SÄPO : Säkerhetspolisens arbetsmetoder, personalkontroll och meddelarfrihet : slutbetänkande
Ur KB:s samlingar
Digitaliserad år 2014
Statens
offentliga utredningar
ww 1990:51
E35] Civildepartementet
SÄPO
arbetsmetoder,
Säkerhetspolisens
och meddelarfrihet
personalkontroll
Slutbetänkande av - kommittén
§§PO
Stockholm 1990
Allmänna Förlaget har utgivit en bibliografi över SOU och Ds som omfattar åren 1981 —- 1987. Den kan köpas från förlagets Kundtjänst, 106 47 STOCKHOLM. Best. nr 38-12078-X.
Beställare som är berättigade till nemissexemplar eller fnexemplar kan beställa sådana under adress: Regeringskansliets förvaltningskontor SOU-förrådet 103 33 STOCKHOLM Tel: O8/7 63 23 20 Telefontid 81° - 12°° 08/763 10 05 12°° - 16°° (endast beställare inom regeringskansliet)
Graphic Systems AB. Göteborg 1990 ISBN 9l~38-10584-5
ISSN 0375-250X
Till statsrådet och chefen för civildepartementet
Genom beslut den 5 november 1987 bemyndigade regeringen chefen för justitiedepartementet att tillkalla en kommitté med uppdrag att göra en översyn av den svenska Säkerhetspolisen. Med stöd av detta bemyndigande tillsattes samma dag SÄPOkommittén.
Kommittén, som tidigare har avgett delbetänkandet (SOU 1988: l 6) SÄPO - Säkerhetspolisens inriktning och organisation, f fir härmed överlämna sitt slutbetänkande (SOU 1990:51) SÄPO - Säkerhetspolisens arbetsmetoder, personalkontroll och meddelarfrihet.
I arbetet med detta betänkande har såsom ledamöter deltagit riksdagsledamöterna Lars-Erik Lövdén, ordförande, Lennart Andersson, Anita Persson, Birgit Friggebo och Doris Hâvik, samt pol. mag. Göran Johansson och hovrättspresidenten Håkan
Winberg.
Generaldirektören Mats Börjesson har deltagit som sakkunnig. Som experter har deltagit expeditions- och rättschefen Rolf
Holmquist, justitierádet Staffan Vängby, polisöverintendenten
Olav Robertsson, expeditions- och rättschefen Olof Egerstedt, rikspolischefen Björn Eriksson, översten av första graden Lennart Frick, direktören Holger Bjärnlid, förbundsjuristen Kerstin Gustafsson, direktören Mogens Månsson och förbundsjuristen Roland Bergkvist. De fyra sist nämnda har deltagit i den delen av arbetet som har gällt personalkontroll.
Sekreterare har varit hovrättsassessorn Hans Frennered.
Till betänkandet fogas en reservation av Birgit Friggebo såvitt avser hemlig teknisk avlyssning samt ett gemensamt särskilt yttrande av Kerstin Gustafsson, Mogens Månsson och Roland Bergkvist såvitt avser personalkontroll. Kommitténs uppdrag är härmed slutfört. Stockholm den 20 juni 1990 Lars-Erik Lövdén Lennart Andersson Birgit Friggebo Doris Hávik Göran Johansson Anita Persson Håkan Winberg
/ Hans Frennered
INNEHÅLLSFÖRTECKNING
SAMMANFATTNING . . . . . . . . . . . . . . . . ll
LAGFÖRSLAG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
DEL I INLEDNING
1 Kommittéarbetet . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
2 Säkerhetspolisen (SÄPO) . . o . . . . . . . . . 44 2.1 Bakgrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 2.2 Kommitténs förslag i delbetänkandet 45 2.3 SÄPO:s uppgifter . . . . . . . . . . . . . . . . 47 2.4 Statsmakternas styrning . . . . . . . . . . . . . 48 2.5 SÄPO:s organisation och ledning . . . . . . . . . 50 2.6 Parlamentarisk insyn . . . . . . . . . . . . . . . 51 2.7 Personalpolitiska frågor . . . . . . . . . . . . . 52
2.7.1 Rekrytering och utbildning . . . . . . . . 52
2.7.2 specialistkompetens . . . . . . . . . . . . 54
2.7.3 Personalrörlighet . . . . . . . . . . . . . 55
2.7.4¶Förflyttningsskyldighet . . . . o . a o 0 0 56
3 Erfarenheter och synpunkter 57
DEL II SÃKERHETSPOLISENS ARBETSMETODER
Bakgrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65
l\)- Allmänna regler . . . . . . . . . . . . . . . . . 67
5--s-ah;
1.2.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . 67
1.2.2 Regeringsformen . . . . . . . . . . . . . 68
1.2.3 Internationellaöverenskommelser . . . . . 69
1.2.4 Polislagen . . . . . . . . . . . . . . . . 72
1.2.5 Rättegángsbalken . . . . . . . . . . . . . 75
1.2.6 Regler om nöd . . . . . . . . . . . . . . 77
1.2.7 Diplomatisk immunitet m.m. . . . . . . . 81
Nuvarande arbetsmetoder . . . . . . . . . . . . 83 Allmänt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 Telefonavlyssning . . . . . . . . . . . . . . . . 85 2.2.1 Lagregler . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 2.2.2 Den praktiska tillämpningen . . . . . . . 88 2.2.3 Den tekniska utvecklingen . . . . . . . . 89 2.3 signalspaning . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 2.4 SÄPO:s register och arkiv . . . . . . . . . . . . 94 2.4.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 2.4.2 Närmare om SÄPO:s . . . . . . . 96
register
2.4.3 Diarieföring och arkivering . . . . . . . . 98
2.4.4¶Arkivhandling eller registeruppgift? 100
2.5 Internationellt samarbete . . . . . . . . . . . . . 102 2.6 Arbetsmetoder i . . . . . . . . . . . . . 105
övrigt
2.6.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 2.6.2 Vissa spaningsmetoder . . . . . . . . . . 105 2.6.3 Beslutsdokumentation . . . . . . . . . . . 107
Hemlig teknisk avlyssning . . . . . . . . . . . . 110 Bakgrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 Teknik vid hemlig avlyssning . . . . . . . . . . lll 3.2.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . lll 3.2.2 Avlyssningsapparatur . . . . . . . . . . . 111 3.2.3 Förekomst och användning . . . . . . . . 113 3.3 Skydd i lagstiftningen mot 115
hemlig avlyssning
3.3.1 Regeringsformen . . . . . . . . . . . . . 115 3.3.2 Brottsbalken . . . . . . . . . . . . . . . 115 3.3.3 Andra bestämmelser . . . . . . . . . . . 116 3.4 Utredningsförslag m.m. . . . . . . . . . . . . . 117 3.4.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . 117
3.4.2¶Integritetsskyddskommittén . . . . . . . . 117
3.4.3¶Utredningen om telefonavlyssning 120
3.4.4 1979 års särskilda juristkommission . . . . 121 3.4.5 SPANARK-gruppen . . . . . . . . . . . 123 3.4.6 Tvångsmedelskommittén . . . . . . . . . 123 3.4.7 Narkotikakommissionen . . . . . . . . . . 128
3.4.8 Remissbehandlingen av tvángsmedels-
kommitténs och narkotikakommissionens
förslag . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130 3.4.9 Riksdagsuttalanden . . . . . . . . . . . . 131 3.4.lO Den särskilde utredaren . . . . . . . . . . 133 3.5 Utländska förhållanden . . . . . . . . . . . . . 134
soU 1990:51 Innehållsförteckning
4 Användning av övervakningskamera . . . . . . . 138
4.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138
4.1.1 Bakgrund . . . . . . . . . . . . . . . . . 138
4.1.2 Teknisk apparatur för övervakning . . . . 138
4.2 Gällande ordning . . . . . . . . . . . . . . . . 139
4.2.1¶Lagstiftning om övervakningskameror . . 139
i, 4.2.2 m.m . . . . . . . . . . . 140
?e Utredningsförslag
å* 41 s F
5 Överväganden och förslag . . . . . . . . . . . . 143
g
å. 5.1 Nuvarande arbetsmetoder . . . . . . . . . . . . 143 å. 143
5.1.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . i, F 143 t. 5.1.2 Telefonavlyssning . . . . . . . . . . . . . 9 s. 146
5.1.3 signalspaning . . . . . . . . . . . . . . .
5.1.4 SÄPO:s register och arkiv . . . . . . . . . 146 1
5.1.5 Internationellt samarbete . . . . . . . . . 151
5.1.6 Arbetsmetoder i övrigt . . . . . . . . . . 153
5.2 teknisk avlyssning . . . . . . . . . . . . 154
Hemlig
5.2.1 Allmänna utgångspunkter . . . . . . . . . 154
5.2.2 Inledande överväganden . . . . . . . . . 156
5.2.3 Tillämpningsområdet . . . . . . . . . . . 166
5.2.4 Misstankens styrka . . . . . . . . . . . . 170
5.2.5 Andra begränsningar . . . . . . . . . . . 172
5.2.6 Vad skall få avlyssnas? . . . . . . . . . . 173
5.2.7 Skyddade utrymmen . . . . . . . . . . . 174
5.2.8 Processuella frågor . . . . . . . . . . . . 174
5.2.9 Parlamentarisk kontroll m.m. . . . . . . . 177
5.3 Användning av övervakningskamera . . . . . . . 178
5.3.1 Inledande överväganden . . . . . . . . . 178
5.3.2 Närmare om utformningen . . . . . . . . 179
DEL III
PERSONALKONTROLL
1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183
1.1 Bakgrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183
1.1.1 Allmänt om personalkontroll . . . . . . . 183
1.1.2 Personalkontrollens framväxt . . . . . . . 183
1.1.3 Allmän debatt om personalkontroll . . . . 185
1.2 Rättsfall m.m. om personalkontroll . . . . . . . . 186
1.2.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . 186
1.2.2 Svenska avgöranden . . . . . . . . . . . . 187
1.2.3 Europadomstolens dom
iLeander-málet . . . . . . . . . . . . . . 191
1.3 Kommitténs arbete . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3.1 Direktiven . . . . . . . . . .
. . . . . . . 193 1.3.2 Närmare om kommitténs arbete
. . . . . . 194
Gällande ordning . . . . . . . . . . . . . . . . .
196 Översikt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Personalkontrollkungörelsen . . . . . . . . . . . 197
2.2.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . .
197 2.2.2 Skyddsklasser . . . . . . . . . . . . . . .
198 2.2.3 Registeruppgifter . . . . . . . . . . . . .
199 2.2.4 Vissa särskilda . . . .
registeruppgifter . . 200
2.2.5 Utlämnande av . . . . . . . . . 201
uppgifter
2.2.6 Partsinsyn . . . . . . . . . . . . . . . . . 202 2.2.7 självständig prövning . . . . . . . . . . . 204 2.2.8 Statlig upphandling . . . . . . . . . . . . 204 2.3 Arbetsrättsliga regler . . . . . . . . . . . .
. . . 205 2.4 Förfarandet i personalkontrollärenden . . . .
. . 207 2.4.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . ..
207 2.4.2 SÅPO:s register och arkiv . . . . . . . . .
208 2.4.3 Handläggningen hos SÄPO . . . . . . . .
Personalkontroll i andra länder . . . . . . . . . . 210
Inledning .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210 Norge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
210 Danmark . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214 Storbritannien . . . . . . . . . . . . . . . . . .
215 Nederländerna . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217 Förbundsrepubliken Tyskland . . . . . . . . . . 218 USA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
220 Canada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223
Överväganden och förslag . . . . . . . . . . . 225 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225 Allmänna utgångspunkter . . . . . . . . . . . . . 227 Grunderna för personalkontrollen . . . . . . . . .
230 4.3.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . .. 230 4.3.2 Bör endast tillgången till
hemlig
information vara avgörande? . . . . . . . 231 4.3.3 Skyddsklasser . . . . . . . . . . . . . . . 232 4.3.4 Personkretsen . . . . . . . . . . . . . . . 240 4.4 Beslut om personalkontroll . . . . . . . . . . . . 242 4.4.1 Vilka skall ha rätt att
företa personalkontroll? . . . . . . . . . . 242 4.4.2 När skall personalkontroll ske? . . . . . . 246 4.4.3 Underrättelseskyldighet . . . . . . . . . .
Innehållsförteckning
4.4.4 Personutredning . . . . . . . . . . . . . . 248 4.5 Utlämnande av uppgifter . . . . . . . . . . . . . 251
4.5.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . 251
4.5.2 Uppgifter i SÄPO:s register . . . . . . . . 252
4.5.3 Andra registeruppgifter . . . . . . . . . . 259
4.5.4 Formerna för utlämnande . . . . . . . . . 260 4.6 Den kontrollerades möjligheter till insyn . . . . . 264 4.7 En nämnd för säkerhetspolisens register . . . . . 269 4.8 självständig prövning . . . . . . . . . . . . . . 270 4.9 Författningsvalören . . . . . . . . . . . . . . . . 272 4.10 Övriga frågor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273
4.lO.l Handläggningstiden . . . . . . . . . . . . 273
4.10.2 Personalkontroll av utlänningar . . . . . . 274
4.l0.3 Personalkontroll för utlandsbesök . . . . . 277
4.l0.4 Statlig upphandling . . . . . . . . . . . . 277
DEL IV MEDDELARFRIHET
1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283 l.l Bakgrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283 1.2 Direktiven . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 284
Gällande ordning . . . . . . . . . . . . . . . . 286 2.l Det tryckfrihetsrättsliga regelsystemet . . . . . . 286 2.2 Sekretess och tystnadsplikt . . . . . . . . . . . . 288 2.3 Närmare om meddelarfrihet . . . . . . . . . . . 289
2.3.1 Bakgrund . . . . . . . . . . . . . . . . . 289
2.3.2 Gällande regler . . . . . . . . . . . . . . 293 2.4 Utredningsförslag . . . . . . . . . . . . . . . . 297
2.4.1¶Yttrandefrihetsutredningen . . . . . . . . 297
2.4.2 Andra utredningar . . . . . . . . . . . . 299
2.4.3 Den särskilde utredaren . . . . . . . . . . 302
överväganden och förslag . . . . . . . . . . . . 304 3.1 Allmänna utgångspunkter . . . . . . . . . . . . 304 3.2 överväganden . . . . . . . . . . . . . . . . . . 306
3.2.1 Bättre överblick över reglerna . . . . . . 306
3.2.2 Tystnadsplikt med hänsyn till
rikets säkerhet m.m. . . . . . . . . . . . 309
DEL V SPECIALMOTIVERING l Förslaget till
lag om personalkontroll . . . . . . . . . . . . . 313 2 Förslaget till
lag om hemlig teknisk avlyssning . . . . . . . . 326 3 Förslaget till
lag om särskild användning av
övervakningskamera m.m. . . . . . . . . . . . . 331 4 Förslaget till
lag om säkerhetspolisens register . . . . . . . . . 333 5 Förslaget till
lag om ändring i sekretesslagen . . . . . . . . . 335
RESERVATION OCH SÃRSKILT YTTRANDE Reservation av ledamoten Birgit Friggebo . . . . . . . 337 Särskilt yttrande av experterna Kerstin Gustafsson, Mogens Månsson och Roland Bergkvist . . . . . . . . 341
BILAGOR
l Personalkontrollkungörelsen . . . . . . . . . . . 345
2 Skiljaktiga meningar till Europadomstolens dom
i Leander-målet . . . . . . . . . . . . . . . . . 353
3¶Sammanfattning av JK:s till regeringen
yttrande
om ásiktsregistrering hos SAPO (1990-01-18) . . 358
4 Medverkande vid kommitténs utfrågning
om personalkontrollsystemet . . . . . . . . . . . 360 5 Personalkontrollblanketter . . . . . . . . . . . . 361
SAMMANFATTNING
Nuvarande arbetsmetoder
I fråga om sådana arbetsmetoder som för närvarande används som reguljära inslag i säkerhetspolisens (SÄPO:s) verksamhet föreslås inte några väsentliga förändringar. Kommittén erinrar om att olagliga handlingar s jävf allet inte kan accepteras och att användningen av arbets-och spaningsmetoder som - utan att vara olagliga - är känsliga från integritetssynpunkt skall användas med
försiktighet och omdöme.
I f råga om den signalspaning som SÄPO bedriver upprepar kommittén sitt förslag i det förra betänkandet om att en ökad samverkan mellan SÄPO och försvarets radioanstalt bör övervägas när det gäller f järrspaning.
Hemlig teknisk avlyssning
Kommittén föreslår att det införs en lagstiftning som gör det möjligt att inom SÄPO:s verksamhetsområde i vissa fall använda
hemlig teknisk avlyssning (buggning). Vid detta ställningstagande
har kommittén vägt angelägenheten av effektiva hjälpmedel vid
utredningen av sådan allvarlig brottslighet som SÄPO utreder mot
de faror från integritetssynpunkt som en sådan ordning kan innebära.
Spioneri och terrordåd berör ofta stora värden, såsom rikets säkerhet eller människors liv eller hälsa. De som utför dessa brott är välutbildade, har stora resurser till sitt förfogande och arbetar i det fördolda med stor f örslagenhet. De är ofta bes jälade av en särskild övertygelse som gör dem målinriktade och hänsynslösa, och ingripanden måste ske snabbt. Brottslighet av dessa typer är med andra ord särskilt svår att bekämpa. Enligt kommitténs mening är det inte rimligt att vi i vårt land skall avstå från den möjlighet som finns i många andra jämförbara länder att tillgripa hemlig avlyssning vid utredningen av sådana brott som
riktar sig mot själva grundvalarna för vár demokratiska samhälls-
ordning.
Kommittén uttalar förståelse för att ett införande av en lagreglerad möjlighet till användning av teknisk även
hemlig avlyssning,
om den förses med olika begränsningar, kan innebära en illavarslande toleransförskjutning när det gäller samhällets på
syn användningen av tvångsmedel över huvud taget. Kommittén uttalar därför att gränsen är nådd med kommitténs förslag och att det inte bör komma i fråga att införa hemlig teknisk avlyssning även för andra brott.
Av integritetshänsyn måste en för SÄPO att använda
möjlighet hemlig teknisk avlyssning förses med begränsningar. En förutsätt-
ning för sådan användning skall vara att det är om utred-
fråga
ning av brott mot rikets säkerhet eller terroristhandlingar som innefattar vissa grövre brott. Endast den som är miss-
skäligen
tänkt för brott av angivet slag skall få avlyssnas och avlyssningen måste vara av synnerlig betydelse för utredningen. Innan hemlig teknisk avlyssning får användas skall det vidare vara klart att inte syftet går att uppnå med något annat, mindre
ingripande
tvångsmedel.
Beslut om tillstånd för SÄPO att i ett visst fall använda
hemlig
teknisk avlyssning skall på samma sätt som för närvarande gäller
för hemlig telefonavlyssning fattas av domstol av
på begäran åklagare. I beslutet skall anges tid och plats för
avlyssningen.
Tillståndstiden skall inte sättas längre än nödvändigt och får inte överstiga två veckor. För att installera avlyssningsutrustning får SÄPO bereda sig tillträde till annars skyddade utrymmen.
Lagstiftningen skall vara tidsbegränsad och regeringen skall i samband med en eventuell begäran om förlängning av giltighets-
tiden lämna en redogörelse till för hur har
riksdagen lagen tillämpats.
Användning av fjärrmanövrerad övervakningskamera
För närvarande har SÄPO möjlighet att i sin spaning använda
sig
av övervakning med exempelvis en TV-kamera under f örutsättning att kameran manövreras av en person på platsen. Kameraövervakning är en metod som är effektiv och resursbesparande
Samman fattning 13
samtidigt som farorna f rån integritetssynpunkt är mindre än vid andra tvångsmedel, exempelvis hemlig avlyssning. Enligt kommitténs mening bör det för sådan brottslighet som SÄPO har utredningsansvaret för göras möjligt att använda även fjärrmanövrerade kameror.
Också för sådan övervakning måste det sättas upp begränsningar av samma typ som föreslås för hemlig teknisk avlyssning. Men med hänsyn till att övervakning med kamera är relativt mindre känslig från integritetssynpunkt bör det krävas endast att den som skall övervakas kan misstänkas för brott av de slag som har angetts ovan, och tillstándstiderz kan vara något längre än vid hemlig teknisk avlyssning.
Även en lagstiftning om användning av fjärrmanövrerad övervakningskamera bör vara provisorisk och ha begränsad giltighetstid.
Personalkontroll
Det nuvarande personalkontrollsystemet gör det möjligt att kontrollera pålitligheten från säkerhetssynpunkt beträffande personer som har tillgång till hemliga handlingar. Däremot är det inte möjligt att personalkontrollera personer som har viktiga uppgifter för exempelvis skyddet mot terrorism, vilket från flera håll har angivits som en brist med det system vi har i dag. Kommittén föreslår därför att det skall vara möjligt att företa personalkontroll inte bara beträffande personer som kan få
tillgång till hemliga uppgifter - och därmed kan göra sig skyldiga
till brott mot rikets säkerhet - utan också beträffande personer i
från säkerhetsynpunkt viktiga befattningar som kan göra sig
skyldiga till brott mot någons liv, hälsa eller frihet eller för omfattande förstörelse av egendom.
Inom landets kommuner finns befattningshavare som har uppgif-
ter av stor betydelse från säkerhetssynpunkt. Det kan gälla som med totalförsvarsplanering på hög nivå
personer sysslar eller som har hand om kommunala nät för kraftförsörjning eller kommunikationer. För närvarande saknas möjlighet att personalkontrollera sådana befattningshavare, men kommittén anser att detta bör vara möjligt och föreslår därför att personalkontroll skall få utföras även beträffande kommunalt anställd personal.
14 Sammanfattning sou 1990:51
För att öka differentieringen i personalkontrollsystemet föreslår kommittén att den nuvarande lägsta skyddsklassen, skyddsklass 2, delas in i två klasser, 2 A och 2 B. I de fall som genom åren har föranlett allmän debatt om personalkontrollen har det varit fråga om uppgifter som har lämnats ut från det register som förs hos SÄPO. I syfte att få ned antalet personalkontrollärenden i vilka upgifter lämnas ut från SÄPO-registret föreslår kommittén att sådana uppgifter inte skall få lämnas ut vid kontroller som avser de båda lägsta skyddsklasserna, 2 A och 2 B. För närvarande lämnas uppgifter från SÄPO-registret ut i ca 100 fall om året, varav de flesta gäller skyddsklass 2. Med kommitténs förslag skall det således bli möjligt att lämna ut uppgifter från SÄPO-registret endast i skyddsklass l A och l B. I de båda lägre skyddsklasserna får bara uppgifter från person- och belastningsregistret lämnas ut: i skyddsklass 2 A samtliga uppgifter om en person som finns i det registret och i skyddsklas 2 B endast uppgifter om att personen i fråga har dömts för brott av viss typ. SÄPO skall med andra ord över huvud taget inte ha någon befattning med personalkontrollärenden i de båda lägsta skyddsklasserna.
För att ytterligare förhindra att uppgifter från SÄPO:s register kan lämnas ut till men för den kontrollerade föreslår kommittén bl.a. att vissa äldre anteckningar skall gallras bort efter kortare tid än för närvarande. Vidare föreslår kommittén att de hemliga föreskrifter som i dag finns för registrering i SÄPO:s register bör ersättas av anvisningar som tas in i de riktlinjer som regeringen enligt riksdagens beslut år 1989 skall utfärda för
SÄPO. Enligt riksdagsbeslutet skall sådana riktlinjer beslutas av
regeringen varje år efter samråd med ledarna för övriga partier i utrikesnämnden.
Beslut om att lämna ut uppgifter i ett personalkontrollärende fattas i dag av rikspolisstyrelsens styrelse. Kommittén föreslår att detta i stället när det gäller skyddsklass l A och l B bör ankomma på en särskild nämnd, nämnden för säkerhetspolisens register. Nämnden skall bestå av två personer som är eller har varit ordinarie domare och ytterligare högst sex ledamöter som skall vara lekmän. Utöver uppgiften att besluta om utlämnande av uppgifter
skall nämnden fortlöpande utöva tillsyn över SÄPO:s registerhan-
tering och därvid särskilt vaka över att den personliga integriteten inte kränks. Nämnden skall också fungera som klagomur för enskilda som oroar sig för att de finns antecknade i registret eller för att det finns uppgifter som är felaktiga eller missvisande.
Sammanfattning 15
Vidare föreslår kommittén en i den nuvarande regeln om
ändring
i vilka situationer som den kontrollerade skall ges tillfälle att ta del av uppgifter som lämnas ut. Enligt kommittén bör det, om en omfattas av sekretess och därför inte kan lämnas ut till
uppgift
den kontrollerade, göras en avvägning mellan den kontrollerades intresse och det motstående intresset av sekretess. Om därvid den kontrollerades intresse skäligen bör ha företräde bör denne ges tillfälle att Som kommittén ser det bör en sådan yttra sig.
ordning göra det möjligt att i betydligt större utsträckning än
för närvarande lämna ut uppgifter även från SÄPO-registret.
Den grundläggande regleringen av ett system för personalkontroll bör kommitténs mening ske i lag och inte som för när-
enligt
varande i en författning av lägre valör. Därmed blir det riksdagen som lägger fast ramarna för personalkontrollen, vilket är rimligt med hänsyn till dess betydelse från integritetssynpunkt. Också vissa bestämmelser om SÄPO:s register bör tas in i en särskild lag.
Meddelarfrihet
I att skapa bättre överblick över bestämmelserna om med-
syfte
delarfrihet föreslår kommittén vissa redaktionella ändringar i sekretesslagen. Vidare föreslås ändringar för att åstadkomma en bättre precisering av när ;neddelarfrihet skall vara undantagen av hänsyn till rikets säkerhet. Detta skall enligt kommitténs förslag vara fallet när ett meddelande av uppgifter som omfattas av utrikes-, försvars- eller förundersökningssekretess är kvalificerat hemliga eller kan sätta rikets säkerhet i fara eller skada landet allvarligt på annat sätt. I sist nämnda hänseende innebär förslaget en viss inskränkning i det meddelarskyddade området såvitt avser uppgifter som omfattas av försvars- eller förunder-
sökningssekretess. Med förslaget omfattas även hemliga uppgifter
som avser exempelvis terrorism under förutsättning att ett av kan skada landet allvarligt. På samma sätt
röjande uppgifterna
som för närvarande skall meddelarfrihet inte heller gälla för
uppgifter som avser polisens användning av vissa tvångsmedel.
Sammanfattning
Reservation
Ledamoten Birgit Friggebo har reserverat beträffande
sig frågan
om hemlig teknisk hennes bör det
avlyssning. Enligt uppfattning
inte införas någon möjlighet för SÄPO att använda av
sig hemlig teknisk avlyssning.
Särskilt yttrande
Experterna Kerstin Gustafsson, Mogens Månsson och Roland Bergkvist har avgivit ett särskilt yttrande i vilket berörs
frågor
med anknytning till kommitténs beträffande
förslag personalkontrollen.
LAGFÖRSLAG
Förslag till Lag om personalkontroll
Härigenom föreskrivs följande
Inledande bestämmelser
1 § Med personalkontroll avses i denna lag att upplysningar inhämtas frân polisregister i syfte att förhindra att en person som kan befaras göra sig skyldig till brott mot rikets säkerhet eller till brott som kan medföra en allvarlig fara för
någons liv,
hälsa eller frihet eller för omfattande förstörelse av egendom anlitas för uppgifter som har särskild betydelse f rån säkerhetssynpunkt.
2 § Personalkontroll får företas endast om kontrollen avser en tjänst eller annan befattning som är placerad i eller
skyddsklass
om kontrollen avser en person som är placerad i för
skyddsklass
fullgörande av viss verksamhet.
Med placering av befattning i skyddsklass avses även av placering person i skyddsklass.
3 § Den myndighet som företar personalkontroll prövar
själv-
ständigt om den kontrollerade skall få anlitas för de uppgifter som har föranlett kontrollen. Prövningen skall ske mot bakgrund av vad som har kommit fram genom personalkontrollen,
myndig-
hetens egen kännedom om den som har kontrollerats, arten av den verksamhet som är förenad med befattningen samt omständigheterna i övrigt.
18 Lag förslag soU 1990:51
Med myndighet som företar personalkontroll avses i denna lag även kommun eller annat organ som företar personalkontroll.
Skyddsklasser och beslut om personalkontroll
4 § En befattning får placeras i skyddsklass om det är nödvändigt för att tillgodose ett sådant syfte som anges i l § och
befattningshavaren
l. i särskild omfattning får del av sekretessbelagd information av betydelse för rikets säkerhet eller
2. annars har uppgifter av betydelse för rikets säkerhet, totalförsvaret eller skyddet mot terrorism.
En befattning placeras i skyddsklass l A, l B, 2 A eller 2 B efter
vad som är erforderligt med hänsyn till omständigheterna.
Skyddsklass l A utgör den högsta skyddsklassen och 2 B den lägsta.
5 § För att en befattning skall få placeras i skyddsklass krävs
också att befattningshavaren
l. är anställd eller uppdragstagare hos en statlig eller kommunal myndighet eller annat organ,
2. har ingått ett avtal om upphandling med en statlig eller kommunal myndighet och avtalet av hänsyn till rikets säkerhet bör hemlighållas eller skyddas på annat sätt,
3. är underleverantör eller är anställd eller uppdragstagare hos en leverantör eller en underleverantör i ett sådant avtalsförhállande som avses i punkt 2,
4. är nämndeman eller försvarare i mål om ansvar för brott mot rikets säkerhet, är juryman i ett tryckfrihetsmál eller i egenskap av ombud företräder en person i en tvist, om han i målet eller tvisten kan komma att få del av sekretessbelagda uppgifter av betydelse för rikets säkerhet.
sou 1990:51 Lag förslag 19
Personalkontroll får företas även beträffande den som avses få anställning eller uppdrag som avses i första stycket.
Beslut om placering i skyddsklass fattas av riksdagen,
6§
såvitt avser och myndigheter under riksdagen, och i
riksdagen
övrigt av Regeringen fâr överlåta ât en myndighet, en
regeringen.
kommun eller ett enskilt att besluta om placering i organ skyddsklass l B, 2 A eller 2 B. Detsamma gäller riksdagen i fråga
om myndigheter under riksdagen.
7 § Personalkontroll får beslutas av
och de under riksdagen som riksl. riksdagen myndigheter dagen bestämmer,
2. och de myndigheter under regeringen som regeringen regeringen bestämmer,
3. annat organ som regeringen bestämmer.
Vill en kommun företa personalkontroll skall f rágan underställas länsstyrelsen, som har att besluta i frågan.
Ett beslut om att företa personalkontroll skall riktas till
rikspolisstyrelsen.
8 § Personalkontroll skall, om det inte är uppenbart obehövligt, företas när en person avses få en befattning som är placerad i
skyddsklass.
Om det inte finns skäl, får personalkontroll företas
synnerliga
endast beträffande den som kan antas bli innehavare av befattoch vara utförd innan beslut fattas i det ärende som har
ningen föranlett personalkontrollen.
Förnyad skall företas när det finns skäl för det.
personalkontroll
Beträffande l A och l B skall förnyad kontroll ske
skyddsklass
minst vart femte år.
20 Lag förslag s0U 1990:51
9 § En myndighet som har beslutat om personalkontroll skall underrätta den som skall kontrolleras om såvida inte beslutet, riksdagen eller regeringen har från detta.
medgivit undantag
Undantag får inte medges i om som fråga personalkontroll föranleds av tillsättning av tjänst eller annan
befattning.
10 § Från den som är föremål för personalkontroll i skyddsklass l A eller l B skall inhämtas om hans eller hennes de uppgifter personliga förhållanden som behövs för kontrollen.
I samband med personalkontroll l A skall säkeri skyddsklass hetspolisens register tillföras uppgifter genom en särskild personutredning, om det inte är obehövligt. Avser personalkontrollen skyddsklass l B, får särskild personutredning företas endast om det föreligger särskilda skäl för en sådan
utredning.
Om kontrollen gäller skyddsklass l A skall inom ramen för en sådan som avses i andra personutredning stycket hållas ett personligt samtal med den som skall kontrolleras.
Vid förnyad personalkontroll skall sådan
personutredning som
avses i andra stycket göras endast om det finns särskilda skäl för det.
Utlämnande av uppgifter ur polisregister
11 § Avser personalkontrollen skyddsklass l A eller l B, får varje uppgift ur polisregister lämnas ut som skäligen behövs för en sådan prövning av den kontrollerades
pålitlighet från säker-
hetssynpunkt som avses i l §. Avser kontrollen l A skyddsklass eller l B, får också i
uppgifter polisregister om den som är gift
eller sambo med den kontrollerade lämnas ut, om det
oundgängligen behövs för prövningen av den kontrollerades pålitlighet f rån säkerhetssynpunkt.
12 § Avser personalkontrollen 2 A skyddsklass får, om det behövs för av den kontrollerades
prövning pålitlighet från säkerhetssynpunkt, uppgift lämnas ut ur det hos rikspolisstyrelsen
förda person- och
belastningsregistret.
Lag förslag 21
Avser personalkontrollen skyddsklass 2 B får, om det behövs för prövning av den kontrollerades pålitlighet från säkerhetssynpunkt, sådan uppgift ur polisregister som nämns i första stycket lämnas ut, om uppgiften avser att den kontrollerade har dömts för brott som avses i 3, 4 och 13 kap. brottsbalken, narkotika-
straff1agen(l968:64), 4 och 4 a §§ lagen (1951:649) om straff för
vissa trafikbrott samt 6 kap. 2 § järnvägstrafiklagen (1985:192).
Om det med hänsyn till de arbetsuppgifter som är förenade med den befattning som personalkontrollen avser oundgängligen behövs för prövningen av den kontrollerades pålitlighet från säkerhetssynpunkt, f år även annan uppgift om den kontrollerade i person- och belastningsregistret än som har nämnts i andra stycket lämnas ut.
13§ Om ett polisregister har tillförts nya uppgifter om en person beträffande vilken personalkontroll redan har f öretagits, skall den myndighet som får lämna ut uppgiften självmant pröva om de nya uppgifterna bÖr lämnas ut.
14§ Utlämnande av uppgifter ur polisregister beslutas av nämnden för säkerhetspolisens register.
Rikspolischef en får själv besluta om utlämnande av uppgifter om personalkontrollen avser en befattning i skyddsklass 2 A eller 2 B. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, rikspolisstyrelsen fár föreskriva att sådant beslut får fattas av annan polismyndighet.
15 § Innan en uppgift lämnas ut skall den uppgiften avser ges tillfälle att yttra sig. Detta gäller dock inte om det är fraga om en uppgift för vilken sekretess gäller enligt någon annan bestämmelse än 7 kap. 17 § sekretesslagen (1980:100) eller om
underrättelseskyldighet enligt 9 § inte föreligger.
Även om sekretess gäller för en uppgift enligt någon annan bestämmelse än 7 kap. 17 § sekretesslagen skall den myndighet som får lämna ut uppgiften ge den uppgiften avser tillfälle att yttra sig över uppgiften, om dennes intresse av att få yttra sig skäligen bör ha företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda.
16 § En uppgift som lämnas ut får inte átföljas av annat yttrande än ett förtydligande av uppgiften, om sådant är nödvän-
digt.
Om beslut har fattats att en uppgift inte skall lämnas ut, får det av beskedet inte framgå om det finns uppgifter i om
polisregister
den person kontrollen avser eller om det finns
ytterligare
uppgifter utöver vad som lämnas ut.
överläggningar med arbetsmarknadsorganisationer
17 § Om en myndighet som har företagit personalkontroll överväger att skilja den som kontrollen avser f rån tjänsten eller vidta annan ingripande åtgärd beträffande hans ör-
anställningsf
hållande med anledning av vad som har kommit fram vid perso-
nalkontrollen, skall myndigheten överlägga i frågan med företrä-
dare för arbetsmarknadens organisationer. överläggning skall ske med företrädare för den eller de organisationer som är direkt berörda av t
frågan.
Sådan företrädare som avses i första stycket förordnas av
regeringen.
Nämnden för säkerhetspolisens register
18 § I nämnden för säkerhetspolisens register ingår tvá ledamöter som är eller har varit ordinarie domare, varav den ene skall vara ordförande, samt högst sex andra ledamöter.
Ledamöterna i nämnden utses av regeringen.
I lagen (1990:000) om säkerhetspolisens register finns särskilda bestämmelser om nämndens tillsyn över säkerhetspolisens register.
Lagförslag 23
Överklagande
av nämnden för säkerhetspolisens register, riks- 19 § Ett beslut
eller en i ett ärende enligt denna lag
polischefen polismyndighet
får inte överklagas.
i kraft den --l. Denna lag träder
i som har meddelats med
2. Ett beslut om inplacering skyddsklass
skall fortfarande gälla till dess ett stöd av äldre bestämmelser
meddelas denna 2 enligt äldre
nytt beslut enligt lag. Skyddsklass
skall därvid anses motsvara skyddsklass 2 A. bestämmelser
24 Lag förslag
soU 1990:51
Förslag till
Lag om hemlig teknisk
avlyssning
Härigenom föreskrivs följande.
1 § Hemlig teknisk avlyssning innebär att tal i enrum, samtal mellan andra eller vid förhandlingar sammanträde eller annan sammankomst, vartill allmänheten inte tillträde och äger som den som avlyssnar inte själv deltar i i, hemlighet avlyssnas eller upptas med mikrofon eller annat tekniskt
genom hjälpmedel.
För hemlig finns teleavlyssning särskilda bestämmelser i rätte-
gångsbalken, lagen (l952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål och lagen om
(1989:530) åtgärder för att förebygga våldsdåd med internationell bakgrund.
Vid tillämpningen av denna skall lag bestämmelsen i 27 kap. l §
tredje stycket rättegångsbalken om beslut om tvångsmedel
tillämpas på motsvarande sätt.
2 § Hemlig teknisk avlyssning får användas vid förundersökning angående dels brott mot rikets dels brott
säkerhet, som
innefattar våld, hot eller
tvång i politiska syften, om gärningen
avser
l. brott som avses l eller i 3 kap. 2 §, 4 kap. l §, 13 kap.
4,
5, 5 a eller 5 b §, 18 kap. l eller 3 § eller l9 kap. l, 2, 5, 6
eller 8 § brottsbalken,
2. brott som avses i 13 kap. l, 2 eller
3 § brottsbalken, om
brottet innefattar varom gärning i 4 § nämnda kap. sägs, 3. försök, förberedelse eller till brott
stämpling som har
nämnts under 1 eller 2, om sådan är med
gärning belagd straff.
3 § Hemlig teknisk avlyssning får ske endast om är
någon
skäligen misstänkt för brott och åtgärden är av vikt för
synnerlig
utredningen. Åtgärden får avse lokal, utrymme eller plats där den
misstänkte kan antas komma att uppehålla
sig.
Lag förslag
4 § Fråga om hemlig teknisk avlyssning prövas av rätten på ansökan av åklagaren.
Tillstånd skall meddelas att gälla för viss tid och plats. Tiden får inte bestämmas längre än nödvändigt och får inte överstiga två veckor från dagen för beslutet.
5 § Har rätten lämnat tillstånd till hemlig teknisk
avlyssning, får för avlyssningen erforderliga tekniska hjälpmedel anbringas,
underhållas eller återtas, även om åtgärden innebär att
intrång
sker i utrymme eller plats som annars skyddas mot
intrång.
6 § Hemlig teknisk avlyssning får ej ske av samtal mellan den misstänkte och hans försvarare. Om det framkommer under avlyssningen att det är fråga om ett sådant samtal, skall avlyssningen avbrytas.
Upptagningar och uppteckningar skall, i den mån de omfattas av förbudet, omedelbart förstöras.
7 § Om det inte längre finns skäl för ett beslut om hemlig teknisk avlyssning, skall rätten omedelbart häva beslutet.
8 § En upptagning eller uppteckning
som har gjorts vid hemlig teknisk avlyssning skall granskas snarast I om
möjligt. fråga
sådan granskning tillämpas 27 kap. 12 § första rätte-
stycket gångsbalken.
Upptagningar och uppteckningar skall, i de delar de är av betydelse från utredningssynpunkt, bevaras till dess förundersökningen har nedlagts eller avslutats eller, om åtal har väckts, målet har avgjorts slutligt. De skall därefter förstöras.
9 § I fråga om talan mot rättens beslut denna lag skall
enligt
bestämmelserna i rättegångsbalken om talan mot rättens beslut i brottmål angående åtgärd, som avses i 25-28 kap. samma balk, tillämpas på motsvarande sätt.
Denna i kraft den --- till och med den ---
lag träder och gäller
Lag förslag
Förslag till om särskild användning av övervakningskamera m.m. Lag
Härigenom föreskrivs följande.
användning av övervakningskamera innebär att TV-
1 § Särskild annat optiskt-elektroniskt instrument eller därmed kamera, utan att manövreras från platsen används
jämförbar utrustning för personövervakning.
Vid tillämpningen av denna lag skall bestämmelsen i 27 kap. l §
stycket rättegångsbalken om beslut om tvångsmedel tredje
tillämpas på motsvarande sätt.
Särskild av övervakningskamera får ske vid
2 § användning
förundersökning angående dels brott mot rikets säkerhet, dels brott som innefattar våld, hot eller tvång i politiska syften, om
gärningen avser
l. brott som avses i 3 kap. 1 eller 2 §, 4 kap. l §, 13 kap. 4, 5, 5 a eller 5 b §, 18 kap. l eller 3 § eller 19 kap. l, 2, 5, 6 eller 8 § brottsbalken, 2. brott som avses i 13 kap. l, 2 eller 3 § brottsbalken, om brottet innefattar gärning varom i 4 § nämnda kap. sägs, 3. försök, förberedelse eller stämpling till brott som har nämnts under l eller 2, om sådan gärning är belagd med straff.
av övervakningskamera får ske endast
3 § Särskild användning kan misstänkas för brott och åtgärden är av synnerlig om någon vikt för Åtgärden får avse endast sådan plats där
utredningen.
den misstänkte kan antas komma att uppehålla sig.
4 § Fråga om särskild användning av övervakningskamera prövas av rätten på ansökan av åklagaren.
Tillstånd skall meddelas får att gälla för viss tid och plats. Tiden inte bestämmas längre än nödvändigt och får inte överstiga en månad från dagen för beslutet.
28 Lagförslag
soU 1990:51
Kan det befaras att inhämtande av rättens tillstånd
skulle medföra sådan tidsutdräkt eller annan
olägenhet, som är av väsentlig betydelse för utredningen, får beslut om fattas av
åtgärden
åklagaren. Har åklagaren fattat ett sådant beslut, skall anmälan härom genast göras till rätten skall
som skyndsamt pröva frågan.
5 § Om det inte längre finns skäl för ett beslut om
särskild
användning av övervakningskamera, skall eller rätten åklagaren
omedelbart häva beslutet.
6 § En upptagning som har vid särskild
gjorts användning av övervakningskamera skall granskas snarast möjligt. I om fråga sådan granskning tillämpas 27 kap.
12 § första stycket rättegångsbalken.
Upptagningar skall, i de delar de är av betydelse från utredningssynpunkt, bevaras till dess har
förundersökningen nedlagts
eller avslutats eller, om åtal har målet har
väckts, avgjorts
slutligt. De skall därefter förstöras.
7 § I fråga om talan mot rättens beslut denna skall
enligt lag
bestämmelserna i rättegångsbalken om talan mot rättens beslut i brottmål angående åtgärd, som avses i 25-28
kap. samma balk, tillämpas på motsvarande sätt.
Denna lag träder i kraft den --- till
och gäller och med den ---
sou 1990:51 Lag förslag 29
Förslag till Lag om säkerhetspolisens register
Härigenom föreskrivs följande
1§ Vid Säkerhetspolisen förs ett särskilt polisregister för polisverksamheten för att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet och för annan verksamhet som ankommer pá säkerhetspolisen. Registret f âr föras med hjälp av automatisk databe-
handling.
2 § I säkerhetspolisens särskilda polisregister får antecknas de uppgifter som behövs för säkerhetspolisens verksamhet. Uppgifter som inte längre behövs för verksamheten skall utgå ur
registret.
Närmare föreskrifter om innehållet i säkerhetspolisens register och om uppgifter till detta register meddelas av regeringen eller,
efter regeringens bemyndigande, av rikspolisstyrelsen.
3 § Utdrag av eller upplysning om innehållet i säkerhetspolisens register skall meddelas, när framställning därom görs av riksdagens ombudsmän, justitiekanslern eller nämnden för säkerhets-
polisens register.
4 § Nämnden för säkerhetspolisens register utövar tillsyn över
säkerhetspolisens register. Därvid skall nämnden särskilt tillse att
registret inte medför otillbörligt intrång i någons personliga
integritet.
i kraft den --- Denna lag träder
30 Lag förslag
Förslag till Lag om ändring i lagen (1965:94) om polisregister m.m.
Härigenom föreskrivs att l § lagen (l965:94) om polisregister m.m. skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §1 Med polisregister förstås i denna som förs hos
lag register
rikspolisstyrelsen eller någon annan för
polismyndighet att tjäna
till upplysning om brott, för vilka någon har åtalats
misstänkts,
eller dömts, eller om någons förhållanden
personliga i övrigt.
Som polisregister anses dock inte det allmänna
kriminalregistret.
För det särskilda polisregister
som förs hos Säkerhetspolisen finns särskilda föreskrifter.
Bestämnzelsen i 3 § första
stycket 3 gäller även för
säkerhetspolisens register.
I 10 a och bestämmelser om vissa
b §§ finns register hos tullmyndigheter och statens kriminaltekniska laboratorium
Denna lag träder i kraft den
Senaste lydelse 1988:288
Lag förslag
Förslag till med särskilda bestämmelser om Lag om ändring i lagen (1952:98) tvångsmedel i vissa brottmål
föreskrivs att l § lagen (l952:98) med särskilda
Härigenom
bestämmelser om i vissa brottmål skall ha följande
tvångsmedel
lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1§2
Vad i denna lag stadgas skall äga tillämpning vid förundersökning
angáende
brott som avses i 13 kap. l, brott som avses i 13 kap. l, 5 a eller 5 brotts- 2 eller 3 § om
2, 3, b§ brottsbalken,
om brottet innefattar brottet innefattar gärning balken, varom i 4 § nämnda varom i 4 § nämnda kap. sägs,
gärning
kap. sägs, brott som avses i 13 kap. 4 brott som avses i 13 kap. eller 5 §, 18 kap. 1, 3 eller 4, 5,5 aeller5 b §, 18 kap. 1, 4 § eller 19 kap. 1, 2, 5, 6, 3 eller 4 § eller 19 kap. 1, 2, 10 5, 6, 7, 8 eller 10 § brotts- 7, 8 eller § brottsbalken, balken, brott som avses i 3 kap. 1, 2, 5 eller 6 § eller 4 kap. 1, 2, 3, eller 4 § brottsbalken, om innebär mot Konungen eller annan som
gärningen förgripelse
är nämnd i 18 kap. 2 §samma balk, eller förberedelse eller stämpling till brott som ovan försök, om sådan gärning är belagd med straff. nämnts,
träder i kraft den --- Denna lag
Lydelse enligt l990:416.
Förslag till
Lag om ändring i
Härigenom föreskrivs i fråga om sekretesslagen (l980:100)1
dels att rubriken till 16 kap. skall ha
följande lydelse,
dels att 5 kap. l § och 16 kap. l ha § skall följande lydelse, dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 16 kap. 2 §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
5 kap.
1§
Sekretess gäller för som hänför till
uppgift sig
l. i
förundersökning brottmål,
2. angelägenhet, som avser av användning tvångsmedel i
sådant mål eller i annan verksamhet för att förebygga brott, eller 3.
åklagarmyndighets, polismyndighets, tullmyndighets eller
kustbevakningens verksamhet i övrigt för att
förebygga, uppdaga,
utreda eller beivra brott om det kan antas att med beslutade syftet eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om
uppgiften röjs.
Motsvarande sekretess gäller i annan verksamhet hos
myndighet
för att biträda
åklagarmyndighet, polismyndighet, tullmyndighet
eller kustbevakningen med att utreda uppdaga, eller beivra brott.
I fråga om i allmän uppgift handling gäller sekretessen i högst
fyrtio år.
1 Lagen omtryckt 1989:713
Lag förslag 33
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Utan hinder av sekretessen fâr uppgift lämnas till enskild enligt vad som föreskrivs i lagen ( 1900:000) om personalkontroll.
16 kap.
Om ansvar på tryckfrihets- Om ansvar på tryckfrihetsförordningens område för brott förordningens område för brott mot tystnadsplikt mot tystnadsplikt m.m.
1§
Att friheten enligt 1 kap. 1 §
tryckfrihetsförordningen att meddela och offentliggöra
uppgifter i vissa fall är begränsad av 7
framgår kap.
3 § första stycket I och 2, 4 § 1-8 samt 5 § I och 3 samma förordning.
1§ 2§
Att enligt 1 kap. 1 § De fall av uppsâtligt åsido-
friheten
att sättande av av tystnadsplikt, i
meddela och upp- vilka friheten enligt 1 kap. l §
offentliggöra gifter i vissa fall är begränsad tryckfrihetsförordningen att
framgår av 7 kap. 3 § första meddela och offentliggöra stycket 1 och 2, 4 § 1-8 samt uppgifter enligt 7 kap. 3§ första stycket 3 och 5§ 2 5 § 1 och 3 samma förordning.
De fall av uppsátligt åsido- samma förordning i övrigt är sättande av tystnadsplikt, i begränsad, är de där tystvilka nämnda frihet enligt nadsplikten följer av
7 kap. 3 § första stycket 3 och
5 § 2 tryckfrihetsförordningen
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
i övrigt är begränsad, är de
där tystnadsplikten föjer av
3. denna lag enligt
2 kap. l § såvitt avser upp- 2 kap.l såvitt avser § uppgift vars röjande som är av
gift
kan antas sätta synnerlig
betydel-
rikets säkerhet i rikets sase för fara eller annars kerhet eller vars skada landet all- röjande annars varligt kan antas sätta rikets säkerhet i fara eller skada
landet allvarligt
2 kap. 2 § såvitt avser uppgift som är av
synnerlig bety-
delse för rikets säkerhet eller vars röjande annars kan antas sätta rikets säkerhet i fara eller skada
landet allvarligt
5 kap. l § såvitt avser upp- 5 kap.1§ såvitt avser dels gift om kvar- uppgift som är av hållande av för- synnerlig
betydel-
sändelse på be- rikets säse för fordringsanstalt kerhet eller vars eller om hemlig röjande annars teleavlyssning och kan antas sätta hemlig teleöver- rikets säkerhet i vakning på grund fara eller skada
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
av beslut av dom- landet allvarligt stol, undersök-
ningsledare eller
åklagare
d e I s a n n a n uppgift som angår kvarhállande av försändelse på befordringsanstalt, hemlig teleavlyss-
ning, hemlig teleövervakning, hem-
lig teknisk avlyssning och särskild användning av övervakningskamera på grund av beslut av domstol, under-
sökningsledare
eller åklagare
Denna träder i kraft den --lag
Förslag till
Lag om ändring i lagen (1987:813) om homosexuella sambor
Härigenom föreskrivs att lagen (1987:813) om homosexuella sambor skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Om två personer bor tillsammans i ett homosexuellt
förhållande,
skall vad som gäller i om sambor fråga enligt följande lagar och bestämmelser tillämpas även på de homosexuella samborna: lagen (1987:232) om sambors gemensamma hem,
4 kap. 19 § första stycket utsökningsbalken, . 19 § första stycket, 35 § 4 mom. punkt 8 andra av stycket
°‘.‘:“E*’!3"‘ till 2 a
anvisningarna 32 § samt punkt sjunde stycket av anvis-
ningarna till 36 § kommunalskattelagen (1928:370),
7. lagen (1941:416) om arvsskatt och gâvoskatt,
8. 6 § lagen (1946:807) om av handläggning domstolsärenden, 9. bostadsrättslagen (1971:479), 10. 9 § rättshjälpslagen 10. 9 § rättshjälpslagen (1972:429), samt (1972:429),
ll. Lagen (1981:131) om ll. Lagen om
(1981:131)
kallelse på okända borge- kallelse pá okända borgenärer, närer. samt 12. Lagen (1900:000) om personalkontroll
Förutsätter dessa lagar eller bestämmelser att samborna skall vara ogifta, gäller det också de homosexuella samborna
Denna lag träder i kraft den ---
Lagförslag 37
Förslag till om övervakningskameror m.m. Lag om ändring i lagen (1990:000)
föreskrivs att 1 § lagen (1990:000) om övervaknings-
Härigenom
kameror m.m. skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
l§
Med avses i denna lag TV-kameror, andra
övervakningskameror
instrument och därmed jämförbara utrust-
optisk-elektroniska
som är uppsatta så att de, utan att manövreras pâ platsen,
ningar
för Vad som i lagen sägs om
kan användas personövervakning.
gäller i tillämpliga delar även för separata övervakningskameror tekniska som är avsedda att användas för att
anordningar
behandla eller bevara bilder som tas upp av en övervakningskamera. I lagen (1900:000) om särskild användning av övervakningskameror m.m. finns särskilda bestämmelser om användningen i vissa fall av övervakningskameror.
träder i kraft den --- Denna lag
Del I
Inledning
1 KOMMITTEARBETET
I november 1987 beslutade regeringen att tillsätta en parlamentariskt sammansatt kommitté (Ju 1987:05) för att se över den svenska Säkerhetspolisen (SÄPO). En huvuduppgift för kommittén - som har arbetat under namnet SÄPO-kommittén - var enligt direktiven (dir. 1987:41) att bedöma om SÄPO:s inriktning och organisation var rätt avvägda eller om förändringar borde ske. Därvid skulle kommittén särskilt undersöka möjligheterna att stärka verksamhetens demokratiska förankring. En annan huvuduppgift för kommittén var att göra en utvärdering av systemet för personalkontroll. Andra frågor som kommittén skulle ta upp var SÄPO:s arbetsmetoder och undantag f rån meddelarfriheten av hänsyn till rikets säkerhet.
En första etapp i kommittéarbetet avslutades i juli 1988 och har redovisats i delbetänkandet (SOU 1988:16) SÄPO - Säkerhetspolisens inriktning och organisation. I det betänkandet behand-
lades frågor om arbetsuppgifter och organisation, ledning och parlamentarisk insyn, personalpolitik samt vissa lagtekniska frågor. Efter remissbehandling och beredning inom justitie-
departementet och civildepartementet, till vars omrâde frågor om
polisväsendet sedan den 1 januari 1989 hör, avgav regeringen i
februari 1989 förslag om säkerhetspolisens inriktning och organisation m.m. (prop. 1988/89:108). Förslaget överensstämde i allt väsentligt med vad kommittén hade förordat i delbetänkandet.
I propositionen redovisades vissa principiella ställningstaganden
om polisverksamheten rörande brott mot rikets säkerhet. Enligt vad som uttalades i propositionen borde det även i framtiden
finnas en särskild polisorganisation inom rikspolisstyrelsen för
denna verksamhet. Organisationen, SÄPO, borde svara för kontra-
spionage, terrorismbekämpning, åtgärder mot subversiv verksam-
het och säkerhetsskydd. I propositionen f örordades att regeringen lägger fast riktlinjer för SÄPO:s verksamhet efter samråd med företrädare för de partier som är företrädda i utrikesnämnden.
Vidare borde enligt regeringsförslaget SÄPO:s ledning förstärkas
och den parlamentariska insynen förbättras. I propositionen berördes även vissa personalpolitiska frågor.
Propositionen bereddes i riksdagen av justitieutskottet som i maj
1989 avgav betänkandet (1988/89:JuU2l ) Säkerhetspolisen (SÄK). Utskottet anslöt sig i betänkandet till de förslag som hade lagts
42 Inledning
fram i propositionen (förslagen kommer att beröras närmare i de följande avsnitten). Efter debatt i kammaren den
24 maj 1990 (riksdagens protokoll 1988/892120 s. ll3 ff) beslutade riksdagen i enlighet med vad utskottet hade förordat (rskr.
1988/892287).
Enligt direktiven för kommittén återstod efter delbetänkandet att utreda frågor om SÄPO:s arbetsmetoder, och
personalkontroll meddelarfrihet. Sedan politisk oenighet uppstått om vem som i egenskap av ordförande skulle leda det fortsatta arbetet i kommittén beslutade regeringen att detta arbete - dessförinnanskulle förberedas i särskild ordning och i oktober
1988 uppdrog regeringen därför åt en särskild utredare att ta
(Carl Lidbom)
fram underlag för kommitténs fortsatta arbete. entledi-
Samtidigt
gades Lidbom som ordförande i kommittén. Förberedelsearbetet borde enligt anvisningarna för uppdraget innefatta
en genomlysning av den polisiära säkerhetstjänstens verksamhet med sikte på sådant som SÄPO:s arbetsmetoder och rutiner
spaningsregister,
samt i anslutning härtill SÄPO:s internationella samarbete och kontakter. Vidare borde utredaren studera hur personalkontrollsystemet fungerar i praktiken (regeringsbeslut 1988-10-27, justitiedepartementet, dnr 88-3668).
Den särskilde utredaren redovisade sitt arbete 1989 i
i april rapporten (SOU SÄPO -
1989:18) Säkerhetspolisens arbetsmeto-
der, som föreligger i en öppen och en version. I direkt
hemlig
anslutning till att den särskilde utredaren hade avslutat sitt uppdrag återupptog kommittén arbetet med de frågor som
enligt
direktiven återstod att utreda.
För detta arbete har den särskilde utredarens varit en
rapport utgångspunkt, men i flera avseenden har kommittén kompletterat materialet med egna undersökningar. Kommittén har sammanträtt såväl i Stockholm som på andra platser och studiebesök
gjort på
olika enheter inom SÄPO. Kommittén har därvid inhämtat information och synpunkter från ett flertal
befattningshavare på olika
nivåer. När det gäller personalkontroll har kommittén dessutom
genomfört en enkätundersökning och en utfrågning, vid vilka
företrädare för myndigheter och företag fick att lämna
möjlighet
synpunkter på det nuvarande systemet för personalkontroll. Kommittén har också granskat ett stort antal akter i personalkontrollärenden och även i betydande omfattning del av
tagit
uppgifter som finns antecknade i SÄPO:s I stor
register.
utsträckning har det skett genom ordförandens och sekreterarens försorg, men även kommittén i dess helhet har deltagit i detta arbete. Vidare har justitiekanslern informerat kommittén om den
utredning om huruvida åsiktsregistrering har förekommit hos
SÄPO, som justitiekanslern på uppdrag av regeringen nyligen har
utfört och som avslutades i början av år 1990. Kommittén har besökt försvarets radioanstalt och totalförsvarets signalskyddsavdelning, och kommittén har under arbetets gång haft kontakter
företrädare för polisförbundet, såväl centralt som lokalt vid
med
SAPO.
I och med detta betänkande avslutar kommittén sitt arbete. I betänkandet behandlas de frågor som enligt direktiven har återstått för kommittén att utreda efter den första etappen i arbetet. Betänkandet inleds med en redogörelse för de förändringar som har genomförts med anledning av det förra betänkandet och det därav föranledda regeringsförslaget. I samband därmed redovisas också hur sÄPOzs nuvarande organisation ser ut, och vilka arbetsuppgifter som SÄPO har. Avslutningsvis i del I gör kommittén nägra kommentarer till det förändringsarbete som har skett hittills. I del II behandlar kommittén frågor om SÄPO:s arbetsmetoder, varvid även berörs frågan om huruvida använd-
ning av hemlig teknisk avlyssning (buggning) och användning av f jårrmanövrerad övervakningskamera bör lagregleras. I del III
behandlas personalkontrollsystemet och i del IV frågan om undantag f rån meddelarfriheten av hänsyn till rikets säkerhet. Del
V innehåller en specialmotivering till kommitténs författnings-
förslag.
Kommittén har strävat efter att redovisa arbetet så öppet som möjligt, och betänkandet föreligger därför endast i denna, öppna version. Självfallet har kommittén under sitt arbete tagit del av uppgifter som det av sekretesskäl inte är möjligt att redovisa, men i största möjliga utsträckning har samtliga för kommitténs ställningstaganden relevanta fakta redovisats i betänkandet.
2 SÄKERHETSPOLISEN (SÄPO)
2.1¶Bakgrund
Till SÄPO:s huvuduppgif ter hör att förebygga och utreda brott mot rikets säkerhet. Med rikets säkerhet menas både den inre säkerheten för statsskickets bevarande och den yttre säkerheten för ett nationellt oberoende. Säkerhetstjänst brukar indelas i förebyggande verksamhet och utredande verksamhet. Det förebyggande arbetet bedrivs främst som säkerhetsskyddstjänst, dvs. arbete med frågor om sekretesskydd, tillträdesskydd och infiltrationsskydd m.m. Den utredande verksamheten sker genom säker-
hetsunderrättelsetjänst, i första hand inom kontraspionage och
terrorismbekämpning.
SÄPO:s organisation har ändrats flera gånger sedan verksamheten tog sin början år 1914. Under andra världskriget bedrevs den civila säkerhetstjänsten inom en fristående organisation, allmänna säkerhetstjänsten, med personal från både polisen och andra myndigheter. Därefter övertogs verksamheten av den vanliga kommunala polisorganisationen, med statspolisen som samordnande instans. Sedan förstatligandet år 1965 av polisväsendet har
SÄPO organisatoriskt utgjort en avdelning inom rikspolisstyrelsen
(RPS).
Under senare år har denna avdelning (säkerhetsavdelningen) varit
indelad i ett sekretariat och två byråer. sekretariatet var ett stabsorgan för analys och planering m.m. Den ena byrån, byrå E, svarade för operativ verksamhet med inriktning på säkerhets-
underrättelsetjänst, dvs. kontraspionage, terrorismbekämpning
och åtgärder mot subversiv verksamhet. I E-byrån ingick också organ för signalspaning. Den andra byrån, byrå F, hade stödjande funktioner. Där handlades ärenden om säkerhetsskydd och personalkontroll, och även registerfrågor och internadministrativa
frågor.
Utöver denna centrala organisation fanns också en s.k. fältorganisation bestående av regionala och lokala organ. Säkerhetsavdelningen leddes av en avdelningschef som under sig hade tre byråchef er, vilka f örestod sekretariatet och de två byråerna.
Inledning 45
Sedan den l oktober 1989 har SÄPO en ny organisation och även andra förändringar av betydelse för verksamheten har skett under det senaste året. En närmare redogörelse för dessa förändringar lämnas i de följande avsnitten.
2.2 Kommitténs förslag i delbetänkandet
I sitt förra betänkande (SOU 1988:16) SÄPO - Säkerhetspolisens inriktning och organisation behandlade kommittén bl.a. frågor om
SÄPO:s organisation och ledning och den parlamentariska insynen
i SÄPO:s arbete.
Såvitt avser organisationen ansåg kommittén att SÄPO även i
fortsättningen borde vara organisatoriskt knuten till RPS.
Däremot ansåg kommittén att det fanns skäl att gör vissa förändringar i den inre organisationen, och kommittén förordade härvidlag att SÄPO:s administrativa funktioner skulle bilda en egen huvudenhet och att en viss omfördelning av ärenden borde ske mellan de olika enheterna inom SÄPO.
Beträffande ledning och parlamentarisk insyn ansåg kommittén för det första att regeringen borde utnyttja sina konstitutionella möjligheter att inrikta SÄPO:s verksamhet. Det grundläggande skälet för detta var enligt kommittén den stora betydelse för rikets säkerhet som verksamheten vid SÄPO har och att ansvaret för denna verksamhet inte rimligen kunde skjutas över på en
f örvaltningsmyndighet. Kommittén föreslog att regeringen skulle
lägga fast riktlinjer för verksamheten och att dessa riktlinjer borde innehålla uttalanden om prioriteringar av säkerhetstjänstens olika grenar mot bakgrund av regeringens säkerhetspolitiska bedömningar. Enligt kommittén borde sådana riktlinjer förankras parlamentariskt genom att utfärdandet av riktlinjerna skulle
föregås av överläggningar mellan regeringen och ledarna för de
övriga riksdagspartier som är företrädda i utrikesnämnden.
Vidare föreslog kommittén när det gäller ledningen av SÄPO att en särskild tjänst som chef för SÄPO borde inrättas och att till chef borde utses en person med kompetens att vara verkschef. I det låg enligt kommittén att personen skulle ha goda chefsegenskaper, ha god överblick över förhållanden i samhället och åtnjuta ett allmänt medborgerligt förtroende. Kommittén ansåg också att det var önskvärt att chefen för SÄPO är en person som
46 Inledning sou 1990:51
har insikter i säkerhetspolitiska och
förhållanden, polisiära frågor säkerhetsfrågor i allmänhet.
Kommittén föreslog även vissa i den parlamentariska
förändringar
insynen i SÄPO:s verksamhet. En modell som kommittén därvid övervägde var att föra över verksstyrelsens med SÄPO
befattning
till en särskild nämnd, som uteslutande skulle kunna
ägna sig åt dessa frågor. Kommittén stannade dock för att
rikspolisstyrelsens
styrelse även i fortsättningen borde vara som har
det organ insyn i SÄPO:s verksamhet, men att dess roll borde
härvidlag klargöras
och stärkas. Kommittén förordade därför skulle
att styrelsen få i uppdrag att nära följa verksamheten vid SÄPO och därvid särskilt
granska tillämpningen av de riktlinjer som regeringen beslutar för
verksamheten. Resultatet av borde kommittén
granskningen enligt
redovisas för regeringen varje år.
I betänkandet tog kommittén också vissa
upp personalpølitiska
frågor, bl.a. om rekrytering och hos SÄPO.
utbildning av personal I anslutning därtill uttalade kommittén att SÄPO borde
tillföras
ytterligare specialistkompetens inom olika områden, såsom samhällsvetenskap, juridik, teknik och utrikespolitik. Kommittén
framhöll att det i och för redan fanns sådan
sig kompetens företrädd hos SÄPO, men i en som inte var
utsträckning tillräcklig.
specialistkompetens kunde enligt kommittén tillföras på olika sätt. Ett var att anställa personer med
specialistutbildning, ett
annat att anlita utomstående specialister som konsulter. Vidare kunde man ge till den redan
specialistutbildning anställda
personalen eller låta specialister vid andra
myndigheter tjänstgöra
hos SÄPO.
En annan fråga som kommittén berörde i delbetänkandet var
möj-
ligheterna att omplacera personal inom SÄPO. Med hänsyn till säkerhetstjänstens särskilda karaktär var det enligt kommittén nödvändigt för arbetsgivaren att ha förhållandevis stora
möjlig-
heter att med kort varsel omplacera en som har visat
tjänsteman
sig olämplig för fortsatt tjänstgöring vid SÄPO. Gällande
regler för omplacering av i allmänhet inte
arbetstagare ansåg kommittén
vara tillräckliga.
I det förra betänkandet föreslog kommittén
slutligen att grundläggande regler om SÄPO:s organisation och verksamhet skulle läggas fast i lagform. Skälet var att det arbete som SÄPO
utför, i likhet med annan intar en för
polisverksamhet, medborgarna
betydelsefull och central plats i rättssamhället.
sou 1990:51 Inledning 47
I de avseenden som nu har redovisats har ändringar gjorts i det regelsystem som anger ramarna för SÄPO:s verksamhet. l första hand har detta skett genom det regeringsförslag om säkerhetspolisens inriktning och organisation som riksdagen behandlade år 1989 (prop. 1988/89:lO8, JuU21, rskr. 287). I det följande kommer att redogöras närmare för de ändringar som har gjorts.
2.3 SÄPO:s uppgifter
Genom riksdagsbeslutet år 1989 gjordes en ändring i 7 § polislagen (1984:387) så att av bestämmelsen numera uttryckligen
framgår att regeringen kan uppdra åt rikspolisstyrelsen (RPS) att
leda polisverksamhet för att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet. I vilka hänseenden RPS har att leda sådan polisverksamhet anges närmare i förordningen (1989:773) med instruktion för rikspolisstyrelsen, som trädde i kraft den l oktober 1989.
Förordningen, som har utformats i enlighet med de principer som
lades fast genom riksdagsbeslutet, innehåller bl.a. två
följande
bestämmelser, i vilka SÄPO:s arbetsuppgifter avgränsas.
4 § Rikspolisstyrelsen leder polisverksamhet för att
förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet.
Rikspolisstyrelsen leder också, även om verksamheten
inte avser att förebygga eller avslöja brott mot rikets
säkerhet, polisverksamhet i f råga om l. terrorismbekämpning,
2. bevaknings- och säkerhetsarbete som avser den
centrala statsledningen eller som har samband med
statsbesök och liknande händelser samt
3. annat personskydd i den utsträckning styrelsen
bestämmer.
Inom rikspolisstyrelsen bedrivs den polisverksamhet
som nu sagts vid säkerhetspolisen.
5 § Säkerhetspolisen skall också
l. fullgöra de uppgifter som rikspolisstyrelsen har
att utföra enligt personalkontrollkungörelsen
(1969:446), förordningen (1981:421) om säkerhetsskyddet
vid statliga myndigheter och upphandlingsförordningen (1986:366),
2. svara för den som rikspolis-
beredskapsplanering
styrelsen har att utföra och 3. lämna tekniskt biträde åt polisväsendet i den utsträckning som det är lämpligt med till
hänsyn
verksamhetens art.
Enligt 12 § i förordningen skall RPS utfärda allmänna råd om polisverksamheten i den omfattning som detta behövs för att uppnå planmässighet, samordning och rationalisering av polisens arbete. När enhetlighet behövs får RPS enligt 13 § meddela föreskrifter om bl.a. sådan polisverksamhet som hör till SÄPO:s område. RPS har också utfärdat en rad sådana föreskrifter. Som exempel kan nämnas föreskrifter för och
brottsutredningar
ärenden som handläggs av SÄPO (FAP och föreskrifter för
403-3)
samordning av bevaknings- och säkerhetsarbete i samband med statsbesök och liknande händelser (F AP 224-2).
2.4 Statsmakternas styrning
Enligt vad kommittén förordade i sitt förra betänkande bör regeringen utfärda riktlinjer för SÄPO. Kommittén att ansåg innehållet i riktlinjerna borde bestämmas efter samråd med partiledarna för de partier som är företrädda i utrikesnämnden.
I regeringsf örslaget om och SÄPO:s inriktning organisation (prop.
1988/89:lO8) instämde civilministern i kommitténs uppfattning, och uttalade därvid bl.a.
följande (s. 13).
Det finns knappast skäl att på den här punkten särbehandla SÄPO i förhållande till den öppna polisen. Till detta kommer säkerhetstjänstens nära samband med säkerhetspolitiska frågor, för vilka statsmakterna har ett särskilt ansvar som inte kan över på en
skjutas förvaltningsmyndighet. SÄPO:s verksamhet måste
bygga på närmare bedömningar av säkerhetspolitisk art, som det ankommer på statsmakterna att göra. Sådana bedömningar kan t.ex. gälla
militärstrategiska
hotbilder, innebörden av den svenska neutraliteten och utvecklingen av den internationella terrorismen. Hit
s0U 1990:51 Inledning 49
kan också räknas bedömningar av vilket hot som föreligger från subversiva grupper i samhället. Verksamheten måste fortlöpande inriktas och prioriteras mot bakgrund av förändringen i dessa bedömningar. Också när det gäller det internationella samarbetet på
säkerhetstjänstens område kan riktlinjer behöva
utfärdas. Givetvis måste statsmakternas - och därvid
närmast - av säker-
naturligen regeringens styrning
hetspolisen ske på ett sätt som inte kommer i konflikt med de grundlagsfästa principerna om myndigheters
självständighet.
Justitieutskottet hade i sitt av riksdagen godkända betänkande ingen erinran mot förslaget om att riktlinjer skall utfärdas för SÄPO, men utskottet uttalade med anledning av en motion att frågor om allmänna riktlinjer i huvuddrag och frågor om ändringar i dessa bör bli föremål för riksdagens ställningstagande i samband med budgetbehandlingen (l988/89:JuU2l s. 7 f).
Några riktlinjer för SÄPO har ännu inte utfärdats men enligt vad kommittén har erfarit så pågår inom regeringskansliet ett arbete med att lägga fast sådana Efter det att samråd har
riktlinjer.
skett med företrädare för övriga partier i utrikesnämnden är
avsikten att riktlinjerna skall ingå i det regleringsbrev som
regeringen i juni utfärdar för SÄPO inför det kommande budgetåret.
När det gäller behovet av utrikespolitisk kompetens i rikspolisstyrelsens styrelse kan här tilläggas att det i förordningen med instruktion för rikspolisstyrelsen finns en bestämmelse (21 §),
enligt vilken chefen för utrikesdepartementets politiska avdelning är styrelsens sakkunnige i utrikespolitiska frågor. Den sakkunnige
får enligt bestämmelsen vara närvarande och yttra sig vid styrelsens sammanträden i frågor som gäller polisverksamhet som hör till säkerhetspolisens område, och det anges särskilt att den sakkunnige bör vara närvarande när styrelsen handlägger frågor med internationell anknytning.
2.5 SÄPO:s organisation och ledning
Som har nämnts ovan förordade kommittén i sitt förra betänkande
vissa förändringar i SÄPO:s organisation och kommittén gjorde
också uttalanden om ledningen av SÄPO:s arbete. I linje härmed och med anledning av 1989 års riksdagsbeslut har också vissa
förändringar skett.
I förordningen med instruktion för RPS anges att rikspolischefen är chef för RPS (16 §). SÄPO leds enligt 17 § av Säkerhetspolischefen, som ansvarar för den löpande verksamheten vid SÄPO och
för de uppgifter där som i övrigt en myndighetschef har att
utföra enligt verksförordningen (1987:1100). Säkerhetspolischef en skall enligt bestämmelsen hålla rikspolischefen informerad om verksamheten, och det föreskrivs också att rikspolischefen skall avgöra frågor på SÄPO:s område som är av särskild vikt och
sådana säkerhetsfrågor som berör även andra polismyndigheter.
Det anges att rikspolischefen också i ett särskilt fall får avgöra
en fråga.
124 § föreskrivs att SÄPO skall vara indelad i fyra huvudenheter och att varje enhet skall förestås av en chef. I enlighet härmed - och enligt vad som är närmare föreskrivet i den (hemliga) arbetsordning för SÄPO som RPS nyligen har beslutat - har SÄPO numera följande centrala organisation.
Chef
Stab
i
Admini- Sam- Kontra- Skydd
stration ordning spionage
sou 1990:51 Inledning 51
Under chefen är således SÄPO organiserat i en stab och fyra huvudenheter. Vid den administrativa enheten finns en personalsektion, en ekonomisektion och en datasektion. Samordningsen-
heten är indelad i en organisations- och planeringsenhet, en spaningssektion, en registersektion, en försvarsenhet och ett samordningskansli. Enheten för kontraspionage innehåller en stab för analysfunktioner och enheter för kontraspionage och kontra-
subversion. Skyddsenheten har en stab, en säkerhetsskyddssektion samt enheter för personskydd och kontraterrorism. Inom staben handläggs bl.a. frågor om samverkan med utländska säkerhets-
tjänster.
Som har nämnts ovan ingick tidigare i SÄPO:s fältorganisation
såväl regionala som lokala organ. Efter en nyligen genomförd intern översyn har emellertid fältorganisationen förändrats och består nu av enbart en lokal organisation. De lokala organen
tillhör administrativt samordningsenheten, men ledningen av
operativa ärenden utövas, när det behövs, direkt av ledningen för
enheterna för kontraspionage och skydd.
En ytterligare förändring som har skett beträffande SÄPO:s
organisation - och som förordades av kommittén - är att så gott som all livvaktsverksamhet numera sköts av SÄPO, dvs. även det livvaktsskydd som behövs för skydd av utländsk beskickningspersonal. Den delen av livvaktskyddet utfördes tidigare av tjänstemän inom Stockholms polisdistrikt. Livvaktsverksamheten ingår organisatoriskt i personskyddsroteln vid skyddsenheten.
Till chef för SÄPO utnämndes i maj 1989 dåvarande chefen för
datainspektionen, generaldirektören Mats Börjesson. Ställföre-
trädande SÄPO-chef och chef för skyddsenheten är polisöverintendenten Olav Robertsson. Båda har för övrigt deltagit i kommitténs arbete, Börjesson som sakkunnig och Robertsson som expert.
2.6 Parlamentarisk insyn
I förordningen med instruktion för RPS föreskrivs (19 §) att rikspolisstyrelsens styrelse består av högst åtta personer, rikspolischefen medräknad, och att vid handläggningen av
ärenden inom SÄPO:s område även säkerhetspolischefen ingår i
styrelsen. Det är rikspolischefen som är styrelsens ordförande och
52 Inledning
om har förhinder när styrelsen skall handlägga ett ärende
denne
på SAPO:s område, inträder säkerhetspolischef en som ordförande.
När det gäller den parlamentariska insynen föreslog kommittén i delbetänkandet att rikspolisstyrelsens styrelse borde få till
särskild uppgift att följa tillämpningen av regeringens riktlinjer
för SÄPO och årligen redovisa sina erfarenheter för regeringen. I
regeringsförslaget anslöt sig civilministern till denna bedömning
(prop. l988/89:lO8 s. 15 f), och riksdagen hade inte någon erinran
(l988/89:JuU21 s. 9 f).
Den insyn i SÄPO:s arbete som utövas av rikspolisstyrelsens
styrelse har i linje med regeringens och riksdagens ställnings-
tagande numera preciserats genom bestämmelser i förordningen med instruktion för RPS, som trädde i kraft den l oktober 1989.
Att styrelsen nära skall följa verksamheten vid SÄPO föreskrivs i 22 §, och det anges där att detta skall ske särskilt med avseende
på tillämpningen av de riktlinjer för verksamheten som regeringen
meddelar. En gång om året och därutöver när det behövs skall vidare styrelsen lämna regeringen de synpunkter och som
förslag
granskningen av SÄPO:s arbete föranleder.
Såvitt avser parlamentarisk kan också erinras om - som
insyn har nämnts i det föregående - att enligt riksdagsbeslutet frågor
om allmänna riktlinjer för SÄPO i huvuddrag och ändringar i
dessa riktlinjer bör bli föremål för riksdagens ställningstagande
i samband med budgetbehandlingen (l988/89zJuU2l s. 8).
2.7 Personalpolitiska frågor
2.7.1¶Rekrytering och utbildning
Poliserna vid SÄPO rekryteras f rån den öppna polisen. Efter ett mycket noggrant urvalsförfarande kommenderas ett antal av de sökande till ett års provtjänstgöring vid SÄPO. De som godkänns vid provtjänstgöringen får därefter fast anställning vid SÄPO och lämnar därmed sina tjänster vid den lokala polisorganisationen. Praktisk och teoretisk utbildning varvas under provtjänstgöringen och även därefter. Det förekommer också vidareutbildning i olika former.
soU 1990:51 Inledning 53
Vid sidan av poliser tjänstgör även annan personal vid SÄPO. Också merparten av den delen av personalen rekryteras i praktiken från de lokala polismyndigheterna, och rekrytering och utbildning för denna kategori sker i stor överensstämmelse med vad som gäller för poliserna. Närmare föreskrifter för rekryteringen av personal till SÄPO finns i en hemlig förordning från år 1980 (rekryteringsförordningen).
I sitt förra betänkande analyserade kommittén de särskilda krav i fråga om yrkesskicklighet och personliga egenskaper som mot bakgrund av verksamhetens speciella beskaffenhet måste kunna ställas på SÄPO:s personal. Kommittén framhöll därvid betydelsen av att rekrytering och utbildning står på en hög nivå vid SÄPO. När det gäller rekryteringen konstaterade kommittén att den uppenbarligen fungerade bra och att SÄPO f öref öll att ha förmått rekrytera många av de bästa poliserna. Kommittén föreslog därför inga större förändringar utan rekommenderade endast att den
lyckade rekryteringsordningen borde utvecklas ytterligare genom olika interna åtgärder. Provtjänstgöringen vid SÄPO borde
emellertid enligt kommitténs mening vara ett år för all personal, dvs. även för den personal som rekryteras utanför totalförsvaret.
I regeringens förslag om SÄPO:s inriktning och organisation
anslöt sig civilministern i stora delar till vad kommittén hade
anfört (prop. 1988/89:lO8 s. 17 f). Beträffande provtjänstgörin-
gens längd delade civilministern så långt kommitténs uppfattning att han ansåg att det borde eftersträvas att provtjänstgöringen omfattar ett år även för sådan personal som rekryteras utanför totalförsvaret, men han hävdade att en sådan princip inte kunde upprätthållas undantagslöst. Med en så lång provtjänstgöring förelåg det enligt civilministern risk för att rekryteringen av personer från exempelvis företag kunde försvåras, vilket skulle kunna gå ut över rekryteringen av specialister till SÄPO.
Med anledning av en motion i ämnet underströk justitieutskottet vikten av att rekrytering och utbildning bedrivs så att SÄPO till
sig knyter befattningshavare med goda personliga egenskaper, och
utskottet framhöll att sådana ambitioner också utgjorde ett väsentligt led i den personalpolitik för SÄPO som lades fast genom regeringens förslag (l988/89:JuU2l s. l0 f).
54 Inledning sou 1990:51
2.7.2 Specialistkompetens
Poliser och tjänstemän med administrativa är de två
uppgifter
största personalkategorierna vid SÄPO. Dessutom finns personal med mera specialiserade arbetsuppgifter, såsom högre administration, datateknik, elektronik, fotografering, radioteknik, utbildning och tolkverksamhet. Kommittén ansåg i delbetänkandet att SÄPO:s behov av specialistkompetens inte var tillgodosett fullt ut. Med sådan kompetens avsåg kommittén i första hand kompetens inom olika akademiska specialområden. En följd av denna brist var enligt kommitténs
uppfattning att det i erforderlig utsträckning var svårt för SÄPO att följa teknikutvecklingen inom främst säkerhetsskyddsområdet
men även inom andra områden. Sålunda ansåg kommittén att de datatekniska funktionerna var ansträngda på grund av brist på dataspecialister, och bristen på teknisk sakkunskap att det
gjorde
kunde föreligga svårigheter för SÄPO att hålla jämna steg med den tekniska utvecklingen inom motståndarnas underrättelsetjänst. Bristen på teknisk expertis kunde också försvåra för SÄPO att utveckla och utnyttja tekniska hjälpmedel, exempelvis det datoriserade registret, för bl.a. spaning och Också
riskanalyser.
den fortlöpande informationen om vissa internationella förhållanden borde enligt kommitténs förbättras.
uppfattning
Fyra vägar anvisades av kommittén för att tillföra
specialistkom-
petens. Utgångspunkten borde enligt kommittén vara en extern rekrytering av specialister, dvs. att personer med sådan kompetens anställs vid SÄPO. I andra fall kommittén att det
ansåg
kunde vara bättre att knyta en expert till SÄPO som konsult på deltid. Också internrekrytering av lämpliga personer som
gavs
specialutbildning kunde enligt kommitténs mening komma i fråga.
En fjärde metod som kunde användas var att personal kommenderades från andra myndigheter för att tjänstgöra vid
SÄPO, något som förekommer för militär personal.
Kommittén konstaterade att enligt dess uppfattning en kvalificerad tekniker borde knytas till verksamheten på stabsnivå för
övergripande uppgifter inte minst när det gäller säkerhetsskyddet
och att utrikesdepartementet på konsultbasis borde biträda SÄPO med utrikespolitisk expertis. För ärenden om säkerhetsskydd inom försvarsindustrin ansåg kommittén att juridisk och militär expertis behövde tillföras.
I regeringens förslag förklarade civilministern att också han var av uppfattningen att det är viktigt att specialistkompetens i ökad
utsträckning tillförs SÄPO (prop. l988/89:l08 s. 19). Han sade sig dock inte vara beredd att i detalj ta ställning till frågan om vilken kompetens som borde tillföras och hur detta i så fall lämpligen borde ske, men han förklarade att han avsåg att ta upp dessa frågor med RPS.
Justitieutskottet kom med anledning av motioner i ämnet att beröra den särskilda frågan om behovet av utrikespolitisk kompetens inom SÄPO. I sitt av riksdagen godkända betänkande uttalade utskottet i denna del följande (1988/89:JuU2l s. ll).
Utskottet vill här erinra om att säkerhetspolitiska och utrikespolitiska frågeställningar är bland de viktigaste inslagen i säkerhetstjänstens arbete och enligt utskottets uppfattning år det av största betydelse att säkerhetspolisen - också på nivåer under ledningen - besitter f ullödiga och aktuella kunskaper på detta område. Detta är i själva verket en förutsättning för att de bedömningar som påkallas skall kunna ske med den säkerhet som verksamhetens natur kräver. För att detta mål skall kunna nås bör enligt utskottets uppfattning övervägas en ordning med en fast etablerad organisation med tjänstemän från utrikesdepartementet med expertkunskaper inom olika områden (konsulter) som
ställs till säkerhetspolisens förfogande för tjänstgöring
på olika nivåer (jfr SOU 1988:16 s. 216). Vad utskottet nu med anledning av propositionen och motionerna har uttalat bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
Hår kan nämnas att på SÄPO-ledningens initiativ en ordning nyligen har etablerats som innebär att tjänstemän vid SÄPO placeras vid vissa ambassader med uppgift att fungera som kontaktpersoner i det internationella samarbetet med terrorism-
bekämpning. Tjänstemännen får diplomatisk status och bereds
möjlighet att delta i arbetet på ambassaden.
2.7.3¶Personalrörlighet
I delbetänkandet konstaterade kommittén att personalrörligheten inom SÄPO var låg. Detta skapade i och för sig en kontinuitet, som i flera avseenden uppenbarligen var till fördel för verksamheten, men det fanns enligt kommitténs mening också nackdelar
med en sådan ordning. Kommittén föreslog därför
att ett system med personalcirkulation borde införas vid SÄPO. Systemet skulle gå ut på att tjänstgöringstiden vid SÄPO i normalfallet inte borde överstiga tio år. För livvakter borde den inte fem år
överstiga
med hänsyn bl.a. till de krav som ställs på livvakter i
fysiskt
hänseende.
I regeringsförslaget om SÄPO:s inriktning och framorganisation
höll civilministern att en ökad måste
personalrörlighet vägas mot
de olägenheter som en sådan ordning kan föra med (prop.
sig
1988/89:l08 s. 21). Med hänvisning till bl.a. kravet på kontinuitet och effektivitet i verksamheten förklarade han sig därefter ha uppfattningen att en personalcirkulation vid SÄPO inte lämpligen borde genomföras på det regelmässiga sätt som kommittén hade f örordat. Civilministern ansåg emellertid
att personalcirkulation borde genomföras beträffande vars
personalkategorier utbildning
och arbetsuppgifter gör cirkulation särskilt i första hand
lämplig,
för livvakter och spanare.
Vid riksdagsbehandlingen av förslaget betonade justitieutskottet
att behovet av kontinuitet framträdande i
i många fall är mycket SÄPO:s arbete, och enligt utskottets de över-
mening präglades väganden som hade redovisats i propositionen av en strävan att undvika just den risk för kompetensförluster med
som ett system personalcirkualtion kan föra med sig (l988/89zJuU2l s. 12).
2.7.4¶Fiirflyttningsskyldighet
I linje med vad kommittén förordade i delbetänkandet
föreslog regeringen i förslaget om SÄPO:s inriktning och att organisation
det skulle göras möjligt att i vissa fall en anställd vid
förflytta
SÄPO till annan statlig tjänst (prop. 1988/891108 s. 22 Därför
ff).
föreslogs en ändring i 7 kap. 8 § lagen om
(1976:600) offentlig anställning. Riksdagen hade ingen erinran mot denna ändring.
Tidigare var det- enligt den ovan nämnda rekryteringsförordnin-
- att gen möjligt förflytta en tjänsteman vid SÄPO till den lokala polisorganisationens verksamhetsområde endast om han på grund av alkoholmissbruk eller andra personliga förhållanden visat
sig vara från säkerhetssynpunkt olämplig för fortsatt vid tjänstgöring
SÄPO. I och med ändringen i lagen om är
offentlig anställning
det nu också möjligt att förflytta även sådana personer som av andra skäl än att de utgör en direkt säkerhetsrisk är olämpliga för tjänstgöring vid SÄPO. Detta har motiverats med att när det gäller tjänstemän hos SÄPO kraven på kompetens och pålitlighet
Inledning
bör väga över de anställdas intresse av stabilitet i arbetsförhållandena.
3 Erfarenheter och synpunkter
Av den redovisning som har lämnats i det föregående framgår att de förslag som lades fram av kommittén i delbetänkandet på de flesta punkter har lett till förändringar i SÄPO:s verksamhet som ligger i linje med vad kommittén förordade. Det kan sålunda till en början konstateras att även statsmakterna har ansett att SÄPO också i fortsättningen bör tillhöra polisen och vara organisatoriskt knuten till RPS. Som har sagts tidigare ligger det ur både demokratisk och praktisk synvinkel ett inte värde
obetydligt
i att SÄPO utgör en del av polisen i allmänhet. SÄPO:s arbets-
- att och -
uppgifter förebygga avslöja brott är till sin natur
uppgifter som det ankommer pâ polisen att utföra. Att SÄPO bedriver sitt arbete inom ramen för den allmänna
polisorganisa-
tionen underlättar också det viktiga samarbetet med den öppna polisen. Säkerligen har också anknytningen till den vanliga polisverksamheten bidragit till att SÄPO till sin verksamhet har kunnat rekrytera befattningshavare som motsvarar högt ställda krav på polisiär kompetens.
I enlighet med kommitténs inställning har vidare inte heller föreslagits att det bör ske några förändringar när det gäller SÄPO:s
arbetsuppgifter. SÄPO skall således även i fortsättningen ha ansvar för kontraspionage, terrorismbekämpning, åtgärder mot
subversiv verksamhet och säkerhetsskydd. Inte minst med hänsyn till händelseutvecklingen i omvärlden kan det emellertid finnas anledning att fortlöpande vara vaksam pá inom vilken eller vilka av SÄPO:s verksamhetsområden som tyngdpunkten i arbetet bör
ligga. Genom den ordning med årliga riktlinjer för SÄPO som har
införts är det också enligt kommitténs mening på ett lämpligt sätt sörjt för att sådana överväganden om prioriteringar i SÄPO:s verksamhet kommer att ske.
Beträffande livvaktsverksamheten kan konstateras att denna efter ett intensivt uppbyggnadsskede nu tycks ha funnit sina former. Att den del av livvaktsskyddet som tidigare sköttes av Stockholmspolisen har förts över till SÄPO har uppenbarligen inneburit fördelar för verksamheten i dess helhet. Rekryteringen av - ett relativt stort antal - poliser för livvaktsverksamhet har enligt
58 Inledning
uppgift gått bra, och från SÄPO:s sida säger man sig ha ett system för rekrytering som är ägnat att tillföra lämpliga personer till denna känsliga och svåra del av SÄPO:s arbete. En omfattande utbildning har byggts upp för de nyrekryterade livvakterna, och det är för kommittén omvittnat att utbildningen är både effektiv och uppskattad.
Från några håll har antytts visst missnöje med systemet att livvakterna komnzenderas till tjänstgöring hos SÄPO. Vad som därvid har påtalats är att det för den som blir inkommenderad till SÄPO kan innebära svårigheter när det gäller främst löne-
utveckling och befordringsmöjligheter. Kommittén har ingående
redovisat sina synpunkter på frågan om inkommenderingar i det förra betänkandet, och också civilministern har berört den i 1989 års regeringsförslag. Såvitt kommittén kan bedöma framstår
kommenderingsformen för närvarande som den lämpligaste
lösningen när det gäller att åstadkomma en önskvärd cirkulation mellan SÄPO och den öppna polisen, och som civilministern har påpekat kan man med en sådan ordning dessutom tillgodose intresset av att kunna anpassa det för tillfället tillgängliga antalet livvakter efter variationer i behovet. Det finns emellertid enligt kommitténs mening anledning för berörda instanser att undersöka om det finns möjligheter att genom lämpliga åtgärder undanröja den oro som har framförts på sina håll.
I och med de ändringar som har gjorts i SÄPO:s organisation har enligt kommitténs mening skapats goda förutsättningar för att verksamheten skall kunna bedrivas effektivt. Förändringarna kännetecknas av en ambition att till de olika enheterna föra verksamheter som har ett naturligt samband med varandra, vilket som kommittén ser det är ägnat att göra arbetet såväl rationellt som slagkraftigt. Vid de kontakter som kommittén har haft med befattningshavare på de lokala organen har i några fall riktats kritik mot att det ibland har varit svårt att få kontakt med ansvarig chef hos SÄPO centralt. De förändringar som har skett i fältorganisationen innebär emellertid att såväl orderlinjerna till lokalorganen som kontaktvägarna uppåt i organisationen blir klarare, något som i sin tur bör kunna bidra till en god samverkan från lokalorganens sida inte bara med SÄPO centralt utan också med andra myndigheter.
När det gäller insyn och kontroll i SÄPO:s verksamhet har i linje
med kommitténs förslag uppgifterna för rikspolisstyrelsens sty-
relse preciserats. Det framgår numera uttryckligen av
instruktio-
nen f ör RPS att styrelsen nära skall följa verksamheten vid SAPO
s0U 1990:51 59
Inledning
och det anges att detta skall ske särskilt med avseende på de riktlinjer för verksamheten som regeringen meddelar. Härtill kommer den insyn som det innebär att dessa skall
riktlinjer
bestämmas efter samråd med företrädare för övriga partier i utrikesnämnden. Kommittén kommer i ett följande avsnitt att föreslå inrättandet av en nämnd för SÅPO:s som skall ha
register
till uppgift att besluta om utlämnande av vissa i
uppgifter
personalkontrollärenden. Nämnden skall dessutom enligt kommitténs förslag fortlöpande utöva över SÅPO:s och
tillsyn register därvid särskilt vaka över att enskildas inte
personliga integritet
kränks. I och för sig är den insyn i SÅPO:s verksamhet i allmänhet som nuvarande ordning innebär både och
väl avvägd ägnad att bidra till att inge förtroende för SÄPO:s arbete. Den
ytterligare insyn som kommittén föreslår är emellertid motiverad av att den tar sikte på den särskilt del av verksamheten
känsliga
vid SÄPO som registerhanteringen får anses innebära.
Insyn i SÅPO:s verksamhet har vidare justitieombudsmannen och justitiekanslern, och även konstitutionsutskottet och justitie-
utskottet har vid behov särskilda möjligheter att inhämta
upplysningar om verksamheten.
I f råga om ledningen av SÄPO kommittén i delbetänkan-
föreslog
det att chefen för SÄPO bör rekryteras bland de personer som
kan komma i fråga för verkschefsbefattningar. I regeringsför-
slaget om SÅPO:s inriktning och organisation har civilministern
givit uttryck för samma uppfattning, och även enligt justitie-
utskottet var det klart att den som skall leda och utveckla en verksamhet som SÅPO:s bör ha en bred erfarenhet av samhällsfrågor över huvud taget och kunna uppträda med auktoritet i samarbetet med statsråd och myndighetschef er. Kommittén kan konstatera att under den tid som har f örf lutit sedan kommittén avslutade den första etappen av sitt arbete SÄPO har fått en ny ledning såvitt avser såväl SÄPO-chef som flertalet enhetschefer. Vid valet av ny chef för SÄPO valde i med
regeringen enlighet
de ovan redovisade uttalandena en person på
verksledningsnivå,
och det kan också noteras att det på närmast lägre nivå inom organisationen finns personer med lång erfarenhet av polis-
ledningsfrågor.
Kommittén redogjorde i sitt förra betänkande ingående för hur kommittén såg på olika personalpolitiska frågor inom SÄPO. Det är tillräckligt att här konstatera att kommittén i allt
väsentligt har fått gehör för sina förslag. Kommittén vill dock
än en gång erinra om betydelsen av att SÄPO även till
fortsättningsvis sig
60 Inledning
knyter personer med särskilda kvalifikationer avseende såväl yrkesskicklighet som personliga egenskaper och att detta ställer krav på personalpolitiken hos SÄPO som skiljer sig från dem som i dessa hänseenden kan ställas på de flesta andra myndigheter. De problem för den enskilde tjänstemannen som systemet med inkommenderingar kan medföra har berörts tidigare i samband med livvaktsverksamheten. En annan fråga som kommittén något vill beröra är behovet av specialistkompetens. Såväl kommittén som civilministern har framhållit betydelsen av att sådan kompetens tillförs SÄPO, och såvitt avser behovet av utrikespolitisk expertis har riksdagen direkt uttalat sig för att ett visst system bör övervägas. Kommittén vill för sin del endast notera att det i ökad utsträckning sker en rekrytering av bl.a. akademiskt utbildad personal till SÄPO, och som kommittén ser det borde detta vara ett lämpligt sätt för SÄPO att skaffa sig tillgång till specialister av olika slag. Ett Ökat inslag av personer med annan än rent polisiär bakgrund torde för övrigt kunna ha gynnsamma effekter
på erfarenhetsutbytet över huvud taget befattningshavare
emellan. Enligt kommitténs mening bör man sålunda från SÄPO:s sida fortsätta med att vid behov rekrytera bl.a. akademiker för skilda expertuppgifter. De eventuella problem som en sådan ordning kan medföra, exempelvis när det gäller polisiära befogenheter, bör inte avhålla SÄPO från sådana rekryteringar, utan de svårigheter som kan visa sig måste det i stället vara möjligt att lösa på annat sätt.
Den särskilde utredaren tog i sin rapport upp två frågor som enligt hans uppfattning borde föranleda omedelbara åtgärder. Den ena gällde införandet av en beslutsordning som gjorde det möjligt att i efterhand kunna följa verksamheten. Den andra avsåg en provisorisk rättslig kontroll av hemlig elektronisk avlyssning som gick ut på att det borde införas en skyldighet för SÄPO att till
justitiekanslern anmäla varje gång sådan avlyssningsutrustning
togs i bruk för annat än utbildning eller demonstration. Enligt utredaren borde vidare beslutet om sådan användning fattas av
SÄPO-chefen.
SÄPO har på regeringens uppdrag redovisat vilka åtgärder som har vidtagits med anledning av utredarens förslag. Beträffande beslutsordningen har från SÄPO:s sida redogjorts för att det i den nya arbetsordning för SÄPO, som har trätt i kraft den 1 mars 1990, finns detaljerade föreskrifter om bl.a. dokumentation av fattade beslut. I redovisningen nämns också att direktiv om beslutsdokumentation - av huvudsakligen samma innehåll som iarbetsordningen - meddelades av SÄPO-chef en redan sommaren
Inledning 61
1989 och att de en tid därefter ägnades särskild uppmärksamhet vid en chef skonf erens. Frågan om beslutsdokumentation kommer
kommittén att beröra närmare i samband med SÄPO:s arbetsmetoder, men det kan redan här sägas att de bestämmelser som den
nya arbetsordningen innehåller enligt kommitténs är väl
mening
ägnade att bidra till att beslut i SÄPO:s verksamhet kommer att dokumenteras i en sådan som är med
omfattning erforderlig
hänsyn till inte minst behovet av en effektiv i och
insyn
kontroll av verksamheten.
Beträffande det andra av utredarens kommitförslag är det enligt
téns mening tillräckligt att vilket för
konstatera, övrigt även regeringen gjorde i sitt uppdrag till SÄPO, att det bestäm-
enligt
melser i polisförordningen gäller en för att till
skyldighet polisen
åklagares prövning överlämna frågor som rör brott som har samband med tjänsten. Dessutom skall nämnas att SÄPO den 19 maj 1989 har meddelat särskilda föreskrifter vilka enligt en uppkommen fråga om att i en nöd- eller nödvärnssituation använda
hemlig avlyssning skall hänskjutas till SÄPO-chefen för ställningstagande.
Avslutningsvis i den här delen vill kommittén beröra om
frågan
vilken betydelse tid i
händelseutvecklingen pâ senare Östeuropa
kan - eller bör - ha för SÄPO:s verksamhet. olika Från håll har gjorts gällande att den demokratiseringsprocess som har inletts i flera öststater kommer att medföra en ökad i relatio-
avspänning
nerna mellan stormaktsblocken, och att detta skulle påverka den säkerhetspolitiska situationen även för Därmed
Sverige. skulle,
har det sagts, också för
förutsättningarna SÄPO:s verksamhet
ändras på ett sådant sätt att det är nödvändigt att göra ompröv-
ningar av verksamhetens och inriktning omfattning.
Kommittén skall begränsa sig till att konstatera att en
utförlig
analys av utgångspunkterna för säkerhets- och försvars-
Sveriges
politik mot bakgrund av den internationella
händelseutvecklingen
har redovisats i försvarskommitténs betänkande
Svensk säkerhetspolitik i en värld. Som f örsvarskom-
föränderlig
mittén där framhåller är i ett
svårigheterna att göra bedömningar kortare och längre framtidsperspektiv stora i dessa osedvanligt
tider, vilket enligt försvarskommitténs i sin tur innebär
mening
att särskild vikt bör vid att anpassa totalförsvaret till den
läggas
faktiska internationella och militära i
utvecklingen Sveriges
omvärld.
62 Inledning sou 1990:51
Att utvecklingen går fort, och bl.a. därför är svår att förutse, bekräftas enligt kommitténs mening av att sedan försvarskommitténs betänkande lades fram (i januari) har ännu mycket mera hänt, inte minst i Sveriges närområde. Kommittén anser sig därför inte ha anledning att för SÅPO:s vidkommande dra andra slutsatser av den hittillsvarande utvecklingen än den försvarskommittén har dragit för totalförsvaret i dess helhet, dvs. att det är särskilt betydelsefullt att noga följa utvecklingen så att också den verksamhet som SÄPO bedriver kan anpassas till situationen i omvärlden.
Del II
arbetsmetoder
Säkerhetspolisens
1 INLEDNING
1 .1 Bakgrund
Som har nämnts i det föregående är Säkerhetspolisen den del av
polisorganisationen som har till uppgift att förebygga och avslöja
brott mot rikets säkerhet. Till säkerhetspolisens uppgifter hör också terrorismbekämpning samt säkerhetsarbete och bevakning som avser den centrala statsledningen eller statsbesök och liknande. Det är naturligt att arbetsuppgifter av detta slag sätter en särskild prägel på SÄPO:s verksamhet, och man kan också konstatera att även om det finns åtskilliga likheter med annan polisverksamhet så skiljer sig arbetet hos SÄPO i flera avseenden från vad som är vanligt inom andra delar av polisväsendet.
En sådan faktor är själva inriktningen på det speciella område som skyddet för rikets säkerhet utgör. Stora värden står här ofta på spel och särskilt höga krav på effektivitet i verksamheten kan därför ställas. Vidare spelar brottsförebyggande arbete en mer framträdande roll i SÄPO:s verksamhet än vid annat polisarbete; för SÄPO gäller det att i första hand avslöja en spion eller en terrorist redan innan något brott har begåtts.
En annan skillnad i förhållande till vanlig polisverksamhet är att SÄPO arbetar med brott som till sin natur är svåra - ibland mycket svära - att bekämpa. Sålunda lämnar en spion inga spår efter sig och inte heller föranleder hans förehavanden nâgra anmälningar eller uppslag f rån allmänheten, som polisarbetet kan utgå från. En stor del av SÄPO:s arbete går därför ut på att ta reda på om brott över huvud taget har begåtts, och brottsutredningar i vanlig mening är således av mindre betydelse i SÄPO:s arbete. I stället är detta arbete till stor del inriktat på att kartlägga personer och miljöer med anknytning till brottslighet av den typ som SÄPO skall bekämpa.
Föremål för SÄPO:s arbete är främst personer eller organisationer som det finns anledning att hålla under uppsikt i syfte att förhindra och beivra terrordåd och brott mot rikets säkerhet. Det säger sig självt att det är svårt att få inblick i miljöer där sådan verksamhet förekommer. Såväl spioneri som terrorism bedrivs med nödvändighet i det fördolda och över huvud taget i former som till sin natur är slutna. Härtill kommer att agenter och andra
66 Arbetsmetoder
som arbetar för främmande makter i regel är välutbildade och använder sig av sofistikerade hjälpmedel. Dessutom har de ofta stora resurser till sitt förfogande. Detta gäller
i hög grad även de organisationer som är kända för att utföra terrordåd.
Ett annat karakteristiskt drag när det gäller såväl som
spioneri terrorism är verksamhetens internationella
anknytning. Spioneri bedrivs som regel under ledning av som
underrättelseofficerare,
periodvis är placerade på olika håll i världen. En agent som arbetar under officeren får vanligen sina instruktioner
genom
radiosändningar direkt från uppdragsgivarstaten, och det i ingår
verksamheten att agenten reser mellan olika länder för att t.ex. genomgå utbildning eller redovisa sitt arbete. Även en internationell terroristorganisation kan ha folk i flera länder. Sålunda kan ett terrordåd beordras från ett land, planeras i ett annat och utföras i ett tredje. De som har utfört dådet kan därefter ta sin tillflykt till ännu ett annat land eller återvända till det land där de är stationerade.
Ännu en omständighet som sätter sin prägel på SÄPO är att verksamheten omgärdas av en sträng sekretess. Sålunda är
organisation, arbetsmetoder och pågående utredningar i princip
hemliga, liksom för övrigt även de enskilda
tjänstemännens
identitet* Också i övrigt upprätthålls internt
en sträng sekretess, som bl.a. innebär att en befattningshavare endast får den information om pågående verksamheter som han behöver för sitt eget arbete.
Nu redovisade förhållanden ställer uppenbarligen särskilda krav på Säkerhetspolisen, såväl när det gäller personal som arbetsmetoder och hjälpmedel. Men även för SÄPO sätts gränserna av de allmänna regler som finns om bl.a. och
polisingripanden
tvångsmedelsanvändning. Dessa bestämmelser återfinns i första hand i rättegångsbalken och men det finns
polislagstiftningen,
också - för t.ex. -
regelsystem telefonavlyssning som har tillskapats särskilt för sådan verksamhet som SÄPO bedriver. Vidare gör sig inom SÅPO:s verksamhetsområde behovet av internationellt samarbete gällande med en särskild styrka, och på vissa
Även Säkerhetspolisen i har insett
Grönköping (GRÖPO)
behovet av sekretess i arbetet. För att undvika
att Grönköpings innevånare skall hälsa på den välbekante Hr polis Bergström bär denne - när han utför hemliga uppdrag för GRÖPO - en röd kask (Grönköpings veckoblad, mars 1990).
Arbetsmetoder 67
områden har SÄPO ett tämligen väl utvecklat sådant samarbete med motsvarande organisationer i utlandet. Inom terrorismbekämpningen är för övrigt internationellt samarbete föreskrivet i flera konventioner och andra överenskommelser som Sverige har anslutit sig till.
I direktiven för kommitténs arbete uttalas att säkerhetspolisens arbetsmetoder är en viktig fråga som kommittén bör studera, och det erinras därvid om att metodutvecklings- och bef ogenhetsf rågor har ägnats ingående uppmärksamhet under de senaste årens reformarbete. Det framhålls därvid att i arbetsmetoderna inbegrips även det internationella samarbetet. Avslutningsvis omnämns att också säkerhetspolisens registreringar är en huvudf råga för kommittén.
I det följande kommer kommittén att närmare redogöra för de arbetsmetoder som SÄPO använder sig av i sin verksamhet. Redogörelsen tar i första hand sikte på arbetsmetoder inom
kontraspionage och terrorismbekämpning men också övriga delar
av SÄPO:s verksamhetsområde kommer att beröras. Först lämnas en redogörelse för vissa allmänna regler som är av betydelse för
SÄPO:s arbete, bl.a. för användningen av t-vångsmedel (1.2), och
därefter följer en genomgång av de olika arbetsmetoder som SÄPO för närvarande använder sig av (2). I de två därpå följande avsnitten (3 och 4) redovisas bakgrundsmaterial till frågan om SÄPO som reguljära inslag i sin verksamhet bör få använda även vissa andra arbetsmetoder, beträffande vilka det för närvarande saknas särskilda regler.
Avslutningsvis i den här delen (5) redogör kommittén för sina överväganden och förslag, först beträffande nuvarande arbetsmetoder och därefter i frågan om huruvida hemlig teknisk
(5.l) avlyssning (buggning) och användning av f järrmanövrerad övervakningskamera bör tillåtas som spaningsmetoder för SÄPO (5.2).
1.2 Allmänna regler
1.2.1 Inledning
I detta avsnitt lämnas en för regler som är av
redogörelse
övergripande betydelse för SAPO:s användning av tvångsmedel och andra arbetsmetoder. Sådana bestämmelser finns i regerings-
68 Arbetsmetoder sou 1990:51
formen, polislagen och rättegångsbalken. I till
anslutning rege-
ringsformens föreskrifter redovisas även innehållet i vissa internationella överenskommelser, bl.a. om
Europakonventionen de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Också regler om nöd och diplomatisk immunitet kommer att beröras.
1.2.2 Regeringsformen
I 2 kap. regeringsformen (RF) finns bestämmelser om skydd för vissa grundläggande fri- och
medborgerliga rättigheter. I l § föreskrivs att varje medborgare gentemot det allmänna är
tillförsäkrad yttrandefrihet, informationsfrihet, mötesfrihet, demonstrationsfrihet, föreningsfrihet och religionsfrihet. Andra
fri- och rättigheter som kan nämnas
i det här sammanhanget är följande.
Varje medborgare är gentemot det allmänna skyddad mot
tvång att ge till känna sin eller
åskådning i politiskt, religiöst annat
sådant hänseende (2 §), och om en i ett
anteckning medborgare
allmänt register får inte utan hans enbart
samtycke grundas på hans politiska åskådning Vidare är
(3 §). varje medborgare skyddad mot kroppsstraf f och mot medicinsk i att
påverkan syfte f ramtvinga eller hindra
yttranden (5 §). Skydd föreskrivs också mot kroppsvisitation, husrannsakan och liknande
intrång, mot
undersökning av brev eller annan f försändelse samt mot
örtrolig
hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande (6 §). är också
Varje medborgare skyddad
mot frihetsberövande och även i tillförsäkrad frihet
övrigt att
förflytta sig inom riket och att lämna detta
(8 §).
De flesta av dessa fri- och även
rättigheter gäller utlänningar
som finns här i riket
(2 kap. 20 § RF). De kan begränsas endast genom lag (2 kap. 12-14 §§ RF), och som en för en
förutsättning
sådan begränsning gäller att den får ske endast för att
tillgodose
ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt och
samhälle,
begränsningen får inte gå utöver vad som är och inte
nödvändigt
heller får de hota den fria
åsiktsbildningen (2 kap. 12 § RF).
Sådana begränsningar i de grundläggande fri- och
rättigheterna
har skett i betydande Ett
omfattning. exempel är rättegångsbalkens regler om användningen av tvångsmedel vid förundersökning i brottmål.
Arbetsmetoder 69
Att begränsningar i f ri- och rättigheterna på detta sätt kan ske endast i lag och att tvångsmedelsanvändning således förutsätter stöd i lag ger uttryck för vad som brukar kallas legalitetsprincipen. Vidare anses för all tvångsmedelsanvändning gälla tre andra allmänna principer, som anknyter till innehållet i den nyss redovisade bestämmelsen i 2 kap. l2 § RF. Dessa principer är:
ändamâlsprincipen, som innebär att en myndighets befogenhet att
använda tvångsmedel skall vara bunden till det ändamål för vilket tvångsmedlet har beslutats, behovsprincipen, som innebär att en myndighet får använda ett tvångsmedel bara när det föreligger ett behov och en mindre ingripande åtgärd inte är
påtagligt
tillräcklig, och proportionalitetsprincipen, som innebär att en tvångsåtgärd skall stå i rimlig proportion till vad som står att vinna med åtgärden.
Tvångsmedelskommittén, som hade till uppgift att göra en fullständig översyn av tvångsmedelsregleringen, föreslog (SOU
1984:54) att det skulle införas en särskild lag med grundläggande regler om användningen av tvångsmedel. Reglerna skulle enligt förslaget vara gemensamma för alla tvångsmedel och innehålla de tre ovan nämnda principerna för tvångsmedelsanvändning. Förslaget övervägdes för en tid sedan i ett lagstiftningsärende om tvångsmedel, men enligt vad som f ramhölls i den aktuella propositionen (prop. l988/89:l24) ansågs en sådan reglering inte erforderlig, eftersom samma resultat kunde åstadkommas genom mindre ingrepp i reglerna i RB. Genom regeringsförslaget kom behovs- och proportionalitetsprinciperna till direkt uttryck i RB:s regler, något som redan tidigare varit fallet beträffande ända-
målsprincipen.”
1.2.3 Internationella överenskommelser
Reglerna om fri- och rättigheter i RF har utformats mot bakgrund av Sveriges internationella åtaganden på området (se prop. 1973:90 s. 195 f). Vad som därvid i första hand åsyftas är Den
europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som Sverige
ratificerade år 1952. Konventionen har senare kompletterats med åtta tilläggsprotokoll. Även inom ramen för arbetet inom Förenta Nationerna har internationella överenskommelser om
(FN) ingåtts
2 närmare i sam-
Tvångsmedelskommitténs arbete berörs
band om hemlig teknisk avlyssning (se nedan s. 123).
frågan
70 Arbetsmetoder
mänskliga rättigheter, bl.a. 1948 ärs Allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna och den av FN:s är generalförsamling
1966 antagna Internationella konventionen om och
medborgerliga politiska rättigheter.
Den europeiska konventionen angående för de
skydd mänskliga
rättigheterna och de grundläggande friheterna
(Europakonventionen), liksom tilläggsprotokollen till tar konventionen, upp medborgerliga och politiska rättigheter, men inte rättigheter av
ekonomisk, social eller kulturell natur. I konventionen finns bestämmelser om bl.a. rätten till liv (artikel 2), förbud mot tortyr (artikel 3), rätten till frihet och säkerhet (artikel
personlig 5),
rätten till domstolsprövning (artikel rätten till för 6), skydd privat- och familjeliv, hem och korrespondens (artikel 8), rätten till yttrandefrihet (artikel och rätten att föra talan
10) mot kränkningar av fri- och rättigheter I det (artikel 13). fjärde
tilläggsprotokollet finns bestämmelser om bl.a. rätten till personlig rörelsefrihet och rätten att vistas i sitt hemland 2 (artikel resp. 3).
Artikel 8 om rätten till skydd för privat- och hem och
familjeliv,
korrespondens har följande lydelse.
Everyone has the right to respect for his private and family live, his home and his correspondance.
There shall be no interference by a public
authority
with the exercise of this such as in right except accordance with the law and in a demois necessary cratic society in the interests of national
security,
public safety or the economic well-being of the country, for the prevention of disorder or for
crime,
the protection of health or morals, or for the protection of the rights and freedoms of others.
Det har ansetts att konventionen är av mindre när det
betydelse
gäller skyddet för en människa att bli utsatt för straffprocessuella tvångsmedel. En orsak skulle vara att som de undantag stadgas för national security, public of safety och prevention crimes inte är särskilt vägledande? Innehållet i artikeln har emellertid efter hand preciserats genom avgöranden i Europa-
Se Hans Gammeltoft-Hansen, Stra f feprocessuelle tvangsindgreb, 1981, s. 195 ff.
sou 1990:51 Arbetsmetoder 71
och därvid har i flera fall klargjorts de närmare domstolen, för en stats användning av tvångsmedel, t.ex. förutsättningarna
hemlig telefonavlyssningf*
med att Sverige ratificerade konventionen accepterade
Samtidigt
även konventionens regler om en allmän klagorätt till den Sverige kommissionen för de mänskliga rättigheterna, och år
europeiska
1966 underkastade Sverige också den jurisdiktion som
sig
tillkommer den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna.
Den är 1948 universella förklaringen om de mänskliga antagna rättigheterna saknar i och för sig folkrättsligt förpliktande men anses ändå ha stor betydelse i den internationella verkan, I sägs i de inledande artiklarna
opinionsbildningen5. förklaringen
att alla människor är födda fria och lika i värde och rättigheter samt att diskriminering i fråga om de fri- och varje slag av som behandlas i förklaringen är förbjuden. I förkla-
rättigheter
finns bestämmelser om dels medborgerliga och politiska
ringen
dels ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter.
rättigheter,
Till den förra hör bl.a. rätten till liv, frihet och gruppen personlig säkerhet, förbud mot godtyckliga frihetsberövanden, rätten till skydd av privatliv, familj, hem och korrespondens, rätten till personlig rörelsefrihet, âsiktsfrihet och yttrandefrihet
samt rätten till förenings- och församlingsfrihet. Förklaringen
innehåller vidare en allmän bestämmelse om att de i förklaringen fri- och rättigheterna endast får underkastas sådana
angivna
inskränkningar som har blivit fastställda i lag för att trygga till respekt för andras fri- och rättigheter samt
tillbörlig hänsyn
för att det demokratiska samhällets rättmätiga krav pá
tillgodose
moral, allmän ordning och allmän välfärd.
I 1966 års FN-konvention om medborgerliga och politiska rättigheter, som trädde i kraft år 1976, föreskrivs samma skydd för och politiska som i förklaringen om
medborgerliga rättigheter
de rättigheterna. För att övervaka efterlevnaden av
mänskliga
4 Se Hans Danelius, Mänskliga rättigheter, 4:e uppl. 1989, S. 174 ff.
5 s. 17. Danelius har den Se Danelius, ovan a.a. Enligt universella förklaringen, även om den inte är juridiskt bindande, stor som för en världsopinion och som en betydelse uttryck moralisk måttstock för de enskilda staterna.
72 Arbetsmetoder
1966 års konvention har ett särskilt organ inrättats, kommittén för de mänskliga rättigheterna, som inledde sin verksamhet år 1977. Frågor om mänskliga behandlas
rättigheter fortlöpande även
inom andra bl.a.
FN-organ, generalförsamlingen och kommis-
sionen för de mänskliga rättigheterna.
1.2.4¶Polislagen
Som har nämnts gäller de allmänna bestämmelserna i polislagen
(1984:387) också i säkerhetspolisens verksamhet. Polislagen trädde
ikraft den l oktober 1984
(prop. 1983/84:1 ll, JuU 27, rskr. 331).
Ändamålet med polisens arbete vara anges (l §) att som ett led i samhällets verksamhet för att främja rättvisa och trygghet syfta till att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt i
övrigt
tillförsäkra allmänheten och annan
skydd hjälp.
Allmänna principer för från ingripanden polisens anges i 8 §
polislagen, som har följande lydelse.
En polisman som har att verkställa
en tjänsteuppgift
skall under iakttagande av vad som föreskrivs i lag eller annan sätt som
författning ingripa på ett är
f örsvarligt med till hänsyn åtgärdernas syfte och övriga omständigheter. Måste tvång tillgripas, skall detta ske
endast i den form och den utsträckning som behövs för att det avsedda resultatet skall uppnås.
Ett ingripande som av de
begränsar någon grundläggande fri-och rättigheterna i 2 kap. regeringsformen
får ej grundas enbart på bestämmelserna i första stycket.
De angivna principerna har generell betydelse för polisarbetet,
bl.a. när polisen skall ta till val av
ställning spaningsmetoder, och
bestämmelsen kan - i förening med regleringen i l § - ses som ett allmänt bemyndigande för polisen att vidta de
åtgärder som är
försvarliga så länge det inte är fråga om åtgärder som
antingen
begränsar en grundlagsskyddad eller står i strid
rättighet mot
någon speciell reglering i lag.6
6 Se Nils—Olof Berggren och Johan Munck, Polislagen, 1989, s. 57.
sou 1990:51 Arbetsmetoder 73
I 8 § första stycket första meningen kommer proportionalitetsprincipen till uttryck. Ett polisingripande får ske endast om de skador och olägenheter som ingripandet kan medföra för ett motstäende intresse inte står i missförhållande till syftet med ingripandet. Principen ger såväl befogenhet som skyldighet för polisen att ingripa på det sätt som med hänsyn till omständigheterna är försvarligt, och principen gäller all utövning av polisiära tvångsåtgärder. Detsamma gäller behovsprincipen (uttryckt i 8 § första stycket andra meningen) som innebär att
ett polisingripande får ske endast om ingripandet är nödvändigt
för att uppnå det avsedda resultatet, t.ex. att undanröja eller avvärja en uppkommen fara eller störning.
Enligt 8 § första stycket första meningen skall vidare ett polisingripande ske under iakttagande av vad som föreskrivs i lag eller annan författning. Denna legalitetsprincip innebär att i den mån en speciell reglering gäller för en viss form av polisingripande, en polisman är skyldig att följa denna reglering oavsett om han skulle anse det vara försvarligt att handla på ett annat sätt. I motiveringen (prop. 1983/842111 s. 79, 157 f och 163 f) framhölls att en av avsikterna med denna bestämmelse var att markera att det inte är tillåtet att tänja proportionalitetsprincipen så långt att det kan sägas vara försvarligt för en polisman att
begå en lagöverträdelse för att fullgöra en tjänsteuppgift, t.ex. vid brottsspaning. Andra stycket i 8 § innehåller en uttrycklig
erinran om att det måste föreligga direkt stöd i lag för ett polis-
ingripande som begränsar någon av de grundläggande fri- och
rättigheter som anges i 2 kap. RF.
I den proposition som låg till grund för polislagen berördes också
frågan om användningen av okonventionella spaningsmetoder
inom polisen. Justitieministern (Sten Wickbom) förklarade sig kunna instämma i de principer som 1981 års polisberedning hade
föreslagit härvidlag (prop. 1983/84:1 ll s. 48). Enligt polisbered-
ningen (SOU 1982:63 s. 129 ff) borde för polisens användning av okonventionella metoder gälla för det första att polisen aldrig får begå en kriminaliserad handling för att kunna ef terforska eller avslöja ett brott, men beredningen framhöll samtidigt att det enligt bestämmelserna om nöd i brottsbalken föreligger ett utrymme för polisen att företa vissa eljest otillåtna handlingar. För det andra borde enligt beredningen polisen aldrig få provocera eller eljest förmå någon att inleda en brottslig aktivitet. En
tredje utgångspunkt var enligt polisberedningen att polisen aldrig
av spaningsskäl får underlåta att vidta en föreskriven åtgärd mot ett brott eller mot en för ett brott misstänkt person.
74 Arbetsmetoder soU 1990:51
Enligt justitieministern var det vidare klart att de av polisberedningen föreslagna principerna för användning av okonventionella arbetsmetoder innefattades i de i
polislagen uttryckta legalitets-,
behovs- och proportionalitetsprinciperna, och han framhöll att det var svårt att se att härutöver särskilda några regler i lag skulle ge någon verklig ledning för polisarbetet. Enligt hans
uppfattning
skulle det för övrigt te att för
sig egendomligt just spanings-
verksamhet meddela speciella bestämmelser av innebörd exempelvis att polisen inte får bryta mot lagen.
I polislagen ges också närmare bestämmelser om vilka
befogen-
heter som tillkommer polisen i vissa hänseenden. Det gäller användningen av våld (10 §), tillfälliga m.m.
omhändertaganden
(ll-19 §§) samt särskilda till husrannsakan och
befogenheter
liknande åtgärder (20-22 §§).
Bestämmelsen i 10 § om användningen av våld avser att
tillgodose
RF:s krav på lagstöd för de i de
begränsningar grundläggande fri-
och rättigheterna som polisens rätt och att
skyldighet använda
våld innebär. Bestämmelsen innehåller en av ett antal
uppräkning
situationer i vilka polisen har att använda
befogenhet våld under
förutsättning att behovs- och iakttas.
proportionalitetsprinciperna
De situationer som nämns är om polismannen möts med
l) själv
våld eller hot om våld, om som skall berövas
2) någon friheten
försöker undkomma eller sätter till sig motvärn, 3) om det gäller att avvärja bl.a. en straffbelagd eller för hälsa
handling fara, liv,
eller värdefull egendom, om polismannen med 4) laga stöd skall avvisa eller avlägsna från en viss eller någon plats verkställa eller biträda vid viss t.ex.
tvångsmedelsanvändning, kroppsvisita-
tion och husrannsakan, och
5) om polismannen annars med laga stöd exempelvis skall bereda tillträde till ett sig utrymme eller biträda någon i Denna
myndighetsutövning. uppräkning komplet-
teras med en allmänt formulerad bestämmelse som ger en polisman rätt att använda våld om i annat fall är
6) åtgärden oundgäng-
ligen nödvändig för den allmänna ordningens eller säkerhetens upprätthållande och det är uppenbart att inte kan
åtgärden
genomföras utan våld. I de situationer som har nämnts vid 4 och 5 får våld mot person användas endast om polismannen eller den han biträder möts av motstånd. Bestämmelsen med i 10 § avslutas en erinran om att det i 24 brottsbalken finns kap. särskilda föreskrifter om rätten att i vissa fall bruka våld (se nedan s. 77).
Arbetsmetod er 75
1.2.5 Rdttegdngsbalkezz
I rättegångsbalken (RB) finns bestämmelser om förundersökning i brottmål och om straf f processuella tvångsmedel.
Bestämmelserna om förundersökning, som finns i 23 kap. RB, reglerar polisens och åklagarens verksamhet från den tidpunkt då det kan antas att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats (l §). Syftet med förundersökningen är att utreda om brott har begåtts, vem som kan misstänkas för brottet och om skäl för åtal mot den misstänkte föreligger. Genom
tillräckliga
förbereds också en kommande rättegång så att
förundersökningen
bevisningen i målet kan redovisas i ett sammanhang (2 §).
I allmänhet är det polisen som leder förundersökningen under spaningsskedet medan åklagaren i princip tar över när någon är skäligen misstänkt (3 §), men oavsett vem som leder undersöknin-
gen så är det i regel polisen som utför själva utredningsarbetet.
Utan att några fasta gränser föreligger brukar man säga att en inleds med för att därefter - när det
förundersökning spaning
finns underlag för att anse en viss person vara skäligen misstänkt för brottet - i om före
övergå utredning. Frågor spaningsarbete
den tidpunkt då anledning föreligger att anta att ett brott har begåtts (s.k. förspaning) regleras inte i RB, men dess regler torde i stor utsträckning vara analogt tillämpliga även för
sådant arbete.7
Förundersökningen är till sin natur inkvisitorisk, men trots detta
under hela förundersökningen en 0b jektivitetsprincip, som gäller
innebär att inte bara sådant som talar till den misstänktes nackdel utan även sådant som talar till hans förmån skall tas tillvara. skall bedrivas så att inte någon i
Undersökningen
onödan utsätts för misstanke eller får vidkännas kostnad eller olägenhet. Den skall också bedrivas så skyndsamt som möjligt och läggas ned när anledning inte längre finns att fullfölja den (4 §).
En stor del av förundersökningen kan ske genom förhör med den misstänkte eller andra personer (6-13 §§), men också annan utredning kan inhämtas, t.ex. yttrande av sakkunnig (14 §). För användningen av tvångsmedel under förundersökningen hänvisas (i 16 §) till de särskilda bestämmelserna härom i RB, dvs. om
7 1:2 Se Peter Fitger m.fl., Rättegângsbalken s. 23:3).
76 Arbetsmetoder sou 1990:51
häktning och anhâllande och (24 kap.), reseförbua anmälningsskyldighet (25 kap.), kvarstad (26 kap.), samt
beslag (27 kap.)
husrannsakan, kroppsvisitation och I
kroppsbesiktning (28 kap.).
27 kap. RB finns regler också om bl.a.
telefonavlyssning.
Bestämmelser om tvångsmedel finns
(bl.a. telefonavlyssning) även
på andra håll i lagstiftningen, t.ex. i med
lagen (l952:98) sär-
skilda bestämmelser om i vissa
tvångsmedel brottmål och lagen
(1989:530) om åtgärder för att våldsdåd med
förebygga inter-
nationell bakgrund Den (terroristlagen). sist nämnda lagen är i första hand avsedd att användas i
brottsförebyggande syfte.
I samband med att tvångsmedelsbestämmelserna i RB fick sin nuvarande utformning genom år
lagstiftning 1989 (prop. 1988/89:l24, JuU25, rskr. 313) berördes frågan
om proportionalitetsprincipen borde komma till direkt i RB:s uttryck regler. Justitieministern (Laila Freivalds) förordade detta och anförde
följande (prop. 1988/89:l24 s. 27).
Enligt min mening är det en fördel om för
principerna
tvångsmedelsanvändning såvitt möjligt kommer till
klart uttryck i
lagstiftningen. Härigenom får de som
skall tillämpa sin
tvångsmedelsbestämmelserna upp-
märksamhet riktad på dessa på ett annat sätt än
frågor
genom hänvisning till mer eller mindre underförstådda
rättsgrundsatser.
Regler av det här slaget måste få en förhållandevis allmän utformning för för en att ge utrymme lämplighetsbedömning med hänsyn till i det
omständigheterna
enskilda fallet. De bör erinra om att det i enskilt
varje
fall måste ske en av om prövning tvångsmedlet över huvud taget behöver tillgripas med till omstänhänsyn
digheterna och om syftet kan tillgodoses genom någon
mindre ingripande åtgärd. Den kan leda till
prövningen
att man väljer ett
annat, lindrigare tvångsmedel än
det man först hade tänkt Den kan också leda till
sig.
att man avstår från att om
utnyttja tvångsmedel,
åtgärden skulle få skadeverkningar som inte är
rimliga
i förhållande till vad som skulle stå att vinna.
Proportionalitetsprincipen har i RB uttryckts så att ifrågavarande
tvångsmedel får användas endast om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i som innebär för den övrigt åtgärden
Arbetsmetoder 77
misstänkte eller för något annat motstående intresse (24 kap. 1 § andra stycket, 25 kap. l § tredje stycket, 26 kap. l § andra stycket, 27 kap. l § tredje stycket och 28 kap. 3 a § RB).
I de ovan nämnda lagarna med särskilda föreskrifter om tvångsmedel hänvisas till RB:s bestämmelser, vilket innebär att i RB gäller även vid tillämpningen av
proportionalitetsreglerna
dessa lagar.
1.2.6 Regler om nöd m.m.
I 24 kap.brottsbalken (BrB) finns bestämmelser om nödvärn och annan nödhandling. Bestämmelserna innebär att den som begår en i och för sig straf f bar gärning går fri från straff om han handlar i nöd. Situationen skall vara sådan att gärningen krävs för att eller rädda något viktigt intresse. Rätten till nödvärn
skydda
regleras i l §. Bestämmelser om rätt att i vissa fall använda våld finns i 2 och 3 §§. I 4 § finns bestämmel-
(laga befogenhet)
ser om nöd.
24 kap. l § BrB skall gärning som någon begår i nödvärn
Enligt
inte medföra straffansvar. I nödvärn handlar den som i vissa, särskilt angivna situationer försöker förhindra brottsliga angrepp eller En förutsättning för nödvärnsrätt är att på person egendom. med hänsyn till angreppets beskaffenhet och det
handlingen angripnas betydelse inte är uppenbart oförsvarlig.
att den som för att avvärja fara för I 24 kap. 4 § BrB stadgas liv eller hälsa, rädda värdefull egendom eller av annan sådan orsak handlar i nöd skall vara fri från ansvar om gärningen med till farans beskaffenhet, den skada som åsamkas annan hänsyn och i övrigt måste anses f örsvarlig. En skillnad
omständigheterna
mellan en nödvärnssituation och en nödsituation är att det för nödrätt inte krävs att faran har uppkommit genom ett brottsligt Bestämmelsen om nöd skall tillämpas endast om ansvarsangrepp. frihet inte redan på av någon av föreskrifterna i
föreligger grund 1—3§§.
Nödbestämmelsen i 24 kap. 4 § BrB är avsedd att ge en regel för fall av intressekollission. I en nödsituation står två intressen emot varandra som båda av rättsordningen och den fara skyddas som hotar det ena intresset kan endast genom ett
avvärjas
i det andra intresset. Bestämmelsen skall enligt motiven intrång 1962:10 endast i undantagsfall. Det (prop. B s. 334) tillämpas
78 Arbetsmetoder
krävs ett nödläge som innebär att en fara hotar liv eller hälsa eller värdefull egendom eller annat som klart är att
jämställa härmed. Som jämförligt i den meningen kan främst nämnas fara som hotar vitala allmänna intressen.
Det föreligger ingen vilka
begränsning när det gäller straffbelag-
da gärningar som kan företas i nöd. Vilken gärning som helst kan således bli aktuell. Det kan vara om
fråga förmögenhetsbrott,
ástadkommande av kroppsskada eller av allmänna eller
kränkning
offentliga intressen. En förutsättning för att ansvarsfrihet skall inträda för en brottslig gärning som företas i nöd är att den måste anses försvarlig. Detta innebär att för att
utrymmet företa nödhandlingar är snävare för nödvärns-
än det som gäller handlingar. Beträffande nödvärn gäller ju att alla handlingar som inte är uppenbart oförsvarliga går fria från ansvar. Det
åligger
alltså den nödställde i större än den som är i en
utsträckning
nödvärnssituation att sätta sina egna intressen åt sidan. Försvarlighetsbedömningen skall, som har nämnts, göras med beaktande av farans beskaffenhet, den skada som åsamkas annan och
omständigheterna i övrigt. I princip gäller att den som gärning
den nödställde företar skall vara påkallad av ett intresse som har betydligt större vikt än det som off ras.
Frågan om s.k. konstitutionell nödrätt har behandlats av folkstyrelsekommittén i betänkandet (SOU 1986:28) Folkstyrelsen under krig och krigsfara. kommittén under
Enligt (s. 16) kan denna beteckning samlas av olika har det
resonemang slag som gemensamt att de på skilda sätt avser att
legitimera handlingar
som, om de hade vidtagits under normala skulle ha
förhållanden,
ansetts grundlagsstridiga. Den konstitutionella nödrätten har enligt kommitténs mening allmänt ansetts utgöra en alltför osäker grund för statsmakternas handlande i tider och inre
av yttre
spänning?
Regeringens och olika myndigheters ansvar och kompetens i utsatta lägen har berörts också av 1975 års i
polisutredning
betänkandet (SOU 1979:6) Polisen. konstaterade
Utredningen
(s. 282 f) att mycket allvarliga händelser, t.ex. tagande av gisslan
och terroristhandlingar, ställer krav
regelmässigt på extraordinära insatser från polisens sida och att alla nivåer inom
polisor-
ganisationen i allmänhet berörs. Enligt utredningen visade
Se närmare härom Erik Sjöholm i SvJT 1974 s. 579 ff, och Per Stjernquist i Festskrift till G. Leibholz, 1966, s. 923 ff.
Arbetsmetoder 79
emellertid erfarenheterna att även regeringen har blivit direkt inkopplad vid sådana händelser. Huvudregeln i ll kap. 6 § RF är att förvaltningsmyndigheterna lyder under regeringen. Härav följer att dessa myndigheter i princip är skyldiga att följa inte bara de föreskrifter av allmän natur som regeringen meddelar utan även de direktiv som den ger för särskilda fall. Denna direktivrätt är emellertid inte obegränsad. Enligt ll kap. 7 § RF förbjuds regeringen - liksom för övrigt riksdagen - att bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall skall besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpning av lag (s.k. egentlig rätts-
Polisutredningen ansåg mot denna bakgrund att en
tillämpning).
polismyndighet torde vara skyldig att följa direktiv f rån regerin-
de polismän som står till förfogande skall användas i gen om hur en krissituation. Med stöd av sin befälsrätt i ll kap. 6 § RF torde regeringen i ett extraordinärt läge t.o.m. kunna ge polisen order om att t.ex. storma en byggnad. Däremot kan regeringen inte med stöd av den aktuella bestämmelsen beordra polisen att gripa eller anhålla en viss person. I det sist nämnda fallet är man
nämligen enligt utredningen inne på området för den egentliga
rättstillämpningen.
Även den konstitutionella nödrätten måste enligt polisutredningen beaktas när ställning tas till vilken behörighet regeringen har i extraordinära situationer. Enligt utredningen har denna nödrätt ibland definierats som en befogenhet att handla på ett sätt som strider mot vad som normalt gäller om statsorganens behörighet när det i en extraordinär situation är oundgängligen nödvändigt för att t.ex. avvärja fara för liv och hälsa.
som rör den konstitutionella nödrätten har behandlats av
Frågor
vid flera tillfällen sedan början av 1970-talet. I
riksdagen
samband med att regeringens handlande när det gällde f lygplanskapningen på Bulltofta var föremål för granskning av konstitutionsutskottet (KU) uttalade utskottet bl.a. följande (KU 1973:20
s. 16 ff).
Från strikt konstitutionella synpunkter förhåller det sig
otvivelaktigt så att det konstitutionella regelsystemet
till följd av de speciella förhållandena inte iakttogs av regeringen på en rad punkter i samband med kapnin-
gen. Frigivningen av internerna och dispositionen av
statens medel till lösensumma var t.ex. åtgärder som knappast kan anses lagligen grundade. Med hänsyn till den korta tid som stod till buds i det hotfulla läget
80 Arbetsmetoder
kunde ej heller regeringsformens regler beträffande konseljbeslut m.m. iakttas. Mot nämnda brister i
regeringens handläggning av
flygplanskapningsfrågan
måste vägas det ansvar för enskilda människors - i
detta fall flygpassagerarnas och besättningens personliga säkerhet som åvilar myndigheterna och
därvid ytterst regeringen.
Regeringens bedömning att
en uppenbar nödsituation förelåg var utskottets
enligt
mening riktig. Utskottet har mot denna bakgrund inte funnit anledning till mot
anmärkning regeringens
handlande i samband med
flygplanskapningen. Det
inträffade ger emellertid att ställa om
anledning frågan
behovet av särskilda regler för extraordinära situationer i framtiden.
Frågan om den konstitutionella nödrätten
togs år 1973 upp också i samband med riksdagens av till
behandling förslaget ny grund-
lag. KU hänvisade då (KU 1973:26 s. 35) till det nyss citerade uttalandet och framhöll att samtidigt frågan om särskilda regler för regeringens handlande i extraordinära situationer och för beslutsprocessen i samband därmed borde bli föremål för prövning.
År 1974 granskade KU
regeringens åtgärder i samband med det s.k. Norrmalmstorgsdramat 1974:22 s. 17
(KU ff) och år 1976 de
utvisningsbeslut som regeringen fattade strax efter
ockupationen samma år av den västtyska ambassaden (KU l975/76:50 s. 32 ff). Utskottet riktade inte i av fallen
något någon anmärkning mot regeringen. I 1988/89 års granskningsbetänkande (l988/89:KU30) har frågor om den konstitutionella nödrätten
tagits upp i samband med KU:s
granskning av regeringens med av mordet åtgärder anledning på
Olof Palme (s. 34 ff och 254
ff).
Frågan om nödrätt för polisen i dess arbete berördes - som har nämnts ovan - i förarbetena till
polislagen. Enligt 1981 års polis-
beredning, vars betänkande (SOU 1982:63) till
Polislag låg grund för lagstiftningen, för
förelåg det ett utrymme polisen att vidta vissa eljest otillåtna den allmänna
handlingar enligt bestämmelsen
om nöd i 24 kap. 4 § BrB, och även enligt vissa andra speciella föreskrifter (se ovan s. 74 och
77).
Arbetsmetoder 81
1.2.7 Diplomatisk immunitet m.m.
När det användningen av tvångsmedel kan reglerna om
gäller
diplomatisk och konsulär immunitet vara av betydelse. Problem kan uppkomma om det t.ex. gäller att utreda misstankar om brott mot en person som åtnjuter sådant skydd.
Enligt 2 kap. 7 § BrB skall i fråga om svensk lags tillämplighet och svensk domstols behörighet iakttas de begränsningar som följer av allmänt erkända folkrättsliga grundsatser eller, enligt vad därom är särskilt stadgat, av överenskommelser med främmande makt.
Regler av denna innebörd finns också i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall (senast ändrad genom SFS 1989:907). Där föreskrivs bl.a. att främmande stats beskickning och beskickningsmedlemmar jämte deras familjer och betjäning samt diplomatiska kurirer åtnjuter immunitet och privilegier enligt 1961 års Wienkonvention om diplomatiska förbindelser. På samma sätt föreskrivs immunitet och privilegier för främmande konsulat och konsulatsmedlemmar m.m. enligt 1963 års Wienkonvention om konsulära förbindelser. Reglerna i lagen om immunitet och innebär att konventionernas bestämmelser har
privilegier
överförts till svensk rätt.
Enligt konventionsreglerna åtnjuter en diplomat immunitet i den mottagande staten vad gäller utövande av dess domsrätt i straffrättsligt avseende. Han är vidare okränkbar till sin person och får inte underkastas någon form av anhållande eller annat frihetsberövande. En diplomats privatbostad åtnjuter samma okränkbarhet som beskickningslokalen, vilket bl.a. innebär att den är okränkbar och att företrädare för den mottagande staten inte utan medgivande får bereda sig tillträde dit för att göra t.ex. husrannsakan. Beskickningens och diplomatens officiella korrespondens är okränkbar, liksom i regel också handlingar och annan
egendom.
Administrativ och teknisk personal åtnjuter samma okränkbarhet när det gäller person och privatbostad som diplomater och har samma straf f rättsliga immunitet, förutsatt att de inte är medborgare eller stadigvarande bosatta i mottagarlandet. Under samma åtnjuter en beskicknings personal immunitet för
förutsättning åtgärder i tjänsten.
82 Arbetsmetoder
Personal vid konsulat åtnjuter en mera begränsad men
immunitet,
en karriärkonsul och en är
konsulatstjänsteman fritagna från
mottagarlandets domsrätt såvitt angår handlande vid f ullgörande av konsulära uppgifter. Konsulatets officiella är
post okränkbar,
liksom i viss dess lokaler.
utsträckning
Frågor om immunitet har behandlats i promemorian Ju
(Ds 1984:6)
Folkrätt och straffansvar. Där framhålls (s. att immunitet i
76)
straffrättsligt hänseende innebär att domstol inte är att
behörig
pröva frågan om straffrättsligt ansvar och att det i praktiken innebär skydd också mot straf f processuella eftersom
ingripanden,
dessa syftar till ett förfarande inför domstol. Enligt promemorian innebär vidare den okränkbarhet i försändelser fråga om lokaler, m.m. som folkrätten tillerkänner vid sidan om den
personliga
immuniteten att det ett mot
föreligger skydd alla rättsliga åtgärder.
I promemorian behandlas emellertid också en del fall av uttryckliga eller underförstådda begränsningar i reglerna om immunitet och okränkbarhet. Sålunda kan det - i enlighet med vad som stadgas i konventionen - ibland vara om en viss av betydelse gärning har skett under Detta bl.a.
tjänsteutövning. gäller
immunitet för tjänstepersonal vid en och
beskickning för en beskickningsmedlems immunitet efter avslutad Entjänstgöring.
ligt vad som uttalas i promemorian (s. 87) torde den mottagande staten ha rätt att utgå från att en exempelvis illegal underrättelseverksamhet, åtminstone om den har skett i hemlighet eller under falska inte har utförts under
förespeglingar, utövande av
tjänst. När det gäller okränkbarheten för en
beskicknings
officiella korrespondens beskrivs i promemorian (s. ll5) ett fall från Canada, där som
spionrapporter förflyttades från en
ambassad inte vara skyddade och att använda som
ansågs möjliga
bevismaterial inför domstol.9
Den diplomatiska och konsulära immunitetens
betydelse för polisens arbete har närmare behandlats också av Erik
Sjöholm
i uppsatsen Om den diplomatiska immuniteten mot
tvdngsingri pan-
den (SvJT 1973 s. innebär
208). Enligt Sjöholm reglerna om
immunitet bl.a. att de i RB upptagna straffprocessuella tvångs-
medlen inte får vidtas mot en diplomat med av misstan-
anledning
ke om ett av honom här i landet förövat brott. Inte heller äger enligt Sjöholm RB:s bestämmelser om
förundersökning tillämp-
ning på diplomater, varför en diplomat inte anses vara
skyldig
att underkasta sig förhör av polis eller åklagare.
Arbetsmetoder 83
2 NUVARANDE ARBETSMETODER
2.1 Allmänt
(som hos SÄPO sker inom ramen för
Säkerhetsunderrättelsetjänst
kontraspionage, kontrasubversion och terrorismbekämpning) går bearbeta och vidarebefordra uppgifter rörande ut på att inhämta, brott mot rikets säkerhet eller annan säkerhetshotande verksamhet. Delvis bedrivs denna verksamhet i form av förundersökning vid misstanke om brott (varvid reglerna i bl.a. RB är tillämpliga), men arbetet sker också i andra former. Inte minst s.k. förspaning är av stor för verksamheten. Som har nämnts tidigare
betydelse
finns inte några regler som tar sikte direkt på förspaning utan här får de allmänna reglerna om polisens befogenheter och skyldigheter i bl.a. polislagen tillämpas.
SÄPO inhämtar underrättelser och information på många sätt och från olika slags källor. Här skall redovisas några av de
många mest betydelsefulla.
Till källorna hör böcker och tidskrifter, som kan ge de öppna om exempelvis förhållanden i olika länder.
bakgrundsmaterial
Sådant material kommer också i form av information och orienfrån utrikesdepartementet, försvarsmakten eller andra
teringar
myndigheter. Också från allmänheten kan komma tips och uppslag för verksamheten. Till en del kommer uppgifter från av betydelse SÄPO:s som har fortlöpande kon-
egen säkerhetsskyddsfunktion,
takter med myndigheter och företag i säkerhetsfrågor.
Spaning bedrivs i olika former. En form är s.k. objektspaning, som innebär mot en viss person genom att följa dennes
spaning
förehavanden sätt. Även fast spaning kan utföras från på olika en lokal där en observationspost inrättas, och i ett exempelvis sådant kan med TV-kamera komma till
sammanhang övervakning
användning. Med inre spaning avses bl.a. att SÄPO:s eget register
och andra register används för informationsinhämtning. Signal-
spaning utförs i första hand mot främmande underrättelsetjänsters radiotraf ik.
84 Arbetsmetoder sou 199o:51
Uppgifter kan vidare inhämtas
genom telefonavlyssning och
postkontroll. Tillstånd att använda dessa meddelas i
tvångsmedel
princip av domstol. Förhör kan hållas inom ramen för en för-
undersökning men också i andra t.ex. med
sammanhang, asyl-
sökande i ett ärende enligt eller med
utlänningslagen avhoppade
agenter och underrättelseofficerare.
Ett annat sätt att inhämta information är genom kontaktverksamhet som går ut på att hålla kontakt med personer som har inblick
i miljöer eller grupper som SÄPO intresserar sig för. Kontaktverksamheten bedrivs i princip i öppna former, och det är således inte fråga om att i hemlighet infiltrera en organisation för att få
upplysningar. Däremot förekommer det att SÄPO använder av
sig personer som i hemlighet lämnar information
om en organisation de själva tillhör eller har inblick i. Sådana personer brukar kort och gott betecknas som källor.
En ytterligare informationskälla utgör internationellt samarbete, som är särskilt förekommande inom
terrorismbekämpningen.
En speciell arbetsmetod som ibland kommer till inom
användning säkerhetstjänsten är särskilda säkerhetsoperazioner. Härmed avses
dels skenoperationer för att eller försvåra dölja informationsinhämtning beträffande egen viktig dels aktiva
verksamhet, egna
åtgärder, exempelvis s.k. motoperationer. En motoperation kan bestå i att utnyttja en person som är utsatt för
värvningsförsök
från en främmande som s.k.
säkerhetstjänst dubbelagent.
Den information som SÄPO olika sätt har på inhämtat blir föremål för bearbetning och I
analys. bearbetningen kan ingå
översättning eller annan samt
tolkning värdering av de inhämtade uppgifternas trovärdighet och riktighet. I bearbetningen ingår
också - om detta anses - att föra in
nödvändigt uppgifterna i
SÄPO:s register eller se till att informationen och lagras finns åtkomlig på annat sätt. Inhämtade och bearbetade blir
uppgifter
föremål för analys, varvid ofta uppgifterna sammanställs med redan tillgänglig information. Ett vid
viktigt hjälpmedel denna sammanställning är SÄPO:s register.
De slutsatser som analysen av inhämtade leder uppgifter fram till kan ligga till grund för olika Det kan åtgärder. gälla livvaktsskydd för en utsatt person, inriktning av fortsatta
spaningar,
inledande av eller underrättelse till
förundersökning andra
myndigheter eller till regeringen om säkerhetshotande verksamhet.
Arbetsmetod er 85
kan till grund för den mer långsiktiga Analysen också ligga inriktningen av SAPO:s verksamhet.
Avslutningsvis skall nämnas att säkerhetsunderrättelsetjänst
bedrivs även på andra håll inom totalförsvaret, men då med det
mer begränsade syftet att skaffa underlag för den förebyggande
verksamheten inom säkerhetsskyddet. I f örsvarsstaben finns sålunda en enhet för av underrättelse- och säkerhets-
ledning
arbetet inom försvarsmakten. Säkerhetsunderrättelsetjänst som till att någon för brott mot rikets säkerhet
ytterst syftar lagföra
ankommer däremot endast på SÄPO.
2.2¶Telefonavlyssning
2.2.1¶Lagregler
Regler om telefonavlyssning finns i 27 kap. rättegångsbalken (RB).
Dessa regler fick sin nuvarande utformning genom lagstiftning som trädde i kraft den l september 1989 (prop. 1988/892124, JuU25, rskr. 313). Bestämmelserna har huvudsakligen följande innehåll.
Som en allmän utgångspunkt gäller att proportionalitetsprincipen
måste iakttas. En telefonavlyssning (hemlig teleavlyssning med nuvarande får sålunda beslutas endast om skälen för
terminologi)
åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller för något annat motstående intresse (1 § tredje stycket).
Hemlig teleavlyssning får användas vid förundersökning angående brott för vilket minimistraffet är fängelse i två år eller mer eller försök, förberedelse eller till sådant brott, om
stämpling
är med straff och den får ske endast om
gärningen belagd (18),
är misstänkt för brottet och om åtgärden är av
någon skäligen
vikt för Vidare får avlyssningen avse
synnerlig utredningen.
endast telefonapparat som innehas eller annars kan antas komma att användas av den misstänkte. En telefon till vilken den misstänkte kan antas komma att ringa får alltså inte avlyssnas
(20 §)~
Beslut om tillstånd till teleavlyssning fattas av domstol på
hemlig
och tillståndet får gälla högst en månad begäran av åklagare,
86 Arbetsmetoder
räknat från dagen för beslutet för (21 §). Tiden avlyssning kan förlängas genom ett nytt beslut. Om det inte finns längre skäl för avlyssningen, skall beslutet omedelbart hävas (23 §). Hemlig teleövervakning är ett nytt tvångsmedel i RB.
Hemlig
teleövervakning innebär att uppgifter i kan lämnas om
hemlighet
vilka samtal som har expedierats till eller från en viss telefonapparat eller teleanläggning eller att en sådan
anläggning
avstängs för samtal eller meddelanden. För hemlig teleövervakning krävs att någon är skäligen misstänkt för brott för vilket minimistraffet är fängelse i sex månader eller men
mer, hemlig
teleövervakning får dessutom tillgripas vid misstanke om
skälig
vissa narkotikabrott av mindre art. Även allvarlig misstanke om försök, förberedelse eller stämpling till nämnda brott kan
ligga
till grund för ett beslut om
hemlig teleövervakning (19 §). I
övrigt gäller samma bestämmelser för som
hemlig teleövervakning för hemlig teleavlyssning.
Hemlig teleavlyssning och hemlig kan beslutas teleövervakning
också med stöd av 1952 års med särskilda lag bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål. I denna hänvisas till lag RB:s bestämmelser, men lagen gör det också att besluta
möjligt om hemlig teleavlyssning och hemlig beträffande teleövervakning
vissa brott som inte omfattas av de nyss redovisade bestämmelserna i 27 kap. 18 och 19 §§ RB.
De brott som anges i 1952 års är dels
lag vissa allmänfarliga
brott, dels vissa högmålsbrott, dels vissa brott mot rikets säkerhet samt förberedelse, försök och stämpling till dessa brott. Efter en nyligen genomförd
ändring (prop. l989/90:l30, JuU33,
rskr. 286) är lagen brott.
tillämplig på följande
Allmänfarliga brott: mordbrand, grov mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse, kapning, sjö- eller luftfartssabotage, flygplats-
sabotage (samtliga brott under att brottet i
förutsättning fråga
innefattar gärning som utgör och sabotage), sabotage grovt
sabotage. Högmålsbrotten; uppror, väpnat hot mot
laglig ordning, olovlig kårverksamhet, högförräderi, krigsanstiftan samt vissa
brott mot liv, hälsa, frihet och frid som riktar mot statsled-
sig
ningen. Brott mot rikets säkerhet:
spioneri, grovt spioneri,
obehörig befattning med hemlig uppgift, grov obehörig befattning med hemlig uppgift och underrättelseverksamhet.
olovlig
En annan skillnad i förhållande till RB:s regler är att det enligt 1952 árs lag är möjligt för åklagaren att interimistiskt besluta om
hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning om situationen
soU 1990:51 Arbetsmetoder 87
är sådan att det kan befaras att inhämtande av rättens tillstånd skulle medföra eller annan olägenhet som är av
fördröjning
betydelse för utredningen.
Här kan nämnas att det om kriminalvård i
i lagen (1974:303)
anstalt finns en bestämmelse (31 §), enligt vilken regeringen - om det med till rikets säkerhet eller risken för är påkallat hänsyn - för visst fall kan att en intagen medverkar i terroristbrott förordna om avvikelse från vissa bestämmelser i lagen, som bl.a. att avlyssna telefonsamtal mellan en
reglerar möjligheterna
person som är intagen på en kriminalvårdsanstalt och en person
utom anstalten.”
- men däremot inte till Möjligheter till hemlig teleavlyssning - finns även enligt 1989 års lag om
hemlig teleövervakning
för att förebygga våldsdåd med internationell bakgrund
åtgärder
I de fall då ett beslut om avvisning eller
(terroristlagen).
av en presumtiv terrorist inte verkställs av asylrättsliga
utvisning
eller humanitära skäl gäller lagen bl.a. att domstol kan
enligt tillåta teleavlyssning. Förutsättningen är att det bedöms hemlig
vara av betydelse för att ta reda på om den berörda organisationen eller gruppen planlägger eller förbereder något terroristdåd,
och en ytterligare förutsättning är att det föreligger synnerliga
skäl för Någon konkret brottsmisstanke behöver
avlyssningen.
däremot inte I övrigt hänvisar lagen till reglerna i 27
föreligga.
kap. RB.
Terroristlagstiftningskommittén har i sitt betänkande (SOU föreslagit vissa begränsningar i 1989:104) Terroristlagstiftningen de möjligheter till tvångsmedelsanvändning (bl.a. telefonavlyss-
som den nuvarande regleringen i terroristlagen medger.
ning) terroristlagstiftningskommittén (s. 216 ff) bör det sålunda Enligt vara en för användningen av tvångsmedel att förutsättning
särskilt förordnar härom och att möjligheten att
regeringen
använda i varje särskilt fall.
tvångsmedel görs tidsbegränsad
kommittén bör en sådan befogenhet gälla under tre år från
Enligt
för eller avvisningsbeslutet. Vidare anser
dagen utvisnings-
kommittén att en för att i det särskilda fallet få
förutsättning terroristlagstiftningen skall vara att tillgripa tvångsmedel enligt
åtgärden bedöms ha betydelse för att utröna om en organisation
1° upp
KU har i 1988/89 års granskningsbetänkande tagit
i ett visst fall av denna bestämmelse
regeringens tillämpning (1988/89:KU30 s. 39 ff).
88 Arbetsmetoder
eller grupp eller
planlägger förbereder en brottslig som gärning
innefattar våld, hot eller för tvång politiska syften och för vilken
minimistraffet är fängelse i minst två år.
Terroristlagstiftningskommitténs betänkande remissbehandlas för
närvarande.
2.2.2 Den praktiska
tillämpningen
Som har framgått
av redogörelsen ovan har SÄPO för att erhålla
tillstånd till telefonavlyssning att vända till
sig en åklagare (som är behörig att handlägga säkerhetsmål), i regel en åklagare på
regional nivå. Efter egen av
prövning frågan gör åklagaren en framställning till domstolen, som efter en
muntlig föredragning av
åklagaren avgör om tillstånd skall Som ges eller ej. underlag för
åklagarens framställning ligger en inom SÄPO
upprättad promemoria med fakta i ärendet. Vid
prövningen av frågor av detta
slag är tingsrätten domför med en domare
lagfaren (l kap. 3 §
RB), och tingsrättens beslut får överklagas till hovrätten (49 kap. 4 § RB).
I praktiken är det åklagaren som sållar bort
framställningar från
SÄPO om som inte är
telefonavlyssning tillräckligt underbyggda.
Den normala gången i ett ärende torde vara att SÄPO överlämnar ett ärende till först åklagaren då denne under hand har gett besked om att ärendet hans
enligt uppfattning är sådant att
domstolens tillstånd borde kunna erhållas. Det är med andra ord
sällsynt att en om framställning avlyssning avslås av domstolen.
Av den anledningen blir det heller inte aktuellt för åklagaren att
överklaga ett beslut av till tingsrätten hovrätten. Den misstänkte
känner över huvud inte till taget beslutet om avlyssning och är
redan av den förhindrad
anledningen att överklaga beslutet.
Tekniskt går till
telefonavlyssning så att polisens avlyssnings-
utrustning kopplas in på telenätet televerkets
genom försorg. Själva avlyssningen och inspelningen som
på band sker hos SÄPO,
för Övrigt ofta svarar för den funktionen även när det gäller
telefonavlyssning i den Övriga polisverksamheten.
Hanteringen av
de inspelade banden kan vålla en del praktiska problem. Till en
början måste banden skrivas och eftersom de samtal ut, som
avlyssnas i regel förs på ett främmande språk måste det inspelade
materialet översättas till svenska. Ett antal tolkar ingår organisatoriskt i SÄPO, men i många fall - särskilt när det gäller mindre
- är vanliga språk man hänvisad till att anlita utomstående
Arbetsmetoder 89
tolkar. Mängden inspelade band kan ibland bli så stort att det är svårt att hinna med översättning och utskrift, och i vissa fall kan det föreligga svårigheter att finna tolkar som är både kapabla och pålitliga.
Några fall av ef tersläpning när det gäller utskrift och översättning av avlyssnat material har behandlats i den utredning som landshövdingen Gösta Gunnarsson på regeringens uppdrag har gjort av hotbilden mot och säkerhetsskyddet kring Olof Palme. Enligt vad Gunnarsson fann vid sin utredning (SOU 1989:1 s. 33) förelåg delvis betydande ef tersläpningar när det gällde avlyssningar som han hade granskat. Också den särskilde utredaren har sin rapport (SOU 1989:18 s. 67 f) konstaterat att det förekommit sådana eftersläpningar, inte bara i de av Gunnarsson omnämnda fallen utan även i andra.
Av sekretesskäl är det inte möjligt att lämna någon närmare redogörelse för tillämpning och erfarenheter när det gäller telefonavlyssning på SÄPO:s område. Den särskilde utredaren har i sin rapport (s. 64) som en sammanfattande bedömning anfört att telefonavlyssning är ett värdefullt komplement till övriga spa-
ningsmetoder. Visserligen ger avlyssningen mera sällan några
direkt avgörande bevis för brottslig verksamhet, men enligt utredaren ger den ofta kännedom om kontakter, resor och liknande som är av värde för inriktningen av de fortsatta spaningarna.
Den särskilde utredaren har vidare (s. 65) framhållit att denna bild av telefonavlyssningens användbarhet, som bygger på SÄPO:s egna uppgifter, har bekräftats vid kontakter som utredaren har haft med utländska säkerhetstjänster. Också där betraktar man
enligt utredaren telefonavlyssning som ett värdefullt hjälpmedel för kartläggning av spionage- och terroristorganisationer, även
om de inhämtade uppgifterna inte så ofta ger konkreta upplysningar om säkerhetshotande verksamhet.
2.2.3 Den tekniska utvecklingen
Tekniken med automatisk databehandling (ADB) har utvecklats snabbt under senare år, och detsamma är förhållandet beträffande
11 Carl
I sin nyligen utkomna bok Ett uppdrag framför Lidbom en hel del kritiska synpunkter på den formella hantering-
en av ärenden om hemlig teleavlyssning (s. 66 ff).
90 Arbetsmetoder
utvecklingen på teleområdet. Denna utveckling har påverkat de tekniska förutsättningarna för och övervaka aktiviatt avlyssna teter som sker med hjälp av ADB och teleteknik. Exempel härpå är meddelanden som sänds med av s.k. elektronisk hjälp post och telefax. Ett annat exempel är kommunikation som sker med
hjälp
av krypterade telemeddelanden.
Att möjligheterna till - och därmed även
avlyssning möjligheterna
till effektiv brottsbekämpning - kan försämras genom denna tekniska utveckling har påtalats från flera håll. Sålunda har frågan uppmärksammats bl.a. inom vars minister-
Europarådet,
kommitté år 1989 har antagit en vilken
rekommendation, enligt
medlemsstaterna mot bakgrund av den tekniska bör utvecklingen se över viss lagstiftning, bl.a. om regler straffprocessuella
tvångsmedel.
Här kan nämnas att det i USA finns modern
lagstiftning som reg-
lerar möjligheterna för polisen att i hemlighet ta del även av kommunikation som inte innehåller tal.
muntligt Lagstiftningen
(Electronic Communications Privacy Act 1986) är utformad som en skyddslag för den enskilde och anger under vilka förutsättningar som polisen får ta del av elektroniskt Överförd kommunikation. I lagens definition av vad som avses med electronic communication innefattas all kommunikation som överförs med elektronisk hjälp. för sådan Undantag görs kommunikation som helt eller delvis innehåller muntligt tal; för sådan kommunikation blir i stället de särskilda om
reglerna telefonavlyssning (wiretap-
ping) tillämpliga (dessa finns i Omnibus Crime Control and Safe Streets Act 1968). Lagens vida
tillämpningsområde innebär inte
bara att den omfattar sådana
skriftliga meddelanden, handlingar
och fotografier som överförs med av telex hjälp och telefax. Den gäller också den elektroniska av information som sker
överföring
från en data-terminal till en annan och även sådana numeriskt kodade meddelanden som sänds till en personsökare. För att få tillstånd att ta del av sådan elektronisk kommunikation krävs enligt lagen tillstånd av domstol.
Viss elektronisk kommunikation har
uttryckligen undantagits
från tillämpningsområdet för den amerikanska lagen. Det gäller sådan kommunikation, där inte har
några skyddsregler ansetts
erforderliga. Lagen gäller således inte l) avlyssning av allmänt
tillgänglig radiokommunikation, 2) användning av radiosändare
för att spåra föremål
(tracking devices), 3) avlyssning av vissa
trådlösa telefoner, av till
4) upptagning ton-signaler en person-
Arbetsmetoder 91
sökare, 5) vissa fall av TV-Övervakning och 6) sådan registrering som (med svensk terminologi) innebär hemlig teleövervakning.
Den särskilde utredaren har berört frågan om den tekniska utvecklingens betydelse för möjligheterna till en effektiv telefonavlyssning på SÄPO:s område. I sin rapport (SOU 1989:18 s. 69) framhåller utredaren att det förefaller som om den tekniska håller på att springa ifrån lagstiftningen, och med
utvecklingen hänsyn till telefonavlyssningens betydelse för all polisverksamhet
anser utredaren att det finns skäl att se över lagstiftningen om telefonavlyssning i särskild ordning.
En viss anpassning till den tekniska utvecklingen har skett genom de - ovan nämnda - ändringarna i tvångsmedelslagstiftningen som år 1989 (prop. l988/89zl24, JuU25, rskr. 313). Efter ägde rum dessa ändringar är det möjligt att inte bara avlyssna vanliga telefonsamtal utan även att ta upp telex- och telefaxmeddelanden liksom sådan datakommunikation som sker över ett telenät. Däremot möjliggör inte heller de nya reglerna avlyssning av sådan datakommunikation som sker enbart med hjälp av ADB-teknik, dvs. utan att den sker över ett telenät.
Regeringen har nyligen tillkallat en särskild utredare (Ju 1989:04) med uppdrag att överväga vilka förändringar av bl.a. de processrättsliga reglerna som är påkallade med hänsyn till den tekniska utvecklingen inom data- och teletekniken. Enligt direktiven (dir. 1989:54) skall arbetet redovisas senast den 1 juli 1992.
2.3 signalspaning
En metod för säkerhetsunderrättelsetjänsten att inhämta information är genom signalspaning. Sådan spaning bedrivs som fjärr-
spaning och närspaning.
Med f järrsparzüzg avses spaning mot radiosändare som är belägna utomlands och mot radiotrafik mellan utlandet och Sverige.
syftar till att kartlägga strategisk, operativ och Fjärrspaningen
taktisk radiotrafik i närområde. Strategisk radiotraf ik
Sveriges
avser enkelriktade från uppdragsgivaren till illegala
sändningar
underrättelseof f icerare medan operativ radiotraf ik avser likartade till operativa agenter. Med taktisk trafik avses
sändningar
militära förbands och underrättelsegruppers interna kommuni-
kation under utbildning och övning.
92 Arbetsmetoder
Närspaning riktar sig mot radiotrafik på kortare avstånd inom Sverige, och utförs i första hand från mobila enheter för att det skall vara möjligt att mer exakt lokalisera en sändare.
Sändningar f rån utländska underrättelsecentraler sker bl.a. med
telegraf i, telefoni, tonsändningar och s.k. datasändningar.
Signalspaningen syftar till att identifiera så att de
sändningarna
kan sammanföras till olika s.k. mönster, radioplaner, som förutsätts vara olika för olika mottagande agenter. Eftersom sändningarna är chiffrerade är det vanligen att inne-
omöjligt avslöja
hållet i de sända meddelandena.
Såväl f järrspaning som kan
närspaning komplettera annan spaning
mot agenter och sabotörer, och i flera fall har
signalspaningen
medverkat till att spioner kar kunnat avslöjas och dömas. Under krig och beredskapstillstånd, när sambandet mellan främmande underrättelsetjänster och agenter i Sverige till stor del torde ske per radio, är ett
signalspaningen oundgängligt instrument för att
kunna spåra de främmande agenterna.
Signalspaning bedrivs inte bara av SÄPO utan också av försvarets radioanstalt (FRA). FRA, som är en
myndighet tillhörig försvars-
makten, bedriver verksamhet som är
huvudsakligen inriktad på att tillgodose behov. underrättelsetjänstens Ett visst samarbete på
det tekniska planet förekommer mellan SÄPO och FRA.
Kommittén har i sitt förra betänkande (SOU 1988:16) SÄPO Säkerhetspolisens inriktning och organisation tagit upp om
frågan
en ökad samverkan mellan SÄPO och FRA. Efter att ha konstaterat att FRA är en myndighet med både personella och ekonomiska resurser som betydligt resurserna för
överstiger SÄPO:s signal-
spaning anförde kommittén följande (s.
183).
Ett sätt att låta resurserna vid FRA komma även SÄPO till godo vore att överlåta att bedriva
på FRA signalspaning även för SÄPO:s Rent
räkning. praktiskt skulle detta t.ex. kunna åstadkommas att FRA genom bedriver en del av sin verksamhet på av SÄPO och
beställning
under viss medverkan av personal därifrån. Därmed skulle den polisiära få
signalspaningen tillgång till
avancerad teknik och teknisk som den
sakkunskap
knappast kan räkna med inom nuvarande organisationsramar. Däremot kan det finnas en risk för att en bristande polisiär kompetens hos den som personal
utför själva
signalspaningen (inhämtarna) skulle
Arbetsmetoder 93
inverka enligt på utfallet av spaningarna. Från SÄPO
har man framhållit vikten av att inhämtarna har
grundlig erfarenhet även av den polisiära bearbetningen
av de inhämtade underrättelserna. I dag tjänstgör
personalen vid SÄPO:s signalspaning omväxlande som
bearbetare och inhämtare, men den allsidiga kunskap
som därigenom byggs upp skulle gå förlorad om
inhämtarna skulle tillhöra FRA. Kommittén avstår av
dessa skäl från att föreslå att någon del av SÅPO:s
signalspaning skall föras över till FRA.
Kommittén mot den bakgrunden (s. 183 f) att man i
föreslog
stället borde inrikta sig på en långtgående samverkan mellan SÄPO och FRA i teknik- och metodfrågor. Enligt kommittén
borde myndigheterna i fortsättningen bedriva utvecklingsarbete i
samverkan med varandra när det gäller signalspaning på SÄPO:s område, och att därvid FRA borde svara för huvuddelen av den tekniska kompetensen medan SÄPO i första hand borde bidra med polisiär sakkunskap. Vidare borde upphandlingen av signal-
spaningsmaterial ske gemensamt för de bägge myndigheterna,
lämpligen genom att FRA äger den materiel som används av SÄPO och ställer den till SÄPO:s förfogande enligt särskilda bestämmelser. Kommittén förordade också en samlokalisering av SÄPO:s och FRA:s signalspaningsstationer, både i Stockholm och på andra orter. Också utbildning och vissa andra stödjande funktioner borde enligt kommittén skötas i samarbete mellan de båda
myndigheterna.
Med hänvisning till att åtskilliga förhållanden av bl.a. teknisk och administrativ art måste klaras ut innan man definitivt kan precisera formerna och omfattningen av en organiserad samverkan föreslog kommittén att regeringen skulle uppdra åt RPS och FRA att undersöka förutsättningarna för en ökad samverkan mellan
myndigheterna när det gäller signalspaning.
Vid remissbehandlingen av kommitténs betänkande har de instanser som yttrat sig rörande frågor om signalspaning i huvudsak ställt sig positiva till kommitténs synpunkter och
förslag.
I det regeringsförslag om säkerhetspolisens inriktning och
behandlade våren 1989 - och som organisation som riksdagen hade sin grund i kommitténs delbetänkande i motsvarande delar - berörde civilministern (Bengt K Å Johansson) frågan om
94 Arbetsmetoder
SÄPO:s signalspaning. Civilministern förklarade
sig dela kommittens bedömning att den som bedrivs
signalspaning på säkerhetsunderrättelsetjänstens område även i fortsättningen bör ingå
organisatoriskt i Säkerhetspolisen, och hade att
riksdagen inget
invända häremot ((prop. 1988/89:lO8 JuU2l
s. 9 resp. s. 7)
Regeringen har i augusti 1989 uppdragit åt RPS och FRA att gemensamt närmare utreda förutsättningarna för en ökad samverkan mellan myndigheterna på område
signalspaningens (civil-
departementet, dnr P 409-89). Uppdraget bör regerings-
enligt
beslutet inriktas på utarbetandet av konkreta till sam-
förslag
verkan, varvid bl.a. de av kommittén bör
angivna riktlinjerna
utgöra en utgångspunkt. Enligt beslutet skall redovisas
uppdraget till regeringen senast den 3 september 1990.
2.4 SÄPO:s register och arkiv
2.4.1¶Inledning
Som har nämnts tidigare förs vid SÄPO ett särskilt datorbaserat register, som brukar kallas förs med
SÄPO-registret. Registret
stöd av en bestämmelse i
personalkontrollkungörelsen (2 §) och
ett särskilt regeringsbeslut 26 I får
(den juni 1980). registret
antecknas sådana uppgifter som behövs för den särskilda
polisverksamhet som SÄPO bedriver, bl.a. från inom
uppgifter spaning kontraspionage och terrorismbekämpning. Ansvaret för SÄPO-
registret ligger centralt hos SÄPO i Stockholm, men terminalåtkomst till registret finns också på flera andra enheter inom SÄPO. Registret innehåller
åtskilliga uppgifter om bl.a. personer,
organisationer och händelser.
I den allmänna debatten ofta SÄPO:s
förknippas registreringar
med personalkontrollen. Det är att SÄPO-
visserligen riktigt
registret är en av de källor från vilka uppgifter hämtas i det sammanhanget, men i första hand är SÄPO-registret ett spaningsregister för användning inom
säkerhetsunderrättelsetjänsten.
Uppgifter som kommer fram inom terrorism-
kontraspionaget,
bekämpningen eller kontrasubversionen förs in i om de
registret
bedöms kunna vara av värde för den fortsatta verksamheten. De registrerade uppgifterna används sedan i den löpande verksam-
heten såväl inom säkerhetsunderrättelsetjänsten som i samband
med personalkontroll. Uppgifterna i är organiserade så
registret
sou 1990:51 Arbetsmetoder 95
att man snabbt kan få en överblick över registrerade data rörande exempelvis en viss person eller en viss organisation. Genom registret får man även hänvisning till den skriftliga dokumentation som finns i de akter som förvaras i SÄPO:s arkiv.
Ett annat register som förs hos RPS och som SÄPO har tillgång till är person- och belastningsregistret (PBR), som är det största centrala polisregistret. I detta register finns uppgifter bl.a. om domar och åtalsunderlåtelser samt misstankar om vissa brott, vars registrering är av särskild betydelse för polisens brotts-
Polismyndigheterna har tillgång till detta register via spaning.
terminaler. Uppgifter från PBR kommer ofta till användning inom den öppna polisen i s.k. polismyndighetsärenden, dvs. ärenden om tillstånd att inneha vapen och sprängämnen, förordnande av ordningsvakter och körkortstillstånd m.m..
Också det allmänna spaningsregistret, som innehåller allmän
spaningsinformation och uppgifter om frihetsberövanden och verkställighet av påföljder har SÄPO tillgång till. Registret förs av polismyndigheterna och uppgifterna i registret är åtkomliga för samtliga polismyndigheter genom terminaler. Det gäller emellertid
strikta restriktioner beträffande vilka som har tillgång till
uppgifter i det allmänna spaningsregistret.
För de tre som nu har nämnts gäller bestämmelserna i
register polisregisterlagen. I princip gäller också datalagens bestämmelser,
men eftersom registren är s.k. statsmaktsregister är vissa föreskrifter i datalagen inte tillämpliga på dessa register (2 a§
data1agen).”
om hur de centrala polisregistren bör vara utformade i
Frågor
framtiden övervägs för närvarande inom samarbetsorganet för
rättsväsendets informationssystem (SARI). Datainspektionen (DI) har nyligen genomfört en granskning de personregister som förs
hos RPS och därvid kommit fram till att f örfattningsregleringen är DI bör en grundlig översyn göras av
bristfällig. Enligt polisregisterlagstiftningen (DI, dnr 2366-88).
12 Se Claes Kring och Sten Wahlqvist, Datalagen, 1989, s. 86.
96 Arbetsmetoder
2.4.2 Närmare om SÄPO:s
register
SÄPO:s register är enligt 2 § PKK avsett för den särskilda
polisverksamheten med att förebygga och brott mot rikets
uppdaga säkerhet, och i registret får göras de som behövs
anteckningar
för denna verksamhet. får dock av
Anteckning inte göras enbart det skälet att någon genom till eller
tillhörighet organisation på annat sätt har givit uttryck för en
politisk uppfattning (2 § PKK). Närmare föreskrifter för sådan har utfärdats
registrering
av regeringen, dels genom öppna föreskrifter år 1972, dels genom kvailificerat hemliga föreskrifter år 1981.
Med hänsyn
till den stora mängd information som Säkerhetspolisen hanterar förs registret med av ADB. fördes
hjälp Tidigare
registret manuellt med ett särskilt klassificeringssystem (det s.k. JWK-systemet). Redan i mitten av 1960-talet började
ett registersystem baserat på ADB att utvecklas inom i
säkerhetspolisen samband med att datorer anskaffades för första
gången.
Det första systemet, i bruk år 1971
centralregistret (CR), togs
och det drevs till en början parallellt med det manuella
tidigare,
systemet. År 1972 var registret helt ADB-baserat sedan
uppgifter
i det gamla systemet hade konverterats för att i det
ingå nya
dataregistret. Det nya systemet visade snart vara
sig otillräckligt
för säkerhetspolisens behov och redan år 1978 inleddes därför ett projekt i avsikt att ta fram ett nytt som skulle
registersystem
tas i bruk samtidigt med att skulle få en
säkerhetsavdelningen
egen s.k. stordator.
Det nuvarande registret användas 1982.
(NCR) började på våren Det är ett register för såväl ren t.ex. för
registerslagning,
personalkontroll och spaning, som för och
bearbetning analys.
Informationen i registret är tillgänglig on line med av bildhjälp
skärmsterminaler och telexutrustning. Till den dator som sköter kommunikationerna är anslutna fasta förbindelser för SÄPO:s centrala behov och för länssektionera samt ett antal som
linjer
via modem gár att nå per vilka är avsedda som reserv-
telefon,
förbindelser och för beredskapsändamål. Totalt finns ett relativt stort antal terminaler och skrivare anslutna till
systemet. Härutöver finns telexapparater hos länssektionerna som kan nå systemet i huvudsak som ett reservförfarande.
All kommunikation utanför SÄPO:s lokaler hos RPS i Stockholm sker krypterad. För telexförbindelserna dessutom att
gäller
sou 1990:51 Arbetsmetoder 97
automatisk motringning sker när en förbindelse söks med registret.
För att garantera att ingen som inte är behörig kan få del av information i registret - eller tillföra information - finns ett system för behiirighetskontroll. Behörigheten är personlig för varje befattningshavare som har tillgång till registret och är uppdelad i nivåer, en för rätt att ställa frågor - som i sin tur är
i nivåer - och en för rätt att föra in
uppdelad uppgifter.
Behörigheten kontrolleras med hjälp av ett kort som läses av på terminalens tangentbord, en personlig kod och en funktion som identifierar vilken terminal som används. Varje behörig
kan använda av en eller flera - åtta
befattningshavare sig högst
- terminaler. Vid obehörig användning av ett kort, vid angivande av fel personlig kod eller vid användande av fel terminal spärras - efter ett antal försök - det kort som har använts, och samtidigt sänds ett larmmedelande till en särskild säkerhetsskrivare. Kortinnehavarens behörighet kan därefter återfås först efter en
skriftlig förklaring.
För vissa förfrågningar mot registret tillämpas dessutom särskilda säkerhetsrutiner. Dessa innebär att den som frågar kan få svaret att någon information inte finns eller att han måste vända sig till en viss befattningshavare. Samtidigt informeras den som är ansvarig för det aktuella ärendet om vem som har sökt information. Dessa rutiner används beträffande särskilt känsliga operatio-
ner och för anteckningar om säkerhetspolisens egen personal. Samtliga förfrågningar i systemetet registreras (loggas), vilket
innebär att också andra kontroller av registrets användning kan göras. Exempelvis kan en användare tillfrågas om varför han har
gjort en förfrågan som med hänsyn till befattningshavarens arbetsuppgifter kan te sig opåkallad.
Systemet är uppbyggt av tre moduler: objektsmodul, aktivitets-
modul och hiindelsemodul. Ob jektsmodulen innehåller identitetsuppgifter, dvs. personnummer, namn, fordonsuppgifter m.m.
Både personer och sakobjekt registreras. Ett sakobjekt kan vara
t.ex. ett fordon, en konferens eller en organisation. Uppgifterna i objektsmodulen registreras på personnummer eller - beträffande sakobjekt - på nummer som är uppbyggda på samma sätt som personnummer.
I princip kan varje behörig befattningshavare föra in uppgifter i
registret. En registrering med stöd av regeringens hemliga före-
skrifter f år dock första gången den sker göras endast under
Arbetsmetoder
överinseende av chefen för registersektionen. Detta innebär att om en centralt, regionalt eller lokalt placerad befattningshavare hos Säkerhetspolisen har uppgifter om en person som han anser bör registreras med stöd av de hemliga föreskrifterna, så får han sända dessa till registersektionen som avgör om regristrering av personen skall ske eller ej. Sedan denna första registrering är
gjord är det möjligt för varje behörig befattningshavare att
tillföra ytterligare uppgifter om den som har registrerats.
2.4.3 Diarieföring och arkivering
Diarieföring och arkivering sker hos dokumentroteln vid registersektionen, som numera ingår i samordningsenheten.
Når en handling kommer in till Säkerhetspolisen förs den in i något av säkerhetspolisens diarier. De diarier som finns är dels ett öppet diarium (SA) i vilket alla handlingar registreras med undantag för de som är kvalificerat hemliga, dels ett diarium för hemliga handlingar (SH) som dessförinnan - med en kortfattad diarieupplysning - har förts in också i det öppna diariet, dels ett diarium för kvalificerat hemliga handlingar (SK) och dels ett särskilt diarium för inkomna personalkontrollärenden 6 §
(jfr sekretessförordningen).
Efter diarieföringen går den inkomna handlingen till en
handläg-
gare som, när han inte längre är i behov av handlingen, återsänder den till dokumentroteln för arkivering. Arkiveringen av handlingar sker i akter som kan identifieras med samma 0b jekts-
nummer som finns i säkerhetspolisens register. Samtidigt med arkiveringen görs en anteckning i registret om var i arkivet
akten förvaras, och dessutom mikrofilmas handlingarna.
Säkerhetspolisens system för registrering och arkivering av
uppgifter innebär att handlingar från regions- och länssektionerna arkiveras centralt hos säkerhetspolisen i Stockholm, och att de akter om personer och annat som finns arkiverade centralt helt motsvarar de akter som finns hos regions- och länssektionerna
(s.k. spegelakter).
För arkivvárden hos SÄPO gäller för närvarande bestämmelserna i allmänna arkivstadgan (1961:590). Att arkivstadgan gäller för SÄPO innebär bl.a. att SÄPO har skyldighet att överlämna äldre
arkivhandlingar till riksarkivet. Riksdagen har nyligen beslutat en
ny arkivlag (prop. 1989/90:72, KrU29, rskr. 307), som träder i
s0U 1990:51 Arbetsmetoder 99
kraft den l juli 1990. I den nya lagen finns grundläggande bestämmelser om arkivering och gallring hos statliga myndigheter. Genom en särskild övergångsbestämmelse har föreskrivits att säkerhetspolisen tills vidare inte skall stå under tillsyn av någon
arkivmyndighet.
För gallring av handlingar hos SÄPO gäller särskilda föreskrifter som har utfärdats av (inrikesdepartementet) den l4
regeringen
april 1961. Enligt dessa gallringsf öreskrif ter har SÄPO befogenhet att och förstöra de handlingar som inte längre behövs utgallra för den särskilda polisverksamhet som SÄPO bedriver. I polisregisterkungörelsen finns en bestämmelse om utgallring (14 §), vilken en i registret skall utgå bl.a. om uppgiften
enligt uppgift
inte behövs för Denna bestämmelse är emellertid inte
registret.
tillämplig på. SÄPO:s register, eftersom enligt l § andra stycket särskilda föreskrifter gäller för SÄPO:s
polisregisterkungörelsen
register.
SÄPO har också utfärdat egna föreskrifter om gallring och förav handlingar. Enligt dessa skall, så snart ett äldre
störing
ärende aktualiseras, prövas om materialet i akten kan utgallras eller härför är om kan komma att i
ej. Avgörande uppgifterna
framtiden behövas för säkerhetspolisens verksamhet. Utgallring skall emellertid enligt föreskrifterna också undvikas om en kan bedömas få ett historiskt intresse eller vara av
uppgift
värde från forskningssynpunkt. Särskilda regler gäller för
utgallring av handlingar som rör t.ex. telefonavlyssning (27 kap.
24 § andra stycket RB).
Även vad som har registrerats och arkiverats med
gäller uppgifter
stöd av föreskrifter gäller vissa särskilda
regeringens hemliga
Om tio år har förflutit sedan den senaste anteckningen i regler. så aktualiseras ärendet automatiskt. Och om det
registret gjordes,
inom två år därefter inte har inkommit något som gör att registbör kvarstå, skall den utgallras. Detta innebär att inte
reringen
bara i registret avförs utan också att befintligt
uppgifterna
aktmaterial förstörs, såväl i det centrala arkivet som hos regionsoch länssektionerna.
I samband till det ADB-baserade registret i slutet med övergången av 1960-talet av äldre aktmaterial rum. Vad
ägde en utgallring
som bort var sådana uppgifter som inte bedömdes vara
gallrades
av intresse för den framtida verksamheten och som därför inte konverterades för i det nya dataregistret (se JO 1973
införing
s. En del äldre aktmaterial har emellertid bevarats, men de
57).
100 Arbetsmetoder
uppgifter om enskilda personer som finns i dessa akter är inte sökbara med hjälp av det centrala
registret.
2.4.4¶Arkivhandling eller registeruppgift?
Frågan om arkivering och av hos SÄPO
gallring handlingar har på
senare tid ägnats särskild i den allmänna uppmärksamhet debatten. Anledningen är att det f rån riksarkivets sida har if
rågasatts
om inte normala regler för och
arkivering gallring bör gälla även
för SÄPO. I samband härmed har bl.a. särskilt diskuterats huruvida handlingar som förvaras hos SÄPO skall anses tillhöra arkivet eller registret. Frågan har ansetts vara av
betydelse för
vilka gallringsregler som skall för dessa
gälla handlingar.
I den proposition som låg till grund för
polisregisterlagen (prop.
1965:18) angavs (s. 49) att frågan om huruvida ett i
register
lagens mening skall anses föreligga eller inte är beroende av om det finns möjlighet att få en av
sammanställning uppgifter
rörande en viss person. I härtill anfördes
anslutning vidare:
En samling i kronologisk ordning förvarade akter är
självfallet inte något register. Kort eller blad, på vilka enskilda personers alla belastningar sammanställts, bildar däremot ett och samma register är förhållandet med hjälp- eller sökregister som innehåller hänvisningar till allt material beträffande viss Önskeperson. målet att snabbt kunna få fram material om en person kan emellertid även tillgodoses genom att primär-
materialet, akterna, förvaras i bokstavsordning efter
namn i stället för En så
kronologiskt. anordnad
aktsamling måste därför också anses som ett
register
från de synpunkter som här har
betydelse.
Frågan berördes inte närmare vid av
riksdagens behandling
propositionen (lLU 1965:10, rskr. 93).
I ett mål om utlämnande av allmän som
handling regeringsrätten
avgjorde den 5 december 1988 var omständigheterna En
följande.
journalist vid Sveriges Radio begärde att från få ta del
RPS/Säk
av samtliga akter eller andra om handlingar en viss person i syfte att göra en dokumentärfilm om personen. RPS/Säk
avslog
framställningen med hänvisning till att något sådant förhållande
Arbetsmetoder 101
som medger utlämnande av uppgifter enligt polisregisterlagstif tningen inte förelåg.
Kammarrätten, som efter besvär prövade frågan, konstaterade att
uppgifter och anteckningar som har tillförts ett polisregister får lämnas ut (enligt 9 § polisregisterlagen) för vetenskaplig eller därmed jämförlig undersökning under förutsättning att uppgif-
terna inte kan missbrukas till men för den enskilde. Med åberopande (bl.a.) härav avslog kammarrätten framställningen om att få ut uppgifterna. Regeringsrätten ändrade inte kammarrättens dom (kammarrätten i Stockholm, mâl nr 4010-1988).
Avgörandet överensstämmer med den ovan redovisade uppfatt-
ningen (i förarbetena till polisregisterlagen) att handlingar (akter
och liknande) beträffande en person utgör polisregister om de är identifierbara med hjälp av personens namn. Regeringsrättens avgörande har omnämnts också i förarbetena till den nya arkivlagen (prop. 1989/90:72 s. 50).
Den aktuella frågan har uppmärksammats även i riksdagen. Vid riksmötet 1986/87 besvarade sålunda justitieministern (Sten Wickbom) en interpellation av Bo Hammar (vpk) om SÄPO:s arkiv. I interpellationen var Bo Hammar kritisk till att särskilda regler gäller för SÄPO:s arkiv och han frågade om justitieministern var beredd att utforma klara direktiv för arkiveringen av SÄPO:s material. I sitt svar förklarade justitieministern att överläggningar pågick mellan RPS och riksarkivet om hur arkivbestämmelser för Säkerhetspolisen bör utformas i framtiden, och att han räknade med att. inom kort få ett förslag om detta från myndigheterna
(riksdagens protokoll 1986/87:9] s. 6 f).
I en fråga under 1988/89 års riksmöte erinrade Bo Hammar (vpk) om justitieministerns ovan redovisade besked och frågade om några åtgärder skulle vidtas för att tryckfrihetsförordningens och allmänna arkivstadgans bestämmelser skall gälla fullt ut också i
fråga om säkerhetspolisens handlingar. Civilministern (Bengt K Å
Johansson) upplyste i sitt svar om att riksarkivet under hösten 1987 hade överlämnat ett förslag till nya gallringsregler för säkerhetspolisens arkiv, som både riksarkivet och Säkerhetspolisen stod bakom. Han uppgav vidare att förslaget ännu inte hade genomförts men att han skulle fortsätta beredningen av förslaget med sikte på att saken skulle få en snar lösning. Avslutningsvis förklarade civilministern att han ansåg att nya gallringsbestämmelser skulle bygga på principen att material som har betydelse
102 Arbetsmetoder sou 1990:51
för samhällsvetenskaplig och historisk inte ut
forskning gallras
(riksdagens protokoll 1988/89:36 s. 47 f).
SÄPO och riksarkivet har efter samråd föreslagit att en särskild bestämmelse införs om gallring av handlingar hos SÄPO. I förslaget anges som en förutsättning för gallring att materialet bedöms sakna betydelse för historisk eller annan forskning och att diarier ej får utgallras. av om det ett
Bedömningen föreligger
värde för forskningen skall enligt förslaget ske i samråd med riksarkivet.
2.5 Internationellt samarbete
SÄPO har ett tämligen omfattande samarbete med utländska myndigheter på säkerhetsområdet, bl.a. när det gäller terrorismbekämpning och livvaktsskydd i samband med statsbesök. Av hänsyn till bl.a. utrikespolitiska förhållanden omfattas det internationella samarbetet av en synnerligen sträng sekretess, såväl utåt som internt inom SÄPO. Motsvarande stränga sekretess när det gäller internationellt samarbete
på säkerhetsområdet tillämpas också utomlands.
Det internationella samarbetet sker för SÄPO:s del i första hand med utländska Säkerhetstjänster men också
underrättelsetjänster
och vissa polismyndigheter i utlandet samarbetar SÄPO med. Den löpande kontakten med utländska Säkerhetstjänster och liknande sker genom meddelanden som sänds via telekommunikationer. Vid SÄPO finns en enhet som svarar för teletraf ik,
översättning
och granskning av inkomna meddelanden från utlandet. Av ärendena rör den största delen terrorismbekämpning.
SÄPO medverkar inte i några regelrätta operationer åt utländska Säkerhetstjänster, men däremot kan SÄPO biträda med s.k. internationell rättshjälp i form av exempelvis förhör på samma sätt som polismyndigheter i allmänhet i olika länder biträder varandra i vissa fall. Och givetvis förekommer det att SÄPO vidtar åtgärder mot säkerhetshotande verksamhet i Sverige där utländska kontakter kan ha bidragit till SÄPO:s kunskaper om verksamheten.
Mest omfattande är SÄPO:s internationella kontakter på terrorismbekämpningens område. Detta samarbete sker som ett led l
Arbetsmetoder 103
uppfyllandet av Sveriges f olkrättsliga förpliktelser på området, har fast i ett antal konventioner och andra intervilka lagts överenskommelser. Även inom ramen för samarbetet nationella
inom den Internationella Kriminalpolisorganisationen (Interpol)
sker viss fortlöpande information om terrorism.13.
har i sin rapport anfört följande om Den särskilde
utredaren
av SAPO:s internationella samarbete (SOU 1989:18 betydelsen s. 61 f).
Det internationella samarbetet är av stor betydelse för att skall kunna bedrivas effektivt.
säkerhetstjänsten
Det gäller inte bara på terrorismbekämpningens där för samarbetet har slagits fast i
område, grunden
konventioner, till vilka Sverige har anslutit sig. Också områden av säkerhetstjänstens verksamhet kan på andra internationella kontakter vara avgörande för framgång. vad man sagt mig från en utländsk säkerhets-
Enligt
som har haft kontakt med skulle verksam-
tjänst jag
heten utan internationellt samarbete inte lyfta från
marken.
SÄPO har framhållit för mig att det internationella samarbetet väl. Vid kontakter som jag haft
fungerar
med av SÄPO:s utländska samarbetspartners har några dessa uttalat uppskattning över samarbetet. Mitt är också att det internationella samarbetet hör
intryck
till de starka sidorna i SÄPO:s verksamhet.
I det internationella samarbetet underkastar sig SÄPO vissa etiska regler. Dessa har, efter vad det sagts mig, växt fram internationell praxis och motsvarande genom regler följs också av andra länders Säkerhetstjänster. Däremot har de inte fast i något beslut av vare
slagits
eller RPS. Det finns över huvud taget
sig regeringen
13 för de internationella överens-
En närmare redogörelse
kommelser som Sverige har anslutit sig till på terrorismbekämpfinns i den om bekämpning av vissa
ningens område proposition
våldsdåd med internationell anknytning som riksdagen nyligen s. 8 - I det förslag om har behandlat (prop. l989/90:l30 ff). inom som lade fram för en tid sedan
förnyelse polisen regeringen
ingående för det internationella samarbetet på den öppna redogörs område (prop. 1989/901155 s. 105 ff).
polisens
104 Arbetsmetoder
inga skrivna normer som bestämmer gränserna för eller innehållet i samarbetet.
Det har i princip varit SÄPO själv som bestämt vilka länder man skall samarbeta med. När kontakter upptas med ett nytt land, vilket sker från tid till annan, fattas beslutet av rikspolischefen efter förslag av
SÄPO-chefen. Någon skriftlig dokumentation av
sådana beslut finns dock inte. I vissa fall har det tydligen förekommit kontakter mellan SÄPO och
regeringen angående valet av samarbetspartners, men
omfattningen av dessa kontakter är oklar eftersom de inte dokumenterats.
Jag är för min del kritisk till frånvaron av formell
reglering av det internationella
samarbetet. Kravet på sekretess bör inte och behöver
enligt min mening inte
på något område drivas så långt att man avstår från att fästa beslut min på papperet. Enligt mening bör det med hänsyn till f utrikes- och
râgans säkerhetspolitiska
betydelse ankomma på regeringen att bestämma vilka länder SÄPO skall samarbeta med. Det bör också ankomma på att slå fast
regeringen vissa grundläg-
gande regler f ör det internationella
samarbetet, t.ex. på
vilka områden samarbetet skall bedrivas och vad som skall gällai fråga om utlämnande av
känsliga uppgifter,
framför allt beträffande svenska
medborgare. Jag anser
att man bör att ta in
överväga sådana regler i de
riktlinjer för SÄPO som
regeringen enligt vad SÄPO-
kommittén bör utfärda föreslagit årligen. Ett alternativ skulle kunna vara att det
reglera internationella
samarbetet i en
hemlig förordning.
I regeringens proposition om
säkerhetspolisens inriktning och
organisation som riksdagen behandlade våren 1989
föreslogs att
regeringen årligen skulle besluta om för
riktlinjer SÄPO:s
verksamhet (prop. l988/89:l08, JuU2l, rskr. 287). Ett av de
områden som enligt civilministern K Å (Bengt Johansson) kunde
behöva regleras i sådana var det
riktlinjer internationella
samarbetet inom
säkerhetstjänsten (prop. s. 13).
Arbetsmetoder 105
2.6 Arbetsmetoder i övrigt
2.6.1 Inledning
Vid sidan om de arbetsmetoder som nu har redovisats finns också en rad andra tillvägagångssätt och arbetsformer som SÄPO använder sig av i sin verksamhet. Många av dessa har mer karaktären av normalt, rutinbetonat polisarbete och behöver inte tas upp i det här sammanhanget, men några arbets- eller spaningsmetoder som inte har behandlats tidigare finns det enligt kommitténs mening anledning att något beröra.
2.6.2 Vissa spaningsmetoder
Som har nämnts tidigare kan SÄPO i sitt arbete komma i den situationen att man får möjlighet att i egna syften använda en person som är utsatt för värvningsförsök från en främmande underrättelsetjänst i egna syften. Genom ett slags motoperazion utnyttjar man personen i fråga för att få uppgifter om den främmande organisationen eller för att förse denna organisation med eller vilseledande information om förhållanden i
felaktig Sverige.
En annan möjlighet att skaffa informationer om en främmande organisations förehavanden och planer kan vara att infiltrera organisationen med antingen egen personal eller någon som särskilt anlitas för uppdraget. Kommittén har under sitt arbete inte fått kunskap om att SÄPO i något fall har gått till väga på detta sätt, men det är uppenbart att det i något fall skulle kunna bli aktuellt för SÄPO att överväga att ta till en sådan möjlighet
för att få fram upplysningar om t.ex. en terroristorganisation.
Däremot är det klart att SÄPO ibland helt öppet använder sig av kontaktverksamhet för inhämta information av betydelse för verksamheten. Sådana kontakter tas helt öppet och den person som samarbetar med SÄPO är införstådd med att informationsinhämtandet sker som ett led i SÄPO:s arbete. Däremot är det inte alltid så att den organisation det gäller är medveten om att den
i organisationen har en person som lämnar uppgifter om organisa-
tionen till SÄPO, även om naturligtvis så också kan vara fallet.
I sådana situationer som nu har nämnts kan det finnas anledning för SAPO att för utförandet av ett visst uppdrag anlita en utomstående person. Detta kan visa sig vara nödvändigt av säker-
106 Arbetsmetoder
hetsskäl eller för att t.ex. över huvud för SÄPO
taget möjliggöra
att komma i kontakt med en viss person eller
organisation. Att användningen av sådana uppdragstagare kan innebära
problem, bl.a. från sekretessynpunkt, har framförts
tidigare (se SOU
1976:19 s. 110) och även på senare tid av den s.k.
(med anledning
Ebbe Carlsson-afféiren).“
Verksamheter av den art som nu har beskrivits nära
ligger vad
som brukar kallas användning av provokatörer (agents provocateurs). Användningen av sådana för att avslöja brott har varit föremål för diskussion både i och utomlands. Sverige I vissa fall anses det vara godtagbart att använda men det är provokatörer, svårt att bestämma var Allmänt gränserna går. anses att det i princip inte är tillåtet för polisen att framkalla ett brott som annars inte skulle ha begåtts. Det har att denna sagts princip innebär att det är tillåtet att framkalla den
ifrågavarande
handlingen men inte att väcka och att detta i sin
brottslig vilja,
tur innebär att de åtgärder som kan måste vara
godtas tämligen
passiva. Det skall exempelvis vara för polisen att utan att
möjligt
avslöja sig inträda i ett händelseförlopp och även driva på detta, men erbjudande av förhållandevis stor ersättning eller annan uppenbar frestelse skulle däremot för passera gränsen det tillåtna eftersom agerandet då får en alltför aktivt påverkande karaktär.”
I situationer som nyss har nämnts, men även i andra fall, kan det bli aktuellt för SÄPO att betala för upplysningar eller tips som den får från olika personer. För sådana ändamål har SÄPO dels vissa ekonomiska resurser, dels särskilda rutiner för
redovisning
och kontroll.
En särskild spaningsmetod vidkomsom - för den öppna polisens mande - har diskuterats på senare tid är användningen av särskild utrustning för att kunna eller efter
förfölja följa fordon. Sådan utrustning är (tracking devices) vanlig på flera håll
utomlands, t.ex. i USA, och kallas beacons eller Den
beepers.
utrustning som används består av en relativt liten radiosändare
14 Se t.ex. JK 1988 s. 112 ff.
15 Uttalandena är hämtade från Hans-Gunnar Axberger, Brottsprovokation, 1989, s. 28 f. - I arbetet redogör Axberger ingående för de rättsliga aspekterna i olika hänseenden på användningen av agents provocateurs.
Arbetsmetoder 107
som sänder ut radiosignaler. Sändaren fästs exempelvis
periodiskt
fordon och det är sedan för mottagaren av
på ett möjligt
att fordonets rörelser. Enligt vad kommittén har signalerna följa erfarit har metoden med goda resultat använts inom den öppna
polisen.
Att metoden i vissa fall kan vara diskutabel från integritetsav den diskussion som har förekommit i b1.a.
synpunkt framgår
USA. USA:s domstol kan användningen av tracking
Enligt högsta
devices i vissa fall inkräkta på den enskildes reasonable expectaof och därmed kräva tillstånd av domstol. Så har
tion privacy
inte ansetts vara fallet om det gällt att följa ett fordon på en allmän plats, men om polisen med spårväg eller på annan fortsätter att följa fordonets rörelser,
ningsutrustningens hjälp
i ett och därmed får upplysningar som inte hade t.ex. garage, kräver användningen tillstånd av kunnat inhämtas på lagligt sätt,
domstol.”
2.6.3 Beslutsdokumentation
Den särskilde utredaren framför i sin rapport (SOU 1989:18 kritik i vissa hänseenden mot beslutsformerna hos
s.__27 ff)
SAPO. anför han i det sammanhanget b1.a. följande
Inledningsvis
(s. 27).
Det starka sekretesskyddet är naturligt och åtminstone
i de flesta fall nödvändigt för att säkerhetstjänsten
skall kunna bedrivas på ett effektivt och betryggande sätt. Men behovet av sekretess tar sig också en del mera Under mitt utredningsarbete har
säregna uttryck.
det påfallande ofta visat sig svårt att få fram uppgifter om vilka beslut som har fattats i olika angelägenheter inom vilka som har fattat besluten och när det SÄPO, har skett. stött på fenomenet alltför ofta för Jag har att det skall kunna vara fråga om tillfälligheter. Så har bilden växt fram av en praxis, som
småningom
innebär att beslut i särskilt känsliga, tveksamma eller kontroversiella fattas utan att beslutet dokufrågor vare i eller på annat sätt. I
menteras sig protokoll
16 för diskussionen i USA om
En utförlig redogörelse
av devices finns i FBI Law Enforcement
användningen tracking
1985 februari, s. 26 ff, och mars, s. 21 ff. Bulletin,
108 Arbetsmetoder sou 199o;51
efterhand finns annan ingen möjlighet att rekonstruera beslutet än genom vad de inblandade
befattningshavar-
na minns eller vill minnas. vad som Enligt har sagts mig kan det också förekomma att beslut fattas genom ett tyst samtycke från en chef som får ett ärende
föredraget för sig.
Efter att närmare ha för redogjort exempel på bristande beslutsdokumentation inom SAPO:s verksamhet som han har päträf f at anför utredaren
avslutningsvis följande (s. 33).
För framtiden är det min
enligt mening nödvändigt med
en helt annan i
stringens ordergivning och besluts-
fattande. Jag menar inte att vartenda beslut av rutinkaraktär skall fästas och på papper registreras. Men beslut som är av större vikt från rättslig eller annan
synpunkt bör ovillkorligen dokumenteras så att man
i efterhand kan se vad som har beslutats samt när och av vem beslutet har fattats. En annan sak är att besluten i många fall blir att anse
som kvalificerat
hemliga och får hållas endast för
tillgängliga ett fåtal
befattningshavare. I den mån besluten inte
lämpligen
kan hänföras till visst ärende bör
de dokumenteras i
särskild ordning, t.ex. i form av
någon beslutsliggare.
När det gäller operativ verksamhet kan en
lämplig
ordning kanske vara att lägga upp ett särskilt protokoll för varje operation och där
fortlöpande notera alla viktigare beslut.
Det är enligt min mening angeläget att en ny och bättre ordning införs utan dröjsmål. Detta torde inte
kräva någon ytterligare under
utredning medverkan av parlamentariker. Jag föreslår att
regeringen uppdrar åt
verksledningen att utarbeta former för beslutsdokumentation som uppfyller krav rimliga på att verksamheten skall kunna i efterhand. följas Bestämmelser i ämnet har lämpligen sin plats i
myndighetens arbetsordning.
Med anledning av utredarens
förslag uppdrog regeringen i april
1989 ät att redovisa
rikspolisstyrelsen de åtgärder som styrelsen
fann anledning att vidta
(civildepartementet, dnr P 283-89, delvis).
s0U 1990:51 Arbetsmetoder 109
Uppdraget har redovisats av säkerhetspolisen i en skrivelse till regeringen den 2 mars l990 (dnr SA-120-543-89). I skrivelsen uttalades b1.a. att en ny arbetsordning, efter en omfattande omorganisation av SÄPO, hade beslutats den 26 februari i år och trätt i kraft den l mars. I del l p 5 av arbetsordningen finns ett avsnitt med följande innehåll.
För handläggning av ärenden som förekommer hos SÄPO finns bestämmelser b1.a. i förvaltningslagen,
verksförordningen och lagstiftningen om förundersök-
ning i brottmål. Vad som sägs i det följande gäller även vid handläggning av ärenden på vilka dessa
författningar ej är tillämpliga. Alla beslut som fattas
och som är av någon vikt från rättslig eller annan synpunkt skall dokumenteras. Dokumentationen skall ske på en handling eller i ett särskilt beslutsdokument i ärendet eller i beslutsliggare hos säkerhetspolischefen eller vid någon av huvudenheterna. I ärenden som rör
underrättelseförfarande, förspaning och förundersök-
ning skall alltid finnas ett beslutsdokument först i akten där beslut i ärendet dokumenteras. I den mån ett beslut inte kan hänföras till visst ärende skall det dokumenteras i beslutsliggare. Av beslutsdokumentationen skall alltid framgå dagen för beslutet, beslutets innehåll, vem som har fattat beslutet, vem som har varit med om den slutliga handläggningen utan att delta i avgörandet och vem som har varit föredragande. I den mån det råder tveksamhet om eller hur ett beslut skall dokumenteras skall frågan underställas huvudenhetschef eller säkerhetspolischefen.
Avslutningsvis i den här delen av skrivelsen framhåller SÄPO att direktiv om beslutsdokumentation - av samma
huvudsakligen
innehåll som i avsnittet ovan - meddelades redan sommaren 1989, och att dessa ägnades särskild uppmärksamhet vid en chefskonferens som SÄPO anordnade i september 1989.
llO Arbetsmetoder s0U 1990:51
3 HEMLIG TEKNISK AVLYSSNING
3.1 Bakgrund
Som har nämnts tidigare är regeringsformen med-
enligt varje
borgare skyddad mot b1.a. hemlig avlyssning genom dold mikrofon (s.k. buggning). Detta grundlagsskydd kompletteras genom bestämmelser i brottsbalken om straffansvar för
den som gör sig skyldig till olovlig avlyssning. I olika sammanhang har emellertid gjorts gällande att polisen i vissa fall skulle kunna ha behov av att använda sig av hemlig dold t.ex.
avlyssning genom mikrofon,
vid spaning och beträffande organiserad narkotika-
utredning
brottslighet och brott mot rikets säkerhet.
Den särskilde utredaren har i sin rapport konstaterat
att buggning - trots att den är förbjuden - har förekommit i flera fall, b1.a. i samband med utredningen av mordet på Olof Palme
(SOU 1989:18 s. 81 f). Också i andra har påståenden
sammanhang
framförts om att polisen har använt sig av
olovlig avlyssning.
Sommaren 1988 ertappades en knuten till SÄPO av tullen
polisman
i Helsingborg då han sökte föra in för elektronisk
utrustning
avlyssning. Efter förundersökning har händelsen föranlett att åtal har väckts mot sex personer (bland dem tre för b1.a.
polismän) smugglingsbrott. I utredningen framkom uppgifter om att polisen använt sig av hemlig avlyssning i utredningen av mordet på Olof
Palme. Med anledning av dessa uppgifter inleddes förundersökning mot ett antal befattningshavare inom SÄPO och polisväsendet i övrigt. Från några av de inblandade har hävdats att det har varit fråga om nödsituationer och att förbudet mot
hemlig avlyssning därför inte utgjort något hinder mot avlyssningarna.
Förundersökningen avslutades i början av år 1990 och har lett till att åtal har väckts mot sex nuvarande eller
tidigare tjänstemän
inom polisväsendet.
Frågan om SÄPO bör få använda genom dold mikrofon
avlyssning
är enligt den särskilde utredaren (SOU 1989:18
s. 81) en utpräglat politisk fråga, som enligt honom måste bli beroende av hur man ser på ef fektivitetsvinster i polisiärt arbete när dessa inte går att få annat än till priset av en försvagning av skyddet för enskildas integritet. Utredaren har förordat att frågan om avlyssning genom dold mikrofon skall tillåtas bör beredas av SÄPO-kommittén och
sou 1990:51 Arbetsmetoder lll
inte av honom själv som ensam utredningsman. Utredaren har därför i sin rapport begränsat sig till att analysera själva frågeställningen och ge vissa synpunkter på ämnet (se nedan s. 133).
3.2 Teknik vid hemlig avlyssning
3.2.1 Inledning
I detta avsnitt lämnas en kortfattad redogörelse för vilken
avlyssningsapparatur som kan förekomma vid hemlig avlyssning.
En utförligare redogörelse härför har lämnats av integritetsskyddskommittén i betänkandet (SOU 1970:47) Skydd mot avlyssning; den redogörelsen torde - även om sedan dess utvecklingen pä elektronikområdet har gått snabbt - vara i huvudsak aktuell även i dag. Vidare redovisas översiktligt bl.a. pä vilket sätt
avlyssningsutrustning kan komma till användning.
3.2.2 Avlyssningsapparatur
Mikrofoner har till uppgift att fånga ljudvágor. Det finns olika typer av mikrofoner, t.ex. närverkande mikrofoner, som för sin funktion kräver att de är placerade i närheten av ljudkällan, kontaktmikrofoner, som påverkas av vibrationer utan att luften verkar som mellanled, och f järrverkande mikrofoner. För att en mikrofon skall kunna bidra till ljudâtergivning fordras att den står i förbindelse med en förstärkare och en strömkälla. Förstärkaren kan vara kombinerad med t.ex. en bandspelare. strömkällan kan vara ett batteri, elnätet eller telefonnätet.
Radiosändare är anordningar som med hjälp av elektromagnetiska
vågor sänder ljud, bilder och andra meddelanden. Radiosändare finns i ett stort antal utföranden och kan med nuvarande elektronik göras mycket små. Ett exempel är de mycket smä för som har kommit till användning vid
apparater ljudsändning
och som kallas för bugs. En bug består av en radio-
avlyssning
sändare (transistorer, kondensatorer och motstånd), en mikrofon, en strömkälla och en antenn. Med hjälp av s.k. integrerade kretsar kan radiosändaren göras mycket liten medan
själva
däremot strömkällan kräver större utrymme.
112 Arbetsmetoder soU 1990:51
Även mikrofoner kan vara små minsta blott mycket (de några millimeter i diameter). Vanligen måste de dock förses med ett hölje som ökar storleken kan ha till att
något. Höljet syfte ge
mikrofonen en bättre riktverkan att avskärma den från genom ovidkommande l judkällor. En annan kan vara att
uppgift dölja
mikrofonen. Det förekommer att till mikrofoner utformas
höljen som t.ex. manschettknappar, och reservoarpennor cigarettändare.
En enkel form av kan bestå av en liten
avlyssningsutrustning
mikrofon som med en sladd är förbunden med en mindre bandspelare. Sådan utrustning används i dag i polisspaningar genom att en polisman bär den på vid samtal med en sig exempelvis misstänkt person. Samma kan användas också för att
utrustning
avlyssna samtal som polismannen inte deltar i som
själv (något därför är otillåtet). För avlyssning rum kan
av ett angränsande man föra in mikrofonen en
genom värmeledningskanal eller
ventilationstrumma eller liknande så att mikrofonen får en
position varifrån ljud kan uppfångas. Vanligen kräver detta
ingen
annan åverkan än att en del puts måste för att avlägsnas röja väg för mikrofonsladden. En mer ingripande metod är att borra ett litet hål genom så att mikrofonen kan väggen skjutas in till ett läge strax innanför tapeten i det rum som skall avlyssnas. En annan metod är att placera mikrofonen inne i det
någonstans
rum där avlyssningen skall äga rum. Ett med en sådan problem metod är att mikrofonen då ofta inte en sladd kan vara genom direkt förbunden utan att med t.ex. en bandspelare överföringen i stället måste ske via en radiosändare.
En form av buggning är att använda en telefon som finns i den lokal som skall avlyssnas. Fördelen med denna metod är att kraf tf örsörjningen kan ske med elektricitet från telenätet och att telenätet kan användas för att vidarebefordra den avlyssnade inormationen. Den mest sofistikerade formen av sådan telefonbuggning är att använda en s.k. infinity bug. En sådan bug består av ett mycket litet kretskort som monteras in i telefonen.
Buggen
kan aktiveras olika sätt, bl.a. genom att den telefon som används
rings upp. Trots att den avlyssnade telefonens telefonlur
läggs på
efter påringningen fortsätter dess mikrofon att i
fånga upp ljud
rummet. Mikrofonen är sedan aktiverad ända tills dess telefonluren lyfts upp på nytt. Att SÄPO av i något fall har använt sig
Arbetsmetoder ll3
sådan telefonbuggning framgår av den förundersökning om misstänkt olovlig avlyssning som nyligen har avslutats.”
En särskild form av avlyssningsanordningar är f järrverkande
mikrofoner (riktmikrofoner eller s.k. superöron). En sådan mikrofon möjliggör upptagning av ljud inom ett snävt avgränsat område men på relativt långt avstånd. Det finns också utrustning från vilken en laserstråle kan riktas mot en fönsterruta, som då fungerar som ett membran och vidarebefordrar ljud i rummet via strålen. Efter att ha mot rutan fångas laserstrålen
reflekterats
upp och ljudet kan avläsas. Med de anordningar som nu har nämnts är emellertid kvaliteten på l judåtergivningen ofta mindre god.
Den som misstänker sig vara utsatt för hemlig avlyssning kan vidta åtgärder som förhindrar eller försvårar avlyssningen. I första hand kan ljudupptagningsutrustningen lokaliseras och
oskadliggöras, och SÄPO har för sin säkerhetsskyddande verksam-
het teknisk utrustning som möjliggör att avslöja förekomsten av dolda mikrofoner och liknande. Ett sätt att försvåra en hemlig avlyssning är att åstadkomma störande sidoljud med samma frekvensomfång som samtal, t.ex. genom att en radio eller en TV är påslagen samtidigt som samtalet förs.
3.2.3 Förekomst och användning
Mikrofoner - även mycket små sådana - finns att köpa i Sverige, bl.a. genom postorderföretag. Även mycket små bandspelare saluförs på den svenska marknaden liksom sådana elektroniska komponenter som behövs för att konstruera radiosändare. Det har också visat sig att det med dessa komponenter går att tillverka effektiva Ett - som kommittén har
bugs. exempel på en sådan fått beskriven för - av en liten radiosändare med
sig utgjordes
mikrofon som monterades i en telefon. Med hjälp av denna anordning avlyssnade sedan en privatperson (i flera månader) samtal från telefonen med hjälp av en vanlig radiomottagare.
Ett berömt exempel på telefonbuggning är den som den brittiska underrättelsetjänsten MI 5 lär ha utfört mot sovjetledaren Nikita Chrustjev i samband med att denne besökte England år 1956. Enligt vad Peter Wright (f örutvarande chef för MI 5) uppger i boken Spycatcher aktiverades telefonen i det
fallet genom högfrekventa kortvågssignaler (s. 85).
ll4 Arbetsmetoder sou 1990:51
Komplett avlyssningsutrustning finns inte att köpa i Sverige,
framförallt beroende på de förbud mot överlåtelse och införsel av radiosändare som finns i radiolagen (1966:755). Däremot finns sådan utrustning att tillgå på sina håll utomlands.
Rikspolisstyrel-
sen har rätt att införskaffa utrustning för om den
avlyssning
behövs för polisverksamheten (se 2 § radiolagen och
2 § kun-
görelsen (1967:446) om radiosändare).
Avlyssningsutrustning används sedan låg tid tillbaka i det spioneri som främmande länder riktar mot bl.a. Sverige. Dolda mikrofoner har sålunda påträffats i flera svenska ambassader liksom i andra länders beskickningar i utlandet. En av SÄPO:s uppgifter är att inom ramen för säkerhetsskyddstjänsten skydda svenska
myndig-
heter mot sådan avlyssning. För denna verksamhet disponerar SÄPO särskild utrustning som kan spåra dold
avlyssningsappara-
tur.
För utbildnings- och demonstrationsändamål disponerar SÄPO
också ett antal avlyssningsutrustningar. Bärbar avlyssningsutrust-
ning används även i den operativa verksamheten på det sätt som i dag är tillåtet, dvs. för upptagning av samtal som den som bär
utrustningen själv deltar i.
Den avlyssningsutrustning som SÄPO har tillgång till kan också komma till användning med stöd av brottsbalkens om nöd.
regler Ett sådant - även om då inte var
exempel hemlig avlyssning
förbjuden - är den avlyssning som ägde rum i samband med det s.k. Norrmalmstorgsdramat år 1973. En beväpnad rånare hade förskansat sig i ett bankvalv tillsammans med gisslan, som han hotade att döda. Genom dolda mikrofoner kunde polisen
avlyssna vad som skedde i bankvalvet och anpassa sitt handlande däref ter.”
Ett flertal exempel på användning av hemlig avlyssningi bl.a. SÄPO:s - har framkommit i den
regi tidigare nämnda, nyss avslutade förundersökningen angående misstänkt olovlig
avlyssning.
sou 1990:51 Arbetsmetoder 115
3.3 Skydd i lagstiftningen mot hemlig avlyssning
3.3.1 Regeringsformen
Ett skydd för medborgarna mot att bli utsatta för hemlig avlyssning infördes i samband med grundlagsreformen år 1973 (prop. 1973:90, KU 26, rskr. 265; KU 1974:8, rskr. 19). IRF (2 kap. 3 §) togs en bestämmelse in om att varje medborgare är skyddad mot att bli utsatt för b1.a. hemlig avlyssning. Sin nuvarande utformning fick bestämmelsen om skydd mot hemlig avlyssning vid en omreglering av RF:s bestämmelser om de grundläggande fri- och rättigheterna som beslutades år 1976 (prop. l975/76:209, KU 56, rskr. 414; KU 1976/77:1, rskr. 2). Efter denna omreglering återfinns bestämmelsen om skydd mot hemlig avlyssning i 2 kap. 6 § RF.
Enligt 2 kap. 6 § RF är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot b1.a. hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller andra f örtroliga meddelanden. Detta skydd kan begränsas enligt bestämmelserna i 2 kap. 12 § RF. En begränsning får i princip ske endast genom lag och därvid gäller de allmänna
förutsättningar som RF anger för begränsningar i de grundläggan-
de f ri- och rättigheterna. En sådan rättighet får sålunda begränsas endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle, och begränsningarna får inte gå utöver vad som är nödvändigt eller utgöra ett hot mot den fria åsikts-
bildningen. Exempel på sådana begränsningar är de tidigare berörda möjligheterna till telefonavlyssning i rättegångsbalken
(RB), 1952 års lag med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål och 1989 års terroristlag.
Bestämmelsen i RF om skydd mot hemlig avlyssning avser endast förtroliga meddelanden och omfattar därmed inte t.ex. samtal i en folksamling eller radiosändningar (prop. l975/76:209 s. 147). Inte heller omfattar skyddet avlyssning som sker i smyg men utan tekniskt hjälpmedel (SOU 1975:75 s. 200).
3.3.2 Brottsbalken
En överträdelse av förbudet i RF mot hemlig avlyssning kan föranleda straffansvar enligt bestämmelsen i 4 kap. 9 a § brottsbalken (BrB) om olovlig avlyssning. Bestämmelsen, som
116 Arbetsmetoder sou
1990:51
infördes år 1975 (prop. 1975:19, JuU även
12, rskr. 90) riktar sig mot andra än företrädare för det allmänna.
Enligt bestämmelsen skall för olovlig avlyssning den dömas som med tekniskt hjälpmedel eller tar tal
avlyssnar upp i enrum, samtal mellan andra eller vid sammanträde
förhandlingar eller
sammankomst till vilka allmänheten inte har tillträde och i vilka han inte själv tar del eller till vilka han har berett
obehörigen
sig tillträde. Straffskalan för är böter eller
olovlig avlyssning fängelse i högst två år.
Enligt 4 kap. 9 b § BrB är det - som
förberedelse till olovlig avlyssning -straffbart att anbringa ett tekniskt med
hjälpmedel uppsåt att utföra ett brott som avses
i 4 kap. 9 a §. I 4 kap. ll § BrB föreskrivs att åtal för olovlig som inte har
avlyssning
förövats på allmän plats och förberedelse till sådant brott får väckas endast om målsäganden brottet till åtal eller om
anger åtal anses påkallat ur allmän synpunkt. Polisen är inte
undantagen
från tillämpningen av dessa bestämmelser 1975:19 s.
(prop. 84).
Förbudet mot hemlig avlyssning inte den situationen att
gäller
någon som själv deltar i ett samtal i bär en
hemlighet på sig
mikrofon varigenom utomstående kan
avlyssna samtalet (prop. 1975:19 s. 85, JuU 12 s. Det finns således inte
ll). något lagligt
hinder mot att t.ex. polisen änvänder av sådana
sig metoder och detta förekommer också (se JO
1975/76 s. 333, JK 1982 s. 140 och Beckman m.fl., Kommentar till brottsbalken s.
I, 5 uppl. 211).
Telefonsamtal vidarebefordras ofta helt eller delvis
trådlöst via radio. Att med en sådana samtal inte
radiomottagare avlyssna är
straffbart. Enligt radiolagen finns inte
(1966:755) föreskrivet några begränsningar i rätten att inneha och använda radiomottagare, och inte heller föreligger det som
några regler förbjuder avlyssning av radiomeddelanden
(SOU 1975:75, prop. 1975/762209 s. 147 och beslut av JK den 30 november
1989, dnr 3140-89-22).
Enligt 3 § radiolagen är det dock förbjudet för den som i en
radiomottagare har avlyssnat ett telefonsamtal att obehörigen föra
uppgifter om innehållet i samtalet vidare till någon annan.
3.3.3 Andra bestämnzelser
Vid olovlig med av radiosändare
avlyssning användning i någon
form kan vissa bestämmelser i bli aktuella.
radiolagen Enligt 2 §
radiolagen är det i princip förbjudet att utan tillstånd inneha
Arbetsmetoder 117
eller använda radiosändare. Det är också förbjudet att utan tillstånd till Sverige införa radiosändare. Förbuden gäller även radiosändare som år ofullständiga och byggsatser för tillverkning av radiosändare. Det är också förbjudet att överlåta eller upplåta radiosändare, ofullständiga radiosändare och byggsatser till någon som saknar tillstånd att inneha eller använda radiosändare.
Straffet för överträdelse av f örbuden mot innehav, användning, överlåtelse eller upplåtelse av radiosändare är enligt 10 § radiolagen böter eller fängelse i högst ett år. För införsel till Sverige av radiosändare utan tillstånd gäller bestämmelserna i
lagen (1960:418) om straff för varusmuggling.
3.4 Utredningsförslag m.m.
3.4.1 Inledning
Frågan om det genom särskild lagstiftning bör göras möjligt för polisen att använda sig av hemlig avlyssning genom dold mikrofon har berörts i flera sammanhang under de senaste 20 åren. Sålunda har flera statliga utredningar uttalat sig i ämnet och även i riksdagen har frågan varit föremål för uppmärksamhet vid ett par tillfällen.
3.4.2¶Integritetsskyddskommittén
som tillsattes år 1966, hade till
Integritetsskyddskommittén”,
huvuduppgift att föreslå åtgärder till skydd mot olika former av
integritetskränkningar. Riskerna för sådana kränkningar, bl.a.
genom hemlig avlyssning, bedömdes vid den tiden ha ökat till följd inte minst av den tekniska utvecklingen på elektronikområdet. I betänkandet (SOU 1970:47) Hemlig avlyssning - som låg till grund för bl.a. de ovan redovisade straf f bestämmelserna om - kommittén 96 vissa uttalan-
olovlig avlyssning gjorde (s. f)
den i frågan om det borde vara tillåtet för polisen att i brotts-
19 Ledamöter: Bengt Lännergren, ordförande, Kaj Björk, Thure Dahlberg, Gunnar Larsson, Olle Lindqvist, Anders Litzén och Henrik Åkerlund.
118 Arbetsmetoder
bekämpande syfte få använda sig av integritetsfarlig apparatur för hemlig avlyssning.
Enligt kommitténs mening skulle de av kommittén föreslagna straffbestämmelserna omfatta också åtgärder från polisens och andra samhällsorgans sida. I med vad som hade i
enlighet antytts
kommitténs direktiv framhöll dock kommittén att det pá motsvarande sätt som vid telefonavlyssning kunde tänkas
undantagsvis vara erforderligt att myndigheterna i sitt arbete fick rätt att
begagna sig av avlyssnings- och inspelningsapparatur, även om de
därigenom skulle kränka annans integritet. Särskilt kunde
det, enligt kommitténs mening, göras gällande att intresset av att allvarliga brott förhindras eller beivras är så starkt
att hänsynen till den personliga integriteten får vika. Kommittén erinrade i samband därmed om att den europeiska konventionen om mänskliga rättigheter och grundläggande friheter uttryckligen
medger att dessa fri- och rättigheter kan inskränkas bl.a. för att underlätta att brott bekämpas, och kommittén framhöll att det i
åtskillig främmande lagstiftning till skydd för integriteten också
har gjorts undantag till förmån för myndigheternas brottsbekämpande verksamhet. Härefter anförde kommittén bl.a.
följande
(s. 97).
Emellertid har, särskilt i USA, satts i huruvida
fråga begagnandet av avlyssningsapparatur är ett så. effektivt
vapen i kampen mot brottslighet att uppoffrande av
integritetsskyddet är berättigat. Den grundläggande
förutsättningen för att man skall införa speciella regler
som berättigar myndigheterna att utan hinder av eljest
gällande bestämmelser använda integritetsfarlig apparatur är alltså satt under debatt. Företrädare för rikspolisstyrelsen har vid Sammanträffande med kommittén förklarat att i vissa fall sådan apparatur
kan vara ett betydelsefullt hjälpmedel i polisverksam-
het. Kommittén anser sig med härtill böra
hänsyn utgå
f rán att den föreslagna straff bestämmelsen om
olovlig
avlyssning kan komma att i särskilda fall lägga hinder i vägen för ett effektivt polisarbete.
Å andra sidan kan det göras gällande att värdet av ett
absolut skydd för den personliga integriteten är större
än den vinst som kan näs genom att en del brott som eljest skulle vara ouppklarade kan utredas. Nämnda företrädare för rikspolisstyrelsen önskar inte heller att särskilda regler stif tas som ger polisen rätt att
Arbetsmetoder 119
använda apparatur. Det skulle nämligen
integritetsfarlig
kunna befaras att medborgarnas förtroende för polisen och kanske också för andra myndigheter kunde minskas om fick rätt att skaffa sig information
myndigheterna
om deras utan deras vetskap. Den skada som
privatliv
detta skulle innebära kan på sikt vara större än värdet av att ett antal brott klaras upp.
Vid övervägande av de synpunkter som nu har redovisats förklarade kommittén finna att det inte förelåg tillräckliga skäl att
sig
- sätt som för telefonavlyssning - föreslå rätt för på motsvarande polis eller andra myndigheter att i sitt arbete begagna integri-
Avslutningsvis tillade kommittén att myndigtetsfarlig apparatur.
heter inte har att utverka domstols tillstånd
i Norge möjlighet
att använda hemlig eller inspelningsapparatur i strid
avlyssnings-
mot förbud mot hemlig avlyssning som den norska det generella
lagstiftningen innehåller.
ståndpunkt att det inte borde införas
Integritetsskyddskommitténs
någon särskild rätt för polis- eller andra myndigheter att använda i brottsbekämpande syfte lämnades vid
integritetsfarlig apparatur
av förslaget utan erinran av flertalet instanser
remissbehandlingen
men kritiserades också av en del.
och Iänsáklagaren i Västmanlands län biträdde Riksáklagaren kommitténs Riksåklagaren framhöll att det var
uppfattning.
svårt att överblicka vad ett sådant tillstånd skulle mycket innebära och vilka följder det skulle kunna få. Domare föreningen var mer tveksam i sin men anslöt sig ändå till
inställning
kommitténs uppfattning. föreningen var det självklart att
Enligt
det skulle föreligga synnerligen starka skäl för att en myndighet skulle få använda apparatur, men möjligen kunde
integritetsfarlig man om inte det ovillkorliga integritetsskyddet borde ifrågasätta vika för att underlätta brottsbekämpningen under förutsättning
att det i med bestämmelserna om telefonavlyssning gavs
analogi
processuella garantier mot missbruk. stränga
Länsstyrelsen i Älvsborgs län ansåg att frågan borde övervägas eftersom hade förgrovats avsevärt och
ytterligare, brottsligheten
områden f átt en yrkesmässig karaktär. Enligt länsstypå många relsen kunde och därför lätt bli maktlösa inför åklagare polis om de blev helt avstängda från
förslagen yrkeskriminalitet
att använda de som den moderna tekniken
möjligheten hjälpmedel
användning av olika former av erbjöd. Länsstyrelsen ansåg att en
120 Arbetsmetoder
avlyssning vid bekämpandet av exempelvis formerna de grövsta
av narkotikabrottslighet inte torde inverka menligt på medborgar-
nas förtroende för polisen utan tvärtom kunde sådana
åtgärder
antas ha stöd hos flertalet Även
medborgare. länsstyrelsen i
Kalmar län ansåg att frågan borde utredas
ytterligare, kanske
med sikte på bestämmelser liknande dem som gäller för telefonavlyssning. Avvägningen mellan värdet av att brott klaras upp och
integritetsintresset borde enligt länsstyrelsen ske de
genom processuella reglernas utformning och inte genom att man
gjorde det omöjligt för myndigheterna att för
brottsbekämpning använda
en teknisk metod, som kunde tänkas bli effektiv.
Överâklagaren i Malmö ansåg att polisen borde rätt att
medges
efter prövning av domstol använda
integritetsfarlig apparatur i
samtliga de fall där för anordnande av telefon-
förutsättningar
och postkontroll var uppfyllda. Enligt
överåklagarens uppfattning
saknades det anledning anta att medborgarnas förtroende för polisen härigenom skulle minskas. Särskilt beträffande brott mot rikets säkerhet ansåg att
överåklagaren starka skäl förelåg att
tillerkänna polisen sådan rätt, eftersom det var uppenbart att i dessa fall rikets säkerhet borde få gå före individens intresse av att hans privatliv skall vara mot skyddat insyn.
I den proposition (prop. 1975:19) med till om
förslag lagstiftning
skydd mot avlyssning som lade fram av regeringen på grundval
integritetsskyddskommitténs förslag förklarade sig justitie-
ministern (Lennart i allt Geijer) väsentligt dela de synpunkter som kommittén hade anfört mot en av
användning integritetsfarlig apparatur i brottsbekämpande syfte. Enligt justitieministerns
uppfattning fanns det inte då skäl att tillåta att använda polisen sådan apparatur i strid med de allmänna bestämmelser som enligt honom borde gälla för 1975:19
olovlig avlyssning (prop. s. 84). Vid
riksdagens behandling av propositionen berördes inte
frågan
närmare (JuU 1975:12, riksdagens protokoll 1975:58 s.
27-34).
3.4.3¶Utredningen om telefonavlyssning
I det nyss nämnda
lagstiftningsärendet angående skydd mot
avlyssning förklarade justitieministern (prop. 1975:19 s. 85) att det enligt hans fanns för den då
uppfattning anledning nyligen
tillsatta utredningen om
telefonavlyssning att ta upp även frågan om avlyssning med i
integritetsfarlig apparatur brottsbekämpande
syfte.
sou 1990:51 Arbetsmetoder 121
Med av detta uttalande tog utredningen - som redovisa-
anledning
de sina förslag i betänkandet (SOU 1975:95) Telefonavlyssning-
upp frågan vid överläggningar med rikspolisstyrelsen. Enligt vad
som uppges i betänkandet (s. 25) förklarade rikspolischef en (Carl därvid att det enligt hans uppfattning inte var önskvärt
Persson)
att införa regler som för polisens del skulle göra undantag från förbudet mot olovlig avlyssning i 4 kap. 9 a § BrB. Med hänsyn härtill behandlade utredningen inte vidare denna fråga.
3.4.4 1979 ârs särskilda juristkommission
Med av att f. polisinspektören Stig Bergling år 1979 anledning avslöjades som spion tillsatte regeringen en särskild juristkommission2° med uppgift att dels utreda de närmare omständigheterna kring Berglings brottslighet, dels undersöka om det fanns
anledning att vidta åtgärder för att förebygga riskerna för
fortsatt brottslighet av det slag Bergling hade gjort sig skyldig
till.
Ju Fallet - I sin slutrapport (Ds 1980:2) Bergling överväganden åtgärder tog kommissionen upp frågan om hemlig av-
angáende
som arbetsmetod för polisen. I rapporten anförde
lyssning kommissionen härvidlag följande (s. 31 f).
I samband med Berglingaf fåren har från polishäll riktats viss kritik mot det förhållandet att undantag frán förbudet mot avlyssning inte gjorts när det gäller
användande av avlyssningsapparatur vid utredningen i
spionerifall. Med anledning härav vill kommissionen framhålla att en förutsättning för att anordna avlyss-
ning mot Bergling skulle - om undantagsbestämmelser
för - ha varit att
polisen förelegat självfallet Bergling
kunde anses skäligen misstänkt för spioneri. med hänsyn till att misstankarna i själva verket riktades mot Bergling på ett förhållandevis sent stadium är det tveksamt om de legala förutsättningarna - om de hade varit desamma som för tillstånd till telefonavlyssninghade förelegat redan under Berglings anställning vid RPS/Säk.
2° Johan Ledamöter: Emanuel Walberg, ordförande, Björling och Ingvar Jönsson.
122 Arbetsmetoder soU 1990:51
Avlyssningen av Berglings telefoner gav föga till ledning för utredningen. Det är dock att möjligt
användande av avlyssningsapparatur kunde ha lett till ett ingripande på ett stadium än som nu blev
tidigare
fallet. Det är sålunda tänkbart att vid samtal
Bergling
i enrum skulle ha sådant sätt att
avslöjat sig på ett
polisen kunnat lägga dessa samtal till grund för ett ingripande, om de hade uppsnappats. Utmärkande för fallet Bergling är att i förhållande till sin
Bergling kvinnliga omgivning varit mycket oförsiktig i sina
uttalanden. Man kan därför inte utan vidare
lägga erfarenheterna av Berglingfallet till grund för ett påstående att förbudet mot avlyssning bör upphävas för spionerifall. rent allmänt måste man räkna med att en spion anpassar sitt uppträdande till vetskapen om att polisen kan utsätta honom för
avlyssning.
Om det grundlagsskyddade förbudet mot
hemlig
avlyssning skall genombrytas bör detta ske endast om vad man har att vinna därmed klart de
överväger invändningar som från andra synpunkter kan riktas häremot. För ett genombrytande av förbudet talar de
erfarenhetsmässigt betydande svårigheterna att avslöja
spioner. I samma riktning talar de skador
oöverskådliga
som brott av denna art kan landet. Å andra
tillfoga
sidan är sådan varom här är ett
avlyssning fråga
betydligt mer djupgående ingrepp i den
personliga integriteten än telefonavlyssning. Den är också mera
svårkontrollerad och kan bl.a. av det skälet leda till ryktesspridning och bristande förtroende för polisen och andra myndigheter. Det är om
uppenbarligen fråga
en svår avvägning. Kommissionen är medveten om att det på senare tid har diskuterats att införa en möjlighet för polisen att använda sig av avlyssning inte bara i spionerif all utan också när det gäller exempelvis narkotikaspaning. Man torde därför kunna räkna med att frågan kommer att tas upp på nytt. Detta bör dock ske från ett bredare perspektiv än kommissionen kan anlägga inom ramen för sitt En sådan
uppdrag.
utredning synes däremot kunna falla inom ramen för
tvångsmedelskommitténs fortsatta arbete.
Vid remissbehandlingen av kommissionens förordade
rapport flertalet av remissinstanserna en utredning angående
möjlig-
Arbetsmetoder 123
heterna till hemlig avlyssning vid misstanke om brott mot rikets säkerhet.
3.4.5 SPANARK-gruppen
År 1979 tillsatte rikspolisstyrelsen en arbetsgrupp (kallad SPA- NARK-gruppen) med uppdrag att komma med förslag till nya metoder vid spaning mot narkotikabrottslighet. I en rapport till rikspolisstyrelsen föreslog gruppen att polisen bl.a. skulle få rätt att använda akustiska hjälpmedel vid narkotikaspaning. Sådan borde enligt gruppen tillåtas redan när en person kan
avlyssning
misstänkas för brott, dvs. vid en lägre grad av misstanke än den som krävs för telefonavlyssning, eftersom annars sådan avlyssning inte skulle vara användbar i spaningsarbetet. Gruppen föreslog att polisen skulle få ansöka om tillstånd till hemlig avlyssning hos domstol och också att polisen själv skulle kunna interimistiskt besluta om sådan avlyssning.
I en skrivelse till regeringen i december 1980 ställde sig rikspolisstyrelsen bakom SPANARK-gruppens förslag.
3.4.6¶TvangsmedeIskommittén
som tillsattes år 1978, hade till
Tvångsmedelskommittén”,
att göra en översyn av tvångsmedelsregleringen vid
huvuduppgift
förundersökning i brottmål m.m. Med anledning av rikspolisstyrelsens ovan nämnda skrivelse till regeringen angående polisens
bekämpning av den organiserade narkotikabrottsligheten fick tvångsmedelskommittén år 1981 genom tilläggsdirektiv i uppdrag
att med förtur behandla också frågor om polisens behov av nya
spaningsmetoder och spaningstekniska hjälpmedel.
I tilläggsdirektiven (dir. 198 l: 10) anförde justitieministern (Håkan Winberg) bl.a. följande.
Liksom telefonavlyssning kan sannolikt även andra
former av hemlig avlyssning vara en effektiv spanings-
21 Kerstin Ledamöter: Bertil Wennergren, ordförande, Andersson, Wivi-Anne Cederqvist, Sven Junzell, Helge Klöver och Marianne Wahlberg (den sist nämnda sedermera ersatt av Margareta Andrén).
124 Arbetsmetoder
metod när det gäller att avslöja grövre brottslighet. Att i det syftet införa en för möjlighet polisen att företa sådan får i och för stå i
avlyssning sig anses
överensstämmelse med de förutsättningar som ställts upp i RF för begränsningar friav de där skyddade
och rättigheterna. Samtidigt är det att tydligt hemlig
avlyssning av det slag som nu avses innebär ett mycket
allvarligt ingrepp i den personliga integriteten. Det kan
hävdas att detta ingrepp från
integritetssynpunkt t.0.m. är mera långtgående än telefonavlyssning.
Det finns emellertid skäl som talar för att man inte bör avstå rån att använda nu avsedda
f_ möjligheter till hemlig avlyssning i kampen mot den allvarliga narkoti-
kabrottsligheten. Detsamma gäller annan brottslighet av
särskilt kvalificerat slag.
Om det öppnas möjlighet till i
hemlig avlyssning
enlighet med vad jag nu har måste förfarandet sagt vara omgärdat med särskilda
rättssäkerhetsgarantier
och stor restriktivitet i måste
användningen iakttas.
Det bör i varje fall inte ställas mindre upp stränga villkor än för av
användningen telefonavlyssning.
Tvångsmedelskommittén lade fram huvuddelen av sina
förslag
beträffande hemlig avlyssning i betänkandet Ju
(Ds 1981:22) Hemlig avlyssning m.m. Kommittén föreslog att med avlyssning
hjälp av dold mikrofon skulle få användas som
tvångsmedel vid
förundersökning angáende vissa grova brott. I sitt andra betänkande (SOU 1984:54)
Tvångsmedel-Anonymitet-Integritet lade
tvångsmedelskommittén fram förslag bl.a. till en särskild tvångsmedelslag. I denna angavs de allmänna som
förutsättningar enligt
kommitténs mening borde gälla för all
tvångsmedelsanvändning,
dvs. även för avlyssning genom dold mikrofon.
I sitt första betänkande (s. 42 f) anförde
tvångsmedelskommittén
beträffande behovet av hemlig att det
avlyssning inledningsvis
enligt kommitténs uppfattning inte var tvekan om att någon hemlig avlyssning genom dold mikrofon skulle utgöra ett effektivt hjälpmedel i polisens spaningsarbete, men kommittén ansåg att det ändå kunde diskuteras om det inte var med den
tillräckligt
möjlighet till hemlig som fanns om avlyssning genom reglerna
telefonavlyssning. Efter att ha redogjort för utvecklingen
beträffande vissa grövre brott- och
rikspolisstyrelsens inställning
Arbetsmetoder 125
om angelägenheten av att ge polisen möjligheter att använda hemlig avlyssning - konstaterade kommittén att möjligheterna att med telefonavlyssning komma över den information som behövs för att avslöja den grova narkotikabrottsligheten var mycket begränsade. Enligt kommitténs mening måste man räkna med att denna brottslighet bedrivs med beaktande av förekomsten av hemlig telefonavlyssning och att därför viktig information i stället i stor utsträckning förmedlas på annat sätt än via telefon.
Angående integritetsintressets betydelse anförde kommittén bLa.
(s. 43 ff) att det vid en jämförelse mellan telefonavlyssning och
hemlig avlyssning genom dold mikrofon inte föreligger någon skillnad om fråga är endast om att avlyssna ett samtal mellan två personer på en given plats vid en given tidpunkt, t.ex. vid ett Sammanträffande på en restaurang, på ett kontor eller i en bil. Skall avlyssningen däremot ske i en bostad, en båt eller något annat utrymme som används av ett större antal personer var det enligt kommitténs mening en avgörande skillnad. Kommittén att den - liksom även andras - kan
ansåg avlyssnades privatliv
blottläggas på ett helt annat sätt genom hemlig avlyssning med dold mikrofon.
Kommittén anförde beträffande begränsningar med hänsyn till brottets art (s. 49 ff) att ett brotts svårhetsgrad traditionellt brukar bestämmas med ledning av det minimistraf f som gäller för brottet och att till brott av särskilt kvalificerat slag brukar räknas brott för vilka inte är stadgat lindrigare straff än fängelse i två år. Kommittén framhöll att den grova narkotika-
brottsligheten och övrig brottslighet med samma minimistraff
samt den allvarliga brottsligheten mot rikets säkerhet tillhörde den allra grövsta och farligaste brottslighet som borde få bekämpas med nya typer av hemlig avlyssning. Dessutom ansåg kommittén att vissa, särskilt svårutredda brottstyper, t.ex. sabotage och kapning av luftfartyg, borde räknas till denna kategori trots att de har ett lägre straff minimum än fängelse i två år.
Utöver de begränsningar som nu har redovisats föreslog kommittén även att andra begränsningar skulle gälla beträffande
användningen av hemlig avlyssning genom dold mikrofon. Dessa
begränsningar återkom kommittén till i sitt andra betänkande och de togs in i det förslag till tvångsmedelslag som kommittén föreslog i det betänkandet.
126 Arbetsmetoder
Tvångsmedelskommitténs förslag innebar sammantaget att följande skulle gälla för hemlig genom dold mikrofon.
avlyssning
Grundbestämmelserna om hemlig avlyssning föreslogs (tillsammans med motsvarande bestämmelser för bli
telefonavlyssning)
infördai27 kap.RB.En bestämmelse (27 kap. 16
§RB)föreslogs
innehålla en definition av begreppet hemlig som
avlyssning
överensstämmer med beskrivningen av den brottsliga gärningen i straffstadgandet om olovlig avlyssning i BrB. Förutsättningarna för hemlig avlyssning med hänsyn till typen av brott i angavs förslaget redaktionella - - med vissa här gjorda, ändringar på följande sätt (27 kap. 19 § RB).
Hemlig avlyssning och hemlig telefonavlyssning utgör
tvångsmedel vid förundersökning angående l. brott för vilket ej är stadgat straff än
lindrigare
fängelse i två âr,
2. sabotage, kapning av luftfartyg, luftfartssabotage, olovlig kårverksamhet, spioneri, obehörig befattning med hemlig uppgift och olovlig underrättelseverksamhet,
3. försök, förberedelse eller stämpling till brott mot
13 kap. (allmänfarliga brott), l8 kap. (högmålsbrott) eller
19 kap. (brott mot rikets säkerhet), för vilket inte är stadgat lindrigare straff än fängelse i två år, eller till brott som sägs i punkt 2 ovan, eller till grovt narkotikabrott eller grov varusmuggling, om smugglingen gällt narkotika, allt såvida gärningen är belagd med straff.
I den närmast följande bestämmelsen (27 kap. 20 §) angavs vissa
ytterligare förutsättningar för hemlig avlyssning:
Hemlig avlyssning får användas mot den som skäligen
kan misstänkas för brottet, om l. sannolika skäl talar för att åtgärden kommer att ge
upplysning av synnerlig vikt för utredningen om
brottet, 2. försök har gjorts att på annat sätt erhålla
upplysningen
men försöken ej har lyckats eller sådana försök bedöms vara utsiktslösa eller förenade med avsevärda olägenheter, och 3. rätten lämnar tillstånd till åtgärden.
Har rätten lämnat tillstånd till åtgärden men bortfaller någon av de sakliga förutsättningarna får åtgärden inte längre företas.
Arbetsmetoder 127
I en bestämmelse i förslaget (27 kap. 23 § RB) föreskrevs att en fråga om hemlig avlyssning skulle tas upp av rätten på ansökan av åklagare och att rätten skulle pröva frågan så snart som möjligt. Tillstånd skulle meddelas för viss tid, visst ändamål och visst f unktionssätt. Tiden skulle inte få bestämmas längre än som var nödvändigt och fick inte överstiga en månad. I
oundgängligen
ett par följande bestämmelser föreslogs regler om bl.a. förbud mot av samtal mellan den misstänkte och hans försvarare
avlyssning
och om behandlingen av s.k. överskottsinformation.
För att i rent teknisk mening möjliggöra hemlig avlyssning genom dold mikrofon intogs i förslaget en bestämmelse (27 kap. 28 § RB) vilken - om tillstånd till avlyssningen hade lämnats - det
enligt
tekniska hjälpmedlet fick anbringas och återtas från rum eller utrymme som annars var skyddat mot intrång.
I sitt andra betänkande föreslog tvångsmedelskommittén en tvángsmedelslag, som innehöll ett par bestämmelser om vissa allmänna begränsningar som skulle gälla för all användning av
tvångsmedel, dvs. även för användningen av hemlig avlyssning
genom dold mikrofon. Dessa bestämmelser hade följande lydelse.
3 § Ett tvångsmedel får användas endast för det ändamål för vilket det har beslutats.
4 § Tvångsmedel får tillgripas endast när en uppgift finnes inte kunna lösas därförutan och betydelsen av att uppgiften löses är tillräckligt stor för att upphäva det intrång eller annat men som tvångsmedlet innebär för den enskilde.
5 §j Kan en uppgift inte lösas utan hjälp av tvångsmedel och finns flera tvångsmedel att välja mellan, vilka alla kan antas leda till det avsedda resultatet, skall det tvångsmedel användas som är minst ingripande för den enskilde.
6 § Ett tvångsmedel får inte användas i större i mera ingripande form eller under längre
omfattning,
tid än som behövs för att den uppgift skall lösas för vilken tvångsmedlet har beslutats.
Vad dessa begränsningar uttalade kommittén (SOU 1984:54
gäller
s. 260) att det i motiven borde slås fast att hemlig avlyssning
128 Arbezsmetoder sou 1990:51
genom dold mikrofon måste anses som mer ingripande
än något av övriga tvångsmedel. Vidare påpekade kommittén att i
regleringen
förslaget till tvångsmedelslag (5 och 6 §§) innebar att det inte förelåg något behov av den föreskrift i det tidigare förslaget (27 kap. 20 § första stycket 2 RB) som angav att hemlig avlyssning skulle få ske endast om försök hade gjorts att på annat sätt erhålla upplysningen men försöken inte lyckats, bedömts utsiktslösa eller ansetts förenade med avsevärda olägenheter.
3.4.7 Narkotikakommissionen
Narkotikakommissionen”, som tillsattes år 1982, hade bl.a. till uppgift att komma med förslag om insatser från polisens sida mot den olagliga handeln med narkotika. Sina
förslag härvidlag
redovisade kommissionen i en promemoria år 1983 nr
(PM 5) Polisens insatser mot narkotikan. I ett avsnitt i promemorian om okonventionella metoder tog kommissionen
upp frågan om hemlig avlyssning genom dold mikrofon borde tillåtas som
spaningsmetod
för polisen. Efter det att kommissionen för sin inställ-
redogjort
ning till behovet av som vid narko-
hemlig avlyssning hjälpmedel
- vilket tikaspaning kommissionen var tveksamt till - anförde kommissionen följande beträffande
integritetsfrågans betydelse
(s. 79 ff).
Vad häref ter gäller integritetshot och
integritetsintrång
är enligt vår mening annan hemlig med
avlyssning
mikrofoner och telefonavlyssning tämligen likartade. Båda metoderna medför också med att
nödvändighet
man kommer att lyssna på andra personer än dem som avses med beslutet om avlyssning och på annat än vad som rör brottslig verksamhet. Risken för att en domstol skall fatta beslut om oberättigad är
avlyssning
knappast större om beslutet avser mikrofoner än om det gäller telefoner. Medborgarnas grundlagsskydd är också detsamma mot båda företeelserna. Det finns dock framför allt en faktor som gör annan
hemlig avlyssning något mer integritetskänslig än telefonavlyssning.
Hemlig avlyssning med hjälp av mikrofon innebär
sålunda en mer total kontroll än telefonavlyssning. Man
Ledamöter: Hans Holmer, ordförande, Jan Nygren och
Staffan Vängby.
Arbetsmetoder 129
kan som - och även än
lyssna på allt sägs på annat samtal - i den avlyssnade lokalen, vid alla tidpunkter på dygnet och oavsett vilka som vistas där. Allt som kommer inom mikrofonens räckvidd kan registreras. Det finns också anledning att anta att människor i allmänhet är något mer återhållsamma med vad de säger i telefon än med vad de säger till varandra på tu man hand. Det är i och för sig en omständighet som skulle kunna anföras för metodens effektivitet. Men det skulle också medföra att metoden är mer integritets-
känslig än telefonavlyssning.
Argumentet att avlyssning med hjälp av mikrofoner bör tillåtas eftersom den inte utgör ett större integritets-
intrång än telefonavlyssning kan också angripas från en
annan utgångspunkt. Den omständigheten att den ena metoden används medför inte att den andra inte skulle innebära ytterligare faror. Att man har gjort undantag f rån grundlagsskyddet på en punkt innebär inte att
ju
det blir ofarligt att göra undantag i ett annat avseende. Även om mikrofonavlyssning inte vore mer
integritetskränkande än telefonavlyssning, leder
möjligheten att använda båda metoderna till att summan av hoten mot integriteten ökar avsevärt. Det ena intrånget rättfärdigar knappast det andra, även om det senare inte skulle vara större än det första.
Till dessa invändningar kommer så vissa kontroll-
problem som skiljer mikrofonavlyssning från telefon-
avlyssning. Det är televerket som verkställer domstolens beslut om När det gäller telefon-
avlyssning.
avlyssning kan polisen därför lätt värja sig mot obefogade anklagelser för omfattande och otillbörlig
avlyssning eftersom ytterligare en myndighet är
inkopplad. Genom denna extra kontroll blir det så gott
som omöjligt att anordna telefonavlyssning utan
vederbörligt tillstånd. Motsvarande naturliga kontroll av utomstående finns inte vid annan avlyssning. Även om man ställer upp stränga formella krav för att utnyttja
avlyssningsapparatur, föreligger därför inte samma
garantier mot missbruk vid annan avlyssning som vid
telefonavlyssning. Det vore synnerligen olyckligt, om
misstanke uppstod att avlyssning kunde ske utan lagliga beslut. Blotta misstanken kunde äventyra allmänhetens
130 Arbetsmetoder
tilltro till polisens arbete och över huvud taget få
allvarliga följder för samhällsklimatet.
I ett öppet samhälle måste det finnas en gräns för de
tvángsåtgärder som samhället är berett att vidta gent-
emot de enskilda medborgarna. Stora vården äventyras
om samhället av olika skäl ständigt flyttar fram sin
toleransgräns vad gäller tvångsmedel. En känsla - om
än obefogad - av att ständigt kunna vara avlyssnad
kan riskeras bli spridd bland medborgarna. Kommissio-
nen anser att de gynnsamma effekter som kan stå att
vinna genom att införa hemlig avlyssning med mikro-
foner som ett nytt tvångsmedel - och som av praktiska
skäl torde bli ganska begränsade - inte uppväger de
negativa följder som det skulle kunna få. Kommissio-
nen anser därför att annan hemlig avlyssning än
telefonavlyssning inte bör förekomma som tvångsmedel.
3.4.8 Remissbehandlingen av tvángsmedelskommittérzs och narkotikakommissionens förslag
Tvángsmedelskommitténs första betänkande remissbehandlades för sig. De flesta remissinstanserna (bl.a. JK, RÅ, domstolsverket och RPS) var positiva till kommitténs förslag att införa hemlig avlyssning genom dold mikrofon som en spaningsmetod för polisen. Flera instanser (bl.a. Svea hovrätt, hovrätten för Västra Sverige, kammarrätten i Stockholm, juridiska fakulteten vid Uppsala universitet och rättegângsutredningerz) var i och för sig inte avvisande till tanken pá att tillåta hemlig avlyssning men ansåg (bl.a.) att kretsen av brott som kunde komma i fråga borde begränsas. En vanlig uppfattning var därvid att hemlig avlyssning endast borde få förekomma vid grova narkotikabrott och brott mot rikets säkerhet. Bland de instanser som var avvisande till förslaget ansåg flera att ställning inte kunde tas innan slutresultatet av tvángsmedelskommitténs överväganden
förelåg.
Tvángsmedelskommitténs slutbetänkande och narkotikakommissionens promemoria remissbehandlades gemensamt. När det gäller hemlig avlyssning instämde flertalet av remissinstanserna i narkotikakommissionens uppfattning att sådan avlyssning inte borde tillåtas. Instanser som hade denna inställning var bl.a. hovrätten över S käne och Blekinge, kammarrätten i Jönköping och
Arbetsmetoder 131
domstolsverket. Flertalet åklagarmyndigheter (dock ej RÅ) och RPS ansåg att hemlig avlyssning borde tillåtas.
En fråga som uppmärksammades särskilt i de båda remissomgångarna var vilken grad av misstanke som bör föreligga för att
hemlig avlyssning skall få användas. Enligt tvångsmedelskommit-
téns borde - sätt som för
förslag på samma telefonavlyssning-
hemlig avlyssning få användas endast mot den som skäligen kan misstänkas för brottet medan flertalet remissinstanser biträdde en reservation av ordföranden och ytterligare en ledamot och ansåg att det borde räcka med att personen i fråga kan misstänkas för brottet.
3.4.9¶Riksdagsuttalanden i frågan
I samband med riksdagens behandling år 1984 av förslag från regeringen om åtgärder mot narkotikabrottsligheten gjorde
justitieutskottet vissa uttalanden om avlyssning genom dold mikrofon (JuU l984/85:l2 s. l7 f). Utskottet erinrade därvid om vikten från demokratisk synpunkt av att diskussionen om enskildas integritet i förhållande till myndigheterna hölls levande. En minskad vaksamhet i dessa frågor kunde enligt utskottets mening
leda till en avtrubbning i den allmänna uppfattningen att integritetskränkningar endast undantagsvis kan godtas i ett samhälle
av den typ vi har. Med åberopande av vad narkotikakommissionen uttalat i sin promemoria tillade utskottet att man noga måste överväga vilka stora värden som kan äventyras om samhället successivt flyttar fram toleransgränsen vad gäller tvångsmedel och
andra integritetskänsliga åtgärder.
I det tidigare nämnda förslaget om ändringar i tvångsmedelsreglerna som riksdagen behandlade år 1989 (prop. 1988/89:l24),
JuU25, rskr. 313) tog justitieministern (Laila Freivalds) upp bl.a. om med dold mikrofon (s. 55 ff). Efter
frågan hemlig avlyssning
för narkotikakommissionens invändningar konstaen redogörelse terade hon att av avlyssning med dold mikrofon var
användningen
förknippad med en rad praktiska svårigheter som i hög grad torde minska dess användbarhet. Justitieministern ansåg det också vara värt att notera att uppklarningsprocenten redan var förhållandevis hög för de grova brott beträffande vilka det skulle kunna vara aktuellt att införa hemlig avlyssning som spaningsmetod. Hon framhöll vidare att någon väsentligt högre uppklarningsprocent inte torde kunna i de länder där avlyssning med dold
uppvisas
mikrofon är en tillåten metod i polisarbetet. Detta visade enligt
132 Arbetsmetoder
justitieministern att goda resultat kan åstadkommas ett genom kompetent bedrivet polisarbete även utan fullt så sofistikerade
hjälpmedel.
Sammanfattningsvis anförde justitieministern att de argument som hade åberopats till förmån för att använda dold mikrofon i det reguljära polisarbetet mot och
narkotikabrottslighet annan
grov brottslighet inte övertygat henne om att metoden är försvarlig med hänsyn till de tunga som kan riktas
invändningar
mot den. Hon ansåg därför att metoden inte borde införas i polisarbetet.
Justitieministern tillade att vad hon hade anfört i första hand tog sikte på i allmänhet och att hon med
förundersökningar hänvis-
ning till SÄPO-kommitténs arbete utgick från att i det
frågan
sammanhanget skulle få en särskild såvitt avser
genomlysning säkerhetspolisens verksamhet. Vidare tillade justitieministern att
hennes ställningstagande hade avseende enbart på sådana åtgärder som används inom ramen för en
pågående förundersökning och
inte innebar att hon tog till om det är eller
ställning frågan bör
vara tillåtet att i nödsituationer vidta extraordinära åtgärder.
I samband med riksdagens av
behandling regeringsförslaget
väcktes två motioner med om
inriktning på frågan avlyssning med
dold mikrofon. I motionerna riktades kritik mot
justitieministerns
avslutande uttalande om att hennes inte
ställningstagande avsåg frågan om användningen av hemlig avlyssning i nödsituationer.
Enligt motionärerna var justitieministerns uttalande klart otillfredsställande mot bakgrund av den senaste tidens händelser där misstankar uppkommit om att användandet av icke tillåtna spaningsmetoder inom polisen hade f örsvarats med till
hänvisning
reglerna om nöd. I den ena motionen
begärdes tillkännagivanden
från riksdagen om dels fortsatt förbud mot
buggning, dels
nödrättens innebörd. Enligt den andra motionen borde
riksdagen begära utredning och lagstiftning om nödrätten.
Justitieutskottet redogjorde i sitt av godkända betän-
riksdagen
kande för tidigare uttalanden om nödrättens innebörd av bl.a.
riksdagen och JO (1988/89:JuU25 s. 34 konstaff). Avslutningsvis
terade utskottet att dessutom inom
nödrättsreglerna övervägdes regeringskansliet (med anledning av förslag f rån fängelsestraff-
kommittén) samtidigt som frågan om konstitutionell nöd hade behandlats såväl inom som i och av
utredningsväsendet riksdagen
JO. Någon översyn av nödrätten ansåg utskottet därför inte vara
erforderlig. Beträffande önskemålet om fortsatt förbud mot
s0U 1990:51 Arbetsmetoder 133
buggning hänvisade utskottet inledningsvis till sitt (ovan redovisade) uttalande år 1984 och anförde därefter att utskottet så till vida kunde dela motionärernas uppfattning som utskottet inte för det dåvarande kunde förorda ett sådant tvångsmedel som avsågs i motionen. Avslutningsvis tillade utskottet att frågan var föremål för överväganden inom SÄPO-kommittén, och att det därför inte var ändamålsenligt för riksdagen att uttala sig om
framtida ställningstaganden i frågan.
3.4.10 Den särskilda utredaren
Den särskilde utredaren har behandlat frågan om avlyssning med dold mikrofon i sin rapport (SOU 1989:18) SÄPO - Säkerhetspolisens arbetsmetoder (s. 71-87). Under rubriken Synpunkter och förslag (s. 81 ff) redovisar utredaren inledningsvis sina synpunkter och erfarenheter beträffande användningen i Sverige och utomlands av hemlig avlyssning genom dold mikrofon. Avslutningsvis anför utredaren i denna del bl.a. följande.
Slutsatsen av min utredning ger sig själv. Förbudet mot
elektronisk avlyssning är vid det här laget tämligen
underminerat. Moralen på detta område tycks successivt
ha luckrats upp inom polisen. Det finns flera faktorer
som kan förklara detta. En säkerhetstjänst rör sig
ibland i en gråzon mellan det tillåtna och det icke
tillåtna. Inflytande från seder och bruk inom säker-
hetstjänster i andra länder som SÄPO samarbetar med
har säkert haft sin betydelse. Man har inte velat vara
mindre effektiv än sina kollegor. Inom SÄPO är det en
utbredd uppfattning att buggning i vissa fall är en
oumbärlig spaningsmetod, och man har haft svårt att
acceptera att den inte skall få användas ens när
mycket stora intressen står på spel. Därav benägen-
heten att tänja de visserligen snäva men oklara nöd-
reglerna. Eller att rentav medvetet sätta sig över
lagen.
Hade det funnits regler om elektronisk avlyssning mot-
svarande lagstiftningen om telefonavlyssning, är det
sannolikt att dessa regler skulle ha respekterats även
om de varit mer begränsade till sin räckvidd än polisen
i och för sig skulle ha önskat. Framställningar i ämnet
skulle då ha blivit prövade av domstol. Det är knappast
sannolikt att SÄPO skulle ha gått vid sidan av lagen
134 Arbetsmetoder
eller trotsat ett domstolsbeslut. Att man skulle vara beredd att kränka lagen på ett så flagrant och öppet sätt är i varje fall någonting som jag inte funnit exempel på under min genomgång av SÄPO. Jag tror för min del att vi inte skulle ha behövt uppleva den Holmérska buggningshärvan om det hade funnits ett
kontrollsystem.
Jag har redan sagt att jag för mitt vidkommande inte har velat ta ställning till den grundläggande avväg-
ningsfrågan frågan om vad som väger tyngst, SÄPO:s behov av att i undantagsfall kunna använda elektronisk avlyssning i spaningsarbete eller intresset av att kunna behålla ett oförändrat starkt Så
integritetsskydd.
mycket anser jag mig dock böra säga som att den nuvarande ordningen i längden knappast är hållbar. Det lagliga utrymmet för att använda elektronisk avlyssning i SÄPO:s verksamhet är visserligen ytterst smalt. Men gränserna är oklara. Polisen utsätts för frestelser. Det
är inte bra från rättssäkerhetssynpunkt.
Av dessa skäl anser jag att man inte - som hittills när frågan varit uppe till - bör problemet
prövning skjuta
ifrån sig och låta allt förbli vid vad det har varit. Om statsmakterna anser att integritetsskyddet är så viktigt att buggning under inga förhållanden skall vara tillåten, då bör man välja en lösning som är entydig och leder till målet. Då får man se till att det inte finns
någon elektronisk avlyssningsutrustning hos polisen och i princip förbjuda både import och tillverkning av så-
dan materiel. Men om man inte är beredd att ta detta radikala steg måste det bästa vara att i lag reglera de få fall då buggning skall få förekomma. I så fall får man försöka skapa ett system för rättslig kontroll av polisens beslut och åtgärder som kan upplevas som betryggande.
3.5 Utländska förhållanden
I många länder saknas regler om rätt för polisen att använda sig av hemlig avlyssning genom dold mikrofon. I vad mån polisen ändå kan använda sig av denna metod blir beroende av om hemlig
Arbetsmetoder 135 soU 1990:51
eller inte och av vilket skydd landets avlyssning är kriminaliserad
privatliv. I Norge och
grundlag tillförsäkrar medborgarnas dold mikrofon kriminaliserad Finland är hemlig avlyssning genom för finns inte.” Det förhållandet att och något undantag polisen för med dold mikrofon anses
det saknas lagstöd hemlig avlyssning
innebära att sådan är utesluten även för
i Norge avlyssning
med för att ett visst utrymme anses polisens del undantag om nöd. Om förhållandena är särskilt
föreligga enligt reglerna
anses således i Norge kunna använda sådan
graverande polisen för brottslighet av allvarlig beskaffen-
avlyssning att förebygga het“.
I Danmark finns sedan år 1988 bestämmelser om ingrepp i ytti ett särskilt kapitel i retsplejeloven (71 kap.). I randefriheten finns bestämmelser som ger polisen möjligheter att detta kapitel använda telefonavlyssning, anden af lytning (dvs. annan avlyssoch Enligt § 780 menas med
ning), teleövervakning postkontroll.
at andre samtaler eller udtalelser ved
annan avlyssning aflytte
för att få använda sådan
hjaalp af et apparat. Förutsättningarna är desamma som för övriga ingrepp i yttrandehemlig avlyssning
friheten För det krävs att der er bestemte (§ 781). första til at der på den pågaeldende måde gives grunde at antage, eller forsendelser til eller fra en mismeddelelser foretages För det andra att må antages at vaere af
taenkt. indgrebet
for ef terforskningen . Dessutom krävs för af gørende betydning avser en lagöverträdelse som kan det tredje att ef terforskningen straffas med i 6 är eller däröver eller - utan att straff-
fängelse
till 6 år - vissa särskilt brott. Till de maximum uppgår angivna sist nämnda hör samtliga uppsåtliga brott mot statens självstänoch säkerhet eller mot statsförfattningen och de högsta
dighet
samt vissa andra brott (t.ex. undandragande av
statsmyndigheterna
och Beslutet skall fattas av
krigstjänst), sabotage utpressning.
domstol men har att fatta interimistiskt beslut
polisen möjlighet
23 I ett finskt kommittébetänkande (l989:25) om polisfrägor
har 12 förordats att polisens behov av att använda hemlig
(s. f)
vilka förutsättningar den skall f å ske) bör avlyssning (samt under bli föremål för en särskild utredning.
24 Politiet Lov Se Anders Bratholm, og personlighedsvernet, s. 289 ff. - Ett förslag från polisen i Norge år 1985 og Rett 1968, till med mikrofon i
om att införa möjligheter hemlig avlyssning
narkotikamål vann inte hos de politiska instanserna (se gehör Norsk del II, 1987, s. 143).
Andenas, straffeprosess,
136 Arbetsmetoder sou 1990:51
om det föreligger fara i dröjsmål (§ 783). Innan domstolen fattar beslut i saken skall advokat förordnas för den som
ingreppet
avser (§ 784). Är det om brott fråga mot staten säkerhet eller de
högsta statsmyndigheterna skall denna advokat väljas från en särskild krets av advokater som utses av
justitieministern.
Säkerhetstjänsten i Nederländerna kan efter ett gemensamt beslut
av premiärministern, justitieministern och inrikesministern få
tillstånd till hemlig med dold avlyssning mikrofon. Förutsättningarna för ett sådant tillstånd är: att
l) avlyssningen är absolut
nödvändig, 2) att landets säkerhet är hotad och 3) att informationen inte kan inhämtas på något annat sätt. Ett tillstånd till
hemlig avlyssning gäller i tre månader.
Tvångsmedelsregleringen i
Förbundsrepubliken Tyskland inne-
håller (i
Strafprozessordnung) regler om bl.a. telefonavlyssning,
men däremot finns som inga regler tillåter andra former av
avlyssning. Sådan avlyssning är kriminaliserad i strafflagen om
den inte är befogad. Detta förbehåll anses innebära att polisen om det är kan använda av
nödvändigt sig hemlig avlyssning vid
utredningen av särskilt allvarliga brott under
förutsättning att
utredningen är av betydelse för eindeutig überwiegender öf f ent-
licher Intressen.
I Storbritannien finns bestämmelser i lag som reglerar möjligheterna till
telefonavlyssning (Interception of Communications
Act 1985). Däremot finns inga lagregler som direkt tar sikte på
användningen av hemlig dold avlyssning genom mikrofon, vilket
har ansetts innebära att sådan avlyssning är tillåten. Däremot
innehåller en nyligen införd
lag om säkerhetstjänsten (Security
Service Bill 1989) regler om
befogenhet för säkerhetstjänsten att
göra intrång i privat egendom, och dessa avses anregler styra vändningen av avlyssning med dold mikrofon eftersom sådan avlyssning som regel förutsätter ett visst intrång i egendom.
Reglerna innebär att säkerhetstjänsten av vederbörande minister (the Home Secretary) kan få tillstånd att göra intrång i privat egendom. För att tillstånd skall att ges fordras intrånget bedöms vara nödvändigt för att erhålla information som sannolikt är av
påtagligt värde för säkerhetstjänstens verksamhet och inte
rimligen kan erhållas på annat sätt. Tillstånd ges i princip för sex månader.
Även i Australien finns lagbestämmelser som reglerar användnin-
gen av hemlig avlyssning. Såvitt gäller hemlig avlyssning med
mikrofon finns dessa bestämmelser i den lag som reglerar
Arbetsmetoder 137
säkerhetspolisens verksamhet (Australian Security Intelligence Organization Act 1979). Enligt dessa föreskrifter kräver sådan avlyssning att tillstånd på begäran av chefen för säkerhetspolisen ges av vederbörande minister. Förutsättningarna för tillstånd är l) att personen som skall avlyssnas är eller skäligen kan misstänkas vara inblandad i säkerhetshotande verksamhet (activities
prejudicial to security) och 2) att det är troligt att avlyssningen
kan bidra till att polisen får upplysningar av betydelse för säkerheten. Ett tillstånd till avlyssning kan också medge polisen att för visst tillfälle eller vid särskilt angivna tidpunkter ta sig in i lokaler och liknande för att installera, underhålla eller återta
avlyssningsutrustning.
I Canada finns bestämmelser liknande dem i Australien. Möjligheter till hemlig avlyssning finns för säkerhetspolisen i Canada i lag (Canadian Security Intelligence Act 1984). Även här krävs att det är fråga om säkerhetshotande verksamhet och att andra utredningsmöjligheter först har prövats eller bedömts oanvändbara.
Den federala lagstiftningen i USA innehåller regler om avlyssning av telefonsamtal och andra samtal (Omnibus Crime Control and Safe Streets Act 1968). Lagstiftningen reglerar således förutom telefonavlyssning även användandet av teknisk apparatur för avlyssning av samtal i allmänhet, och reglerna är desamma för
bägge typerna av avlyssning. Avlyssning är förbjuden utom i de
fall som anges i lagen.
Undantag från förbudet kan medges (av federal domstol) i brottsutredande och brottsförebyggande syfte. De brott som kan komma i fråga är främst de grövsta brotten mot nationens yttre eller inre säkerhet och svåra brott mot liv, hälsa och frihet samt narkotikabrott. Vid sidan om ovannämnda undantag från det generella förbudet mot avlyssning finns - för säkerhetsunder-
verksamhet - till
rättelsetjänstens möjligheter hemlig avlyssning
också enligt särskilda bestämmelser (Foreign Intelligence Surveillance Act 1978). Dessutom finns ett vidsträckt (men omdiskuterat)
undantag för presidenten att (i egenskap av chief executive) vidta
nödvändiga åtgärder för att skydda nationen mot f ientliga handlingar från främmande makt och samhällsomstörtande verksamhet
inom landet.”
Om hemlig avlyssning i USA se t.ex. Frank J. Donner, The Age of Surveillance, 1981, s. 244 ff.
138 Arbetsmetoder sou 199o:51
4 ANVÄNDNING AV ÖVERVAKNINGSKAMERA
4.1¶Inledning
4 .1 .I Bakgrund
Det saknas i dag möjligheter för polisen att med f
järrstyrd
kamera anordna dold TV-övervakning av personer som är misstänkta för brott. Det har från flera håll att detta bör
föreslagits
vara möjligt, åtminstone för SÄPO, och de skäl som därvid har åberopats är i huvudsak desamma som har anförts till förmån för att hemlig avlyssning skall få användas av SÄPO. Vad som har åberopats är således att hemlig TV-övervakning är en effektiv och resurssnål spaningsmetod som kan ersätta andra, för
personalen mer riskfyllda arbetssätt. Vidare har att det är
sagts rimligt att SÄPO får möjlighet att använda denna metod vid
utredning av den allvarliga och svárutredda brottslighet som det
är fråga om på SÄPO:s område.
4.1.2 Teknisk apparatur för
övervakning
En metod att övervaka ett visst område eller plats kan vara att använda sig av en kamera (vanlig kamera eller en TV-kamera). En sådan kan vara antingen f järrstyrd eller bemannad och den kan också vara antingen synlig eller dold.
Den vanligaste kameran är småbildskameran för negativ film med formatet 24x36 mm. För att ta bilder under en kort tid
många
kan kameran förses med en motortillsats, som ställs in för automatisk exponering av fyra till sex bilder per sekund. En kamera kan vidare förses med olika objektiv och även med en s.k. bildförstärkare som möjliggör fotografering i mycket svagt ljus. En kamera kan också utrustas för
mörkerfotografering
genom att förses med IR-film.
En TV-kamera (liksom en videokamera) består av en optikdel samt kamerahus med högspånningsrör och förstärkardel. Vid
bildupptagningar fångar objektivet ljuset från motivet och
pro jicerar det på en mosaikplatta i högspänningsrörets främre del. Mosaikplattan laddas upp elektriskt och därefter söker en elektronstråle av plattans baksida (25 ggr/sek). Efter varje svep
Arbetsmetoder 139
har elektronstrålen ritat av motivet på mosaikplattan och det en elektrisk ström, videosignal, som förstärks och leds uppstår vidare till en TV-monitor eller en videobandspelare. Eftersom kräver hög effekt för sin funktion är TV-
högspänningsröret
kameran mindre lämpad för batteridrift.
I likhet med kameror kan en TV-kamera utrustas med
vanliga
olika och apparatur för mörkerseende. Kameror som
slags objektiv används för övervakningsändamål är vanligen f järrmanövrerade
och har en fast eller en rörlig montering. En rörlig
antingen
kamera drivs med en f järrstyrd el-motor. Även bländarinstälning och zoomobjektiv kan drivas maskinellt.
Vid sidan om kameror och TV-kameror finns numera
vanliga
också mikroelektroniska kameror, där en mikroelektronisk bildsensor en s.k. CDD-platta) eller ett chips används för
(t.ex.
En CDD-kamera kan ha samma storlek som en
bildupptagningen.
småbildskamera och den kan användas antingen för stillbildsfotografering eller som TV-kamera.
För att automatiskt kunna starta en f järrstyrd TV-kamera när inom kamerans bildupptagningsområde är en eller något inträffar flera s.k. lin En linjesensor sänder
jesensorer vanliga hjälpmedel.
ut en till en mottagare och på så sätt erhålls en sluten
ljusstråle
krets. När något kommer i l jusstrålens väg, bryts kretsen och en det instrument som startar kameran och riktar in signal går till Sensorerna - även den mot den plats där ljusstrålen bröts. kallade detektorer - kan för att indikera inte bara avpassas rörelser utan också bl.a. vibrationer,ljud, l jus, värme och rök.”
4.2 Gällande ordning
4.2.1 Lagstiftning om övervakningskameror
Regler för TV-övervakning finns i lagen (l977:20) om TV-övervakning, som trädde i kraft den l juli 1977 (prop. 1975/762194,
26 för och elektronisk En utförlig redogörelse optisk övervakningsutrustning finns i betänkandet (SOU 1987:74) övervakning (s. 67 ff). De här lämnade
Optisk-elektronisk
uppgifterna är hämtade från den redogörelsen.
140 Arbetsmetoder
JuU l976/77:l4, rskr. 93). Till för
grund lagstiftningen låg integritetsskyddskommitténs betänkande (SOU Foto- 1974:85) grafering och integritet. Lagen om TV-övervakning förbjuder
bl.a. användning av f järrmanövrerad
övervakningskamera och reglerar tillståndsplikten för TV-övervakning av gator, och
torg andra platser som är upplåtna för allmänheten. Förbudet mot
användning av f järrstyrd innebär övervakningskamera att polisen
saknar möjligheter att i sin brottsutredande verksamhet använda sådan kamera för av personer som är misstänkta
övervakning för
brott. Någon befogenhet för
tillståndsmyndigheten (länsstyrelsen)
att göra avsteg från det upplysningskrav som finns lagen stadgar inte. Polisen är därför hänvisad till att anordna sådan övervakning med handmanövrerade TV-kameror.
Riksdagen har nyligen beslutat
en ny lag om övervakningskameror m.m. (prop. 1989/90:1 rskr. 19, JuU34, 320). Enligt den skall det även i fortsättningen finnas ett förbud mot dold
övervakning
(prop. s. 30 ff). Vissa undantag görs bl.a. för
dock, övervakning
av och i samband med
försvarsanläggningar automatisk hastig-
hetsövervakning. Den nya lagen omfattar inte bara TV-kameror utan även andra optisk-elektroniska instrument och därmed
jämförbara utrustningar. En förutsättning för att skall vara lagen
tillämplig är att instrumentet är uppsatt så att det kan användas för personövervakning och att det inte manövreras på platsen. Den nya lagen träder i kraft den l 1990.
juli
4.2.2 m.m.
Utrednings/örslag
I samband med 1977 års avvisades ett - från
lagstiftning förslag
RPS - om att TV-övervakning som skedde som ett led i polisens verksamhet för upprätthållande av och ordning säkerhet skulle undantas från lagens tillämpningsområde. Ett
sådant undantag
ansågs för vittomfattande genom att det skulle medföra att det blev möjligt för polisen att i hemlighet TV-övervaka bl.a. demonstrationer och andra möten
offentliga (prop. l975/76:l94 s. 25).
Det har under senare år förts fram förslag om att polisen bör få rätt att i vissa fall använda f
järrstyrd övervakningskamera. Tvångsmedelskommittén föreslog i betänkandet (Ds Ju 1981:22)
Hemlig avlyssning m.m. att detta skulle ske genom att från tillämpningsområdet för 1977-års lag skulle undantas TVkameror som polisen använder för utredning av brott på vilka endast kan
följa fängelse. Narkotikakommissionen nr 5
föreslog (PM
Arbetsmetoder 141
Polisens insatser mot narkotikan, september 1983) att 1977 års lag inte skulle vara tillämplig på övervakningskameror som polisen använder vid spaning och utredning av narkotikabrott. Tvångsmedelskommitténs och narkotikakommissionens förslag remissbehandlades men har inte lett till lagstiftning.
Även justitieombudsmannen (JO) har tagit upp frågan. I ett beslut den 5 oktober 1984 uttalade JO bl.a. följande.
Med videoteknikens mycket hastiga utveckling framstår lagen som ålderstigen och definitivt mogen för översyn. Att myndigheterna använder optisk teknik är i
åtskilliga situationer lika naturligt som lämpligt. Någon
anledning varför en myndighet t.ex. inte skulle få ta en bild av en fastighet för att dokumentera dess skick är det onekligen svårt att finna. Men det är heller inte svårt att föreställa sig situationer där det finns skäl att noga överväga om tekniken bör användas. Vad som bör göras är att närmare reglera myndigheternas
användning av optisk övervakning genom fotografering
och liknande tekniker. Att säga det är lätt, att åstadkomma det är svårare, och det främst av två skäl. Dels därför att begränsningar i rätten att ta bilder kan komma i konflikt med den grundlagsskyddade informationsfriheten. Dels därför att det finns myndigheter - i första hand polisen - som har ett uppenbart behov av optiska hjälpmedel i t.ex. sitt spaningsarbete. Men att uppgiften är svår får inte betyda att man avstår från att utreda och ta ställning till en reglering av antytt slag. Det skulle onekligen vara en avgjord fördel om
frågorna kring denna del av integritetsskyddet kunde
behandlas utifrån en laglighets- och inte som nu en
lämplighetsaspekt.
Därefter gjorde riksdagen under 1984/85 års riksmöte ett uttalande om att en översyn av lagen om TV-övervakning borde äga rum (JuU 1984/85:24, rskr. 217). Bl.a. åberopades därvid att tillämpningen av lagen borde utvärderas och lagens regelsystem anpassas till ny teknik, varvid särskilt borde uppmärksammas de
ökade riskerna för integritetskränkningar.
År 1985 tillsatte regeringen en särskild utredare för att göra den av riksdagen begärda översynen. I direktiven (dir. 1985:39) anförde justitieministern beträffande frågan om användningen av
142 Arbetsmetoder
dold TV-övervakning i polisens arbete att tillräckligt underlag
redan fanns och att den särskilde utredarens arbete därför inte behövde avvaktas. Justitieministern förklarade sig ha för avsikt att ta ställning i frågan i samband med beredningen av tvångsmedelskommitténs förslag.
Den särskilde utredaren (Erland Aspelin) har i sitt betänkande (SOU 1987:74) Optisk-elektronisk övervakning tagit upp frågan om sådan övervakning vid förundersökning rörande brott. Enligt utredaren (s. 119 ff) bör optisk-elektronisk övervakning införas som ett tvångsmedel i RB och därtill anslutna författningar med regler som motsvarar dem som gäller för telefonavlyssning.
I den proposition med förslag till ändringar i tvångsmedelslagstiftningen som riksdagen behandlade år 1989 (prop. 1988/892124) förklarade (s. 55 ff) justitieministern (Laila Freivalds) att hon ansåg att dold TV-övervakning inte borde införas som en metod i polisarbetet. Hon anförde därvid att de argument som hade âberopats till förmån för användningen av dolda kameror (och
mikrofoner) i det reguljära polisarbetet mot grov brottslighet inte
hade övertygat henne om att dessa metoder var f örsvarliga med hänsyn till de tunga invändningar som kunde riktas mot dem. Justitieministern framhöll samtidigt att vad hon hade anfört i första hand tog sikte på förundersökningar i allmänhet och att hon utgick från att frågan såvitt avser säkerhetspolisens verksamhet skulle få en särskild genomlysning i SÄPO-kommitténs arbete.
sou 1990:51 Arbetsmetoder 143
5 ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG
5.1 Nuvarande arbetsmetoder
5.1.1 Inledning
I SÄPO:s verksamhet ingår att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet och terrordåd. Arbetsuppgifter av detta slag sätter en särskild prägel på verksamheten, och SÄPO:s arbete också en hel del från den öppna polisens. Spioneri och
skiljer sig
terror bedrivs i det fördolda och över huvud taget i slutna former. De som utför dessa brott är i regel välutbildade och använder sig av sofistikerade hjälpmedel. Härtill kommer att de ofta har stora resurser till sitt förfogande. Ett annat karakteristiskt drag för såväl spioneri som terrorism är vidare dess internationella anknytning. Ännu en omständighet som är särpräglad för SÄPO är att verksamheten omgärdas av en sträng sekretess.
Det är med hänsyn till de uppgifter SÄPO skall utföra naturligt att ställa särskilda krav på effektivitet, och detta innebär i sin tur att det är nödvändigt att förse SÄPO med adekvata resurser och hjälpmedel. Det är den ena utgångspunkten. Den andra är att
de gränser som lagstiftningen sätter upp för tvångsmedelsanvänd-
och andra ingripanden måste gälla också för SÄPO.
ning
I det följande kommer kommittén att redovisa sina synpunkter på SÄPO:s arbetsmetoder. Dessutom kommer ställning att tas till om det bör införas särskilda som skulle göra det möjligt för
regler
SÄPO att använda även vissa andra metoder, t.ex. hemlig teknisk som för närvarande kan användas endast i sådana
avlyssning,
situationer där BrB:s regler om nöd kan åberopas.
5.1.2¶Telefonavlyssning
av telefonavlyssning har visat sig vara ett Användningen hemlig
värdefullt i SÄPO:s arbete med att bekämpa och för-
hjälpmedel
hindra brott mot rikets säkerhet och terrordåd. Förutsättningarna
för av (hemlig teleavlyssning och användning telefonavlyssning
finns i RB, 1952 års lag om särskilda
hemlig teleövervakning)
i vissa brottmål och terroristlagen. Reglerna var
tvångsmedel
144 Arbetsmetoder
föremål för överväganden år 1989, och som ett resultat därav gjordes vissa ändringar. Bl.a. infördes en bestämmelse om att
proportionalitetsprincipen skall gälla vid och teleavlyssning teleövervakning, men några mer väsentliga i regeländringar
systemet i övrigt gjordes inte.
Den särskilde utredaren har i sin inte förordat rapport några ändringar i reglerna för telefonavlyssning. Han har emellertid givit uttryck för att det i vissa hänseenden en
föreligger
spänning mellan dessa, för förundersökning avsedda bestämmelser, och tillämpningen av dem i SÄPO:s verksamhet. Han har därvid påpekat att medan en förundersökning i tar sikte
princip
på ett visst konkret brott så är misstankarna när SÄPO inleder en telefonavlyssning av mer allmän karaktär och av styrkan bevisningen kan vara tämligen har han dock
låg. Samtidigt
påpekat att detta förhållande inte kan tas till intäkt för att SÄPO tillämpar bestämmelserna om
telefonavlyssning på ett lag-
stridigt sätt. Därvid har han framhållit att det är domstol som fattar beslut om telefonavlyssning och att varken JO eller JK har haft någon erinran mot hos SÄPO om
tillämpningen av reglerna telefonavlyssning.
Inte heller enligt kommitténs finns det att
uppfattning anledning
göra några grundläggande förändringar i reglerna för hemlig tele-
avlyssning och hemlig teleövervakning. Med till att det är hänsyn fråga om ett från integritetssynpunkt mycket känsligt tvångs-
medel är det emellertid att hos SÄPO av
nödvändigt tillämpningen
dessa regler fortlöpande kontrolleras. Detta behov är
enligt
kommitténs mening tillgodosett, i första hand att det är genom domstol som på begäran av beslutar om
åklagare användningen.
Härtill kommer den insyn som har och den kontroll som
riksdagen
utövas av JO och JK. Helt nyligen har för JO i samband
övrigt
med en inspektion hos SÄPO - efter att
stickprovsvis ha granskat
akter avseende huvudsakligen åren 1989 och 1990 - uttalat att handläggningen där av bl.a. ärenden om står i
telefonavlyssning
god överensstämmelse med gällande lag och att bestämmelserna
tillämpas i enlighet med riksdagens och intentioner regeringens (JO, dnr 573-1990).
Det finns emellertid enligt kommitténs för
mening anledning
SÄPO och de nämnda kontrollinstanserna att även
fortsättningsvis
noga vara på sin vakt så att inte av
användningen hemlig
telefonavlyssning inom SÄPO:s verksamhetsområde påverkas i en sådan riktning som har antytts ovan. Det kan som kommittén ser det finnas särskild risk för detta i och med att
förutsättningarna
Arbetsmetoder 145
för avlyssning inte är desamma i RB och 1952 års lag som i
I den sist nämnda är det terroristlagen. lagen på goda grunder - med brottsmisstankar av en mer allmän karaktär
tillräckligt
medan det i RB och 1952 års lag skall vara fråga om misstanke om ett bestämt brott.
Det har if rågasatts om inte tiden nu är mogen för att inarbeta bestämmelserna i 1952 års lag i RB (se prop. 1988/892124 s. 24). I och för sig finns det enligt kommitténs mening en hel del som talar för detta. Sålunda får det numera anses vara visat att det föreligger ett permanent behov av sådana särskilda möjligheter till tvångsmedelsanvändning som 1952 års lag tillhandahåller. Bestämmelserna i den lagen har då naturligen sin plats i RB. Bestämmelserna i de båda författningarna skiljer sig inte heller särskilt mycket åt när det gäller de grundläggande förutsätt-
ningarna f ör tvångsmedelsanvändningen.
Emellertid anser kommittén att en sådan samordning bör anstå ännu en tid. Det främsta skälet härtill är att kommittén i det följande kommer att föreslå två nya lagar om tvångsmedel som till sin karaktär har mycket gemensamt med 1952 års lag, b1.a. att de skall vara tidsbegränsade och till stora delar tar sikte på samma typ av brottslighet. Som kommittén ser det bör frågan om en samordning tas upp på nytt när det kan bedömas om en sådan kan omfatta även de två föreslagna lagarna, antingen genom att de alla tre inarbetas i RB eller att samordningen dem emellan helt eller delvis sker på något annat sätt.
I två hänseenden anser emellertid kommittén att justeringar bör ske i de nuvarande reglerna. För det första gäller det bestämmelserna om vilka brott som kan ligga till grund för tvångsmedelsanvändning enligt 1952 års lag. Härvidlag bör en ändring ske i fråga om de brott som avses i 13 kap. 5 a och 5 b §§ på så sätt att det inte bör vara en förutsättning för tillämpning av lagens bestämmelser att dessa brott samtidigt innefattar sabotage enligt 13 kap. 4 § BrB. Enligt kommitténs mening är det svårt att se att de aktuella brotten över huvud taget kan ske utan att det samtidigt är fråga om sabotage. För det andra bör - på samma sätt som i 1952 års - införas en att
lag i terroristlagen möjlighet använda även det nya tvångsmedlet hemlig teleövervakning. Med hänsyn till att terroristlagstiftningskommitténs förslag till lag om särskild kontroll av vissa utlänningar innehåller en bestämmelse som möjliggör detta (20 §) avstår emellertid kommittén från att föreslå någon förändring i den nuvarande terroristlagen (se SOU 1989:104 s. 218 f).
146 Arbetsmetoder soU 1990:51
5.1.3 Signalspaning
När det gäller signalspaning har kommittén inte någon anledning att närmare beröra metodfrågor eller de tekniska och taktiska förutsättningar under vilka denna verksamhet bedrivs. är
_Arbetet
uppenbarligen framgångsrikt och av stort värde för SÄPO:s verksamhet i övrigt, främst inom kontraspionaget. berör
signalspaning
inte heller frågor om hänsynstaganden till enskildas personliga integritet på samma sätt som annan spaningsverksamhet, och den är dessutom sällan förenad med några risker för dem som utför den. Härtill kommer att inhämtning av genom signal-
uppgifter spaning ofta är en från kostnadssynpunkt förmånlig metod om den jämförs med andra sätt för inhämtning av spaningsinformation.
I stället koncentrerar kommittén sitt intresse på om det är
frågan
lämpligt med en större samordning än för närvarande av de signalspaningsverksamheter som bedrivs hos SÄPO och FRA. Som har nämnts uttalade sig kommittén i sitt förra betänkande för en sådan ordning, vilket resulterade i att regeringen gav de båda
myndigheterna i uppdrag att gemensamt utreda förutsättningarna
för ett ökat samarbete. Vad - och även kommittén -
regeringen
därvid i första hand hade i tankarna var ett intensifierat samarbete i teknik- och metodfrågor.
I likhet med tidigare anser kommittén att FRA och SÄPO tillsam-
mans bör bedriva utvecklingsarbete på signalspaningens omrâde,
och att därvid FRA bör svara för huvuddelen av den tekniska kompetensen och SÄPO i första hand bidra med polisiär sakkunskap. Vidare bör det enligt kommitténs mening stå en hel del att vinna för båda myndigheterna om av materiel
upphandlingen
samordnas mer än för närvarande. Mycket talar också för en samlokalisering i vissa delar av SÄPO:s och FRA:s verksamheter. En sådan borde kunna bidra inte bara till ef f ektivitetsvinster och
besparingar utan också till ett ökat, fortlöpande erfarenhetsutbyte
i tekniska frågor mellan personalen på de båda Av
myndigheterna.
samma skäl bör också viss utbildning och andra stödjande funktioner ske i samarbete myndigheterna emellan.
5.1.4 SÄPO:s register och arkiv
Vid SÄPO förs ett register för den särskilda polisverksamheten för hindrande och uppdagande av brott mot rikets säkerhet m.m. Registret förs med stöd av en bestämmelse i personakkontrollkungörelsen (PKK) och ett särskilt regeringsbeslut. Polisregister-
Arbetsmetoder 147
lagens bestämmelser är tillämpliga på registret (däremot inte föreskrifterna i polisregisterkungörelsen; l § andra stycket kungörelsen). Eftersom SÄPO-registret är ett personregister i datalagens mening är också de bestämmelser som finns i datalagen
i princip tillämpliga på registret (med de begränsningar som har
angetts ovan, s. 95).
I linje med förbudet i RF mot politisk åsiktsregistrering föreskrivs i 2 § andra stycket PKK att registrering i SÄPO-registret inte får ske enbart av det skälet att någon genom tillhörighet till organisation eller på annat sätt har givit uttryck för en politisk uppfattning. Denna föreskrift har kompletterats med öppna och hemliga föreskrifter som regeringen har meddelat.
SÄPO:s register har sedan länge varit föremål för särskild uppmärksamhet i den allmänna debatten. Redan den parlamentariska nämnden i Wennerströmaffären berörde i sitt utlåtande (SOU
1968:4 s. 60 ff) ingående olika frågor om SÄPO:s register, och
sedan dess - och för övrigt även dessförinnan - har diskussionens vågor vid flera tillfällen gått höga om bl.a. förutsättningarna för anteckningar i registret. Vad som i första hand har varit föremål för diskussion är frågan om det har förekommit politisk åsiktsregistrering. Den saken har vid flera tillfällen varit föremål för granskning av JK och JO. Senast har den på regeringens uppdrag utretts av JK som redovisade resultatet i ett yttrande till regeringen i början av år 1990. I yttrandet ansåg sig JK kunna slå fast att SÄPO inte i något avseende har ägnat sig åt registrering av personer enbart på grund av deras politiska åskådning.
Registreringen hos SÄPO av personer med extrema politiska åsikter är av störst betydelse för den kontrasubversiva verksamheten, som i sin tur har betydelse för personalkontrollen. Mot den bakgrunden avser kommittén att här endast översiktligt beröra frågor som gäller registrering av politiska åsikter för att återkomma närmare härtill i den del av betänkandet som gäller
personalkontrollsystemet (se nedan s. 252). De synpunkter som
förs fram i det följande tar således i första hand sikte på SÄPO-
registrets funktion som spaningsregister, dvs. som hjälpmedel i
det löpande arbetet, men är såvitt avser den allmänna inriktning-
en av registerverksamheten giltiga också för den registrering som
äger rum av politiska åsikter.
I likhet med den parlamentariska nämnden vill till att
kommittén
börja med framhålla att det vid en diskussion om SAPO:s register är nödvändigt att skilja mellan å ena sidan införandet av upp-
148 Arbetsmetoder s0U 1990:51
gifter i registret och å andra sidan utlämnandet av som
uppgifter
är registrerade. Frågor om utlämnande har störst för
betydelse personalkontrollen och kommer därför att beröras i det sammanhanget.
En utgångspunkt för kommitténs överväganden i den här delen är - med hänsyn till SÅPO:s uppgifter inom och
kontraspionage terrorismbekämpning - att också registerhanteringen, på samma
sätt som när det gäller övriga arbetsmetoder, måste av
präglas att det för SÄPO är om att bekämpa som är
fråga brottslighet
särskilt svår att komma åt. Det har mot den ansetts
bakgrunden naturligt att inte ställa upp några närmare direktiv för insamlande och registrering i SÄPO:s
av uppgifter register.
Vid spaning inom den öppna polisens område är det ofta inte möjligt att direkt bedöma värdet av en inhämtad och
information,
det gäller i än högre grad för om spaning inom SÄPO:s område. En uppgift som vid har varit osäker eller
registreringstillfället
f ramstått som betydelselös kan i ett senare skede - sammanställd med annan information - visa vara av avgörande vikt. Därför
sig
kräver bedömandet av vilka som skall
uppgifter tas in i registret såväl kunskaper som och förutseende.
kombinationsförmåga
Innebörden av det som nu har sagts är att införandet
av uppgifter i SÄPO-registret med kan bli mer omfattande än
nödvändighet
det aktuella spaningsläget i och för motiverar. Kommittén
sig
delar här den särskilde utredarens att man
uppfattning knappast
kan avstå från ett sådant
tämligen vidlyftigt uppgiftssamlande
utan att säkerhetstjänstens verksamhet skulle lida
förfång.
Enligt 2 § PKK får i SÄPO-registret införas de som
uppgifter
behövs för den särskilda polisverksamhet som bedrivs av SÄPO. Man kan ställa sig frågan, om eller mer preciserade
ytterligare
begränsningar bör ställas upp för vad som skall få antecknas i
registret?
Som svar på den frågan skall först erinras om att mer
preciserade föreskrifter finns på ett område, när det
nämligen gäller
registrering av personers politiska hemvist. Kommitténs uppfattning är att sådana föreskrifter behövs även i vilket
framtiden,
kommer att beröras närmare i samband med personalkontrollen.
När det gäller begränsningar i övrigt av SÄPO:s att möjligheter registrera uppgifter har ovan redovisats omständigheter som talar
för att det inte bör - eller kan- ställas annat krav än
upp något det som gäller för närvarande, dvs. att de uppgifter får registre-
Arbetsmetoder 149
ras som behövs för verksamheten. Härtill kommer att det enligt kommitténs mening skulle kunna ha negativa konsekvenser för
arbetet med kontraspionage och terrorismbekämpning om det för
registreringar skulle krävas mer detaljerade föreskrifter. Internationell underrättelseverksamhet och terrorism verkar inte i beständiga former. Målen och medlen skiftar från tid till annan, liksom det sker förändringar beträffande de personer som kan misstänkas vara inblandade i sådana verksamheter. Det är därför viktigt att SÄPO, utan att vara fastlåst av bestämda regler,
fortlöpande kan följa utvecklingen och de förändringar som sker
på dessa områden, och det är därvid viktigt att perspektivet inte
blir för kortsiktigt.
Sammanfattningsvis anser således kommittén att det för registreringar i SÄPO:s register inte bör gälla andra begränsningar än i dag. Huvudregeln bör alltså vara att de uppgifter får registreras som behövs för verksamheten. En sådan bestämmelse bör finnas i en lag om säkerhetspolisens register, och därmed är polisregisterlagens bestämmelser i det hänseendet inte tillämpliga på
SÄPO:s register. För registrering av tillhörighet till politisk
gruppering bör finnas särskilda, mer preciserade regler av huvudsakligen samma innehåll och uppbyggnad som de nuvarande hemliga föreskrifterna. Dessa regler bör, som kommittén redovisar närmare i samband med personalkontrollen, föras över till de riktlinjer för SÄPO:s verksamhet som regeringen skall utfärda
varje år.
Vad kommittén har sagt i det föregående skall inte tas till intäkt
för att det saknas anledning att hålla SÄPO:s registerhantering
under uppsikt. Den särskilde utredaren har påtalat flera fall där han anser att SÄPO har gått för långt i bevarandet av uppgifter, och även kommittén har i ett par fall kunnat göra liknande iakttagelser. Enligt kommitténs mening - och sådana synpunkter har framförts även av befattningshavare inom SÄPO - finns det,
inte minst från effektivitetssynpunkt, anledning att se över de
rutiner för registrering som tillämpas internt i det löpande arbetet. Utgångspunkten måste vara att anteckningar i SÄPO:s register begränsas till sådana som behövs för verksamheten, och för att uppnå detta måste vid varje tillfälle, då en uppgift skall
föras in i registret, befattningshavaren fråga sig om detta är
nödvändigt. Ett rutinbetonat införande av uppgifter skall således inte förekomma.
Ett annat som kommittén vill beröra i det här sam-
förhållande
manhanget är att SAPO:s register i stor utsträckning utnyttjas
150 Arbetsmetoder
för ren uppgiftsinhämtning, dvs. medan det
registerslagning,
endast i begränsad omfattning synes komma till för
användning
bearbetning och analys. Som kommittén ser det borde det i resurshänseende vara fördelaktigt att i större än för
utsträckning
närvarande använda registret också för sådant arbete. En anledning till att registret inte används så är att det i sin
nog nuvarande utformning inte främjar en sådan men ett
användning,
annat skäl är säkert att de som det ADB-baserade
möjligheter
registret ändå ger inte utnyttjas optimalt. Till en del bör detta kunna rättas till med utbildning och men också
information,
ändringar i det nuvarande ADB-systemets torde bli
uppbyggnad
nödvändiga. Enligt vad kommittén har erfarit förekommer det också fortlöpande utbildning för SÄPO:s personal när det gäller registerhantering och användning av ADB-systemet, och helt
nyligen har ett projekt påbörjats inom SÄPO i
syfte att göra en
grundlig översyn av datasystemet.
I den del av betänkandet där personalkontrollen behandlas föreslår kommittén att beslut om att lämna ut i ärenden
uppgifter
som gäller de båda högsta skall beslutas av en
skyddsklasserna
särskild nämnd, nämnden Denna
för säkerhetspolisens register.
nämnd skall enligt kommitténs dessutom ha till att
mening uppgift
hålla löpande tillsyn över SÄPO:s register och därvid som en huvuduppgift ha att vaka över att registret inte medför otillbörligt intrång i någons personliga integritet. Huvudansvaret i det hänseendet skall naturligtvis liksom nu vila på SÄPO
i egenskap av registeransvarig, men härmed skall alltså nämnden
jämsides
utöva sin tillsyn och på så sätt en extra för att
utgöra garanti registret hos SÄPO förs med beaktande av värnet
för den person-
liga integriteten. Enligt kommitténs mening är detta motiverat
med hänsyn till den extremt information som
integritetskänsliga
finns i SÄPO:s register. Dessutom kan att även data-
tilläggas
inspektionen har tillsyn över SÄPO:s register.
I nämndens tillsynsuppgifter skall även att behandla och
ingå
kontrollera klagomål eller förfrågningar som inkommer från enskilda personer, dvs. en sorts klagomursfunktion. Det kan här gälla personer som är oroliga för att de över huvud finns
taget antecknade i SÄPO:s register eller för att de som
uppgifter
eventuellt finns är felaktiga eller missvisande. Hur en sådan förfrågan skall besvaras går inte säga generellt, men
enligt
kommitténs mening bör det i fall vara för nämnden
många möjligt
att ge någon form av besked. Hur nämnden skall
agera härvidlag
får bedömas från fall till fall, och av om och i vilken
prövningen
utsträckning besked kan ges bör ske med beaktande av grunderna
Arbetsmetoder 151
för den bestämmelse om kommunikation i personalkontrollärenden som kommittén föreslår (15 § förslaget till lag om personalkontroll).
I kan ledning för nämndens tillsynsarbete hämtas rån de
övrigt
bestämmelser i datalagen som reglerar den registeransvariges
skyldigheter (7-14 §§) och tillsyn m.m. (15-18 §§).
När det gäller SÄPO:s arkiv kan konstateras att den nyligen beslutade arkivlagen gäller också för SÄPO (med undantag för att SÄPO enligt en övergångsbestämmelse tills vidare inte står under
tillsyn av någon arkivmyndighet). Lagen innehåller allmänna
bestämmelser om myndigheters arkiv, arkivvård och gallring. I fråga om sägs i lagen (10 §) att allmänna handlingar får
gallring
gallras men att därvid alltid skall beaktas att arkiv utgör en del av kulturarvet och att vid gallring hänsyn skall tas bl.a. forskningens behov. Enligt arkivlagen skall särskilda regler om gallring kunna meddelas i annan lag eller i förordning, och det sägs i motiven att detta skall komma i fråga främst beträffande
integritetskänsliga register.
Som har framgått ovan har riksarkivet och SÄPO fört diskussioner om hur särskilda gallringsregler bör vara utformade för SÄPO:s arkiv. I linje med vad som har blivit resultatet av dessa överläggningar anser kommittén att det för SÄPO bör finnas en särskild bestämmelse som gäller gallring av uppgifter i registret. En sådan bestämmelse kan lämpligen tas in i lagen om säkerhetspolisens register. Utgångspunkten skall vara att endast sådana uppgifter som behövs för verksamheten skall sparas; detta gäller såväl uppgifter i registret som skriftligt material i arkivet. För att tillgodose forskningens intresse bör på det sätt som riksarkivet och SÄPO är ense om riksarkivet ges ett visst inflytande över vilka handlingar som bör bevaras. Den särskilda frågan om när en personuppgif t bör utgå ur SÄPO:s register behandlar kommittén närmare i sina överväganden om personalkontrollen. Här skall bara nämnas att kommittén föreslår vissa förändringar i de regler som enligt SÄPO:s interna bestämmelser härvidlag gäller för registret.
5.1.5 Internationellt samarbete
Den samverkan som SÄPO har med motsvarande utländska organisationer är mest framträdande när det gäller terrorismbekämpning och livvaktsskydd, där samarbetet i stor utsträckning sker i
152 Arbetsmetoder
enlighet med internationella överenskommelser. Men också inom
kontraspionaget förekommer ett visst samarbete, nämligen när det gäller att avslöja vad som med BrB:s kallas
terminologi olovlig underrättelseverksamhet, dvs. sådant obehörigt uppgiftsinhäm-
tande som sker i ett land men som riktar mot ett annat
sig land (och som i Sverige är straffbart Ett
enligt 19 kap. 10 § BrB). exempel på samarbete av sist nämnda slag är det som förekom för ett par år sedan i samband med att det att två
avslöjades
utländska medborgare från bedrev mot ett land
Sverige spioneri inom försvarsalliansen NATO. I det ärendet samarbetade
SÄPO
framgångsrikt med underrättelsetjänsterna i både
Västtyskland och USA.
Det säger sig självt att kontakter med utländska
myndigheter på
det område som SÄPO verkar måste ske med särskild
försiktighet.
Sådant samarbete får under inga förhållanden ske så att
Sveriges
ställning som alliansf ri och oberoende stat kan bli
ifrågasatt.
Tillbörlig hänsyn måste också tas till enskilda personers säkerhet och integritet. När fråga uppkommer för SÄPO att samarbeta med en utländsk säkerhetstjänst är det därför att
naturligt regeringen
mer än när det gäller verksamheten i skall ha det av-
övrigt görande inflytandet.
Den särskilde utredaren har 1989:18
i sin rapport (SOU s. 62) kritiserat förhållandet att det saknas en formell av det
reglering
internationella samarbetet. Enligt utredaren bör det av utrikesoch säkerhetspolitiska skäl ankomma att slå fast
på regeringen
vissa grundläggande regler för det internationella
samarbetet, t.ex. på vilka områden samarbete skall bedrivas och vad som skall gälla i fråga om utlämnande av framför
känsliga uppgifter, allt
beträffande svenska medborgare. Utredaren anser att man bör kunna överväga att ta in sådana regler i de för
årliga riktlinjer
SÄPO som regeringen skall utfärda.
Enligt det beslut om säkerhetspolisens och
inriktning organisa-
tion som riksdagen fattade år 1989 (prop.
1988/892108, JuU2l, rskr. 287) bör regeringen utfärda för säker-
årligen riktlinjer
hetspolisen. I likhet med vad som uttalades i det
lagstiftnings-
ärendet anser kommittén att det internationella samarbetet är en fråga som lämpligen bör regleras i sådana Som utreda-
riktlinjer.
ren har förordat bör i fast
riktlinjerna läggas grundläggande principer för SÄPO:s samarbete med utländska Säkerhetstjänster, t.ex. i vilken omfattning detta får ske och i vilka fall kontakt skall tas med regeringen innan ett samarbete inleds.
Arbetsmetoder 153
Enligt vad kommittén har inhämtat pågår för närvarande inom regeringskansliet ett arbete på att utforma riktlinjer för SÄPO:s verksamhet. Avsikten är att dessa - sedan samråd har skett med företrädare för övriga partier i utrikesnämnden - skall ingå i det regleringsbrev som regeringen skall utfärda för SÄPO inför det kommande budgetåret.
5.1.6 Arbetsmetoder i övrigt
När det gäller andra arbetsmetoder än dem som har redovisats i det föregående kan kommittén först konstatera att det inom det område som SÄPO verkar är naturligt att också sådana metoder kommer till användning som inom annat polisarbete skulle te sig mer främmande. Det kan t.ex. vara fråga om att betala ersättning för tips och upplysningar eller att anlita utomstående som informatörer eller obeservatörer. Det kan också gälla åtgärder i syfte att skydda SÄPO:s personal mot att utsättas för risker. Vad angår det sist nämnda så framstår det exempelvis för kommittén som givet att personal hos SÄPO ibland måste uppträda under annan identitet än den riktiga. Det kan vara nödvändigt för att skydda inte bara dem själva utan också deras anhöriga från att bli utsatta för hot eller andra repressalier. Sådana hämndaktioner riktade mot personal inom säkerhetstjänsten har förekommit i andra länder, och det kan hända också i Sverige. Under alla förhållanden måste det kunna upplevas som starkt obehagligt för personal inom SÄPO att leva med vetskapen att deras identitet är känd och att de kan bli utsatta för hot eller andra obehagligheter. Detta är också huvudanledningen till att uppgifterna om vilka som är anställda inom SÄPO omfattas av sträng sekretess.
Ett annat exempel på vad som kanske kan kallas för en mindre konventionell metod - men som enligt kommitténs mening är fullt
- är att det av samma skäl som har nämnts är acceptabel nyss nödvändigt att ibland registrera exempelvis ett fordon på någon annan än den rätte innehavaren. Detta kan krävas inte bara av säkerhetsskäl utan också för att undvika att en operation avslöjas till men för en pågående utredning.
Vad angår olika spaningsmetoder som kan komma till användning inom SÄPO:s arbete måste emellertid gälla vissa begränsningar. Den - liksom för -
självklara utgångspunkten den öppna polisen måste vara att olagligheter inte kan godtas. Och vidare innebär det förhållandet att SÄPO inte generellt kan avstå från att använda metoder som är främmande för den öppna polisen, men
154 Arbetsmetoder
som används av i de flesta andra inte
säkerhetstjänster länder,
att okonventionella metoder får användas utan andra
begräns-
ningar än sådana som följer av uttryckliga författningsbestämmel-
ser.
För användningen av sådana metoder måste för det första
gälla att den sker med försiktighet och omdöme. Detta särskilt
gäller om arbetssättet kan innebära risker för men
någon inblandad,
hänsyn måste också tas till enskilda människors
personliga integ-
ritet när fråga är om att exempelvis utsätta för en
en person visserligen inte lagstridig men ändå närgången Även i
spaning.
sådana fall måste utgångspunkten vara att SÄPO:s aktioner sker i enlighet med de allmänna principer som gäller för
ingripanden
från polisens sida. Endast som är f
åtgärder örsvarliga med hänsyn
till åtgärdens syfte och
övriga omständigheter är godtagbara.
Med hänsyn till den stränga sekretess som vilar över SÄPO:s verksamhet är det vidare viktigt att beslut om
vidtagna åtgärder
fortlöpande dokumenteras. Betydelsen härav framhölls av den särskilde utredaren, och inom SÄPO har nu också fast
lagts riktlinjer för hur dokumentationen skall Att beslut
gå till. dokumenteras innebär inte bara att det blir att i efter-
möjligt
hand bedöma och kontrollera åtgärder. Ett krav
vidtagna på
dokumentation av fattade beslut effekt också i så
har en gynnsam måtto att de överväganden som beslutet blir mer
föregår noggranna och omsorgsfulla.
5.2¶Hemlig teknisk avlyssning
5.2.1¶Allmänna utgångspunkter
Idet brottsbekämpande och brottsförebyggande arbete som varje
utvecklat samhälle bedriver kommer av skilda
tvångsmedel slag
till användning. Eftersom verksamma straf f processuella
tvångs-
medel ökar möjligheterna till upptäckt, säkrande av bevis och lagföring, bidrar användningen av tvångsmedel till att göra detta arbete effektivt. Tvångsmedelsanvändning innebär emellertid också att intrång sker i den enskildes egen rättssfär. Dessa
kränkningar av den personliga integriteten är olika ingripande
beroende på vilken typ av tvångsmedel det är fråga om.
s0U 1990:51 Arbetsmetoder 155
Mot samhällets behov av tvångsmedel måste alltid ställas den enskildes intresse av skydd för den personliga friheten och integriteten. Härtill kommer att även rättssäkerhetens krav måste beaktas. Vikten av att dessa intressen blir tillgodosedda i
lagstiftning och tillämpning kommer till uttryck i regeringsfor-
mens skydd för de medborgerliga fri- och rättigheterna. Mot denna bakgrund är det naturligt att fragor om användningen av tvångsmedel ofta är aktuella i den allmänna debatten och i
samband med lagstiftning.
Avlyssning genom i hemlighet installerade, dolda mikrofoner är
ett tvångsmedel som utan tvekan väcker särskilt starka känslor av oro och ovilja hos många människor. Sådan hemlig avlyssning är också till sin natur ågnad att medföra större risker för omfattande kränkningar av integriteten än exempelvis
hemlig telefonavlyssning. Klart är vidare att hemlig avlyssning över
huvud taget inte står i överensstämmelse med de strävanden efter öppenhet i myndighetsutövningen som präglar vårt land. Det är därför inte förvånande att debattens vågor gått höga när det har förts på tal att införa hemlig avlyssning genom dold mikrofon som en polisiär arbetsmetod. Från många håll har därvid särskilt f ramhållits att införandet av ett sådant tvångsmedel skulle kunna innebära en avtrubbning i den allmänna att
uppfattningen integritetskränkningar endast i undantagsfall kan godtas i ett
demokratiskt samhälle som vårt. Man måste ha stor förståelse för synpunkter av detta slag och kommittén delar uppfattningen att en minskad vaksamhet i dessa frågor kan innebära att samhället på ett olyckligt sätt successivt flyttar fram toleransgränsen vad gäller tvångsmedel och andra integritetskänsliga åtgärder.
Kommitténs uppgift är att överväga om hemlig avlyssning med dold mikrofon skall tillåtas som arbetsmetod för säkerhetspolisen, dvs. för den polisverksamhet som i första hand har till uppgift att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet och bekämpa terrorism. De brott som det kan bli fråga om att bekämpa med användning av hemlig avlyssning genom dold mikrofon kan alltså sägas vara brott som är av särskilt allvarlig natur och som ofta berör stora värden. Här skall endast erinras om de mycket stora kostnader för samhället som såväl Wennerströms som Berglings spioneribrott medförde. Om de katastrofala följder för människors liv och hälsa som terrorhandlingar kan innebära vittnar blott alltför tydligt sådana dåd som har utförts både utomlands och här i Sverige.
156 Arbetsmetoder
Att det sålunda är fråga om brott av denna särskilt
allvarliga
natur är en viktig utgångspunkt för kommitténs överväganden, och förutsättningarna för kommittén kan därmed sägas vara något annorlunda än när frågan tidigare har diskuterats i utredningssammanhang. Det har då gällt att ta ställning till om hemlig avlyssning skall få användas (även) vid utredning av andra brott än dem för vilka SÄPO svarar för förundersökningen. I enlighet med vad som har framhållits inledningsvis innebär detta emellertid inte att det därmed skulle vara givet att säkerhetspolisens intresse av effektivitet i sitt arbete skall väga tyngre än de stora värden som ligger i hänsynen till den personliga friheten och integriteten. Härtill kommer, som nyss har berörts, risken för att om nya tvångsmedel införs - låt vara för en begränsad brottskategori - detta kan innebära en illavarslande av
förskjutning
toleransnivån över huvud taget beträffande användningen av
tvångsmedel.
I det följande kommer kommittén att redovisa sina överväganden i frågan om hemlig teknisk avlyssning skall tillåtas inom säkerhetspolisens verksamhetsområde eller ej. Vad som därvid först måste avgöras är om det alls är önskvärt eller angeläget med några förändringar i den nuvarande ordningen, och - om så anses vara fallet - vilken väg man skall gå för att åstadkomma dessa
förändringar.
5.2.2 Inledande överväganden
Den särskilde utredaren har - som nämnts tidigare - förklarat att han för sin del anser att det inte är hållbart att i längden bibehålla nuvarande ordning, där det lagliga utrymmet för att använda elektronisk avlyssning i säkerhetspolisens verksamhet visserligen är mycket smalt men där gränserna är oklara. Enligt utredaren bör man inte - som hittills när frågan har prövatsskjuta problemet ifrån sig och låta allt förbli som det varit. Anser man att integritetsskyddet är så viktigt att elektronisk avlyssning under inga förhållanden skall vara tillåten, får man enligt utredaren välja en lösning som är entydig och leder till målet, dvs. se till att det inte finns eller kan finnas någon avlyssningsutrustning hos polisen. Är man inte beredd att ta detta radikala steg, måste enligt utredaren det bästa vara att i lag reglera de få fall då avlyssning med dold mikrofon skall få förekomma och se till att ett sådant system innehåller betryggande kontrollfunktioner.
Arbetsmetoder 157
Vad först gäller frågan om det under inga förhållanden skall vara möjligt för Säkerhetspolisen att använda sig av hemlig avlyssning med dold mikrofon, dvs. inte ens i nödsituationer, anser kommittén att det är viktigt att ha klart för sig vad en sådan ordning skulle innebära. Utan att redan här ta ställning till om det är
lämpligt att avstå från användningen av denna avlyssningsmetod
t.o.m. i utpräglade nödsituationer kan kommittén i likhet med utredaren konstatera att - för att ett sådant totalförbud skall vara meningsfyllt - det måste göras omöjligt för Säkerhetspolisen att inneha eller anskaffa avlyssningsutrustning. En sådan ordning ställer sig kommittén tveksam till redan av det skälet att Säkerhetspolisen - med de uppgifter beträffande säkerhetsskydd som åligger den - inte gärna kan avstå från att inneha sådan utrustning i studiesyf te och för utbildning. Att utländska under-
rättelsetjänster använder sig av elektronisk avlyssning (riktad
även mot svenska intressen) är ett omvittnat faktum, och att mot den bakgrunden förhindra Säkerhetspolisen att ta del av den tekniska utvecklingen på området i syfte att förbättra sina möjligheter att skydda svenska myndigheter och andra mot
hemlig avlyssning kan uppenbarligen inte vara lämpligt.
Ett totalförbud skulle vidare innebära att säkerhetspolisen inte skulle få - eller kunna - använda av genom dold
sig avlyssning
mikrofon ens i nödsituationer. Redan av rent principiella skäl tar kommittén avstånd till en sådan ordning. De situationer i vilka en annars brottslig gärning enligt nödreglerna är fri från straff kännetecknas av att det är fråga om att rädda av rättsordningen särskilt skyddsvärda intressen som liv, hälsa och värdefull egendom. Dessutom krävs, för att det skall vara fråga om en nödsituation, att gärningen från olika utgångspunkter är försvar-
lig.
Av vad som har redovisats ovan i avsnittet om nöd framgår att det kan uppstå extraordinära situationer i vilka man inte gärna kan avstå från den möjlighet som nödreglerna ger att företa handlingar som normalt är otillåtna eller straf f bara. Utan att göra några jämförelser i övrigt vill kommittén som ett exempel på en sådan situation framhålla den användning av hemlig avlyssning som förekom i samband med Norrmalmstorgsdramat. Få torde anse att det skulle vara en lämplig ordning om polisen i en sådan utpräglad nödsituation inte ens med åberopande av nödreglerna skulle ha rätt att använda sig av en åtgärd som bedöms nödvändig för att t.ex. - som i det fallet - rädda människoliv. För kommittén är det inte svårt att föreställa sig att det i säker-
verksamhet - inom terrorismbekämp-
hetspolisens exempelvis
158 Arbetsmetoder
ningen - kan uppkomma liknande situationer där det föreligger ett akut behov för polisen att använda av
sig hemlig avlyssning.
För övrigt kan kommittén inte finna att det skulle
föreligga
några särskilda skäl att undanta just hemlig med dold
avlyssning
mikrofon f rån tillämpningen av de allmänna bestämmelserna om nöd samtidigt som en sådan tillämpning skulle vara
möjlig
beträffande andra, för den personliga integriteten än mer ingripande åtgärder, t.ex. användande av våld. En annan sak är att det -
i de sammanhang som har varit föremål för allmän debatt under de senaste åren -
uppenbarligen har förekommit
användning av hemlig avlyssning i situationer, beträffande vilka
man onekligen kan ställa sig frågande om det har
verkligen
förelegat en nödsituation i vedertagen bemärkelse. Detta har möjligen varit olyckligt i så måtto att det hos allmänheten kan ha bidragit till en missvisande bild av men
nödreglernas funktion,
det förändrar inte kommitténs principiella att dessa
inställning
regler bör vara tillämpliga även beträffande hemlig
avlyssning.
Sammanfattningsvis anser kommittén således att det inte från vare sig teoretiska eller praktiska utgångspunkter finns
anledning
att göra undantag från nödbestämmelsernas för
tillämplighet
användningen av hemlig med dold mikrofon. En sådan
avlyssning
ordning framstår för kommittén som både orealistisk och mindre
ändamålsenlig. I ett läge där det föreligger en nödverklig
situation, och där hemlig avlyssning skulle kunna förhindra den
farliga situationen, måste det - om förutsättningarna i övrigt
BrB är - vara för
enligt uppfyllda rimligen möjligt polisen att
med åberopande av sådan och
nödreglerna tillgripa avlyssning,
detta för övrigt oavsett om det finns särskilda om
regler hemlig avlyssning eller ej.
Om man sålunda anser att det skall finnas för SÄPO
möjlighet att i undantagsfall begagna sig av med dold avlyssning mikrofon,
återstår att ta ställning till om den nuvarande
ordningen ger
tillräckliga garantier för att metoden inte kommer till användning i en omfattning som inte är försvarbar. Till en början kan då konstateras att SÄPO i sin verksamhet ibland kommer att röra sig i en gråzon mellan vad som är och inte är tillåtet. En anledning till det kan vara att man tar av
intryck
seder och bruk hos Säkerhetstjänster i andra länder. Detta kan i sin tur förklara att hemlig avlyssning på sina håll inom SÄPO uppfattas som en i vissa fall oumbärlig spaningsmetod, och att det därför är svårt att acceptera att sådan inte får
avlyssning
användas ens när mycket stora intressen står på spel. Det nu
Arbetsmetoder 159
anförda kan förklara den benägenhet som uppenbarligen har funnits att tänja de visserligen snäva, men i praktiken relativt svårtillämpbara nödreglerna.
En möjlighet att strama upp regelsystemet - som har förordats från något håll - kunde vara att i nödreglerna närmare precisera i vilka situationer som det skulle vara tillåtet för polisen att använda sig av hemlig avlyssning. Avsikten med sådana preciseringar skulle alltså vara att skapa garantier för att hemlig avlyssning kommer till användning endast i vissa, i nödreglerna särskilt angivna situationer. Redan av principiella skäl anser sig kommittén kunna avvisa detta som en lämplig väg att gå. Nödbestämmelserna är avsedda att och tar -
tillämpas generellt
redan i sin nuvarande utformning - sikte endast på situationer av utpräglad undantagskaraktär. Enligt kommitténs mening måste det anses överensstämma mindre väl med nödreglernas funktion att göra ändringar i dessa endast för att åstadkomma en rättslig reglering av en speciell företeelse. Mot att reglera användningen av hemlig avlyssning i nödreglerna talar med andra ord att den generella avvägning mellan ett tvångsmedels nytta och dess olägenheter - dvs. bestämmandet av den balanspunkt som avgör om tvångsmedlet skall få användas eller ej - bör åvila, inte de tillämpande organen (polis, åklagare och domstolar), utan den
lagstiftande myndigheten.
För övrigt är det oklart vad en precisering av nödreglerna närmare bestämt skulle gå ut på. Bör bestämmelserna ändras så att vid användning av hemlig avlyssning nöd kan åberopas i fler eller färre situationer än vad tillämpningen av de nuvarande reglerna tillåter? Oavsett vilket alternativ man skulle välja anser kommittén att sådana ändringar - som är avsedda att tillämpas endast för vissa situationer - inte skulle vara ägnade att underlätta tillämpningen av nödreglerna i allmänhet. Vare sig man väljer det ena eller andra alternativet föreligger det nämligen enligt kommitténs mening risk för att ändringarna skulle - i den ena eller andra -
riktningen ge ett felaktigt budskap om var gränserna går för nödreglernas tillämpningsområde.
Som är nämnt tidigare har nödreglerna nyligen varit föremål för överväganden av fängelsestraf f kommittén. Kommittén har i sina överväganden uttalat uppfattningen att innehållet i dessa bestämmelser bör kvarstå i huvudsak oförändrat. I fängelsestraff kommitténs betänkande sägs vidare att de fall där nödrätten ställs på sin spets är relativt få och att bestämmelsen, särskilt när det gäller försvarlighetsrekvisitet, är förhållandevis lätt att tillämpa.
160 Arbetsmetoder
Visserligen har fångelsestraffkommittén inte - såvitt framgår av betänkandet - vid sina överväganden haft frågan om nödreglernas tillämpning i nu aktuella situationer för ögonen, men det är enligt kommitténs uppfattning ändå värt att notera att fängelsestraffkommittén inte har föreslagit annat än redaktionella förändringar i reglernas innehåll. Inte heller i de remissyttranden som har avgivits över betänkandet har frågan om nödreglernas utformning berörts i någon nämnvärd omfattning.
Här vill kommittén tillägga att frågan om gränserna för nödbestämmelsernas tillämpningsområde ibland - men inte särskilt ofta - aktualiseras i den
praktiska rättstillämpningen. Detta
innebär att efter hand dessa gränser kan preciseras i domstols-
praxis. Som har framgått av den tidigare redovisningen har åtal
nyligen väckts mot ett antal personer som i sin tjänsteutövning hos polisen har använt sig av eller på annat sätt har tagit befattning med hemlig avlyssning. Från några av de inblandade har nödreglerna därvid åberopats till stöd för att avlyssningarna skall vara fria från ansvar. Det kan alltså förväntas att det sedermera också när det gäller just de speciella situationer som här är aktuella kommer att finnas domstolspraxis som närmare
anger nödreglernas tillämpningsområde.
Det är sålunda kommitténs uppfattning att en reglering av i vilka situationer som Säkerhetspolisen skall få använda sig av hemlig avlyssning inte lämpligen bör ske genom ändringar i reglerna om nöd. Men bör frågan regleras på något annat sätt, t.ex. i särskild ordning på samma sätt som när det gäller hemlig telefonavlyss-
ning?
Det har sagts att man kan utgå från att, om särskilda regler hade funnits, dessa hade respekterats, och detta även om de hade varit mer begränsade till sin räckvidd än vad SÄPO i och för sig skulle ha önskat. Tanken har då varit att användningen av hemlig avlyssning hade kunnat äga rum inom ramen för ett lagreglerat kontrollsystem, och att med en sådan ordning också den olyckliga tänjning av nödbegreppet som har blivit följden sannolikt hade kunnat undvikas. såtillvida är detta nog riktigt som man i en situation där SÄPO inte fått tillstånd att avlyssna, har svårt att föreställa sig att SÄPO då ändå skulle företa avlyssningen med åberopande av att det är en nödsituation. Men oavsett hur det förhåller sig med den saken så kan enligt kommitténs mening ett införande av särskilda regler för hemlig avlyssning inte motiveras enbart med att de kan motverka missbruk eller andra oegentligheter i rättstillämpningen. I stället måste man i första hand fråga
Arbetsmetoder 161
om det finns behov av hemlig avlyssning som tvångsmedel i
sig
SAPO:s verksamhet och - om så är fallet - mot
väga dessa behov de värden av annat slag som eventuellt kan äventyras.
De brott som kommittén har att ta hänsyn till i sina överväganden är brott mot rikets säkerhet och terrordåd. För att försvara
sig mot dessa allvarliga brottstyper råder det enligt kommitténs
mening inte någon tvekan om att det i princip bör vara möjligt för det allmänna att tillgripa även långt gående medel för att försvara sig. Som har framhållits tidigare äventyras vid såväl spioneribrott som terrordåd stora värden, nämligen rikets säkerhet eller enskilda människors liv eller hälsa. Vidare bedrivs brottslighet av denna typ i särskilt organiserade former, den är påtagligt målinriktad och sker undantagslöst i det fördolda och med utstuderad förslagenhet. Dessutom står stora resurser till förfogande för dem som står bakom aktionerna, såväl vad gäller antalet inblandade personer som beträffande den materiel och andra hjälpmedel som kommer till användning. Inte minst utnyttjas sofistikerade metoder för att undgå upptäckt, och modern utrustning, bl.a. i form av tekniska hjälpmedel, kommer till användning vid planläggning och utförande. I f råga om terroristverksamhet kommer härtill att de personer som är beredda att utföra terrordåd inte sällan torde vara besjälade av en särskild övertygelse om det befogade i sina handlingar, något som är ägnat att göra dem såväl mer målmedvetna som mer hänsynslösa. Det sist nämnda motsvaras när det gäller spioner av att dessa ofta arbetar för vinnings skull och att den ekonomiska ersättning som uppdragsgivaren erbjuder inte sällan är mycket betydande.
Såvitt avser terrorismen kan vidare sägas att den under de senaste decennierna har utvecklats till ett allvarligt internationellt problem, och att bekämpningen av terrorism därför tilläggs hög prioritet i praktiskt taget alla stater. Detta har i första hand samband med den ökande, eller i vart fall ständigt höga frekvensen av terroraktioner och dess geografiska spridning. Även de
metoder som kommer till användning vid terroristhandlingar
förändras fortlöpande, inte minst eftersom den moderna tekniken erbjuder nya möjligheter för den som vill bruka våld för att nå politiska resultat. Det finns vidare i dagens samhälle många sårbara funktioner, t.ex. de internationella trafikmedlen, som kan utgöra mål för terrordåd. Den ökade rörligheten över gränserna och de förbättrade kommunikationerna medför dessutom att det
blir allt svårare att avslöja planläggningen av terrorhandlingar
med internationella inslag.
162 Arbetsmetoder
När det gäller terrordåd visar vidare erfarenheten att det ofta år viktigt att ingripa snabbt. Förberedelserna för och planläggningen av ett sådant dåd torde ofta ske med omsorg och med ianspråktagande av den tid som behövs, medan däremot själva iscensättandet av dådet sker snabbt och välorganiserat i syfte att uppnå maximal överraskningseffekt eller därför att den tid som står till buds för utförandet är begränsad. Om spioneribrott kan visserligen inte helt detsamma sägas, men även brottslighet av detta slag kan kräva att motåtgärder sätts in med snabbhet. Ju längre en olovlig underrättelseverksamhet pågår, desto större kan skadorna bli, och när det gäller sådan verksamhet visar erfarenheten att de som ligger bakom den arbetar på ett sådant sätt att det ofta tar mycket lång tid innan de kan avslöjas. Agenter och underrättelseof f icerare är utbildade för att undgå upptäckt och de är beredda att bida sin tid om de därmed ökar sina möjligheter
till framgång.
Att motarbeta en så välorganiserad och allvarlig brottslighet som
det är fråga om här kräver effektiva åtgärder. Sedan länge har det i Sverige liksom i flera andra länder varit möjligt att använda telefonavlyssning som ett inslag i dessa strävanden. Få torde hävda annat än att möjligheten att använda telefonavlyssning har varit till ovärderlig hjälp när det har gällt att avslöja pågående eller planerad spioneri- eller terroristverksamhet. I såväl Wennerström- som Berglingaffären spelade sålunda information genom telefonavlyssning en avgörande roll, och även i andra fall har enligt uppgifter från SÄPO möjligheten till telefonavlyssning starkt bidragit till att olovlig underrättelseverksamhet har kunnat avslöjas. Detsamma gäller, inte minst enligt uppgifter från utlandet, i hög grad också i fråga om terrordåd som har förhindrats eller kunnat klaras upp.
Emellertid år de personer som utför brott av nu ifrågavarande slag i särskilt hög grad medvetna om att deras telefoner kan vara avlyssnade och de anpassar därför sitt beteende efter detta. En möjlighet är att över huvud taget inte tala i telefon utan att i stället sammanträffa personligen. En annan är att kommunicera på andra sätt som det är svårt eller omöjligt att avlyssna. Den
tekniska utvecklingen när det gäller informationsöverföring går
fort, och det finns i dag möjligheter att exempelvis genom krypterade telefax- eller radiomeddelanden omöjliggöra för utomstående att ta del av meddelanden. Överföringen av information direkt med hjälp av datorer ökar likaså, och av bl.a. dessa skäl har regeringen nyligen tillsatt en utredning som skall överväga vilken betydelse den tekniska utvecklingen har för den
Arbetsmetoder 163
straf f processuella användningen av tvångsmedel. I USA har man - som har nämnts - kommit och utfärdat vitt-
tidigare längre
gående föreskrifter även beträffande avlyssning av sådan information som inte innehåller muntligt tal.
teknisk dold mikrofon - År då hemlig avlyssning med exempelvis
sätt som har varit - ett effektivt
på samma telefonavlyssning sätt för informationsinhämtning? Härom har meningarna varit
delade. Narkotikakommissionen ifrågasatte sålunda att så var fallet, och samma inställning har framförts från andra håll. Inte minst har f ramhållits att det även när det gäller mikrofonavlyssning finns möjligheter för den som avlyssnas att vidta motåtgärder, och vidare har gjorts gällande att metoden är resurskrävande. Häremot står uppgifter som kommittén har fått om att det i utlandet har visat vara möjligt att med hjälp av hemlig teknisk avlyssning få uppgifter som har varit av avgörande betydelse för att förhindra exempelvis överhängande hot om terrordåd. Inte heller har i samband därmed gjorts gällande att tekniken skulle vara särskilt resurskrävande jämfört med andra spaningsmetoder, utan i stället har f ramhållits att den har fördelar genom att den
kan ersätta andra, mer riskfyllda spaningsmetoder, t.ex. uppgifts-
inhämtande genom infiltratörer eller informatörer.
Även om det inte skall förnekas att det kan vara förenat med inte minst vissa praktiska problem att åstadkomma en hemlig teknisk avlyssning så är det kommitténs uppfattning att det i och för sig föreligger behov av ett sådant tvångsmedel för den brottslighet det här gäller och att detta tvångsmedel skulle kunna vara effektivt, åtminstone sett till vilka andra alternativ som finns.
Innan kommittén in på vilka gränser som med hänsyn till den
går personliga integriteten måste sättas för användningen av hemlig
avlyssning vill emellertid kommittén erinra om den fara som införandet av ett sådant, nytt tvångsmedel kan innebära. Även om det i och för sig föreligger ett behov av att ge SÄPO möjligheter att klara upp och bekämpa allvarlig kriminalitet så är det
- utöver av -
nödvändigt att begränsningar integritetshänsyn
sätta gränser för användningen av ett nytt sådant tvångsmedel också för att annars inställningen kan bli att avlyssning och annan övervakning f rån det allmännas sida av medborgarna tar överhanden, att toleransgränsen så att säga förskjuts. Den faran skall med hänsyn till den snabba tekniska utvecklingen inte underskattas. Särskilt skall beaktas om risken är värd att ta med
hänsyn till att en reglering av användningen av hemlig avlyssning
164 Arbetsmetoder
naturligen måste innehålla sådana restriktioner att användningsområdet blir mycket begränsat.
När det gäller farhågor för att ett nytt sådant tvångsmedel skulle kunna innebära illavarslande gränsförskjutningar är kommittén som sagt medveten om att det kan finnas fog för det. Samtidigt måste man emellertid ha klart för sig att det säkert inte är lätt för envar att inse varför ett mord som har utförts av en terrorist skulle vara mer angeläget att utreda än ett mord begånget av någon annan, mer ordinär gärningsman. Beträffande denna, den allra grövsta brottsligheten hamnar man onekligen i en svår valsituation. Det brukar sägas att offerlösa brott är särskilt svåra att utreda, eftersom det inte finns någon som kan
berätta om gärningsomständigheterna. I så fall är naturligtvis
mord ofta ett väl så gott exempel som ett så grovt
aldrig
spioneri. Även om det ligger vid sidan om kommitténs uppdrag vill kommittén ändå ha att bestämmer man för att
sagt sig tillåta hemlig teknisk avlyssning på just SÄPO:s arbetsområde, så måste det vara alldeles klart att gränsen därmed är nådd. Såvitt kommittén kan bedöma bör man med andra ord inte gå längre och tillåta hemlig avlyssning även när det gäller annan än
brottslighet
den som SÄPO arbetar emot.
Det förhållandet att endast SÄPO får använda av
sig hemlig
avlyssning skulle kunna tas till intäkt för att medborgarnas förtroende för säkerhetspolisverksamheten som sådan kan ta skada. Med hänsyn till den brottslighet det är fråga om anser emellertid kommittén att denna risk inte är särskilt stor. I stället torde allmänheten hysa förståelse för att SÄPO får använda även denna möjlighet, särskilt som den är tillåten för motsvarande organisationer på många andra håll i världen. Härtill kommer att, för att SÄPO i ett visst fall skall få använda av
sig hemlig
teknisk avlyssning, det skall krävas tillstånd av domstol.
De nu redovisade övervägandena innebär att det kommit-
enligt
téns mening behövs en möjlighet för SÄPO att använda sig av hemlig teknisk avlyssning vid utredning av brott inom SÄPO:s verksamhetsområde. Det avgörande skälet för detta ställningstagande är att det, även med beaktande av hänsynen till den
personliga integriteten, inte känns rimligt att samhället skall
avstå från möjligheten att - som i många andra jämförbara länder - kunna använda sig av hemlig avlyssning ens när fråga är om angrepp på själva grundvalarna för vårt demokratiska samhällssystem.
Arbetsmetoder l65
För i den personliga integriteten av den art som hemlig ingrepp kan innebära måste det dock sättas upp snäva gränser.
avlyssning
att fritt kunna för sina tankar - vilka de
Möjligheten ge uttryck
utan att tar del av dem är som RF
än är - och myndigheterna
inte bara en för den enskilde utan
anger grundläggande rättighet
också av väsentlig betydelse för vår demokratiska samhällsord- Den att den eller de som direkt berörs av ning. omständigheten inte är medvetna om det inte ingreppet mindre ingreppet gör Tvärtom ökar ingreppets karaktär av hemlighetsbetänkligt. makeri behovet av att sätta snäva gränser för dess användning. Med att ett sker i hemlighet följer också att det är ingrepp för allmänheten - och statsmakterna - att bilda sig en svårare om i vilken utsträckning och på vilket sätt ingreppen
uppfattning
faktiskt sker. Detta så mycket mera när det gäller ett tvångsmedel som skall användas av SÄPO, vars verksamhet över huvud
taget kännetecknas av sträng sekretess.
När det att lägga fast de närmare förutsättningarna för gäller när i den integriteten skall få ske genom
ingrepp personliga
måste emellertid här, liksom vid andra straf f proces-
avlyssning
suella en mellan å ena sidan den
tvångsmedel, göras avvägning
som har för att avslöja eller förhindra
betydelse ingreppet
och å den andra den olägenhet eller skada
allvarlig brottslighet
som är förbundet med för samhället eller den enskilde.
ingreppet
Därvid kan olika omständigheter vara av betydelse för att värdera och skador. Det kan gälla ingreppets
ingeppets olägenheter
hur djupt det kan kränka någons
tidsmässiga varaktighet,
och huruvida sker öppet eller i hemlighet.
integritet ingreppet
Som har f ramhållits är hemlig avlyssning ett tvångsmedel
nyss som mer än andra kan utgöra ett allvarligt ingrepp i den person-
Sådan avlyssning innebär att den som lyssnar
liga integriteten.
kan i innehållet i förtroliga samtal
hemlighet tillgodogöra sig
människor emellan. Ett mot hemlig avlyssning finns därför
skydd i att olovlig hemlig avlyssning är krimigrundlagen, och genom
naliserad. Skall tillåtas som tvångsmedel måste
hemlig avlyssning
utformas sätt att människor i därför lagstiftningen på ett sådant allmänhet anser beredda att kunna acceptera allvarliga
sig
med till det intresse som har
integritetskränkningar hänsyn
föranlett Så kan ske genom att det för användnin-
avlyssningen.
särskilda restriktioner, vilka lämpligen kan gen ställs upp efter förebild i de som i dag gäller för
utformas begränsningar
telefonavlyssning.
166 Arbetsmetoder sou 1990:51
I
Kommitténs slutsats är alltså att SÄPO bör ges en att
möjlighet
använda hemlig teknisk avlyssning vid utredning av brott men att tillämpningsområdet för sådan avlyssning måste vara så snävt som
möjligt. En begränsning skall enligt kommitténs
mening utgöras av att det skall gälla endast mycket där behovet
allvarliga brott,
av detta hjälpmedel är akut. Vidare skall brotten vara av en alldeles speciell farlighetsgrad, t.ex. genom att rikta sig mot stora samhällsgrupper eller rikets säkerhet. Detta är fallet beträffande de brott som SÄPO har till uppgift att bekämpa, i
nämligen
första hand brott mot rikets säkerhet och terrordåd.
Även när det gäller i kan man kom-
begränsningar övrigt enligt
mitténs mening ta reglerna om som
telefonavlyssning utgångs-
punkt. I dessa anges som förutsättning att det skall en
föreligga
bestämd grad av misstanke mot den som skall och att
avlyssnas avlyssningen skall vara av viss betydelse för utredningen. Också de processuella regler som finns för telefonavlyssning kan tjäna som förebild för en motsvarande beträffande
reglering hemlig teknisk avlyssning.
Med hänsyn till att det är fråga om att införa ett
nytt tvångsmedel, som dessutom till sin natur är särskilt
integritetsfarligt,
anser kommittén att en om inte bör
lagstiftning hemlig avlyssning
vara permanent utan att dess bör vara
giltighetstid begränsad på
samma sätt som t.ex. 1952 års med särskilda bestämmelser om
lag
tvångsmedel i vissa brottmål.
5.2.3¶Tillämpningsonzrâdet
Som nyss har nämnts skall hemlig avlyssning genom dold mikrofon få komma i fråga endast vid brott som har en särskild
farlighets-
grad. De brott det här gäller är terrordåd, dvs.
våldshandlingar
som är politiskt betingade och som till att påverka sam-
syftar
hället eller ett lands politik i en viss riktning utan till
hänsyn
om oskyldiga drabbas, och brott mot rikets säkerhet.
För telefonavlyssning finns bestämmelser i RB, 1952 års med
lag
särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål och 1989 års terroristlag. Bestämmelserna i RB är utformade så att tele-
fonavlyssning (teleavlyssning enligt den nuvarande terminologin i
RB) kan tillåtas vid förundersökning angående brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år och angående försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott, om gärningen är belagd med straff.
Arbetsmetoder 167
möjligt att beträffande Med stöd av 1952 ârs lag är det härutöver
brott få använda telefonavlyssning
vissa, i lagen särskilt angivna
av bestämmelsen i RB. De även om brottet i fråga inte omfattas
vissa allmänfarliga brott,
brott som anges i 1952 års lag är dels
vissa brott mot rikets säkerhet samt dels vissa högmålsbrott, dels
och till dessa brott. De allmänfarförberedelse, försök stämpling
mordbrand, allmänfarlig ödelägliga brotten är: mordbrand, grov
(samtliga brott
av luf tf artyg och luftfartssabotage
gelse, kapning
innefattar gärning som under förutsättning att brottet i fråga
Högmålsbrotten är:
sabotage), sabotage och grovt sabotage. utgör hot mot ordning, olovlig kårverksamhet, uppror, väpnat laglig
vissa brott mot liv, hälsa, frihet
krigsanstif tan samt högförräderi,
Brotten mot rikets och frid som riktar sig mot statsledningen.
befattning med säkerhet är: spioneri, grovt spioneri, obehörig
befattning med hemlig uppgift och hemlig uppgift, grov obehörig
olovlig underrättelseverksamhet.
1989 (firs terroristlag får telefonavlyssning tillgripas
Enligt som har avvisats eller utvisats med stöd beträffande en utlänning
beslutet inte har verkställts) av viss bestämmelse i lagen (men
för att utröna om en organisation och om det är av betydelse
närmare definierade i lagen) planlägger eller grupp (begreppen
som innebär våld, hot eller tvång för eller förbereder en gärning
förutsättning är att det skall
syften. En ytterligare politiska
skäl. I det förslag till ny terroristlagstiftning
föreligga synnerliga
som har lagts fram av terroristlagstiftningskommitten
nyligen
som här är av intresse) i huvudsak
föreslås en reglering (såvitt
nuvarande men med bl.a. den skillnaden att det motsvarar den
om en som innefattar brott för att fråga skall vara gärning anges straff än i två år. vilket inte är stadgat lindrigare fängelse
framgår att det föreligger Redan av den nu lämnade redogörelsen
skillnader mellan regleringen i de olika lagarna.
vissa principiella
1952 års andra och mer restriktiva
Enligt RB och lag gäller för övrigt endast gäller förutsättningar än i terroristlagen (som
en annan inriktning än utlänningar) och den lagen har dessutom
RB och åtgärder enligt terroristlagen syftar
1952 års lag. Medan
RB och 1952 års till att terrordåd har åtgärder enligt
förebygga
att bevisning om redan lag till huvudsakligt ändamål skaffa
att det terroristlagen saknar begångna brott. Vidare gäller enligt
till någon misstanke mot just om det finns anledning
betydelse
av eftersom detta syftar den person som drabbas tvångsmedlet,
eller gruppen som sådan till att utröna om organisationen
eller förbereder en terrorhandling.
planlägger
168 Arbetsmetoder
Med hänsyn till den av
begränsning tillämpningsområdet som
kommittén har förordat ovan det nära till ligger hands, att för en
reglering av vid vilka brottstyper hemlig avlyssning genom dold
mikrofon skall få förekomma söka ledning i 1952 års De
lag.
brott som anges i den lagen är just de grövre brotten mot rikets
säkerhet och sådana brott som är i samband vanliga med terro-
ristdåd. Kommittén finner att de brott som upptas i 1952 års lag
med några tillägg och de krav
undantag uppfyller som bör upp-
ställas för de brott beträffande vilka det kan bli aktuellt att
tillgripa hemlig teknisk avlyssning.
I brottskatalogen i 1952 års
lag ingår inte mord och människorov.
Dessa brott tillhör de absolut och är grövsta vanliga i samband
med terrordåd. Enligt kommitténs bör det vara
mening möjligt för
polisen att i
terrorismbekämpande syfte använda sig av hemlig
teknisk avlyssning också när fråga är om dessa brott. På grund
av de som ofta
gränsdragningsproblem föreligger när det gäller
att rubricera en som mord eller gärning dråp bör även det sist
nämnda brottet tas med. Med en sådan
ordning föreligger enligt
kommitténs mening inget behov av den
särreglering som i 1952
års lag görs beträffande de s.k.
majestätsförbrytelserna (t.ex.
mord och människorov riktat mot medlem av
kungahuset eller mot
riksföreståndaren). Övriga brott som innefattas bland ma
jestäts-
f örbrytelserna torde i beaktansvärda fall kunna
inordnas under de
högmålsbrott eller beträffande
allmänfarliga brott, vilka det enligt
kommitténs förslag skall vara möjligt att använda hemlig teknisk
avlyssning.
Även vad gäller några andra brott i 1952 års lag kan det ifråga-
sättas om de bör ingå bland de brott beträffande vilka det skall vara möjligt att använda sådan avlyssning. Ett av de högmålsbrott som anges i 1952 års lag är olovlig kårverksamhet. Detta
brott,
som kan straffas med böter eller i
fängelse högst två år, kan
enligt kommitténs mening inte anses ensamt vara av sådan farlighet att det bör få föranleda
hemlig avlyssning med dold
mikrofon. Brottet är sällan förekommande och när det förekommer torde det ofta i
begås förening med andra, allvarligare
brott som kan till sådan
berättiga avlyssning.
Två andra brott i 1952 års som det med lag hänsyn till straff-
skalan finns att diskutera
anledning i det här sammanhanget är obehörig befattning med hemlig uppgift och underolovlig
rättelseverksamhet. Obehörig befattning med
hemlig uppgift skiljer
sig från spioneri framför allt genom att det för det förra brottet inte krävs direkt uppsåt att gå främmande makt tillhanda. Att det
Arbetsmetoder 169
under förundersökningen kan vara svårt att bedöma om ett sådant fristående uppsåtsrekvisit är uppfyllt kan i och för sig motivera att tillåta även avlyssning genom dold mikrofon. Kommittén anser emellertid att den omständigheten inte är
tillräcklig. Olovlig
underrättelseverksamhet är ett brott som riktar sig, inte mot svenska utan mot utländska intressen. Olovlig underrättelseverksamhet utgör med andra 0rd ett i Sverige bedrivet spioneri riktat mot främmande makt. Under en kan det
förundersökning
vara svårt att avgöra om verksamheten riktar mot ett
sig
svenskt eller utländskt intresse, och en verksamhet som från början avser främmande makt kan lätt omdirigeras mot svenska mål. Trots detta finns det enligt kommitténs inte anled-
mening
ning att frångå kravet på att det i princip skall vara fråga om brott riktade mot rikets säkerhet för att hemlig teknisk
avlyssning skall få förekomma.
Vidare bör en justering ske med hänsyn till de som
ändringar
nyligen har beslutats i BrB (och 1952 års lag) såvitt avser vissa våldsdåd med internationell (prop.
anknytning 1989/90:l30, JuU33, rskr. 286). Ändringarna, som träder i kraft den
l juli 1990, innebär bl.a. att nuvarande bestämmelser i 13 kap. 5 a § BrB om kapning av luf tf artyg och ändras. Den
luftfartssabotage
bestämmelsen inrymmer efter brotten
ändringen kapning (första
stycket) och sjö- eller luftfartssabotage (andra stycket). Vidare har en ny bestämmelse om flygplatssabotage införts i 13 kap. 5 b § BrB.
Även den ändringen bör emellertid kommitténs mening
enligt
göras i förhållande till regleringen i 1952 års att det för de
lag
nu nämnda brotten inte skall vara en förutsättning att de innefattar sabotage enligt 13 kap. 4 § BrB, eftersom det är svårt att tänka sig att något av dessa brott inte skulle innefatta sabotage i den mening som avses i den nämnda bestämmelsen i BrB.
Kommittén anser således att tillämpningsområdet för en lag om
- med till hemlig avlyssning hänsyn de brott som kan bli aktuella - bör avgränsas pâ samma sätt som i 1952 års lag, med de undantag och justeringar som nyss har redovisats. På samma sätt som i 1952 års lag bör vidare även försök, förberedelse och stämpling till brott kunna ligga till grund för användningen av
hemlig teknisk avlyssning.
En annan fråga som kan diskuteras i det här är
sammanhanget
om det är att gå för långt att kräva att det skall vara fråga om
170 Arbctsmetoder
misstanke om ett visst brott. Just vid samhällsfarlig och svår-
utredd brottslighet torde nämligen utredningsläget inte sällan vara
sådant att det är svårt att konkretisera misstanken till ett visst brott, och att det därför i stället borde räcka med endast en misstanke om brottslig verksamhet. En reglering av den typen finns i de bestämmelser som i terroristlagstiftningen anger för-
utsättningarna för användning av tvångsmedel. Detta får emeller-
tid ses som ett undantag från en i vår straff process vedertagen princip att tvångsåtgärder får vidtas endast om det föreligger misstanke om att ett visst brott har begåtts. Undantaget i
terroristlagstiftningen kan anses försvarligt endast som en
konsekvens av vår rätt att själva bestämma vilka utlänningar som får vistas här i landet.
Kommittén har således stannat för att det på samma sätt som enligt RB och 1952 års lag bör krävas att misstanken gäller ett visst brott. Avslutningsvis skall här sägas att det av bestämmelsen uttryckligen bör framgå att den aktuella förundersökningen skall avse brott mot rikets säkerhet eller terrordåd, dvs. de brott som i första hand SÄPO har förundersökningsansvaret för.
5.2.4 Misstankens styrka
För rätt till telefonavlyssning krävs att en viss person är skäligen nzisstänkt för ett visst brott. Skälig misstanke är också en förutsättning för användandet av flera andra tvångsmedel, t.ex. anhållande, reseförbud och kvarstad. Tvångsmedelskommittén ansåg att även hemlig teknisk avlyssning skulle få användas endast vid skälig misstanke om brott, men härom var meningarna delade inom kommittén. En minoritet (två ledamöter och fyra sakkunniga) reserverade sig för att det borde räcka med att den ifrågavarande personen kan nzisstänkas för brottet.
Frågan om vilken grad av misstanke som skall gälla som förutsättning för att hemlig avlyssning skall tillåtas var också en av de frågor som uppmärksammades mest i samband med remiss-
behandlingen av tvångsmedelskommitténs förslag. En klar majo-
ritet av de remissinstanser som yttrade sig i frågan var kritiska till kommitténs förslag att misstankegraden skulle vara skälig
Arbetsmetoder 171
misstanke. Dessa instanser föreslog i likhet med reservanterna att det borde räcka med att någon kan misstänkas”. Kritiken mot att det skulle krävas skälig misstanke gick i första hand ut på att hemlig avlyssning kunde komma till användning i ett för sent skede av förundersökningen. Störst betydelse ansågs
hemlig avlyssning nämligen ha i inledningen av en förundersök-
ning och då för att befästa - eller avskriva - en brottsmisstanke. Hemlig avlyssning kunde, menade man, föra fram förundersökningen till ett stadium där det är möjligt att med vanliga tvångs-
medel säkra bevisning eller ingripa mot den misstänkte, och
genom att ställa beviskravet för högt ansågs det att man betog mycket av tvångsmedlets speciella effektivitet. En särskild komplikation med att beviskravet sattes vid skälig misstanke var enligt flera remissinstanser att det vid den misstankegraden föreligger skyldighet enligt RB att underrätta den misstänkte om misstanken mot honom.
Kommittén kan i och för sig hålla med om att det i vissa fall skulle vara en fördel för brottsutredningen om avlyssning med dold mikrofon kunde sättas in på ett tidigare stadium än när någon har blivit skäligen misstänkt för brottet. Kommittén kan också instämma i vad som har f ramhållits f rån vissa håll om att sådan avlyssning - i likhet med - torde
telefonavlyssning skilja
sig från andra tvångsmedel i så måtto att det i första hand inte utnyttjas för att skaffa fram bevis mot den misstänkte att åberopa vid en rättegång utan mera för att få en uppfattning om
kontakter och handlingsmönster.
Avgörande för kommittén är emellertid att man med en sänkt misstankegrad Ökar risken för att avlyssning äger rum i fall där brottsmisstanken sedermera visar sig obefogad och avlyssningen därmed har skett mot en oskyldig. Denna risk kan naturligtvis aldrig helt elimineras, men den bör begränsas så långt som
möjligt. Vid denna avvägning måste enligt kommitténs mening
integritetsaspekterna väga tyngst, och detta så mycket mera som det här är fråga om ett tvångsmedel av särskilt integritetsfarlig natur. I likhet med vad som gäller för telefonavlyssning bör således hemlig teknisk avlyssning få användas endast mot den som är skäligen misstänkt för brottet.
Frågan har diskuterats också av Per-Olof Ekelöf i SvJT 1982 s. 654 ff. och av Per-Henrik Lindblom i Festskrift till Hans Tornstedt, Stockholm 1983, s. 486.
172 Arbetsmetoder sou 1990:51
5.2.5 Andra begränsningar
För att telefonavlyssning skall få användas krävs att sådan avlyssning är av synnerlig vikt för utredningen. Tvångsmedelskommittén föreslog att ett motsvarande rekvisit skulle gälla för
hemlig avlyssning med dold mikrofon. Även enligt kommitténs
mening bör det vara ett krav för hemlig avlyssning med dold mikrofon att avlyssningen bedöms kunna ge upplysningar som är
av synnerlig vikt för utredningen. Till tolkningen av detta
rekvisit vill kommittén framhålla att uttrycket synnerlig vikt för utredningen inte nödvändigtvis behöver innebära att avlyssningen skall ge direkt avgörande bevisning som kan ligga till grund för en fällande dom. l de flesta fall har avlyssningen en indirekt verkan på så sätt att den kan klarlägga kontaktvägar och f örehavanden och därmed ge uppslag till vidare spaning eller ligga till grund för andra åtgärder. En annan verkan, som kan ha särskild betydelse just för de brottstyper som här är aktuella, är att avlyssningen kan medföra att en uppkommen misstanke kan avskrivas, eller med andra 0rd att den misstänkte kan rentvås.
Rekvisitet synnerlig vikt för utredningen får emellertid anses inrymma ett kvalitetskrav beträffande de upplysningar som avlyssningen kan ge. Upplysningarna får sålunda inte inskränka
sig till obetydliga detaljer eller uppgifter av rent allmän natur.
Vidare får kravet på synnerlig vikt för utredningen anses
uttrycka ett krav på att utredningsläget gör avlyssningen
nödvändig och att den bedöms kunna föra utredningen framåt. Vad som kan vinnas genom avlyssningen får det vidare i princip inte vara möjligt att åstadkomma med hjälp av andra, mindre ingripande metoder. För att hemlig avlyssning med dold mikrofon skall få användas måste således den bedömningen göras att utredningen inte kan föras framåt med andra medel och att det finns skäl att räkna med att avlyssningen verkligen kan få effekt. I och för sig bör det inte krävas att det är absolut omöjligt att få fram information på andra sätt, men hindret skall vara sådant att det inte rimligen kan begäras att man skall avstå från avlyssningen. Kan andra åtgärder i och för sig användas, bör det sålunda ändå vara tillåtet med hemlig avlyssning genom dold mikrofon om dessa åtgärder skulle kräva t.ex. alldeles orimliga
personalinsatser eller medföra påtagliga faror för att utredningen skulle avslöjas för tidigt. Utgångspunkten i varje fall måste
emellertid vara att i första hand pröva andra metoder.
I reglerna om telefonavlyssning - och andra tvångsmedel - finns numera en bestämmelse som ger uttryck för att den s.k. propor-
Arbetsmetoder 173
tionalitetsprincipen skall iakttas. Denna princip innebär att ett straffprocessuellt tvångsmedel får användas endast om skälen för att tvångsmedlet används uppväger det intrång eller men i övrigt som tvångsmedlet innebär för något motstående intresse.
Enligt kommitténs mening bör självfallet denna princip komma till uttryck också i en lag som av
möjliggör användning hemlig
teknisk avlyssning. Härigenom får de som skall tillämpa bestämmelserna uppmärksamheten riktad på dessa frågor, och blir erinrade om att det i varje enskilt fall måste ske en av
prövning
om tvångsmedlet över huvud taget behöver tillgripas med
hänsyn till omständigheterna eller om syftet kan tillgodoses genom någon
annan, mindre ingripande åtgärd. En sådan prövning kan exempelvis leda till att i stället ett annat, lindrigare tvångsmedel väljs därför att hemlig avlyssning med dold mikrofon bedöms få skadeverkningar som inte är rimliga i förhållande till vad som skulle kunna stå att vinna.
Här kan vidare erinras om att det även i finns en
bestämmelse i vilken proportionalitetsprincipen kommer till uttryck.
5.2.6 Vad skall fâ avlyssnas?
Enligt kommitténs mening kan man i en lag som ger möjlighet till hemlig avlyssning med dold mikrofon lämpligen använda samma beskrivning som i BrB:s bestämmelse om olovlig för att
avlyssning
ange vad som skall få avlyssnas. Detta innebär att det med sådan avlyssning skall vara möjligt att i hemlighet avlyssna tal i enrum, samtal mellan andra eller förhandlingar vid sammanträde eller annan sammankomst, vartill allmänheten inte äger tillträde och som den som avlyssnar inte deltar i.
Beträffande telefonavlyssning finns bestämmelser som förbjuder att samtal mellan den misstänkte och hans försvarare avlyssnas. Om det under en avlyssning framkommer att det är om ett
fråga
sådant samtal, skall avlyssningen omedelbart avbrytas. Motsvarande bör enligt kommitténs mening gälla för hemlig teknisk
avlyssning. Också de bestämmelser som för telefonavlyssning
reglerar när upptagning och uppteckning som har gjorts vid sådan avlyssning skall granskas och förstöras bör ha sina motsvarigheter i en lag om hemlig teknisk avlyssning.
174 Arbetsmetoder
5.2.7 Skyddade utrymmen
Hemlig avlyssning med dold mikrofon som skall ske inomhus, ien båt eller i en bil torde ofta förutsätta att avlyssningsapparaturen anbringas på platsen. För att möjligheten till sådan avlyssning skall bli måste att - trots
meningsfull polisen ges rätt reglerna om hemfridsbrott och olaga intrång - bereda sig tillträde till bostäder, andra lokaler och liknande utrymmen. I förstone kan detta möjligen inge betänkligheter men då skall först nämnas att det krav på misstanke som föreslås för avlyssning med dold mikrofon är detsamma som enligt RB gäller för husrannsakan. Vidare är det så att behovet av intrång för att kunna genomföra en avlyssning givetvis är en omständighet som domstolen måste ta hänsyn till när det enligt proportionalitetsprincipen skall ta ställning till om hemlig avlyssning i det enskilda fallet skall tillåtas eller ej.
I huvudsaklig överensstämmelse med vad tvångsmedelskommittén
förselog anser kommittén således att det i lagen skall finnas en regel om att, när det föreligger ett tillstånd till hemlig teknisk
avlyssning, erforderliga tekniska hjälpmedel får anbringas,
underhållas och återtas från ett utrymme eller en plats som
annars är skyddat mot intrång.
5.2.8 Processuella frågor
Enligt RB och 1952 års lag skall en fråga om telefonavlyssning prövas av rätten på ansökan av åklagare. Tillstånd till telefonavlyssning skall gälla för viss tid och plats. Tiden får inte bestämmas längre än nödvändigt och får inte överstiga en månad räknat från dagen för beslutet. Enligt 1952 års lag, men däremot inte får beslut om - interimistiskt -
enligt RB, telefonavlyssning beslutas av undersökningsledare eller åklagare om det kan
befaras att inhämtande av rättens tillstånd skulle medföra sådan tidsutdräkt eller annan olägenhet som är av väsentlig betydelse
för utredningen.
Kommittén kan till en början konstatera att det hemlighållande
som all hemlig avlyssning i sig kräver ger hemlig avlyssning en
särställning i förhållande till andra tvångsmedel. Skyddet mot missbruk av andra tvångsmedel - t.ex. straf f processuella frihetsberövanden - till stor del i att den som drabbas är
ligger själv
eller snart blir medveten om åtgärden och därmed har möjlighet att få den prövad av domstol, överordnad myndighet, JK eller JO.
Arbetsmetoder 175
Vid hemlig avlyssning omöjliggörs däremot en sådan bevakning.
Av samma skäl blir den kontroll som den allmänna opinionen kan utöva genom t.ex. massmedier illusorisk. Beträffande hemlig teknisk avlyssning saknas dessutom den extra kontrollfunktion som finns vid telefonavlyssning genom att det för det tvångsmedlet är en självständig myndighet (televerket) som verkställer beslutet.
Enligt kommitténs mening är det särskilt angeläget att beslut om hemlig teknisk avlyssning fattas av ett organ som är så fristående från förundersökningen som möjligt. I likhet med vad som gäller för telefonavlyssning bör därför sådana beslut fattas av domstol, och det skall ske på ansökan av åklagare.
Vidare anser kommittén att ett tillstånd till avlyssning med dold mikrofon skall gälla endast under en viss tid. Med hänsyn främst till att sådan avlyssning är särskilt ingripande bör emellertid denna tid inte få överstiga två veckor. Det bör också - som för
- vara
telefonavlyssning uttryckligen föreskrivet att åklagaren
eller rätten omedelbart skall häva ett beslut om om
avlyssning
det inte länge finns skäl för beslutet. I tillståndet skall utöver den tid under vilken avlyssning får ske också var
längst anges
den får äga rum, dvs. också platsen för skall anges.
avlyssningen
I det här sammanhanget vill kommittén något beröra frågan om det för domstolsprövningen av om i ett visst fall hemlig teknisk avlyssning skall medges bör införas ett system med offentligt ombud eller god man för den misstänkte. Motsvarande fråga har såvitt gäller viss tvångsmedelanvändning, bl.a.
telefonavlyssning,
besvarats nekande i samband med 1989 års ändringar i
tvångsmedelslagstiftningen. Bakgrunden är att förslag om en ordning med s.k. offentligt ombud i telefonavlyssningsärenden - utan att
vinna något större gehör hos remissinstanserna - framfördes av
såväl utredningen om telefonavlyssning som tvångsmedelskom-
mittén och den parlamentariska kommissionen med anledning av mordet på Olof Palme. Förslag i den riktningen har framförts även från andra håll”.
Så har t.ex. Carl Lidbom i sin bok Ett uppdrag, 1990, med åberopande bl.a. av motsvarande regler i den danska lagstiftningen förordat (s.77 f) införandet av ett system med god man i
telefonavlyssningsärenden.
176 Arbetsmetoder sou 199o;51
För att fylla sin uppgift måste beslut om tvångsmedel ofta fattas utan att den som är misstänkt eller andra får veta om det. Inte minst gäller detta telefonavlyssning, som för att vara effektiv förutsätter att den berörde inte är medveten om att han är avlyssnad. Det är mot denna bakgrund som förslaget om offentligt ombud skall ses. Meningen är att ombudet skall ta till vara de intressen som kan kränkas genom tvångsmedelsanvändningen, och således inta partsställning och därmed medverka inte bara vid domstolsprövningen utan också vid verkställigheten. Därvid skall ombudet i vissa fall kunna omhänderta material och besluta om undantag skall göras från granskningen.
I likhet med vad som åberopades i 1989 års lagstiftningsärende vill kommittén först framhålla att det domstolen (liksom
åligger
för övrigt även åklagaren) att vid sin
prövning av en tvångsmedelsåtgärd självständigt och oberoende av vad som anförs svara för att utredningen är tillräcklig. För domstolen gäller alltså att den även utan yrkande skall ta till vara den misstänktes intressen. Härtill kommer att ett tvåpartsförfarande i många fall skulle göra förfarandet omständligt och kunna f örsena proceduren på ett sätt som är svårt att förena med en effektiv
användning
av tvångsmedel.
Ett ytterligare skäl - och enligt kommittén det viktigaste ~ är att det framstår som mycket tveksamt om en partsrepresentant verkligen kan fylla någon egentlig funktion. Med hänsyn till att prövningen sker i hemlighet kommer ombudet inte att kunna inhämta upplysningar i saken, varken från den misstänkte eller andra. Hans möjligheter att ta tillvara den misstänktes intressen är med andra ord inte större än domstolens. Värdet skulle
möj-
ligen ligga i att ombudet kan överklaga, men eftersom avgörandet inte kan publiceras eller på annat sätt tjäna till för
vägledning
andra är detta värde begränsat. Inte ens om ombudet skulle ha framgång med ett överklagande skulle han normalt kunna underrätta den misstänkte om det.
Slutsatsen av det anförda blir enligt kommitténs mening att ett system med allmänt ombud närmast skulle kunna betecknas som en skenprocess, där några avgörande fördelar inte står att vinna. Behovet av insyn i tillämpningen anser kommittén kunna tillgodoses genom den granskning som det åligger JO och JK göra, och även en sådan parlamentarisk kontroll som kommittén förordar
teknisk bör - sätt som när det gäller hemlig avlyssning på samma för telefonavlyssning - kunna vara av värde.
Arbetsmetoder 177
Enligt kommitténs uppfattning bör således några regler om offentligt ombud eller god man inte införas när det gäller hemlig teknisk avlyssning. Lagstiftningen skall enligt vad kommittén föreslår vara provisorisk, och skulle den praktiska tillämpningen visa att en annan ordning är att föredra, kan frågan övervägas
på nytt i samband med att regeringen begär förlängd giltighetstid för lagstiftningen.
5.2.9 Parlamentarisk kontroll m.m.
En lagstiftning av det slag som kommittén nu förordar bör som nyss har nämnts inte vara permanent utan dess giltighetstid bör begränsas på samma sätt som är fallet beträffande 1952 års lag. Gitighetstiden kan lämpligen sättas till ett år. I enlighet med vad som gäller beträffande telefonavlyssning enligt RB bör det vidare åligga regeringen att regelbundet lämna riksdagen en redogörelse för tillämpningen av bestämmelserna om hemlig teknisk avlyssning. Detta bör lämpligen kunna ske i samband med att regeringen i förekommande fall begär att lagens giltighetstid skall förlängas. I den mån inte hänsynen till rikets säkerhet kräver annat och utan att sekretessen röjs i de enskilda fallen bör i redogörelsen uppgifter lämnas om bl.a. antalet ärenden och meddelade tillstånd, vilka tillståndstider som har förekommit samt i vilken utsträckning som avlyssningen har fyllt avsett ändamål. Dessutom har vederbörande riksdagsutskott alltid själv möjlighet att från regeringen och rikspolisstyrelsen inhämta den information
som anses behövlig (4 kap. 10 § riksdagsordningen).
För att ytterligare stärka kontrollen bör i de verkställighetsföreskrifter som regeringen enligt kommitténs förslag bör utfärda intas bestämmelser om på vilket sätt utrustning för hemlig teknisk avlyssning skall förvaras och handhas hos SÄPO, och på vilken nivå som beslut skall fattas om att göra en framställning till åklagaren om hemlig teknisk avlyssning. Vidare bör föreskrifterna innehålla bestämmelser som närmare anger på vilket sätt en hemlig teknisk avlyssning skall utföras. Dessutom bör det föreskrivas att rikspolisstyrelsen skall hållas särskilt underrättad
om användningen av hemlig teknisk avlyssning.
178 Arbezsmetoder sou 1990:51
5.3 Användning av övervakningskamera
5.3.1 Inledande överväganden
Vid en bedömning av om det skall införas en möjlighet för SÄPO att i vissa situationer använda sig av övervakning med f järrstyrd kamera gör sig samma hänsyn gällande som vid den prövning som kommittén i det föregående har gjort beträffande hemlig teknisk avlyssning. Det är alltså fråga om att väga intresset av effektivitet i SÄPO:s arbete mot intresset att skydda den enskilde från
kränkningar av den personliga integriteten.
Här kan då genast konstateras att optisk övervakning till sin natur framstår som mindre integritetskänslig än hemlig avlyssning, men därmed är inte sagt att det är obehövligt att våga integritetsskyddsintresset mot önskemålet om effektivitet. Under vissa förhållanden torde även TV-övervakning kunna med-
föra betydande integritetskränkningar. I anslutning härtill kan
noteras att det inte - som för hemlig avlyssning - finns något grundlagsskydd mot dold optisk övervakning, bortsett från det skydd mot optisk avläsning av munrörelser som skyddet mot hemlig avlyssning i 2 kap. 6 § RF innefattar. Inte heller finns det någon bestämmelse i BrB som kriminaliserar hemlig optisk över-
vakning. En reglering av SÄPO:s möjligheter att använda sådan
övervakning i sin brottsutredande verksamhet skulle därmed kunna sägas innnebära att undantag görs endast från bestämmelserna i lagen om TV-övervakning och, fr.0.m. den l juli 1990,
dess efterföljare lagen om övervakningskameror m.m.
SÄPO är med de regler som finns i lagstiftningen om övervakningskameror hänvisad till att anordna sådan övervakning med handmanövrerade TV-kameror. I vissa situationer kan användningen av denna typ av optiskt instrument vara riskfylld för den som manövrerar det, och användningen kan också innebära att en
pågående utredning avslöjas. Från effektivitetssynpunkt är det
angeläget att SÄPO i sin brottsutredande verksamhet kan använda sig av sådana tekniska hjälpmedel som kan bidra till att brott klaras upp. Detta framstår som särskilt angeläget när det är fråga om sådan allvarlig och svårutredd brottslighet som SÄPO har till uppgift att utreda.
Med hänsyn till den kvalificerade tekniska utrustning som finns i dag är det enligt kommitténs mening möjligt att åstadkomma en effektiv och därmed ändamålsenlig övervakning. Som har sagts
Arbetsmetoder 179
nyss kräver detta emellertid att övervakningen kan ske dolt. Därmed är riskerna för integritetskränkningar stora. Övervakningen kommer of rånkomligen att drabba även personer som visar sig vara oskyldiga eller som inte ens är föremål för en brotts-
utredning. Lika angeläget som det är att övervakningsutrustning
av nu aktuellt slag kan användas i brottsutredande syfte, lika angeläget är det att garantier finns för att otillbörliga intrång i enskildas integritet motverkas. Därför måste stränga krav ställas upp för att denna övervakningsmetod skall få användas.
Vid en samlad bedömning av vad som nu har redovisats anser kommittén att övervägande skäl talar för att införa en möjlighet för SÄPO att i vissa fall använda sig av hemlig övervakningskamera i brottsutredande syfte, men att en sådan möjlighet måste förenas med regler som i möjligaste mån minimerar riskerna för
intrång i den personliga integriteten. I och för sig skulle det
vara möjligt att inarbeta en sådan reglering i lagen om över-
vakningskameror, men enligt kommitténs mening är detta inte
lämpligt. Reglerna bör utformas på samma sätt som för ett tvångsmedel hellre än genom att undantag görs i en lagstiftning
som är avsedd att reglera användningen av övervakningskameror i
helt andra sammanhang än det här är fråga om. Enligt kommitténs mening bör en sådan reglering utformas på motsvarande sätt och efter samma grundprinciper som kommitténs förslag om hemlig teknisk avlyssning.
5.3.2 Närmare om utformningen
På samma sätt som för hemlig teknisk avlyssning bör tillämp-
ningsområdet för en lag om hemlig användning av övervaknings-
kamera begränsas till utredningar som avser mycket allvarlig brottslighet. Det skall vara fråga om brott som har en särskild farlighetsgrad, genom att t.ex. rikta sig mot stora samhällsgrupper eller rikets säkerhet, och detta är fallet beträffande de brott som SÄPO har till uppgift att utreda. Avgränsningen kan ske i enlighet med vad som har föreslagits för hemlig teknisk avlyssning.
När det däremot gäller begränsningar med avseende på graden av misstanke tar kommittén fasta på att optisk övervakning är en
från integritetssynpunkt mindre ingripande åtgärd än hemlig avlyssning. Enligt kommitténs mening är det därför rimligt att
sätta kravet på misstankens styrka något lägre än vid hemlig avlyssning. För att någon skall kunna bli föremål för optisk
180 Arbetsmetoder
övervakning med en f järrmanövrerad kamera bör det krävas att personen i fråga kan misstänkas för något av de brott som är aktuella.
Kravet på att övervakningen skall ha viss, bestämd betydelse för
utredningen kan utformas i enlighet med vad som har föreslagits
för hemlig teknisk avlyssning och detsamma gäller med några undantag för de processuella regler som bör ställas upp. Den tid under vilken ett tillstånd att använda hemlig övervakningskamera skall gälla bör således kunna vara längre än för hemlig teknisk avlyssning. Tiden bör clock inte få överstiga en månad, dvs. samma tidsgräns som enligt RB och 1952 års lag gäller för tillstånd till hemlig teleavlyssning. Dessutom bör det vara möjligt för att - vid fara i - interimistiskt tillåta
åklagaren dröjsmål
användning av f järrstyrd övervakningskamera.
Del III
Personalkontroll
1 INLEDNING
1 .1 Bakgrund
1.1.1¶Allmänt om personalkontroll
Personalkontroll utgör ett inslag i vad som brukar kallas säker- Härmed avses åtgärder som syftar till att förhindra att
hetsskydd.
får del av information som är av betydelse för total-
obehöriga
försvaret eller rikets säkerhet i övrigt. I säkerhetsskyddet ingår mot infiltration, vilket innebär att myndigheterna skall se skydd till att från säkerhetssynpunkt opålitliga personer inte får inneha anställningar eller utföra uppdrag som är av betydelse för totalförsvaret eller rikets säkerhet i övrigt. Säkerhetsskydd är en av
säkerhetspolisens huvuduppgifter.
Ett inslag i skyddet mot infiltration är den personbedömning som och företag måste göra beträffande sin personal. Till
myndigheter
grund för personbedömningen kan ligga såväl egen kännedom om
personen som upplysningar från andra, t.ex. tidigare arbetsgivare.
Personbedömningen kan förhindra att personer som inte är pålit-
f rån säkerhetssynpunkt får inneha säkerhetskänsliga bef attliga ningar. Ett särskilt hjälpmedel vid personbedömningen utgör personalkontroll enligt personalkontrollkungörelsen (1969:446).
Sådan kontroll innebär i korthet att vissa myndigheter och några företag - när det behövs i anställningsfrågor av betydelse för rikets säkerhet - kan inhämta upplysningar om en viss person från register som förs hos polisen, bl.a. från säkerhetspolisens
register.
1.1.2 Personalkontrollens framväxt
En utförlig beskrivning av hur systemet med kontroll av personers från har vuxit fram - f rån pålitlighet säkerhetssynpunkt tiden för andra till de senast vidtagna ändringarna i
världskriget
- har lämnats av den särskilde
utredaren i rapporten (SOU 1989:18) SÄPO Säkerhetspolisens arbetsmetoder (s. 121-135). Här lämnas därför endast en kort
sammanfattning.
184 Personalkontroll sou 1990.-51
Behovet av ett system för blev personalkontroll påtagligt under det andra världskriget och tiden därefter.
Kontrollsystemet hölls
till en början hemligt för allmänheten och reglerades genom kungliga brev till de berörda Först
myndigheterna. i samband med
att Stig Wennerström som år avslöjades spion 1963 blev förekomsten av personalkontrollen mer allmänt känd. Avslöjandet av Wennerström föranledde att en parlamentarisk nämnd tillsattes
med uppgift att bl.a. överväga
principiella riktlinjer för handläggningen av säkerhetsfrågor.
Den parlamentariska nämnden dessa tog upp frågor i utlátandet
(l968:4) Handläggningen av säkerhetsfrågor. I utlåtandet
drog nämnden upp riktlinjer för en reformering av personalkontrollsystemet, och nämndens synpunkter kom att till ligga grund för den sedermera utfärdade
personalkontrollkungörelsen (PKK),
som trädde i kraft den l oktober 1969.
En ingående redogörelse för innehållet i nämndens utlåtande har lämnats av den särskilde utredaren 1989:18 s. 125- (SOU 130). Här redovisas endast att nämndens i om
förslag fråga personalkontrollen sammanfattningsvis innebar följande.
- Bestämmelserna om personalkontroll borde inte
längre vara hemliga.
- De tjänster för vilka personalkontroll skulle få äga rum borde bli färre och delas in i tvâ riskklasser. - Utöver vad som följde av
polisregisterlagstiftningen borde
inte heller i
fortsättningen gälla några begränsningar i fråga
om vad som skulle få antecknas i
säkerhetspolisens register,
men däremot borde liksom restriktiva tidigare gälla bestämmelser för att uppgifter skulle få lämnas ut från
registret.
- Bestämmelserna om utlämnande borde ändras så att uppgifter om en persons medlemskap i ett visst inte alltid parti skulle få lämnas ut; sådana borde f rån fall till
frågor prövas fall i rikspolisstyrelsens
styrelse - Utlämnandekontrollen borde förstärkas genom att fler
parlamentariska ledamöter än tidigare skulle delta i styrelsens beslut om utlämnande av
uppgifter.
- Den kontrollerade borde i största
möjliga utsträckning
beredas tillfälle att yttra över det som
sig utredningsmaterial
framkommit.
sou 1990:51 Personalkontroll 185
1.1.3 Allmän debatt om personalkontroll
Även för den allmänna debatt som genom åren har förekommit om personalkontrollsystemet - i riksdagen och i massmedia - har den särskilde utredaren redogjort (SOU 1989:18 s. 135-144). Här kan följande tilläggas.
Också under 1988/89 árs riksmöte var frågor med anknytning till personalkontrollsystemet föremål för uppmärksamhet i riksdagen. Sålunda besvarade civilministern (Bengt K Å Johansson) i december 1988 två frågor - av Ingela Mårtensson (fp) resp. Bo Hammar (vpk) - om skyddsklassplaceringen vid Dafa Data AB, och i maj 1989 två interpellationer - av Per Gahrton (mp) resp. Hans Göran Franck (s) - om åsiktsregistrering hos SÄPO (riksdagens protokoll 1988/89:36 s. 42 ff resp. 114 s. 10 ff). Vid det först nämnda tillfället besvarade civilministern också en fråga av Bo Hammar
(vpk) om rätten att få ta del av handlingar hos Säkerhetspolisen
(riksdagens protokoll l988/89:36 s. 47 f).
Vidare väcktes vid 1988/89 års riksmöte ett antal motioner med anknytning till personalkontrollen. Motionerna 1988/89:Ju4 (s), Ju5 (vpk) och Ju9 (s) innehöll yrkanden om inrättandet av en särskild nämnd hos Säkerhetspolisen med uppgift bl.a. att öka det
parlamentariska inflytandet över säkerhetspolisens register. Motionsyrkandena avslogs av riksdagen efter förslag av justitie-
utskottet, som i sin motivering hänvisade till SÄPO-kommitténs
arbete (1988/89:JuU2l s. 10).
Under 1989/ 90 árs riksmöte har riksdagen avslagit en motion
(1988/89:K219, vpk) i vilken hade yrkats förbud mot registrering
av politisk åskådning. I konstitutionsutskottets betänkande hänvisades till att frågan var föremål för behandling av SÄPOkommittén (l989/90:KU12 s. 17). Under riksmötet 1989/90 har vidare civilministern besvarat en interpellation av Per Gahrton (mp) om förekomsten av åsiktsregistrering riktad mot f reds- och
miljörörelser (riksdagens protokoll 1989/90:18 s. 74) samt en fråga
- även den ställd av Per Gahrton (mp) - om kontrollen över SÄPO (riksdagens protokoll l989/90:66 s. 34 ff). Även under den allmänna motionstiden år 1990 har ett par motioner väckts som gäller frågor om personalkontroll: 1989/90:K8l3 om offentliggörande av de hemliga reglerna för registrering i SÄPO-registret, l989/90:Ju23l om bl.a. kommunikation och av uppgifter i
gallring
SÄPO-registret samt l989/90:Ju805 om partsinsyn i personalkontrollärenden. De två sistnämnda motionerna avslogs nyligen av
186 Personalkontrol l sou 1990:51
riksdagen med hänvisning bl.a. till SÄPO-kommitténs arbete
(1989/90:JuU27 s. 6 f).
Även i massmedia har frågor om personalkontroll diskuterats från tid till annan, inte minst i anslutning till den utredning om
ifrågasatt ásiktsregistrering som justitiekanslern (JK) slutförde i
början av ár 1990 (se nedan s. 256 och bilaga 3).‘
1.2 Rättsfall m.m. om personalkontroll
1.2.1 Inledning
Som en bakgrund till den fortsatta framställningen skall redan här redovisas några rättsliga avgöranden som berör personalkontrollsystemet. Avgörandena har ofta utgjort utgångspunkten för den allmänna debatt som förekommit, och de ger dessutom en bild av hur personalkontrollen fungerar och vilka komplikationer som ibland kan uppkomma. Flera av avgörandena gäller arbetsrättsliga frågor i samband med personalkontroll, som har prövats av arbetsdomstolen (AD). Även justitieombudsmannen (JO) har i ett par beslut tagit upp frågor om personalkontroll, och i ett fall har ett svenskt personalkontrollärende prövats av den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (Europadomstolen).
Inledningsvis skall nämnas att JO vid sin granskning år 1973 av säkerhetspolisens närvaro vid 1972 airs värnpliktskonferens relativt ingående berörde också frågor om den allmänna
tillämpningen av personalkontrollsystemet (JO 1973 s. 43). JO tog därvid upp bl.a. frågor om åsiktsregistrering och gallring av uppgifter i
säkerhetspolisens register. JO hade även tidigare berört frågan om åsiktsregistrering (JO 1967 s. 87 ff), och som har nämnts ovan behandlades den frågan helt nyligen av JK i ett yttrande till
regeringen (1990-01-18, dnr 2650-88-9).
Frågor om personalkontrollsystemet har berörts också i en i juni 1989 utgiven bok Maktkanzp om Säpo, författad av journalisten Erik Magnusson.
Personalkontroll 187
1.2.2 Svenska avgöranden
I ett ärende som AD behandlade år 1951 var omständigheterna följande (AD 1951:38). En svarvare, D, blev på order av en överordnad myndighet avskedad från sin anställning vid en torpedverkstad inom försvarets fabriksstyrelse. Det viktigaste skälet för uppsägningen var att D tillhörde och hade en befattning inom det kommunistiska partiet.
I domen förpliktade AD arbetsgivaren att genast återta D i arbete vid torpedverkstaden. Som skäl anförde AD bl.a. att det mot D inte hade åberopats någon särskild gärning eller något särskilt yttrande som kunde tyda på att han var opålitlig. Antagandet om opålitlighet grundades enbart på den omständigheten att D var aktiv kommunist, men oavsett vad som kunde läggas kommunistpartiet till last kunde enligt AD inte utan vidare antas att samma anmärkningar med fog kunde riktas mot varje enskild medlem i partiet. Till detta kom enligt AD att kommunistpartiet var ett i landet tillåtet politiskt parti med representanter både i kommunala organ och i riksdagen. Med hänsyn härtill ansåg AD att den omständigheten att D var kommunist inte i och för sig var ett objektivt godtagbart skäl för avskedande. Avslutningsvis framhöll emellertid AD att om den verksamhet som ett politiskt ytterlighetsparti bedriver visar sig ta sådana uttryck att verksamheten med hänsyn till det politiska och militära läget utgör en påtaglig fara för landets säkerhet, så måste enbart ett aktivt medlemskap i partiet kunna bedömas som ett objektivt godtagbart skäl för avskedande f rån en befattning av det slag som D innehade.
Delvis liknande omständigheter som i det nyss redovisade fallet
förelåg i ett mål som AD avgjorde i april 1989 (AD 1989:42). En
person, J, hade sagts upp från sin anställning vid det statliga företaget DAFA Data AB till följd av uppgifter som hade lämnats ut om honom vid en personalkontroll. J fick inte ta del av uppgifterna och inte heller åberopades de av arbetsgivaren när J förde talan vid domstol om att uppsägningen skulle förklaras
ogiltig.
AD ansåg att företaget hade brutit mot anställningsskyddslagen
(l982:80) genom att säga upp J utan att ha anfört någon hållbar grund för uppsägningen. En fråga som särskilt aktualiserades i målet var om arbetsgivaren genom att inte närmare motivera uppsägningen hade brutit också mot den regel i anställningsskyddslagen som föreskriver att arbetsgivaren är skyldig att
188 Personalkontroll sou 1990:51
uppge de omständigheter som åberopas till grund för en uppsägning. Arbetsgivaren hänvisade i denna del till att det förelåg en
regellollision mellan anställningsskyddslagen och sekretesslagen,
och AD anförde mot detta
följande.
Enligt AD:s uppfattning är det inte erforderligt att
närmare analysera bolagets påstående om en regelkollision. Det ter sig nämligen klart att
företaget
inte har kunnat undandra sig att motivera uppsägningen helt och hållet eller blott kunna hänvisa till att J utgjorde en säkerhetsrisk, Sålunda har det genom företagets egen bevisning i målet framkommit upplysningar om den allmänna karaktären av de uppgifter som finns beträffande J i rikspolisstyrelsens register och om den betydelse som
företaget
tillade dessa uppgifter med avseende på hans anställning i företaget. Något hinder mot att lämna åtminstone motsvarande upplysningar till motivering av uppsägningen har inte presenterats, och sådana upplysningar kunde mycket väl ha underlättat för J att bedöma det i
lagenliga företagets
uppsägning av honom. Redan på grund härav anser sig AD kunna slå fast att har brutit mot
företaget sina skyldigheter enligt anställningsskyddslagen.
AD tlldömde J ett skadestånd med bl.a. till att
hänvisning företaget hade brutit mot anställningsskyddslagens bestämmelser
genom att säga upp J utan hållbar grund och att åsidogenom
sätta motiveringsplikten.
I ett mål som AD år 1986 (AD förde en civil-
avgjorde 1986:27)
anställd förrådsman, S, talan mot sin militär
arbetsgivare (en
mynd:ghet) på grund av att han hade blivit omplacerad med anledning av resultatet av en personalkontroll. Parterna var överens om att omplaceringen inte hade haft så
ingripande
verkn;ngar på hans anställning att det ålåg arbetsgivaren att visa godtagbara skäl för omplaceringsbeslutet. S, som inte i
förväg
hade underrättats om personalkontrollen, tillhörde - vad
enligt
han själv uppgav - det politiska partiet KPML(r). Han ansåg att det inre fanns skäl att betrakta honom och som en säkerhetsrisk, att arbetsgivaren inte heller hade åberopat någon
omständighet
till städ för att så skulle vara fallet. Enligt S hade
arbetsgivaren skyldighet att föra fram sådana omständigheter. Arbetsgivaren
ansåg dock att beslutet ingick i rätten att leda arbetet och att
s0U 1990:51 Personalkontroll 189
några skäl för omplaceringen därför inte behövde åberopas; det
var tillräckligt att enligt arbetsgivarens uppfattning sådana skäl
förelåg.
S yrkade att omplaceringen skulle förklaras ogiltig, eftersom han ansåg att det hade saknats anledning att omplacera honom och att beslutet därför var godtyckligt. Enligt S kunde det också
ifrågasättas om arbetsgivarens beslut uppfyllde regeringsf ormens krav på saklighet och opartiskhet i den statliga förvaltningen. AD
godtog inte denna uppfattning och anförde:
De motiv som ligger bakom kravet på att arbetsgivaren skall visa godtagbara skäl för en omplacering med särskilt ingripande verkningar gör sig över huvud taget inte gällande i förevarande fall. Omplaceringen av S är ostridigt inte förenad med några sådana verkningar. Det finns enligt AD:s mening inte något fog för den av S hävdade ståndpunkten, att enbart den omständigheten att arbetsgivaren har anfört säkerhetsaspekter som skäl för omplaceringen skulle leda till att domstolen har att
ingå i en närmare prövning av det sakligt berättigade i
omplaceringsbeslutet.
Inte heller godtog AD den invändning som S hade framfört om att arbetsgivarens beslut var godtyckligt och därför stred mot regeringsf ormens krav på saklighet och opartiskhet. Förhållandet att S i strid med bestämmelserna i PKK inte i förväg hade informerats om att personalkontroll skulle ske - en praxis som enligt AD hade utvecklats inom försvarsmakten när det gällde redan anställda - AD inte ha
ansåg sig anledning att uppehålla sig vid. AD anmärkte dock att denna praxis hade ändrats efter ett uttalande av JO.’
Det uttalande av JO som AD åsyftade i sitt nyss redovisade avgörande var ett beslut av JO år 1984 med anledning av klagomål
Här kan nämnas att S sedermera vände sig till den europeiska kommissionen för de mänskliga rättigheterna med klagomål över att personalkontrollen hade medfört att han blivit omplacerad i sitt arbete. Kommissionen avvisade emellertid i februari 1988 hans klagomål som ogrundade, och kommissionen åberopade därvid bl.a. Europadomstolens avgörande i Leandermålet, som redovisas i det följande.
l90 Personalkontroll sou 199o:51
som hade framförts mot handläggningen av ett personalkontrollärende beträffande en person som var anställd i ett som
företag
tillverkade produkter åt försvarsmakten (JO 1984/85 s.
150).
Frågan gällde bl.a. den omständigheten att personen inte i
förväg
hade informerats om att personalkontroll skulle utföras. På den punkten uttalade JO bl.a. följande.
Utredningen visar att det inte har lämnats någon underrättelse till E i samband med det kontrolltillfälle som avses med klagomålen. Enligt överbefälhavaren var det inte nödvändigt att lämna någon underrättelse, eftersom det var fråga om en omkontroll, dvs. en förnyad kontroll av en redan en eller flera gånger
kontrollerad person. Överbefälhavarens inställning
grundas på att sådana personer skulle vara väl medvetna om att förnyad kontroll kan komma att göras och att det skulle innebära ett avsevärt merarbete att lämna underrättelse även vid omkontroll.
Jag delar inte överbefälhavarens uppfattning i denna
fråga. Det beror främst på att stadgandets ordalydelse
enligt min mening inte ger något utrymme för en sådan tolkning som överbefälhavaren vill ge det. Min uppfattning är alltså att det var fel att inte underrätta E om att kontroll begärts.
Avslutningsvis lämnade JO några uttalanden om tillämpningen i
allmänhet av personalkontrollsystemet:
Det ligger i sakens natur att en sådan verksamhet som personalkontroll måste omges med sekretess i stor
utsträckning. Möjligheterna till insyn i och kontroll av
myndigheternas f örehavanden på detta område är också enligt PKK starkt begränsade. Det finns, om man
bortser f rån förtroendemannainslaget i rikspolisstyrelsen, endast två möjligheter till insyn, nämligen genom
överläggningar med företrädare för arbetsmarknadens organisationer och genom underrättelser till de kontrollerade. Det är därför mycket viktigt att berörda myndigheter noggrant iakttar kungörelsens föreskrifter. I den mån tvivelsmål uppkommer vid tolkningen bör den för den enskildes rättssäkerhet gynnsammaste lösningen väljas. Som förfarandet är uppbyggt är det endast genom att underrättelse- och överläggnings-
soU 1990:51 Personal kontrol l 191
skyldigheten iakttas som berörda arbetstagare och deras organisationer kan förväntas få tilltro till förfarandet.
1.2.3 Europadomstolens dom i Leander-nzålet
Den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna avgjorde den 26 mars 1987 det s.k Leander-målet (mál nr 10/1985/96/144). Målet gällde klagomål som hade anförts med anledning av en personalkontroll i Sverige, och enligt klaganden stred den utförda personalkontrollen mot fyra av Europakonventionens artiklar (art. 6, 8, 10 och 13). Bakgrunden i målet var följande.
Snickaren Torsten Leander - född år 1951 - påbörjade i augusti 1979 en anställning som vikarierande museitekniker vid Marinmuséet i Karlskrona. Museet ligger i anslutning till örlogsbasen, som är militärt skyddsområde. Leanders avsikt var att arbeta på muséet i 10 månader, den tid under vilken den ordinarie befattningshavaren skulle vara ledig. Efter att ha arbetat endast en kort tid blev Leander uppsagd. Tjänsten ledigförklarades men Leander sökte den inte. Någon tid efter uppsägningen informerades Leander om att resultatet av personalkontrollen hade varit ofördelaktigt för honom och att det därför inte kunde komma i fråga att han var anställd vid muséet.3
Leander åberopade i sina klagomål att personalkontrollen hade
inneburit brott mot europakonventionens artikel 6 (om rätten till domstolsprövning), artikel 8 (om rätten till skydd för b1.a. privatliv och korrespondens), artikel 10 (om rätten till yttrandefrihet, innefattande åsiktsfrihet) och artikel 13 (om rätten till effective remedy, dvs. att vid inhemsk myndighet kunna föra talan om att en rättighet enligt konventionen har kränkts). Kommissionen - utom såvitt avsåg artikel 6, i vilken del
begärde
klagomålen avvisades - att fallet skulle prövas av domstolen.
Beträffande om det förelåg något brott mot artikel 8
frågan
konstaterade domstolen inledningsvis att det i säkerhetspolisens
3 finns i Dennis En närmare redogörelse för bakgrunden Personalkontroll, 1986, s. 205 ff. Töllborg - som för Töllborg, kommissionen och domstolen övrigt företrädde Leander inför även för kommissionens överväganden; Töll-
redogör ingående
för en hel del kritiska synpunkter på det borg ger uttryck svenska personalkontrollsystemet.
192 Personalkontroll
regiser fanns uppgifter som hänförde till Leanders sig privatliv och ztt dessa - utan att Leander uppgifter fått ta del av dem hadeämnats ut till arbetsgivaren. Detta innebar domstolen
enligt
i och för sig en kränkning av Leanders rätt till för sitt respekt privatliv, men kränkningen ansågs eftersom den hade
försvarlig
sketti enlighet med svenska som var
författningsbestämmelser
utfäriade i ett syfte som var legitimt (nati0nal i ett
security)
demdratiskt samhälle.
Dom:tolen ansåg inte heller att det något brott mot den i
förelåg
artikel lO skyddade yttrandefriheten. Härvid domåberopade stolen att den omständigheten, att Leander hade en
förvägrats
statlig tjänst, inte i sig innebar någon av hans rått
kränkning
till å-iktsfrihet. Vidare ansåg domstolen att den i yttrandefriheten ingående rätten att fritt ta emot information inte hade kränlts, eftersom denna inte innebar vare någon rätt för den
sig
enskide att ta del av registeruppgif ter om sina egna förhållanden eller *lågon skyldighet för staten att till den enskilde lämna ut sådar information.
Som ;rund för att det förelåg brott mot artikel 13 hade Leander åberqøat dels att han inte hade fått ta del om av de uppgifter honon som hade lämnats ut från
säkerhetspolisens register, dels
att hzn inte hade haft att vända till
möjlighet sig en oberoende
myndghet som hade befogenhet att pröva såväl beslutet om utlännande som uppgif ternas Att Leander inte fått ta
riktighet.
del a uppgifterna ansåg domstolen - i med linje sitt avgörande beträffande artikel 8 - inte innebära heller av
någon kränkning
artikd 13.
I frågan om det innebar en att Leander hade saknat
kränkning
möjlighet att få utlåmnandebeslutet eller uppgifternas korrekthet överpövade anförde domstolen att man vid en av
bedömning
konvcntionens krav på effective måste beakta vad som remedy följe: av ett system med kontroll av personer som utför arbetsuppgf ter av betydelse för nationens säkerhet. Domstolen noterade att Leander hade haft vissa till Han
möjligheter överprövning.
kunde ha formellt sökt den aktuella och - om han inte
tjänsten
fått (en - ha överklagat beslutet till regeringen, han kunde ha ansölt hos att få ut och - vid
rikspolisstyrelsen uppgifterna
avslag på en sådan ansökan - ha överklagat detta beslut till
kamnarrätten och vidare kunde han ha anfört klagomål hos JK eller IO. Enligt domstolens mening innebar de
(majoriteten)
samlaie möjligheter som Leander sålunda hade haft till överprövning -the aggregate of the remedies) att kravet på till
tillgång
Personalkontroll 193
effective remedy fick anses vara tillgodosett i detta särskilda fall.
Tre av domstolens sju ledamöter hade på den här punkten en annan uppfattning. Domstolens ordförande (f rån ansåg i en
Norge)
egen skiljaktig mening att de samlade möjligheter till överprövning som stått Leander till buds inte motsvarade konventionens krav på effective remedy. De två andra skiljaktiga ledamöterna uttalade bl.a. att det var absolut nödvändigt att en oberoende myndighet hade möjlighet att bedöma om det förelegat grund för en registrering och om huruvida det därvid förekommit en personförväxling eller något annat misstag. Om så var fallet, skulle - framhöll de -
ju skiljaktiga ledamöterna hänsynen till nationens säkerhet inte kunna åberopas.
De skiljaktiga meningarna - som är särskilt omnämnda i direktiven för kommitténs arbete - i sin helhet
återges i bilaga 1.
1 .3 Kommitténs arbete
1.3.1 Direktiven
Enligt regeringens direktiv för kommitténs arbete (dir.
1987:41)
ingår det i kommitténs uppdrag att f vilket
örutsättningslöst pröva
system vi bör ha för kontroll av hos
medborgerlig pålitlighet
personer som innehar eller avses tillträda
säkerhetskänsliga befattningar (s.k. personalkontroll). Efter en redovisning av i
vilka hänseenden kritik har riktats mot
personalkontrollsystemet
anförde justitieministern bl.a. följande om kommitténs arbets-
uppgifter.
Själv vill jag framhålla att frågan om hur ett system för personalkontroll bör vara utformat i ett öppet
samhälle som vårt är utomordentligt svårbedömd,
eftersom olika väsentliga intressen här kan komma i konflikt med varandra. Jag är för egen del - trots den kritik som har anförts - inte utan vidare övertygad om annat än att det system som vi har i dag i sina huvudsakliga delar utgör en godtagbar avvägning mellan dessa olika intressen.
194 Personal kontrol l
Samtidigt måste givetvis den kritik som har anförts tas
på allvar. Vad som också står helt klart är att
systemet är komplicerat och svårtillämpat; i åtskilliga
av de fall som föranlett allmän debatt eller annan
publicitet har det i efterhand visat att fel i
sig hanteringen har begåtts av olika myndigheter.
Detta leder mig till uppfattningen att kommittén bör
göra en förutsättningslös utvärdering av den nuvarande
ordningen och på grundval härav lägga fram förslag om
hur personalkontrollsystemet bör vara utformat i
framtiden. En möjlig ändrad ordning som att
förtjänar
övervägas kan härvid vara att beslut om att lämna ut
uppgifter ur säkerhetsavdelningens register skall
underställas eller kunna överprövas av ett fristående
judiciellt organ, t.ex. en särskild nämnd.
I kommitténs uppdrag bör ingå att pröva om de
offentliga och hemliga föreskrifter som regeringen har meddelat för personalkontrollsystemet är lämpligt
utformade och ändamålsenliga i sak.
1.3.2 Närmare om kommitténs arbete
I kommitténs förra betänkande (SOU behandlades
1986:16) huvudsakligen frågor om säkerhetspolisens inriktning och
organisation. I anslutning till överväganden om och
ledning
parlamentarisk insyn kom emellertid kommittén (s. 204) att beröra frågm om det skulle vara ett alternativ att föra över persmalkontrollärendena till en särskild nämnd. Kommittén konstaterade att frågan hörde nära samman med av
översynen persmalkontrollsystemet som helhet, och att den därför fick ansti till en senare etapp i utredningsarbetet.
Den särskilde utredaren har i sin rapport (SOU SÄPO
1989:18) Såkerhetspolisens arbetsmetoder tagit upp frågor om hur per-
sonalkontrollsystemet bör vara utformat i framtiden. Bl.a. har utreiaren redovisat erfarenheter från tillämpningen av det nuvarande systemet (s. 93 ff) och lämnat synpunkter och
förslag
till förändringar (s. 96 ff). Utredarens synpunkter och
förslag
kommer att beröras närmare i samband med kommitténs
egna
överväganden (se nedan s. 225).
Personal kontrol l 195
När kommittén i april 1989 återupptog sitt arbete beslutade sig kommittén för att av återstående arbetsuppgifter först ta itu med
frågan om förändringar i personalkontrollsystemet.
Inom ramen för detta arbete genomförde kommittén under våren
1989 en enkät om personalkontrollsystemet. Samtliga myndigheter
och företag som enligt PKK har rätt att företa personalkontroll tillställdes därvid ett antal frågor om tillämpningen av systemet, och de bereddes även tillfälle att redovisa eventuella förslag till i den nuvarande ordningen. Med något enstaka
förändringar
undantag besvarades enkäten av samtliga (något över 100) myn- Vad som i vissa hänseenden framkom genom enkäten
digheter.
redovisas i samband med kommitténs överväganden och förslag. Vidare anordnade kommittén under sommaren 1989 en utfrågning med representanter för myndigheter och företag som har rätt att
personalkontroll. De utfrågade bereddes därvid genomföra
tillfälle att redovisa sina erfarenheter av det nuvarande
personalkontrollsystemet och att lämna synpunkter på lämpliga
En förteckning över de personer som medverkade i
förändringar. utfrågningen finns intagen i bilaga 4.
I arbetet med personalkontrollfrågorna har kommittén vidare tagit del av innehållet i ett flertal av de som
personalkontrollärenden
har varit föremål för prövning av rikspolisstyrelsen under senare år, bl.a. har kommittén därvid studerat registeruppgifter och annat material i flera av de ärenden som har uppmärksammats i den allmänna debatten. Kommittén har också tagit del av synpunkter som har framförts från personal som handlägger
frågor om personalkontroll hos Säkerhetspolisen och försvars-
staben.
I det följande lämnar kommittén först en redogörelse för gällande ordning (2), vad avser såväl regelsystemet (2. l -3) som förfarandet hos Därefter följer en redovisning av hur
säkerhetspolisen (2.4).
man i vissa andra länder har löst frågan om kontroll av personers
pålitlighet från säkerhetssynpunkt (3). Kommitténs överväganden
börjar med en inledning (4.l) och vissa allmänna och förslag (4)
utgångspunkter (4.2). Därefter följer överväganden om grunderna för personalkontrollen (4.3), beslut om personalkontroll (4.4),
utlämnande av den kontrollerades möjligheter till
uppgifter (4.5),
vilket som skall besluta om utlämnande av insyn (4.6), organ
uppgifter (4.7), anställningsmyndighetens självständiga prövning (4.9) och övriga frågor (4.10). Personal-
(4.8), författningsvalören
i nu finns i bilaga I.
kontrollkungörelsen gällande lydelse
196 Personal kontrol I
2 GÄLLANDE ORDNING
2.1 Översikt
Som är nämnt tidigare finns grundläggande föreskrifter om säkerhetsskydd i förordningen (1981:421) om säkerhetsskyddet
vid statliga myndigheter (säkerhetsskyddsförordningen). Förord-
ningen ålägger varje myndighet att svara för att det finns ett tillfredsställande säkerhetsskydd inom myndighetens verksamhetsområde. Det finns enligt förordningen (2 §) fem olika former
av säkerhetsskydd:
l. skydd mot att obehöriga får kännedom om uppgifter som är av betydelse för totalförsvaret eller rikets säkerhet i övrigt
och som enligt sekretesslagen (1980:100) omfattas av sekretess
(sekretesskydd);
2. skydd mot att obehöriga får tillträde till anläggningar, områden, fartyg, flygplan och andra ställen där de kan få kännedom om uppgifter som är sekretessbelagda eller där verksamhet som har betydelse för totalförsvaret eller rikets
säkerhet i övrigt bedrivs (tillträdesskydd);
3. skydd mot att någon som inte är pålitlig från säkerhetssynpunkt får en sådan tjänst eller ett sådant vikariat eller uppdrag som är av betydelse för totalförsvaret eller rikets
säkerhet i övrigt (infiltrationsskydd);
4. information till berörda arbets- och uppdragstagare om säkerhetsskyddet vid myndigheten;
5. kontroll av säkerhetsskyddet och av informationen om detta skydd.
Ansvaret för säkerhetsskyddet vilar således i första hand på respektive myndighet. I säkerhetsskyddsförordningen finns inte några bestämmelser som närmare anger hur säkerhetsskyddsverksamheten skall bedrivas. Enligt förordningen (7 §) ankommer det på rikspolisstyrelsen (RPS) och överbefälhavaren (ÖB) att utfärda sådana verkställighetsföreskrifter. Med stöd av detta bemyndigande har RPS och ÖB gemensamt år 1981 utfärdat föreskrifter, anvisningar och allmänna råd om tillämpningen av
säkerhetsskyddsförordningen (FA SÄK).
I FA SÄK framhålls att personbedémning frân säkerhetssynpunkt är ett viktigt led i infiltrationsskyddet och att sådan skall göras
Personalkontroll 197
beträffande var och en som avses placeras i en tjänst eller på ett uppdrag som är av betydelse för rikets säkerhet. Underlag för personbedömningen är allmän personkännedom och personal kontroll. Allmän personkännedom grundar sig på den eventuella personliga kännedom som finns om personen i fråga, på uppgifter
som framgår av betyg, intyg och liknande handlingar samt på
referenser.
En del av infiltrationsskyddet är således personalkontrollen, som utgörs av ett i särskild ordning reglerat system för att pröva pålitligheten från säkerhetssynpunkt beträffande sökande till eller innehavare av befattningar som är av betydelse för rikets
säkerhet. Personalkontrollsystemet regleras huvudsakligen i personalkontrol[kungörelsen (1969:446; omtryckt 1983:764; senast
ändrad 1988:900). Kompletterande föreskrifter till kungörelsen har utfärdats av rikspolisstyrelsen (RPS FS 1985:9 och 10).
Bestämmelser om personalkontroll finns också i andra författning-
ar. I upphandlings/örordningen (1986:366) föreskrivs att per-
sonalkontroll får göras i fråga om anställda och uppdragstagare hos företag, med vilka statsmyndigheter träffar avtal om upphandling som bör hemlighållas av hänsyn till rikets säkerhet. Närmare föreskrifter för sådan upphandling har utfärdats av RPS
i samråd med ÖB (SUA Säkerhetsskydd Upphandling Arbete).
I förordningen om bevakningsföretag m.m. (1989:149) finns
bestämmelser om personalkontroll av väktare. Även i polisregis-
terlagstiftningen - främst lagen (1965:94) om polisregister m.m.-
finns föreskrifter av betydelse för personalkontrollen, och bestämmelser som är tillämpliga på polisregistren finns också i
datalagen (1972:389).
2.2 Personalkontrollkungörelsen
2.2.1 Inledning
Personalkontrollkungörelsen (PKK) trädde i kraft den 1 oktober 1969. Sedan dess har kungörelsen ändrats vid flera tillfällen (1969:545, 1972:505, 1974:52, 1976:110, 1981:982, 1983:350 och 764, 1985:403, 1986:614 samt 1988:900). Ändringarna har i de flesta fall varit mindre omfattande och ofta avsett att göra tillägg i den förteckning som finns i PKK (3 §) över vilka
198 Personalkontroll
myndigheter som har rätt att företa personalkontroll. År 1976 vidtogs dock ändringar som berörde ett flertal bestämmelser i PKK, och den andra ändringen år 1983 innebar relativt om-
fattande ändringar i regelsystemet.‘
Som har nämnts tidigare utgörs PKK:s förarbeten
huvudsakligen
av de synpunkter pá ett system för personalkontroll som lämnades av den parlamentariska nämnden i Wennerströmaf f ären i utlåtandet (SOU 1968:4) Handläggningen av säkerhetsfrägor (s. 45-81). I det följande redovisas översiktligt innehållet i PKK.
2.2.2 Skyddsklasser
Enligt PKK (l §) innebär personalkontroll inhämtande
av upplysningar ur polisregister beträffande den som innehar eller avses tillträda sådan tjänst hos myndighet som är av för
betydelse totalförsvaret eller rikets säkerhet i Endast den som har
övrigt. en tjänst (motsvarande) som är placerad i skyddsklass f ár göras
till föremål för personalkontroll § första
(4 stycket PKK). Skyddsklasserna är numera (sedan år 1983) tre, nämligen 1 A, l B och 2 (4 § andra stycket PKK).
Till skyddsklass 1 A, som är den mest kvalificerade
skyddsklassen,
hänförs en tjänst om befattningshavaren i stor får del
omfattning av sådana sekretessbelagda uppgifter av för synnerlig betydelse
rikets säkerhet som berör en större eller särskilt del av
väsentlig
totalförsvaret. Skyddsklass 1 B omfattar vars bef att-
tjänster
ningshavare annars i en omfattning som inte är f âr del
obetydlig av sekretessbelagda uppgifter av för rikets synnerlig betydelse säkerhet. Till den lägsta skyddsklassen, skyddsklass 2, hänförs en tjänst om befattningshavaren antingen i får obetydlig omfattning
del av sekretessbelagda uppgifter av betydelse för rikets
synnerlig
säkerhet eller i en omfattning som inte är får del av andra
ringa sekretessbelagda uppgifter av betydelse för rikets säkerhet.
Det är regeringen som för sina bestämmer vilka
myndigheter
tjänster som skall hänföras till skyddsklass l A eller l B. Vilka
Den andra ändringen är 1983 gällde bl.a. en ändrad
skyddsklassindelning. Till grund för ändringarna låg en utredning
om den dittillsvarande tillämpningen av personalkontrollsystemet som hade gjorts av RPS/Säk. Utredningen (som är hemlig) finns
intagen i justitiedepartementets akt i ärendet (dnr 81-1415).
Personalkontroll 199
som skall hänföras till skyddsklass 2 bestäms av regetjänster eller - efter bemyndigande - av vederbörande
ringen regeringens
myndighet (4 § tredje stycket PKK).
Personalkontroll skall 6 § PKK företas när någon avses
enligt
tillträda en som är hänförd till skyddsklass och när någon
tjänst
som redan är anställd avses övergå till en tjänst som är hänförd till eller till högre skyddsklass än den tidigare
skyddsklass
Beträffande den som innehar en i skyddsklass l A
tjänsten. tjänst
eller l B skall kontroll ske minst vart femte år. I övrigt
förnyad
kontroll företas när det finns särskild anledning till bör förnyad det, men i ett sådant fall skall myndigheten enligt 17 § PKK noga överväga om sådan kontroll behövs.
2.2.3¶Registeruppgifter
Personalkontroll innebär att om den som skall kont-
uppgifter rolleras inhämtas från polisregister. Med polisregister avses enligt
ett som förs hos RPS eller
polisregisterlagen (l §) register
annan för att upplysa dels om brott som någon
polismyndighet
har åtalats eller dömts för, dels om någons vandel i misstänkts,
Övrigt.
Ett av de register som förs hos RPS är person- och belastningssom är det största centrala polisregistret. I detta registret, finns om bl.a. domar och åtalsunderlåtelser
register uppgifter
samt om misstankar om vissa brott, vars registrering är av
särskild betydelse för polisens brottsspaning. Polismyndigheterna
har till detta register via terminaler. Uppgifter från
tillgång registret kommer ofta till användning i s.k. polismyndighetsären-
den, dvs. ärenden om tillstånd att inneha vapen och sprängämnen, förordnande av ordningsvakter och körkortstillstånd.
Ett annat register som förs hos RPS är det allmänna spanings-
som innehåller allmän spaningsinformation och uppgif-
registret,
ter om f rihetsberövanden och verkställighet av påföljder. Regist-
ret förs av och uppgifterna i registret är
polismyndigheterna
för genom terminaler. Det
åtkomliga samtliga polismyndigheter
emellertid strikta restriktioner beträffande vilka som har gäller
tillgång till uppgifter i det allmänna spaningsregistret.
Hos RPS förs också - med stöd av PKK (2 §) och ett särskilt 26 1980) - ett register för säkerhets-
regeringsbeslut (den juni
särskilda polisverksamhet för hindrande och uppdagande polisens
200 Personalkontroll
av brott mot rikets säkerhet
(SÄPO-registret). I registret får
antecknas sådana uppgifter som behövs för den särskilda polisverksamheten. Bland de uppgifter som antecknas finns bl.a. spaningsuppgif ter från SÄPO:s verksamhet med
kontraspionage
och
terrorismbekämpning.
2.2.4 Vissa särskilda
registeruppgifter
Enligt PKK (2 § andra får stycket) anteckning i SÄPO:s register inte göras enbart av det skälet att någon genom tillhörighet till organisation eller på annat sätt har givit uttryck för politisk uppfattning. En regel om förbud mot - såvitt
åsiktsregistrering
avser svenska medborgare - finns numera också i regeringsf ormen (2 kap. 3 § första stycket RF).5
I lagen om
polisregister föreskrivs (2 §) att innehållet i polis-
register skall begränsas till som är uppgifter nödvändiga för att
polisen skall kunna och
förebygga uppdaga brott samt fullgöra sin
verksamhet i övrigt. I samband med att bestämmelsen fick denna lydelse år 1988 framhölls att en sådan återhållsamhet med
registreringen av uppgifter som bestämmelsen
ger uttryck för är särskilt påkallad när det som gäller uppgifter rör människors personliga förhållanden och som därför är särskilt
integritetskänsliga (prop. 1987/882122 s. 25).
Närmare bestämmelser om tillämpningen av den ovan nämnda föreskriften i PKK har meddelats av
regeringen, dels genom
öppna föreskrifter den 22 september dels 1972, genom kvalificerat hemliga föreskrifter den 3 december 1981.
I de öppna föreskrifterna anförs bl.a. följande.
Vissa organisationer har i antaget program angivit att
organisationen skall verka för att omvandla samhället med våld. En stor del av sådana organisationers medlemmar kan emellertid antas komma att
aldrig
5 Sedan den l juli 1988 stadgas i 2 kap. 3 § andra stycket RF också att varje i den medborgare utsträckning som närmare anges i lag skall skyddas mot att hans
personliga integritet
kränks genom att uppgifter om honom med
registreras hjälp av
automatisk databehandling (prop. KU 1987/88:57, 19, rskr. 117;
1988/89:KU2, rskr. ll).
._
...arna-k
soU 1990:51 Personal kontroll 201
medverka till att vad som sålunda uttalas i programmet
Enbart tillhörighet till sådan organisation förverkligas.
skall därför inte utgöra skäl att anteckna någon i säkerhetsavdelningens polisregister. Anteckning får dock ske, om någon medlem i eller sympatisör med sådan genom sina åtgärder har givit
organisation
anledning till misstanke att han kan vara beredd att delta i verksamhet som innebär fara för rikets säkerhet eller som syftar till att med våld förändra det demokratiska statsskicket eller påverka rikets ställning som oberoende stat.
Vidare finns och grupper som kan
organisationer
befaras här i riket eller i andra stater bedriva eller ha bedrivit politisk omstörtningsverksamhet vari ingår utnyttjande av våld, hot eller tvång som medel. Uppgift om medlem i eller sympatisör med sådan organisation eller grupp skall antecknas i säkerhetsavdelningens
register.
ges mer preciserade anvisningar för i
I de hemliga föreskrifterna
vilka fall får ske av medlemmar och sympatisörer i
registrering politiska extremistorganisationer.
Frågor om registrering av politiska sympatier i såkerhetspolisens
har av JO vid ett par tillfällen (JO 1967 s. 87
register tagits upp
och 88 samt 1973 s. och - som har nämnts tidigare - av JK i
43)
ett till i av år 1990 (1990-01-18, dnr
yttrande regeringen början 2650-88-9).
2.2.5 Utlämnande av uppgifter
Det underlag i form av registeruppgifter som får lämnas ut från RPS vid varierar med hänsyn till vilken skydds-
personalkontroll
klass som kontrollen avser Beträffande den som (8-10 §§ PKK). innehar eller avses tillträda en i l A eller l B
tjänst skyddsklass får RPS lämna ut uppgift som är tillgänglig i polisregister. varje
Avser 2 är möjligheterna att lämna
personalkontrollen skyddsklass ut registeruppgifter däremot mer begränsade.
Vid kontroll i 2 får uppgifter lämnas ut bl.a. om att
skyddsklass
den kontrollerade har dömts eller är misstänkt för handling som innefattar brott som avses i lagen (l952:98) med särskilda
202 Personalkontroll
bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål eller för vissa brott som avses i 13 kap. 7 eller dvs.
8 § brottsbalken, spioneri, obehörig befattning med hemlig uppgift, olovlig underrättelse-
verksamhet, sabotage m.m. Dessutom får uppgifter lämnas ut om att den kontrollerade annars har dömts eller är misstänkt för handling som innefattar brott mot rikets säkerhet eller som syftar till och är ägnad att med våld förändra det demokratiska statsskicket eller påverka rikets som oberoende
ställning stat,
eller om han genom sin verksamhet eller sätt kan på annat befaras vara beredd att delta i sådana som
handlingar nu har
nämnts.
Om en tjänst i skyddsklass 2 är förenad med bevakningsuppgif t, Chefskap för förråd eller får RPS lämna ut även
kassaförvaltning,
uppgift ur polisregister om att den kontrollerade under de senaste tio åren har dömts för bl.a. brott egendomsbrott, mot allmän ordning, rattfylleri och narkotikabrott.
Det är rikspolisstyrelsens styrelse som beslutar om utlämnande av
uppgifter ur polisregister för personalkontroll
(ll § första stycket PKK). I vissa fall får dock beslutet fattas av rikspolischefen (ll § fjärde stycket En som lämnas PKK). uppgift ut får inte åtföljas av annat från än
yttrande rikspolisstyrelsen en
förtydligande kommentar till uppgiften (14 § PKK). Om beslut har fattats att uppgift ej skall lämnas får det inte
ut, framgå av rikspolisstyrelsens svar till myndigheten huruvida registret
innehåller uppgift om den person som kontrollen avser eller uppgift utöver vad som lämnas ut.
2.2.6¶Partsinsyn
Enligt 19 § PKK skall - med visst - en
undantag myndighet
innan den företar personalkontroll underrätta den som kontrollen avser. Därmed blir den kontrollerade medveten om att
uppgifter
från polisregister kan komma att inhämtas. En annan som
fråga
gäller den kontrollerades möjligheter till insyn är vilken rätt han har att ta del av uppgifter om honom som eventuellt finns i ett
polisregister.
I 16 och 17 §§ förvaltningslagen (1986:223) finns regler om att en part har rätt att få del av i ett ärende som rör
uppgifter
honom. Bestämmelsen gäller emellertid endast vid
myndig-
hetsutövning och är därför inte tillämplig i den del av ett personalkontrollförfarande som äger rum hos RPS. Handläggnin-
Personalkontrol l 203
gen hos RPS anses nämligen ingå endast i beredningen av det anställningsärende som har föranlett personalkontrollen.
I PKK finns en särskild regel om s.k. kommunikation. Enligt PKK (13 §) skall den som personalkontrollen avser ges tillfälle att
skriftligen eller muntligen yttra sig innan registeruppgif ter lämnas
ut om honom. Detta gäller dock inte, om den kontrollerade därigenom skulle få kännedom om uppgift för vilken sekretess gäller enligt någon annan bestämmelse i sekretesslagen än 7 kap. 17 §.
I praktiken innebär detta att den kontrollerade ges tillfälle att yttra sig endast över eventuella uppgifter i person- och belastningsregistret, eftersom dessa uppgifter skyddas endast av sekretess enligt 7 kap. 17 § sekretesslagen. Däremot får han i princip inte del av uppgifter som finns i SÄPO-registret, vilka i regel faller under bestämmelsen i 5 kap. l § sekretesslagen om s.k. polissekretess. Bestämmelsen innebär att sekretess gäller om polisens åtgärder i ett aktuellt eller framtida ärende skulle skadas av att uppgifterna blev kända. Den regeln tar således vanligen över huvudregeln i PKK om kommunikation i personalkontrollärenden.
Om RPS har lämnat ut uppgifter till den Kontrollerande myndigheten har den kontrollerade enligt de ovan nämnda bestämmelserna i förvaltningslagen i princip rätt att ta del av innehållet i uppgifterna. Emellertid begränsas denna rätt av en föreskrift i sekretesslagen (14 kap. 5 §), där det bl.a. sägs att sekretessbelagda uppgifter inte får lämnas ut till en part om det av hänsyn till ett allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att uppgifterna inte röjs. Detta får ofta till följd att innehållet i de utlämnade uppgifterna hålls hemligt för den kontrollerade även i det anställningsärende som har föranlett personalkontrollen.
Företag och andra enskilda rättssubjekt faller utanför tillämp-
ningsområdet för de nu berörda reglerna om offentlighet och
sekretess. En anställd eller arbetssökande hos ett företag har således ingen i lagstiftningen grundad rätt att få ta del av uppgifter om honom som företaget har fått vid en personalkontroll.
Enligt rättegångsbalken (RB), som tillämpas av tingsrätterna och
arbetsdomstolen i arbetsrättstvister, har en part alltid rätt att ta del av omständigheter som domstolen lägger till grund för sitt avgörande. Av den anledningen föreskrivs i sekretesslagen
204 Personalkontroll sou 1990:51
(14 kap. 5 §) att sekretess inte innebär någon i en
begränsning
parts rätt att få del av som till
omständigheter läggs grund för
ett domstolsavgörande. Inte heller innebär dessa regler emellertid någon garanti för att den kontrollerade ens i en
domstolsprocess
får del av de uppgifter om honom som har kommit fram vid kontrollen. Det har i praktiken förekommit att i ett
arbetsgivaren
sådant läge har avstått från att i domstolen åberopa innehållet i
de utlämnade uppgifterna?
I polisregisterlagen (3 §) finns en
föreskrift som gör att en enskild under vissa kan få
förutsättningar upplysning om inne-
hållet i ett polisregister. Om den enskilde sålunda kan styrka att hans rätt är beroende av att han får upplysning ur registret t.ex. för att få en fråga om som är av
anställning betydelse för
rikets säkerhet prövad - kan regeringen ge honom tillstånd till det.
2.2.7 S jälvständig prövning
RPS:s roll i ett personalkontrollärende är att besluta om utlämnande av eventuella registeruppgif ter som kan vara av
betydelse
för att bedöma den kontrollerades från
pålitlighet säkerhetssyn-
punkt. Enligt PKK får RPS inte annat bifoga något yttrande till uppgifterna än en förtydligande kommentar (14 § PKK), och det ankommer på den kontrollerande att
myndigheten självständigt
pröva betydelsen av de uppgifter som har lämnats ut från RPS (20 §). Därvid skall myndigheten beakta arten av den verksamhet som ankommer på innehavaren av den berörda
tjänsten, myndig-
hetens egen kännedom om den som
uppgifterna avser och övriga omständigheter.
i I 2.2.8 Statlig l
upphandling l .
I föreskrivs att
upphandlingsförordningen personalkontroll får
företas i fråga om anställda och
uppdragstagare hos företag med
vilka statsmyndigheter träffar avtal om
upphandling som bör
hemlighållas av hänsyn till rikets säkerhet. Närmare föreskrifter för det området har utfärdats av RPS i samråd med ÖB (SUA
Säkerhetsskydd Upphandling Arbete). I enlighet med dessa
6 Så var t.ex. fallet i ett av de ovan redovisade
(s. 187)
avgörandena av arbetsdomstolen (AD 1989:42).
Personalkontroll
föreskrifter finns vid RPS en särskild enhet, industriskyddsgruppen, som är ett gemensamt organ för RPS och ÖB för
samordning och rådgivning beträffande statlig upphandling som
skall hemlighållas av hänsyn till rikets säkerhet.
Vid personalkontroll av anställda och uppdragstagare hos företag med vilka staten gör en hemlig upphandling begär den upphandlande myndigheten personalkontroll hos ÖB. Det är också ÖB som föreskriver vilka personer hos ett upphandlingsföretag som skall placeras i skyddsklass (4 § fjärde stycket PKK). När ÖB har fått in en begäran om personalkontroll vidarebefordrar ÖB denna begäran till RPS som handlägger ärendet i samma ordning som personalkontroller i övrigt. Om uppgifter lämnas ut, gör ÖB en preliminär bedömning av den kontrollerades pålitlighet och överlämnar därefter - eventuellt med ett -
eget yttrande uppgifterna till den beställande myndigheten som har att avgöra om den som har kontrollerats är att anse som pålitlig eller ej. Det företag som myndigheten har gjort eller avser att göra upphandlingen hos får inte del av de uppgifter som har lämnats ut om den kontrollerade.
2.3 Arbetsrättsliga regler
Det finns inom arbetsrätten i princip inte några regler som direkt tar sikte på personalkontroll. Olika arbetsrättsliga frågor kan dock komma upp i samband med en sådan kontroll. I första hand gäller det om resultatet av personalkontrollen medför att en person går miste om en tjänst som han har sökt eller om av samma skäl en person som redan är anställd blir avskedad, uppsagd eller omplacerad. Regler av intresse i detta sammanhang finns bl.a. i lagen (l982:80) om anställningsskydd (LAS), lagen
(1976:600) om offentlig anställning (LOA) och anställningsförord-
ningen (1965:601).
Vid anställning hos en privat arbetsgivare är utgångspunkten att det står arbetsgivaren fritt att anställa vem han vill. En privat arbetsgivare får således använda vilka kriterier han vill vid valet av dem som han anställer. Vid anställning inom det område som regleras i LOA gäller däremot att myndigheten är skyldig att fästa avseende endast vid sakliga grunder såsom förtjänst och skicklighet (4 kap. 3 § LOA och ll kap. 9 § RF; se även l kap. 9 § RF). Även om det inte direkt framgår av författningstexten
206 Personalkontroll
är det inte någon tvekan om att från
pålitligheten säkerhetssyn-
punkt är en sådan saklig grund som en har att beakta
myndighet
vid tillsättning av en tjänst som är hänförd till skyddsklass
(se JO 1968 s. 347 och 1979/80 s. 459 ff).
I förordningen (1975:608) om krav på svenskt för
medborgarskap tillträde till vissa statliga tjänster föreskrivs att, om en
statlig
tjänst har hänförts till skyddsklass enligt PKK, en inte
myndighet
får tillsätta tjänsten med annan än svensk medborgare eller förordna annan än svensk medborgare att utöva tjänsten (se även 4 kap. 2 § LOA).
En offentlig arbetsgivares beslut i ett är - i anställningsärende
motsats till området -
vad som gäller på det privata överklagbart.
Statliga myndigheters beslut överklagas i regel i sista hand till
regeringen, och på det kommunala området får överklagande ske i särskild ordning. Såväl en enskild som en offentlig
arbetsgivares tillsättningsbeslut kan undantagsvis prövas av tingsrätt eller
arbetsdomstolen enligt reglerna i lagen (1974:371) om
rättegången
i arbetstvister.
En arbetstagare kan omedelbart skiljas från sin
anställning genom
avskedande (18-20 §§ LAS och ll kap. LOA). För arbetsmarknaden i allmänhet gäller att avskedande får ske endast om arbetstagaren grovt har åsidosatt sina åligganden mot
arbetsgivaren (se
prop. 1973:129 s. 149). På det område som regleras i LOA förutsätts för avskedande att arbetstagaren har begått ett brott, som visar att han är att inneha sin
uppenbarligen olämplig
anställning (ll kap. l § LOA). Har arbetstagaren genom en annan gärning än brott begått en grov tjänsteförseelse som visar att han uppenbarligen är olämplig att inneha sin får han
anställning,
avskedas i stället för att han åläggs disciplinförseelse
(ll kap. l § LOA).
I mindre allvarliga fall kan uppsägning ske, vilket innebär att arbetstagaren skiljs från anställningen efter en viss uppsägningstid (7-l4 §§ LAS och 7 kap. LOA). En uppsägning från arbetsgivarens sida skall vara sakligt grundad. Vad som kan utgöra saklig grund för uppsägning framgår av lagmotiv och rättspraxis. Bevisbördan för vad som läggs arbetstagaren till last vilar på arbetsgivaren.
Ett mindre ingripande sätt att avlägsna en arbetstagare från en
viss befattning är omplacering. En omplacering kan ske inom
ramen för arbetstagarens anställning, dvs. genom att arbetstaga-
Personal kontroll 207
ren tilldelas andra arbetsuppgifter eller erbjuds en annan
anställning. Arbetsgivaren är skyldig att välja omplacering i
stället för uppsägning om det är skäligt.
Inom polisväsendet, utrikesförvaltningen och försvarsmakten fär en arbetstagare försättas i disponibilitet om det är nödvändigt av hänsyn till rikets bästa (7 kap. 7§ LOA och 19 och 35 §§ anställningsförordningen). Bestämmelserna har tillkommit i första hand för att skydda från säkerhetssynpunkt särskilt viktiga
f örvaltningsområden mot opålitliga eller annars olämpliga tjänste-
män (se prop. 1965:60 s. 207).
Enligt en ILO-konvention om diskriminering i fråga om anställning och yrkesutövning som Sverige har ratificerat sägs bl.a. att som diskriminering inte skall anses åtgärder riktade mot den som är skäligen misstänkt för eller invecklad i en för rikets säkerhet skadlig verksamhet, under förutsättning att den misstänkte äger anföra besvär hos ett i enlighet med nationell praxis upprättat organ.
2.4¶Förfarandet i personalkontrollärenden
2.4.1¶Inledning
Ett personalkontrollärende inleds vanligen med att någon av de myndigheter som enligt PKK har rätt att företa personalkontroll inkommer till RPS med en begäran om att uppgifter ur polisregister skall lämnas ut om den person som skall kontrolleras.7
Enligt RPS:s tillämpningsföreskrifter (RPS FS 1985:9 och 10) skall
en sådan framställning göras på en särskild blankett. Omfattningen av de uppgifter som skall fyllas i varierar med hänsyn till vilken skyddsklass personalkontrollen avser. Det finns därför olika blanketter för skyddsklass l A och l B, för skyddsklass 2 och för personalkontroll vid statlig upphandling. Vidare finns en gruppblankett (avsedd huvudsakligen för personalkontroll i skyddsklass 2 vid annat än anställning, t.ex. vid placering i
driftvärn) och en för uppgifter om personliga förhållanden vid
7 Dessutom kan s.k. spontanutlämning förekomma, vilket innebär att RPS självmant lämnar ut uppgifter om någon som är placerad i skyddsklass (7 § andra stycket PKK).
208 Personalkontroll
personalkontroll i skyddsklass l A. Vid personalkontroll i skyddsklass l A och l B skall den kontrollerade själv fyllai vissa uppgifter i blanketten, vilket däremot inte är fallet vid kontroll i skyddsklass 2 (18 § PKK). Blanketterna finns intagna i bilaga 5 till betänkandet (s. 361).
Efter det att rikspolisstyrelsen har beslutat i ärendet underrättas den kontrollerande myndigheten. Detta skall enligt föreskrifterna ske skyndsamt. Beträffande ett slumpvis antal utvalda ärenden avvaktar dock RPS i vissa fall med att lämna besked. Syftet är att en - som har
myndighet samtidigt begärt flera kontrollerinte av handläggningstiden skall kunna dra någon slutsats om huruvida det finns några uppgifter i registret eller ej beträffande någon av dem som kontrollerades.
När sedan den personalkontrollerande myndigheten har avgjort det ärende som har föranlett personalkontrollen, skall myndigheten snarast átersända samtliga från RPS mottagna handlingar. Samtidigt skall myndigheten underrätta RPS om innehållet i sitt beslut. Om en företagen personalkontroll visar att den som innehar en viss tjänst kan anses olämplig för tjänsten, skall myndigheten anmäla detta till chefen för det departement till vilket myndigheten hör (21 § PKK). En myndighets beslut i ett personalkontrollärende skall som regel tillställas RPS (22 § PKK) och handlingar som har erhållits från RPS skall efter beslutet återsändas till dit (23 § PKK).
Efter det att en myndighet har fattat beslut om att tillsätta en person på en tjänst i skyddsklass l A skall ett skyddssamtal hållas. Inom ÖB:s område hålls skyddssamtalet av någon som utses av honom, i övriga fall hålls skyddssamtal av personal f rån RPS (RPS FS 1985:10 p. 6 resp. 9 p. 6).
2.4.2 SÄPO:s register och arkiv
En närmare redogörelse för diarieföring och arkivering, liksom för SÄPO:s register har lämnats ovan i avsnittet om säkerhets-
polisens arbetsmetoder (se s. 94).
2.4.3¶Handliiggrzingen hos SÄPO
Personalkontrollärenden handläggs på en särskild rotel inom skyddsenheten, dvs. den enhet som ansvarar för frågor om
sou 1990:51 Personalkontroll 209
säkerhetsskydd, personskydd och terorismbekämpning. Förra året
uppgick det totala antalet personalkontrollärenden till ca 122
000,
varav ca 500 i skyddsklass 1 A, 5 500 i skyddsklass 1 B och 116 000 i skyddsklass 2. I 110 av dessa ärenden prövade riks-
polisstyrelsens styrelse frågan om utlämnande av uppgifter.
Som har nämnts tidigare initieras ett personalkontrollärende hos RPS genom en skriftlig framställning frán den kontrollerande myndigheten. Efter diarieföring, i personalkontrolldiariet, och en
formell granskning överlämnas framställningen till register-
sektionen för eftersökning av uppgifter i säkerhetspolisens
register och i person- och belastningsregistret.
Resultatet redovisas därefter till personalkontrollroteln som vid behov gör efterforskningar även i andra register och inhämtar uppgifter på annat sätt. [förekommande fall rekvireras också den kontrollerades akt från säkerhetspolisens arkiv. Vid personalkontroll i skyddsklass 1 A företas dessutom en fördjupad personutredning. För personalkontrollärenden som gäller av
placering
värnpliktiga i krigsorganisationen (i skyddsklass 2) tillämpas ett enklare beredningsförfarande med hjälp av databand f rån ÖB som
samkörs mot rikpolisstyrelsens register.
När utredningen i ärendet är slutförd
upprättas en promemoria som överlämnas till enhetschef en för i
föredragning rikspolissty-
relsens styrelse. Det är sedan styrelsen som beslutar om
uppgifterna skall lämnas ut eller ej. Antalet ärenden som av
avgörs rikspolisstyrelsens styrelse har stadigt minskat under senare år. Förra året föredrogs 110 ärenden för avgörande av styrelsen.
Om styrelsen beslutar att uppgifter skall lämnas ut, tillställs den personalkontrollerande myndigheten den promemoria som har upprättats i ärendet. Efter det att myndigheten har fattat beslut i anställningsärendet, återsänds promemorian med besked om myndighetens beslut i ärendet. Om personalkontrollen har avsett skyddsklass l A eller l B förs uppgift om kontrollen in i säkerhetspolisens register (NCR).
210 Personalkontroll
3 PERSONALKONTROLL I ANDRA LÄNDER
3.1 Inledning
Att kontrollera pålitligheten från säkerhetssynpunkt hos personer i vissa befattningar anses i de flesta länder vara en of rånkomlig del av skyddet mot infiltration, och de system för personalkontroll som finns i andra länder skiljer sig i inriktning och allmän uppläggning inte mycket från det system som vi har i Sverige. Däremot föreligger det skillnader när det gäller den närmare utformningen av systemen. Gemensamt synes emellertid
vara att registeruppgifter och andra personupplysningar som finns
hos ett lands säkerhetstjänst (eller motsvarande) används vid personalkontrollen. Detta har i många länder - på samma sätt som hos oss - kommit att ifrågasättas från framför allt integritetssynpunkt. Många länder som är anslutna till försvarsalliansen NATO - men inte alla - har likartade system som bygger på att även personer utanför de militära styrkorna klareras i en viss säkerhetsklass. Personen erhåller en s.k. security clearance som
ger denne behörighet att ta befattning med hemliga uppgifter av en viss dignitet.
En del länder, t.ex. Finland, uppges sakna formella regler för kontroll av tjänstemäns pålitlighet, medan i andra länder regelsystemen kringgärdas av sekretess och det av den anledningen inte är möjligt att för dessa länder redovisa något om regler för personalkontroll.
I det följande lämnas en redogörelse för personalkontrollreglerna
i ett antal länder som är jämförbara med Sverige. Framställningen
beskriver de olika systemen i stort och tar särskilt sikte på vilka möjligheter som finns för den kontrollerade att anföra klagomål över resultatet av en personalkontroll.
3.2 Norge
Enligt overvåkningsinstruksen skall overvåkningstjenesten bl.a.
inhämta upplysningar om personer, grupper och organisationer som kan misstänkas för att förbereda eller företa handlingar som
Personalkontroll 211
innebär brott mot rikets säkerhet eller annan verksamhet som går
ut på exempelvis underrättelseinhämtning, infiltration, sabotage
och attentat och som kan medföra fara för rikets säkerhet (§ 4). Upplysningar som har inhämtats i enlighet härmed eller i samband med personalkontroll får registreras och bevaras om det kan antas att upplysningarna kan vara av betydelse senare. Medlemskap i lovlig politisk organisation eller lovlig politisk virksomhet kan ikke i seg selv ligga till grund för inhämtning och registrering
av upplysningar.
De upplysningar som inhämtas skall systematiskt ordnas i ett eget arkiv som skall vara betryggande skyddat och otillgängligt för
andra än overvåkningstjenestens tjänstemän och dem som regerin-
gen har utsett att utföra kontroll och tillsyn över overvåkningstjenesten. Arkivet skall fortlöpande granskas kritiskt med sikte pá att gallra och förstöra uppgifter som inte är aktuella.
För personalkontrollen i Norge finns bestämmelser i särskilda direktiv för försvarsmakten och den civila förvaltningen. För det sist nämnda området gäller direktiv for personellsikkerhetstjenesten og personkontrolltjenesten innen den sivile forvaltning, som trädde i kraft den l juni 1984.8 Det norska systemet bygger på att personer som skall få tillgång till hemliga uppgifter sikkerhetsklareras i förhållande till vilken grad av hemliga uppgifter det är fraga om för dem att få del av. Efter sikkerhetsklareringen krävs dessutom en autorisasjon för att personen skall få tillgång till hemliga uppgifter som motsvarar sikkerhetsklareringen. Utgångspunkten är de olika sekretessgrader (beskyttelsegrader) som anges i sikkerhetsinstruksen. Det finns tre grader av sikkerhetsklarering: K Konfidensielt (NATO Confidential), H Hemmelig (NATO Secret), SH/CTS Strengt hemmelig/Cosmic top secret. För uppgifter som år Begrenset (NATO restricted) krävs däremot inte någon sikkerhetsklarering
för autorisasjon.
En sikkerhetsklarering skall föregås av en personkontroll. Klarering kan inte ges om det föreligger rimliga tvivel med hänsyn till personens pålitlighet, lojalitet och goda omdöme. Vid denna bedömning skall klareringsmyndigheten ta hänsyn till alla upplysningar som finns tillgängliga, också sådana som har framkommit
3 finns
Förarbetena till de norska personalkontrollreglerna i St. meld. nr. 18 (1980-81).
212 Personalkontroll soU 1990:51
på annat sätt än genom personalkontroll. Upplysningar av följande slag skall tillmätas särskild betydelse.
a) Verksamhet för främmande makt med olovlig underrättelseverksamhet, planläggning och/eller genomförande av sabotage, attentat eller liknande,
b) Straffbara handlingar som kan föranleda tvivel när det gäller pålitlighet av hänsyn till rikets säkerhet,
c) Förhållanden som kan leda till att vederbörande själv eller denne närstående personer utsätts för hot som kan pressa dem att utföra handlingar som strider mot
säkerhetsmässiga intressen,
d) Felaktiga upplysningar om förhållanden som vederbörande
måste förstå är av betydelse för klareringsfrågan,
e) Missbruk av alkohol och droger samt
psykiska sjukdomar
som kan påverka pålitlighet eller omdöme,
f) Missbruk av hemliga handlingar, brott mot säkerhetsbestämmelser och vägran att lämna om
upplysningar sig själv.
Upplysningar om förhållanden under a-c skall beaktas inte bara beträffande den som skall klareras utan också såvitt avser make eller sambo. Uppräkningen är inte uttömmande och i förarbetena har nämnts några exempel på förhållanden som det kan vara värt att fästa avseende på när det gäller en persons vanor,
karaktär,
förbindelser och uppträdande (St. meld. nr. 18, 1980-81,
s. ll): dålig ekonomi, förbindelser med utlänningar och utlandsresor som kan ge anledning till upprättande eller vidmakthållande av kontakter med främmande förbindelser
underrättelsetjänster,
med inländska eller utländska organisationer med
olagliga syften,
som kan rubba samhällsordningen eller som bekänner till våld
sig
och terrorism som acceptabla metoder.
När en person nekas sikkerhetsklarering på andra än kriminella grunder underrättas Forsvarssjefen med angivande av grunden för beslutet. I underrättelsen till autorisasjonsmyndigheten lämnas däremot inte någon uppgift om anledningen till att personen har vägrats klarering. Att någon har vägrats klarering och grunderna härför får inte meddelas andra än dem som har behov av dessa uppgifter i tjänsten. Den som har blivit nekad kan
klarering
överklaga beslutet till Forsvarssjefen som är gemensam klagoinstans för hela den statliga förvaltningen. Om den kontrollerade begär att få ta del av vad som har legat till grund för en nekad klarering skall Forsvarssjefen efter att ha inhämtat utlåtande från chefen för overvåkningstjenesten avgöra om sådana upplysningar kan lämnas.
Personal kontrol I 213
Sedan en person har blivit sikkerhetsklarerad krävs för autorisas jon b1.a. att ett säkerhetssamtal har ägt rum.
I Norge finns ett särskilt organ - kontrollutvalget - som har tillsyn över overvåknings- och sikkerhetstjenesten. Enligt sin instruktion (av den 22 januari 1982) består kontrollutvalget av tre medlemmar, varav en bör uppfylla de krav som ställs på en domare i högsta domstolen (§ l). Utvalget har en rent kontrollerande funktion och skall därvid särskilt ha den enskildes rättssäkerhet för ögonen (§ 2). Utvalget skall tillse att verksamheten vid
overvåknings- och sikkerhetstjenesten sker inom ramen för lagar
och instruktioner. Därvid har utvalget möjlighet att inspektera lokaler, arkiv, register, tekniska inrättningar m.m. av betydelse för kontrollen. Utvalget kan kräva att få sig förelagt alla
upplysningar som är nödvändiga för utvalgets kontrollfunktioner,
och kan inkalla tjänstemän hos overvåknings- och sikkerhetstjenesten till förhör (§ 3).
Utvalget skall undersöka varje klagomål f rån enskilda personer och organisationer. Självmant skall utvalget ta upp varje sak eller förhållande som det anser bör behandlas, särskilt sådana som har varit föremål för offentlig kritik. Utvalget skall ge klaganden underrättelse om resultatet av utvalgets behandling av klagomålet i form av en konklusion som skall gå ut på att klagomålet antingen ger eller inte ger anledning till kritik (§ 4). Utvalget skall varje år lämna en redogörelse till regeringen om sin verksamhet (§ 5). Regeringen brukar med några års intervall redovisa innehållet i utvalgets redogörelser för stortinget. Senast har en sådan redovisning (för åren 1984-1987) lämnats i St. meld. nr. 50
(1987-88).
Kontrollutvalget är således enligt sin instruktion inte en instans som efter överklagande kan ändra ett beslut om nekad sikker-
hetsklarering eller autorisasjon. Den frågan berördes särskilt av
utvalget i berättelsen till regeringen år 1985. I ett klagoärende som redovisades i berättelsen hade utvalget uttalat att det med utgångspunkt i § 3 i instruktionen ligger utanför utvalgets uppgift
att värdera de beslut som klarerings- och autorisasjonsmyndighe-
terna fattar, och att utvalget inte hade möjlighet att överpröva själva klareringsfrågan. Denna kompetens tillkom, enligt vad utvalget anförde, endast Forsvarssjefen. Utvalget ansåg sig däremot kunna värdera behandlingen i sak och de faktiska omständigheter som låg till grund för denna behandling. Skälet till detta ställningstagande var enligt utvalget att det annars skulle finnas två såvitt gäller klareringsfrågor. I sitt svar i
klagoinstanser
214 Pezrsonalkontroll SOU 199o:51
klagoärendet hade utvalget därför hänvisat till att överprövningen sku.lle ske av Forsvarssjefen.
Även i Norge har den allmänna debatten tidvis varit intensiv när det gäller frågor om personalkontroll. På samma sätt som i Sverige: har diskussionen därvid främst om åsiktsgällt politisk regiistrering har förekommit eller ej. Diskussionen var intensiv redzan i början av 1950-talet och resulterade så i
småningom
tillsättandet av en utredning om verksamhet.
säkerhetstjänstens
Utredningen, det s.k. redovisade sitt arbete år
Mellbye-utvalget,
1967 och stark kritik riktades därvid mot att innehållet i utredninzgens betänkande var hemligt. Detta ansågs på sina häll bekräfta nnisstanken om att det hade förekommit och förekom politisk
åsikçtsregistrering i Norge.9
3.3 Danmark
Perssonalkontrollsystemet i Danmark har på grund av tillhörig-
hetéen till försvarsalliansen NATO stora likheter med det norska. En skillnad är dock att det i Danmark som i
Sverige är en
lekrmannanämnd bestående av fyra personer som vid sammanträden en gång i månaden tar ställning till om information f rån politiets eftearretningstjeneste skall lämnas ut till en i ett
myndighet
klarreringsärende. Denna nämnd - - har i
kontroludvalget övrigt
upmgif ter som överensstämmer med dess norska
motsvarighet.
Ocl«så i Danmark har det förts en debatt i
livlig frågor om per-
sonzalkontroll och politisk Inte minst
åsiktsregistrering. gick
disl-kussionens vågor höga år 1985 sedan det blivit känt att en
resaa som några socialdemokratiska hade folketingsledamöter
9 Om diskussionen i Norge, se t.ex. Anders Bratholm, Lov og .Rett 1973 s. 97 f, Thomas Mathiesen, kritisk
Hefte for jus
19778 s. 2 ff, Wihelm Aubert, Ufred, 1982, s. 168 Ståle
ff, Eskceland, Tidsskrift for rettsvitenskap 1982, s. 862 ff och
Torrstein Eckhoff, Jus og jord, 1978, s. 55 ff. - Eckhoff berör
ockzså från rättsliga utgångspunkter frågan om i partsinsyn
perssonkontrollärenden.
sou 1990:51 Personalkontrol l 215
till hade föranlett anteckningar i efter-
företagit Sovjetunionen retningstjenestens register.1°
3.4 Storbritannien
I samband med att det f redstida spionaget, särskilt mot kärnvaoch annan teknologi tilltog mot slutet av 1940-talet
penforskning
infördes i Storbritannien ett system med viss kontroll av statstjänstemän. Systemet som kom att kallas Negative Vetting innebar helt enkelt att om komprometterande var känt om
inget
en person så var det heller inget som hindrade att han anställdes. särskilda således inte. Trots att
Några efterforskningar gjordes
varnande röster hade höjts redan strax efter andra världskrigets slut var det först efter de uppmärksammade avhoppen till Sovjetunionen av utrikestjänstemännen Guy Burgess och Donald Maclean i av 1950-talet som ett nytt system för kontroll av
början personers pålitlighet från säkerhetssynpunkt började övervägas.
År 1948 hade Atlee dragit upp riktlinjer i syfte
premiärminister
att kunna utestänga personer med kommunist- eller
f f rån befattningar av vital betydelse för ascistanknytning
nationens säkerhet (the Purge Procedure), som alltjämt tillämpas. Det är dessa riktlinjer vederbörande departementschef som
enligt
bestämmer vilka befattningar som är av vital betydelse från Redan anställda med kommunist- eller f ascist-
säkerhetssynpunkt. skall om möjligt förflyttas till andra uppgifter. En anknytning
som förflyttas av säkerhetsskäl har möjlighet att överperson klaga till en advisory tribunal, The Three Advisors. The Three alla - Advisors får ta del av vissa - men inte nödvändigtvis omständigheter om personen i fråga, och denne själv får endast ta del av sådana uppgifter som inte röjer varifrån informationen kommer. har möjlighet att personligen framträda
Tjänstemännen
inför The Three Advisors, men han har inte möjlighet att biträdas av advokat eller annat juridiskt biträde. Han kan åberopa vittnen
i syfte att styrka egna uppgifter om personlighet och bakgrund,
men det är inte möjligt för honom att korsförhöra de personer som har lämnat ofördelaktiga om honom. Sedan The
upplysningar
Three Advisors har lämnat sitt utlåtande till vederbörande myn-
1° I demokratiets Se härom Fleming Sørensen, graenseland, 1988.
216 Personalkontroll
dighetschef har denne möjlighet att ändra sitt
tidigare beslut,
men myndighetschefen är inte bunden av utlåtandet.
Innehållet i utlåtandet avslöjas inte för tjänstemannen i
fråga.
Med början år 1952 infördes ett nytt med mer
system ingående
undersökningar av statstjänstemän i befattningar av betydelse från säkerhetssynpunkt i och med med
att ett system s.k. Positive Vetting infördes. Systemet fick sitt nuvarande innehåll bl.a. efter förslag om Security Procedures in the Public Service
som lades fram i en kommittérapport år 1962 (the
Radcliffe Report).
Positive Vetting används för
obligatoriskt befattningar som ger antingen regelmässig tillgång till försvarsuppgifter
av den högsta av de förekommande fyra sekretessklasserna eller om befattningen på annat sätt år av särskild betydelse ur säkerhets-
synpunkt, t.ex. samtliga befattningar inom utrikesförvaltningen.
Positive Vetting avser att utreda vederbörandes
allmänna pålitlighet, bl.a. med hänsyn till politisk och
hemvist, någon
möjlighet att överklaga finns inte för den händelse i
personen fråga efter en genomförd Positive inte
Vetting anses uppfylla
villkoren för att bli klarerad. Man försöker vid Positive
Vetting
utröna alla svagheter som kan leda till
erfarenhetsmässigt att en
person förleds delta i landsförrädisk verksamhet:
alkoholism, narkomani, homosexualitet, dålig ekonomi, omoraliska handlingar
m.m. I samband med kontrolleras hos
prövningen säkerhetstjänsten
huruvida där finns
några ofördelaktiga uppgifter om personen i
fråga. Den undersökte får också i ett formulär som
själv fylla
bl.a. innehåller frågor om samröre med kommunist- eller
fascistorganisationer. Den undersökte skall vidare två
uppge
referenspersoner, som sedan tillfrågas om den undersöktes
karaktär och pålitlighet. Dessutom görs en om
fältundersökning
personens karaktär och levnadsförhållanden. I f
ältundersökningen
kan ingå också ett samtal med den
personligt undersökte.
Kontrollsystemet i Storbritannien har genom åren utsatts för kritik i den allmänna debatten. På samma sätt som i andra länder har därvid påtalats att systemet har brister från rättsäkerhets-
synpunkt genom att den undersökte inte har möjlighet att ta del av uppgifter som kommit fram vid och inte heller
undersökningen
har möjlighet att överklaga ett
negativt klareringsbeslut.“
Se t.ex. S.A. de Smith, Constitutional and administrative law, 1971, s. 201 f och R.V Jones, Reflections on intelligence, 1989, s. 65.
soU 1990:51 Personalkontroll 217
3.5 Nederländerna
Säkerhetstjänsten i nederländerna (Binnenlandse Veiligheidscfienst, BVD) är sedan 1972 reglerad i lag. Enligt denna lag (kapitel III, artikel 8) skall säkerhetstjänsten samla information om organisationer och personer, som mot bakgrund av målsättningar och aktiviteter på allvar kan misstänkas utgöra en fara för den demokratiska lagliga ordningen i landet eller för säkerheten eller annat viktigt intresse. Beträffande politisk extremism övervakar BVD både höger- och vänsterextremistiska rörelser. Till de förra räknas rasistiska, fascistiska och neo-nazistiska organisationer, till de senare bl.a. trotskistiska och anarkistiska organisationer.” Det ankommer vidare på säkerhetstjänsten att
göra security investigations beträffande befattningshavare som
efter beslut av vederbörande minister anses ha möjligheter att skada säkerheten eller något annat viktigt intresse för landet.
Inrikesministern har utfärdat särskilda bestämmelser för security investigations. Enligt dessa skall den undersökte underrättas om att undersökning skall göras. Uppgifter skall inhämtas om a) medverkan i eller sympatier för subversiva aktiviteter, b) medlemskap i eller sympatier för organisationer vars mål, eller
sätt att uppnå målet, står i strid med grundvalarna för den demokratiska lagliga
ordningen, c) personliga förhållanden och d) uppgifter om ingri-
panden från rättsväsendets sida.
Om resultatet av undersökningen leder till att den anställande myndigheten fattar ett för den undersökte negativt beslut, skall denne underrättas skriftligen om vilken typ av invändningar som har riktats mot honom. Den undersökte skall också informeras om att han har möjlighet att överklaga till en särskild nämnd bestående av sex ledamöter.
Den anställande myndigheten skall sända över alla handlingar till nämnden och därvid ange vilka uppgifter som av hänsyn till exempelvis källskydd inte kan delges den kontrollerade. Nämnden skall bereda den kontrollerade möjlighet att tillsammans med eventuellt biträde muntligen lämna synpunkter och argumentera inför nämnden. Den kontrollerade och hans biträde skall ha rätt att ta del av alla handlingar utom sådana som anställnings-
12 -
Se The Dutch Security Service (BVD) Explained to the general public, utgiven av det nederländska inrikesministeriet.
218 Personalkontroll sou 1990:51
myndigheten har bedömt inte bör lämnas ut. Nämnden får inhämta all den information den anser även
sig behöva, genom förhör med statstjänstemän som nämnden anser kan lämna uppgifter av betydelse. Den kontrollerade kan begära att vittnesförhör skall hållas med personer som kan lämna
fördelaktiga upplysningar om honom.
Nämndens beslut innefattar ett råd till myndigheten att anställa eller inte anställa personen i fråga, och beslutet är således inte bindande för myndigheten. Myndigheten skall underrätta den kontrollerade om anledningen till sitt beslut (med de begränsningar som bl.a. källskyddet kan medföra) och upplysa om huruvida beslutet överensstämmer med nämndens råd eller ej. Myndigheten skall, om den inte har följt nämndens skriftligen
förslag,
underrätta nämnden härom och samtidigt ange skälen för sitt beslut.
3.6¶Förbundsrepubliken Tyskland
Även i Västtyskland vakar säkerhetstjänsten (Bundesamt für Ver fassungsschutz, B f V) över personer och organisationer som kan utgöra en fara för republikens säkerhet eller landets
ställning
som fri demokratisk stat. BfV inrättades år 1950 och har till
huvuduppgift att förebygga och bekämpa spioneri, och sabotage
uppror. Med åren har Bf V alltmer fått inrikta sin verksamhet på terorismbekämpning. Till sin hjälp har Bf V ett modernt ADBbaserat register med stor kapacitet. BfV lämnar år en
varje
offentlig redogörelse för sin verksamhet, i vilken ingående redovisas bl.a. vilka extremistorganisationer som är föremål för uppmärksamhet från Bf Vzs sida.
När det gäller personalkontroll har Västtyskland - som andra NATO-länder - ett system med säkerhetsklarering motsvarande det norska som har beskrivits ovan. Ett särskilt inslag i det
västtyska inf iltrationsskyddet är den ordning med s.k. yrkesförbud, Berufsverbot, som förekommer där. Utgångspunkten för
denna ordning är att statstjänstemän i Västtyskland är skyldiga
Personal kontrol l 219
att avge en försäkran att de inte utövar några aktiviteter som strider mot den västtyska författningen.”
Innehållet i sådana lojalitetsförklaringar varierar något mellan de olika delstaterna. Ett exempel (från Baden-Wurttemberg) är
följande.
Det tas för givet att sökande till tjänster inom
statsförvaltningen inte tillhör organisationer som har
till mål att undanröja det fria, demokratiska konstitutionella systemet (f reiheitliche, demokratische Grundordnung) eller ger stöd i någon form, direkt eller indirekt, åt aktiviteter av det slaget. Om nödvändigt, skall en utnämning eller anställning anses gjord på grund av uppsåtligt vilseförande (arglistige Täuschung).
I förklaringen förutsätts också att myndigheterna kan vidta er-
forderliga åtgärder (disciplinära eller avskedande) beträffande
tjänstemännen om denne inte lever upp till sin lojalitetsskyldighet.
Systemet med lo jalitetsf örklaring som förutsättning för anställning
i statens tjänst har godkänts av författningsdomstolen i Västtysk-
land (das Bundesverfassungsgericht) som därvid i ett avgörande från år 1975 uttalade bl.a. följande.”
Das politische Schlag- und Reizwort vom Berufsverbot fur Radikale ist völlig fehl am Platz und soll offentsichtlich nur politische Emotionen wecken. Die Verfassung und die sie konkretisierende Regelung des Beamtenrechts statuiert kein Berufsverbot. Sie stellen
13 För f ullständigheten skall nämnas att det i Västtyskland
också finns regler om yrkesförbud som straf f rättslig påföljd. Det
är då fråga om förbud för en person som dömts för brott (genom missbruk i sitt arbete) att under viss tid utöva sitt yrke om det kan befaras att han begår ett nytt, liknande brott. Påföljden lär
ha kommit till användning mot bl.a. journalister som gjort sig
skyldiga till tystnadspliktsbrott och advokater som missbrukat sin ställning som advokat.
Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, vol. 39,
s. 334 ff.
220 Personalkontroll
nur eine legitime Zuklassungsvoraussetzung auf, die
zum Schutze der freiheitlichen demokratischen Grundordning nötig ist und von jedem, der den Staatsdienst anstrebt, erfüllt werden kann, wenn er will. Wer dem Staate dienen will, darf nicht gegen den Staat und seine Verfassungsordning auf begehren und anrennen wollen.
Två fall av sådana yrkesförbud har prövats av den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna mot bakgrund av artikel 10 i europakonventionen om rätten till yttrandefrihet. Varken i fallet Glasenapp som gällde en lärarinna som haft visst samröre med kommunistpartiet och som vägrade att ta avstånd från partiets politik (mål nr 4/1984/76/121) eller i fallet Kosiek som gällde en forskare vid en teknisk högskola som fick lämna sin tjänst på grund av högerextremistiska kretsar (mål nr 5/1984/ 77/121) ansåg domstolen att det förelåg något brott mot artikel 10. Det har ansetts att domstolens avgöranden i dessa båda fall
sig på en mycket snäv tolkning av konventionsbestämmel-
sen. grundar
3.7 USA
I USA finns sedan länge ett system med av
säkerhetsklarering statstjänstemän och befattningshavare inom försvarsindustrin.
År 1939 blev det genom lagstiftning (The Hatch Act)
förbjudet
för en federalt anställd person to have membership in any political party or organisation which advocates the overthrow of the government by force and violence. President Roosevelt inrättade år 1943 en kommitté för frågor om statsanställdas
Enligt Hans Danelius, Mänskliga rättigheter, 4:e uppl. 1989, s. 210, är det naturligtvis riktigt att klagandena inte hade drabbats av något straff eller annan liknande påföljd med anled-
ning av sina politiska ställningstaganden, men frågan är emellertid
enligt Danelius om inte yttrandefriheten också borde skydda mot
att offentlig myndighet vidtar andra ingripande åtgärder mot en
person med anledning av att denne utnyttjat den frihet som tillförsäkras honom enligt artikel l0.
Personalkontroll 221
lojalitet, som tillsammans med den federala polisen (FBI) skulle
utarbeta förslag till riktlinjer.
Det första riktlinjerna för hur sådana frågor skulle hanteras av myndigheterna lades fast av president Truman är 1947 (Executive
Order 9835). Enligt riktlinjerna skulle federal anställning vägras
när on all the evidence, reasonable ground exists for the belief that the person involved is disloyal to the government, men den formuleringen ändrades efter några år till att det skulle vara tillräckligt med endast reasonable doubt as to the loyalty of the person involved. Enligt riktlinjerna skulle bl.a. vid bedömningen av en persons pålitlighet beaktas medlemskap i, samröre med eller sympatier för utländska eller inhemska organisationer, sammanslutningar och grupper som av justitieministern bedömdes vara totalitära, facistiska, kommunistiska eller subversiva eller som bedömdes använda eller tillåta användningen av våld för att förvägra andra personer deras konstitutionella rättigheter eller som hade till målsättning att ändra formerna för statsskicket med okonstitutionella metoder.
President Eisenhower satte år 1953 upp nya regler för säkerhets-
kontroller av statstjänstemän (Executive Order 10450). Enligt
dessa skulle det vara avgörande för bedömningen av om en person skulle få vara federalt anställd eller ej att personen i fråga var clearly consistent with the interests of national security. Vid sådana bedömningar var myndigheterna inte bundna av den för-
teckning som justitieministeriet enligt de tidigare riktlinjerna
förde över subversiva organisationer utan även andra förhållanden skulle kunna beaktas, t.ex. om den anställde var pålitlig eller trovärdig, missbrukade alkohol eller droger, var psykiskt sjuk eller liknande.”
År 1955 infördes regler enligt vilka varje person som är federalt anställd skall utfärda en försäkran om att det inte beträffande hans person kommer att föreligga förhållanden som strider mot de nämnda riktlinjerna för bedömningen av en persons pålitlighet
Här kan nämnas att den nämnda företeckningen i slutet av 1960-talet innehöll över 300 organisationer och sammanslutningar. Sedan högsta domstolen i ett beslut förklarade att en organisation inte fick föras in i förteckningen utan att först ha beretts tillfälle till att vid en hearing bemöta vad som anfördes emot den, har några ytterligare organisationer inte tillförts
förteckningen.
222 Personalkontroll
från säkerhetssynpunkt (Public Law 733). Redan året därpå förklarade emellertid högsta domstolen att en person kunde avskedas med stöd av dessa regler endast om han innehade en sensitive position (Cole vs. Young). Effekten av detta avgörande blev att reglerna inte gick att tillämpa för flertalet av de federalt
anställda.”
Vid sidan om de nu redovisade reglerna finns särskilda regler för kontroll av personal inom det militära försvaret och andra myndigheter av särskild betydelse för den nationella säkerheten. Sådana kontroller kan vara mycket ingående om det är fråga om myndigheter som har uppgifter av särskild betydelse från säkerhetssynpunkt. För anställning inom National Security Agency (USA:s organ för signalspaning) krävs sålunda för klarering att den som skall anställas godkänns efter en utredning om bakgrund och personliga egenskaper som kan ta flera månader i anspråk. Dessutom används lögndetektor (polygraph) för att pröva den
ifrågavarande personens pålitlighet.”
Även i USA har det förekommit en omfattande diskussion om
rättssäkerhetsfrågor i samband med säkerhetsklareringar. Som
exempel kan tas sådana säkerhetsklareringar som avser anställda inom försvarsindustrin. År 1959 uttalade högsta domstolen allvarlig tvekan om det var förenligt med den amerikanska konstitutionen att personer kunde förlora sina arbeten och vara förhindrade i sitt yrkesval på grund av bedömningar som hade gjorts i
former som förvägrade dem sedvanliga processuella rättigheter,
t.ex. att konfronteras med och korsförhöra uppgiftslämnare (Greene vs. McElr0y). Domstolen uttalade således inte att dessa rättigheter var garanterade även i ett klareringsärende utan framhöll endast att systemet inte levde upp till den traditionella uppfattningen om rätten till fair procedure. Till följd av domstolens uppfattning utfärdade president Eisenhower år 1960 regler (Executive Order 10865) som tillförsäkrar den som skall
klareras bl.a. följande rättigheter.
17 and
Se Thomas I. Emerson och David Haber, Political Civil in The United States, Volume 1, s. 575 f, och
Rights
Thomas I. Emerson, The System of Freedom of Expression, 1970, s. 218.
18 s. 118 ff.
Se James Bamford, The Puzzle Palace, 1982,
Personalkontroll 223
1) Ett skriftligt besked om skälen till varför han nekats klarering, som skall vara så omfattande och detaljerad som hänsynen till nationens säkerhet tillåter. 2) Möjlighet att dels skriftligen bemöta dessa skäl, dels personligen framföra synpunkter till myndighetens chef. 3) Skälig tid för förberedelse av det personliga framträdandet inför myndighetschefen och rätt att vid detta biträdas av
juridiskt biträde. 4) Möjlighet att muntligen eller skriftligen korsförhöra
uppgiftslåmnare om förhållanden som rör honom själv. 5) Ett skriftligt besked om det slutgiltiga avgörandet i saken.
För nagot år sedan förberedde president Bush ett förslag som skulle begränsa de rättigheter som enligt det ovan nämnda tillkommer en person som nekas klarering. Planerna på denna ändring läckte ut och väckte kraftiga protester från olika håll. En kommitté i kongressen tog därför självmant - med stöd av kongressens rätt till - och efter det
oversight authority upp frågan,
att kommittén hade anordnat en hearing, vid vilken anfördes flera invändningar mot förslaget, avskrev presidenten planerna på att föra förslaget vidare.”
3.8 Canada
I Canada finns ett system för säkerhetsklarering som motsvarar det som finns i andra NATO-länder. De undersökningar som utförs i klareringsärenden utförs av den kanadensiska säkerhetstjänsten (Canadian Security Intelligence Service). Enligt bestämmelser i den lag som reglerar säkerhetstjänstens verksamhet utövas tillsyn över säkerhetstjänsten av en särskild kommitté
(Security Intelligence Review Committee). En uppgift för denna
kommitté är att behandla klagomål från personer som av en
myndighet har nekats säkerhetsklarering.
19 En redogörelse för förslagets närmare innehåll och för vad som förekom vid hearingen finns i Hearing Before the House Comm. on Post Office and Civil Service: Proposed Changes to Security Clearance Programs, l0lst Cong. lst Sess. (1989).
224 Personalkontroll sou 1990:51
En myndighet som har nekat någon en klarering är enligt bestämmelser i lagen skyldig att inom viss tid underrätta personen i fråga om beslutet. Denne har möjlighet att anföra klagomål hos kommittén som efter att ha utrett frågan skall ge klaganden översiktlig information så att denne får så mycket kunskap som möjligt om de omständigheter som har legat till grund för myndighetens beslut. Klaganden har rätt att muntligen framföra synpunkter inför kommittén men har inte rätt att vara närvarande när .andra personer hörs av kommittén. Kommittén skall, om det anses lämpligt, inhämta yttrande från The Canadian Human Rights Commission.
När kommittén har slutfört sin utredning skall den till veder-
börande minister, chefen för säkerhetstjänsten, myndighets-
chefen och klaganden överlämna en rapport innehållande de rekommendationer som kommittén har ansett lämpliga. Rapporten skall också innehålla en beskrivning av vad som har kommit fram genom undersökningen i den utsträckning som det bedöms vara lämpligt att delge klaganden sådan information.
Personalkontroll 225
4 ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG
4.1 Inledning
Som är nämnt i kommitténs direktiv
har personalkontrollsystemet vid återkommande tillfällen varit föremål för debatt och kritik, och förslag till förändringar har framförts från olika utgångspunkter. Ett av huvudmålen för denna kritik har varit att den som blir föremål för personalkontroll inte får veta vilka uppgifter som lämnas ut från SÄPO:s register och därför inte kan försvara sig mot uppgifterna; eller som det ofta har uttryckts: Den kontrollerade döms ohörd.
Den här sidan av personalkontrollsystemet var aktuell i det uppmärksammade Leander-målet som avgjordes av Europadomstolen år 1987. Domstolen fann att någon kränkning av den
Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga
rättigheterna och de grundläggande f riheterna inte hade skett. En minoritet i domstolen hade motsatt uppfattning, på
huvudsakligen
den grunden att den enskilde inte ansågs garanterad att vid behov få till stånd en ändring av en anteckning i registret eller av ett beslut att lämna ut anteckningen i ett anställningsärende (Leander-målet har ref ererats närmare i det föregående; se ovan
s. l9l).
Personalkontrollsystemet har kritiserats och debatterats också med utgångspunkt från frågan om den nuvarande
ordningen innebär att det förekommer olaga åsiktsregistrering i SÄPO:s
register. Sålunda har från olika håll framförts att systemet bygger på en registrering av den enskildes politiska aktiviteter som står i strid med det grundlagsfästa förbudet mot åsikts-
registrering.
Frågan om olaga åsiktsregistrering har på regeringens uppdrag
nyligen utretts av JK. I sitt yttrande till regeringen har JK förklarat att han anser sig kunna slå fast att Säkerhetspolisen inte i något avseende har ägnat sig åt registrering av personer enbart på grund av deras politiska åskådning. Detta betyder
enligt
JK b1.a. att det inte finns någon grund för påståenden om fortlöpande registrering av medlemmar i eller sympatisörer till
226 Personalkontroll
miljö- eller fredsorganisationer eller andra liknande organisationer.”
Det står klart att frågan om på vilket sätt och efter vilka riktlinjer som registrering sker i SÅPO:s register är central för allmänhetens tilltro till personalkontrollsystemet som sådant. Till detta kommer att regleringen av under vilka förutsättningar registrering får ske i registret är av avgörande betydelse inte bara För vilka möjligheter den kontrollerade har att själv ta del av uppgifter i registret utan också för i vilken utsträckning det över huvud taget är erforderligt med insyn och kontroll från det allmännas sida i SÅPO:s registerhantering.
Även i andra avseenden har kritik riktats mot personalkontrollsystemet. Bland annat har if rågasatts om inte antalet skyddsklassade tjänster är onödigt stort. Särskilt har detta gjorts gällande beträffande antalet tjänster i den lägsta skyddsklassen. Å andra sidan har från flera håll framförts att också andra kategorier av tjänster och uppdrag lämpligen bör vara placerade i skyddsklass än för närvarande. I första hand har då avsetts tjänster inom kommuner och landsting, men även andra typer av befattningar har nämnts, t.ex. försvarare och nämndemän i mål angående brott mot rikets säkerhet.
Äver om således en hel del kritik har framförts mot den gällande ordn.ngen för personalkontroll anser kommittén - i likhet med de flesta bedömare - att det är med
nödvändigt någon form av kontroll av pålitligheten från säkerhetssynpunkt i fråga om persrner med befattningar av betydelse för rikets säkerhet eller totalförsvaret i övrigt. Personalkontrollen utgör enligt kommitténs
mening ett viktigt och ofrånkomligt inslag i skyddet för vårt
demokratiska statsskick och för vårt oberoende i förhållande till andrt stater.
Här skall vidare nämnas att önskemål har framförts om att vid
skydlsklassning inte bara en persons möjligheter att få tillgång
till sekretessbelagd information skall vara avgörande utan också risken för att en person gör sig skyldig till exempelvis sabotage och terrorhandlingar. Det har därvid gjorts gällande att det är väl så betydelsefullt från säkerhetssynpunkt att det finns
2°
JK:s yttrande till regeringen den 18 januari 1990 (dnr 2650-88-9). En sammanfattning av yttrandet finns i bilaga 3.
{fig
Personalkontroll 227
möjlighet att personalkontrollera även t.ex. flygplatspersonal, teleinstallatörer och statsrådschaufförer.
I det följande kommer kommittén att först redovisa vissa allmänna utgångspunkter för sina överväganden när det gäller personalkontrollen, och därefter kommer kommittén att närmare redogöra för i vilka avseenden och på vilka grunder som förändringar enligt kommitténs uppfattning bör ske i det nuvarande systemet.
4.2 Allmänna utgångspunkter
Som nyss har nämnts är det kommitténs uppfattning att det beträffande vissa befattningar är nödvändigt med någon form av kontroll av personers pålitlighet från sâkerhetssynpunkt. Spioneri och annan såkerhetshotande verksamhet kan åstadkomma allvarliga skador och det är därför motiverat att ta tillvara varje möjlighet som kan förhindra och förebygga sådan verksamhet. Man kan därför enligt kommitténs mening inte undvara att även i framtiden tillämpa ett system med personalkontroll. Det är emellertid viktigt att redan här framhålla att personalkontrollsystemet endast utgör en del av den prövning (personbedömning) som det - inom ramen för mot infiltration -
skyddet fortlöpande
ankommer på en myndighet att göra när det gäller personal i
säkerhetskänsliga befattningar.
En utgångspunkt för bedömningen av hur ett system för personalkontroll skall fungera är att användningen av ett sådant system bör begränsas så långt som möjligt. Detta inte minst därför att kontroll av personers pålitlighet många gånger innebär ett utforskande av privata förhållanden och därför med nödvän-
dighet innebär risker för kränkningar av den personliga integ-
riteten. I vårt land är uppfattningen att politiska åsikter och andra personliga förhållanden är medborgarnas ensak och därför något som det allmänna i princip inte har anledning att intressera sig för. Dessutom är det otvivelaktigt så att ett alltför stort antal personalkontroller kan medföra att dessa inte blir utförda med den grundlighet och omsorg som är önskvärd.
Av det ganska betydande antal personalkontroller som utförs varje år faller större delen på befattningar inom försvaret. Enligt kommitténs mening är det nödvändigt att överväga om det från
228 Personal kontrol l
säkerhetssynpunkt är erforderligt med personalkontroll i en sådan omfattning som i dag sker beträffande stora inom det grupper militära försvaret. Vad som främst kan är om det är
ifrågasättas
motiverat med så relativt vidsträckta att
möjligheter begära
upplysningar om innehållet i säkerhetspolisens register som de nuvarande reglerna ger beträffande 2. befattningar i skyddsklass Kommittén avser här t.ex. värnpliktiga och personal inom hemvärnet. Från överbefälhavarens sida har också framförts till kommittén att den del av personalkontrollen som innebär utlämnande av ur och - till
uppgifter person- belastningsregistret
skillnad från - har fått en uppgifter ur säkerhetspolisens register ökad betydelse. överbefälhavaren är det endast i de
Enligt (ÖB)
- l A och l B -
säkerhetskänsligaste befattningarna skyddsklass
som uppgifter behövs från både och säkerhetspolisens register person- och För - i
belastningsregistret. övriga befattningar
skyddsklass 2 - är det således enligt ÖB med uppgifter
tillräckligt ur person- och belastningsregistret.
Kommittén delar ÖB:s att
uppfattning personalkontrollsystemet
mer än i dag bör inriktas de mest
på säkerhetskänsliga anställningarna. Att begränsa möjligheterna att få utdrag ur säkerhetspolisens register till de från säkerhetssynpunkt vik-
tigaste befattningarna bör kommitténs vara ett
enligt mening
inslag i en sådan ändrad inriktning. Därmed skulle också riskerna från integritetssynpunkt med den nuvarande minska
ordningen
betydligt, eftersom det är i säkerhetspolisens register som den mest informationen finns.
integritetskänsliga
En ändrad inriktning av personalkontrollen framstår som än mer
angelägen eftersom kommittén samtidigt har att en
uppfattningen
viss som utvidgning bör ske när det gäller den krets av personer skall kunna bli föremål för I första hand personalkontroll. gäller det att möjliggöra kontroll som inte får
av personer visserligen
tillgång till hemlig information men som i sina har
befattningar
stora möjligheter att utföra säkerhetshotande t.ex.
handlingar,
terrordåd och annat av
sabotage allvarligt slag. Flygplatspersonal
har här nämnts som och ett annat som ett exempel, är personer utför installationer i militära eller andra
anläggningar anlägg-
ningar av betydelse för totalförsvaret.
Enligt kommitténs uppfattning är det med andra ord angeläget att göra systemet effektivt utan att för den skull hänsynen till den
personliga integriteten eftersätts. Möjligheterna att effektivisera
systemet är beroende inte minst av om det går att åstadkomma en ökad differentiering av personalkontrollen mellan olika
sou 1990:51 Personalkontroll 229
Det kan då - i med vad som nyss har
personalkategorier. linje
- konstateras att kontrollen beträffande vissa grupper sagts torde kunna göras mindre omfattande än för närvarande, medan det å andra sidan kan ifrågasättas om inte kontrollen bör
skärpas och fördjupas för befattningar som är särskilt känsliga från säkerhetssynpunkt.
Ett förhållande som särskilt har utsatts för kritik i den allmänna debatten år den kontrollerades möjligheter att få ta del av uppsom kommer fram vid en personalkontroll. Också den sär-
gifter
skilde utredaren har på den här punkten framfört vissa kritiska synpunkter. Kommitténs uppfattning är att den kontrollerades till i kontrollförfarandet bör öka jämfört med
möjligheter insyn
nuvarande förhållanden. Att den kontrollerade får möjlighet att förklara eller vederlägga en of ördelaktig uppgift som har framkommit i en personalkontroll framstår som särskilt betydelsefull, eftersom i dessa sammanhang t.o.m. en relativt svag misstanke
kan komma att påverka anställningsmyndighetens avgörande.
Enligt kommitténs mening finns det också anledning att överväga om det bör införas en ordning som innebär att personer som tror sig vara på felaktiga grunder registrerade i säkerhetspolisens register får möjlighet att på något sätt få den saken prövad.
Nära anslutning härtill har frågan om vilka förutsättningar som
bör gälla för att uppgifter om en persons politiska hemvist skall
få antecknas i säkerhetspolisens register. Enligt kommitténs
uppfattning skall utgångspunkten vara att dessa registreringar begränsas till vad som är absolut oundgängligt från säkerhetssynpunkt. I enlighet härmed bör också ses till att gamla anteckningar gallras ut från registret så snart de inte längre behövs för den verksamhet som säkerhetspolisen bedriver. Utöver den tillsyn över säkerhetspolisens verksamhet som utövas av
riksdagens ombudsmän, justitiekanslern och rikspolisstyrelsen bör enligt kommitténs mening övervägas om inte säkerhetspolisens
också bör stå under tillsyn av en särskild
registerhantering
nämnd.
Vad gäller frågan om vilket organ som bör fatta beslut om utlämnande av i ett personalkontrollärende bör enligt
uppgifter
kommitténs uppfattning följande vara vägledande. För det första skall beslutet fattas av en instans som har en sådan sammansättatt den garanterar att frågor om utlämnande blir bedömda
ning
med den omsorg och det omdöme som dessa integritetskänsliga ärenden kräver. måste emellertid sam-
Utlämningsförfarandet
rimliga krav på snabbhet. Inte minst av den
tidigt tillgodose
230 Personalkontrol l soU 1990:51
anledningen är det viktigt att förfarandet inte görs onödigt omstándligt eller byråkratiskt. Härvid skall beaktas att den samlade effekten av de förslag som kommittén avser att
lägga fram bör vara ägnad att minska det redan i relativt
dag begränsade antal ärenden i vilka det kan bli aktuellt med ett utläm-
nande av uppgifter.
En ytterligare utgångspunkt för kommitténs arbete är att de grundläggande reglerna om personalkontrollen i framtiden bör vara reglerad i lag och inte som för närvarande i en författning av lägre valör. Enligt kommitténs uppfattning bör pä samma sätt principiellt viktiga föreskrifter om säkerhetspolisens register regleras i en särskild lag. I en sådan lag skulle bl.a. föreskrivas att personuppgifter i registret f är föras med av automatisk
hjälp databehandling (se härvidlag 2 och 2 a §§ datalagen). Förslagen
i det följande utgår sålunda från att de bestäm-
grundläggande
melserna om personalkontrollen skall i en om
ges lag
persmalkontroll (PKL) och de grundläggande bestämmelserna om säkerhetspolisens register i en lag om säkerhetspolisens register.
4.3 Grunderna för personalkontrollen
4.3.1¶Inledning
När det gäller efter vilka grundprinciper ett system för
personalkontroll skall fungera avser kommittén att först ta
ställning
till on det bör vara möjligt att företa personalkontroll för andra syften än i dag. Bör med andra ord även risken för terroristhandlingar och annan säkerhetshotande verksamhet som innebär allvarlig fara för liv, hälsa eller frihet eller för omfattande förstörelse av egendom kunna utgöra grund för personalkontroll, och .inte som för närvarande endast risken för brott mot rikets säkerhet? Sedan denna fråga har berörts tar kommittén upp frágcr om skyddsklassindelningen, dvs. efter vilka principer en differentiering av personalkontrollen bör ske.
En ytterligare fråga om personalkontrollsystemets
utformning
som kommittén kommer att beröra i detta avsnitt är om inte PKL bör innehålla en bestämmelse som närmare än vad som är fallet i dag anger vilka personkategorier som kan bli föremål för personalkontroll. Nära anknytning härtill har frågan om huruvida
Personalkontroll 231
personalkontroll bör få företas även av kommunala myndigheter, vilket har förordats från flera håll. Den frågan behandlar kommittén dock i nästa avsnitt i samband med överväganden om ordningen för beslut om personalkontroll (nedan s. 242).
4.3.2 Bör endast tillgången till hemlig information vara avgörande?
Enligt PKK tar personalkontrollen sikte på tjänster som är av betydelse för totalförsvaret eller rikets säkerhet i övrigt (1 § första stycket PKK). Att personalkontrollsystemet på detta sätt är inriktat enbart på skydd för rikets säkerhet i snäv mening, och inte på skydd också mot exempelvis terrorism har uppmärksammats på olika håll. Det har därvid ifrågasätts om inte vissa befattningshavare, som i och för sig inte får del av sekretess-
belagda uppgifter men som ändå har från säkerhetssynpunkt käns-
liga arbetsuppgifter, borde omfattas av systemet. Till dessa skulle i så fall kunna höra t.ex. chaufförer som kör statsrådsbilar,
livvakter och f lygplatspersonal (se juristkommissionen med
anledning av mordet på Olof Palme i SOU 1987:14, s. 133 f, och den parlamentariska kommissionen i SOU 1988:18, s. 155 f).
Andra exempel som har åberopats är installatörer och annan liknande personal som utför arbete i anläggningar av betydelse för totalförsvaret. Sådana personer får i och för sig inte i första hand del av hemliga uppgifter, men de får tillträde till anlägg-
ningar som är känsliga från säkerhetssynpunkt (t.ex. telefonväxlar
och kärnkraftverk). Enligt vad som har uppgivits för kommittén så har det i något fall förekommit att personer med uppgifter av det slag som nu nämnts har blivit föremål för personalkontroll redan med nu gällande regler.
Det är kommitténs uppfattning att personalkontroll bör få komma till användning även för befattningar som i och för sig inte är förenade med tillgång till sekretessbelagd information, men som ändå är av betydelse från säkerhetssynpunkt. Att den nuvarande ordningen inte medger att personalkontroll kan företas t.ex. beträffande personer som har uppgifter av betydelse för skyddet mot terrorhandlingar, innebär som nyss har nämnts att bl.a. statsrädschauf f örer, livvakter och f lygplatspersonal inte kan kontrolleras. Detta måste anses vara en allvarlig brist med hänsyn till de viktiga uppgifter som personer i dessa befattningar har i arbetet med att förhindra terrorhandlingar, sabotage och annan allvarlig skadegörelse.
232 Personalkontroll
Att möjliggöra personalkontroll också beträffande nu nämnda personalkategorier får för övrigt anses ligga i med de
linje
åtaganden som Sverige har gjort inom ramen för det internationella samarbetet i kampen mot terrorismen. Sedan av början 1970-talet har Sverige anslutit sig till flera internationella överenskommelser om bekämpning av senast en
terrorism,
konvention om brott mot s jöf artens säkerhet och en överenskommelse om bekämpande av
våldshandlingar på flygplatser (se
Ds 1989:34 och prop. l989/90:l30).
Enligt kommitténs mening bör således i PKL intas en bestämmelse enligt vilken personalkontroll får ske i att bedöma risken
syfte
för att en person gör sig skyldig inte bara till brott mot rikets säkerhet utan även terrorism eller annan säkerhetshotande verksamhet av allvarligt slag. Med terrorism avses här den numera gängse innebörden av detta begrepp, dvs. sådana våldshandlingar som är politiskt och till
betingade syftar att påverka
samhället eller ett lands politik i en viss utan till
riktning hänsyn
om oskyldiga drabbas. Med annan säkerhetshotande verksamhet avses gärningar som kan medföra en fara för
allvarlig någons liv,
hälsa eller frihet eller för omfattande förstörelse av egendom.
4.3.3¶Skyddsklasser
Personalkontroll får enligt 4 § första PKK företas endast
stycket
i fråga om en tjänst som är hänförd till
skyddsklass eller
beträffande en person som anlitas i ett hemligt ör-
upphandlingsf
hållande och som därför är placerad i
skyddsklass.
Enligt 4 § andra stycket PKK hänförs en tjänst till
skyddsklass enligt följande.
Skyddsklass 1 A, om befattningshavaren i stor omfattning får del av sådana sekretessbelagda uppgifter av synnerlig betydelse för
rikets säkerhet som berör en större eller särskilt del av
väsentlig
totalförsvaret.
Skyddsklass 1 B, om befattningshavaren annars i en omfattning
som inte är obetydlig får del av uppgifter av
sekretessbelagda
synnerlig betydelse för rikets säkerhet.
Skyddsklass 2, om befattningshavaren antingen i obetydlig
omfattning får del av sekretessbelagda uppgifter av synnerlig betydelse för rikets säkerhet eller i en omfattning som inte är
soU 1990:51 Personalkontrol l 233
ringa får del av andra sekretessbelagda uppgifter av betydelse för rikets säkerhet.
Av bl.a. den enkätundersökning som kommittén har genomfört kan utläsas att det för närvarande finns ca 1 000 tjänster (motsvarande) i skyddsklass l A, 10 000 i skyddsklass l B och 400 000 i skyddsklass 2. Av uppgifter från SÄPO:s personalkontrollrotel framgår att antalet personalkontroller i resp. skyddsklass år 1989 var ca 500, 5 500, resp. 116 000. - Antalet ärenden där uppgifter lämnades ut var ca 100; i ett tiotal ärenden fanns uppgifter, som emellertid styrelsen beslutade att inte lämna ut.
Vid en bedömning av hur personalkontrollsystemet skall vara utformat i framtiden måste en utgångspunkt vara att så långt som möjligt begränsa användningen av ett sådant system. Det är naturligtvis inte möjligt att redan av antalet skyddsklasser eller utförda kontroller uttala sig om huruvida antalet skyddsklassade
är för stort - eller för litet. Vad som tjänster däremot kan konstateras är att antalet är stort redan i absoluta tal, framför allt antalet tjänster i skyddsklass 2. Detta innebär i sin tur, för det första, ett ansenligt ianspråktagande av resurser, såväl hos SÄPO som hos de personalkontrollerande myndigheterna. Dessutom - och framför allt - medför det stora antalet personalkon-
troller, med åtföljande hantering av känslig information, bety-
dande risker från rättssäkerhets- och integritetssynpunkt för dem som blir kontrollerade.
Enligt kommitténs mening måste det ifrågasättas om inte det totala antalet skyddsklassade tjänster, där kontrollen är så
grundlig som i dag, bör minskas. Samma inställning har för övrigt
kommit till uttryck i förarbetena till PKK.“ Kommittén anser att det bör vara möjligt att åstadkomma en sådan minskning utan att de ändamål som ligger till grund för personalkontrollen för den
skull åsidosätts; självfallet är det kraven från säkerhetssynpunkt
på olika befattningar som skall vara avgörande för hur och i
vilken omfattning tjänster bör vara skyddsklassade. Att nedbringa
antalet tjänster med nuvarande personalkontroll framstår för övrigt än mer angeläget med hänsyn till att kommittén föreslår en viss utvidgning när det gäller vilka personalkategorier som skall kunna personalkontrolleras.
Se parlamentariska nämndens utlåtande (SOU 1968:4)
Handläggningen av säkerhetsfrågor, s. 72.
När det gäller skyddsklasserna l A och l B är förhållandena enligt kommitténs mening inte sådana att det är vare sig nöd- Vändigt eller att åstadkomma någon av
ändamålsenligt minskning
antalet tjänster. Tvärtom finns det som
uppgifter tyder på att antalet sådana kunde vara Sålunda har det
tjänster något högre. från en del håll framförts att den nuvarande innebär
ordningen
att det inom försvarsindustrin finns personer i nyckelbefattningar som i dag är placerade i 2 men där det är motiverat
skyddsklass
med en högre är det även så
skyddsklassplacering. Förmodligen
att det inom vissa finns som borde vara
myndigheter tjänster
placerade i en högre skyddsklass än vad som för närvarande är fallet (se den särskilde utredaren i SOU 1989:18 s. 94 och
97).
I enlighet med vad som har sagts ovan om att inte bara tillgången till hemliga uppgifter skall vara avgörande utan också risken för och annan säkerhetshotande verksam-
terrorhandlingar
het bör i PKL finnas en bestämmelse som tillåter skyddsklassplacering (i samtliga skyddsklasser) även på dessa grunder. Den närmare i får i sådana fall bestämmas
placeringen skyddsklass
med hänsyn till i det enskilda fallet. Därvid kan
omständigheterna
det finnas att beakta t.ex. i vilken som
anledning utsträckning tjänstgöringen kan tänkas ge befattningshavaren möjligheter att utföra säkerhetshotande men skall också
handlingar, samtidigt hänsyn tas till vilka andra möjligheter som finns att
begränsa riskerna för sådana
handlingar.
När det gäller hur de olika sinsemellan bör vara
skyddsklasserna avgränsade inställer sig frågan om det nuvarande systemet allmänt sätt är det mest eller om det finns andra
lämpliga vägar
att gå. Ett alternativ som har nämnts, och som tillämpas på sina håll utomlands, är att i stället för som är hänförda
befattningar
till skyddsklasser dvs. i säkerhets-
klarera, godkänna personer
klasser.” Att en är i en viss säkerhetsklass
person placerad skulle därmed innebära också har att ta
att personen behörighet del av olika av information eller utföra
typer hemlig uppgifter
som kräver särskild För att åstadkomma en bättre
pålitlighet.
differentiering skulle med en sådan ordning antalet säkerhetsklasser vara större än det nuvarande antalet
skyddsklasser.
Ett sådant system finns i de länder som tillhör försvarsalliansen NATO; se vad som anförs ovan om regelsystemet i Norge (s. 210).
sou 1990:51 Personalkontroll 235
Enligt kommitténs uppfattning skiljer ett sådant system i sak
sig
inte mycket från det nuvarande personalkontrollsystemet. Den som har en skyddsklassad befattning kan med andra 0rd även med
nu gällande ordning anses vara från säkerhetssynpunkt godkänd
också för andra likartade Däremot är det - vilket
tjänster.
kommittén kommer att förorda - önskvärt med möjligheter till en
ökad differentiering när det gäller att befattningar kategorisera med hänsyn till deras betydelse frän säkerhetssynpunkt. Ett Sätt
att uppnå detta är att utöka antalet skyddsklasser, vilket - som har nämnts tidigare - är den väg som har förordats av överbefälhavaren.
I PKK (4 § andra stycket) anges den närmare utformningen av de olika skyddsklasserna. Enligt kommitténs är det i en PKL
mening
lämpligt att utöver de grundläggande förutsättningarna för att placera en befattning i skyddsklass endast antalet skydds-
ange klasser och det inbördes förhållandet dem emellan samt att placeringen i skyddsklass skall ske med hänsyn till omständigheterna. Dessutom bör i PKL tas in en erinran om att skyddsklassplacering över huvud taget bör ske med återhållsamhet. Den närmare avgränsningen kan regleras
av skyddsklasserna i föreskrifter som utfärdas av regeringen. Utgângspunkt för denna reglering bör enligt kommitténs mening vara att åstadkomma en
bättre differentiering och att antalet skyddsklassade nedbringa
befattningar där uppgifter ur säkerhetspolisens lämnas ut.
register
ÖB har föreslagit att skyddsklass 2 delas upp i 2 A
skyddsklass
och 2 B. Vid personalkontroll 2 A skulle fullstän-
i skyddsklass digt utdrag ur person- och belastningsregistret kunna inhämtas
medan i 2 B uppgifterna i person- och belastningsregistret skulle begränsas till viss brottslighet. Vid personalkontroll i 2 A skulle
det dessutom finnas att företa en utredning om den
möjlighet
kontrollerades ekonomiska förhållanden. Enligt ÖB Skulle det alltså inte beträffande vare sig skyddsklass 2 A eller 2 B finnas
möjlighet att få uppgift om i säkerhetspolisens anteckning register.
För det antalet skyddsklassade tjänster skulle ett system
totala
som det ÖB har förordar innebära i stora drag följande.
236 Personalkontroll
Nuvarande Föreslagen
ordning ordning
l A 1000 l A 2000
1 B 10000 l B 12000
2 400000 2 A 60000
2 B 180000
i
Förändringarna i de båda högsta skyddsklasserna beror huvudsakligen på dels att det finns befattningar som anses för närvarande vara placerade i för låg skyddsklass (l B i stället för l A), dels att ett antal befattningar i skyddsklass 2 bör flyttas till en högre klass. Den stora nedgången i det totala antalet befattningar
i skyddsklass 2 A och 2 B jämfört med nuvarande skyddsklass 2
beror till övervägande del på att värnpliktiga som i dag är placerade i skyddsklass 2 av ÖB anses kunna tillhöra den
kategori där någon registerkontroll över huvud taget inte är nödvändig för att pröva pålitligheten från säkerhetssynpunkt.
Enligt kommitténs mening har den av ÖB förordade ordningen goda skäl för sig. Med förslaget uppnås onekligen en bättre dif f erentiering än för närvarande, samtidigt som systemet blir mer renodlat. Förslaget skulle dessutom medföra en betydande minskning av antalet ärenden där uppgifter kan lämnas ut från SÄPO-
registret. En ytterligare fördel med förslaget är att säkerhets-
polisen över huvud taget inte skulle ha något att göra med personalkontroller i skyddsklass 2, något som gör det möjligt för Säkerhetspolisen att helt koncentrera sig på de från säkerhets-
synpunkt mest känsliga befattningarna.
Frågan är då till en början om den utvidgning av personkretsen som kommittén har förordat i det föregående utan olägenheter går att förena med ÖB:s förslag. Utvidgningen till att möjliggöra personalkontroll också beträffande befattningar av betydelse för skyddet mot terrordåd och andra sabotagehandlingar skulle säkerligen komma att avse inte bara befattningar i de båda högre skyddsklasserna utan även de lägre. Möjligen är det t.o.m. så att flertalet sådana befattningar med nuvarande ordning skulle vara att hänföra till skyddsklass 2 A eller 2 B. Nackdelen med förslaget skulle då vara att det beträffande dessa personer inte skulle vara möjligt att få upplysningar från SÄPO:s register som
m;
Personalkontroll 237
skulle kunna ligga till grund för en bedömning av exempelvis risken för terrorhandlingar.
Emellertid är personalkontroll - dvs. uppgifter ur polisens register - inte den enda möjligheten som står arbetsgivaren till buds för att kontrollera personers pålitlighet. Av säkerligen större betydelse är den allmänna personbedömning som arbetsgivaren gör i
ett anställningsärende, och denna personbedömning kan på olika
sätt fördjupas om det av någon anledning finns skäl till det. En
utgångspunkt för en sådan bedömning kan vara uppgifter som har
framkommit i ett utdrag ur person- och belastningsregistret, i vilket ju finns anteckningar även om misstanke om vissa brott.
Dessutom är det ju så att en arbetsgivare i första hand - hellre än att - skall ta till vara
skyddsklassplacera tjänster andra möjligheter att minska riskerna för att säkerhetshotande handlingar kommer till utförande. Arbetsgivaren kan t.ex. begränsa friheten för viss personal att fritt röra sig inom vissa områden eller på andra sätt se till att personalen är betryggande övervakad när den utför uppgifter av särskild betydelse för säkerheten.
Med hänvisning till vad som nu har anförts anser kommittén att
skyddsklassindelningen bör utformas i huvudsaklig överensstäm-
melse med det förslag som ÖB har lagt fram. Emellertid anser kommittén att den föreslagna ordningen skulle bli än mer renodlad om även möjligheten att företa ekonomisk utredning inom ramen för själva personalkontrollärendet förbehålls endast
de båda högsta skyddsklasserna. Däremot år det självfallet inget
som bör hindra att anställningsmyndigheten, om den anser det vara nödvändigt, ber den kontrollerade att redogöra för sina ekonomiska förhållanden.
Att på det sätt som har föreslagits begränsa möjligheterna till kontroll i de båda lägre skyddsklasserna till uppgifter från person- och belastningsregistret innebär troligen att antalet tjänster i skyddsklass l B kan komma att bli något högre än för närvarande. Detta är emellertid enligt kommitténs uppfattning något som kan accepteras med hänsyn till att förslaget sammantaget är ägnat att i betydande omfattning minska antalet personalkontrollärenden med uppgifter från SÄPO-registret. Därmed minskar ocksåi motsvarande mån de risker från integritetssynpunkt som är förenade med den nuvarande ordningen, vilket kan sägas ha varit ett av huvudmålen för den kritik som genom åren har riktats mot personalkontrollsystemet.
238 Penonalkontroll
Den närmare avgränsningen mellan de olika skyddsklasserna bör
enlig: kommitténs mening göras i verkställighetsföreskrifter som
utfärdas av regeringen. Kommittén anser för sin del att
följande
utgångspunkter kan ligga till grund för en sådan
reglering.
Nuvarande avgränsning av skyddsklasserna i PKK bygger på befattningshavarens möjligheter att få del av hemlig information. Enligt kommitténs mening är detta en lämplig utgångspunkt även med kommitténs förslag, eftersom tillgången till informa-
hemlig
tion torde komma att utgöra den huvudsakliga grunden för placering av en befattning i skyddsklass också med den
utvidgning
som kommittén föreslår. I bör emellertid även
avgränsningen
anges vilka kriterier beträffande riskerna för säkerhetshotande verksamhet av annat slag som bör föranleda av en
inplacering
befattning i skyddsklass.
Någon ändring i de nuvarande definitionerna av skyddsklasserna l A och l B såvitt avser tillgången till hemlig information är enligt kommitténs mening inte erforderlig. De får anses vara i huvudsak väl avvägda, såväl vad gäller mellan
gränsdragningen
skyddsklasserna l A och l B som mellan l B och 2. Också den nuvarande definitionen av skyddsklass 2 är lämplig när det gäller att beträffande tillgången på hemlig information avgränsa vilka
befattningar som skall hänföras till de föreslagna skyddsklasserna
2 A och 2 B. Som nyss har nämnts bör i definitionerna av skydisklasserna också anges på vilket sätt risken för säkerhetshotande verksamhet av annat slag skall vara avgörande för
skydisklassplaceringen. De närmare grunderna för uppdelningen
mellan 2 A och 2 B behöver inte framgå av själva bestämmelsen
utan kan vid skyddsklassplaceringen av olika tjänster bestämmas
från fall till fall med hänsyn till omständigheterna.
För att uttryckligare än för närvarande markera att all
skydds-
klassning skall ske med iakttagande av restriktivitet är det vidare lämpligt att i PKL införa en bestämmelse enligt vilken en placering i skyddsklass skall ske endast om det är
nödvändigt
från säkerhetssynpunkt.
I begränsande riktning verkar för övrigt också den nuvarande bestämmelsen i PKK (4 § tredje stycket), enligt vilken det är
som - med
regeringen möjlighet till delegation beträffande
skydzlsklass 2 - bestämmer vilka tjänster som skall placeras i resp. skyddsklass. En föreskrift med motsvarande innehåll bör enligt kommitténs mening ingå också i PKL.
soU 1990:51 Personal kontroll 239
Från något håll har framförts att en del alltför
myndigheter
flitigt har utnyttjat sina bemyndiganden från att
regeringen
själva besluta om placering av tjänster i skyddsklass 2 (se den särskilde utredaren i SOU 1989:18, s. 95). Även i den allmänna debatten har det gjorts gällande att har förekom-
skyddsklassning
mit i för stor omfattning. Ett sådant
exempel, som har uppmärksammats också i riksdagen, är hos det per-
skyddsklassningen sonalkontrollberättigade företaget Dafa Data AB (se ovan
s. 185). Enligt vad som har uppgivits är samtliga
befattningar
hos Dafa skyddsklassade (i skyddsklass 2), vilket har kritiserats med hänvisning till att inte alla arbetsuppgifter inom
företaget
rimligen kan vara av sådan känslig natur att de behöver vara
skyddsklassade.
Det är inte möjligt för kommittén bedöma
att med någon säkerhet om tjänster skyddsklassplaceras i större än nöd-
omfattning
vändigt, vare sig det gäller Dafa, något annat av eller
företagen
någon av myndigheterna. Av den enkät som har
har genomförts emellertid framgått att flera saknar
myndigheter uppenbarligen
fullständig kontroll över vilka och hur många tjänster i skyddsklass 2 som finns hos myndigheten. Kommittén kan inte finna annat än att detta är otillfredsställande. kommitténs
Enligt
mening bör regeringen - inför en eventuell
ändring av systemet - att inhämta
överväga en redovisning i saken från de
myndig-
heter och företag som har rätt att besluta om i
själva placering
skyddsklass 2. Av redovisningen bör framgå det exakta antalet tjänster i skyddsklass 2 hos resp. och vilken av
myndighet typ
tjänster det är fråga om. I samband med en sådan
inventering
kan det vara lämpligt att berörda även kritiskt
myndigheter
granskar skyddsklassplaceringen och överväger om det finns befattningar beträffande vilka det inte finns något behov av att de är placerade i skyddsklass. Enligt kommitténs mening finns det för övrigt skäl för regeringen att i framtiden fortlöpande inhämta
en sådan redovisning från de ifrågavarande myndigheterna.
Som har nämnts är det enligt PKK som om
regeringen själv avgör
den skall delegera till en myndighet eller ett företag att på egen hand besluta om placering i skyddsklass 2. Om en myndighet kan befaras använda sig av sin rätt att besluta om
själv skydds-
klassplacering i för stor (eller för liten) omfattning, är det en
omständighet som självfallet bör vara av avgörande betydelse för om regeringen (eller riksdagen) över huvud skall delegera
taget rätten till skyddsklassplacering. En bestämmelse, med
möjlighet
för regeringen (och riksdagen) att delegera rätten till i
placering
skyddsklass 2 A och 2 B - och även l B - bör införas också i
240 Personalkontroll
PKL. I linje med vad kommittén bör nyss har anfört regeringen (och riksdagen) vid behov meddela särskilda för hur
riktlinjer myndigheten skall använda denna befogenhet.
4.3.4 Personkretsen
Enligt PKK (4 §) får personalkontroll företas endast i om
fråga
l. tjänst som är hänförd till skyddsklass eller 2. beträffande den som anlitas för arbete hos en
leverantör,
med vilken en myndighet träffar avtal om arbete som med hänsyn till rikets säkerhet skall hållas
hemligt (jfr l § tredje stycket
PKK).
Nu nämnda personalkategorier bör kommitténs
enligt mening
kunna personalkontrolleras också i Vidare bör det
fortsättningen.
av PKL uttryckligen att också den som anlitas för arbete
framgå
hos en underleverantör i ett kan bli
upphandlingsförhållande
föremål för personalkontroll. Personalkontroll av sådana personer förekommer efter vad kommittén har förstått redan i dag, tydligen med en analogisk tillämpning av bestämmelserna i l § tredje stycket och 4 § PKK.
Vad gäller personkretsen har från något håll framförts att nämndemän och offentliga försvarare i mål om brott mot rikets
säkerhet bör kunna personalkontrolleras.”
I mål om straf f ansvar för brott mot rikets säkerhet förekommer ofta hemliga uppgifter i större eller mindre De
utsträckning.
yrkesdomare som handlägger dessa mål är därför personalkontrollerade, liksom för övrigt även de yrkesdomare som i
förvaltnings-
domstolarna handlägger mål om utlämnande av allmän
handling.
23 I t.ex. Norge finns regler om säkerhetskontroll av vissa av de nämnda personkategorierna. Yrkesdomare och meddomare (den norska motsvarigheten till nämndemän) skall sikkerhetsklareras i mål där det kan förekomma upplysningar som de
enligt
norska sekretessbestämmelserna får göras tillgängliga endast för personer som är auktoriserade (19, 2l och 91 §§ domstolsloven), och liknande bestämmelser finns beträffande försvarare och sakkunniga i vissa brottmål (102 och 141 §§ straffeprocessloven).
Personal kontroll 241
Även om nämndemän och försvarare i mål om brott mot rikets säkerhet i och för sig kan åläggas tystnadsplikt beträffande sådant som de får del av under målets handläggning (5 kap.
4 § RB och 12 kap. 4 § sekretesslagen) så är det kommitténs
enligt
mening inkonsekvent att inte också dessa personer kan bli föremål för personalkontroll. De skäl som ligger bakom
ordningen
att yrkesdomare i sådana mål kontrolleras är lika i
ju giltiga
fråga om den som dömer i egenskap av nämndeman eller deltar i processen som försvarare.
Bland de personer beträffande vilka personalkontroll får företas bör således enligt kommitténs mening ingå nämndemän och försvarare i mål om brott mot rikets säkerhet. Detsamma bör gälla dem som deltar i juryn i ett tryckfrihetsmål där säkerhetskänslig information förekommer. Också beträffande den som i egenskap av ombud företräder en person i t.ex. en
anställnings-
tvist kan det finnas skäl att kunna företa personalkontroll, om det i tvisten finns anledning räkna med att ombudet kommer att behöva få del av uppgifter av betydelse för rikets säkerhet.
Som den särskilde utredaren har påpekat - och som har berörts ovan - förekommer
det i dag att personer blir personalkontrollerade trots att de inte får del av information i
sekretessbelagd
den utsträckning som förutsätts enligt PKK. Utöver montörer som utför arbeten i militära kan det t.ex. vara om
anläggningar fråga
personer som deltar i kurser på militärt område och bud som transporterar hemligt material i förslutna kuvert (SOU 1989:18 s. 94). Ytterligare exempel är personer som av någon anledning skall besöka en militär anläggning eller annan anläggning av betydelse för totalförsvaret.
Att även nu nämnda personer skall kunna personalkontrolleras bör enligt kommitténs mening framgå av den bestämmelse i PKL
som anger förutsättningarna för skyddsklassning. Där bör anges
att en befattning får placeras i skyddsklass om
befattningshava-
ren annars fullgör uppgift av betydelse inom totalförsvaret eller för skyddet mot terrorism. Detta överensstämmer med vad kommittén tidigare har uttalat om i vilka syften personalkontroll skall få företas. Det är angeläget att här framhålla att denna utvidgning självfallet inte innebär att det skall vara möjligt att kontrollera varje befattningshavare inom t.ex. totalförsvaret. Som har berörts ovan i samband med skyddsklassindelningen skall det
vara fråga om befattningar där en kontroll av befattningshavarens
pålitlighet från säkerhetssynpunkt är särskilt angelägen. Vidare är det viktigt att framhålla att personalkontroll naturligtvis inte
_f
l l i 242 Personalkontroll
skall företas om syftet kan tillgodoses på annat t.ex. sätt, genom att personen i fråga hålls under under den tid han utför
uppsikt
arbete i en militär anläggning eller hans att röra
möjligheter sig
inom det säkerhetskänsliga området sätt.
begränsas på annat
I bestämmelsen om personkretsen bör vidare anges att personalkontroll får företas, inte bara beträffande den som innehar utan också beträffande den som avses få en sådan befattning som nämns i bestämmelsen. personalkontroller
Många
sker ju inom ramen för ett där den
anställningsförfarande,
personalkontrollerande myndigheten före anställningen vill försäkra sig om pålitligheten hos den som avses bli anställd. Ett motsvarande förtydligande finns även i PKK (l § första stycket).
4.4 Beslut om personalkontroll
4.4.1 Vilka skall ha rätt att företa personalkontroll?
I PKK finns (i 3 §) en av de och
uppräkning myndigheter företag
som får företa personalkontroll. Bestämmelsen, som har ändrats flera gånger sedan ikraftträdandet, för närvarande upptar drygt 100 myndigheter och tre företag. De som räknas
myndigheter upp är riksdagen och myndigheter under samt riksdagen statsmyndigheter under regeringen (inklusive departementen, länsstyrelserna och civilbefälhavarna).
Det kan först ifrågasättas om den nuvarande
uppräkningen av
myndigheter som får företa personalkontroll bör kompletteras med ytterligare någon eller några eller om den
myndigheter,
eventuellt innehåller som inte bör ha sådan rätt. Till
myndigheter
regeringen inkommer då och då skrivelser från som
myndigheter
anser att de bör få rätt att företa personalkontroll. Detta har resulterat i att regeringen vid några tillfällen har utökat för-
teckningen över personalkontrollberättigade Å myndigheter.
andra sidan framgår det av den statistik som förs hos SÄPO att det finns myndigheter som nästan eller aldrig mycket sällan använder sig av sin rätt att begära personalkontroll. I sådana fall kan det övervägas om inte myndigheten i stället bör få personalkontrollen utförd genom någon annan myndighets (eller regeringens) försorg. Inom försvarsmakten är det att
vanligt myndigheter
under ÖB på det viset får vända sig till ÖB för att få en personalkontroll genomförd.
Personalkontroll 243
Från ÖB har framförts uppfattningen att myndigheter under ÖB i större utsträckning än för närvarande bör ges rätt att på egen hand besluta om personalkontroll. Kommittén kan dela den eftersom det här är fråga om relativ stora myn-
uppfattningen
och dessutom myndigheter som har stor erfarenhet av
digheter
att sådana bedömningar som behövs i ett ärende om göra En ökad decentralisering av ÖB:s nuvarande
personalkontroll. som personalkontrollberättigad myndighet skulle också uppgifter
ha den fördelen för ÖB:s vidkommande att ÖB i större utsträckskulle kunna ägna sig åt principiella frågor beträffande
ning
och även - med sina erfarenheter på
personalkontrollsystemet
området - kunna som för i
fungera rådgivare myndigheter personalkontrollfrågor och andra frågor om säkerhetsskydd.
Frågan om huruvida den nuvarande förteckningen över personal-
kontrollberättigade myndigheter bör tillföras ytterligare myn-
eller om det finns myndigheter som bör f råntas denna
digheter
- såvitt under -
rätt får avser myndigheter regeringen lämpligen
i samband med den närmare utformningen av de övervägas som skall komplettera PKL. I det
verkställighetsföreskrifter
sammanhanget kan nämnas att beslut om personalkontroll av försvarare i mål om ansvar för brott mot rikets säkerhet (se ovan av den domstol som handlägger målet. Beträffande s. O) bör fattas den som är ombud för någon i en tvist där det kan bli aktuellt för ombudet att få tillgång till hemlig information bör beslutet om - efter samråd med ombudet - kunna fattas
personalkontroll
av t.ex. den myndighet som är motpart i tvisten.
Beträffande de företag som för närvarande har rätt att företa kan i och för sig ställas samma fråga som
personalkontroll
beträffande myndigheterna. Emellertid kan kommittén inte heller härvidlag se att det för närvarande föreligger något behov av att komplettera nuvarande tre företag med ytterligare företag, lika litet som det enligt kommitténs mening finns anledning att f ränta något av företagen rätten att företa personalkontroll. De företag eller andra enskilda organ som skall har rätt att företa personalkontroll behöver inte anges i PKL utan det är tillräckligt om de tas i de som regeringen skall
upp verkställighetsföreskrifter
utfärda kap. 6 § tredje stycket RF; se härom närmare prop.
(ll
1975/76:209 s. 167 ff).
Som nämnts tidigare har kommunala myndigheter inte rätt att företa Förslag i den riktningen har emellertid
personalkontroll.
framförts från olika KBK-utredningen i betänkandet håll; se t.ex.
244 Personalkontroll sou 1990:51
(Ds Fö 1984:3) Kommunal beslutsordning under beredskap och krig (s. 75 f).
Civilförsvarslagstiftningsutredningen (CFL-utredningen) har i sitt betänkande (SOU 1989:42) Det civila försvaret (del I och II) föreslagit att kommuner och landsting skall få företa personalkontroll i fråga om vissa befattningshavare på samma sätt som gäller för statliga myndigheter. I betänkandet anför CFL-utred-
ningen b1.a. följande (del I s. 128):
Vi ansluter oss till den uppfattning som regeringen uttalade i proposition l987/88:6 (om de offentliga organens verksamhet vid krig eller krigsfara) att det råder ett sådant samband mellan frågan om personalkontroll av sådana tjänstemän i kommuner och landsting som handlägger ärenden av betydelse för rikets säkerhet och frågan om krav på svenskt medborgarskap
för dessa befattningshavare.
Mot bakgrund av våra direktiv har vi gjort en enkät hos landets 284 kommuner. Av enkäten framgår att det i 25 kommuner finns chefstjänstemän och högre tjänstemän med nordiskt medborgarskap medan det i 9 kommuner finns chefstjänstemän eller högre tjänstemän med utomnordiskt medborgarskap.
De kommunala och landstingskommunala uppgifterna
har stor bredd och ingår i många olika samhällsfunktioner som är av betydelse för verksamheten under kriser och krig. Uppgifterna får också en allt större
betydelse för totalförsvarsansträngningarna och berör
särskilt den kommunaltekniska försörjningen, socialtjänsten och sjukvården. Kravet på samverkan blir därför stort och medför behov av kännedom om förhållanden inom andra delar av totalförsvaret. Detta gäller inte minst samspelet mellan militära operationer och civil verksamhet. Kommunerna har också fått en betydande insikt om försvarsmaktens dispositioner genom det drygt 15-tal planer som varje kommun har upprättat.
Det är enligt vår mening nödvändigt, inte minst i ett öppet samhälle som vårt, att försvåra för presumtiva fiender eller sabotörer att få närmare kännedom om
Personalkontroll 245
t.ex. ledningsförhållanden och de tekniska försörjningssystemen.
Mot denna bakgrund anser vi att det finns starka skäl att de tjänstemän i kommuner och landsting som i sin tjänst får kännedom om förhållanden som är av betydelse för totalförsvaret eller landets säkerhet i övrigt skall omfattas av bestämmelserna om personalkontroll. Kretsen av tjänstemän som bör personalkontrolleras är densamma som den vi föreslagit skall vara svenska medborgare. Vi anser emellertid att det för kommunala och landstingskommunala tjänstemän endast kan bli aktuellt att hänföra dessa befattningshavare till en skyddsklass som motsvarar nuvarande skyddsklass 2.
Avslutningsvis understryker CFL-utredningen (del I s. 129) att
behovet av personalkontroll bara gäller den begränsade krets av
tjänstemän i ledningsfunktion som i inte ringa omfattning får del av sekretessbelagda uppgifter av betydelse för totalförsvaret eller
rikets säkerhet i övrigt. Utredningen framhåller också att
självfallet inte skall komma i fråga för alla de
personalkontroll
andra personer i kommuner och landsting som i händelse av krig medverkar till att t.ex. lindra civilbefolkningens lidanden.
Kommittén ansluter sig till CFL-utredningens uppfattning att
även personal hos kommuner och landsting bör kunna bli föremål för personalkontroll. Däremot anser kommittén inte att det för det stora antal myndigheter som kommunerna utgör är lämpligt att de själva skall få fatta beslut om att företa personalkontroll utan att detta i stället bör göras av länsstyrelsen i det län där kommunen är belägen. Beträffande CFL-utredningens uttalande att endast skyddsklass 2 kan komma i fråga vill kommittén göra den reservationen att det - särskilt mot bakgrund av vad
kommittén har föreslagit ovan om skyddsklassindelningen - inte
förefaller uteslutet att det kan finnas befattningar hos kommuner och landsting där även en högre skyddsklass kan vara motiverad.
24 försvar har CFL-
I sitt förslag till en lag om civilt utredningen föreslagit en bestämmelse (12 kap. 3 §) enligt vilken kommunen, enligt de bestämmelser som meddelas i personalkontrollagen (l99x:xxx), får inhämta de upplysningar som krävs för att bedöma om en person är pålitlig från säkerhetssynpunkt.
246 Personalkontrol l
sou 1990:51
Kommittén vill emellertid betona att att
samtidigt möjligheten skyddsklassa befattningar hos kommuner och landsting inte
unyttjas så att den annat än om det är absolut
nödvändigt
drabbar t.ex. utländska medborgare som redan är anställda hos en kommun eller ett landsting.
Utöver den begränsning ;om i att det skall vara
ligger regeringen
som avgör om en kommun själv skall få besluta i
om placering skyddsklass 2, kan det om inte till
övervägas en början kommunerna bör samråda med respektive och militär-
länsstyrelse befälhavare i frågor om vilka befattningar
som bör vara skyddsklassade. En sådan föreskrift kan i så fall tas in i de verkställighetsföreskrifter som i enlighet med vad som har
sagts tidigare skall komplettera bestämmelserna i PKL.
4.4.2 När skall personalkontroll ske?
Enligt 6 § första stycket PKK skall personalkontroll företas dels före tillsättning av en tjänst som är placerad dels
i skyddsklass, Om någon ÖVCTSåT fm* en som inte
tjänst är placerad i skyddsklass till en tjänst som är placerad i dels om
skyddsklass, någon
övergår från en tjänst är placerad i lägre till en
59m skyddsklass tjänst som är placerad 1 högre skyddsklass.
Enligt kommitténs mening är det en
riktig princip att om någon
avses tillträda en tjänst Som är så skall den an-
skyddsklassad,
ställande myndigheten företa Den redo-
personalkontroll. nyss visade föreskriftcn i PKK bör emellertid kunna ersättas med en bestämmelse i PKL som ?kort och gott anger att personalkontroll skall ske när en person avses få en i
befattning som är placerad
skyddsklass.
En sådan föreskrift bör - till skillnad från vad som för
närvarande är fallet -
lxomlpletteras med en bestämmelse som ger myndigheten möjlighet att i vissa fall avstå från att företa personalkontroll. Det kan: t.ex. vara fråga om en situation där den som skall tillträda hos en annan
befattnlingen nyligen arbetsgivare har genomgått personalkcontroll. Undantagsregeln kan lämpligen
formuleras så att personallkontroll inte behöver företas om det är
uppenbart obehövligl-
I 6 § första stycket PKlK är vidare föreskrivet att
personalkontroll skall ske endastt beträffande den som kan antas bli utsedd till innehavare avr Den särskilde utredaren har
tjänsten.
sou 1990:51 Personalkonzroll 247
(SOU 1989:18 s. 95) att en del myndigheter förefaller att
uppgivit
använda personalkontroll som ett urvalsinstrumient vid tjänsteoch att de därmed skulle personalkontrollen fler
tillsättningar
personer än vad reglerna i PKK egentligen metdger.
En sådan ordning är enligt kommitténs mening otillfredsställande. Med till den information det kan vara
hänsyn integritetskänsliga
om för att få dlel av måste det
fråga anställningsmyndigheten
helt klart att det i princip är endast den som står närmast göras till som får personalkontrolleras. Detta kan i och att få tjänsten för sig innebära problem genom att tillsättningsförfarandet kan som kan vara till men för som sökt dra ut på tiden, något övriga den aktuella Denna som har påtalats för
tjänsten. olägenhet,
kommittén från flera håll under utredningsarbetet, får man emellertid enligt kommitténs uppfattning försöka komma till rätta med på annat sätt. Kommittén återkommer till den frågan (se nedan s. 273) Emellertid kan det finnas undantagsfall där det bör vara möjligt för en myndighet att i ett anställningsärende samtidigt begära personalkontroll beträffande fler än en av de sökande. Detta bör dock få ske endast om det föreligger synnerliga skäl.
Enligt 6 § första stycket PKK år huvudregeln att en personalkontroll skall vara utförd innan beslut fattas i det tillsättningsärende som det är fråga om; undantas medges bara om det föreligger synnerliga skäl. Enligt vad kommittén har förstått är det ändå långt i från att beslut i en tillsättningsfråga
ovanligt
fattas innan personalkontrollen är slutförd, eller t.o.m. innan den ens är som har uppmärksammats i påbörjad. I något av de fall den allmänna debatten är det troligt att det obehag som drabbade den kontrollerade kunde ha undvikits, om resultatet av personalkontrollen hade avvaktats innan myndigheten beslutade sig för att anställa den som var föremål för kontroll.
I PKL bör enligt kommitténs mening finnas en bestämmelse av samma innebörd som den i 6 § första stiycket PKK. Likaså bör i PKL finnas en föreskrift motsvarande den i 6 § andra stycket om när omkontroll skall ske.
4.4.3¶Underriittelseskyldighet
Enligt 19 § PKK är en myndighet slcylldig att, innan den begär uppgifter hos rikspolisstyrelsen, underrätta den som framställ-
ningen avser om att personalkontroll slkall begäras. Detta gäller
248 Personalkontroll
dock inte om regeringen för andra fall än har
tjänstetillsättningar
medgivit undantag från denna skyldighet.
Syftet med bestämmelsen är att den som av inte
någon anledning
vill bli kontrollerad skall ha att återta möjlighet sin ansökan, när han får klart för sig att personalkontroll kommer att ske. I praktiken har bestämmelsen betydelse endast när det gäller tjänster i skyddsklass 2, eftersom sökande till tjänster i de
högre
skyddsklasserna - som nämnts - skall
tidigare själva fylla i en
blankett som skall användas i personalkontrollförfarandet.
Undantagsregeln innebär att regeringen i annat än anställnings-
ärenden kan medge att någon underrättelse inte behöver ske. Det är i sådana fall fråga främst om placering av personer i befattningar i den militära men också
krigsorganisationen om andra,
liknande uppgifter där det inte är om att den kontrollerade
fråga
personen kan gå miste om något som han har ansökt
själv om.
Enligt kommitténs mening bör en bestämmelse motsvarande den i l9 § PKK införas också i PKL.
Personutredning
De uppgifter som lämnas ut vid en personalkontroll utgörs huvudsakligen av uppgifter som inhämtas från och person-
belastningsregistret och säkerhetspolisens Vid kontroll register.
som avser skyddsklass l A kan också en särskild
personutredning
med bl.a. intervjuer företas för att tillföra
ytterligare uppgifter
om den kontrollerade (2 §
tredje stycket PKK). Uppgifter om
anhöriga kan förekomma vid personalkontroll l A i skyddsklass och l B.
Syftet med personalkontrollen är att de som lämnas ut
uppgifter
skall ligga till grund för en av om den bedömning person som
kontrolleras är pålitlig från Främst är det säkerhetssynpunkt.
fråga om att bedöma om det finns risk för att den kontrollerade begår brott mot rikets säkerhet. Den särskilde utredaren har i sitt betänkande förordat att personalkontrollen får en ändrad inriktning (SOU 1989:18 s. 97-99). Efter att i det sammanhanget ha lämnat vissa synpunkter som lämnas ut från
på de uppgifter
polisregistren anför utredaren bl.a. följande (s. 98).
Men en allvarligare invändning mot nuvarande inriktning av personalkontrollen är att den endast ger ett
soU 1990:51 Personalkontrol l 249
bristfälligt underlag för bedömning av om en person
tillhör någon av de riskgrupper, som
erfarenhetsmässigt
löper fara att värvas som agenter eller på annat sätt dras in i säkerhetshotande verksamhet. Till sådana
riskgrupper hör bl.a. personer med missbruksproblem, trassliga familjeförhållanden eller dålig ekonomi samt
personer som känner sig missförstådda
i sin yrkesroll eller som vänder sig mot samhället av skäl.
ideologiska Utvecklingen har gått därhän att ideologiska motiv
spelar allt mindre roll som grund för säkerhetshotande verksamhet. I stället har de ekonomiska faktorerna trätt i förgrunden. Enkelt blir man i i
uttryckt dag
regel spion av ekonomiska skäl, kanske som en utväg som råkar yppa sig i ett läge då privatekonomin vacklar. Däremot undviker de främmande
underrättelsetjänsterna vanligen att värva personer
som gjort sig kända för extrema ståndpunkter i
ideologiska frågor.
Mot den bakgrunden vore det värdefullt om personalkontrollen gav underlag för en bedömning av den kontrollerades ekonomiska situation. I dag sker detta bara i fråga om i
befattningshavare skyddsklass l A,
beträffande vilka en viss ekonomisk utredning görs som ett led i den särskilda som företas
personutredning
vid kontroll i den högsta skyddsklassen. Det finns enligt min mening skäl att göra inhämtandet av vissa ekonomiska uppgifter till ett ordinarie inslag vid personalkontrollen, oberoende av skyddsklass. Omfatt-
ningen av den ekonomiska utredningen bör naturligtvis
kunna variera beroende på vilken kontrol-
skyddsklass
len avser.
Också i övrigt bör personalkontrollen kunna förbättras exempelvis genom en fördjupning av den särskilda per-
sonutredningen i den högsta skyddsklassen. Det finns
också skäl att överväga en ordning som innebär att SÄPO får möjlighet att kontrollera i vad mån en och samma person söker ett flertal säkerhetskänsliga befattningar, något som kan vara ett tecken på att försök till infiltration pågår.
Kommittén kan i allt väsentligt ansluta till som
sig de synpunkter den särskilde utredaren har redovisat. Också kommitténs
enligt
250 Personalkontroll
uppfattning är det således angeläget att få till stånd
en något ändrad inriktning av personalkontrollen så att
uppgiftsinhäm-
tandet vid personalkontroll mer än för närvarande tar sikte
på sådant som verkligen är relevant för
bedömningen av en persons
tillförlitlighet från säkerhetssynpunkt.
Som utredaren har framhållit kan antas att
det på goda grunder t.ex. upplysningar om att en person har ett utsatt ekonomiskt läge numera är av väsentlig betydelse för av om
bedömningen
personen kan anses vara en säkerhetsrisk eller Det räcker
ej.
med att i det sammanhanget hänvisa till
de uppmärksammade spionfall som vi har haft i Sverige under modern tid. Kommittén anser därför att utredning om den kontrollerades ekonomi bör göras vid personalkontroll i båda de och
högsta skyddsklasserna
inte som nu endast i skyddsklass l A. av en sådan
Omfattningen
utredning bör, som den särskilde utredaren har framhållit, göras mer eller mindre ingående beroende på vilken det är
skyddsklass fråga om.
Även upplysningar om att den kontrollerade har
missbruksprob-
lem eller allvarliga bekymmer av annat
slag kan det, som utredaren har påpekat, vara att få fram i ett
angeläget personal-
kontrollärende. När det gäller sådana bör det
omständigheter
emellertid - liksom för närvarande - i första hand ankomma
på den personalkontrollerande myndigheten att skaffa underlag för en sådan bedömning, t.ex. genom allmän eller
personkännedom referenser.
Det bör emellertid i ett personalkontrollärende inte
föreligga
något hinder mot att upplysningar om missbruk och liknande som Säkerhetspolisen får fram vid sin utredning - och som därmed
tillförs SÄPO:s register - kan vidarebefordras till anställnings-
myndigheten i samband med ett beslut om utlämnande
av uppgifter. I enlighet med vad kommittén har ovan om
föreslagit
skyddsklassindelningen kan detta emellertid bli aktuellt endast beträffande de båda högsta skyddsklasserna. Dock bör än en gång framhållas att det i första hand är den personalkontrollerande myndigheten som genom samtal med den kontrol-
själv
lerade och eventuella referenspersoner skall utröna om det föreligger omständigheter beträffande den kontrollerades person som kan påverka bedömningen av hans pålitlighet från säker-
hetssynpunkt.
Enligt kommitténs uppfattning bör det i PKL införas en bestämmelse enligt vilken det från den som är föremål för personal-
Personalkontrol l 251
kontroll i skyddsklass l A och l B skall inhämtas de uppgifter om dennes personliga förhållanden som behövs för kontrollen. I bestämmelsen bör också föreskrivas att i samband med personalkontroll säkerhetspolisens register skall tillföras uppgifter genom en särskild personutredning. Enligt nuvarande bestämmelser får en sådan utredning göras endast om kontrollen avser skyddsklass l A (2 § tredje stycket PKK), men enligt kommitténs mening bör detta vara möjligt även beträffande skyddsklass l B. I denna skyddsklass skall emellertid en sådan utredning ske endast om det finns särskild anledning till det. I skyddsklass l A bör det dessutom vara ett obligatoriskt inslag i den särskilda utredningen att vid ett personligt samtal med den kontrollerade fördjupa den utredning som har framkommit genom skriftliga uppgifter. En sådan särskild utredning som nu har nämnts skall emellertid inte i något fall behöva göras om det anses obehövligt.
Vid en förnyad personalkontroll bör ej heller i skyddsklass l A en särskild personutredning få göras om det inte finns särskilda skäl för det.
Vad kommittén nu har föreslagit innebär att skillnaderna mellan skyddsklass l A och l B kommer att bestå i dels att särskild personutredning i l B får göras endast om det finns särskild
anledning, dels att det i skyddsklass l A skall vara obligatoriskt
med ett personligt samtal. I och för sig kan det därmed ifrågasättas om det finns någon anledning att behålla uppdelningen i skyddsklass l A och l B. Kommittén har dock stannat för att så bör bli fallet med hänsyn främst till att personsamtalen samtidigt som de bidrar till en f ullständigare personutredning kommer att bli förhållandevis resurskrävande. Personliga samtal bör därför förbehållas endast personalkontroller som avser de från säker-
hetssynpunkt allra mest känsliga befattningarna.
4.5 Utlämnande av uppgifter
4.5.1 Inledning
Vilka uppgifter som får lämnas ut i ett personalkontrollärende och formerna för detta hör till de frågor beträffande personalkontrollen som har varit föremål för mest uppmärksamhet
i den allmänna debatten. Hit hör inte bara omfattningen av de
252 Personal kontroll
uppgifter som får lämnas ut utan också vad som bör få
lämpligen
antecknas i säkerhetspolisens register.
Inledningsvis kommer kommittén i det följande att redovisa sina överväganden beträffande frågor som har till regist-
anknytning
reringen av uppgifter i säkerhetspolisens Därefter
register.
behandlas frågor om utlämnande av ur detta
uppgifter register
och person- och belastningsregistret samt vissa andra som
frågor
har anknytning till utlämnandet av I detta
registeruppgifter.
avsnitt tar kommittén slutligen om i vilka former upp frågan som beslut om utlämnande bör ske. av uppgifter
4.5.2 Uppgifter i SÃPO.°s register
Som har nämnts förs tidigare enligt 2 § första stycket PKK vid Säkerhetspolisen ett register för den särskilda polisverksamheten för hindrande och uppdagande av brott mot rikets säkerhet m.m. I registret, får antecknas
SÄPO-registret, de uppgifter som
behövs för den särskilda polisverksamheten.
SÄPO-registret kan
sägas vara i första hand ett
spaningsregister.
I linje med det grundlagsfästa förbudet mot
politisk åsiktsregist-
rering föreskrivs i 2 § andra stycket PKK att i
registrering
SÄPO-registret inte får ske enbart av det skälet att någon genom tillhörighet till organisation eller på annat sätt för givit uttryck politisk uppfattning. Denna föreskrift har kompletterats med öppna och hemliga föreskrifter som har meddelat.
regeringen
Enligt de öppna föreskrifterna skall anteckning ske i registret av uppgifter om medlemmar eller sympatisörer i och
organisationer
grupper som kan befaras här i riket eller i andra stater bedriva eller har bedrivit politisk vari
omstörtningsverksamhet, ingår
utnyttjande av våld, hot eller Till hör t.ex. tvång. dessa grupper
terroristorganisationer.
När det däremot gäller om att enbart tillhör en
uppgift någon
organisation som i sitt program har att den skall verka
angivit
för att omvandla samhället med våld det inte skäl så utgör för registrering enligt de öppna föreskrifterna. Anteckning får dock ske om någon medlem eller har
sympatisör givit anledning till
misstanke att han kan vara beredd att delta i verksamhet som innebär fara för rikets säkerhet eller som till eller är
syftar
ägnad att med våld förändra det demokratiska statsskicket eller påverka rikets ställning som oberoende stat.
Personal kontrol l 253
I de föreskrifterna ges mer preciserade anvisningar för i
hemliga
vilka fall registrering får ske av medlemmar och sympatisörer tillhörande den sist nämnda kategorin.
Den särskilde utredaren har i sin rapport (SOU 1989:18 s. 99 ff) redovisat åtskilliga kritiska synpunkter på de uppgifter om
aktiviteter som med stöd av de ovan redovisade före-
politiska
skrifterna f ör närvarande antecknas i SÃPO:s register. Synpunkterna innehåller flera av de huvudinvändningar som i den allmänna debatten har riktats mot personalkontrollsystemet i det här avseendet. Den särskilde utredaren anför bl.a. följande (s. 99).
Uppgifterna som antecknas kan röra t.ex. medlemskap i extrema politiska organisationer och olika f örehavanden som har samband därmed. Under visa förhållanden kan sådana uppgifter givetvis ha betydelse för bedömningen av den kontrollerades pålitlighet från säkerhetssynpunkt. Registreringar av detta slag är dock ytterst integritetskänsliga och ligger nära gränsen för vad som kan anses tillåtet med hänsyn till det grundlagsfästa förbudet mot åsiktsregistrering. Till detta kommer att de uppgifter om politiska aktiviteter som i dag förekommer i SÄPO-registret i många fall är tämligen gamla. Ofta hänför sig uppgifterna till en tid då aktiviteten bland extrema politiska grupper var
högre och tillmättes större betydelse med
betydligt
avseende på rikets säkerhet än vad som nu är fallet. Den kontrasubversiva verksamheten inom SÄPO hade
då en omfattning och inriktning som gjorde det möjligt
att följa extremiströrelserna nära, och SÄPO-registret utgjorde en spegelbild av denna verksamhet. I dag bedöms de flesta politiska extremiströrelser som relativt ointressanta från säkerhetssynpunkt. Kontrasubversionen inom SÄPO är lågprioriterad och går i huvudsak ut på att följa utvecklingen inom extremiströrelserna på ett översiktligt sätt. Endast ett mindre antal personer i de extrema kretsarna är föremål för SÄPO:s intresse. Kvar i SÄPO-registret finns uppgifter från den tid då både extremism och kontrasubversion stod i sitt flor. Efter hand gallras uppgifterna av åldersskäl. Underlaget för nyregistreringar på det kontrasubversiva området är däremot magert.
254 Personalkontroll
Detta innebär för det första att antalet personalkontrollärenden som avgörs av minskar
rikspolisstyrelsen
efter hand som äldre Man har
registeruppgifter gallras.
beräknat att ärendeantalet inom en snar framtid kommer att vara reducerat. Det innebär vidare
kraftigt
att de personer som vid personalkontrollen uppmärksammas i anledning av sina politiska aktiviteter ofta är
1970-talets revolutionärer, som nu får betala för priset ungdomens politiska engagemang. l en del fall får utfallet vid personalkontrollen effekt
visserligen ingen
när det gäller de kontrollerades anställning, och då har
registreringarna inte ställt till någon skada. I många fall leder dock kontrollen till att den kontrollerade inte får en tilltänkt anställning och i några fall till att han går miste om en som han redan har.
befattning
Någon gång kan naturligtvis detta vara även
befogat
om uppgifterna inte är så färska. Men i andra fall kan man ifrågasätta om från SÄPO
larmsignalen varit
befogad. Eftersom spioner numera värvas knappast bland politiska radikaler är
ju uppgifter om politiska
aktiviteter från den synpunkten tämligen ointressanta. Dessutom är det betänkligt från
rättssäkerhetssynpunkt
att personer diskvalificeras från
befattningar på
grundval av aktiviteter som ligger åratal tillbaka i tiden, medan motsvarande aktiviteter i dag inte skulle ha uppmärksammats.
Även enligt kommitténs uppfattning förhåller det sig utan tvekan så att aktiviteten inom politiska
extremistorganisationer ligger på
en lägre nivå i än den i slutet dag gjorde av 1960-talet och början av l970-talet. Situationen är således en annan, och det går inte gärna att säga att det i dag föreligger något större hot mot säkerheten från inhemska politiska Från SÄPO:s sida har grupper. man också dragit konsekvenserna av detta och prioriterar numera
kontrasubversionen relativt lågt. Verksamheten
går i det hänseendet i huvudsak ut på att inom
översiktligt följa utvecklingen
extremiströrelserna.
Uppgifter om tillhörighet till vissa politiska
ytterlighetsgruppe-
ringar torde numera också vara mindre användbara för kontra-
spionaget. Sannolikt förhåller det sig så att intresset numera är litet för att som agenter eller spioner till med
knyta sig personer
viss politisk inriktning. Som nämnts torde i stället
tidigare
erbjudanden om ekonomiska förmåner och liknande till personer
soU 1990:51 Personalkontrol I 255
med dålig ekonomi eller med vidlyf tiga vanor vara ett vanligare
värvningssätt.
Som en följd av den låga aktiviteten när det gäller inhemska extremiströrelser är underlaget för nyregistreringar i SÄPO:s numera litet. De anteckningar som finns i registret har,
register
vad kommittén kunnat konstatera, ofta sitt ursprung i
enligt
aktiviteter som relativt långt tillbaka i tiden. Det ligger
ligger
därmed en del i den särskilde utredarens ovan redovisade uttalande att det i personalkontrollärenden kan bli fråga om att personer i mogen ålder får betala dyrt för ett politiskt engage-
mang i ungdomen.
Enligt kommitténs uppfattning måste en anteckning om en persons politiska hemvist som ligger så långt tillbaka i tiden som exempelvis 8-10 år vara en mycket osäker, för att inte säga betydelselös omständighet när det gäller att i dag bedöma personens från Härtill kommer att de
tillförlitlighet säkerhetssynpunkt.
uppgifter som har antecknats om den registrerade personens aktiviteter inom sin organisation inte sällan har förefallit kommittén tämligen harmlösa. Sålunda har kommittén vid sin genomgång av ett större antal personalkontrollärenden stött på som att personen varit stencilansvarig eller bokkafé-
uppgifter
föreståndare. anteckningar är också att personen har
Vanliga
förekommit på organisationens valsedel till kommun- eller riksdagsval eller varit aktiv när det gällt att exempelvis sälja
tidningsprenumerationer.
Vad som nu har anförts skall emellertid inte tas till intäkt för att det är kommitténs uppfattning att SÄPO i sitt register sett samlar på sig uppgifter som är ovidkommande eller
generellt
mindre betydelsefulla. Inte heller menar kommittén att uppgifterna är grundlösa i den meningen att de saknar stöd i de registresom nu gäller. För övrigt är det, som den
ringsföreskrifter
särskilde utredaren har påpekat, karakteristiskt för en säkerhetspolis att i stor bevara uppgifter om personer och
utsträckning
händelser så att dessa kan till grund för en eventuell
ligga
framtida av om det förekommer eller finns risk för
bedömning
säkerhetshotande verksamhet som kräver särskilda insatser. Även till betydelselösa uppgifter kan sedermera visa sig värdesynes fulla när de sammanställs med andra uppgifter. Det är med andra ord svårt att från början veta om en viss uppgift har någon eller inte. Resultatet blir att man bevarar en mängd
betydelse
därför att det inte kan uteslutas att de får betydelse
uppgifter
längre fram i tiden.
256 Personal kontroll
Det nu sagda är självfallet invändningsfritt när det rena
gäller spaningsuppgif ter som har inhämtats inom ramen för kontraspionage eller terrorismbekämpning, t.ex. om besök hos
uppgifter
utländska beskickningstjänstemän som misstänks vara
agenter eller om kontakter med representanter för kända
terrororganisationer. Annorlunda förhåller det sig emellertid med av
uppgifter
den typ som har redovisats ovan. Sådana uppgifter nära
ligger
gränsen för vad som kan anses vara tillåtet med till det
hänsyn
grundlagsfästa förbudet mot åsiktsregistrering, och anteckningarna synes vara följden av ett närmast
rutinmässigt
övervakande av vissa politiska grupperingar.
De negativa konsekvenser från som de
rättssäkerhetssynpunkt
nuvarande registreringsrutinerna sålunda kan innebära bör det enligt kommitténs mening vara möjligt att utan att
undanröja
säkerhetspolisens möjligheter att fullgöra sina
uppgifter
äventyras. En väg att gå, som har förordats av den särskilde utredaren, är att skärpa kriterierna för när registrering skall få ske. Enligt utredaren finns det inte skäl att
registrera andra
personer än sådana som genom beteende eller
brottsligt på annat
påtagligt sätt har visat att de utgör en fara för säkerheten.
I linje härmed har den särskilde utredaren att de
föreslagit
hemliga föreskrifterna upphävs och att SÄPO själv från fall till fall får pröva registreringsfrågan mot av
bakgrund offentliga författningsbestämmelser (SOU 1989:18 s. 105).
Också JK har i sitt nämnda till i
tidigare yttrande regeringen
början av år 1990 tagit upp om den
frågan praktiska tillämpningen hos Säkerhetspolisen av bestämmelserna om
registrering.
JK anför bl.a. följande.
Under de samtal som under min har hållits
utredning
med företrädare för Säkerhetspolisen har uttalats
tveksamhet till den särskilde utredarens
förslag.
Författningarna utgör, har man menat, en rättssäker-
hetsgaranti mot införandet i registret av uppgifter som
med hänsyn till förbudet mot åsiktsregistrering eller av
andra skäl inte bör ske. skulle
Samtidigt ett slopande
av f örf attningarna innebära att kontrollen f örsvårades
av de organisationer som med hänsyn till sina uttalade
mål och medel utgör säkerhetsrisker.
För egen del har jag tagit intryck av de synpunkter
som lämnats under min utredning. Att vissa organisa-
Personalkontroll 257
tioner med hänsyn till sina mål måste hållas under viss uppsikt av säkerhetspolisen är ofrånkomligt. Denna uppsikt måste naturligen också avse enskilda personer med anknytning till organisationerna. Jag har svårt att se att de rättssäkerhetsproblem som detta medför kan mötas på annat sätt än genom särskilda föreskrifter och särskild kontroll för vars innehåll regeringen bör vara ytterst ansvarig.
Inte heller kommittén är för sitt vidkommande beredd att gå så långt som den särskilde utredaren. Utgångspunkten för kommittén är att det med hänsyn till de uppgifter som Säkerhetspolisen har i skyddet av demokrati och oberoende är nödvändigt med en viss registrering av aktiviteter inom politiska extremiströrelser. Frågan år emellertid hur långt man kan sträcka sig utan att komma i konflikt med andra, lika skyddsvärda intressen, som t.ex. integritet och rättssäkerhet för den enskilde. Enligt kommitténs
mening bör emellertid, liksom nu, utgångspunkten vara att en
person inte får registreras enbart på grund av det skälet att han genom tillhörighet till organisation eller på annat sätt har givit uttryck för sin politiska uppfattning. Kommittén ansluter sig således inte till den kritik som från håll har riktats mot
något
denna reglering, och kommittén har i sin utredning - i likhet med JK - inte funnit stöd för att den skulle ha föranlett otillåtna
registreringar.
Vad gäller förändringar i den nuvarande ordningen anser kommittén för det första att möjligheterna till registrering på grund av subversiv verksamhet bör begränsas så att endast verkligt påtagliga risker för rikets säkerhet registreras. För det andra bör gamla anteckningar gallras ut efter det att en inte alltför lång
tid har förflutit sedan registreringen gjordes.
Vad först gäller äldre registeruppgifter bör enligt kommitténs
mening sådana uppgifter utgallras automatiskt efter en viss tid. Som har nämnts tidigare sker också enligt SÄPO:s nuvarande
tillämpningsföreskrifter en sådan gallring av uppgifter som har
antecknats med stöd av de hemliga föreskrifterna. Det år emellertid kommitténs uppfattning att den tid som skall ha förflutit för att en gallring skall ske bör vara kortare än vad den är i dag. Vidare bör enligt kommitténs mening ordningen vara
att registreringar som har gjorts enligt föreskrifter som
sedermera upphävs skall utgå ur registret i och med att den
258 Personalkontroll sou 1990:51
föreskrift som legat till grund för inte
registreringen längre
gäller.
Som är nämnt har den särskilde utredaren att de
föreslagit
hemliga föreskrifterna för registrering i SÄPO:s register bör upphävas. Detta år också kommitténs uppfattning, men som kommittén ser det skulle det vara att helt överlåta
olämpligt på
SÄPO att själv avgöra när registrering skall ske. Även om - som utredaren har - SÄPO måste
påpekat följa de offentliga före-
skrifter som finns, i t.ex.
polisregisterlagen, så skapas enligt
kommitténs mening inte därmed tillräckliga garantier för att omfattningen av SÄPO:s registreringar kommer att hålla på en
sig
acceptabel nivå. Frågan om efter vilka grunder denna
registrering
skall ske är för övrigt - som JK har uttalat - av en sådan natur att ansvaret härför ytterst bör vila på
regeringen.
Enligt kommitténs mening kan de hemliga föreskrifterna ersättas med anvisningar som tas in i de för
riktlinjer Säkerhetspolisen som regeringen numera årligen skall utfärda. En sådan
ordning
ligger i linje med vad som uttalades
i den proposition som låg till grund för införandet av systemet med riktlinjer, och som lämnades utan erinran av riksdagen (prop. 1988/89:l08, JuU2l, rskr. 287). I likhet med vad JK har anfört i sitt till
yttrande regeringen anser emellertid kommittén att det nuvarande regelsystemet bör göras klarare och enklare. Kommittén instämmer också i JK:s uppfattning att det inte finns direkt hinder
något
mot en större öppenhet i fråga om av de principer
redovisningen som skall tillämpas vid registreringen. skulle som Därigenom
justitiekanslern har framhållit oriktiga påståenden och missförstånd verksamt kunna motverkas.
En fördel med att ta in i de
registreringsanvisningarna årliga
riktlinjerna är vidare att anvisningarna därmed kommer att utformas av regeringen efter samråd med företrädare
för partiernai utrikesnämnden (se prop. 1988/89:lO8 s. l4 och JuU2l s.
7).
Den parlamentariska insynen i denna del av SÄPO:s
känsliga
verksamhet kommer därmed att bli betydligt större än för närvarande, något som har förordats från flera håll.
Enligt sin instruktion (22 §) skall rikspolisstyrelsens styrelse
utöver sedvanliga verksledningsuppgifter nära följa verksamheten
vid SÄPO, och det anges att detta skall ske särskilt med
avseende på tillämpningen av regeringens riktlinjer för verksam-
heten. Därmed finns det anledning att utgå ifrån att styrelsen
Personalkontrol l 259
att särskild uppmärksamhet även åt frågor om ägna
kommer
SAPO:s registreringsrutiner.
Som kommer att nedan föreslår kommittén att beslut om
framgå
att lämna ut ur SÄPO:s skall fattas av en
uppgifter register
särskild nämnd. Denna nämnd skall enligt kommitténs förslag även ha till att hålla tillsyn över och granska SÄPO:s uppgift Detta skulle innebära att kontrollen över
registerhantering.
SÄPO:s förstärks ytterligare utöver den kontroll som
register i och rikspolisstyrelsens ansvar för ligger regeringens riktlinjer
verksamheten.
Den närmare av de bestämmelser som skall reglera
utformningen
vilka som får lämnas ut från polisregister får bestämmas
uppgifter
mot av vad kommittén tidigare har föreslagit beträfbakgrund fande Detta innebär att vid en per-
skyddsklassindelningen.
sonalkontroll i skyddsklass l A eller l B varje uppgift får lämnas ut som finns i registren, medan vid en kontroll i skyddsklass 2 A och 2 B de uppgifter som får lämnas ut skall vara begrän-
sade till uppgifter i person- och belastningsregistret.
4.5.3¶Andra registeruppgi/ter
Enligt PKK får vid personalkontroll uppgifter om den kontrol-
lerade lämnas ut också från person- och belastningsregistret. Avser kontrollen de båda högsta skyddsklasserna får alla uppsom finns i lämnas ut. Är det däremot fråga om
gifter registret
en i 2 får uppgifter ur person- och
personalkontroll skyddsklass
lämnas ut endast om befattningen är förenad
belastningsregistret
med vissa särskilda t.ex. bevakning eller kassaförvalt-
uppgifter, ning (10 § PKK).
Det har från flera håll påpekats att de nuvarande möjligheterna att lämna ut från och belastningsregistret kan
uppgifter person-
bild av den kontrollerade. Vad som har åsyftats ge en missvisande är att det i PKK inte är möjligt att lämna ut
enligt reglerna
om att t.ex. en blivande hemvärnsman har begått all-
uppgifter
våldsbrott eller att inom brandförsvaret har varliga en person till mordbrand. I sådana fall är rikspolisstyrelsen
gjort sig skyldig
för närvarande hänvisad till att begära tillstånd hos regeringen att kunna lämna ut kap. 3 § första stycket 2
för uppgifterna (3
Detta sker i ett tiotal fall varje år, och
polisregisterlagen). samtliga fall att uppgifterna får
regeringen medger i så gott som lämnas ut.
260 Personalkontroll
Enligt kommitténs mening bör det vara att - utan
möjligt
regeringens medverkan - besluta om utlämnande av de
uppgifter
ur person- och som anses
belastningsregistret oundgängligen
nödvändiga att lämna ut med till den som
hänsyn befattning
personalkontrollen avser. Som har framgått innebär
tidigare
kommitténs förslag att i 2 A och 2 B endast
skyddsklass
uppgifter ur person och belastningsregistret skall få lämnas ut i ett personalkontrollärende.
För närvarande förekommer det - utan direkt stöd i någon bestämmelse i PKK - att
uppgifter ur polisregister lämnas ut
också beträffande en till den kontrollerade.
anhörig Detta
förhållande har uppmärksammats från flera varvid bl.a. håll, har ifrågasätts om detta över huvud är en
taget lämplig ordning.
Som kommittén ser det är det att även
rimligt uppgifter om
anhöriga till den som kontrolleras får lämnas ut i vissa fall, eftersom sådan uppgifter kan vara i högsta grad relevanta för att bedöma en persons från
pålitlighet säkerhetssynpunkt. Emellertid
bör ett utlämnande av uppgifter kommitténs om en anhörig enligt mening vara tillåtet endast i de båda högsta skyddsklasserna och endast om det bedöms vara oundgängligen nödvändigt. Detta bör komma till uttryck i en bestämmelse i PKL.
4.5.4 F ormerna för utlänznarzde
Det är rikspolisstyrelsens styrelse som beslutar om utlämnande av
uppgifter ur polisregister (ll § första I vissa
stycket PKK). fall får dock frågan om utlämnande av prövas rikspolischef en ensam (ll § fjärde stycket PKK).
Enligt förordningen (1989:773) med instruktion för rikspolis-
styrelsen består styrelsen av åtta inklusive högst personer rikspolischefen, som är styrelsens ordförande. Också säker-
hetspolisens chef ingår i styrelsen vid av ärenden handläggningen
på säkerhetspolisens område. Andra ledamöter än i styrelsen
rikspolischefen och säkerhetspolischefen utses av regeringen.
Utöver sedvanliga skall
verksledningsuppgifter styrelsen nära
följa verksamheten vid särskilt med avseende
säkerhetspolisen, på
tillämpningen av de riktlinjer för verksamheten som
regeringen
meddelar.
Vid handläggningen av ärenden om utlämnande av ur
uppgifter
polisregister för personalkontroll består PKK av enligt styrelsen
sou 1990:51 Personalkontroll 261
rikspolischef en, säkerhetspolischefen och övriga ledamöter (l 1 §
första stycket PKK). Styrelsen är beslutsför om rikspolischefen och minst tre av de andra ledamöterna är närvarande. En uppgift får lämnas ut endast om alla är ense om beslutet. Anser någon annan ledamot än rikspolischef en eller säkerhetspolischef en att en
uppgift inte bör lämnas ut, får rikspolischefen hänskjuta frågan
till regeringen, om han anser att uppgiften ändå bör lämnas ut. Ett skall alltid ske om någon av de övriga leda-
hänskjutande
möterna begär det (10 § andra och tredje styckena PKK). Styrelsen har under de senaste åren avgjort drygt ett hundratal ärenden per år om utlämnande av uppgifter från polisregister. Dessa ärenden avgörs vid styrelsens ordinarie sammanträden, som äger rum två gånger i månaden.
Det har gjorts gällande att rikspolisstyrelsen inte bör avgöra
om utlämnande av uppgifter från polisregisteruppgif ter. frågor
Från något håll har därvid åberopats att detta arbete skulle ta så mycket tid i anspråk att styrelsen inte får tillfälle att i erforder-
utsträckning ägna sig åt sina övriga arbetsuppgifter. Från lig
andra håll har däremot ansetts att styrelsen med hänsyn till sina uppgifter i övrigt inte har tid att ägna frågor om utlämnande av ter tillräcklig uppmärksamhet, och att detta därför i
registeruppgif
stället bör anförtros åt något annat organ.
Kommittén har i sitt förra betänkande (SOU 1988:16 s. 204) ifrågasatt om det inte kunde vara ett alternativ att föra över
personalkontrollärendena till en särskild registernämnd vid
rikspolisstyrelsen. Enligt vad kommittén då uttalade skulle nämnden ges en för ändamålet särskilt utformad sammansättning med t.ex. både parlamentariker och höga domare. Kommittén ansåg att en hel del kapacitet hos styrelsen på så sätt skulle kunna frigöras för andra ändamål, inte minst för den allmänna kontrollen av säkerhetspolisens verksamhet. Kommittén avstod dock från att ta ställning i frågan med hänvisning till att den hängde nära samman med den översyn av personalkontrollsystemet som kommittén skulle göra senare.
Också i den proposition om säkerhetspolisens inriktning och
m.m. som behandlades av riksdagen år 1989 hän-
organisation
visades i den här frågan till kommitténs fortsatta arbete (prop. 1988/89:l09 s. 16) liksom vid justitieutskottets behandling i samma ärende av motioner med önskemål om en ökad parlamen-
tarisk insyn i personalkontrollärenden (l988/89:JuU2l s. 10).
262 Personalkontroll sou 1990:51
Utgångspunkten för kommitténs överväganden i den här delen är att det i personalkontrollärenden är fråga om mycket
integritets-
känsliga uppgifter, och att största möjliga rättssäkerhet i utlämningsförfarandet därför bör eftersträvas. Det kan av den anledningen enligt kommitténs mening övervägas om inte något annat organ bör ta del i den som kan leda fram
beslutsordning
till att uppgifter får lämnas ut i ett personalkontrollärende.
Tanken att rikspolisstyrelsens styrelses beslut om utlämnande av registeruppgifter skall kunna överklagas ställer kommittén
sig
tveksam till. Redan det förhållandet att utlämnandet - såsom
ingående i ett beredningsförfarande
- inte utgör myndighetsutövning medför att ett system med inte framstår
överklagande
som en lämplig väg. Inte heller är det till vilken instans
givet
som ett sådant beslut i så fall skulle Att inrätta ett
överklagas.
särskilt organ för dessa förefaller vidare över-
överklaganden
ensstämma mindre väl med i och en sådan
lagstiftningen övrigt
konstruktion saknar såvitt kommittén vet förebild inom andra rättsområden. Härtill kommer att ett beslut som den personalkontrollerande myndigheten fattar till men för den kontrollerade oftast kan överklagas i administrativ
ordning.
Det kan för övrigt noteras att det inom de utländska system som kommittén har studerat över huvud saknas taget regler som tar sikte på själva utlämnandet av uppgifter - med undantag för Danmark - däremot har det i flera länder för den
gjorts möjligt
kontrollerade att hos ett särskilt - utan
organ möjligheter till
direkt -
överprövning ifrågasätta anställningsmyndighetens
beslut i det ärende som föranlett konttrollen.
Ett annat alternativ är en där
ordning rikspolisstyrelsens beslut
om utlämnande skall underställas ett annat t.ex. organ, en särskild nämnd. En sådan skulle i och för ha fördelen
ordning sig
att den utan större problem skulle kunna inordnas i det nuvarande regelsystemet. Emellertid framstår det för kommittén som mindre tilltalande att ett av ett så kvalificerat
ställningstagande
organ som rikspolisstyrelsens styrelse skulle göras av
avhängigt
vilken uppfattning i frågan som en fristående nämnd skulle ha. Vidare framstår en sådan som
ordning onödigt byråkratisk,
särskilt med beaktande av att de som kommittén fram-
förslag
lägger sammantaget är ägnade att betydligt minska antalet ärenden om utlämnande av registeruppgifter. Därför bör om möjligt mer ingripande organisatoriska i den
förändringar
nuvarande ordningen undvikas. En där tillstånd till
beslutsordning
utlämnande skulle inhämtas från en särskild nämnd är vidare inte
Personalkontrol I 263
att bidra till att göra personalkontrollförfarandet snabbare, ägnat har framhållits som angeläget f rån flera håll. något som
är att helt över beslutsfattandet från En annan möjlighet föra till annat Som har nämnts skall
rikspolisstyrelsen något organ.
sin instruktion nära följa verksamheten
rikspolisstyrelsen enligt
särskilt med avseende på tillämpningen av de vid säkerhetspolisen, för verksamheten som meddelar. Mot den
riktlinjer regeringen
har det ansetts vara mindre lämpligt att f rånta
bakgrunden
befattningen med en så känslig del av säkerhetspolisens styrelsen verksamhet som utlämnandet av registeruppgif ter vid personalkontroll får anses utgöra. Styrelsens befattning med personalkontrollärendena anses dessutom innebära att styrelsen regelbundet att närmare SÄPO:s verksamhet, inte bara
ges möjlighet följa
såvitt avser utan också beträffande övriga
registerhanteringen
Häremot kan kommitténs mening anföras att arbetsmetoder. enligt även om utlämnandebesluten skulle fattas av ett annat styrelsen
ändå skulle vara skyldig att följa säkerhetspolisens
organ verksamhet i med föreskrifterna i instruktionen.
enlighet
Som kommittén ser det skulle ett system där beslut om utlämnande av fattas av ett särskilt organ innebära en
uppgifter
av rättssäkerheten i den från integritetssynpunkt
förstärkning
del av som beslutet om
mycket känsliga personalkontrollen
utlämnande av får anses utgöra. En sådan
registeruppgifter
skulle därmed också vara ägnad att öka allmänhetens
ordning
tilltro till som enligt kommitténs mening är systemet, något mycket angeläget.
Med till vad som nu har anförts anser kommittén att hänsyn
formerna för utlämnande av uppgifter i personalkontrollärenden
bör ändras så att beslut i utlämningsärenden skall fattas inte av utan av en särskild nämnd. Frågor om nämndens
rikspolisstyrelsen
m.m. kommer att tas upp i ett senare avsnitt (se sammansättning nedan s. 269).
Det kan kommitténs mening ifrågasättas om det är från enligt eller av annan anledning nödvändigt att
rättssäkerhetssynpunkt
nämndens beslutsförhet m.m. på det sätt som har skett
reglera
för i PKK (ll § andra och tredje styckena).
rikspolisstyrelsen
bestämmelse krävs det inom styrelsen för
Enligt denna enighet
utlämnande av men som kommittén ser det bör
registeruppgifter,
om utlämnande avgörs med vanliga det vara tillräckligt att frågor Med en sådan ordning är en regel som den
majoritetsbeslut.
264 Personalkontroll
sou 1990:51
nuvarande bestämmelsen i PKK om att en fråga om utlämnande i
vissa fall kan till
hänskjutas regeringen inte erforderlig.
På samma sätt som nu är fallet bör även med den av kommittén
föreslagna ordningen vissa beslut kunna fattas av
rikspolischef en.
Liksom för närvarande bör detta gälla i sådana fall där det är
uppenbart att en uppgift inte skall lämnas ut. Med den utform-
ning kommitténs förslag har bör också samtliga beslut om
utlämnande av uppgifter i skyddsklass 2 A och 2 B kunna fattas
av rikspolischefen. Denne bör
i sådana ärenden kunna
delegera
beslutanderätten till regional nivå inom
polisorganisationen, dvs.
till länspolischefer och länspolismästare.
4.6¶Den kontrollerades möjligheter till insyn
Den fråga
som har ägnats mest uppmärksamhet när personalkont-
rollen varit föremål för allmän debatt är frågan om den kontrol-
lerades möjligheter till i
insyn utredningsmaterialet.
Enligt 13 § PKK är huvudregeln att den
kontrollerade skall
beredas tillfälle att yttra sig innan
rikspolisstyrelsen lämnar ut en
uppgift i ett personalkontrollärende. Det föreskrivs emellertid
undantag från denna s.k.
huvudregel (om kommunikation) för
sådana fall där den som uppgiften avser skulle genom att få del
av uppgiften - få kännedom om något som är
sekretessbelagt
enligt andra bestämmelser i
sekretesslagen än 7 kap. 17 §.
Bestämmelsen om kommunikation i PKK innebär således att den
sekretess som 7 17 enligt kap. § sekretesslagen gäller för bl.a. en
uppgift i ett polisregister inte kan
åberopas mot den som kont-
rollen gåller. Den kontrollerade har med andra ord rätt att få del
av uppgifter om eventuella domar m.m. ur person- och belast-
ningsregistret, medan han däremot inte får vanligen ta del av
uppgifter ur SÄPO:s register, eftersom för dessa i stor utsträck-
ning gäller s.k. polissekretess
enligt 5 kap. l § sekretesslagen.
Även andra bestämmelser i sekretesslagen, t.ex. den i 2 kap. 2 §
om sekretess med till rikets
hänsyn säkerhet, kan innebära att
den kontrollerade inte får del av
uppgifter som finns i SÄPO:s register.
I praktiken fungerar alltså bestämmelsen i 13 § PKK så att den
som är föremål för personalkontroll i regel endast får del av
soU 1990:51 Personalkontrol l 265
uppgifter om han har dömts för brott, dvs. uppgifter som han själv känner till och som vanligen är obestridliga. Däremot får han inte veta något om de uppgifter som finns i SÄPO:s register om politiska aktiviteter eller spaningsuppgifter. Detta medför att han inte får möjlighet att t.ex. reda ut eventuella personförväxlingar eller andra felaktigheter i uppgifterna. Han får heller inte möjlighet att bemöta eller ge naturliga förklaringar till uppgifter som kan förefalla på något sätt besvärande.
Den sekretess som sålunda gäller för uppgifter ur SÄPO:s register består även när anställningsmyndigheten på grundval av de uppgifter som har lämnats ut skall pröva den kontrollerades pålitlighet i det ärende som har föranlett personalkontrollen. I en domstolsprocess om uppsägning eller omplacering utan saklig grund har den kontrollerade i och för sig som regel rätt att få del av alla uppgifter som åberopas mot honom (14 kap. 5 § sekre-
tesslagen), men det har hänt att antställningsmyndigheten i ett
sådant läge har ansett sig vara förhindrad att upplysa om innehållet uppgifterna och därför avstått från att åberopa dem i processen. Så var förhållandet i det uppmärksammade Dafaärendet (se ovan s. 185).
Till stöd för att den kontrollerade inte bör få del av uppgifter ur SÄPO:s register brukar åberopas att det skulle kunna innebära att källan till uppgifterna i registret avslöjas eller att innehållet i de hemliga föreskrifterna röjs. Dessa skäl är som kommittén ser det i och för sig fullt godtagbara, men något får det ändå enligt kommitténs mening anses ligga i den kritik som har riktats mot att på dessa grunder underlåta kommunikation. Klart är sålunda att det någon gång kan vara nödvändigt att avstå från kommunikation för att skydda en hemlig informationskälla eller en särskild spaningsmetod, men det kan ifrågasättas om det av sådana skäl så gott som regelmässigt skall vara omöjligt att låta den kontrollerade få ta del av uppgifter i registret. Lika litet kan hänsynen till att inte avslöja innehållet i de hemliga föreskrifterna tas till intäkt för att det nästan alltid måste vara omöjligt för den kontrollerade att få kunskap om de uppgifter som har registrerats med stöd av föreskrifterna.
Enligt kommitténs mening är den nuvarande ordningen mindre tillfredsställande från rättssäkerhetssynpunkt. Redan det förhållandet att regeln i PKK ger sken av att kommunikation med den kontrollerade skulle vara huvudregel, när det i praktiken är närmast tvärtom, är ägnat att inge betänkligheter. Vida mer betydelsefullt är emellertid att den kontrollerade inte har någon
266 Personalkontroll
möjlighet att kunna bidra till att eventuella felak-
undanröja tigheter eller missuppfattningar i registeruppgifterna.
Kommittén är benägen att hålla med den särskilde utredaren (SOU 1989:18 s. 101) om att det som
hemlighetsmakeri kännetecknar
den nuvarande ordningen är därför att det
olyckligt föder
misstankar hos allmänheten om otillåten
åsiktsregistrering och
andra otillbörliga förfaranden från sida. Det står
myndigheternas
enligt kommitténs mening därför en del att vinna med en större öppenhet när det gäller möjligheterna för den som personalkontrollen avser att få del av som lämnas ut
uppgifter från SÄPO:s register.
Ett gentemot den kontrollerade mer öppet förfarande måste vidare vara mer tilltalande också för och än en myndigheter företag ordning som innebär efterforskningar och utan den
förfrågningar
kontrollerades vetskap. Större skulle också ha öppenhet den fördelen att den kontrollerade kan bemöta och förklara de uppgifter om honom som har och därmed bidra till att
inhämtats,
underlaget för myndighetens i det ärende som har
bedömning
föranlett personalkontrollen bli mer
fullständigt.
Redan de förslag om en delvis ändrad inriktning av personalkontrollen som kommittén har i det kommer att
föreslagit föregående
innebära ökade möjligheter till för den kontrollerade. Vid
insyn
personalkontroller i skyddsklass 2 A och 2 B torde det över huvud taget inte bli aktuellt med några uppgifter som måste hållas hemliga för den kontrollerade. Uppgifterna i person- och belastningsregistret innehåller ju så gott som uteslutande uppgifter som redan är kända för den som Men
uppgifterna gäller.
även för personalkontroller i de båda högsta skyddsklasserna
innebär kommitténs förslag förbättringar.
De uppgifter som lämnas ut i dessa fall kommer med kommitténs förslag mer än för närvarande att bestå
huvudsakligen av
uppgifter om domar, ekonomiska förhållanden och andra personliga omständigheter som inte omfattas av sekretess i förhållande till den som kontrolleras (7 kap. 17 § och 9 kap. 17 § sekretesslagen). I några fall kommer dock problemen att kvarstå även med en sådan ordning. Det gäller de ärenden i
(huvudsak-
ligen) skyddsklass l A och l B där om politiska
uppgifter
aktiviteter eller andra lämnas ut från
spaningsuppgifter SÄPO:s
register. Det är vanskligt att bedöma hur sådana ärenden
många
det kan bli fråga om men bör det bli färre än för när-
rimligen
varande. Som den särskilde utredaren har påpekat kan man emel-
Personalkontrol l 267
lertid inte nöja sig med att ett sådant problem blir kvantitativt mindre. Rättssäkerheten kräver att man söker finna en lösning som innebär att den kontrollerade också i dessa fall får möjlighet att ta del av uppgifterna och därmed tillfälle att korrigera eventuella felaktigheter och missförstånd i de utlämnade upp-
gifterna.
Den särskilde utredaren anger en tänkbar väg att gå (SOU 1989:18 s. 102). Enligt honom borde sådana personsamtal som för närvarande sker inom ramen för den utvidgade personutredningen vid personalkontroll i skyddsklass l A kunna komma till användning för att med den kontrollerade på ett diskret sätt ta upp vad som finns antecknat i SÄPO:s register. Enligt vad kommittén tidigare har föreslagit är personsamtal tänkta att ingå som en del endast i utredningar som gäller skyddsklass l A.
obligatorisk
I dessa fall bör självfallet möjligheten att med den kontrollerade ta upp frågor om vad som finns antecknat i SÄPO:s register tas tillvara.
Detta är emellertid inte tillräckligt, särskilt som personsamtal som sagt skall äga rum endast när personalkontrollen avser skyddsklass l A. Enligt kommitténs mening är det därför nödvändigt att också ändra den nuvarande regeln om kommunikation så att den kontrollerades möjligheter till insyn förbättras. Detta kan åstadkommas genom att det klart uttalas att intresset av sekretess i vissa fall bör kunna vika av hänsyn till den kontrollerades intresse av att få insyn i ärendet. En sådan möjlighet till undantag från sekretessen måste i så fall anges i sekretesslagen
(l kap. 2 § sekretesslagen).
Med en på så sätt utformad kommunikationsregel är det kommit-
téns uppfattning att det skapas goda förutsättningar för en
större öppenhet än för närvarande gentemot den som är föremål för personalkontroll. I varje fall där ett utlämnande av uppgifter är aktuellt kommer det att åligga nämnden (eller rikspolisstyrelsen) att göra en bedömning av om den kontrollerades rätt att få yttra sig kan få företräde framför intresset av sekretess. Det kan här nämnas att den parlamentariska nämnden var inne på samma
linje. Enligt nämnden (SOU 1968:4 s. 76) borde en kommunicering
som framstod som önskvärd med hänsyn till rättssäkerheten eller tillförlitlighet inte kunna underlåtas annat än av
utredningens
skäl, och även om det av hänsyn till källskyddet
tungt vägande
endast på ett något oklart sätt kunde beskrivas vad som hade framkommit så borde det nämndens uppfattning ändå i
enligt
268 Personalkontrol l sou 1990:51
allmänhet vara möjligt att för den kontrollerade omtala arten av vad som förelåg beträffande om honom.
anteckningar
Här kan vidare noteras att det inte i av de något utändska system för personalkontroll som kommittén har studerat har
givits
någon ovillkorlig rätt för den kontrollerade att få ta del av uppgifter som har lämnats ut. I stället är de utländska reglerna härvidlag utformade efter i stort sett samma som de som
linjer
kommittén nu har föreslagit. I Leander-målet konstaterade för
Övrigt Europadomstolen att det inte föreligger någon
skyldighet
för en stat att till en enskild person lämna ut sådana
uppgifter
som det här är fråga om.
Vad kommittén nu har anfört om den kontrollerades
möjligheter
att få del av uppgifter som har lämnats ut bör i förekommande fall gälla även för den kontrollerades make eller sambo. Kommunikationsregeln i PKL bör därför utformas så att den gäller den som uppgiften avser och inte som nu endast den kontrollerade.
Även de problem som i med vad som har enlighet nämnts ovan kan uppstå för den kontrollerade i en dom-
(och myndigheten)
stolsprocess bör det enligt kommitténs inte vara
mening omöjligt
att komma till rätta med. Som har nämnts kan
tidigare regeringen
medge undantag f rån sekretess och att
medge polisregister-
uppgifter lämnas ut till enskild, och även om sekretessintresset (enligt t.ex. 5 kap. l § inte har ansetts
sekretesslagen) kunna
vika i personalkontrollärendet så måste denna
bedömning vid en
prövning hos regeringen om utlämnande kunna av att påverkas det för den kontrollerade har blivit fråga om en domstolsprocess vid vilken hans skall Den kontrol-
anställningsförhållande prövas.
lerades intresse av att få ta del av de som har lämnats
uppgifter
ut om honom måste med andra ord rimligen väga förhållandevis tyngre när det har gått så långt som till en Dessutom
rättegång.
bör det i många sådana fall vara att i
möjligt enlighet med vad
som nyss har sagts kunna kontrollerade eller ge den dennes ombud åtminstone ett kortfattat besked om det
huvudsakliga
innehållet i de uppgifter som har lämnats ut bestämmelsen i
(jfr
14 kap. 5 § sekretesslagen).25
25 Enligt 14 kap. 5 § sekretesslagen gäller olika förutsättningar för att till en part lämna ut en eller lämna
handling upp-
lysningar om innehållet i handlingen. Innehållet i bestämmelsen har utformats bl.a. i syfte överordnade
att klargöra partsinsynens
Personal kontrol I 269
I det här sammanhanget bör vidare nämnas att det enligt sekretesslagen finns möjligheter för en myndighet att vid utlämnande av en uppgift till enskild förena utlämnandet med förbehåll som inskränker rätten för mottagaren att förfoga över uppgiften (14 kap. 9 och 10 §§ sekretesslagen). Ett förbehåll kan t.ex. innebära att mottagaren förbjuds att sprida innehållet i uppgiften vidare till någon annan. Genom ett sådant förbehåll uppkommer en straffsanktionerad tystnadsplikt för den person som förbehållet riktar sig till (20 kap. 3 § BrB; 5 kap. 4 § och 9 kap. 6 § RB).
4.7 En nämnd för säkerhetspolisens register
Som har framgått ovan föreslår kommittén att vissa uppgifter inom ramen för personalkontrollsystemet skall ankomma på en särskild nämnd. Denna nämnd, som förslagsvis kan kallas nämnden för säkerhetspolisens register (registernämnden), föreslås
sålunda få till uppgift att dels på begäran av rikspolisstyrelsen
pröva om uppgifter från SÄPO:s register skall få lämnas ut i ett personalkontrollärende, dels utöva tillsyn och kontroll över
SÄPO:s registerhantering.
Nämnden bör enligt kommitténs mening bestå av två personer som är eller har varit ordinarie domare (som ordförande och vice ordförande) samt högst fem andra ledamöter. I nämnden skall ingå någon form av lekmannamedverkan. Organisatoriskt kan nämnden - samma sätt som är fallet beträffande
på personalansvarsnämnden vid - vara knuten till vad
rikspolisstyrelsen styrelsen
avser kansliresurser och f öredragandepersonal.
De grundläggande bestämmelserna om registernämnden bör tas in i PKL. I likhet med vad som är fallet med motsvarande bestämmelse i PKK (ll § andra stycket) bör det finnas en föreskrift som anger när nämnden är beslutsf ör, men en sådan bestämmelse
kan ingå i de av regeringen utfärdade verkställighetsföreskrif-
terna.
Till nämndens uppgifter skall som har också
berörtsntidigare
höra att hålla särskild tillsyn och kontroll över SAPO:s register-
karaktär Corell, Olof Egerstedt, Jan Heuman och Göran
(Hans
Regner, Sekretesslagen, 2 uppl., s. 368).
270 Personalkontroll
hantering. De närmare föreskrifterna för denna verksamhet bör intas i den särskilda lagen om säkerhetspolisens register. I de tillsynsuppgifter som sålunda skall åligga nämnden bör - som har nämnts tidigare - även att behandla ingå klagomål och synpunkter
på säkerhetspolisens registerhantering som inkommer från enskil-
da personer.
4.8 självständig prövning
Enligt 20 § PKK ankommer det på den kontrollerande
myndig-
heten att självständigt pröva av de som har
betydelsen uppgifter
utlämnats från polisregister. Därvid skall
myndigheten beakta
arten av den verksamhet som ankommer
på innehavaren av den
berörda tjänsten, myndighetens kännedom om den egen person det gäller och övriga I med denna
omständigheter. linje bestäm-
melse föreskrivs i 14 § PKK att en som
uppgift rikspolisstyrelsen
lämnar ut till en inte får av annat
myndighet åtföljas yttrande
från styrelsen än en kommentar.
förtydligande
I den allmänna debatten har ofta hävdats att det inte sker
någon
sådan självständig som är förutsatt prövning i PKK, bl.a. därför
att myndigheterna uppfattar själva uppgiftsutlämnandet som att
rikspolisstyrelsen har bedömt personen i som en säker-
fråga
hetsrisk. Enligt kommitténs är detta i och för
mening sig inte
svårt att förstå. Myndigheterna har sålunda
anledning att utgå
från att rikspolisstyrelsens beslut att lämna ut
uppgifter har
föregåtts av en ingående av om över huvud
prövning uppgifterna
taget bör lämnas ut och att denna har skett prövning bl.a. med beaktande av vilken av det är
typ befattning fråga om.
Också från SÄPO:s sida har att en del
uppgivits myndigheter
visat bristande förmåga att tolka de uppgifter som har lämnats ut (SOU 1989:18 s. 95). Det förekommer SÄPO att
enligt uppgifter
lämnas ut som inte ensamma bör föranleda att den kontrollerade anses som en säkerhetsrisk men som kan vara av betydelse för den helhetsbedömning som skall Det har vid
myndigheten göra.
sådana tillfällen hänt att har en alltför
myndigheten dragit
vittgående slutsats av de utlämnade uppgifterna och betraktat den kontrollerade som på material som
opålitlig enligt SÄPO:s egen
bedömning inte berättigat till en sådan slutsats. vad som
Enligt
har uppgivits från SÄPO är emellertid antalet fall då en person
Personal kontrol l 271
går miste om en anställning på grund av uppgifter som framkommit vid en personalkontroll mindre än ett per år.
Vad som nu har anförts visar enligt kommitténs mening vikten av att ett beslut om att uppgifter skall lämnas ut föregås av en ingående prövning av om uppgifterna år av betydelse för anställ-
ningsmyndighetens bedömning. Den beslutande myndigheten,
dvs. med kommitténs förslag registernämnden och rikspolischefen har i ett sådant läge stora möjligheter att förhindra att som inte är relevanta lämnas ut till men för den uppgifter kontrollerade.
Liksom för närvarande (20 § PKK) bör det av en bestämmelse i
PKL framgå att det är anställningsmyndigheten som självständigt
skall frågan om den kontrollerade skall anses vara en avgöra säkerhetsrisk eller ej, och att därvid skall beaktas även andra omständigheter än sådana som har framkommit genom personalkontrollen. Vidare bör på samma sätt som i PKK (14 §) föreskrivas att en som rikspolisstyrelsen lämnar ut inte får
uppgift
åtföljas av annat yttrande än en förtydligande kommentar till
uppgiften.
Från håll har den tanken framförts att SÄPO i samband
något
med ett uppgiftsutlämnande borde yttra sig om huruvida den kontrollerade personen skall anses som mindre pålitlig från eller ej. En sådan ordning anser kommittén
säkerhetssynpunkt
vara redan av den anledningen att SÄPO inte har
olämplig
tillgång till alla uppgifter som är relevanta för en sådan bedömning.
Det är kommitténs uppfattning att det är av stor betydelse för den allmänna tilltron till ett system med personalkontroll att de
anställande myndigheterna och företagen verkligen lägger sig vinn om att göra en självständig prövning i de anställningsärenden där personalkontroll har företagits. I en sådan prövning
måste att utan förutfattad mening ställa innehållet i
ingå förekommande registeruppgifter och annan personutredning i
relation till de krav som från säkerhetssynpunkt är motiverade med till den befattning det gäller. Kommittén har under hänsyn stött på fall där det har förefallit som om den
utredningens gång
anställande myndigheten - mot bakgrund av de arbetsuppgifter som varit förenade med anställningen - har fäst alltför stor vikt vid de som har lämnats ut från SÄPO:s register. Detta
uppgifter
det kommitténs mening särskilt angeläget att under-
gör enligt
272 Personalkonlroll sou 1990:51
stryka vikten av att det är som skall
anställningsmyndigheten göra en allsidig och självständig prövning.
För att tydligare markera att det är myndigheten själv som har ansvaret för den sammantagna i t.ex. ett
personbedömningen,
anställningsärende, föreslår kommittén att bestämmelsen om självständig prövning ges en mer framträdande plats i PKL än den för närvarande har i PKK. Enligt kommitténs bör bestäm-
mening
melsens ha sin plats redan bland lagens inledande föreskrifter.
4.9¶Författningsvalören
Personalkontrollen regleras i
personalkontrollkungörelsen (PKK),
dvs. i en författning som har utfärdats av regeringen. Enligt den särskilde utredaren är detta från
betänkligt rättssäkerhetssyn-
punkt. Utredaren anser att det bör vara
givetvis riksdagens sak
att i lag lägga fast ramarna för en kontroll av detta slag
känsliga
Kommittén delar uppfattningen att reglerna om personalkontroll är av sådan betydelse att de bör regleras i lag, och de förslag som har framförts i det föregående har således haft som utgångspunkt att de grundläggande bestämmelserna om denna kontroll skall ges i en lag om personalkontroll. För en
lagreglering talar
för övrigt inte bara rättssäkerhetsskäl utan också - vilket berörs närmare nedan - behovet av att kommunala och vissa
myndigheter
företag skall ingå i 5 och
personalkontrollsystemet (8 kap. 3 §§
RF). Även det förhållandet att och dess
riksdagen myndigheter
skall omfattas av systemet talar för en i
reglering lag.”
I en lag om personalkontroll bör i med vad
enlighet som har
redovisats i det föregående regleras i kontrollför-
huvuddragen
f arandet samt ordningen för utlämnande av ter och
registeruppgif
annat sådant som berör den enskildes Mer
rättsställning. detalj-
betonade bestämmelser om förfarandet och annat kan
lämpligen tas in i verkställighetsföreskrifter som utfärdas av regeringen
eller av myndighet som bestämmer regeringen (8 kap. 13 § RF).
De föreskrifter om säkerhetspolisens register som för närvarande finns i 2 § första och andra styckena PKK hör kommitténs
enligt
26 Se härom JO 1973 s. 493.
Personalkontrol l 273
mening bättre hemma i registerlagstiftningen, och bör därför
överföras dit. De grundläggande bestämmelserna om säkerhetspolisens register bör tas in i en särskild lag om säkerhetspolisens register. Också denna lag bör kompletteras med verkställighetsföreskrifter som utfärdas av regeringen.
4.10¶Övriga frågor
4.10.1 Handläggningstiden
Iden enkätundersökning som kommittén genomfört har från flera myndigheter framförts önskemål om en snabbare handläggning av personalkontrollärenden än för närvarande. Vad som därvid har åberopats är de olägenheter som det i ett anställningsärende med flera sökande kan innebära att besked måste avvaktas beträffande den som myndigheten har personalkontrollerat innan övriga sökande kan underrättas om de kommer i fråga för anställningen eller ej. Särskilt bekymmersamt kan det bli om det visar sig att den som personalkontrollerats inte blir anställd och myndigheten måste gå vidare med att företa personalkontroll beträffande den som därefter står närmast i tur. Ett anställningsförfarande kan i sådana fall ta flera månader i anspråk, vilket kan innebära att en eller flera av de sökande förklarar sig inte ha tid att avvakta ett besked och återkallar sin ansökan.
Ett sätt att i någon mån komma till rätta med detta problem är att tillåta samtidig personalkontroll beträffande flera av sökandena. Som kommittén har uttalat tidigare är det emellertid från integritetssynpunkt angeläget att personalkontroll får företas endast beträffande den som ligger närmast till att få anställningen. Som har nämnts tidigare bör det emellertid i vissa fall,
om det föreligger synnerliga skäl, vara möjligt att företa
personalkontroll beträffande flera personer samtidigt. Men i första hand bör problemet åtgärdas genom att i stället de möjligheter som finns att förkorta handläggningstiden för personalkontrollärenden tas till vara.
Enligt SÄPO:s tillämpningsföreskrifter tar det minst 30 dagar för
rikspolisstyrelsen att handlägga ett personalkontrollärende i skyddsklass l A. Detta förefaller kommittén vara en tämligen lång handläggningstid, särskilt med hänsyn till de moderna kommunikationsmedel som finns i dag. Enligt kommitténs mening
274 Personalkontrol I
bör ambitionen vara att handläggningen av personalkontrollärenden skall ske i en sådan takt att registernämnden i princip kan pröva en eventuell fråga om utlämnande av ter vid
registeruppgif
det sammanträde som infaller närmast efter det om
att begäran personalkontroll inkom till rikspolisstyrelsen. Självfallet kommer detta inte att vara möjligt att åstadkomma i fall, men
samtliga
det bör som sagt vara ambitionen.
Kommitténs förslag om att ett beslut om utlämnande skall fattas av registernämnden kan i och för sig tänkas vara att
ägnat
fördröja handläggningen, men en sådan olägenhet är enligt
kommitténs mening i så fall ofrånkomlig om rättssäkerheten i förfarandet med utlämnande av registeruppgif ter skall
samtidigt
kunna förstärkas på det sätt som kommittén föreslår. Emellertid bör det inte behöva bli frågan om någon allmän i
fördröjning
handläggningen, eftersom nämnden bör kunna sammanträda så fort det finns anledning till det. För torde det med
övrigt
kommitténs förslag när det gäller skyddsklassning att röra sig om ett i förhållande till det totala antalet personalkontrollärenden mycket litet antal.
Hår kan tilläggas att rikspolisstyrelsen för närvarande tillämpar en som innebär att ibland avvaktar med att
ordning styrelsen behandla ett eller flera ärenden i syfte att den personalkontrollerande myndigheten inte av skall kunna dra
handläggningstiden
någon slutsats om huruvida personen i fråga förekommer i registret eller ej. Även om intentionerna är goda vill kommittén
ifrågasätta om inte omsorgen om registeruppgif ternas otillgäng-
lighet här har drivits väl långt, särskilt som systemet innebär en
fördröjning av handläggningen av vissa ärenden.
4.10.2 Personalkontroll av
utlänningar
Som har nämnts tidigare innehåller förordningen (1975:608) om krav på svenskt medborgarskap för tillträde till
statliga tjänster
en bestämmelse om att en som har hänförts till
statlig tjänst,
skyddsklass enligt PKK, inte får tillsättas med eller utövas av annan än svensk medborgare. Denna bestämmelse, i med
förening
föreskriften i PKK (4 §) om att personalkontroll endast får företas i fråga om tjänster som är hänförda till skyddsklass, har ansetts innebära att utländska medborgare över huvud taget inte kan bli föremål för personalkontroll.
Personalkontrol I 275
Det kan enligt kommitténs mening ifrågasättas om detta är en riktig tolkning av reglerna. Sålunda kan befattningar inom privata
företag inte rimligen anses vara att jämställa med statliga
tjänster, varför det beträffande skyddsklassade sådana befattningar inte kan föreligga något hinder mot att företa personalkontroll även beträffande personer som är utländska medborgare. Vad gäller vissa uppdrag inom den statliga förvaltningen, som inte är av den varaktigheten att de bör likställas med tjänster, kan det enligt kommitténs mening vara mindre klart. Det kan här vara fråga om tillfälliga eller mer
kortvariga
uppdrag som exempelvis tolk eller översättare åt en statlig
myndighet.
Från en del håll har föreslagits att det skall göras möjligt att få företa personalkontroll även beträffande utländska medborgare, och som exempel har åberopats just att det för en statlig myndighet i vissa fall kan vara svårt att som tolk finna en person som är svensk medborgare. Även om kommittén för sin del närmast är av uppfattningen att det även enligt nuvarande regler torde vara möjligt att utföra personalkontroll i en sådan situation, kan kommittén konstatera att det i dessa situationer inte kommer att föreligga något hinder häremot med den utformning av bestämmelserna i PKL som kommittén föreslår. kom-
Enligt
mitténs förslag skall ju även en person kunna placeras i skyddsklass, dvs. oavsett om det är fråga om ett mer långvarigt uppdrag eller inte. Det kan t.ex. gälla just att en person som är
utländsk medborgare tillfälligt skall biträda en myndighet som
tolk eller liknande i ett ärende där det föreligger behov av en person som är pålitlig från säkerhetssynpunkt.
Emellertid torde det vara så att myndigheterna i sådana situationer som nu har nämnts - även med de möjligheter som kommitténs förslag innebär - i många fall anser det vara tillräckligt med den kännedom om personen som myndigheten redan har skaffat sig, och att den därför bedömer att det inte föreligger något behov av också en personalkontroll.
Det kan dock enligt kommitténs mening ifrågasättas om det är nödvändigt med den reglering som 1975 års förordning innebär. Enligt 4 kap. 2 § lagen om offentlig anställning (LOA) gäller om svenskt medborgarskap som villkor för anställning vad som är
föreskrivet i regeringsformen eller annan lag. Enligt regerings-
formen (ll kap. 9 §) får bl.a. endast den som är svensk medborgare inneha eller utöva domartjänst, ämbete som lyder direkt under regeringen, tjänst eller uppdrag såsom chef för myndighet
276 Personalkontroll
som lyder direkt under eller eller såsom
riksdagen regeringen
ledamot av sådan myndighet eller dess
styrelse, tjänst i regeringskansliet närmast under statsråd eller tjänst såsom svenskt sändebud. Vidare stadgas i regeringsformen att krav
på svenskt medborgarskap för behörighet att inneha eller utöva tjänst eller uppdrag hos staten eller kommun får uppställas endast
i lag eller
enligt förutsättningar som anges i lag.
Enligt en föreskrift i LOA (4 kap. 2 §) får endast svensk medborgare inneha eller utöva militär tjänst eller
tjänst som åklagare eller polisman. Vidare får samma bestämmelse i
enligt regeringen
övrigt föreskriva eller för särskilt fall besluta att endast svensk medborgare får inneha eller utöva: l. i
tjänst regeringskansliet
eller utrikesförvaltningen, 2. med vilken kan vara
statlig tjänst
förenad myndighetsutövning eller av som rör
handläggning frågor
förhållandet till annan stat eller 3.
mellanfolklig organisation,
statlig tjänst som kan medföra kännedom om förhållande, som är av betydelse för rikets säkerhet eller som rör
betydelsefullt,
allmänt eller enskilt ekonomiskt intresse.
Mot bakgrund av detta bör det kommitténs
regelsystem enligt
uppfattning kunna övervägas om bestämmelsen i 1975 års förordning kan undvaras. Det bör vara
möjligt att på ett mer nyanserat sätt föreskriva vilka tjänster som bör kräva svenskt
medborgar-
skap än att som nu indirekt låta skyddsklassningen vara helt och hållet avgörande. Det kan inte uteslutas att det
på sättet utlänningar i onödan utestängs f rån att inneha vissa
möjligheten
befattningar trots att detta inte är motiverat från
sakliga
utgångspunkter. Med den utvidgning av till
möjligheterna per-
sonalkontroll som kommittén har framstår det som än
föreslagit
mer angeläget att inte redan den att en befatt-
omständigheten ning är hänförd till skyddsklass skall diskvalificera regelmässigt
en utlänning från att kunna inneha För innehav av
befattningen.
befattningar som är särskilt känsliga från är
säkerhetssynpunkt
det enligt kommitténs mening att alltjämt bibehålla kravet
rimligt
på svenskt medborgarskap, medan det för övriga i stället
tjänster
- sätt
på samma som för svenska medborgare - bör vara tillräckligt att pålitligheten prövas inom ramen för en personalkontroll.
1975 års förordning bör således ändras på så sätt kravet
på svenskt medborgarskap för innehav av i
tjänster som är placerade skyddsklass begränsas till att avse tjänster i skyddsklass l A och l B.
soU 1990:51 Personalkontroll 277
4.10.3 Personalkontroll för utlandsbesök
När en person från en svensk myndighet eller ett svenskt
företag
inbjuds att besöka en myndighet eller ett i utlandet
företag
förekommer det ibland att den utländska värden ställer som villkor för besöket att den inbjudne personens från
pålitlighet
säkerhetssynpunkt kan garanteras. En sådan garanti brukar benämnas security clearance eller de securité.
certificate
Om det i en sådana situation är fråga om en person som inte redan har en skyddsklassad befattning, kan enligt nuvarande regler någon personalkontroll inte genomföras. Arbetsgivaren är i stället hänvisad till den utredning om personen som kan åstadkommas på annat sätt.
De regler om när personalkontroll skall få utföras som kommittén har föreslagit tillåter som nyss har nämnts även att en person kan placeras i skyddsklass. Det blir därmed möjligt - för regeringen eller en myndighet som har rätt placera tjänster i
skydds-
klass - att inför ett besök i utlandet av en besluta
tjänsteman
om att placera denne i skyddsklass och därefter företa personalkontroll. För att detta skall vara möjligt måste emellertid förutsättningarna för när får ske vara
skyddsklassplacering
uppfyllda. Detta innebär att om det kan anses ligga enbart i den utländska myndighetens eller företagets intresse att det sker en kontroll av personens pålitlighet - dvs. när svenskt säker-
något
hetsintresse inte föreligger - så kommer även med kommitténs förslag en arbetsgivare att vara hänvisad till annan än
utredning
personalkontroll om han vill tillmötesgå det utländska önskemålet
om en pålitlighetsgaranti.
4.10.4 Statlig upphandling
I sitt förra betänkande tog kommittén upp ett om
par frågor
säkerhetsskydd i samband med Kommittén
statlig upphandling.
redovisade därvid att synpunkter i frågan hade framförts från bl.a. ÖB:s och FMV:s sida. Kommittén underströk den stora betydelsen av ett väl fungerande industriskydd på försvarsområdet, och ansåg det vara nödvändigt att skyddet organiserades på ett sådant sätt att inte svenska försvarshemligheter kom till obehörigas kännedom. Organisationen måste enligt kommitténs mening vara så utformad att den samlade kompetensen hos de berörda myndigheterna tas till vara. Kommittén ansåg att ÖB och RPS fortfarande borde ha ett övergripande ansvar för det
278 Personalkonlroll SOU 199o;51
industriskydd som syftar till att skydda rikets säkerhet. Ett sådant övergripande ansvar fick kommitténs
enligt uppfattning
anses naturligt med hänsyn till de bägge
myndigheternas ställning
i övrigt på försvars- respektive polisområdet. Det fanns som kommittén såg det inte skäl att föra över några
arbetsuppgifter
på området från SÄPO till ÖB, och de förbättringar i om
fråga
militär kompetens som kan behövas för SÅPO:s
del ansåg kommittén borde kunna lösas inom ramen för nuvarande
organisation.
Kommittén förordade att SÅPO:s arbete
enligt säkerhetsskyddsförordningen och upphandlingsförordningen borde läggas upp enligt följande.
SÄPO bör i första hand inrikta sin säkerhetsskyddsfunktion mot övergripande rådgivning till berörda myndigheter och företag. Siktet bör alltså vara inställt
på frågor om myndighetens respektive företagets säkerhetspolicy, snarare än på detaljerna i skyddet. En
Säkerhetspolicy bör grundas på en analys av vilket behov av säkerhetsskydd som finns i
egentligen myndigheten eller företaget. Analysen bör leda fram
till ett beslut om hur skyddet skall Med en
organiseras.
sådan genomtänkt Säkerhetspolicy blir det möjligt att
kraftsamla säkerhetsskyddet där det verkligen behövs,
medan en önskvärd öppenhet behålls på andra områden.
Kommittén förordade vidare att SÄPO för arbetet med juridiska
frågor inom upphandlingssystemet borde förstärkas med juridiskt
kompetent personal. Samma inställning hade kommittén när det gällde behovet av teknisk och militär personal. Mot bakgrund av de förslag kommittén hade framfört uttalade kommittén
slutligen
att RPS och ÖB i samverkan med andra berörda
myndigheter
borde göra en omarbetning av föreskrifterna för den
statliga upphandlingen.
De synpunkter som kommittén sålunda anförde i delbetänkandet är alltjämt giltiga, och enligt vad kommittén har kunnat konstatera så pågår också ett arbete på en ändrad inriktning av SÅPO:s och ÖB:s arbete på det här området. Det är enligt kommitténs mening angeläget att detta arbete fortsätter med sikte på att åstadkomma en sådan renodling av verksamheten som kommittén har f örordat. Förutsättningarna för detta bör också ha förbättrats ytterligare med de förslag beträffande personalkontrollen som kommittén har föreslagit i tidigare i detta betänkande. Att SÄPO
Personalkontroll 279
inte skall ha med personalkontroll i skyddsklass 2 A
befattning
och 2 B är sålunda ägnat att ge möjligheter att koncentrera sig på Övergripande frågor om bl.a. säkerhetsskydd vid statlig upphandling, samtidigt som decentraliseringen av personalkontrollverksamheten hos ÖB ber ge personalen hos ÖB motsvarande bättre förutsättningar att ägna sig åt rådgivning och andra frågor
av övergripande natur.
En annan fråga som har tagits upp av ÖB när det gäller per-
sonalkontroll vid statlig upphandling är möjligheterna att
personalkontrollera utländska medborgare. Ett behov härav föreligger med hänsyn till att det inom försvarsindustrin förekommer utlänningar i styrelser och på andra poster. Med de förslag som kommittén lägger fram undanröjs i de flesta fall de hinder som i dag finns för att företa personalkontroll av utländska medborgare som är anställda eller har andra uppgifter inom försvarsindustrin.
Ytterligare en angelägenhet som har berörts av ÖB är att det saknas direktiv f rån regeringen för efter vilka grunder skydds-
klassplacering skall ske vid statlig upphandling. Också härvidlag
bör kommitténs förslag medföra förbättringar. Kommittén har sålunda uttalat sig för att även befattningshavare inom exempelvis försvarsindustrin bör kunna placeras, inte bara som nu i skyddsklass 2 utan också i de båda högsta skyddsklasserna om detta är motiverat från säkerhetssynpunkt. Vidare finns det enligt kommitténs förslag möjligheter för regeringen att delegera även beslutanderätten när det gäller skyddklassplacering i l B till ÖB om det anses lämpligt, något som det enligt kommitténs mening finns anledning att göra när det gäller det område som ÖB har huvudansvaret för, dvs. försvarsmakten och företag inom försvarsindustrin.
Del IV
Meddelarfrihet
l INLEDNING
1.1 Bakgrund
En sträng sekretess är ett av de utmärkande dragen för den verksamhet som SÄPO bedriver och detsamma gäller för säkerhetstjänster på andra håll i världen. Sekretessen är för
nödvändig
att förhindra att spioner, terrorister och andra som en säkerhetstjänst arbetar emot anpassar sitt beteende för att undgå
spaning
eller för att kringgå skyddsåtgärder som har mot
vidtagits
säkerhetshotande verksamhet.
Detta förhindrar emellertid inte att massmedia då och då f örmedlar detaljerade redogörelser också för sådant som är
hemligt.
Sålunda kan det hända att t.ex. en tidning - trots att
uppgifterna
omfattas av sekretess - att en
offentliggör namngiven utländsk
diplomat har avslöjats som spion eller att SÄPO är i färd med att utreda misstänkt terroristverksamhet. Vilka källor som massmedia har använt sig av i sådana fall framgår av naturliga skäl sällan. Misstankar har ibland riktats mot befattningshavare inom SÄPO, och någon gång har det till och med gjorts gällande att
uppgifter
medvetet har lämnats ut från SÄPO i syfte att utöva påtryck-
ningar på regeringen i vissa frågor.
Ett uppmärksammat fall där misstankar uppstod om att
hemliga
upplysningar hade lämnats ut av befattningshavare hos SÄPO var när vissa kvällstidningar i maj 1986 publicerade om att
uppgifter regeringen någon dag tidigare hade beslutat uppmana bl.a. fyra
tjeckiska diplomater att lämna landet trots att det vid tiden för publiceringen ännu inte hade lämnats någon information om beslutet. Efter utredning kunde JK konstatera att
sekretessbelagda
uppgifter på ett eller annat sätt hade lämnats ut för publicering av någon eller några i allmän tjänst anställda personer, men att det var ovisst vid vilken myndighet vederbörande haft
anställning.
Klart var dock enligt JK att tjänstemän inom såväl SÄPO som
regeringskansliet hade haft tillgång till uppgifterna innan de
blev föremål för publicering. Mot bakgrund av bl.a. bestämmel-
284 Meddelar frihet sou 1990:51
serna om meddelarfrihet i TF fann JK att någon förundersökning inte skulle inledas (JK 1986 s. 2l3).1
Eftersom ett avslöjande av hemlig information kan skada SÄPO:s - och andras - verksamhet allvarligt har det ifrågasatts om inte de nuvarande reglerna om meddelarfrihet bör ses över när det gäller utlämnande av uppgifter som rör rikets säkerhet. Därvid har åberopats att den praktiska tillämpningen av reglerna i vissa situationer är oklar och att regelsystemet över huvud taget är svårt att överblicka. Med meddelarfrihet avses de regler - i bl.a. tryckfrihetsförordningen - som innebär att det i viss utsträckning är möjligt att för publicering i tryckt skrift, radio eller TV lämna ut uppgifter som är hemliga.
Även utomlands har frågor om förhållandet mellan sekretess och yttrandefrihet varit aktuella på senare tid. Här skall endast hänvisas till den livliga diskussion som på flera håll i världen följde på utgivningen för ett par år sedan av boken Spycatcher (författad av en förutvarande tjänsteman vid den brittiska
säkerhetstjänstenyz
1.2 Direktivet:
I direktiven för kommitténs arbete erinras om att det i samband
med ett lagstiftningsärende på sekretesslagstiftningens område år
1987 hade förutsatts (prop. 1987/88:41 s. 8) att vissa frågor om undantag från meddelarfriheten av hänsyn till rikets säkerhet skulle tas upp av den då ännu inte tillsatta SÄPO-kommittén.
Enligt vad som hade uttalats i det sammanhanget var frågan principiellt intressant från meddelarfrihetssynpunkt samtidigt som
den berörde vitala säkerhetsintressen, och därför borde övervägas
mer allsidigt än vad som hade varit möjligt i det lagstiftnings-
Ett annat exempel där misstankar om uppgiftsutlämnande riktades mot befattningshavare hos SÄPO - och som inte heller de resulterade i någon åtgärd - finns redovisat i JK 1987 s. 145.
Se t.ex. Fiona Patfield i European Intellectual Property Review, 1989, s. 201 ff, och John Griffith i Journal of Law and Society, 1989, s. 273 ff. En ingående redogörelse för liknande situationer i USA finns i Harvard Law Review, 1990, s. 906 ff.
ärende som då var aktuellt. I enlighet härmed har regeringen i november 1987 till kommittén överlämnat en departementspromemoria (Ds Ju 1987:3) Vissa ändringar i sekretesslagen, i vilken
frågan tas upp, samt remissyttrandena över promemorian i denna
del.
286 Meddelar frihet
2 GÄLLANDE ORDNING
2.1¶Det tryckfrihetsrättsliga regelsystemet
Enligt regeringsf ormen (RF) är varje svensk medborgare gente-
mot det allmänna tillförsäkrad dels yttrandefrihet, dvs. frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt uttrycka tankar, åsikter och känslor, dels informationsfrihet, dvs. frihet att inhämta och
motta upplysningar. Av RF följer att yttrandefriheten och infor-
mationsfriheten får begränsas med hänsyn till rikets säkerhet och vissa andra särskilt angivna omständigheter och i övrigt endast om särskilt viktiga skäl föranleder det. Som en allmän regel gäller dessutom att sådana begränsningar får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle, och att begränsningarna aldrig får gå utöver vad som är nödvändigt och inte heller sträcka sig så långt att de utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen som en av f olkstyrelsens grundvalar. Viktiga begränsningar har f öreskrivits i bl.a. sekretesslagen (1980:100) som innehåller regler om tystnadsplikt och förbud mot att lämna ut allmänna handlingar.
En del av yttrandefriheten är tryckfriheten, som inte regleras i RF utan i en annan grundlag, nämligen
(TF).3 Enligt TF är varje svensk medborgare tillförsäkrad rätten att i tryckt skrift yttra sina tankar och åsikter, offentliggöra allmänna handlingar samt meddela uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst. Tryckfrihetens syfte anges vara att
säkerställa ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning.
Bestämmelserna i TF skyddar inte bara det fria informationsflödet och den fria politiska opinionsbildningen utan också rätten att i tryckt skrift yttra sig på andra områden av samhällslivet.
Vår första tryckfrihetsförordning - för övrigt den första i
världen - stadfästes som grundlag redan år 1766. Under den
gustavianska tiden (1772-1809) sattes tryckfriheten på undantag
för att återupprättas först genom 1810 års tryckfrihetsförordning, som redan âr 1812 ersattes av en ny. Denna kom i sin tur att gälla ända till utgången av år 1949, då den nu gällande tryck-
frihetsförordningen trädde i kraft.
sou 1990:51 Meddelar frihet 287
För övriga uttrycksformer finns inte någon grundlagsreglering,
som motsvarar den som finns för tryckta skrifter i TF, men för vissa medier ges i vanlig lag ett skydd som påminner om det
tryckfrihetsrättsliga. Detta gäller för radio- och TV-sändningar
från Sveriges Radio enligt bestämmelser i radioansvarighetslagen
(1966:756) och för det radiorättsliga området i övrigt enligt lagen (1985:1057) om ansvarighet för lokala kabelsändningar, lagen (1982:460) om ansvarighet för närradio och lagen (1982:521)
om ansvarighet för radio- och kassettidningar. Dessa lagar bygger på regelsystemet i TF och hänvisar i stor utsträckning till detta.
Att TF är grundlag innebär att den kan ändras endast genom likalydande beslut vid två riksmöten med nyval emellan. Egenskapen av grundlag medför också att TF är överordnad annan lagstiftning och att således reglerna i TF har företräde vid eventuella lagkonflikter. TF är dessutom exklusivt tillämplig inom sitt område, vilket innebär att missbruk av tryckfriheten kan bestraffas endast i de fall där TF medger det. Inte heller kan inskränkningar i tryckfriheten göras genom bestämmelser i annan lag med mindre det är tillåtet enligt TF.
En grundläggande garanti för tryckfriheten är att det är förbju-
det med förhandsgranskning, dvs. censur, av tryckta skrifter. Tryckfriheten innebär sålunda en rätt att utge skrifter utan att några hinder ställs upp i förväg (l kap. l § TF), och att förhandsgranskning av manuskript och liknande inte får utföras (l kap. 2 § TF). Inte heller får ingripanden ske på något annat sätt för att hejda yttranden innan de har blivit offentligt uttalade. Myndigheter och andra allmänna organ får med andra ord inte hindra tryckning, utgivning eller spridning av en skrift på grund av dess innehåll (l kap. 2 § TF).
I TF sätts dock vissa gränser för yttrandefriheten och den som överskrider dessa kan göra sig skyldig till tryckfrihetsbrott. Som tryckfrihetsbrott anses dels vissa gärningar som begås genom tryckt skrift och som år straf f bara enligt brottsbalken (BrB), bl.a.
spioneri och obehörig befattning med hemlig uppgift (7 kap. 4 § TF)4, dels offentliggörande av allmänna handlingar som är
Ett exempel på när ansvar för sådant brott har prövats var det åtal som JK år 1986 - utan framgång - väckte mot Svenska Dagbladets ansvarige utgivare med anledning av vissa uppgifter som denne hade låtit publicera om bl.a. polska tavelförsäljares verksamhet i Sverige (se NJA 1988 s. 118).
288 Meddelar frihet sou 1990:51
hemliga, offentliggörande av uppgifter som omfattas av kvalifice-
rad tystnadsplikt enligt sekretesslagen samt offentliggörande av vissa uppgifter vid krig eller omedelbar krigsfara (7 kap. 5 §TF).
Ett annat utmärkande drag för det tryckfrihetsrättsliga regelsystemet är att endast en av dem som har medverkat vid tillkomsten av en tryckt skrift kan göras ansvarig för innehållet i skriften. För periodiska skrifter är det den ansvarige utgivaren som i första hand svarar för innehållet, medan den som på annat sätt har medverkat vid skriftens tillkomst, t.ex. som
journalist
eller uppgiftslämnare, i princip alltid fri från ansvar. För att
går
säkerställa denna ansvarsfrihet - och garantera tryckfrihetenhar särskilda regler om bl.a. uppstållts i TF. En
meddelarskydd
beståndsdel i meddelarskyddet är den s.k. meddelar friheten, som innebär att det står var och en fritt att meddela uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst för offentliggörande i tryckt skrift. Meddelarfriheten är emellertid inte oinskränkt utan för vissa undantagssituationer har införts
begränsningar (7 kap.
3 § TF). En meddelare har vidare på samma sätt som en författare rätt till anonymitet (3 kap. l § TF) och detta komplet-
skydd
teras med att det är förbjudet att e/terforska vem som är meddelare eller författare (3 kap. 4 § TF).
2.2 Sekretess och tystnadsplikt
Som har nämnts finns regler om förbud mot att lämna ut allmänna handlingar som är hemliga och om tystnadsplikt i sekre-
tesslagen (l980:lO0).5 Regleringen av handlingssekretessen och
tystnadsplikten är enhetlig, vilket innebär att när det i sekretesslagen sägs att sekretess gäller för en uppgift så är det
också förbjudet att röja uppgiften muntligen eller skriftligen
eller på annat sätt. För varje sekretessfall anges i lagen den längsta tid under vilken sekretess kan gälla för uppgiften.
Bestämmelserna i sekretesslagen begränsar således den rätt att ta del av allmänna handlingar som följer av TF, men även i ett
Sekretesslagen trädde i kraft den l januari 1981 (prop. 1979/80:2, KU 37, rskr. 179). Sedan dess har åtskilliga ändringar skett, men såvitt angår de frågor som här är aktuella har lagen i allt väsentligt samma innehåll i dag som vid ikraftträdandet.
soU 1990:51 289
Meddelarfrihet
annat avseende inskränker sekretesslagen de som TF
rättigheter
ger. I sekretesslagen finns nämligen föreskrifter om s.k. kvalificerade tystnadsplikter som bryter meddelarskyddet enligt TF. Enligt regler i TF kan sådana begränsningar genomföras i vanlig lag, men genom ett år 1988 beslutat till 7 kap. 3 § TF
tillägg
(prop. l986/87:15l, KU 1987/88:36, rskr. 290; l988/89:KU2, rskr. ll) gäller numera i fråga om i 16 kap. sekretess-
ändringar
lagen vad som sägs i 2 kap. 12 § stycket RF. Detta
tredje
innebär att ett - om det inte förkastas
ändringsförslag av
riksdagen - skall på yrkande av lägst tio av riksdagens ledamöter vila i minst tolv månader innan det får antas, om inte minst fem
sjättedelar av de röstande antar förslaget.
2.3 Närmare om meddelarfrihet
2.3.1¶Bakgrund
Redan reglerna i l8l2 års TF om ensamansvar för och
utgivare
författare innebar att den som lämnade som blev
uppgifter
publicerade i en tryckt skrift gick fri från ansvar däremot
(men
förelåg ingen ansvarsfrihet om publicering inte ägde Det
rum).
var emellertid först genom 1949 års TF som meddelarfriheten kom till direkt uttryck i grundlagen.
Meddelarfriheten är inte obegränsad, och en som redan från
fråga
början har varit uppmärksammad är hur förhållandet mellan meddelarfrihet och tystnadsplikt skall regleras. Sålunda
föreslogs
i betänkandet (SOU 1947:60) till
Förslag tryckfrihetsförordning-
som till för 1949 års TF - att rätten
låg grund för offentliga
tjänstemän att åtnjuta meddelarfrihet skulle kunna
begränsas
endast genom tystnadsplikter som var föreskrivna
i lag. Regering-
en däremot förordade i sitt förslag att även
andra tystnadsplikter skulle gå före meddelarfriheten.
Riksdagen
anslöt sig till utredningsförslaget med till att det var
hänvisning
av så väsentlig betydelse för tryckfriheten vilka tystnadsplikter som skulle bryta igenom meddelarfriheten att dessa borde vara angivna i lag (KU 1948:30 s. 33).
Frågan togs därefter upp också av offentlighetskommittén i
betänkandet (SOU 1966:60) Offentlighet och sekretess.
Enligt
kommittén (s. ll6 f) skulle undantag från meddelarfriheten gälla sådana uppgifter som inte omfattas av vittnesplikt vid domstol,
och detta oavsett om det är fråga om en tystnadsplikt i en
författning eller om tystnadsplikten åvilar en offentlig tjänsteman
eller inte. Kommittén ansåg emellertid att meddelarfriheten för offentliga tjänstemän borde vara mer begränsad än för andra genom att inte bara vissa särskilt allvarliga brott mot rikets säkerhet utan samtliga sådana brott borde undantas f rån rätten till meddelarfrihet. Offentlighetskommitténs förslag ledde inte till
lagstiftning.
Sin nuvarande utformning fick reglerna om meddelarfrihet i allt väsentligt genom grundlagsändringar år 1976 (prop. 1975/762204, KU 54, rskr. 394; KU 1976/77:1, rskr. 2). Till grund för dessa låg
dels massmedieutredningens betänkande (SOU 1975:49) Massmediegrundlag, dels tystnadspliktskommitténs betänkande (SOU
1975:102) Tystnadsplikt och yttrandefrihet. I propositionen (s. 94 f) framhöll justitieministern (Lennart Geijer) att den fria debatten och den offentliga granskningen var utmärkande för ett demokratiskt samhälle och att det tryckta ordet, särskilt tid-
ningspressen, därvidlag spelade en huvudroll. I anslutning härtill
betonade han också att inskränkningar i friheten att lämna meddelanden till författare och journalister kunde få ogynnsamma konsekvenser och att sådana inskränkningar därför alltid måste präglas av restriktivitet. Olägenheterna av att massmedia kunde
få tillgång till sekretessbelagd information motverkades enligt
justitieministern bl.a. av att man i stor utsträckning borde kunna förlita sig på massmediernas och uppgiftslämnarnas omdöme och ansvarskänsla. Därefter anförde han följande (s. 95).
Det vore trots det sagda orealistiskt att bortse från
att meddelarfriheten kan leda till oönskade konse-
kvenser i form av publicitetsskador. Enligt min mening
kan dock någon tvekan inte råda om att det, allmänt
sett, är ett mindre ont att i vissa fall omständigheter
som bort förtigas uppenbaras än att missförhållanden i
allmän eller enskild verksamhet får fortgå opåtalt eller
att den offentliga debatten i någon allmän angelägenhet
uteblir eller kommer i obalans på grund av brist på
information.
Min slutsats blir alltså att de som meddelar sig med
pressen eller annars med publicister bör åtnjuta en
vidsträckt frihet. Att emellertid denna frihet - liksom
flertalet andra - har sina
rättigheter begränsningar ligger i öppen dag. Enskildas personliga integritet och
ekonomiska intressen kan inte heller i detta samman-
Meddelar frihet 291
hang lämnas utan varje skydd. Också mycket betydelsefulla allmänna intressen kräver sitt beaktande. Det blir nödvändigt att göra en avvägning mellan motstående och svårjämförbara intressen, en avvägning som ound-
vikligen får karaktären av en kompromiss.
Ett inslag i det nya regelsystemet var att det infördes nya föreskrifter om meddelarfriheten i 7 kap. 3 § TF. De tidigare reglerna hade inneburit att meddelarfrihet inte förelåg för en offentlig funktionär om denne var underkastad en i lag föreskriven tystnadsplikt. Enligt de nya bestämmelserna i TF skulle för såväl offentliga funktionärer som andra tystnadsplikt i stället bryta igenom meddelarfriheten endast i de fall som angavs i en särskild lag. Under hösten 1977 antog riksdagen en sådan lag, nämligen
lagen (1977:1035) om ansvar på tryckfrihetsrättens område för
brott mot tystnadsplikten. Lagen var provisorisk och det förutsattes vid dess tillkomst att mer definitiva regler skulle utarbetas i samband med införandet av en ny sekretess1ag(prop. 1977/78:38 s. 26 och 32).
En ny sekretesslag beslutades av riksdagen år 1980 (prop. 1979/80:2, KU 1979/80:37, rskr. 179) och trädde i kraft den 1 januari 1981. Till grund för lagen låg dels offentlighets- och
sekretesslagstiftningskommitténs betänkande (SOU 1975:22) Lag om allmänna handlingar, dels tystnadspliktskommitténs ovan
nämnda betänkande (SOU 1975:102) Tystnadsplikt och yttrandefrihet. Dessutom ingick i beredningsunderlaget en departementspromemoria (Ds Ju 1977:1 och ll) Handlingssekretess och tystnadsplikt.
I propositionen uttalade justitieministern (Sven Romanus) att hänvisningen i TF till fall som anges i särskild lag ställde krav på viss utförlighet och precisering, och att det med hänsyn till meddelarfrihetens stora värde för opinionsbildningen var i hög grad motiverat att ställa ett sådant krav (prop. 1979/80:2 A s. 107 f). Därefter anförde han b1.a. följande (s. 108).
Om regleringen görs så klar att den knappast ger
upphov till några tolkningssvårigheter kommer t.ex.
benägenheten att utnyttja den sannolikt att bli större än om den är så utformad att en tilltänkt meddelare aldrig med säkerhet kan förutse om hans meddelande kommer att vara straffritt eller inte. Det är alltså viktigt att reglerna gör det möjligt för den enskilde
292 Meddelarfrihet sou 1990:51
att i varje särskilt fall utan större svårighet avgöra om meddelarfrihet föreligger eller inte.
En viktig omständighet i sammanhanget är den presumtive meddelarens bedömning av sina möjligheter att
undgå ef terforskning. Om de skyddade meddelandena
är klart angivna med hjälp av objektiva kriterier som anknyter t.ex. till meddelandets sakliga innehåll, är det uppenbart lättare att garantera meddelare skydd mot ef terf orskning än om meddelarfriheten görs beroende också av den situation i vilken ett meddelande lämnades eller av meddelarens bedömning av skaderisken etc. Har man kriterier av sistnämnda slag kan en utomstående ofta inte avgöra om meddelarfrihet har förelegat förrän han känner meddelarens identitet. Man bör alltså inte ange de
meddelarfrihetsbrytande
tystnadsplikterna med hjälp av endast ett fåtal allmänt hållna regler.
I promemorian har man uttryckt målet för lagstiftningsverksamheten på området så att det bör överlämnas ät den presumtive meddelaren att inom klart angivna ramar tala fritt, och med ledning endast av sitt eget omdöme göra de intresseavvägningar som bör äga rum i varje särskilt fall. En som
felbedömning
leder till att en uppkommen publicitetsskada blir något större än vad som kan anses motiverat av det allmänna intresset av att en viss lämnas bör alltså som
uppgift
regel inte kunna bestraffas. Enligt min är en
mening
sådan ordning, som motsvarar vad som hittills har gällt, den enda som bör komma i fråga (jfr prop. l975/76:204 s. 95).
Det är alltså tydligt att regleringen av meddelarfriheten för att få önskvärd klarhet och lättillämpbarhet mäste göras ganska detaljerad och därmed också förhållandevis omfattande.
I fråga om den närmare utformningen av reglerna anslöt
sig
justitieministern inte till tystnadspliktskommitténs förslag om att
meddelarfrihetsbrytande tystnadsplikter skulle utformas helt
fristående, utan han valde i stället - i enlighet med förslaget i departementspromemorian - att bestämmelserna skulle knyta an till de särskilda sekretessreglerna i sekretesslagen och dessutom
ingå i den. En fördel med en sådan ordning var enligt justitieministern (s. 109) att det för den som tillämpar lagstiftningen måste vara en fördel att ha alla regler av betydelse för sitt ställningstagande i en sekretessf råga samlade på ett ställe.
I sekretesslagen togs reglerna om meddelarfrihetsbrytande tyst-
nadsplikter in i en särskilt bestämmelse (16 kap. l § sekretesslagen). Den har sedan ikraftträdandet visserligen ändrats vid flera tillfällen, men till sin uppbyggnad kvarstår den i ursprungligt skick. De ändringar som har gjorts har huvudsakligen inneburit att tillägg har gjorts i den katalog av meddelarfrihetsbrytande tystnadsplikter som bestämmelsen innehåller.
År 1987 och 1988 fattade riksdagen beslut om vissa ändringar i bl.a. TF som berörde också meddelarfriheten (prop. 1986/872151, KU 1987/88:36, rskr. 290; 1988/89:KU2, rskr. ll). Utöver den
tidigare berörda ändringen av formerna för riksdagsbeslut om
inskränkningar i meddelarfriheten (se ovan s. 8) gjordes år 1988 vissa ändringar också i reglerna om otillåtet offentliggörande i (7 kap. 4 och 5 §§ TF) som berörde även ingressen till bestämmelsen i 16 kap. l § sekretesslagen
2.3.2 Gällande regler
I l kap. l § tredje stycket TF fastslås principerna för meddelarfriheten. Det skall stå envar fritt att meddela uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst för offentliggörande i tryckt skrif t. För att meddelaren skall vara skyddad måste dock uppgifterna lämnas till någon som har med skrif tens framställning att göra, t.ex. en journalist eller en tidningsredaktion. Vidare måste uppgifterna - liksom för den som anskaf f ar dem - lämnas i publiceringssyf te. Men om en meddelare i detta syfte vänder sig till rätt person - t.ex. en författare, en tidningsredaktion eller en
- meddelaren som fri det är därvid
nyhetsbyrå går regel (och
utan betydelse om någon publicering verkligen sker eller ej).
Meddelarskyddet medför att meddelaren inte riskerar någon påföljd även om uppgiftslämnandet i och för sig skulle vara brottsligt, exempelvis som brott mot tystnadsplikten eller vårdslöshet med hemlig uppgift. En annan konsekvens av meddelarf riheten är att det allmänna inte utan stöd av TF får förbjuda eller på annat sätt hindra vare sig tjänstemän eller privatpersoner att lämna meddelanden till pressen. Begränsningar i meddelarfriheten måste enligt TF i princip ske genom föreskrifter i TF, och för
vissa undantagssituationer har också sådana begränsningar införts. De brott som en meddelare kan hållas ansvarig
för är uppräknade i 7 kap. 3 § första stycket l, 2 och 3 TF.
Den första punkten avser den som lämnar meddelande och därigenom gör sig skyldig till vissa grövre brott mot rikets säkerhet (bl.a. uppror, högförräderi, spioneri, grovt spioneri, grov obe-
hörig befattning med hemlig uppgift och landsförräderi). De
brottsliga gärningarna beskrivs inte i TF utan i stället hänvisas till vanlig lag, dvs. i dessa fall till straffbestämmelserna i 18, 19 och 22 kap. BrB.
Den andra punkten tar som undantag från meddelarfriheten
upp att någon oriktigt lämnar ut en allmän som inte är
handling
tillgänglig för envar eller om någon tillhandahåller en sådan handling i strid med en myndighets förbehåll vid dess utlämnande. I båda fallen krävs för ansvar att sker
gärningen uppsåtligen.
Den tillämpliga straf f bestämmelsen är bestämmelsen om brott mot tystnadsplikt i 20 kap. 3 § BrB (jfr l kap. ll § sekretesslagen).6
Tredje punkten skiljer sig från den andra dels genom att den avser utlämnande av uppgifter i stället för dels genom
handlingar,
att den gäller endast sådana som omfattas
uppgifter av kvalifi-
cerad tystnadsplikt.
Vilka de kvalificerade tystnadsplikterna är inte av TF
framgår
utan av 16 kap. sekretesslagen. Kapitlet består av endast en
(som paragraf) innehåller en uppräkning av vilka Sekretessregler som-
med de begränsningar som i - kvalifi-
anges paragrafen utgör cerade tystnadsplikter. I uppräkningen ingår (bland flera
andra)
den s.k. utrikessekretessen och den s.k. polissekretessen (vilka regleras närmare i 2 kap. l § resp. 5 kap. l § sekretesslagen). Utrikessekretessen utgör emellertid en kvalificerad tystnadsplikt
Ett uppmärksammat exempel på ett ifrågasatt sådant
brott utgör publiceringen (i Expressen) i maj 1984 av ett hemligt
brev från ambassadör Anders Ferm till statsminister Olof Palme. JK, som tog upp saken för att utröna om det fanns grund för misstanke om tystnadspliktsbrott, nödgades efter avslutad utredning konstatera att det inte fanns förutsättningar för att med framgång bedriva en sådan och ärendet
förundersökning
avskrevs (JK 1984 s. 263). - Exemplet har ansetts visa att det över huvud taget torde vara svårt att beivra denna typ av brott (Hans-Gunnar Axberger, Tryckfrihetens gränser, 1984, s. 335).
endast såvitt avser uppgifter, vars röjande kan sätta rikets säkerhet i fara eller annars skada landet allvarligt. Polissekretessen är på motsvarande sätt begränsad till uppgifter som avser postkontroll, hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning.7
Den nu redovisade regleringen i 16 kap. l § sekretesslagen innebär att ett utlämnande av andra uppgifter än de som omnämns i bestämmelsen går fritt från ansvar om det sker i publiceringsoch häri ligger bestämmelsens stora betydelse för med-
syfte,
delarfriheten: En tjänsteman vid en myndighet kan utan risk för att fällas till ansvar lämna ut sekretessbelagda uppgifter för publicering - i t.ex. en dagstidning - i alla de fall där sekretessen inte är omnämnd i 16 kap. l § sekretesslagen.
Innebörden kan illustreras med hjälp av ett exempel. Antag att en tjänsteman hos SÄPO lämnar ett meddelande till en tidningsredaktion för offentliggörande och därmed bryter mot polissekretessen enligt 5 kap. l §sekretesslagen. Består meddelandeti att tjänstemannen med uppsåt lämnar ut en hemlig handling är det klart att meddelarfrihet inte gäller (7 kap. 3 § 2 TF). Är meddelandet muntligt blir saken mer komplicerad. Om den
muntliga informationen innebär att tjänstemännen gör sig skyldig till spioneri eller grov obehörig befattning med hemlig uppgift, gäller inte meddelarfriheten och han kan dömas enligt tillämpliga
bestämmelser i BrB (7 kap. 3 § l TF). Gäller de muntliga
uppgifterna en telefonavlyssning, har tjänstemannen brutit mot en kvalificerad tystnadsplikt (i 16 kap. l § sekretesslagen) och
kan därmed inte åberopa reglerna om meddelarfrihet (7 kap. 3 § 3
7 till kan Meddelarfrihetens förhållande polissekretessen
illustreras med de sekretessbelagda uppgifter om utredningen av
mordet på Olof Palme som den dåvarande spaningsledaren Hans Holmér lämnade för publicering i bl.a. Dagens Nyheter. JK fann att uppgiftsutlämnandet inte kunde medföra straffansvar för Holmér, eftersom uppgifterna inte omfattades av sådan kvalificerad tystnadsplikt som krävs för undantag från meddelarfriheten (JK 1988 s. 147 f). - Tilläggas kan att utredningen om huruvida Holmér i något avseende hade gjort sig skyldig till brott eller ej sedermera föranledde att meddelarskyddskommittén, som hade till att utreda frågan om meddelarfrihet i
huvudsaklig uppgift
förhållandet mellan enskilda, fick i uppdrag att överväga om i 3 kap. 3 § TF om bl.a. journalisters tystnadsplikt borde reglerna justeras i något hänseende; se kommitténs betänkande (SOU 1990:12) Meddelarrätt (s. 247 ff).
296 Meddelar frihet
TF). Om de muntliga uppgifterna inte innefattar
spioneri eller grov obehörig befattning med hemlig uppgift eller avser användning av tvångsmedel, gäller däremot meddelarfrihet och tjänstemannen går fri från ansvar. Och detta även om de utlämnade uppgifterna till och med skulle kunna skada rikets
allvarligt säkerhet.
Det är det sist nämnda förhållandet som har en av ut-
utgjort
gångspunkterna för den kritik som har framförts mot den nuvarande regleringen av meddelarfriheten. Vad som
har if rågasatts är bl.a. om det är att meddelarfrihet skall
rimligt gälla t.0.m. för utlämnande av en uppgift som kan skada men
allvarligt landet,
där de särskilda förutsättningarna för ansvar
för grov obehörighet med hemlig uppgift inte är uppfyllda. Svårigheten att göra denna
gränsdragning (mellan vad som utgör med
obehörig befattning
hemlig uppgift och vad som utgör grovt sådant anses
brott) dessutom innebära oklarheter
när det i en uppkommen situation - för t.ex. en presumtiv - att
uppgiftslämnare gäller fastställa meddelarfrihetens omfattning. Som en att
möjlighet minska olägenheterna med detta gränsdragningsproblem har föreslagits
att innehållet i sekretessbelagda av
uppgifter synnerlig betydelse
för rikets säkerhet skall omfattas
uttryckligen av kvalificerad tystnadsplikt och att begränsningen i meddelarfriheten när det gäller polissekretessen bör vara utformad på samma sätt som för utrikessekretessenf‘
Vidare har som nyss nämnts kritik framförts mot att försvarssekretessen inte särskilt omnämns bland de kvalificerade
tystnadsplikterna9, och dessutom har det gjorts att den
gällande
Det gränsdragningsproblem som har berörts här kan illustreras med de överväganden som JK i ett ärende år
gjorde
1982 om ifrågasatt obehörigt utlämnande av från
hemlig uppgift
FMV. Med hänvisning till den aktuella tens art
uppgif begränsade
och omständigheterna i övrigt fann JK att det inte - även om uppgiften hade lämnats ut av någon som betrotts med den i sin
- var om
tjänst fråga grov obehörig befattning med hemlig uppgift (JK 1982 s. 198).
Här kan nämnas att JK i det i not anmärkta
föregående
ärendet särskilt omnämnde att tystnadsplikt
enligt 2 kap. 2 §
sekretesslagen (dvs. försvarssekretessen) inte ingår i uppräkning-
en av kvalificerade tystnadsplikter i 16 kap. l §
s0U 1990:51 Meddelarfrihet 297
nuvarande regleringen av meddelarfrihetens förhållande till tystnadsplikterna över huvud taget är svåröverskådlig.
2.4¶Utredningsförslag
2.4.1¶Yttrande f rihetsutredningen
Yttrandefrihetsutredningen, som tillsattes år 1977, hade i första hand till uppgift att utreda möjligheterna att för hela det yttrandefrihetsrättsliga området få till stånd en grundlagsreglering efter mönster av TF. I direktiven för utredningen (dir. 1977:1) angavs samtidigt att regleringen av meddelarfriheten var ett av de områden som utredningen borde ägna särskild uppmärksamhet åt.
I sitt s.k. debattbetänkande (SOU 1979:49)
Grundlagsskyddad
yttrandefrihet berörde utredningen frågan om meddelarfrihet. Utredningen ansåg (s. 78) - mot bakgrund bl.a. av vad som hade förekommit i den s.k. IB-affären - att möjligheterna att granska och offentligt debattera handlande hade minskat
myndigheters
med befintliga undantag från meddelarfriheten. utred-
Enligt
ningen hade intresseavvägningen mellan yttrandefriheten och rikets säkerhet utförts mycket och att därför ett
knapphändigt,
slopande av vissa undantag från ansvarsfriheten för meddelare borde kunna övervägas.
Yttrandefrihetsutredningen lade fram sina förslag i huvudbetänkandet (SOU 1983:70) Värna yttrandefriheten. före- Utredningen
slog i linje med vad som hade sagts i direktiven att yttrandefriheten skulle grundlagsregleras också för andra medier än tryckta skrifter. I samband med överväganden om meddelar-
skyddet för offentliga funktionärer tog utredningen upp en
särskild fråga, nämligen den om skillnaden i straf f barhet mellan det fallet att en hemlig handling utlämnas eller tillhandahålls för publicering och det fallet att en tystnadsplikt bryts på ett annat sätt i samma syfte. Efter att ha erinrat om att det i utredningens direktiv hade if rågasatts om denna skillnad var motiverad anförde
utredningen följande (s. 134).
Å ena sidan är det svårt att inse att det skulle vara till större men för skyddsintresset om en hemlig uppgift publiceras såsom en handling än som ett
âtergivande av ett muntligt besked. Skillnaden skulle främst vara att ett återgivande av en handling ger
uppgiften en högre grad av trovärdighet. Den kan inte
förnekas och publiceringen kan inte stämplas som ryktesspridning. Däri ligger ett värde för det offentliga meningsutbytet. En publicist har givetvis ett intresse av att kunna styrka sina påståenden. Kan han inte det, löper man kanske risken att ett offentliggörande som borde ha skett inte sker.
Å andra sidan rör vi oss här på ett område
ömtäligt
där ambitionen att stärka yttrandefriheten kan fä motsatt effekt. Att i det berörda avseendet utsträcka möjligheterna att med grundlagens stöd bryta igenom sekretessbestämmelserna är kanske inte tillräckligt angeläget för att motivera att man utsätter systemet med meddelarfrihet för en påfrestning.
Möjligen skulle det också kunna göras gällande att den nuvarande skärpta hållningen mot publicering av en hemlig handling tjänar det syftet att publicisten inte av vårdslöshet eller bekvämlighet avslöjar mer av hemligt material än som är nödvändigt för den offentliga debatten och kontrollen; det kan tänkas att han är mera benägen att sovra i det material han har fått muntligen.
Avslutningsvis konstaterade utredningen i den här delen (s. 134)
att skälen för att jämställa den straffrättsliga av behandlingen
utlämnande eller tillhandahållande av en hemlig handling med annat röjande av hemliga uppgifter var goda, men att argumentet för att behålla den nuvarande ordningen trots det vägde tyngre.
Vid remissbehandlingen anslöt sig flertalet av de instanser som yttrade sig i frågan till utredningens ståndpunkt” och i rege-
ringsförslaget (prop. l986/87:l5l) anslöt sig även justitieminis-
tern till den uppfattningen, dvs. att det även i fortsättningen alltid borde vara straffbart att uppsåtligen lämna ut en allmän
handling (s. 127 f).
1°
Remissyttrandena har publicerats i tvâ departementspromemorior (Ds Ju 1980:5 och 1985:4).
Meddelar frihet 299
Utredningens förslag om att grundlagsreglera yttrandefriheten
även för andra medier än tryckta skrifter fördes däremot inte vidare av l986/87:l5l s. 318 ff), men enligt
regeringen (prop.
vad uttalade borde frågan beredas ytterligare med sikte
riksdagen
på att skapa en särskild grundlag även för andra medier (KU s. 33 ff). En sådan beredning pågår för närvarande
1987/88236
inom under medverkan av företrädare för de
regeringskansliet
politiska partierna i riksdagen.
2.4.2 Andra utredningar
Förhållandet mellan meddelarfriheten och brotten mot rikets säkerhet berördes i det regeringsförslag (prop. 1986/872151 s. 186 som sedermera lades fram på grundval av yttrandefri-
f)
hetsutredningens betänkande. Enligt justitieministern (Sten Wickbom) hade utformningen av bestämmelserna om meddelarfrihet i TF och sekretesslagen lett till missuppfattningar om meddelarfrihetens och eftersom det var angeläget att
omfattning,
regleringen på detta område var så tydlig som möjligt ansåg han om en mer utformning inte skulle behand-
att frågan klargörande
las i det då aktuella lagstiftningsärendet utan att den behövde övervägas ytterligare i annat sammanhang.
har därefter upp i departementspromemorian (Ds Ju Frågan tagits
Vissa i sekretesslagen. I promemorian föreslås
1987:3) ändringar
- vid sidan om annat - dels att bestämmelserna i 16 kap. sekretesslagen skall förtydligas, dels att den nuvarande katalogen över kvalificerade tystnadsplikter skall kompletteras för att motverka att som kan skada landet allvarligt lämnas ut
uppgifter
på ett sätt som inte var avsett vid den nuvarande lagstiftningens tillkomst.
För att få till stånd ett förtydligande av bestämmelserna föreslås i att de olika i 7 kap. 3 § TF skall
promemorian punkterna
motsvaras av tre i 16 kap. sekretesslagen med samma
paragrafer
ordningsföljd som mellan de tre punkterna i 7 kap. 3 § första stycket TF. Det föreslås därför att 16 kap. l § sekretesslagen skall behandla brotten mot rikets säkerhet (med hänvisning till såväl bestämmelserna i TF som till motsvarande straf f bestämmelser i I 16 sekretesslagen skall hänvisas till
BrB). kap. 2§
bestämmelserna i TF om utlämnande av en hemlig allmän hand- I 16 kap. 3 § sekretesslagen skall - med vissa jämkningar-
ling.
den nuvarande katalogen över kvalificerade tystnadsplikter redovisas.
När det gäller kompletteringar av katalogen över kvalificerade tystnadsplikter anförs i promemorian bl.a. följande (s. 38
f).
Inom det område där 19 kap. 5-9 och
§§ BrB 2 kap.
2 § sekretesslagen är tillämpliga är meddelarfriheten
för offentliga funktionärer i huvudsak till
begränsad
utrymmet mellan det enkla brottet befatt-
obehörig
ning med hemlig uppgift och det grova brottet. Beträffande gränsdragningen mellan dessa två brott kan anmärkas att enligt 19 kap. BrB det vid
8§
bedömningen av om ett brott är grovt särskilt skall beaktas bl.a. om den brottslige har vad som på
röjt
grund av allmän tjänst har betrotts honom. Ett viss utrymme för meddelarfrihet finns dock för närvarande i dessa fall (jfr prop. 1979/80:2 A s.
370).
Det har emellertid visat att det i praktiken har
sig
uppstått osäkerhet angående innebörden av den aktuella
regleringen. Som har framgått bygger nuvarande
ordning på att endast ett mindre utrymme finns för meddelarfrihet i de fall rikets säkerhet kan skadas av ett uppgiftslämnande. Erfarenheterna visar dock att det ibland är mycket svårt att när en
avgöra obehörig
befattning med hemlig uppgift utgör grovt brott eller inte. I dessa fall kan någon säker
bedömning inte göras huruvida meddelarfrihet råder eller
ej.
Till det sagda kommer att vissa fall av
uppgiftslämnan-
de kan medföra skada för rikets säkerhet eller annars skada landet allvarligt utan att för den skull
något
brott mot 19 kap. BrB har Det finns inte
begåtts.
något välgrundat skäl till att meddelarfrihet skall råda i fråga om uppgifter vilkas röjande för t.ex. en terroristorganisation kan vålla samma skada för landet som om uppgifterna röjs för en annan stat.
Efter en genomgång av den nuvarande av meddelar-
regleringen
frihet för uppgifter som omfattas av försvars-
utrikessekretess,
sekretess och polissekretess anförs i promemorian
följande (s. 41).
För att motverka att uppgifter som kan skada landets säkerhet allvarligt lämnas ut på ett sätt som inte har varit avsett vid den nuvarande lagstiftningens tillkomst
soU 1990:51 Meddelar frihet 301
bör anges att i 16 kap. 3 § sekretesslagen uttryckligen även om försvaret och polisens verksamhet
uppgifter
vilkas kan antas sätta rikets säkerhet i fara
röjande
eller annars skada landet allvarligt inte omfattas av
meddelarfriheten. Sålunda bör 2 kap. 2 §sekretesslagen tas med försedd med samma begränsning i i katalogen, om art som gäller beträffande
fråga uppgifternas
utrikessekretessen. Ett motsvarande tillägg bör göras i
fråga om 5 kap. l § sekretesslagen.
I ett avseende bör en justering göras i
ytterligare
intresse, nämligen när det gäller sådana
tydlighetens
som är av betydelse för rikets
uppgifter synnerlig
säkerhet och som är sekretessbelagda enligt 2 kap. l eller 2 § eller 5 kap. l § sekretesslagen (jfr 2 kap. tredje meningen TF och 7 § sekre- 14 § andra stycket Att meddelarfrihet inte bör gälla
tessförordningen).
beträffande sådana uppgifter synes uppenbart, och den här föreslagna regleringen torde få sådan innebörd även om ingen uttrycklig föreskrift meddelas. Frågan har emellertid en inte oväsentlig praktisk betydelse. Med härtill och till att det här rör sig om ett hänsyn
komplicerat regelsystem förordas att uttryckliga
föreskrifter i ämnet meddelas i 16 kap. 3 § sekretess-
lagen.
Vid remissbehandlingen av förslagen i promemorian tog några
instanser om att i förtydligande syfte dela upp den
upp frågan
nuvarande bestämmelsen i 16 kap. sekretesslagen på tre bestämmelser. De flesta som i saken godtog förslaget, men
yttrade sig och ifrågasatte om några (bl.a. riksâklagaren rikspolisstyrelsen)
- att i de två första bestämmelserna endast
förslaget genom
hänvisa till andra regler - innebar någon egentlig förbättring. Pressombudsmannen hade inte något att erinra mot att bestäm-
melserna förtydligas men han ifrågasatte om inte förtydligandet
kunde drivas ännu längre.
Även om de kvalificerade tystnadsplikterna var flertalet i frågan remissinstanser till promemorians förslag. Riksáklagaren
positiva
välmotiverade, och samma inställning hade rikspolisansåg dem skäl att göra ändringar i styrelsen. Även ÖB ansåg att det fanns men förordade att undantaget från den nuvarande regleringen, område borde ha en meddelarfriheten på försvarssekretessens
annan utformning än den som hade föreslagits i promemorian. Liknande synpunkter framfördes av försvarets materielverk.
Pressombudsmannen ansåg att det var svårt att argumentera mot en begränsning av meddelarfriheten såvitt avser uppgifter som är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet eller vars röjande annars kan antas sätta rikets säkerhet i fara eller skada landet allvarligt. Enligt pressombudsmannen borde dock begränsningar i meddelarfriheten få göras endast om det är påvisat att den har använts på ett sätt som skadar angivna intressen eller om det föreligger en påtaglig risk för en sådan användning. Pressombudsmannen ansåg sig inte vara övertygad om att så var fallet och att han därför inte var beredd att tillstyrka förslaget. Inte heller Sveriges Radio eller Pressens Samarbetsnämnd ansåg att det fanns skäl att begränsa meddelarfriheten på det sätt som hade föreslagits i promemorian.
2.4.3 Den särskilde utredaren
Den särskilde utredaren har i sin rapport (SOU 1989:18) SÄPO- Säkerhetspolisens arbetsmetoder tagit upp frågan om förhållandet mellan meddelarfriheten och brotten mot rikets säkerhet (s. l09-
117). När det gäller meddelarfrihetens tillämpning på uppgifter
rörande SÄPO:s verksamhet anför utredaren bl.a. följande (s. l 16).
Jag har inte kunnat finna att läckagen till pressen har ställt till med några större olyckor för SÄPO i form av havererade operationer eller liknande. Men läckorna är ändå otillfredsställande eftersom de skapar irritation och undergräver förtroendet för SÄPO hos både allmänhet och politiker.
Man skulle kunna fråga sig om inte meddelarfriheten i princip borde avskaffas på säkerhetstjänstens område.
Varje uppgift i nyhetsmedia rörande sekretessbelagda
förhållanden inom SÄPO skulle då kunna föranleda utredning om vem som har lämnat ut uppgiften och påföljd för denne om han avslöjades. Man bör dock inte ha en övertro på möjligheterna att täppa till läckor genom straffhot. Både av detta skäl och med hänsyn till den roll meddelarfriheten spelar som en grundval för en fri samhällsdebatt torde det knappast finnas skäl att överväga en så drastisk åtgärd. När det gäller lagändringar bör det räcka med vad som redan
Meddelarfrihet 303
har i (Ds Ju
föreslagits departementspromemorian
om att meddelarfriheten inte skall gälla 1987:3)
utlämnande av uppgifter som är av synnerlig betydelse
rikets säkerhet. Att det inte bör vara fritt fram för ut de mest kvalificerade hemligheterna om att lämna totalförsvaret till nyhetsmedia förefaller vara en rimlig
begränsning.
framhåller vidare viktiga faktorer Utredaren (s. 116) att andra ett sekretesskydd vid en när det gäller att upprätthålla gott och förmåga att
myndighet är personalens lojalitet, yrkesetik
I sist nämnda hänseende finns det enligt
umgås med nyhetsmedia.
ett visst för förbättringar, och utredarens uppfattning utrymme konstaterar att en förnyelse av den utbildning i mediahan kontakter som förekommer hos SÄPO är planerad.
mån läcker från utomstående är det
I den hemliga uppgifter
utredarens svårare för SÄPO att bemästra
enligt mening
Han därvid att en säkerhetstjänsts verksamsituationen. påpekar het kräver samarbete med både andra myndigheter och enskilda, SÄPO-kommittén också har rekommenderat en ökad och att från SÄPO:s omvärlden (SOU 1988:16 s. öppenhet sida gentemot helt förhindra att uppgifter kommer till 166 och 2l2). Att hemliga kännedom som en följd av samarbetet med myndig-
obehörigas
heter och andra torde utredarens mening inte vara möjligt,
enligt
hans vara beredd på att
snarare får man enligt uppfattning
en av en ökad öppenhet från SÄPO:s läckorna ökar som följd framhåller utredaren att krav får ställas på
sida. Avslutningsvis
avvägning mellan slutenhet och öppenhet att det görs en lämplig information hos SÄPO endast delges utomstående när så att vital och i former, samt att ledningen
det är nödvändigt betryggande beaktar sekretesskyddet vid för samarbetande myndigheter noga
att anförtro kontakterna kontakter med SÄPO, exempelvis genom endast åt särskilt betrodda medarbetare.
304 Meddelar frihet sou 1990:51
3 ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG
3.1 Allmänna utgångspunkter
Enligt RF hör till de grundläggande fri- och
rättigheterna inte
bara yttrandefriheten utan också rätten till information. Dessa båda rättigheter är fast knutna till och starkt beroende av varandra. Reglerna värnar inte heller enbart om rätten att framföra åsikter och meddela uppgifter utan slår i lika hög grad vakt om betydelsen av att det finns informationskällor till tryckta skrifter.
Möjligheten att föra en fri debatt i olika och få
samhällsfrågor
till stånd en offentlig av allmänna granskning organ är utmärkande för ett demokratiskt och samhälle, härvidlag vilar ett särskilt ansvar på tidningar och andra En förutnyhetsmedier. sättning för att de skall kunna sin funktion är att de har
fylla
tillgång även till information av natur. Åtminstone måste
känslig
det göras möjligt för författare och att journalister inhämta initierad kunskap som underlag för information och kommentarer till allmänheten.
Inskränkningar i friheten att lämna meddelanden - t.ex. i form av - RF tystnadsplikt utgör enligt begränsningar i den
medborgerliga
yttrandefriheten. Redan härav följer att sådana skall av präglas en särskild restriktivitet, och de får RF enligt göras endast för att tillgodose ändamål som är i ett demokratiskt
godtagbara
samhälle och de får aldrig gå utöver vad som är och
nödvändigt
inte heller sträcka sig ett hot mot den fria så långt att de utgör
åsiktsbildningen som en av folkstyrelsens grundvalar.
Här måste hållas i minnet att bara för att det finns generösa regler om meddelarfrihet, det därmed inte är sagt att det måste uppkomma skadliga effekter, i form av t.ex. avslöjanden som är känsliga för rikets säkerhet. I själva verket torde det största värdet i en vidsträckt meddelarfrihet inte i att ligga så mycket uppgifter kan lämnas ut för direkt som i att de kan
publicering
lämnas för att ligga till grund för en i
framtida publicering någon
form. Enligt kommitténs uppfattning kan inte heller sägas annat än att publicister i allmänhet vinnlägger sig om att offentliggöra
ömtålig information på ett sådant sätt att effekter kan
skadliga
uteslutas eller mildras så mycket som Härtill medverkar
möjligt.
Meddelar frihet 305
sjävfallet det tryckfrihetsrättsliga ansvar som publicisten har
enligt TF, men också de etiska handlingsnormer som massmedierna själva har ställt upp torde ha stor betydelse.
Trots det som nu har sagts är det enligt kommitténs mening uppenbart att man inte kan bortse från att meddelarfriheten kan leda till skadliga effekter som inte är acceptabla, och inte minst
gäller detta uppgifter vars offentliggörande kan allvarligt skada
rikets säkerhet. Vissa begränsningar i meddelarfriheten är därför nödvändiga, och de undantag som av hänsyn till rikets säkerhet finns i dag är som kommittén ser det i allt väsentligt väl avvägda. I ett par hänseenden anser kommittén dock att vissa justeringar är på sin plats. Men det är viktigt att framhålla att kommittén därmed inte eftersträvar någon ytterligare begränsning av meddelarfriheten, utan vad det gäller är att bättre än för närvarande klargöra omfattningen av meddelarfriheten såvitt avser uppgifter av betydelse för rikets säkerhet.
I ett hänseende kommer emellertid kommittén att förslå en
utvidgning, nämligen när det gäller utlämnande av uppgifter som
kan allvarligt skada landet utan att för den skull vara av betydelse för rikets säkerhet i vedertagen mening. Det kan här gälla t.ex. ett avslöjande av uppgifter om terroristverksamhet, där avslöjandet inte innebär att en främmande makt gås till handa men där uppgifterna kan vara av motsvarande värde för den
terroristorganisation som är aktuell.
I det följande kommer kommittén att redogöra för sina överväganden i vilka hänseenden justeringar i regelsystemet bör ske. Därvid tar kommittén först upp om det är möjligt att åstadkomma en bättre överblick av regelsystemet och därefter behandlas frågan om eventuella preciseringar av meddelarfrihetens omfattning när det gäller hänsynen till rikets säkerhet. I samband därmed kommer också att beröras behovet av en viss utvidgning
av det meddelarskyddsbegränsade området när det gäller uppgifter
av betydelse för exempelvis skyddet mot terrorism.
I riksåklagarens remissyttrande över förslaget i departementspro-
memorian har if rágasatts om inte meddelarfriheten bör begränsas såvitt avser sådana i t.ex. en som -
uppgifter förundersökning
- är med till enligt 9 kap. 17 § sekretesslagen hemliga hänsyn skyddet för enskilds förhållanden av personlig eller ekonomisk
natur.” Den frågan tar kommittén inte upp, eftersom den
enligt
kommitténs mening ligger vid sidan om det uppdrag som kommittén har.
3.2 överväganden
3.2.1 Bättre överblick över reglerna
För att meddelarfriheten skall tillgodose sitt syfte krävs att regleringen är enkel och lätt att tillämpa. Detta är av intresse såväl för den som avser att lämna en uppgift som för den myndighet som anser sig ha anledning att efterforska från vem en uppgift har utlämnats. Enligt kommitténs mening finns det emellertid - som har framförts från olika håll - brister i den nuvarande ordningen. Det kan bl.a. med fog sägas att regelsystemet inte är särskilt överskådligt. En orsak till detta står
nog att finna i det förhållandet att utgångspunkten för
lagstiftningen är att offentligheten, d.v.s. meddelarfriheten, skall vara så
vidsträckt som möjligt - och mot det finns inget att invända. Saken kompliceras dock av att det samtidigt finns fall där de motstående intressena är så starka att undantag från meddelarfriheten måste göras. Och dessa undantag är - har det visat
sig-
ganska många, och inte blir det bättre av att undantagen hänför sig till vitt skilda områden och berör ett flertal olika författningar.
Frågan om hur förhållandet mellan meddelarfriheten och tystnadsplikterna skall regleras har också visat sig vara svårlöst, och flera olika förslag har presenterats under årens lopp. I samband med 1976 års ändringar i TF valdes alternativet att i en särskild lag, dvs. numera sekretesslagen, särskilt ange i vilka fall tystnadsplikter har företräde framför meddelarfriheten. Yttrande-
frihetsutredningen föreslog ingen ändring på denna punkt och
samma uppfattning gav justitieministern uttryck för i lagstiftningsärendet år 1987 (prop. l986/87:l5l s. 114 och 130).
Ett förslag om att begränsa meddelarfriheten för uppgifter som omfattas av sekretess enligt 9 kap. 17 § sekretesslagen framfördes också i ett särskilt yttrande (av Peter Löfmarck) till tvångsmedelskommitténs betänkande (Ds Ju 1981:22) Hemlig
avlyssning m.m. (s. 159 ff).
Meddelar frihet 307
Ett annat förslag som har diskuterats är om det inte i TF bör dras upp åtminstone riktlinjer för var gränsen för de meddelarfrihetsbrytande tystnadsplikterna skall gå, och förslag i den riktningen framfördes av bl.a. yttrandefrihetsutredningen. Även den berördes i samband med lagstiftningen år 1987 och
frågan
justitieministern konstaterade (prop. l986/87:l5l s. 130 f) att sådana riktlinjer i flera fall måste bli i det närmaste lika detaljerade som sekretesslagens och därför var ägnade att göra regleringen än mer komplicerad.
Inte heller enligt kommitténs mening finns det anledning att gå ifrån den principiella ordning som nu gäller. Som kommittén ser saken är det inte möjligt att åstadkomma en påtagligt förbättrad överblick utan att genomgripande ändringar görs i regelsystemets ändringar som skulle kunna äventyra de värden som
uppbyggnad,
är förenade med principen om att meddelarfriheten principiellt sett skall vara så stor som möjligt. Även i fortsättningen bör alltså de kvalificerade tystnadsplikterna anges i vanlig lag. Att mer än för närvarande reglera dessa undantag från meddelarfriheten direkt i TF framstår för övrigt som mindre
angeläget med hänsyn till att ändringar i reglerna numera
omfattas av det särskilda lagstiftningsförfarande som föreskrivs i 2 kap. 12 § RF.
En bättre överblick över regelsystemet bör således inte åstadkommas genom att regleringen i TF ändras. Men kan då en bättre
ordning uppnås genom att reglerna om meddelarfrihetsbrytande
tystnadsplikter utformas fristående i en särskild lag, utan att knyta an till sekretesslagens bestämmelser? En sådan lösning förordades av tystnadspliktskommittén, men avvisades i det förslag som låg till grund för sekretesslagen (prop. l979/80:2 A s. 108 f). Huvudargumentet mot en sådan ordning var att den skulle ge upphov till åtskilliga tillämpningsproblem, eftersom man för att kunna ta ställning till om meddelarfrihet föreligger eller ej måste ta del av två från varandra fristående Sekretessregler och med en av dessa båda regler avgöra i vilken ut-
tolkning
de eventuellt sammanfaller med varandra. Kommittén
sträckning
delar uppfattningen att ett sådant system inte är ägnat att underlätta tillämpningen och att det måste vara en fördel att ha alla regler av betydelse för ett ställningstagande i en sekretessf råga samlade på ett ställe.
om en bättre överblick - och Det återstår då att överväga därmed mer lättillämpade bestämmelser - kan uppnås genom ändringar i den nuvarande regleringen i sekretesslagen.
308 Meddelar frihet
I l6 kap. sekretesslagen finns bara en paragraf. Den innehåller dels en ingress, dels en punktindelad uppräkning av de tystnadsplikter som bryter igenom meddelarfriheten (de s.k. kvalificerade tystnadsplikterna). I ingressen erinras om att vissa undantag f rån friheten att meddela och offentliggöra uppgifter i tryckt skrift anges direkt i TF och att är den särskilda
sekretesslagen lag till
vilken TF hänvisar. i
Avslutningsvis anges ingressen att de
kvalificerade tystnadsplikterna räknas i
upp fortsättningen av
paragrafen. Syftet med uppräkningen är att det på ett lättillgängligt sätt skall kunna avgöras om meddelarfrihet i ett gäller visst fall eller inte.
Emellertid har denna reglering visat kunna leda till miss-
sig
förstånd. Vad som främst har f ramhållits är att det är lätt för den som läser bestämmelsen i 16 kap. l § sekretesslagen att förbise ingressens till TF och därmed hänvisningar få uppfattningen att uppräkningen uttömmande redovisar i vilka fall meddelarfrihet föreligger. Att inte återfinns en tystnadsplikt i uppräkningen innebär emellertid ingalunda att det är tillåtet att lämna
uppgifter som är hemliga en
enligt sekretessbestämmelse i sekretesslagen. Innefattar ásidosättandet av sekretessen ett sådant brott som omnämns i 7 kap. 3 § första stycket l TF, kan
nämligen gärningen ändå vara
straf f bar, som t.ex. grov obehörig
befattning med hemlig och detsamma uppgift, gäller enligt 7 kap.
3 § första stycket 2 TF om åsidosättandet består i att en
hemlig
handling utlämnas.
Den nuvarande kan således uppbyggnaden av regelsystemet ge en missvisande bild av meddelarfrihetens om läsaren
omfattning, av
lagtexten förbiser innnehållet i ingressen till 16 kap. l § sekretesslagen. Som kommittén ser det är det emellertid inte utan
komplikationer som det går att påtagligt förändra uppbyggnaden
av 16 kap. utan att samtidigt komma i konflikt med
utformningen
av bestämmelserna i TF. Hur man än försöker att gá till väga och promemorieförslaget utgör ett exempel på det - så kan ordalydelsen i hänvisningarna (om de skall än för
göras utförligare
närvarande) inte helt och hållet överensstämma med ordalydelsen i motsvarande bestämmelser i TF.
I detta läge har kommittén stannat för att det inte - utan genomgripande ändringar även i TF - är möjligt att göra några större ändringar i uppbyggnaden av 16 kap. Vad
som bör göras är kommitténs att första
enligt uppfattning
meningen i ingressen till 16 kap. l § får bilda en egen första paragraf och att andra meningen i samma får
ingress utgöra
Meddelar frihet 309
inledningen i en ny andra paragraf. Med en sådan förändring
uppnås åtminstone i så måtto en ökad klarhet som det rimligen borde bli svårare för en läsaren att förbise hänvisningarna i den första paragrafen till TF:s regler. Här kan tilläggas att det redan i sekretesslagens inledande bestämmelse (l kap. l §) erinras om bl.a. de begränsningar i meddelarfriheten som sekretesslagens bestämmelser om tystnadsplikt innebär.
3.2.2 Tystnadsplikter med hänsyn till rikets säkerhet m.m.
I uppräkningen över kvalificerade tystnadsplikter i 16 kap. 1 § sekretesslagen ingår sådana uppgifter som omfattas av utrikessekretess enligt 2 kap. l § sekretesslagen och vars röjande kan sätta rikets säkerhet i fara eller annars skada landet allvarligt. Uppgifter som omfattas av polissekretess enligt 5 kap. l § sekretesslagen ingår i uppräkningen såvitt avser uppgifter om postkontroll, hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Försvarssekretessen enligt 2 kap. 2 § sekretesslagen omnämns
inte i uppräkningen.
I det förslag till sekretesslag som remitterades till lagrådet ingick f örsvarssekretessen i uppräkningen med begränsning att undantag
från meddelarfriheten skulle gälla endast röjande av sådana uppgifter som innefattade brott enligt 7 kap. 3 § första stycket l TF, dvs. brott huvudsakligen mot rikets säkerhet (prop. 1979/ 80:2 A s. 370). Justitieministerns uppfattning var att regleringen annars lätt kunde föranleda missuppfattningen att meddelarfrihet skulle råda över hela f örsvarssekretessens område. På förslag av lagrådet utgick emellertid försvarssekretessen i uppräkningen, eftersom den - med den -
föreslagna begränsningen ansågs obehövlig med hänsyn till (den redan i ingressen Omnämnda) före-
skriften i 7 kap. 3 § första stycket l TF (prop. l979/80:2 A s. 486 och 502). Enligt vad justitieministern särskilt framhöll var dock avsikten att ett visst utrymme för meddelarfrihet skulle finnas på f örsvarssekretessens område (prop. 1979/8022 A s. 370)
I sådana fall då rikets säkerhet kan sättas i fara eller då landet annars kan skadas allvarligt är det enligt kommitténs mening särskilt angeläget att meddelarfrihetens omfattning anges på ett sådant sätt att misstag i största möjliga utsträckning kan undvikas. Emellertid har det - som befarat - visat sig att det i praktiken kan uppstå osäkerhet om innebörden av de nuvarande reglerna. Vad som särskilt har påtalats är att det i vissa lägen
310 Meddelar frihet sou 1990:51
är svårt att avgöra om ett muntligt utlämnande av en hemlig
uppgift innefattar grov med
obehörig befattning hemlig uppgift
(som inte omfattas av eller ett sådant
meddelarfrihet) brott som
inte är grovt som därmed omfattas
(och av meddelarfrihet).
I detta hänseende är det
angeläget att åstadkomma f örtydliganden
som minskar osäkerheten i den praktiska
tillämpningen. Och detta
gäller oavsett om det är fråga om uppgifter som omfattas av för-
svarssekretess eller polissekretess; även uppgifter av sistnämnda
slag kan ju allvarligt skada rikets säkerhet eller annars
allvarligt
skada landet, t.ex. uppgifter hos SÄPO om en pågående utredning
om spioneri- eller terroristbrottslighet. kommitténs
Enligt mening
är det i klarhetens intresse lämpligt att avgränsa området för
meddelarfrihet när det gäller försvarsoch polissekretessen efter
samma linjer som beträffande utrikessekretessen.
Därmed åsyftas inte någon utvidgning av det område inom vilket
meddelarfrihet skall vara utan vad det är undantagen, fråga om
är att mer än för närvarande klart göra att uppgifter som har
särskild betydelse från inte
säkerhetssynpunkt skall omfattas av
meddelarfrihet, och detta oavsett inom vilket område de före-
kommer. Av samma bör i anledning föreskrifterna särskilt
omnämnas att sådana som är av
uppgifter synnerlig betydelse för
rikets säkerhet (dvs. kvalificerat hemliga) inte omfattas av
meddelarfriheten. Att meddelarfrihet inte bör gälla för sådana
uppgifter är uppenbart. Den här föreslagna torde i
regleringen
och för sig få denna innebörd även utan
en uttrycklig föreskrift,
men frågan har en inte
oväsentlig praktisk betydelse och
eftersom det är klarare som eftersträvas regler bör förhållandet
tydligt framgå av föreskrifterna
Den av kommittén föreslagna innebär
ordningen att också uppgif-
ter vars röjande inte innebär
visserligen ett tillhandagående av
en främmande makt, men som kan vara av
betydelse för en
- under
terroristorganisation de föreslagna
förutsättningarna-
kommer att vara från det
undantagna meddelarskyddade området.
Detta har förordats från flera håll och framstår även för kom-
mittén som
lämpligt.
]DelV7
Spedahnofivefing
SPECIALMOTIVERING
1 Förslaget till lag om personalkontroll
1 §
Bestämmelsen anger vad som menas med personalkontroll. På samma sätt som i PKK innebär personalkontroll denna
enligt
bestämmelse att upplysningar inhämtas från dvs.
polisregister, register som förs enligt polisregisterlagen eller den föreslagna
lagen om säkerhetspolisens register. Syftet med uppgiftsinhämtandet skall vara att förhindra att en person som kan befaras
göra
sig skyldig till allvarlig brottslighet, bl.a. brott mot rikets
säkerhet, anlitas för uppgifter av särskild betydelse för rikets säkerhet. Vilka personer som kan komma i närmare
fråga framgår
av bestämmelserna om indelningen i skyddsklasser
i 4 och 5 §§.
Med brott mot rikets säkerhet avses de brott i
som är upptagna 18 och 19 kap. BrB. Personalkontroll skall emellertid kunna användas också för att bedöma risken för annan än
brottslighet
sådan som riktar sig mot rikets säkerhet, nämligen brott som kan medföra allvarlig fara för någons liv, hälsa eller frihet eller för omfattande förstörelse av egendom. Häri inte bara risken
inryms
för terrordåd - dvs. -
väldshandlingar som är politiskt betingade
utan även annan brottslighet under att den är av
förutsättning
den kvalificerade art som anges i bestämmelsen. I första hand är det fråga om brott som anges i 3 kap. BrB mot liv och
(brott
hälsa), 4 kap. BrB (brott mot frihet och frid) och 13 kap. BrB
(allmänfarliga brott), men även risken för andra, allvarliga brott
kan beaktas. Som nyss har antytts måste emellertid l § läsas i förening med 4 och 5 §§. Därav framgår i vilka situationer riskerna för våldsbrott och liknande skall beaktas. Det är främst när det finns uppgifter om begängen brottslighet av det slag som har nämnts nyss, och den som avses med uppgifterna innehar eller skall inneha en befattning av betydelse för totalförsvaret eller skyddet mot terrorism, som det är av betydelse om han har gjort sig skyldig till exempelvis våldsbrott.
Vid sidan om brott mot rikets säkerhet skall brottsrisken alltså i första hand avse särskilt kvalificerade gärningar som mord, dråp,
allvarlig misshandel, människorov, olaga frihetsberövande, mord-
brand, allmänfarlig ödeläggelse och sabotage. Men när det gäller
314 Specialmotivering
brott mot den personliga säkerheten till liv eller hälsa behöver det inte vara fråga om risk för omfattande brottslighet utan det är i och för sig tillräckligt att risk finns för att en enda person kan komma att skadas allvarligt. Den föreslagna regleringen innebär en viss utvidgning i förhållande till vad som för närvarande gäller enligt PKK. Denna utvidgning är motiverad av för att nämna ett exempel - angelägenheten av att förhindra att vapen kommer i händerna på personer som har gjort sig skyldiga till våldsbrott.
2§
I bestämmelsen föreskrivs att personalkontroll får företas endast om kontrollen avser en tjänst eller en person som är placerad i skyddsklass. Möjligheten att placera en person i skyddsklass finns inte i dag, men praktiska skäl talar för att det bör finnas en sådan möjlighet. I många fall är det nämligen inte fråga om en tjänst eller en befattning utan mer om ett tillfälligt behov av att in casu kunna kontrollera en persons pålitlighet. Det kan vara fråga om en person som skall delta i totalförsvarsutbildning eller
besöka en känslig försvarsanläggning.
3§
Första stycket motsvarar bestämmelsen i 20 § PKK om att det är den personalkontrollerande myndigheten som självständigt skall pröva om den kontrollerade skall få anlitas för de uppgifter som har föranlett kontrollen. Bestämmelsen har givits en mer framträdande plats i PKL. Syftet är att försöka framhäva vikten av
att den kontrollerande myndigheten gör en självständig prövning.
Vad som skall ligga till grund för denna prövning anges i bestämmelsen på samma sätt som i PKK. Bestämmelsen har kommenterats närmare i den allmänna motiveringen (ovan s. 270).
Av andra stycket framgår att med myndighet som företar personalkontroll avses även en kommun eller ett annat organ, t.ex. ett företag, som enligt lagens bestämmelser har rätt att företa personalkontroll.
4§
Första stycket anger förutsättningarna för skyddsklassplacering. För att en befattning (dvs. tjänst, uppdrag eller person) skall få
placeras i skyddsklass krävs för det första att detta är nödvändigt för att tillgodose ett sådant syfte som har angetts i l §. Den ifrågavarande myndigheten skall med andra 0rd pröva om
det är erforderligt med skyddsklassplacering eller om syftet i
stället kan uppnås på något annat sätt, t.ex. genom att personens rörelsefrihet inom det område han skall verka begränsas eller genom att han hålls under uppsikt i andra former. Utöver att det på detta sätt skall vara nödvändigt att placera befattningen i skyddsklass krävs också att befattningshavaren 1) i särskild omfattning får del av sekretessbelagd information av betydelse för rikets säkerhet eller 2) annars har uppgifter av betydelse för rikets säkerhet, totalförsvaret eller skyddet mot terrorism.
Det första kravet, att tillgången till sekretessbelagd information skall vara av särskild omfattning, anger att inte varje befattning
som ger möjligheter att få del av hemliga uppgifter behöver
skyddsklassas. Det andra kravet innebär att befattningen på sätt anges i bestämmelsen skall vara av betydelse från säkerhetssynpunkt. Detta innebär emellertid inte att vilken som
möjlighet
helst för en befattningshavare att utföra säkerhetshotande handlingar skall föranleda skyddsklassplacering utan en bedömning får också här göras från fall till fall. Vad som härvidlag kan vara avgörande är exempelvis möjligheterna för en person att få tillgång till vapen eller utföra särskilt allvarliga sabotagehandlingar.
I andra stycket anges vilka skyddsklasserna är och det inbördes förhållandet dem emellan. Den närmare avgränsningen mellan
skyddsklasserna får göras i de verkställighetsföreskrifter som
utfärdas av regeringen. När det gäller avgränsningen såvitt avser tillgången på hemlig information har i den allmänna motiveringen angetts att den nuvarande uppdelningen kan tjäna som utgångspunkt. För avgränsningen med hänsyn till andra omständigheter bör följande riktlinjer kunna ställas upp.
I skyddsklass 1 A bör placeras befattningar som ger innehavaren en omfattande insyn i f örsvarsf örberedelser eller i utformningen och inriktningen av totalförsvaret och som ger möjlighet att direkt påverka beslutsfattandet inom dessa områden. Såvitt avser försvarsmakten innebär detta - och tillgången på hemlig information - att befattningar på central och högre regional nivå som är förenade med operativ planläggning, underrättelse- och säker-
316 Specialmotivering sou 1990:51
hetstjänst eller ansvar för kvalificerade vapensystem skall placeras i skyddsklass l A. Detsamma gäller befattningshavare inom polisen eller förvaltningen i övrigt som har uppgifter inom underrättelse-eller säkerhetstjänst eller på annat sätt har centrala uppgifter av betydelse för totalförsvaret eller terrorismbekämp-
ningen. Också personer som har känsliga befattningar inom
försvarsindustrin bör placeras i den högsta skyddsklassen, om tillgången på hemlig information är sådan att detta är motiverat.
Befattningar som visserligen ger innehavaren en omfattande insyn i totalförsvaret eller terrorismbekämpningen men inte innefattar någon möjlighet att direkt påverka beslutsfattandet bör placeras i skyddsklass l B. För försvarsmakten gäller det personer på cent-
ral och högre regional nivå som får insyn i väsentlig planläggning eller viktiga vapensystem. För polisen och förvaltningen i övrigt
bör på samma sätt personer som inte har direkt möjlighet att påverka beslut om det operativa arbetet men som ändå får en omfattande insyn i förhållanden som rör totalförsvaret eller
terrorismbekämpningen placeras i skyddsklass l B.
I skyddsklass 2 A skall sådana befattningar placeras som ger insyn i försvarsförberedelser inom totalförsvaret eller som är av särskild betydelse för skyddet mot terrorism. Hit hör den fast anställda militära personal som inte har sin plats i någon av de
högre skyddsklasserna, liksom andra befattningshavare inom
totalförsvaret och förvaltningen i övrigt som har uppgifter av väsentlig betydelse f rån säkerhetssynpunkt, t.ex. för skyddet mot terrorism. Hit kan räknas bevakningspersonal, anställda vid flygplatser och anställda inom försvarsindustrin, som inte skall vara placerade i en högre skyddsklass.
Den lägsta skyddsklassen, 2 B, är avsedd huvudsakligen för sådana värnpliktiga och frivilliga inom försvaret som har från
sekretessynpunkt känsliga befattningar i krigsorganisationen eller
som i fredstid anförtros med vapen eller annan militär materiel som kan användas för brott. Det kan här gälla hemvärnsmän och
annan frivilligpersonal samt värnpliktiga med sambands- eller
bevakningsuppgifter.
5 §
I första stycket anges ytterligare förutsättningar som vid sidan
om dem i 4 § skall vara uppfyllda för att en befattning skall få placeras i skyddsklass. Bestämmelsen, som räknar upp de person-
S pecialmoti vering 317
kategorier som kan komma i fråga, har kommenterats i den allmänna motiveringen (s. 230). I andra stycket klargörs det närmast självklara förhållandet att också den som avses få en sådan som är omnämnd i första - t.ex.
befattning stycket
sökanden till en - kan bli föremål för
tjänst personalkontroll.
6§
På motsvarande sätt som enligt PKK föreskrivs här att det är
regeringen och riksdagen som för sina respektive myndighets-
områden beslutar om placeringen i skyddsklass och att denna befogenhet kan delegeras såvitt avser befattningar i skyddsklasserna l B, 2 A och 2 B. Delegation av befogenheten att skyddsklassplacera befattningar i l B bör göras endast till myndigheter med särskild kompetens i säkerhetsfrágor, t.ex. till ÖB.
Här kan tilläggas att de verkställighetsföreskrifter till PKL som regeringen skall utfärda inte blir tillämpliga på riksdagsområdet
(8 kap. 13 § RF). Riksdagen får därför antingen utfärda egna föreskrifter eller inkorporera regeringens föreskrifter på samma sätt som har skett tidigare, beträffande t.ex. personalkontroll-
kungörelsen och upphandlingsförordningen.
7§
I första stycket anges vilka myndighetskategorier som får fatta beslut om personalkontroll och att detta får göras också av vissa andra organ. Bestämmelsen namnger således inte varje enskild myndighet som har denna rätt utan på samma sätt som i PKK får
detta göras i de verkställighetsföreskrifter som regeringen resp.
riksdagen skall utfärda. Inte heller andra organ som skall ha rätt att företa personalkontroll behöver anges direkt i lagen utan det är tillräckligt om så sker i föreskrifterna. Detta är lämpligt också därför att det ibland kan behöva göras ändringar i den krets av exempelvis företag (eller andra privata rättssubjekt) som skall ha rätt att företa Ett - som berör
personalkontroll. exempel härpå också uppräkningen av myndigheter - är af färsverket FFV som den l juli 1990 övergår till att vara aktiebolag.
Andra stycket innehåller en föreskrift om att det är länsstyrelsen som skall fatta beslut om att en kommun får företa personalkontroll. En kommun får med andra ord inte själv fatta ett sådant
Specialmotivering
beslut utan frågan skall av kommunen underställas i
länsstyrelsen det län där kommunen
är belägen.
Av tredje stycket framgår att ett beslut om att företa
personalkontroll skall riktas till rikspolisstyrelsen.
8§
Bestämmelsen behöver inte kommenteras annat än såvitt avser andra stycket där det görs från att
undantag huvudregeln
personalkontroll får företas endast beträffande den som kan antas bli innehavare av den Av
ifrågavarande befattningen. praktiska
skäl bör det i undantagsfall - om det skäl
föreligger synnerliga
- finnas
möjlighet att samtidigt personalkontrollera flera
personer. Det kan t.ex. vara fråga om en där den
viktig befattning,
tid som står till buds
anställningsmyndigheten är knapp och där
det in i det sista kan vara osäkert vem som blir
slutligen
innehavare av den aktuella tjänsten eller Inte sällan
befattningen.
torde detta kunna vara fallet vid sådana av
utnämningar högre befattningshavare som regeringen själv svarar för. Av samma
anledning bör det i undantagsfall vara att kravet
möjligt efterge
på att en personalkontroll skall vara utförd innan beslut fattas i det ärende som har föranlett personalkontrollen.
9§
En myndighet som beslutar om personalkontroll är att
skyldig
underrätta den som kontrollen avser om beslutet. Beträffande personalkontroll av en kommunal befattningshavare är det alltså länsstyrelsen som skall svara för denna underrättelse. Skälet till underrättelseskyldigheten är att den som kontrollen avser skall göras medveten om att personalkontroll kommer att och
göras därigenom ges möjlighet att självmant återkalla sin ansökan om han har anledning befara att det genom kontrollen kan komma fram ofördelaktiga om honom.
upplysningar
För vissa typer av ärenden finns det emellertid inte skäl att upprätthålla ett krav på att den berörde skall underrättas om kontrollen. Detta gäller t.ex. i om och
fråga krigsplaceringar
liknande, där det bör finnas en att dispensera från
möjlighet
kravet på underrättelseskyldighet. Sådana undantag får emellertid inte avse ärenden som kan ha betydelse för den kontrollerades
Special moti vering 319
anställning i något hänseende, t.ex. beslut om tillsättning av en
tjänst eller en ifrågasatt omplacering.
10§
I bestämmelsen regleras vilka uppgifter som skall inhämtas vid personalkontroll i skyddsklass l A och l B. Enligt första stycket skall de uppgifter om den kontrollerades personliga förhållanden inhämtas som behövs för kontrollen. Det får alltså avgöras i varje särskilt fall hur omfattande detta uppgiftsinhämtande skall vara. Som har framhållits i den allmänna motiveringen är det i första hand anställningsmyndigheten som skall svara för att relevanta uppgifter om personliga förhållanden kommer fram, men säkerhetspolisen är inte förhindrad att - om det finns anledning till det - närmare utreda också sådana
frågor.
Till hjälp vid en sådan utredning kommer att ligga främst de uppgifter som enligt andra stycket kan inhämtas genom en särskild personutredning. En sådan skall - om det inte anses
- vid kontroll l A. Är det obehövligt göras i skyddsklass fråga om en kontroll l B får särskild -
i skyddsklass personutredning
avseende annat än den kontrollerades ekonomiska förhållanden göras endast om det föreligger särskilda skäl för det. Skäl för en sådan undersökning kan vara att det i SÅPO:s register finns anteckningar som behöver belysas ytterligare eller att det finns oklarheter i de uppgifter som den kontrollerade har lämnat om sina ekonomiska förhållanden. Vid en särskild personutredning kan den kontrollerade lämpligen själv fylla i en blankett som är utformad på motsvarande sätt som den som för närvarande används vid kontroller i skyddsklass 1 A (se bilaga 5).
Enligt tredje stycket skall vid personalkontroll i skyddsklass 1 A hållas ett personligt samtal med den som kontrollen avser. Vid ett sådant samtal kan det bli aktuellt att ta upp frågor med anled-
ning av vad den kontrollerade själv har uppgivit skriftligen, och
det kan också finnas skäl att beröra upplysningar som har lämnats av referenspersoner eller som har framkommit genom registeruppgif ter. Som har nämnts i den allmänna motiveringen kan det vara lämpligt att vid det personliga samtalet delge den kontrollerade eventuella uppgifter som finns i SÅPO:s register.
I fjärde stycket erinras om att vid omkontroll särskild personutredning skall göras endast om det finns skäl för det. I ett sådant fall har anställningsmyndigheten normalt hunnit bilda sig
320 S pecialmoti vering s0U 1990:51
en så god uppfattning om den som skall kontrolleras att myndigheten själv kan bedöma om det föreligger någon särskild anledning att göra en ny personutredning. Om så anses vara fallet bör SÄPO underrättas om detta i samband med att myndigheten ger in sin begäran om personalkontroll till rikspolisstyrelsen.
11§
Med polisregister avses register som förs med stöd av
polisregisterlagen, i första hand det s.k. person- och
belastnings-
registret (PBR), eller den föreslagna lagen om säkerhetspolisens register. Vid personalkontroll som gäller skyddsklass l A och l B får varje uppgift lämnas ut som skäligen behövs för kontrollen. Detta innebär att det inte föreligger någon att lämna
skyldighet
ut en uppgift som finns i ett polisregister utan en viss
prövning
skall som framgår av ordalydelsen ske. Vid en sådan kan
prövning
resultatet bli att t.ex. uppgifter i SÄPO-registret som är av gammalt datum eller som uppenbarligen saknar betydelse inte vidarebefordras för utlämnande. I samband med att det en
görs sökning i SÄPO-registret beträffande en person som är föremål för personalkontroll är det vidare att det beträffande de
rimligt
eventuella anteckningar som påträffas sker en viss kontroll av
anteckningarnas vederhäftighet. På så sätt kan undvikas att uppgifter som beror på personförväxling eller annat misstag
lämnas ut till men för den kontrollerade.
Enligt bestämmelsen får vid en kontroll i de båda högsta skyddsklasserna uppgifter som finns i ett polisregister lämnas ut också beträffande den kontrollerades make eller sambo.
Förutsättningen
är dock att det oundgängligen behövs för av den
prövningen
kontrollerades pålitlighet. Häri ligger att ett större krav på relevans måste ställas när det gäller uppgifter som gäller en make eller sambo. Exempelvis kan det som regel inte vara nödvändigt att lämna ut en uppgift om att den kontrollerades make eller sambo har gjort sig skyldig till
rattonykterhetsbrott
eller snatteri. Brottslighet av detta slag kan inte gärna sägas ens indirekt vara av betydelse för den kontrollerades pålitlighet.
12§
I första stycket sägs att vid personalkontroll i skyddsklass 2 A får samtliga uppgifter om den kontrollerade som finns i PBR lämnas ut.
sou 1990:51 321
Specialmotivering
Enligt andra stycket får vid personalkontroll 2 B
i skyddsklass endast uppgift i PBR om att den kontrollerade har begått vissa, särskilt angivna brott lämnas ut. De brott som anges är brott mot liv och hälsa (3 kap. BrB), brott mot frihet och frid kap.
(4 BrB)
och allmänfarliga brott (l 3 kap. BrB), dvs. sådan som
brottslighet
närmast avses med de syften för vilka personalkontroll 1 §
enligt
får företas. Dessutom får i skyddsklass 2 B lämnas ut om
uppgift
att den kontrollerade har gjort sig skyldig till narkotikabrott och
trafikonykterhetsbrott.
Föreskriften i tredje stycket innebär att det vid en personalkontroll i skyddsklass 2 B är möjligt att i vissa fall lämna ut också uppgift i PBR om att den kontrollerade har begått andra brott än de som nämns i andra stycket. Förutsättningen för att detta skall få ske är att ett sådant utlämnande bedöms vara
oundgängligen
nödvändigt för kontrollen. Det kan här vara fråga om att lämna uppgift om att någon har begått ett allvarligt brott av annat slag än de som omnämns i andra stycket och att brottet är sådant att det uppenbarligen är ägnat att sätta personens i
pålitlighet fråga.
13§
Bestämmelsen reglerar det som brukar kallas
spontanutlämning.
Om det blir aktuellt med sådan beträffande
uppgiftsutlämning
personer i skyddsklass l A och l B, får
rikspolisstyrelsen
vidarebefordra uppgifterna till registernämnden som har att fatta beslut i frågan om de skall lämnas ut eller inte. För uppgifter i de båda lägre skyddsklasserna kan beslutet fattas av
rikspolis-
chefen eller - efter delegation - av annan
polismyndighet (se
14 § andra stycket).
14§
Bestämmelsen har kommenterats i den allmänna
motiveringen (ovan s. 251).
15§
Bestämmelsen anger i vilken utsträckning den kontrollerade i ett personalkontrollärende skall ha rätt att ta del av uppgifter från
ett polisregister.
322 Special moti vering
Enligt första stycket skall den som uppgifterna avser - vare sig
det är fråga om den kontrollerade själv eller dennes make eller sambo - att innan en lämnas ut.
ges tillfälle yttra sig uppgift Undantag f rån skyldigheten att låta den uppgifterna avser få del av dem kan dock göras om uppgiften är hemlig enligt någon annan bestämmelse i sekretesslagen än 7 kap. 17 § eller om
underrättelseskyldighet enligt 9 § PKL inte föreligger. I 7 kap.
17 § sekretesslagen föreskrivs - av hänsyn främst till skyddet för enskilds förhållanden - att sekretess för bl.a.
personliga gäller
uppgift i polisregister, och att det för utlämnande av en sådan uppgift finns särskilda föreskrifter i polisregisterlagen.
Enligt 14 kap. 4 § sekretesslagen är huvudregeln att sekretess till skydd för en enskild inte gäller i förhållande till den enskilde själv. Emellertid är det uttryckligen föreskrivet att bestämmelserna i 14 kap. sekretesslagen inte gäller i fråga om sekretess enligt 7 kap. 17 § sekretesslagen. Också i den rätt som enligt datalagen föreligger för en person att få underrättelse om registeruppgifter som rör honom själv har undantag gjorts som är tillämpliga på
bl.a. uppgifter i ett polisregister (10 § tredje stycket datalagen).
Den föreslagna bestämmelsen i första stycket kan sägas utvidga
de begränsade möjligheter som enligt 3 § polisregisterlagen finns för den registrerade att få ut uppgifter om sig själv. I ett
personalkontrollärende skall således den kontrollerade alltid beredas tillfälle att ta del av registeruppgif ter som är sekretessbelagda enbart av hänsyn till hans egna intressen. Om sekretess gäller enligt exempelvis 5 kap. l § sekretesslagen, något som inte är ovanligt när det gäller uppgifter i SÄPO-registret, skall den kontrollerade däremot inte ha någon ovillkorlig rätt att få ta del
av uppgifterna.
Den nuvarande bestämmelsen i PKK har visat sig innebära att kommunikation i personalkontrollärenden förekommer endast undantagsvis. För att möjliggöra för den uppgifterna avser att i ökad utsträckning ta del av uppgifter som lämnas ut i ett
föreskrivs i andra att peronalkontrollärende stycket uppgifter även om sekretess gäller enligt någon annan bestämmelse än 7 kap. 17 § sekretesslagen - skall delges den uppgifterna avser, om dennes intresse av att få yttra sig skäligen bör ha företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda.
Det är inte möjligt att närmare ange i vilka situationer hemliga
- t.ex. uppgifter enligt 5 kap. l § sekretesslagen - kan delges enligt den föreslagna bestämmelsen. Att det skall var fråga om
sou 1990:51 S pecialmoti vering 323
situationer där den kontrollerades intresse av att få yttra sig skäligen bör ha företräde, innebär emellertid att det skall göras en prövning av saken, dvs. att de motstående intressena skall vägas mot varandra. Redan att det finns ett intresse för den kontrollerade att ta del av uppgifterna skall med andra ord inte innebära att detta intresse ges företräde, utan innehållet i uppgifterna och den skada som kan bli följden av att dessa röjs måste också beaktas.
Vid en sådan prövning kan det visa sig att ett utlämnande som
begränsas till vissa uppgifter eller som endast översiktligt
upplyser om innehållet kan vara tillräckligt för att tillgodose den kontrollerades intresse samtidigt som riskerna för skadliga effekter av utlämnandet kan undvikas eller göras mindre. Viss ledning för en sådan avvägning kan hämtas från regleringen i 14 kap. 5 § sekretesslagen av en parts möjligheter att ta del av
hemliga uppgifter i ett mål eller ärende. Utformningen av den
bestämmelsen bygger på att partsintresset skall vara överordnat och att det därför bör sörjas för att parten i största möjliga utsträckning inte hålls ovetande om uppgifter i ärendet som angår
honom själv.
Med den föreslagna bestämmelsen skall det i större utsträckning än för närvarande vara möjligt att delge även sådana uppgifter som har antecknats i SÄPO-registret med stöd av de nuvarande hemliga föreskrifterna, och för vilka sekretess enligt 5 kap. l § sekretesslagen i och för sig kan åberopas. För sådana uppgifter har vid tillämpningen av bestämmelsen i PKK kommunikation regelmässigt underlåtits, ofta med hänvisning till att annars uppbyggnaden av de hemliga föreskrifterna skulle kunna röjas till men för SÄPO:s verksamhet. Även här måste dock en bedömning göras från fall till fall, och det är inte givet att sekretssintresset därvid skall ges företräde. Vad som särskilt måste beaktas i en sådan situation är vilka risker ett utlämnande - helt eller delvis - av uppgifterna kan innebära för att det närmare innehållet i föreskrifterna skall avslöjas. Och därvid kan det inte vara utan betydelse att fråga är om att till en viss person lämna
ut uppgifter. Uppgifter som dessutom är begränsade till denna
person och därför inte torde kunna ge någon större vägledning för den som är ute efter att ta reda på hur föreskrifterna är uppbyggda. Vidare skall beaktas möjligheten att enligt 14 kap. 9 § sekretesslagen förena ett utlämnande med förbehåll som inskränker möjligheterna för den kontrollerade att föra innehållet i uppgifterna vidare till annan.
324 Specialmotivering s0U 1990:51
Även om möjligheterna till kommunikation således skall vara större med den föreslagna bestämmelsen, är det samtidigt klart att det kommer att föreligga situationer där ett utlämnande av uppgifter inte är möjligt av sekretesskäl. Det kan t.ex. vara fråga om situationer där även ett delvis eller översiktligt utlämnande av uppgifter innebär att en pågående utredning av betydelse för rikets säkerhet avslöjas eller att en viss informationskälla eller arbetsmetod röjs. Detta får emellertid accepteras med hänsyn till den betydelse personalkontrollen har för skyddet av den nationella säkerheten (jfr 2 kap. 3 § och 9 kap. 17 § andra stycket
Vad som i det föregående har sagts om den kontrollerade gäller i förekommande fall även dennes make eller sambo.
Den av kommittén föreslagna bestämmelsen är - som har nämnts
iden allmänna motiveringen - inte tillämplig vid handläggningen
hos anställningsmyndigheten av det ärende som har föranlett en personalkontroll. Inte heller är den tillämplig vid en eventuell efterföljande domstolsprocess. Som kommittén ser det måste emellertid även i dessa fall en göras mellan å ena
avvägning
sidan intresset för den kontrollerade av att få ta del av uppgifterna och å andra sidan det intresse som sekretessen skall
skydda. Bestämmelserna i sekretesslagen och polisregisterlagen
ger också i och för sig möjlighet att i vissa fall delge den kontrollerade uppgifter som är hemliga, och kommittén har tidigare (ovan s. 264) framhållit att intresset för den kontrollerade av att få del av uppgifterna - åtminstone -
översiktligt
framstår som särskilt beaktansvärt så
i ett läge där det har gått långt som till en anställningstvist med eller en
arbetsgivaren
domstolsprocess.
16-18 §§
Bestämmelserna har kommenterats i den allmänna motiveringen.
19§
Enligt bestämmelsen får ett beslut om utlämnande enligt lagen
inte överklagas. Med den sammansättning som registernämnden
skall ha enligt 18 § är inte heller lagen (1988:205) om rättspröv-
Special moti vering 325
ning av vissa f örvaltningsbeslut tillämplig pá nämndens beslut (se
2 § i lagen om rättsprövning).
326 Specialmotivering s0U
1990:51
2 till om teknisk
Förslaget lag hemlig avlyssning
Lagens namn
Den danska modellen att kalla
ifrågavarande avlyssning för annan avlyssning är inte i det här
gångbar sammanhanget med hänsyn till att det inte är om att åstadkomma en fråga samlad reglering av de olika möjligheter som innehåller om
lagstiftningen
hemlig avlyssning som tvångsmedel. Det namn kommittén har stannat för har fördelen att lagen får ett relativ kort namn som samtidigt relativt tydligt talar om vad den gäller.
På samma sätt som för och
teleavlyssning teleövervakning bör det
f ramgá att det är fråga om en Ordet teknisk
hemlig tvångsåtgärd.
bör också ingå i namnet för att att är
klargöra fråga endast om
hemlig avlyssning som sker med tekniska hjälpmedel och att den alltså inte gäller ren I och för
tjuvlyssning. sig blir beteckningen
inte entydig, eftersom ju även
hemlig teleavlyssning sker med
tekniskt hjälpmedel, men den oklarheten rättas till genom att det i den inledande bestämmelsen en till de särskilda
görs hänvisning
bestämmelserna om sådan
avlyssning.
Ett alternativt namn på som kommittén har lagen övervägt är lag om hemlig avlyssning med eller annat tekniskt
mikrofon
hjälpmedel. Det är emellertid en lång och
otymplig beteckning,
inte bara i en rubrik utan framför allt om den skall upprepas i ett flertal av lagens bestämmelser. Men
beteckningen är förvisso
något mer klargörande än den av kommittén valda att den genom
anger den förmodligen vanligaste metoden för hemlig avlyssning
samtidigt som den upplyser om att även med andra
avlyssning
tekniska hjälpmedel än mikrofon avses. Å andra sidan kan man säga att inte heller det är särskilt eftersom
välfunnet, avlyssning
med mikrofon kan ske på flera olika sätt.
1§
För att (i första stycket) avgränsa vad som avses med
avlyssning
är det naturligt att utgå f rån straf f bestämmelsen om
olovlig
avlyssning i 4 kap. 9 a § BrB. Enligt den bestämmelsen döms den för hemlig avlyssning som medelst tekniskt
olovligen hjälpmedel för återgivning av ljud i hemlighet eller tal i avlyssnar upptager
enrum, samtal mellan andra eller förhandlingar vid sammanträde eller annan sammankomst, vartill allmänheten inte tillträde äger
sou 1990:51 S pecialmotivering 327
inte i eller som han obehörigen berett och som han själv deltager tillträde till. Den närmare avgränsningen såvitt avser tekniskt
sig
och upptager framgår av bestämmelsens
hjälpmedel, avlyssnar
1970:47 s. 63 ff, prop. 1975:19 s. 32 ff och 102 förarbeten (SOU 1975:12 s. 10 se även Kommentar till brottsbalken I, ff, JuU f; 5 uppl., s. 214 ff).
I likhet med vad har föreslagit bör
tvångsmedelskommittén
eller som han berett sig tillträde till utgå,
uttrycket obehörigen
eftersom det här om att ge polisen just behörighet att är fråga i enrum företa Ds Ju 1981:22 s. 77). Tal enligt
avlyssning (jfr
t.ex. en diktamen - torde säkert inte vara något som förarbetena finns anledning att avlyssna särskilt ofta, men det det i praktiken kan å andra sidan inte heller uteslutas, t.ex. muntliga instruk-
tioner som talas in på band. Förhandlingar vid sammanträde inte tankarna till de sammanhang i vilka
leder väl konspiratoriska
och terrordåd planläggs eller förbereds, men med det
spioneri
inte mer än att fler personer deltar än
behöver åsyftas betydligt
vid sammankomster eller vid samtal mellan andra.
Andra innehåller en erinran om att det finns regler om stycket
teknisk dvs. hemlig teleavlyssning, även på hemlig avlyssning, andra håll i lagstiftningen.
föreskrivs genom en hänvisning till 27 kap. l § I tredje stycket stycket RB att den år 1989 i tvångsmedelslagstiftningen
tredje
införda även för hemlig teknisk
proportionalitetsregeln gäller
Bestämmelsen har kommenterats i för-
avlyssning. ingående
arbetena till det (prop. 1988/89:l24 s. 26 och
lagstiftningsärendet
JuU25 s. 19 Ds Ju 1981:22 s.43 ff och SOU 1984:54 s. 77
f; jfr ff).
Här skall endast att hemlig teknisk avlyssning är en
påpekas
som är särskilt integritetskränkande och att detta
tvångsåtgärd
skall beaktas vid en mot proportionalitetsregeln. Att
prövning
föranleder att personer som inte är
tvångsmedlets användning
eller att information
misstänkta utpräglat integritetskänslig
kommer att kunna avlyssnas eller om den förutsätter att intrång
i ett skyddat utgör enligt kommitténs mening görs utrymme kan
exempel på när en avvägning enligt proportionalitetsregeln
behöva ske med särskild försiktighet.
328 S pecialmoti
vering
2§
Paragrafen anger lagens tillämpningsområde såvitt avser den
brottslighet som kan komma i fråga för teknisk
hemlig avlyssning.
Bestämmelsen har kommenterats ingående i den allmänna motive-
ringen (ovan s. 166) och här skall endast fästas särskild uppmärksamhet på att även förberedelse
försök, och stämpling till de i
paragrafen omnämnda brotten kan till för ligga grund ett beslut om hemlig teknisk
avlyssning.
3§
Här anges vad som krävs för ett beslut om hemlig teknisk
avlyssning vad avser brottsmisstankens
styrka och utredningsläget.
Förslag som har framförts om en annan, har
lägre misstankegrad
redovisats tidigare (ovan s. 170). Angående den kritik som-
såvitt avser - därvid har teleavlyssning riktats mot en så
hög misstankegrad som skälig misstanke bör framhållas
att det under föregående paragraf omnämnda förhållandet att även den som är
skäligen misstänkt för försök, förberedelse eller
stämpling kan
föranleda ingripanden med hemlig avlyssning även i ett skede som
ligger relativt långt före det brottets
ifrågavarande f ullbordan.
Teleavlyssning får enligt till
27 kap. 16 § RB avse samtal och
från telefonapparat som innehas av den
misstänkte eller eljest kan antas komma att begagnas av honom. När det gäller
hemlig
teknisk avlyssning bör sådan få avse endast lokal, utrymme eller plats där den misstänkte kan antas komma att uppehålla sig.
4§
Regleringen i denna paragraf överensstämmer med den som gäller för RB
telefonavlyssning enligt (se prop. 1988/89:l24 s. 50 ff).
Till skillnad från vad som i 1952 föreskrivs års lag skall det
således inte vara för att fatta
möjligt åklagaren interimistiskt
beslut om hemlig teknisk vid fara i
avlyssning dröjsmål. Dels är hemlig teknisk avlyssning typiskt sett från farligare integritets-
synpunkt och dels bör kontakten mellan och domstolen
åklagaren
normalt kunna ske utan nämnvärd tidsutdräkt. I situationer där
det föreligger en fara som
överhängande, allvarlig skulle kunna åtgärdas med hemlig avlyssning, men där en domstol inte behörig
kan nås, måste - om i
förutsättningarna övrigt härför är upp-
fyllda - bestämmelserna om nöd kunna av undersök-
åberopas
Specialmotivering 329
ningsledaren eller åklagaren för att denne själv skall kunna fatta beslut om hemlig avlyssning. Det är dock väl att märka att de särskilda föreskrifter som SÄPO kan utfärdat för sådana situationer i så fall måste iakttas. Enligt nuvarande föreskrifter får ett sådant beslut fattas endast av chefen för SÄPO (4.2 i 1990 års
arbetsordning).
5§
För att en bestämmelse som möjliggör hemlig teknisk i
avlyssning
utrymme eller på plats som eljest skyddas mot intrång skall bli meningsfull måste det finnas möjlighet att där placera den
tekniska utrustning som krävs för avlyssningen. Någon möjlighet
härtill finns inte enligt gällande lagstiftning, bortsett från det begränsade utrymme som reglerna om nöd innebär.
Det behövs därför en särskild bestämmelse som tillgodoser detta intresse för sådan fall där tillstånd till hemlig avlyssning har meddelats. Det är emellertid viktigt att än en gång framhålla att behovet av intrång i ett skyddat utrymme är intimt förbunden med frågan om tillstånd skall ges till avlyssningen eller inte. Som har nämnts ovan innebär den att ett sådant
omständigheten intrång krävs för att genomföra avlyssningen att frågan om
tillstånd skall prövas med särskild restriktivitet. Också vilken typ av intrång det gäller kan därvid vara av betydelse. Att tränga in i en bostad eller liknande, t.ex. ett tält, bör kräva ett förhål-
landevis mer påtagligt utredningsintresse än om avser intrånget
ett utrymme som är mindre känsligt från integritetssynpunkt.
Det ligger vidare i sakens natur att även själva intrånget skall
ske med iakttagande av proportionalitetsprincipen 8 § polis- (jfr
lagen). I och för torde - med till
sig polisen själv hänsyn sekretessen - vara intresserad av att intrånget föranleder minsta möjliga uppmärksamhet, men det är inte bara risken för konfrontation med den misstänkte eller andra som skall beaktas vid denna avvägning. Även det sätt som ingreppet rent tekniskt utförs på - t.ex. graden av åverkan - är av betydelse.
Rätten till intrång bör omfatta inte bara själva installationen av den tekniska utan också - -
utrustningen självklart avlägsnandet
av den. Dessutom bör det vara möjligt för polisen att med stöd av bestämmelsen ta sig in utrymmet för att utföra erforderligt underhåll, för att t.ex. byta batterier eller reparera någon del som har gått sönder.
Det kan självfallet uppstå komplikationer i samband med att ett
intrång görs i syfte att installera hemlig avlyssningsutrustning.
Ett exempel är att den avlyssningen gäller själv får klart för sig vad som pågår. Ett annat att det är någon annan person som gör upptäckten. Problemen har tagits upp av tvångsmedelskommittén som därvid bl.a. hänvisar till uttalanden i samband med tillkomsten av 1952 års lag (Ds Ju 1981:22 s. 132 ff).
Vad händer om någon av nu nämnda personer ber att få ta del av det beslut som ligger till grund för intrånget? Är det en utomstående - dvs. annan än den som misstanken avser - är
någon svaret att denne inte har rätt att få del av beslutet. Polis-
sekretessen enligt 5 kap. l § sekretesslagen är tillämplig, vilket
förhindrar utlämnande i ett sådant fall. Är det däremot den misstänkte själv som ber att få ta del av beslutet, är förhållandet det motsatta. Den misstänkte är part i ärendet och har därför enligt 14 kap. 5 § andra stycket sekretesslagen rätt att ta del av beslutet och alla omständigheter som har legat till grund för avgörandet. Däremot har en part ingen ovillkorlig rätt att ta del av handling eller annat material i ärendet, eftersom detta kan f örvägras honom om det föreligger sekretesskäl av viss, betydande styrka (14 kap. 5 § första stycket sekretesslagen).
Även andra komplikationer kan uppstå, som att den
naturligtvis
misstänkte eller någon annan sätter sig till motvärn eller försöker förhindra förrättningen på något annat sätt. De flesta sådana situationer torde vara möjliga att lösa med de allmänna befogenheter som gäller för polismän i deras tjänsteutövning (enligt bl.a. 10 § polislagen). Om å andra sidan något fel begås av en inblandad polisman, kan det bli aktuellt med ansvar för denne enligt bestämmelserna om tjänstefel m.m. i 20 kap. BrB eller enligt reglerna om disciplinär bestraffning. Skulle en polisman vålla skada i samband med ett intrång, kan skadeståndsansvar drabba det allmänna enligt bestämmelserna härom i 3 kap.
6-9 §§
Dessa bestämmelser överensstämmer med dem som gäller för telefonavlyssning enligt RB. Bestämmelserna har i allt väsentligt kommenterats i förarbetena till 1989 års lagstiftning (prop.
1988/89:l24).
sou 199o:51 S pecialmotivering 331
3. Förslaget till lag om särskild användning av övervakningskamera m.m.
Lagens namn
Lagens rubrik har valts efter förebild i lagen om övervakningskameror m.m. Som samlingsbegrepp för de instrument som lagen omfattar används också här övervakningskamera.
1 §
De tekniska anordningar som enligt första stycket omfattas av lagen motsvarar dem som omfattas av lagen om övervakningskameror m.m. Dock har inte det tillägg som finns i l § andra meningen i den lagen tagits med. Anledningen härtill är att det är själva användningen av en övervakningskamera som kräver tillstånd enligt denna lag och inte behandlingen eller bevarandet
av bilder som har tagits med en övervakningskamera.
Också kravet på att övervakningskameran används för personövervakning och begränsningen till kameror som inte manövreras på platsen har utformats efter förebild i lagen om övervakningskameror m.m.
För en mer ingående kommentar till bestämmelsen i nu berörda hänseenden hänvisas till förarbetena till lagen om övervakningskameror m.m. (prop. 1989/902119 s. 14 f och 39 ff).
Uttrycket i särskild användning syftar på att övervakningen sker
med f järrmanövrerad kamera men att lagen om övervakning inte
är tillämplig. Någon upplysningsplikt motsvarande den som finns i lagen om övervakningskameror finns inte enligt denna lag.
I andra stycket föreskrivs genom en hänvisning till 27 kap. l §
tredje stycket RB att den år 1989 i tvångsmedelslagstiftningen
införda proportionalitetsregeln gäller även för särskild användning av övervakningskamera. Bestämmelsen har ingående kommenterats i förarbetena till det lagstiftningsärendet (prop. 1988/89:l24 s. 26 och JuU25 s. 19; jfr Ds Ju 1981:22 s. 43 ff och SOU 1984:54 s. 77 ff).
332 S pecialmoti vering SOU 199o:51
2-7 §§
Bestämmelserna motsvarar dem som har föreslagits för hemlig teknisk avlyssning utom såvitt avser den grad av misstanke som skall krävas. För användning av f järrmanövrerad kamera skall krävas att den som skall övervakas kan misstänkas för något av de brott som anges i 2 §. Tvångsmedelskommittén har
ingående
redogjort för hur olika beviskrav kan förhålla sig till varandra (Ds Ju 1981:22 s. 51 ff, 84 ff och s. 147 se även Per-Olof
ff;
Ekelöf, SvJT 1982 s. 654 ff).
En närmare kommentar till regleringen av misstankegraden vid
tvångsmedelsanvändning finns i motiveringen till motsvarande
bestämmelse i förslaget till lag om hemlig teknisk
avlyssning
(ovan s. 170 och 328).
Här skall dock nämnas att uttrycket plats i andra i 3 §
meningen
begränsas av att det i den här föreslagna lagen inte finns någon motsvarighet till föreskrif ten i förslaget till lag om
hemlig
teknisk avlyssning (5 §) om rätt till intrång eller
i utrymme plats som annars skyddas mot intrång.
Special moti vering 333
4 Förslaget till lag om säkerhetspolisens register
1§
I bestämmelsen anges att det vid SÄPO förs ett särskilt polisregister för SÄPO:s verksamhet. Lagens föreskrifter tar alltså
över den reglering för polisregister som finns i polisregisterlagen.
I den allmänna motiveringen har emellertid angetts att en av bestämmelserna i polisregisterlagen skall vara tillämplig på SÄPO:s register även fortsättningsvis, nämligen bestämmelsen om enskilds möjligheter att i vissa fall få ut registeruppgifter. Detta anges i en av de inledande paragraferna i polisregisterlagen.
Att det i bestämmelsen anges att registret f år föras med hjälp av automatisk databehandling innebär att författningsstöd ges åt detta förhållande, något som saknas för närvarande. Rätten att föra registret med hjälp av ADB grundas i dag på ett beslut av datainspektionen.
2§
På samma sätt som i PKK föreskrivs här att de uppgifter får antecknas som behövs för SÄPO:s verksamhet. En häremot korresponderande föreskrift om när uppgifter skall utgå ur registret finns i andra meningen. Bestämmelsen har kommenterats i den allmänna motiveringen (s. 146), där det bl.a. har uttalats att regeringen i förordning bör ge närmare föreskrifter för när
uppgifter skall utgå ur registret.
3§
I bestämmelsen räknas de myndigheter upp som har rätt att på begäran få ut uppgifter f rån registret. Utan att behöva omnämnas här torde sådan rätt föreligga också för rikspolisstyrelsen och
regeringen.
4§
Närmare för registernämndens tillsyn har lämnats i
anvisningar
den allmänna motiveringen (ovan s. 269). Här skall endast
334 Specialmotivering sou 199o:51
tilläggas att nämnden, om den i ett klagoärende avser att delge klaganden - helt eller delvis - uppgifter i registret, detta får ske med tillämpning av de skaderekvisit som sekretessbestämmelserna i sekretesslagen innehåller. Någon särskild f rån
regel om undantag sekretess för utlämnande i sådana fall föreslår kommittén således inte.
Ett exempel på ett sådant skaderekvisit är att det för sekretess enligt 5 kap. l § sekretesslagen krävs att det kan antas att syftet med beslutade eller f örutsedda motverkas eller den
åtgärder
framtida verksamheten skadas om den
ifrågavarande uppgiften
röjs. Skaderekvisitet i 2 kap. 2 § är utformat
motsvarande sätt. I 2 kap. l § har emellertid
skaderekvisitet en annan utformning. den bestämmelsen
Enligt
gäller sekretess redan om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att detta stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet.
Specialmotivering 335
5. Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen
5 kap.
1 §
I ett nytt fjärde stycke har - i enlighet med föreskriften i l kap. 2 § - en hänvisning till den föreslagna bestämmelsen i
gjorts
15 § andra stycket PKL som ger möjlighet för den som kontrolleras i ett personalkontrollärende att få ta del av uppgifter som omfattas av någon annan sekretessbestämmelse än 7 kap. 17 §. I och för sig kan tänkas att sådana uppgifter kan vara sekretessbelagda enligt någon annan bestämmelse än 5 kap. l §, men enligt kommitténs mening bör det vara tillräckligt att en hänvisning görs endast i denna paragraf. Tilläggas kan att tvångsmedel i första stycket 2 innefattar även de nya tvångsmedel som kommittén föreslår.
16 kap.
De tvâ nya paragraferna i kapitlet motsvarar i princip den nuvarande l §. Uppdelningen av bestämmelsen är endast redaktionell och syftar till att bättre klargöra regelsystemets uppbyggnad. Tillägget av m.m. i rubriken är föranlett av att kapitlet
rör även andra brott än tystnadspliktsbrott.
16 kap.
1 §
I bestämmelsen hänvisas till de begränsningar i friheten att meddela och offentliggöra uppgifter som för närvarande anges i första meningen i ingressen till 16 kap. l §.
2§
Paragrafen inleds med det som för närvarande står i andra meningen i ingressen i 16 kap. l § och därefter följer den av kvalificerade tystnadsplikter som i dag finns i
uppräkning
1 §. Bestämmelsen innebär att det inte är tillåtet att avsiktligt bryta mot de tystnadsplikter som räknas upp i bestämmelsen och
336 Specialmotivering sou 1990:51
gäller såväl meddelande som och
offentliggörande av uppgifter
underrättelser.
Under punkt 3 i uppräkningen har vissa Den
tillägg gjorts.
nuvarande katalogen har kompletterats med som
uppgifter
omfattas av försvarssekretess enligt 2 kap. 2 §
sekretesslagen. Regleringen av begränsningarna har gjorts
enhetlig när det gäller sekretess enligt 2 kap.
l §, 2 kap. 2 § och 5 kap. l §. Som har redovisats i den allmänna motiveringen avses med denna
reglering
inte att det området skall minska
meddelarfrihetsskyddade annat
beträffande sådana uppgifter på försvars- och polissekretessens område som om de utlämnas visserligen inte sätter rikets säkerhet i fara men kan skada landet annat
allvarligt på sätt, t.ex.
uppgifter av betydelse för en terroristorganisation.
Sekretessbelagda uppgifter enligt 5 kap. l § begränsas dessutom
på samma sätt som för närvarande när det gäller som
uppgifter
hänför sig till användningen av vissa
tvångsmedel. Begränsningen
har ändrats med beaktande av de till som
förslag nya tvångsmedel kommittén föreslår.
RESERVATION OCH SÄRSKILT YTTRANDE
Reservation av Birgit Friggebo
Det finns vissa faktorer som gör hemlig teknisk med
avlyssning t.ex. mikrofon mer integritetskränkande än telefonavlyssning. För
det första innebär avlyssning med dold mikrofon en mer total kontroll än telefonavlyssning. Man kan lyssna på allt som sägs, och på alla andra ljud av mänskliga aktiviteter, vid alla tidpunkter på dygnet. Det innebär att alla som befinner sig i den avlyssnade lokalen kan avlyssnas. Integritetskränkningen kommer att gälla även oskyldiga människor som har kontakter med den misstänkte och kan dessutom omfatta helt ovidkommande personer. Härtill kommer att allt som avlyssnas kan registreras och bevaras, med alla problem detta för med sig i fråga om bl.a. överskottsinformation.
För det andra medför avlyssning med dold mikrofon att
utrustning
måste föras in och hämtas ut från annars skyddade
utrymmen. Polisen måste alltså i princip bryta sig in i fredade utrymmen åtminstone två gånger vid varje buggning. I motsats till vad som sker vid husrannsakan får den misstänkte inte vetskap om detta. Intrångsskyddet åsidosätts också för personer i hans omgivning, medlemmar i hushållet, arbetskamrater osv. I den mån tillstånd inhämtas till utplacering hos grannar etc. minskar effektiviteten genom risken för informationsläckor.
För det tredje finns risken att polisen misslyckas med att hämta tillbaka utrustningen och att denna kanske, om det är fråga om
radiosändare, fortsätter att fungera. Hos många kommer så
småningom att breda ut sig en misstanke att olika till synes helt oskyldiga lokaler - hotellrum och liknande - kommer att vara
buggade.
De integritetsrisker som buggning sålunda för med sig i förening med det förhållandet att det enligt statsmakternas intentioner i allt fall inte skall förekomma buggning utanför SÄPO:s verksamhet kan leda till ett minskat förtroende för SÄPO från den allmänhet, vars samarbetsvil ja SÄPO är beroende av. När det gäller kontrollen sätter kommittén enligt min mening en överdriven tilltro till resultatet av rättens prövning. Visserligen behöver det väl knappast sägas att domstolarna är i utomordent-
338 Reservation och särskilt yttrande
ligt hög grad lämpade för en sådan uppgift. Men problemet är att domstolarna i princip är konstruerade för tvistelösningar mellan parter som var och en lägger fram sin ståndpunkt. Härtill kommer att eftersom den misstänkte av naturliga skäl måste hållas i
okunnighet om förfarandet, han inte har möjlighet att överklaga
rättens beslut. Detta medför att det inte heller finns möjlighet att genom avgöranden av överinstanserna, ytterst högsta domstolen, ge ledning för vad som är tillåtet eller otillåtet på detta område och åstadkomma en enhetlig rättstillämpning. Det som nu sagts gäller självfallet inte bara buggning utan även telefon-
avlyssning. Men i förening med de starka farorna för integriteten
vid buggning är förhållandet värt att uppmärksamma i detta sammanhang. Och när det särskilt gäller SÄPO:s verksamhet finns med den extrema sekretessnivå som råder och måste råda där, ytterligare risker för att rätten inte får all den kunskap som skulle vara av värde för f rågans rätta bedömande.
Behovet av buggning kan inte heller antas vara så mycket större inom SÄPO:s verksamhetsområde än inom den öppna polisens, där statsmakterna så sent som förra året bestämt tagit avstånd f rån
att tillåta användning av buggning. Det är visserligen fråga om
grova brott men även den öppna polisen utreder mycket grova brott.
När det gäller metodernas effektivitet måste uppmärksammas att, sedan buggning väl accepterats som lagligt tvångsmedel, motmedel mot sådana åtgärder omedelbart kommer att användas av misstänkta - dessutom mer sofistikerade
personer troligen ju
medel desto farligare den avlyssnade verksamheten är - medan den allmänhet som kan råka bli avlyssnad utan egen förskyllan inte kan göra mycket för att skydda sig. Medan olika slag av
fjärrförbindelser, främst telefonsamtal, måste användas vid åter-
kommande tillfällen i brottslig verksamhet är det inte någon större konst för personer som ändå måste träffas och som är medvetna om risken för avlyssning att skydda sig mot sådan.
Vad slutligen gäller behovet av buggning i polisens brottsutre-
dande verksamhet, dvs. när någon är skäligen misstänkt för att redan ha gjort sig skyldig till visst brott tyder de uppgifter som förekommit i massmedia om långvarig men resultatlös buggning i vissa fall inte på att brottsutredningarna skulle gå så mycket bättre eller snabbare om polisen fick använda buggning. Det finns anledning att över huvud taget se skeptiskt på buggning som tvångsmedel avsett för utredning av begånget brott, något som i och för sig gäller även telefonavlyssning. I den mån sådana medel
Reservation och särskilt yttrande 339
är till nytta i polisarbetet är det främst som medel för spaning, för att ta reda på om det pågår någon brottslig aktivitet och vem som i så fall kan misstänkas för det. Föredragande statsrådets uttalande i prop. 1988/891124 om vissa tvångsmedel att någon
väsentligt högre uppklarningsprocent inte torde kunna uppvisas av
de länder i vilka avlyssning med dold mikrofon är en tillåten metod i polisarbetet torde gälla även SÄPO:s brottsutredande verksamhet.
I debatten har framförts tanken att olagligheter har förekommit och att man kan utgå från att regler om hemlig avlyssning skulle ha respekterats, om sådana funnits samt att man även av den anledningen nu bör skrida till lagstiftning. Det är emellertid för ett rättssamhälle omöjligt att acceptera en annan ståndpunkt än att personer i rättsväsendets tjänst skall tillämpa gällande lag, sådan den nu är. Att det förekommer kriminella handlingar kan
naturligtvis inte vara ett skäl till att dessa handlingar legaliseras.
Ett sådant synsätt skulle helt underminera grunden för all lagstiftning. För det andra är det enligt min mening väl godtroget att utgå från att den som är beredd att använda hemlig avlyssning, när den är totalförbjuden, skulle rätta sig efter de legala ramar som kan dras upp för sådan lagstiftning om han finner dessa alltför begränsade för de syften som han anser sig böra tillgodose. Det enda man åstadkommer genom att byta en absolut mot en relativ reglering är att det blir mycket svårare att kontrollera att lagstiftningens anda efterlevs.
På en punkt har under utredningsarbetet från SÄPO:s sida framförts övertygande argument för att buggning skulle vara av alldeles speciellt värde i verksamheten. Det är fallet när det gäller att förebygga terroristdåd. Internationella erfarenheter visar att sådana kan få synnerligen allvarliga konsekvenser och vi kan inte räkna med att bli skonade.
Kommitténs majoritet har dock inte tagit fasta på SÄPO:s
önskemål. Något förslag om att tillåta buggning för att förebygga
brott föreslås inte. När det gäller att förebygga brott är man inne på ett helt annat område än det som tvångsmedelslagstiftningen i RB och den särskilda tvångsmedelslagen handlar om. Där är frågan i stället om att utreda redan begångna brott. Det finns inte anledning att för att kunna förebygga terrordåd godta en tvångsmedelslag som formellt skall täcka en brottsutredande verksamhet och hoppas att man med något så när behållen
självaktning skall kunna tillämpa den också i förebyggande syfte.
Med hänsyn till den av riksdagen understrukna risken för en
340 Reservation och särskilt yttrande sou 1990:51
avtrubbning i den allmänna rättsuppfattningen att integritets-
kränkningar endast undantagsvis kan godtas och för en successiv
framflyttning av toleransgränsen finns det ingen att anledning godta en dålig lagstiftning om brottsutredning för att tillgodose
ett annat syfte, nämligen att brott.
förebygga
De situationer som här är aktuella kan betecknas som nöd eller nödliknande. Enligt 24 kap. 4 § BrB skall den som för att
avvärja
fara för liv eller hälsa, rädda värdefull egendom eller av annan orsak handlar i nöd, vara fri från ansvar, om med
gärningen
hänsyn till farans beskaffenhet, den skada som åsamkas annan och omständigheterna i måste anses
övrigt försvarlig. Självklart
är att polisen under en pågående terroraktion kan ha rätt
enligt
denna bestämmelse att bugga när det behövs för att
terrorister,
t.ex. rädda liv. Lika självklart borde vara att inte
nödparagrafen
kan åberopas till försvar för sådan utdragen som
buggning enligt
massmedia har förekommit i efter mordet
spaningarna på Olof
Palme. Nödregeln är mycket begränsad och avsedd för rena
undantagssituationer.
Jag är ense med majoriteten om att den nuvarande nödregeln i 24 kap. 4 § BrB inte bör ändras av sådan
anledning. Majoritetens
argument är helt övertygande. Nödbestämmelserna är avsedda att tillämpas generellt för situationer som ej går att förutse. Att ändra nödbestämmelserna enbart för att åstadkomma
en rättslig
reglering av buggning är därför med
oförenligt nödreglernas generella och oförutsägbara karaktär.
Majoriteten menar att ett fortsatt förbud för kräver att
buggning
SÄPO också gör sig av med sin
demonstrationsutrustning. Argu-
mentet synes vara att SÃPO:s anställda skulle lockas
därigenom
att skaffa erforderlig utrustning och mot förbudet.
bryta Jag
menar att SÄPO-anställda givetvis måste känna till och lära
sig
de tekniska möjligheter andra länders och
kontraspionage
Säkerhetstjänster förfogar över och använder. Förekomsten av
avlyssningsutrustning för utbildningsändamäl inom SÄPO kan
emellertid inte motivera att en ur tveksam
många synvinklar lagstiftning införs.
Reservation och särskilt yttrande 341
Särskilt yttrande av Kerstin Gustafsson, Mogens Månsson och
Roland Bergkvist
En sträng sekretess är i många fall nödvändig för att säkerhets-
skall kunna bedrivas effektivt. Mot det starka kravet på
tjänsten
sekretess står i enstaka fall behovet av att enskilda, som blir föremål för personalkontroll, kan få insyn i de delar av utredningen som omfattas av den särskilda sekretess som gäller för bl.a. SÄPO:s register.
Då reglerna för personalkontrollen nu arbetas om, är det väsent-
att den enskildes rättssäkerhet beaktas i högre grad än
ligt,
tidigare och att reglerna för bl.a. partsinsyn görs klarare.
Den redogörelse som ges i betänkandet för hur personalkontrollsystemen utformas i en del med Sverige jämförbara länder visar, att de olika länderna valt skilda sätt att låta den enskilde få insyn i sitt eget personalkontrollärende och/eller rätt att anföra klagomål över resultatet av en företagen kontroll. Praktiskt taget genomgående är att en sådan möjlighet finns. Skärpta regler för svensk del skulle således enbart föra Sverige i nivå med flera andra länder.
Sekretessens betydelse för den enskilde i personalkontrollärenden kommer påtagligt att minska, om kommitténs förslag antas av riksdagen. Begränsas SÄPO:s registrering av misstänkt subversiv verksamhet på föreslaget sätt och äldre registreringar gallras ut, bör antalet ärenden, där uppgifter ur SÄPO:s register lämnas ut till arbetsgivaren eller en tilltänkt arbetsgivare, reduceras högst avsevärt.
Den nya skyddsklassindelning som kommittén föreslår, innebär visserligen, att flera personer än tidigare blir föremål för en mera ingående personalkontroll men medför samtidigt färre kontroller i SÄPO:s register totalt sett. Om kommitténs förslag går igenom, kommer sekretessfrågorna att till stor del sakna
i skyddsklasserna 2 A och 2 B, medan utlämnande av
betydelse uppgifter ur SÄPO:s register i undantagsfall kan medföra kompli-
kationer i skyddsklasserna l A och l B.
Den av personalkontrollen till att föreslagna inriktningen
beträffande l A och l B avse en utökad under-
skyddsklasserna
sökning av personliga förhållanden av typ missbruksproblem,
trassliga familjeförhållanden och dålig ekonomi tillsammans med
342 Reservation och särskilt yttrande
den föreslagna inskränkningen i SÄPO:s av politiska registrering
aktiviteter gör att de uppgifter som inte helt fritt kan redovisas för den uppgiften avser minskar även i klass l A och
betydligt
l B.
Den särskilde utredaren uppskattar i sin antalet då rapport fall, problem i fråga om partsoffentligheten kan kvarstå med den nya
ordning han själv föreslår, till några tiotal per år. Han
skärper då kravet på registrering till att avse enbart som personer, genom brottsligt beteende eller på annat påtagligt sätt har visat, att de utgör en fara för en som vår
säkerheten, skärpning, enligt
mening bör allvarligt övervägas och som i princip inte borde
ligga
så långt från kommitténs att bör
formulering, registreringen
begränsas till vad som är absolut nödvändigt. Även om antalet fall, då uppgifter ur SÄPO:s lämnas kan väntas bli
register ut,
få, kräver rättssäkerheten, att man söker finna en fast
ordning,
som gör, att den kontrollerade även i dessa fall får att
möjlighet korrigera felaktiga uppgifter, förklara till synes belastande
omständigheter och sålunda tillvarata sin rätt på ett bättre sätt
än i dag.
Genomförs kommitténs förslag om en särskild som skall ha nämnd, till uppgift att pröva, om ur SÄPO:s skall
uppgifter register
lämnas ut vid en begärd personalkontroll, bör till
möjligheterna
kommunikation med den enskilde av avsevärt hemliga uppgifter förbättras.
En modell för kommunikation, som skulle kunna användas i de
fall uppgifter ur SÄPO:s register lämnas ut till är arbetsgivaren,
att låta ordföranden i nämnden eller en hos RPS
tjänsteman
samtalsvis delge den berörde innehållet i de som
uppgifter
kommer att lämnas ut i ett Detta bör i de
anställningsärende.
flesta fall vara möjligt utan att källor eller arbetsmetoder
röjs.
MOdellen överensstämmer i stort sett med den särskilde utredarens förslag. Ett liknande förslag lade för övrigt redan den parlamentariska nämnden i Wennerström-affären fram i sitt utlåtande (SOU 1968:4 s. 46), ett som genomgående fick
förslag
positivt mottagande av remissinstanserna.
Andra modeller, som den särskilde utredaren föreslår och som enligt vår mening är värda att pröva, är att kontrollerade ge den rätt till muntlig förhandling inför nämnden eller låta hans rätt bevakas inför nämnden av en god man, när det förekommer uppgifter i ärendet, som han inte själv får ta del av.
soU 1990:51 Reservation och särskilt yttrande 343
I för nämnden för SÄPO:s register måste ingå att i
åligganden
enskilt där utlämnande av uppgifter ur SÅPO:s register varje fall, är besluta på vilket sätt kommunikation skall ske. aktuellt, starka skäl bör fordras för att kommunikation skall Mycket underlåtas. Nämndens beslut att inte kommunicera med den enskilde skall kunna överklagas hos regeringen eller domstol. Får nämnden rätt att fatta majoritetsbeslut, bör det av beslutet framgå, om nämnden varit enig.
Medf ör den personalkontrollen eller ett spontant utläm-
begärda
nande av f rån SÄPO:s sida att en anställning, som den
uppgifter
kontrollerade redan innehar, påverkas, år det rimligt med än större öppenhet. I ett sådant fall bör nämnden vara skyldig att medverka till att den berörde arbetstagaren och hans ombud får den information som är erforderlig för att arbetstagaren skall
kunna tillvarata sin rätt enligt den arbetsrättsliga lagstiftningen.
Ombudet bör i ett sådant fall bli föremål för personalkontroll.
För att arbetsgivaren skall kunna göra en självständig prövning
av den kontrollerades pålitlighet från säkerhetssynpunkt på det sätt som förutsätts i 3 § i förslaget till PKL, fordras att också han får del av SÄPO:s som i dag inte alltid är
uppgifter, något
fallet, då inhämtas av annan än arbetsgivaren.
uppgifterna
I ILO:s konvention nr lll diskriminering i fråga om
angående
och en konvention som Sverige rati-
anställning yrkesutövning,
ficerade år 1962, Som diskriminering skall inte anses sågs: riktade mot den som är skäligen misstänkt för eller åtgärder invecklad i en för rikets säkerhet skadlig verksamhet, under att han äger anföra besvär hos ett i enlighet med
förutsättning
nationell praxis upprättat organ.
till överprövning måste sålunda finnas.
Möjligheter
Det till vilket överklagande skall ske måste, enligt vår organ mening, ha möjlighet att överpröva samtliga skäl, som förekommit i ärendet. och omplaceringsbeslut måste således
Uppsägnings-
kunna prövas av ett organ, som efter begäran av arbetstagaren har rätt att infordra redovisning av samtliga uppgifter, som ligger till grund för arbetsgivarens beslut.
sou 1990:51 Bilaga I 345
Kungl. Majzts personalkontrollkungörelse (1969:446)
Inledande bestämmelser
1 § Med personalkontroll förstås i denna kungörelse inhämtande av upplysningar ur polisregister beträffande den som innehar eller avses tillträda sådan tjänst hos myndighet som ärav betydelse för totalförsvaret eller rikets säkerhet i övrigt.
Vad som i denna kungörelse sägs om tjänst gäller även vikariat på tjänst och uppdrag hos myndighet samt vad som sägs om myndighet även företag som har rätt till personalkontroll, om inte annat är särskilt föreskrivet.
Med tjänst jämställs vidare anställning eller uppdrag hos leveran-
tör, med vilken myndighet enligt upphandlingsförordningen
(1973:600) träffar avtal om arbete som med hänsyn till rikets
säkerhet skall hållas hemligt. Förordning (1983:764).
Polisregister vid rikspolisstyrelsens säkerhetsavdelning
2 § För den särskilda polisverksamheten för hindrande och uppdagande av brott mot rikets säkerhet m.m. f öres polisregister
vid säkerhetsavdelningen inom rikspolisstyrelsen. I detta register
får rikspolisstyrelsen anteckna uppgifter som behövs för den särskilda polisverksamheten.
I polisregister som avses i första stycket får anteckning icke
göras enbart av det skälet att någon genom tillhörighet till
organisation eller pá annat sätt givit uttryck för politisk uppfattning. Närmare bestämmelser om tillämpningen av denna föreskrift meddelas av regeringen.
Beträffande den som avses tillträda tjänst som enligt 4 § hänförs till skyddsklass l A skall uppgifter tillföras registret genom särskild personutredning, om detta inte med hänsyn till omstän-
digheterna är obehövligt. Förordning (1983:764).
346 Bilaga I sou 1990:51
Personalkontrollens omfattning
3 § Personalkontroll får företas av
Affärsverket FFV, Allmänna Bevaknings AB, arbetarskyddsstyrelsen, arbetsmarknadsstyrelsen, banverket, byggnadsstyrelsen, Centralnämnden för f astighetsdata, civilbefälhavarna, DAFA Data AB, datainspektionen, departement, domstolsverket, exportkreditnämnden, flygtekniska försöksanstalten, försvarets rationaliseringsinstitut, generaltullstyrelsen, justitiekanslern, kommerskollegium,
kriminalvärdsstyrelsen,
kustbevakningen, lantbruksstyrelsen, luf tf artsverket, länsstyrelserna, myndigheter under riksdagen, postverket, regeringskansliets förvaltningskontor, riksdagens förvaltningskontor,
riksförsäkringsverket,
riksrevisionsverket, riksáklagaren, Sjöfartsverket, socialstyrelsen, sprängämnesinspektionen, statens arbetsgivarverk, statens bakteriologiska laboratorium, statens energiverk, statens invandrarverk, statens jordbruksnämnd, statens järnvägar, statens kärnkraftinspektion,
sou 1990:51 Bilaga 1 347
statens lantmäteriverk, statens livsmedelsverk, statens löne- och pensionsverk,
statens räddningsverk, statens strålskyddsinstitut,
statistiska centralbyrån, Statskontoret, statsrådsberedningen, styrelsen för internationell utveckling (SIDA), styrelsen för psykologiskt försvar, styrelsen för teknisk utveckling,
Sveriges geologiska undersökning, Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut,
Sveriges Radio AB, televerket, transportrádet, vattenfallsverket, vägverket, överbefälhavaren, Överstyrelsen för civil beredskap.
Om personalkontroll bör företas av någon annan myndighet, skall göra framställning om detta till regeringen. Förord-
myndigheten ning (1988:900).
4 § Personalkontroll får företas endast i fråga om tjänst som är hänförd till skyddsklass eller beträffande den som anlitas för sådant arbete som avses i l § tredje stycket och som är inplacerad i skyddsklass.
Tjänst hänförs till
l A, om befattningshavaren i stor omfattning får del skyddsklass av sådana uppgifter av synnerlig betydelse för sekretessbelagda
rikets säkerhet som berör en större eller särskilt väsentlig del av totalförsvaret,
l B, om befattningshavaren annars i en omfattning skyddsklass som inte är obetydlig får del av sekretessbelagda uppgifter av
synnerlig betydelse för rikets säkerhet,
2, om befattningshavaren antingen i obetydlig skyddsklass omfattning får del av sekretessbelagda uppgifter av synnerlig
för rikets säkerhet eller i en omfattning som inte är
betydelse
ringa får del av andra sekretessbelagda uppgifter av för betydelse
rikets säkerhet.
Regeringen bestämmer för varje myndighet som lyder under regeringen vilka tjänster som skall hänföras till skyddsklass l A eller l B. Vilka tjänster som skall hänföras till 2
skyddsklass
bestäms av regeringen eller, efter av
regeringens bemyndigande,
vederbörande myndighet.
Överbefälhavaren bestämmer enligt de grunder som
regeringen
föreskriver vilka personer som skall inplaceras
i skyddsklass på grund av att de har anställning eller uppdrag som avses
i l §
tredje stycket. Förordning (1986:614).
5 § Om personalkontroll i särskilt fall bör företagas i om
fråga
tjänst som ej är hänförd till skyddsklass eller tjänst bör hänföras till annan skyddsklass än den tillhör eller icke
tjänsten tjänst
längre bör tillhöra skyddsklass, skall myndigheten
göra framställning därom till regeringen, såvida icke får
myndigheten själv
besluta i ärendet. Förordning
(1976:110).
6 § Personalkontroll skall företas när någon som är anställd
ej
hos en myndighet avses tillträda tjänst som tillhör
skyddsklass. Detsamma gäller, om någon som redan är anställd avses
övergå från tjänst, som ej är hänförd till skyddsklass, till som
tjänst
tillhör skyddsklass eller från tjänst till
i lägre skyddsklass tjänst i högre skyddsklass. Kontrollen skall avse endast den som kan antas bli utsedd till innehavare av tjänsten och skall, om det inte finns synnerliga skäl, vara utförd innan beslut fattas i tillsätt-
ningsärendet.
Beträffande den som innehar tjänst i skyddsklass l A eller 1 B skall förnyad personalkontroll ske minst vart femte år. Om rikspolisstyrelsen finner skäl till det, skall beträffande den som innehar tjänst i skyddsklass l A sådan särskild
göras personutredning som avses i 2 § tredje stycket.
Förnyad kontroll bör i övrigt företas när det finns särskild
anledning till det. Förordning (1983:764).
Bilaga 1 s. 352Bilaga 1 349
Utlämnande av uppgifter ur polisregister m.m.
7 § Framställning om utlämnande av uppgifter för personalkontroll
göres hos rikspolisstyrelsen.
Beträffande den som enligt vad som är känt för styrelsen innehar
tjänst som är hänförd till skyddsklass skall rikspolisstyrelsen utan
att framställning har gjorts om det pröva frågan om utlämnande av uppgift, som har tillförts register efter det att personalkont-
roll har skett. Förordning (1983:764).
8 § Beträffande den som innehar eller avses tillträda tjänst i skyddsklass l A eller 1 B får rikspolisstyrelsen lämna ut varje uppgift som är tillgänglig i polisregister. Förordning (1983:764).
9 § Beträffande den som innehar eller avses skola tillträda tjänst i skyddsklass 2 får rikspolisstyrelsen lämna ut uppgift ur säker-
hetsavdelningens register om att han
1. dömts eller är misstänkt för brott som avses i 1 § lagen den 21 mars 1952 (nr 98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål eller för brott som avses i 13 kap. 7 eller 8 § brottsbalken eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott,
2. eljest dömts eller är misstänkt för sådan handling eller försök eller förberedelse därtill som innefattar brott mot rikets säkerhet eller som syftar till och är ägnad att med våld förändra det demokratiska statsskicket eller påverka rikets ställning som oberoende stat, eller
3. genom sin verksamhet eller eljest kan befaras vara beredd att deltaga i sådan handling som avses under 1 eller 2. Förordning
(1972:505).
10 § Är tjänst i skyddsklass 2 förenad med bevakningsuppgift, Chefskap för förråd eller kassaförvaltning eller ansvar för
får rikspolisstyrelsen på framställning lämna ut
penningmedel,
ur polisregister om att den som innehar eller avses skola
uppgift
tillträda tjänsten under de senaste tio åren har dömts för brott som avses i 8-11 eller 14 kap., 16 kap. 1-6 § eller 17 §, 17, 18 eller 20-22 kap. brottsbalken, 3 § lagen (1960:418) om straff för
4 § l mom. lagen (1951:649) om straff för vissa
varusmuggling,
350 Bilaga 1
Bilaga 1 s. 353trafikbrott, l eller 3 § eller narkotikastrafflagen (l968:64) 39 § värnpliktslagen (1941:967). Förordning (1988:900).
Förfarandet hos rikspolisstyrelsen
11 §Utlämnande av uppgifter ur polisregister för personalkontroll prövas av rikspolisstyrelsens om annat inte styrelse, något följer av fjärde stycket. Styrelsen består vid av sådana handläggning ärenden av rikspolischefen, chefen för för avdelningen säkerhetsfrågor och de av regeringen särskilt utsedda ledamöterna av
styrelsen (lekmannarepresentanterna).
Styrelsen är beslutför, om rikspolischefen och minst tre av
lekmannarepresentanterna är närvarande.
Uppgift får lämnas ut endast om alla är ense om beslutet. Anser
lekmannarepresentant att uppgift ej bör lämnas ut, får rikspolischefen hänskjuta ärendet till om han anser regeringen, att uppgiften ändå bör lämnas ut. Hänskjutande skall alltid ske, om lekmannarepresentant begär det.
Fråga om utlämnande av uppgift enligt 10 § avgöres av rikspolischef en ensam. Detsamma gäller att om det är uppenbart uppgift ej skall lämnas ut i fall som avses i 8 eller 9 §. Förordning (1985:403).
12 § har upphävts genom förordning (1983:764).
13 § Innan uppgift lämnas ut enligt 8, 9 eller 10 §, skall den som uppgiften avser ges tillfälle att skriftligen eller muntligen yttra sig. Detta gäller dock inte, om han skulle få kännedom därigenom om uppgift för vilken sekretess annan gäller enligt någon bestämmelse i sekretesslagen om (1980:100) än 7 kap. 17 § eller underrättelseskyldighet enligt 19 § ej föreligger. Förordning (1983:764).
14 § Uppgift som rikspolisstyrelsen lämnar ut till en myndighet får ej åtföljas av annat yttrande från än en styrelsen förtydligande kommentar till uppgiften. Förordning (1983:764).
15 § Har beslut fattats att skall lämnas får det uppgift ej ut, ej framgå av rikspolisstyrelsens svar till huruvida myndighet
Bilaga 1 s. 354sou 1990:51 Bilaga 1 351
innehåller uppgift om den person som kontrollen avser
registret
eller uppgift utöver vad som lämnas ut.
Personalkontroll för vissa tjänster inom polisväsendet
hos rikspolisstyrelsen om antagning av personal eller 16 § Ärende tillsättning av inom polisväsendet avgöres i plenum, om det
tjänst
i finns sådan uppgift angáende den som ärendet rör
polisregister
att om utlämnande av uppgiften till annan myndighet skolat
fråga
avgöras enligt ll § första stycket.
Föreskrifter för kontrollerande myndighet
17 personalkontroll sker enligt 6 § tredje stycket skall
§ Innan myndigheten noga överväga, om sådan kontroll behövs. Förordning
(1983:764).
eller söker tjänst i skyddsklass l A eller 18 § Den som innehar
l B skall pá begäran av myndigheten lämna skriftlig upplysning
om sina personliga förhållanden enligt formulär som fastställs av
Detsamma gäller den som utan ansökan avses
rikspolisstyrelsen.
bli utsedd till innehavare av sådan tjänst. Upplysningarna skall
ges in till rikspolisstyrelsen samtidigt som myndigheten begär uppgifter för personalkontroll. Förordning (1983:764).
19 § Innan en myndighet begär uppgifter hos rikspolisstyrelsen
Bilaga 1 s. 354för skall underrätta den som
personalkontroll myndigheten
avser om att en kontroll skall begäras, såvida
framställningen inte regeringen för andra fall än t jänstetillsättningar har medgivit undantag från denna skyldighet. Förordning (1983:764).
20 § Den myndighet som f öretar personalkontroll skall självstän-
av som har inhämtats frán polis-
digt pröva betydelsen uppgift
och därvid beakta arten av den verksamhet som ankom-
register
mer pá innehavare av den berörda tjänsten, myndighetens egen
kännedom om den som uppgiften avser och övriga omständigheter.
Förordning (1983:764).
Bilaga 1 s. 355352 Bilaga 1
21 § Om företagen personalkontroll visar att den som innehar viss tjänst kan anses för skall
olämplig tjänsten, myndigheten
anmäla förhållandet till chefen för det till departement vilket
myndigheten hör. Förordning (1976:110).
21 a § Om myndigheten med anledning av vad som har kommit fram vid personalkontrollen att överväger skilja den som kontrollen avser från tjänsten eller vidta annan
ingripande åtgärd
beträffande hans skall
anställningsförhållande, myndigheten
överlägga i frågan med av f örordnade företrädare för
regeringen
arbetsmarknadens organisationer. Sådan skall ske
överläggning
med företrädare för den eller som är direkt de organisationer berörda av frågan.
Första stycket gäller inte som har rätt till företag personalkon-
troll. Förordning (1983:764).
22 § Myndighets beslut i ärende som föranlett personalkontroll skall tillställas om inte rikspolisstyrelsen, styrelsen föreskrivit
annat. Förordning (1976:110).
23 § Sedan myndighet fattat beslut i skall
personalkontrollärende,
de handlingar som erhållits från
rikspolisstyrelsen snarast
återställas dit, om styrelsen inte föreskrivit annat.
Förordning (1976:110).
24 § Närmare föreskrifter om förfarandet vid inhämtande av uppgifter enligt denna kungörelse meddelas av
rikspolisstyrelsen.
Övergångsbestämmelser
1983:764.
Denna förordning träder i kraft den l oktober 1983.
Intill dess beslut om av en
inplacering tjänst i skyddsklass
meddelas med tillämpning av 4 § i dess nya lydelse gäller fortfarande den av som har före
inplacering tjänsten gjorts
ikraftträdandet. I sådant fall tillämpas 4, 6, 8 och 18 §§ i deras
äldre lydelse. Förordning 1983:764.
Bilaga 2 s. 356Bilaga 2 353
SKILJAKTIGA MENINGAR TILL EUROPADOMSTOLENS DOM I LEANDER-MÅLET DEN 26 MARS 19871
1 Delvis avvikande mening av presidenten R. Ryssdal
l. Jag delar uppfattningen att någon kränkning av art. 8 eller art. 10 inte har konstaterats.
2. Eftersom domstolen har ansett att art. 8 med hänsyn till omständigheterna inte krävde att klaganden fick del av de ifrågavarande uppgifterna beträffande honom, som hade lämnats till de militära myndigheterna, delar jag också bedömningen att bristen beträffande delgivning av dessa uppgifter inte innebär brott mot art. 13. I detta hänseende måste art. 13 tolkas och tillämpas på så vis att den bedömning som har gjorts beträffande art. 8 inte undergrävs.
3. Enligt art. 13 skulle klaganden emellertid ha haft tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en inhemsk myndighet; och jag delar inte majoritetens uppfattning som anges i styckena 81-83 i domen att de samlade rättsmedlen uppfyller villkoren i art. 13 under de rådande särskilda omständigheterna i just detta fall.
4. Lämpligen bör först innebörden fastställas av den påstådda konventionskränkningen beträffande vilken Leander var berättigad till ett effektivt inhemskt rättsmedeli enlighet med art. 13. Grunden för hans missnöje under art. 8 beskrivs i domen (i
stycke 47) såsom att ingenting i hans personliga eller politiska
bakgrund kunde anses vara av sådan beskaffenhet som gjorde det nödvändigt i ett demokratiskt samhälle att registrera honom i
säkerhetsavdelningens register, att beteckna honom som en
säkerhetsrisk och således utestänga honom från anställningen i fråga.
1 - - har av
översättningen som inte är officiell gjorts hovrättsassessorn Carl-Henrik Ehrenkrona, utrikesdepartementets enhet för mänskliga rättigheter m.m.
Bilaga 2 s. 3575. Jag delar domstolens bedömning att ett effektivt rättsmedel enligt art. 13 vad gäller det nu ifrågavarande förfarandet måste innebära ett rättsmedel som är så effektivt som det kan vara med beaktande av det begränsade utrymme för anlitande av ett sådant rättsmedel som finns i varje system med hemlig övervakning för skyddet av den nationella säkerheten (se stycke
84 i domen).
Å andra sidan just därför att sekretessen i
övervakningssystemet
gör medborgarens rätt till respekt för privatlivets helgd särskilt sårbar, så är det viktigt att varje klagomål där det påstås en kränkning av denna rätt bör prövas av en nationell myndighet som är helt oberoende av den verkställande makten och som har tillgång till effektiva utredningsresurser. Den nationella
myndigheten bör således ha både rättslig kompetens och praktisk möjlighet att noga undersöka hur personalkontrollsystemet fungerar och särskilt att kunna säkerställa att har
inget misstag
gjorts vad gäller omfattningen och sättet för utövandet av den diskretionåra makt att samla, lagra och lämna ut som
uppgifter
tillkommer polisen och rikspolisstyrelsen. En sådan oberoende granskningsfunktion är desto mer nödvändig eftersom en del av regeringens föreskrifter rörande lagrandet av information i polisens register är hemliga, ett förhållande som min
enligt
uppfattning i sig utgör en beaktansvärd grund för oro.
I den utsträckning som den nationella konstaterar
myndigheten
att ett fel har begåtts borde den berörde
medborgaren också,
enligt art. l3, ha möjligheten - om nödvändigt genom att föra talan inför domstolarna - att bestrida
antingen giltigheten av
utgången av den hemliga personalkontrollen, dvs. beslutet att inte anställa honom (eller henne), eller att få eller annan
ersättning
form av gottgörelse.
6. Bland de ifrågavarande samlade rättsmedlen innefattas
enligt
domstolens majoritet (stycke 83 i Leanders till
domen) klagomål
regeringen att rikspolisstyrelsen, i strid med bestämmelserna i personalkontrollkungörelsen, hade försummat att ge honom tillfälle att bemöta uppgifterna i registret, vilket
klagomål avslogs
av regeringen i dess beslut den 14 maj 1980. min
Enligt mening
kan den utvägen inte få för de som
avgörande betydelse syften
art. 13 skall tillgodose, vare sig den bedöms eller i
självständigt
förening med de andra rättsmedel som domstolens majoritet har
hänfört sig till, nämligen klagomål till justitieombudsmannen och
justitiekanslern. Skälet härför är, med bortseende från frågan om oberoende, att denna väg inte tar sikte på det grundläggande skälet för Leanders klagomål enligt konventionen. Även om kravet
Bilaga 2 s. 358Bilaga 2 355
på sekretess inte tillät Leander själv att få möjlighet att bemöta materialet om honom i registret så gav art. 13 honom en rätt till
prövning av en nationell myndighet med behörighet att pröva
om hans på konventionen grundade klagomål var berättigade eller inte.
Av de samlade ifrågavarande rättsmedlen återstår således till
bedömning möjligheten att klaga antingen till justitieombudsmannen eller till justitiekanslern.
7. Justitieombudsmannen och justitiekanslern övervakar allmänt utövandet av den verkställande makten i förvaltningen; de har inte något särskilt ansvar att undersöka hur personalkontrollsystemet används. Jag är medveten om att enligt svensk tradition åtnjuter de uppfattningar som uttrycks av justitieombudsmannen och justitiekanslern stor respekt. Justitieombudsmannen och justitiekanslern har emellertid inte behörighet att meddela
bindande beslut; och det står inte klart att den enskilde
rättsligt
som berörs har effektiva medel att angripa giltigheten av ett anställningsbeslut eller att erhålla någon annan form av gottgörelse om fel har begåtts enligt justitieombudsmannens eller
justitiekanslerns uppfattning.
8. Följaktligen kommer jag till slutsatsen att en kränkning av art 13 har förevarit.
2 Delvis avvikande mening av ledamöterna L.-E. Pettiti och C. Russo
Vi stödde majoriteten i konstaterandet att det inte har f örevarit
brott mot art. 8 och 10, men vi anser att ett brott mot
något
art. 13 har förevarit.
Vi anser att till endast skulle ha fått
klagomål justitiekanslern
till att en hade uttryckts och att det inte var
följd uppfattning
ett effektivt rättsmedel; detsamma gäller för justitieombudsmannen. Dessa två rättsmedel tillsammans uppfyller inte kriterierna i art. 13.
Enskilda anses inte vara parter i förfarandet inför rikspolisstyrelsen beträffande utlämnande av information (se regeringsrättens beslut den 20 Det finns ingen möjlighet att till
juni 1984).
Bilaga 2 s. 359356 Bilaga 2
regeringen eller till förvaltningsdomstolarna överklaga styrelsens
beslut som sådant att tillhandahålla uppgifter till en myndighet som så begär, inte heller var Leander part i en
straffrättslig
process som skulle ha berättigat honom att begära att få
uppgif-
terna utlämnade.
Särskilt när det gäller register vilka, eftersom de hålls hemliga, gör det omöjligt för den enskilde medborgaren att använda sig av de lagar och regler som berättigar honom till att ha tillgång till innehållet i förvaltningens handlingar, är det desto mer nödvändigt att det måste finnas ett effektivt rättsmedel inför en oberoende myndighet även om den myndigheten inte är av
judiciellt slag.
Doktrinen om statshandling (act of kan bli
State) felaktigt åberopad av regeringen. Polismyndigheterna kan även
ha begått
en uppenbart olaglig handling.
Det skall också anmärkas att den svenske
justitieombudsmannens
beslut är effektiva endast i förhållande till och
statstjänstemän
inte vad beträffar den berörde klaganden.
Dessutom, även kombinerade, så kan inef f ektiva rättsmedel inte bilda ett effektivt rättsmedel när som i förevarande mål deras respektive brister inte upphäver varandra utan är kumulativa.
De sex medlemmar i kommissionen som i sin skiljaktiga mening ansåg att ett brott av art. 13 f örevarit påtalade riktigt bristen på ett effektivt rättsmedel. vår så är det inte
Enligt mening
nödvändigt att kräva att den myndighet som prövar överklaganden är behörig att utdöma skadestånd, men det är absolut
nödvändigt
att en oberoende skall kunna en
myndighet avgöra registeruppgif ts värde och också om det har förekommit ett rent skrivfel eller en identitetsförväxling - i vilket fall det nationella säker-
hetsargumentet förlorar all betydelse.
Hänsyn måste också tas till risken av elektroniska kopplingar mellan polisregistren och andra statliga eller Interpols
register
register. Den enskilde måste ha en rätt att föra talan mot införandet av en uppgift som är resultatet av ett grundläggande misstag, även om källan till informationen hålls hemlig och är känd endast för den oberoende myndighet som är behörig att
avgöra klagandens överklagande.
Bilaga 2 s. 360sou 1990:51 Bilaga 2 357
Ett övervakningssystem av det slag som de högsta förvaltnings-
domstolarna (i Belgien, Frankrike och Italien) tillhandahåller borde ge ett effektivt rättsmedel som enligt vår mening saknas i detta fall.
Staten kan inte själv döma i sin egen sak inom detta känsliga
område av skyddet för de mänskliga rättigheterna.
Följaktligen anser vi att ett brott mot art. 13 har ägt rum.
Bilaga 3 s. 361SAMMANFATTNING AV JUSTITIEKANSLERNS YTTRANDE TILL REGERINGEN OM IFRÅGASATT OTILLÅTEN ÅSIKTSREGISTRERING HOS SÄPO (yttrande 1990-01-18)
l. Med anledning av regeringens uppdrag till mig att utreda om otillåten åsiktsregistrering har förekommit hos Säkerhetspolisen efter år 1969 har följande åtgärder vidtagits.
I anslutning till uppdraget har jag mottagit 14 skrivelser frán allmänheten angående säkerhetspolisens registrering. Beträffande vart och ett av dess fall har kontroll gjorts mot innehållet i säkerhetspolisens register.
Beträffande registreringar som har skett med stöd av föreskrifterna för tillämpningen av personalkontrollkungörelsens bestäm-
melse om förbud mot åsiktsregistrering har registreringar och
akter granskats beträffande en tiondel av registreringarna.
Av de ärenden som sedan år 1969 har prövats av rikspolisstyrelsens styrelse i samband med utlämnande av uppgifter ur säkerhetspolisens register för personalkontroll har beslut om utlämnande under tiden den 1 oktober 1969 - 31 december 1970 och den l januari 1976 - februari 1989 genomgåtts.
Därutöver har l 000 slumpvis utvalda poster i säkerhetspolisens register som berör personer födda fr.0.m. år 1920 t.0.m. år 1960 föranlett granskning av hithörande akter. Granskningen har tagit sikte på att utröna anledningen till den första registreringen.
2. På grundval av den genomförda, mycket omfattande undersök-
ningen anser jag mig kunna slå fast att Säkerhetspolisen inte i
något avseende har ägnat sig åt registrering av personer enbart på grund av deras politiska åskådning. Detta betyder bl.a. att det inte finns någon grund för påståenden om fortlöpande registrering av medlemmar i eller sympatisörer till miljö- eller fredsorganisationer eller andra liknande organisationer.
3. I yttrandet redovisas vissa iakttagelser rörande registreringar inom det s.k. subversionsområdet. Med anledning av uttalanden av den särskilde utredaren av säkerhetspolisens arbetsmetoder ambassadören Carl Lidbom har jag framfört uppfattningen att det finns anledning att bibehålla en särskild reglering av registrering-
Bilaga 3 s. 362Bilaga 3 359
en inom subversionsomrádet. En del i viss mán kritiska synpunk-
ter framförs rörande säkerhetspolisens tillämpning av gällande
på subversionsområdet. Kritiken gäller
registerbestämmelser
uteslutande vissa äldre och innefattar att det kan
registreringar
tveksamt om för registrering har
förefalla tillräcklig grund
Säkerhetspolisen synes dela min kritiska inställning på förelegat. dessa punkter. I intet fall innefattar kritiken att åsiksregistrering
skulle ha förekommit.
360 Bilaga 4
MEDVERKANDE VID KOMMITTENS UTFRÅGNING OM PERSONALKONTROLLSYSTEMETI Överste Carl-Christer Hjort, ÖB
Avdelningsdirektör Stefan Ryding Berg, ÖB
Personalchef Ragnar Adeen, FCF säkerhetschef Håkan FortF
Jarneman,
Stf säkerhetschef Rolf Wâgskär, FortF säkerhetschef Lennart Rahme, FMV
Generalmajor Ingvar Rittsél, VPV Major Ulf Adolfsson, VPV
säkerhetschef Lennart Ragvaldson, FRA Byrådirektör Lars Lindgren, FörsvarsData säkerhetschef Kay Hedström, SRV Byrådirektör Allan Hansson, televerket
Förhandlingsdirektör Bertil Carlsson, SAV
Avdelningsdirektör Lennart Nyström, Vattenfall Inspektör Bo Cassel, länsstyrelsen i län
Östergötlands
överstelöjtnant Claes Holmgren, Il /Fo44
Sekreterare Evert Kommunförbundet
Zetterberg,
Koncernsäkerhetschef Rolf Dolk, Saab-Scania AB Direktör Crister Brunn, Dafa Data AB
1 Utfrågningen ägde rum den 24 och 25 augusti 1989
Bilaga 5 s. 364Bilaga 5 361
Avunduu FRAMSTÄLLNING OM UPPGIFTERUR POLIS- REGISTERFORTJÅNST I SKYDDSKLASS 1A ska; Daun Hoflblubllocknho
IHuufi9oun(nannochInb|onmodr|nI\n
FVLLSIAVIPI
L...l[.._JF.°:‘K.°°||".‘:A":u."°f_..l
UFPGIFTSLAMNAREN ?Tunnanodau. Vomunn {z
TW
Ponormununov vnu/nu Bonumadrnoanuddonmndrimv xmooouoommon ou u l en Ttdb-r-In-dbomnl
rv-MGM!
Nwnnrsduinandningochtdofonrvndvilmu
mg“
llIIIMIllllllIILLIIIIIIIIIIIIILI
FYLLSIAV MYNDIGHETEN Konlmloruk Sokerl Aves:va: Innehar MÅKE/MAKA/SÅMMANBOENDE a Tmnskod m PER Ehemamnoch:IAfornamn Tidioanofmmmn Fononnummov You/Tltol Bosududuu(omInnanonovan) Kylkobokiomgloñ nasguumaoorguui SvmoanAv å!” FORKOMPLEITERANDEUPPGIFTER
ldhoflvyd
m
HDD
ÅLLF
3.
UTGÃVA
MTIM-$370-O.3.
Süllx
B40.FYLLSI AV MVNDIGHETEN Anbaknhgar T2. Sk Mynaluholamundonkm GPS Rikspolisstyrohsn,Sikorhcuavdelningon,Penonalkontrollroteln,BoxQ4, 10420 STOCKHOLM Tdofon(3-7Q81I6
Bilaga 5 s. 365362 Bilaga 5 sou 1990:51
FRÅMSTÅLLNING OM UPPGIFTERUR POLIS- REGISTERFÖRTJÅNST | SKYDDSKLÅSS 1B 5|.¢1 Datum Homhobcloclmung
(namnomtobionmodmun!)
[sauna
Wu’ Av s
UPPGIFTSLÅMNAREN ER-malmodauh Iomunn 1
Tidégunolbmunn Ponomummu Yrke/fnul Gotuoanu Kymobokfiomgcon Fbdohohumofl Postnr Posmdvou Tdofonmodman: Nw|vu\do-ntiltningodnddomvudrikvv hangar:modbotgnves Svmodbh
FYLLSIAV MYNDIGHETEN Konlgaaruk/ Ava: to: innom: Fan E MAKEIMAKAISAMMANBOENDE PER Tmnanmochn. lomamn ?Jjmnakod m ?Uw- omm-M Ponommmmor Ynxciflol Bouadudlus(omannanannun) Kynxobokvomgson Fodoluhomon Thornnuaauuni SvinomAr
I
7107TIDIGAREVERKSAMHET E
4SD7190
ALLF
O.
UTGÅVA
&
Zlflwxl
FYLLSI AV MYNDIGHETEN
37-m.
Amocknhut 43. Siltuynanormmunde?? RPS , Boxmi, 1042)STOCKHOLM
Bilaga 5 s. 366Bilaga 5 363
MaskinskriveIIerrem GRUPPBLANKETTFårinteanvändasvidarställnöng Avunaarø
FRAMSTÅLLNING OM UPPGIFTERUR POLIS- REGISTERFORTJÅNST I SKYDDSKLASS 2 Blad1 Datum
Nmolggare(namnochtaktenmedmum)
FYLLS I AV RPS
1 Miamiefternamn EhomnmnochIII Iomamn
Personnummer Yum/Tnol Bemannad: radonmedrunny
I
Konlroloruk man; [E j AvsesIO! n Innehar Fylls r Kur PM lv RPS
2 Timur!ommamn Ettnrnamnochal; lomamn
Personnummer lonadnørunoátmøorxnuødrüvw
Inta/Tom
‘E:-nouon-k
nos mass
Avses16! n Innehar Fyll:r Kur PM Iv RPS
3 efternamn Tndsolre Eftamarnnochal: Iornarnn
Pvrwnnurnnser Vnxennol Bonuhndnnodtmoionn-odviktnv
R3MvoIoruk Innehar [_\:os [_1195 r-‘l Avsesfor n Fyll I Kn! PM IVRPS
7009 4 hamn efternamn EmmpmnochalaIomarnn
inloflon modviktm
Førnennummcr vmmm utmanar_ omMoran
ontrollovnk Ekooomflli Innehar [_1105 [_1195 IJÅ Avses?OI n 1 FyIhr Kur PM I00 avRPS ALLF Riupohtstvrulun 2 Datum Fonsblad2 ______
UYOÅVA
Myndnqhelensv uerskrm
MYNDIGNETENSBESLUT(AvenblankettIabaksidakananvändas)
MYIM-M110!-Iu
W0 MI
O7-I2
I5 sn N98 . Boxnon.104Z) STOCKHOLM Timon(19559ar16
364 5
Bilaga
namn
FRAICTÃLLMNOOIWVOFIBIIFOIJOuaomunonruusnutvooaxuuz :ut noun
(nano
muuvvo
vnooauroonu mm Pcoonnuninor T Gungan..
lvnw/VIII
Nuwumauunningomuuonnunvimu Fanny Tddonlndrlnnv
lrauuauu
rugucn-uaocguni
lsvnuaau
KOIT@.l.0R8Al
its/I6! n Innehar
[_1105 [_1199 OVIOGÅWPODFTEI
ma
Myndcgrmonsundanta!!
Bllnkotlon
RIKIPOLIIITVIELISNIIEILIIT
Ellonomilryck
hfltfluwfliurpohvugnuuunrudovu 4007021ljummamig!buga ommomomullmnu j Damm
ALLF
J.
UTGÅVA
M7Iffl-fllfi-4.Annanmo/Godurmunu
Vidolncemg
QWDKZ.
Platons I7-(D.Phccruma Datum M. Sill """" RPS
. 801$‘, IN E STOCKHOLM
Bilaga 5 s. 70Bilaga 5 365
Mätinüriv elertam GRUPPBLANKETTFOIintennvindosVHinställning Fanunmngsblnd Mynduqhelensnamn FIAIITILLIIIIO OI UPPGIFTERUI POLIS- IIOIITII FÖRTJÃNSTI OKVDDSKLASS2 Blad2 Dllurn
Emmamnochalalomnmn Tudor!enemunn
Porxonnummer Ionnthndnuvmdlddonoatfiruv
Jvnm/‘rm
ännu Avsesvor | Innehar no 91-1195 Fyuu nu PM avRPS
EnumamnochIII fornamn emmnmn
Trav-vc
Parwnnumnor Yrke/Total
Jflouududn-ocmduiot-nndrinm
Ybnrruionnu j Avseslov m innehar mig i 19i Fyhi Kb! PM Iv RPS
‘I Eflomamnoch:I: lomamn hdlolriOllamnmn
Pcnonnumønor von/Tan
Jiuudodvunoduudonrrndrkmv
Kinvufiruk -l AvsesIo: n innehar [_I1o sflvss Fylui Km PM IVRPS
8 ,_Eflornumnoch:Ia lomunn Tumour:ommarnn
Pcnomunumv Vrkomtol
I-Iawaduthnodltddonnndrizmv
| RoWoT5rs¢n h Avseslot n Innehar nio ;H19 s m. Fyhr K|lv PM s. Iv WS
_nm
EllornamnochIII lornamn Tumour:Mlcrnnmn
Am.
Pononnummev VIM/Tnu Bcsudndnuoautdoionrnoarikmr 2.
RDVIKYDEVSIIK UTGÅVAj Avsestor [-1 Innehar F-110s[_lus 5 _
FYI:I Km PM lv RPS
ü Mhuz-UHMJ.Enemnmnoch:I: lomamn Tndvolrteflemamn
om. v5 Pononnummer Banadudnunoancldonrnodrinnv
mm. Into/Tnel
05370SIR as -1 Avseslor n Innehar 1057119s su n KIM Fyris PM arsavraps
Bilaga 5 s. 71366 Bilaga 5
EPS/Säk _ UPPGIFT om PERSONLIGA FÖRHÅLLAN- _.-.s;a“1 (4) _ DEN FÖR TJÄNST I SKYDDSKLASS 1 A _ nu.. ___.__-_ _ T ” “ k
“ap;;n;s; LIE
_ Txdigu-0 after-nun 5‘.r-sonnuuor Y:-In/titol Boatadudt-cu och uhfon nd r-iktnr Kyrkobokféringuort Fsdolufiufiir-c a .u Tidism -Ocbora-N i Sv mb år .g 9 UTBILDNING Tiqwnkt för studier
L
srnáxxuxsnrm
MILITÃB UTBILDNING
SÄK RPS
Bilaga 5 s. 72Bilaga 5 367
. __sm2.(4_)___ RPS/Säk
PORENINGSUPPDRAG
I IDI GARE VERKSA.E1‘ Yr-is/tjinst Arbotsgivu-c Ad-cu Ti dsporiod
UTLANDSTJ ÄNS1‘ Arbcbginro Ad:-us Ti dapcriod Lund Yrko/tjlnn.
;nu UTLANDSVISTELSE (ej aemesterreaor) Ti daporiod Land Privat eller i tjinuun
Bilaga 5 s. 73368 Bilaga 5 sou 1990:51
RPS/Säk _
___s1d_3._(4)__-
KONTAKT MED UTLÄNDSK BESKICKNING
Privata kontaktar, kontaktar i tjlnston, anloming ouv Nun Booktckning
ÖVK KONTAKT MED UTLÄNNING KLLER UTLÄFDSK VERKSAMHET
Printa kontaktar, kcntaktor i tjlnoton, allowing osv
EKONOMISKA UPPLYSNINGAR
(ml själv ñâmginhlt oflnfiedgfifiégmhot§,i;nvg::::Fsstighot ggtvgggigdshus gncafgfiighet Enar, mc, kr Båtar, kr vircapnppcr ..ku1d(total/,Fr
Epkmodøl, Jr-igfi (konsgsmyckonf i £:::!¢::.:lS:.°*- Bär-avpnuta skulder, Sanoocnduskuld, kr Cvrxgt ‘uncerhillaskyldighot (kr/mån) till -‘Iamn Adress ! | ; Cvriga upplysningar
Bilaga 5 s. 74Bilaga 5 369
ars/sak . _s:.;L,4J4 L,
nsrnnmsnn ( minst 2 erfordras ) Eftu-nunn, fir-nunn VF“!/{HIT aoguasadp-us Yclofon Inch Tnhfon bosiaa F5:-0-.A11uvdoTaI1uppgåfullnnu-on Eftu-um, förr-am Yrke/titel us Tnlcfon ätit TdcfåTnbound For-hlllnndo HH uppgxftoliunu-on ifumunyTåc-mnn Yr-Fo7{nu1 Bolududwos Tclcfon arbeta Tolcfon bostad rörhlllando £111 uppgaftulinnu-on Efternamn, lör-nam Vrkn/txtol Bouududrou Tucfon ?Ruta olufon 50:56 F6!-htllnndo till uppgåfulianu-on
ÖVRIGA UPPLYSNINGAR
Uppgiftslämnarena underskrift
i
KUNGL. BIBL.
-
1990 07- 2 3
Statens 1990
offentliga utredningar
Kronologisk förteckning
h. Företagsförvärv i svenskt näringsliv. I. 41.Tio âr med jämställdhetslagen - utvärdering och 2. Överklagningsrätt och ekonomisk behovsprövning förslag. C. inom socialtjänsten. S. 42. Internationellt ungdomsutbyte. C. 3. En idrottshögskola i Stockholm - struktur, 43. Förenklad statistikreglering; med förslag till lag om organisation och resurser för en självständig den statliga statistikframställnin gen. C. högskola på idrottens omrâde. U. 44.Dem0krati och makt i Sverige. SB. 4. Transportrâdet. K. 45. Kapitalavkastningen i bytesbalansen. Fi. 5. Svensk säkerhetspolitik i en föränderlig värld. Fo. 46. Särskild skatt i den finansiella sektorn. Fi. 6. Förbud mot tjänstehandel med Sydafrika m.m. UD. 47. Beskattning av stipendier. Fi. 48. Samhällsstöd till underhallsbidragsberättigade bam, 7. Lagstiftning för reklam i svensk TV. U. 8. Samhällsstöd till underhâllsbidragsberättigade barn. del lll. S. ldéskisser och bakgrundsmaterial. S. 49. Arbete och hälsa. A. 9. Kostnader för fastighetsbildning m. m. Bo. 50. Ny folkbokföringslag. Fi. 10. Strömgatan 18 - Sveriges statsministerbostad. SB. 51. SÄPO Säkerhetspolisens arbetsmetoder. personalkontroll och meddelarfrihet. C. 1l.Vidgad vuxenutbildning för utvecklingsstörda. U. 12. Meddelarrätt. Ju. 13. Översyn av sjölagen 2. Ju. 14. Långtidsutredningen 1990. Fi. 15. Beredskapen mot oljeutsläpp till sjöss. Fö. 16. Storstadstrafik 5 - ett samlat underlag. K. 17.0rganisation och arbetsformer inom bilateralt utvecklingsbistånd. UD. 18. Lag om folkbokföringsregister m.m. Fi. 19. Handikapp och välfärd? - En lägesrapport. S. 20. Välfärd och segregation i storstadsregionerna. SB. 21. Den elintensiva indusuin under kärnkraftsavvecklingen. ME. 22. Den cllmensiva industrin under kärnkraftsavvecklingen. Bilagedel. ME. 23.Tomträttsavgäld. Bo. 24.Ny kommunallag. C. 25. Konkurrensen inom livsmedelssektom. C. 26. Förmanssystemet för värnpliktiga m. fl. Fö. 27. Post & Tele - Affårsverk med regionalt och socialt ansvar. K. 28. Att följa upp kommunal verksamhet- En internationell utblick. C. 29. Tobakslag. S. 30. Översyn av upphovsrättslagstifmingen. Ju. 3 l. Perspektiv på arbetsförmedlingen. A. 32. Staden. SB. 33. Urban Challenges. SB. 34. Stadsregioner i Europa. SB. 35. Storstädemas ekonomi 1982-1996. SB. 36. Storstadsliv. Rika möjligheter- hårda villkor. SB. 37. Författningsreglering av nya importrutiner m.m. Fi. 38. Översyn av naturvårdslagen m.m. ME. 39. Konstnärens villkor. U. 40. Kärnkraftsavveckling - kompetens och sysselsättning. ME.
Statens 1990
offentliga utredningar
Systematisk förteckning
Särskild skatt iden finansiella sektorn. [46]
Statsrådsberedningen
Beskattning av stipendier. [47] Stromgatan 18 - Sveriges statsministerbostad. [10] Ny folkbokföringslag. [50] Välfärd och segregation i storstadsregionema [20] Staden. [32] Urban Challenges. [33]
Utbildningsdepartementet
Stadsregioner i Europa. [34] En idrottshögskola i Stockholm - struktur, organisation Storstädemas ekonomi 1982-1996. [35] och resurser för en självständig högskola på idrottens Storstadsliv. Rika möjligheter- hårda villkor. [36] område. [3] Demokrati och makt i Sverige. [44] Lagstiftning för reklam i svensk TV. [7] Vidgad vuxenutbildning för utvecklingsstörda. [11] Justitiedepartementet Konstnärens villkor. [39] Meddelarrätt. [12] Översyn av sjölagen 2. [13] Översyn av upphovsrättslagstiftrtingen. [30] Arbetsmarknadsdepartementet Perspektiv pä arbetsförmedlingen. [31] Arbete 0011 hälsa.[49]
Utrikesdepartementet
Förbud mot tjänstehandel med Sydafrika m.m. [6] Organisation och arbetsformer inom bilateralt Bostadsdepartementet utvecklingsbistånd. [17] Kostnader för fastighetsbildning m. m. [9] Tomträttsavgäld. [23]
Försvarsdepartementet
Svensk säkerhetspolitik i en föränderlig värld. [5]
Industridepartementet
Beredskapen mot oljeutsläpp till sjöss. [15] Företagsförvärv i svenskt näringsliv. [1] Fönnânssystemet för värnpliktiga m. fl. [26]
Socialdepartementet Civildepartementet
Överklagningsrätt och ekonomisk behovsprövning Ny kommunallag. [24] inom socialtjänsten. [2] Konkurrensen inom livsmedelssektom. [25] Samhällsstöd till underhällsbidragsberättigade bam. Att följa upp kommunal verksamhet- En ldéskisser och bakgrundsmaterial. [8] internationell utblick. [28] Handikapp och välfärd? - En lägesrapport . [19] Tio år med jämställdhetslagen - utvärdering och Tobakslag. [29] förslag. [41] Samhällsstöd till underhâllsbidragsberättigade barn, Internationellt ungdomsutbyte. [42] del III. [48] Förenklad statistikreglering; med förslag till lag om den l statliga statistikframställningen. [43] Kommunikationsdepartementet SÄPO Säkerhetspolisens arbetsmetoder, personalkontroll och meddelarfrihet. [51] Transportrâdet. [4] Storstadstrafik 5 - ett samlat underlag. [16]
Miljö- och energidepartementet
Post & Tele - Affärsverk med regionalt och socialt ansvar. [27] Den elintensiva industrin under kämkraftsavvecklingen. . [21] Den elimensiva industrin under kämkraftsavvecklingen. ..
Finansdepartementet
Bilagedel. [22] Långtidsutredningen 1990. [14] Översyn av naturvårdslagen m.m. [38] Lag om folkbokföringsregister m.m. [18] Kämkraftsavveckling - kompetens och sysselsättning. Författningsreglering av nya importrutiner m.m. [37] [40] Kapitalavkastningen i bytesbalansen. [45]