Beslut vid regeringssammanträde den 11 mars 1999

Sammanfattning av uppdraget

Den utredare som har till uppgift att göra en översyn av vissa delar av hyreslagstiftningen (1997 års hyreslagstiftnings-utredning, Ju 1997:09) ges ett utökat uppdrag.

Utredaren skall

• med förtur behandla frågan hur det kan säkerställas att hyresgästorganisationer får ersättning för sitt förhandlingsarbete,
• utvärdera reglerna i hyreslagen om hyresgästinflytande vid ombyggnad och därvid särskilt undersöka om hyresgästerna är tillförsäkrade ett tillfredsställande inflytande, och
• ta ställning till om det är motiverat att införa regler om interimistiska beslut om avflyttning som är särskilt anpassade för hyresmålen och som kan tillämpas i vissa fall när hyresrätten till en lägenhet är förverkad.

Utredarens uppdrag att överväga vissa frågor vid ombildning av hyresrätt till bostadsrätt återkallas.

Bakgrund

1997 års hyreslagstiftningsutredning

Regeringen beslutade den 21 augusti 1997 att tillkalla en särskild utredare för att göra en översyn av vissa delar av hyreslagstiftningen och systemet för prövning av hyres- och arrendemål (se dir. 1997:97). Utredningen, som har antagit namnet 1997 års hyreslagstiftningsutredning (Ju 1997:09), har nyligen avgett ett delbetänkande där frågan om systemet för prövning av hyres- och arrendemål behandlas (SOU 1999:15). Enligt direktiven skall utredningen redovisa den återstående delen av uppdraget senast den 31 augusti 1999.

Bland de frågor som utredningen därvid skall överväga kan nämnas förhandlingsersättning till hyresgästorganisationer, hyresgästinflytande vid ombyggnad, majoritetskrav vid ombildning av hyresrätt till bostadsrätt och interimistiska beslut i hyrestvister.

Förhandlingsersättning till hyresgästorganisationer

Behovet av en översyn

I en förhandlingsöverenskommelse får det bestämmas att i hyran för samtliga lägenheter som omfattas av förhandlingsordningen skall ingå ett visst belopp som utgör ersättning till hyresgästorganisationen för dess arbete (se 20 § hyresförhandlingslagen [1978:304]). Det finns alltså en möjlighet för parterna i en förhandlingsordning att träffa avtal om förhandlingsersättning till hyresgästorganisationen. Lagen ger däremot inte en hyresgästorganisation en obligatorisk rätt till förhandlingsersättning.

En hyresgästorganisation är skyldig att förhandla om hyran och andra villkor för samtliga lägenheter som omfattas av förhandlingsordningen. Hyresgästorganisationen måste således förhandla även för de hyresgäster som inte är medlemmar i organisationen. Den har emellertid inte någon möjlighet att av dessa oorganiserade hyresgäster ta ut ersättning genom t.ex. medlemsavgifter.

Som framgår av de ursprungliga direktiven har frågan om införande av en rätt för hyresgästorganisationer till förhandlingsersättning varit föremål för överväganden vid flera tillfällen. Parterna på hyresmarknaden har fört förhandlingar i frågan utan att något resultat har kunnat uppnås. Utredaren har mot den bakgrunden fått uppdraget att pröva om en rätt till förhandlingsersättning bör införas.

Det har nu framkommit att förhandlingsöverenskommelser alltmera sällan innehåller avtal om förhandlingsersättning. Detta har i sin tur medfört att intäkterna till hyresgästorganisationerna minskat avsevärt.

Det kollektiva hyresförhandlingssystemet fyller en viktig uppgift för alla parter på hyresmarknaden. För att systemet skall kunna fungera är det närmast en förutsättning att båda parter har ekonomiska resurser att fullgöra sina uppgifter. Särskilt som hyresgästorganisationen är skyldig att förhandla även för andra än sina medlemmar talar starka skäl för att organisationen bör tillförsäkras ersättning för sitt arbete.

Regeringen anser mot denna bakgrund att det finns anledning för utredaren att med förtur behandla frågan hur det kan säkerställas att hyresgästorganisationer får ersättning för sitt förhandlingsarbete.

Uppdraget

Utredaren skall med förtur behandla frågan om förhandlingsersättning till hyresgästorganisationer. Därvid skall vad som har sagts i de ursprungliga direktiven beaktas. I första hand skall utredaren söka finna en lösning som alla parter på hyresmarknaden kan ställa sig bakom. Om det visar sig inte vara möjligt att finna en sådan lösning, skall utredaren överväga andra lämpliga åtgärder.

Hyresgästinflytande vid ombyggnad

Behovet av en översyn

Den 1 april 1997 trädde nya regler om hyresgästinflytande vid ombyggnad i kraft (18 d-h §§ hyreslagen, se prop. 1996/97:30, bet. 1996/97:BoU5, rskr. 1996/97:143). Reglerna innebär i korthet följande.

En fastighetsägare får utföra en standardhöjande åtgärd endast om den har godkänts av den berörda hyresgästen eller, om åtgärden avser de gemensamma delarna av fastigheten, av en majoritet av hyresgästerna i de berörda lägenheterna. Detsamma gäller för en åtgärd som medför en inte obetydlig ändring av en lägenhet eller de gemensamma delarna av fastigheten. Om hyresgästen inte samtycker till den begärda åtgärden, kan hyresvärden ansöka vid hyresnämnden om tillstånd till åtgärden. Hyresvärdens ansökan skall bifallas, om hyresvärden har ett beaktansvärt intresse av att genomföra åtgärden och det inte är oskäligt mot hyresgästen att den genomförs.

Något godkännande behövs inte för åtgärder som vidtas för att en bostadslägenhet skall uppnå lägsta godtagbara standard.

I skilda sammanhang har kritik riktats mot utformningen av reglerna om hyresgästinflytande vid ombyggnad. Redan i samband med reglernas tillkomst uppmärksammade riksdagen en del frågor, bl.a. hyressättningen för en lägenhet där otillåtna ändringsåtgärder blivit bestående (se bet. 1996/97:BoU5 s. 15, rskr. 1996/97:143). Dessa frågor omfattas av de ursprungliga direktiven till utredaren. Härefter har bl.a. Hyresgästernas Riksförbund i en skrivelse till regeringen hävdat att den nu gällande ordningen inte fungerar på avsett sätt och att hyresgästerna inte har fått något verkligt inflytande över ombyggnader. Det har även kommit kritik från fastighetsägarhåll. Slutligen har riksdagen nyligen behandlat reglerna och sagt att det finns skäl att utvärdera dessa för att utröna om hyresgästerna har fått ett tillfredsställande inflytande. Riksdagen har särskilt pekat på frågan om regelsystemet tillgodoser rimliga krav på att en ombyggnad görs med varsamhet (se bet. 1998/99:BoU3 s. 5 f., rskr. 1998/99:137).

Regeringen delar riksdagens uppfattning att det nuvarande regelverket bör utvärderas och att de av riksdagen angivna frågorna bör utredas. Inom ramen för detta arbete bör också de synpunkter på nuvarande regler som framförts av Hyresgästernas Riksförbund och från fastighetsägarhåll uppmärksammas. Arbetet bör utföras av Hyreslagstiftningsutredningen.

Uppdraget

Utredaren skall, utöver vad som framgår av de ursprungliga direktiven, utvärdera reglerna om hyresgästinflytande vid ombyggnad. Utvärderingen bör ge svar på om hyresgästerna har ett tillfredsställande inflytande. Om så inte är fallet, skall utredaren med beaktande av det tillkännagivande som riksdagen har gjort föreslå nödvändiga ändringar av reglerna.

Vid utvärderingen bör utrönas om nuvarande regler åstadkommer en tillfredsställande grad av samråd eller förhandlingar mellan fastighetsägare och hyresgäster. Om utredaren finner att så inte är fallet, skall hon överväga lämpliga ändringar i regelverket. En av de möjligheter utredaren därvid skall överväga är att låta frågor av detta slag bli föremål för kollektiva förhandlingar. Ett skäl som talar för en sådan ordning är att det då blir möjligt att på ett helt annat sätt än i dag koppla samman frågan om ombyggnad med ställningstaganden till vilken hyra som i fortsättningen skall betalas.

Eftersom det är viktigt att bebyggelsens kulturhistoriska värden tas till vara, skall utredaren särskilt undersöka om reglerna i hyreslagen i tillräcklig utsträckning tillgodoser rimliga krav på att en ombyggnad genomförs med varsamhet.

En särskild fråga som utredaren skall ta ställning till är om hyresgästerna även bör ges ett inflytande över åtgärder som vidtas för att en bostadslägenhet skall uppnå lägsta godtagbara standard. De skäl som kan anföras för en sådan ordning är delvis av boendedemokratisk natur. Det är emellertid också här angeläget att de ombyggnader och ändringar som görs för att bostäder skall uppnå godtagbar standard genomförs med sådan varsamhet att kulturhistoriska värden inte går förlorade. Utredaren skall i det sammanhanget pröva om det i undantagsfall bör vara möjligt att undanta lägenheter från upprustningsskyldighet, om det är nödvändigt för att tidstypisk inredning, planlösning eller liknande inte skall förstöras. Ett sådant undantag måste dock förutsätta att hyresgästen eller hyresnämnden i det särskilda fallet har godtagit att lägenheten inte rustas upp enligt alla de kriterier som gäller för lägsta godtagbara standard.

Interimistiska beslut om avflyttning då hyresrätten är förverkad

Behovet av en översyn

Om hyresrätten är förverkad, kan hyresvärden säga upp avtalet till omedelbart upphörande. För att hyresrätten skall vara förverkad fordras det att hyresgästen har gjort sig skyldig till ett väsentligt avtalsbrott. De fall som kan medföra hyresrättens förverkande är närmare beskrivna i 12 kap. 42 § jordabalken (hyreslagen). Förverkande kan inträda, förutom vid försummelse att betala hyran, bl.a. om hyresgästen hyr ut lägenheten i andra hand, använder lägenheten för något annat ändamål än det avtalade, stör ordningen eller inte iakttar sin plikt att väl vårda lägenheten. Hyresrätten kan vidare förverkas om lägenheten helt eller till väsentlig del används för näringsverksamhet eller liknande verksamhet som är brottslig eller där brottsligt förfarande ingår till en inte oväsentlig del, eller om den används för tillfälliga sexuella förbindelser mot ersättning.

Genom hyresrättens förverkande och uppsägningen av hyresavtalet i förtid upphör hyresförhållandet mellan parterna. Hyresgästen är skyldig att flytta omedelbart. Om hyresgästen inte gör detta och även motsätter sig en ansökan om avhysning, kan det emellertid ta lång tid innan han eller hon kan skiljas från lägenheten. Normalt är det först sedan beslutet om att hyresgästen är skyldig att flytta har vunnit laga kraft som avhysning kan ske. Detta gäller även om det kontraktsbrott som har medfört hyresrättens förverkande är av allvarligt slag. Reglerna gör i dessa avseenden ingen skillnad på lokaler och bostadslägenheter.

Möjligheterna att få frågan om avhysning snabbt löst interimistiskt genom t.ex. ett beslut enligt rättegångsbalkens bestämmelser om kvarstad och andra säkerhetsåtgärder är begränsade. Domstol får enligt 15 kap. 3 § rättegångsbalken visserligen besluta om lämplig åtgärd, om någon har visat sannolika skäl för att han mot någon annan har ett anspråk som är eller kan antas bli föremål för rättegång och om det skäligen kan befaras att motparten hindrar eller försvårar utövningen av sökandens rätt eller väsentligt förringar dess värde. Bestämmelsen kan tillämpas också i mål om avhysning. Som en allmän regel anses dock gälla att rättsförhållandet mellan parterna inte utan starka skäl bör ordnas provisoriskt innan saken har prövats av domstolen (se NJA II 1943 s. 186 och prop. 1980/81:84 s. 230).

Det är väl känt att avhysningsförfarandet i dag många gånger kan ta lång tid, i en del fall beroende på att svaranden försöker förhala avgörandet. Regeringen anser att detta är otillfredsställande, särskilt i sådana fall då hyresvärden har starka skäl att snabbt bryta hyresförhållandet för att undanröja fara eller allvarliga olägenheter för övriga hyresgäster. Så kan vara fallet vid vissa allvarliga ordningsstörningar som utgör brott, vid grov vanvård av lägenheten eller vid grava avvikelser från det avtalade ändamålet för förhyrningen, t.ex. då en lokal i strid med vad som har avtalats används som pornografisk klubb.

Uppdraget

Utredaren skall ta ställning till om möjligheterna för domstol att vid vissa fall av förverkande snabbt besluta om avflyttning är tillräckliga och, om så inte befinns vara fallet, föreslå regler som är omedelbart anpassade för hyresmålen. Eftersom en avhysning kan vara en mycket ingripande åtgärd som normalt inte bör komma i fråga förrän det står fullt klart att hyresavtalet skall brytas, bör eventuella nya bestämmelser utformas restriktivt. Vid bedömningen av vilka situationer de nya reglerna bör träffa, skall utredaren särskilt beakta om samma regler bör gälla för bostäder som för lokaler.

Ombildning av hyresrätt till bostadsrätt

En ombildning av hyresrätt till bostadsrätt sker genom att hyresgästerna i en hyresfastighet bildar en bostadsrättsförening, som därefter förvärvar fastigheten av ägaren och upplåter lägenheterna med bostadsrätt till de hyresgäster som så önskar.

Bostadsrättslagen (1991:614) innehåller regler om hur ett beslut om förvärv av ett hus för ombildning av hyresrätt till bostadsrätt skall gå till. Beslutet skall enligt 9 kap. 19 § fattas på bostadsrättsföreningens stämma. Beslutet är giltigt, om hyresgästerna i mer än hälften av de uthyrda lägenheter som omfattas av förvärvet har gått med på beslutet. Även för en s.k. intresseanmälan enligt lagen (1982:352) om rätt till fastighetsförvärv för ombildning till bostadsrätt (ombildningslagen) krävs det att mer än hälften av de boende står bakom ombildningen.

Tidigare krävdes det en kvalificerad majoritet för att föreningsstämmans beslut om förvärv skulle vara giltigt. Det fordrades nämligen att minst två tredjedelar av hyresgästerna stod bakom ombildningen. Motsvarande krav gällde även enligt ombildningslagen. Den 1 juli 1992 ändrades kraven från kvalificerad till enkel majoritet.

Enligt de ursprungliga direktiven skall utredaren utvärdera vilka effekter sänkningen av majoritetskraven har fått i praktiken och, om utvärderingen ger skäl för det, överväga ändringar i de aktuella bestämmelserna. Intresset för att ombilda hyresrätt till bostadsrätt har den senaste tiden ökat kraftigt. Inte minst för lägenhetsbeståndet hos vissa allmännyttiga bostadsföretag förbereds omfattande ombildningar. Regeringen har mot den bakgrunden ansett det angeläget att en översyn av de nuvarande reglerna kan genomföras skyndsamt. Det är då inte möjligt att avvakta utredarens överväganden i denna del. I stället bör översynen ske inom Regeringskansliet. Där har ett sådant arbete redan inletts. Utredarens uppdrag i nu aktuell del återkallas därför.

Att beakta i övrigt för utredaren

Som tidigare har nämnts skall, enligt de ursprungliga direktiven, utredarens uppdrag vara avslutat den 31 augusti 1999. Med hänsyn till bl.a. de nya uppgifter som utredaren nu får förlängs tiden för utredarens uppdrag till den 31 augusti 2000. Utredaren skall dock senast den 30 juni 1999 redovisa sina överväganden om förhandlingsersättning.