Sammanfattning av uppdraget

Regeringen tillkallar en kommission med uppgift att kartlägga och granska den författningsskyddande verksamhet som de svenska säkerhetstjänsterna bedrivit när det gäller hot som härrör ur inrikes förhållanden. Med författningsskyddande verksamhet avses säkerhetstjänsternas arbete med att kartlägga sådana svenska politiska ytterlighetsorganisationer och grupperingar som har bedömts utgöra eller kan komma att utgöra ett hot mot rikets säkerhet.

Uppdraget är avsett att resultera i ett samlat, uttömmande och definitivt klarläggande av säkerhetstjänsternas inrikes verksamhet. För att uppnå detta syfte bör kommissionen ges särskilda befogenheter. Regeringen avser därför att överlämna en proposition till riksdagen med förslag till särskild lagstiftning för att ge kommissionen de befogenheter som den behöver för att kunna fullgöra sitt uppdrag på ett effektivt och rättssäkert sätt.

Utredningsarbetet skall redovisas till regeringen senast den 31 augusti 2001.

Bakgrund

Polisiär övervakning och registerkontroll

Den polisiära övervakningen av politiska ytterlighetsrörelser och -organisationer övertogs efter andra världskrigets slut av den vanliga polisorganisationen med statspolisen som samordnande instans. Förändringen kom till stånd i samband med att den allmänna säkerhetstjänsten upplöstes. Den särskilda tvångsmedelslagen som varit gällande under kriget ersattes sedermera av lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål. Lagen, som är tidsbegränsad, har fortlöpande förlängts och innehåller regler om teleavlyssning m.m. vid utredning av misstankar om bl.a. brott mot rikets säkerhet.

Personalkontrollen var under andra världskriget i princip oreglerad. Efter kriget reglerades personalkontrollen genom hemliga kungliga brev. Under större delen av 1960-talet reglerades Säkerhetspolisens (SÄPO) uppdrag i den del det avsåg personalkontrollen genom ett hemligt kungligt brev av den 30 juni 1961. I brevet angavs uttömmande vilka slag av uppgifter som fick lämnas ut från SÄPO:s register i samband med personalkontroll. Systemet med personalkontroll var vid den tiden okänt såväl för den breda allmänheten som för dem som utsattes för kontrollen.

I samband med den s.k. Wennerströmaffären blev personalkontrollsystemets existens känd för allmänheten. Personalkontrollen behandlades av den s.k. parlamentariska nämnden i Wennerströmaffären. Nämndens synpunkter låg senare till grund för 1969 års personalkontrollkungörelse (1969:446). Personalkontrollkungörelsen trädde i kraft den 1 oktober 1969 och ersatte 1961 års kungliga brev. I strid mot vad den parlamentariska nämnden föreslog föreskrevs i 2 § personalkontrollkungörelsen att en anteckning i SÄPO:s register inte fick göras enbart av det skälet att någon genom tillhörighet till en organisation eller på annat sätt gett uttryck för en politisk uppfattning. Bestämmelsen innebar ett förbud mot åsiktsregistrering vid SÄPO. Ett generellt förbud mot att i ett register anteckna en medborgare enbart på grund av hans politiska åskådning infördes i regeringsformen år 1977. Från och med år 1972 meddelade regeringen närmare föreskrifter om tillämpningen av regeln i personalkontrollkungörelsen om förbud mot åsiktsregistrering. Dittills hade Rikspolisstyrelsen själv meddelat sådana föreskrifter. Den 27 april 1973 utfärdade regeringen hemliga tillämpningsföreskrifter. De ersattes av nya hemliga föreskrifter den 3 december 1981. Dessa trädde i kraft den 1 januari 1982 och gällde fram till den 22 december 1998. Personalkontrollkungörelsen upphörde att gälla den 1 juli 1996 då den nu gällande säkerhetsskyddslagen (1996:627) trädde i kraft. Samtidigt inrättades en särskild myndighet, Registernämnden, som har till uppgift att i varje enskilt fall pröva frågan om utlämnande av uppgifter som har framkommit vid registerkontroll enligt bestämmelserna i säkerhetsskyddslagen. Registernämnden har dessutom ålagts en tillsynsuppgift, nämligen den att följa SÄPO:s registreringar av uppgifter i polisregister, särskilt med avseende på förbudet mot åsiktsregistrering.

Den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten

Vid Försvarsstabens tillkomst år 1937 inrättade staben en särskild underrättelseavdelning som var gemensam för krigsmakten. Den del av avdelningen som hade till uppgift att hämta in underrättelser bröts ut år 1942 och bildade en byrå som kom att benämnas C-byrån. Dess uppgift var att på inofficiell väg inhämta underrättelser om förhållanden utomlands. Efter andra världskriget omorganiserades C-byrån och kallades i fortsättningen T-kontoret. T-kontoret var främst inriktat på att skaffa fram underrättelser om närområdet. Inom Försvarsstaben inrättades år 1957 en enhet för inhämtning av säkerhetsunderrättelser som skulle verka parallellt med T-kontorets underrättelseinhämtning. Enheten kom att benämnas B-kontoret. År 1961 fick B-kontoret en självständig ställning. År 1965 slogs B- och T-kontoren ihop och bildade den s.k. IB-organisationen. IB:s verksamhet omfattade huvudsakligen underrättelsetjänst som riktade sig mot förhållanden utomlands. En mindre del av verksamheten utgjordes av inrikes övervakning. Om benämningen IB:s rätta innebörd har rått olika uppfattningar. Informationsbyrån, Inhämtningsbyrån och Inhämtning Birger är beteckningar som har förekommit i sammanhanget. Regeringen beslutade 1969 att inrikesdelen av IB:s verksamhet skulle upphöra från och med den 1 januari 1970. Under början av 1970-talet återupptog IB inrikesverksamheten under en övergångsperiod. Det finns uppgifter som pekar på att IB:s inrikesverksamhet inte var helt avslutad så sent som år 1974. Den polisiära säkerhetstjänstens förteckningar över kommunister, nazister m.fl. användes som underlag för de register som började föras inom Försvarsstaben vid årsskiftet 1939-40. De viktigare registren var de som innehöll uppgifter om nazister och kommunister. Dessutom fördes de s.k. krigsfallsförteckningarna (dvs. de länsvisa förteckningar över personer som skulle interneras i händelse av krig) och förteckningar över dem som togs in i arbets- och disciplinkompanier. Efter krigsslutet upphörde registreringen av kommunister men återupptogs igen under slutet av 1940-talet.

Registreringen av kommunistiska värnpliktiga i det s.k. beredskapsregistret påbörjades år 1955 och grundade sig på uppgifter från statspolisen. Svenska kommunister som utbildades vid partiskolorna i Sovjetunionen och Östtyskland registrerades. Värnpliktsvägrarnas organisation (VCO), Den nya vänstern (DNV), FNL-grupperna, KFML, olika Vietnam-kommittéer m.fl. organisationer ägnades stort intresse från och med år 1968. Även massmedierna var till viss del utsatta för bevakning av den militära säkerhetstjänsten. Tidigare utredningar och granskningar

Sverige har under lång tid haft militär och polisiär säkerhetsunderrättelseverksamhet för att skydda landets intressen. Dessa verksamheter har vid åtskilliga tillfällen granskats och utvärderats, vilket har lett till omfattande reformering av såväl den militära som den polisiära säkerhetsunderrättelseverksamheten. Bland äldre utredningar som rör den militära eller polisiära säkerhetstjänsten kan nämnas Sandlerkommissionens betänkande (SOU 1948:7), betänkanden av den parlamentariska nämnden efter Wennerströmaffären (SOU 1964:15, 1964:17 och 1968:4), Försvarsutskottets betänkande (FöU 1973:25), Konstitutionsutskottets betänkande (KU 1974:22), betänkandet av 1974 års Underrättelseutredning (SOU 1976:19), Justitieombudsmannens utredning från april 1976 om åsiktsregistrering i anslutning till den s.k. Göteborgsaffären (JO 1976/77 s. 49), Justitiekanslerns utredning om Göteborgsaffären den 17 maj 1979 och betänkandet av kommittén angående vissa frågor rörande den militära underrättelsetjänsten m.m. (Ds Fö 1980:8).

Under den senaste tioårsperioden har den polisiära säkerhetsunderrättelseverksamheten ägnats omfattande granskningar och utredningar. Det arbete som den parlamentariskt sammansatta Säpokommittén redovisade (SOU 1988:16 och SOU 1990:51) har utgjort underlag för den reformering av SÄPO:s verksamhet som ägt rum under 1990-talet. Reformeringen är för övrigt inte slutförd. Bland annat kommer ett nytt regelverk för registreringsverksamheten att träda i kraft den 1 april 1999.

Regeringen har den 11 december 1997 gett Humanistisk-samhällsvetenskapliga forskningsrådet (HSFR) i uppdrag att genomföra ett särskilt forskningsprogram om militär underrättelse- och säkerhetstjänst. Forskningen bör enligt beslutet avse tiden från slutet av 1920-talet till och med början av 1980-talet. Den senare delen av perioden täcker IB:s verksamhet. Enligt beslutet finns det ett starkt allmänt intresse av att dessa frågor blir grundligt belysta genom oberoende forskning och att forskningen sätter in den militära underrättelse- och säkerhetsverksamheten i sitt historiska och sociala sammanhang. Forskningsprogrammets inriktning har beslutats av HSFR och omfattar följande teman om den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten: övervakningshistoria, toleransens gränser och svenskt säkerhetsskydd. Forskningsprogrammet skall pågå under längst fem år.

Försvarets underrättelsenämnd (FUN) har till uppgift att följa underrättelsetjänsten inom Försvarsmakten och Försvarets radioanstalt samt inom de övriga myndigheter som bedriver underrättelsetjänst och som enligt förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet hör till Försvarsdepartementet. I mars 1998 fick FUN regeringens uppdrag att, som en kom-plettering till regeringens uppdrag till HSFR, i vissa avseenden genomföra en utredning om den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten. Den 3 juli 1998 överlämnade FUN en delrapport till regeringen om kartläggning av register inom den militära säkerhetstjänsten m.m. FUN:s slutliga redovisning till regeringen överlämnades den 2 december 1998 (dnr FO 98/2531/EC/RC). I rapporten redovisar FUN dels resultatet av sin granskning av den militära säkerhetstjänstens arkiv för åren 1937-1981, dels uppgifter och information som FUN hämtat in från olika personer med kännedom om den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten. Rapporten belyser dels vilken typ av uppgifter om enskilda som från tid till annan varit av intresse för den militära säkerhetstjänsten, dels den inrikesverksamhet som bedrevs inom försvaret under slutet av 1950-talet och under 1960-talet.

I november 1997 lämnade regeringen i uppdrag till Registernämnden att undersöka de fall där personalkontroll förekommit, dock inte värnpliktsfall. Undersökningen avsåg den 1 oktober 1969 - den 1 juli 1996, det vill säga den tid som personalkontrollkungörelsens bestämmelser reglerade personalkontrollen. Den 22 december 1998 överlämnade Registernämnden sin rapport om det svenska personalkontrollsystemet (dnr Ju 98/4525) till regeringen. Registernämnden genomlyser i rapporten hela det regelverk som gällt för SÄPO:s registreringsverksamhet inom författningsskyddets område från år 1969 fram till i dag. Nämnden redovisar även vilka slags uppgifter som har registrerats och lämnar exempel på de konsekvenser som registreringarna har fått i enskilda fall. Behovet av ytterligare en utredning

Ett antal utredningar har gått igenom olika frågor som avser såväl den polisiära som den militära säkerhetstjänsten. Det saknas dock fortfarande en heltäckande bild av den inrikes övervakning av personer och organisationer som har förekommit. Regeringen har samrått med företrädare för samtliga riksdagspartier och kan konstatera att det finns en politisk enighet om att det som nu återstår är att i ett sammanhang, heltäckande och uttömmande, klarlägga denna inhemska säkerhetsunderrättelseverksamhet. Ett sådant klarläggande är en nödvändig förutsättning för allmänhetens förtroende för de verksamheter som i dag bedrivs av SÄPO och av den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten. Arbetet bör anförtros en kommission. Det material som kommissionen kommer att presentera skall också bli ett värdefullt historiskt dokument som kan tjäna som ledning i det ständigt pågående arbetet med att förbättra den demokratiska kontrollen av och insynen i de aktuella verksamheterna. Det bör även kunna utgöra ett värdefullt underlag i den pågående och framtida forskningen inom området. För tilltron till kommissionens arbete är det av största vikt att uppdraget är så brett som möjligt och att kommissionen förses med särskilda befogenheter när det gäller möjligheten att samla in information från myndigheter och enskilda.

Uppdraget

Kommissionen skall kartlägga och granska de svenska säkerhetstjänsternas författningsskyddande verksamhet när det gäller hot som härrör ur inrikes förhållanden. Med författningsskyddande verksamhet avses säkerhetstjänsternas arbete med att kartlägga sådana svenska politiska ytterlighetsorganisationer och grupperingar som har bedömts utgöra eller kan komma att utgöra ett hot mot rikets säkerhet. Kommissionen skall beskriva i vilken omfattning de personer har övervakats som haft anknytning till sådana organisationer. Kommissionen skall vidare belysa vilka person- och sakuppgifter som från tid till annan bedömts relevanta, vilka metoder som använts för insamling av uppgifter, vilka regler som gällt för verksamheten samt om reglerna efterlevts. Kommissionen skall även kartlägga och analysera det inbördes förhållandet mellan de organ som bedrivit den författningsskyddande verksamheten samt i vilken utsträckning det har funnits kopplingar mellan säkerhetstjänsterna och andra myndigheter eller organisationer och politiska partier. Kommissionen skall också i möjligaste mån redovisa och värdera de avvägningar som gjorts av den politiska, polisiära och militära ledningen under granskningsperioden. En viktig uppgift för kommissionen är bl.a. att värdera de hotbildsanalyser som legat till grund för regeringarnas och säkerhetstjänsternas ställningstaganden.

Kommissionens arbete skall avse tiden från det andra världskrigets slut fram till dess kommissionens arbete är slutfört.

Kommissionen skall inte granska den underrättelseverksamhet som avser endast förhållanden utomlands.

Mycket av det som kommissionen skall granska och på annat sätt kommer i kontakt med är med nödvändighet kringgärdat av sekretess. Behovet av sekretesskydd är särskilt starkt bl.a. när det gäller skydd för källor och när det är fråga om att garantera uppgiftslämnares anonymitet. Här bör särskilt framhållas att det för vårt land viktiga underrättelseutbytet med andra länder bygger på ett förtroende som har etablerats under många års samarbete. Arbetet måste därför bedrivas och genomföras på ett sådant sätt att det inte medför någon risk för underrättelse- och säkerhetsorganens möjligheter att i dag och i framtiden arbeta för Sveriges bästa. Det skall inte heller i övrigt skada Sveriges förbindelser med andra länder.

Regeringen förutsätter att berörda myndigheter kommer att bistå kommissionen i dess utredningsuppdrag. Uppdraget får dock inte genomföras på ett sådant sätt att det hindrar det i dag pågående arbetet vid myndigheterna. Uppdraget är avsett att resultera i ett samlat, uttömmande och definitivt klarläggande av säkerhetstjänsternas inrikes verksamhet inom det aktuella området. För att uppnå detta syfte bör kommissionen ges vissa befogenheter. Regeringen avser därför inom kort att överlämna en proposition till riksdagen med förslag till särskild lagstiftning för att ge kommissionen de befogenheter som kommissionen behöver för att kunna fullgöra sitt uppdrag på ett effektivt och rättssäkert sätt.

Regeringens uppdrag till HSFR att genomföra ett forskningsprogram om militär underrättelse- och säkerhetstjänst pågår fortfarande. Det av HSFR beslutade forskningsprogrammet sträcker sig över en annan tidsperiod och har en bredare inriktning än kommissionens uppdrag, och programmet syftar framför allt till att den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten genom oberoende forskning sätts in i ett större historiskt och socialt sammanhang. Forskningsprogrammet bör av de skälen fortgå parallellt med kommissionens arbete. Därigenom skapas de bästa förutsättningarna för att frågorna blir grundligt utredda och allsidigt analyserade och belysta.

Kommissionen kan samverka med de forskare som arbetar inom ramen för forskningsprogrammet och i sådant fall besluta om lämpliga former för samarbetet. Bland annat får kommissionen avgöra hur omfattande arkivgenomgångar som kommissionen bör göra när den utför sitt uppdrag och vad som kan lämnas åt den pågående forskningen. Utlämnande av handlingar från kommissionen och de granskade myndigheterna skall självklart föregås av en sekretessgranskning i enlighet med gällande sekretesslagstiftning. Kommissionen skall bestå av en ordförande och fyra ledamöter. Till kommissionen skall knytas ett sekretariat och när det gäller bl.a. historiska, polisiära och militära frågor också experter. Övrigt