlad svensk strategi och ett åtgärdsprogram som lägger stor vikt vid kostnadseffektivitet.

Samlat åtgärdsprogram

Kommittén skall med hänsyn till Kyoto-protokollets olika åtaganden och de beslut som kommer att fattas vid Klimatkonventionens fjärde partsmöte i slutet av år 1998, utarbeta förslag till ett samlat åtgärdprogram. Programmet skall omfatta samtliga samhällssektorer och verksamhetsområden och alla växthusgaser som ingår i Kyoto-protokollets åtagande, liksom upptag av koldioxid i sänkor. Utgångspunkten för programmet är riksdagens beslut om klimat- och energipolitiken samt Sveriges ansvar för EU:s gemensamma åtagande. Utredningen skall beakta vad som anförs i propositionerna Transportpolitik för en hållbar utveckling och Svenska miljömål - miljöpolitik för ett hållbart Sverige.

Kommittén skall kartlägga och beräkna kostnader för åtgärder utifrån ett tvärsektoriellt synsätt och därvid analysera alternativa utsläppsnivåer för såväl sektorerna som övergripande. Det är viktigt att möjligheterna och kostnaderna anges på ett likartat sätt inom alla samhällssektorer innefattande energi-, industri-, transport- samt jord- och skogsbruksområdet. Kommittén skall beakta att kostnadseffektivitet bör uppnås såväl mellan olika näringsgrenar inom landet som mellan industriländerna med beaktande av skillnader i betalningsförmåga. Eftersom effekter av koldioxidutsläppen är oberoende av var de sker, bör kommittén eftersträva att lägga förslag till styrmedel som är så generella som möjligt.

En samhällsekonomisk analys av åtgärdsprogrammet skall redovisas, liksom de samhällsekonomiska konsekvenser som valet av olika styrmedel medför. Analysen skall även innefatta eventuella anpassningskostnader inom industrin, uppgifter om intäkter till följd av minskade utsläpp av andra föroreningar samt en bedömning av eventuella fördelar för svensk industri att genomföra en tidig anpassning till minskade utsläpp. Uppmärksamhet bör ägnas åt metodfrågor som aktualiseras vid bedömning av kostnader för klimatförändringar. Åtgärdsförslagen från kommittén skall dessutom innefatta en konsekvensanalys för industrin vad gäller regional balans, sysselsättning och konkurrenskraft samt påverkan på industrins investeringar. Särskilt skall förutsättningarna för energiförsörjningen belysas med avseende på de mål och villkor som riksdagen angivit i sitt beslut om uthållig energiförsörjning och för den energiintensiva delen av industrin.

Kommittén skall ta hänsyn till den översyn av energiskattesystemet som för närvarande utförs av en interdepartemental arbetsgrupp inom Regeringskansliet. Förslag på nya styrmedel eller förändringar i befintliga styrmedel som kommittén lägger skall beakta detta arbete. Om förslagen avser skattestyrmedel skall dessa utformas med utgångspunkt i gruppens arbete. Kommittén skall också redovisa statsfinansiella effekter av åtgärdsförslagen, liksom hur förslagen skall finansieras.

Vidare skall kommittén ägna särskild uppmärksamhet åt och konkret beskriva hur klimatarbetet i den av regeringen föreslagna Miljöbalken (prop. 1997/98:45) kan användas som styrmedel. Det kan gälla dels användningen av miljökvalitetsnormer, prövningssystem och generella föreskrifter, dels frågan om samtidig prövning av flera verksamheter. Kommittén skall också undersöka hur Kyoto-protokollets mekanismer för investeringar och åtgärder i utlandet kan vägas in och regleras vid prövningen av mål eller ärenden enligt Miljöbalken.

Frågan om flexibla mekanismer skall behandlas av en särskild expertutredning. Kommittén skall beakta resultatet av detta arbete. I åtgärdsprogrammet kan även ingå att vidta åtgärder i andra länder.

En samlad redovisning bör göras inom vilka användningsområden förnybara energikällor bör utnyttjas för att ge störst nytta i förhållande till kostnaderna. Kommittén skall också analysera förutsättningarna för en ökad användning av bioenergi. Förslag om styrmedel skall vara förenliga med miljö-, transport-, energi-, skogs- och näringspolitiken.

Kommittén skall kartlägga och beskriva hur effektiviseringar i transportsystemet, mer bränsleffektiva fordon och alternativa drivmedel kan bidra till att uppnå etappmålet för koldioxid från transporter.

Kommittén skall bedöma effekterna av sitt åtgärdsförslag till tidsperioden 2008 - 2012, i förhållande till dagens och 1990 års utsläppsnivå. Kyoto-protokollet innehåller också krav på att nya förhandlingar för nästkommande femårsperiod skall vara avslutade senast år 2005. En utblick över möjligheterna för de nästkommande perioderna skall därför anges. Kommittén bör även undersöka vilka övervaknings- och uppföljningsåtgärder som behövs för att säkerställa att Sverige kan uppfylla sitt bidrag till EU:s gemensamma åtagande för tidsperioden

2008 - 2012. Kommittén bör också ge förslag till former för övervakning av utsläppen som medger att staten i tid kan sätta in åtgärder så att åtagandet kan uppfyllas.

Kommittén skall granska de existerande styrmedlen för Sveriges klimatpolitik. Kommittén bör beakta resultaten av den internationella granskning som görs inom klimatkonventionens ram samt närliggande utvärderingar som Energikommissionen (N 1994:04) låtit göra och vilka redovisas i betänkandet Omställning av energisystemet (SOU 1995:139). Även resultaten i betänkandet från Skatteväxlingskommittén (Fi 1994:04) Skatter, miljö och sysselsättning (SOU 1997:11) skall beaktas.

Deluppgifter för kommittén

Vissa frågor har aktualiserats inom EU, i Kyoto-protokollet eller uppmärksammats i andra sammanhang. Dessa deluppgifter skall rymmas inom den huvuduppgiften att utarbeta ett samlat åtgärdprogram som lägger stor vikt vid att kostnadseffektivitet uppnås.

Kommittén skall vidare utreda och lägga förslag om olika möjligheter att öka industrins deltagande i klimatarbetet. Flera länder har som ett led i sin klimatpolitik arbetat med olika slags överenskommelser med industrin. Frågan har också aktualiserats inom EG-kommissionen som utarbetat ett meddelande (KOM 96/561 slutlig) till rådet och Europaparlamentet om miljöavtal med industrin. Kommittén skall undersöka förutsättningarna för åtaganden från industrins sida. För och nackdelar skall noga analyseras. Kommittén bör i detta arbete inrikta sig på dels industribranscher som är energiintensiva och beroende av att liknande åtgärder görs i konkurrentländerna, dels sådana industrier som tillverkar produkter som påverkar energianvändningen. En första utvärdering av de områden där svensk industri kan ha fördel av en tidig anpassning bör göras.

Kommittén skall lämna förslag till att öka upptaget av koldioxid i sänkor. Kommittén skall analysera såväl möjligheterna till ökning av skogsarealen som genom att med olika skötselmetoder m.m. förlänga uppehållstiden av kol i både åkermark, skogsmark och våtmarker. Härvid skall frågor om metodik och noggrannhet för beräkning av förändringar i kolinnehållet beaktas. I de åtgärdsförslag som kommittén lämnar skall hänsyn tas till viktiga mål inom skogs- och jordbrukspolitiken samt andra viktiga miljömål, bl.a. för att säkerställa en biologisk mångfald. Kommittén skall kartlägga och beskriva sambandet mellan ökningen av upptagen av koldioxid i sänkor och ett ökat uttag av avverkningsrester för energiändamål.

Kommittén skall analysera resultaten av kommunernas arbete inom klimatområdet och lämpligheten att stärka detta arbete. En nära koppling till möjligheterna som ges i regeringens förslag till miljöbalk bör kartläggas och analyseras. Vidare skall också kommittén pröva lämpligheten av sektorsmål och regionala mål inom klimatområdet. Bakgrunden är att det i kommunerna, till följd av bl.a. Agenda 21 - arbetet om en hållbar samhällsutveckling, pågår ett betydande lokalt arbete som i många fall innebär olika grader av hänsynstagande för att begränsa utsläppen av växthusgaser. En betydande del av energianvändningen för transporter och uppvärmning sker i tätorter. Flera kommuner har också satt upp lokala mål inom klimatområdet.

Kommittén skall undersöka möjligheterna och kostnaderna för att införa ett system för periodisk tillsyn och kontroll av små värmeanläggningar i syfte att minska utsläppen av koldioxid och andra föroreningar. Kommittén bör även undersöka ett alternativ där den periodiska tillsynen omfattar större värme- och gruppcentraler.

Arbetets genomförande, tidsplan m.m.För arbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994: 23), redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) samt att redovisa konsekvenserna för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49).

Kommittén skall arbeta i ett omvärldsperspektiv. Särskilt skall besluten inom EU om bl.a. gemensamma åtgärder inom klimatområdet ligga till grund för arbetet. Förslag till styrmedel skall vara förenliga med en avreglerad energimarknad.

De beslut som blir följden av arbetet i Klimat-konventionens undergrupper och Klimatkonventionens fjärde partsmöte skall ligga till grund för åtgärdsstrategin. Det är därför av vikt att kommittén nära följer Klimatkonventionens arbete.

Arbetet kan lämpligen utföras som ett antal delstudier. Utredningsarbetet skall vara avslutat senast den 1 juli 1999.