SOU 1990:51

SÄPO : Säkerhetspolisens arbetsmetoder, personalkontroll och meddelarfrihet : slutbetänkande

& Statens offentliga utredningar && 1990:51 &? Civildepanementet

SÄPO

Säkerhetspolisens arbetsmetoder, personalkontroll och meddelarfrihet

Beställare som är berättigade till rernissexemplar eller friexemplar kan beställa sådana under adress:

Regeringskansliets förvaltningskontor

SOU-förrådet 103 33 STOCKHOLM Tel: 08/763 23 20 Telefontid 810 - 12oo 08/763 10 05 1200 1600 (endast beställare inom regenngskansliet)

Till statsrådet och chefen för civildepartementet

Genom beslut den 5 november 1987 bemyndigade regeringen chefen för justitiedepartementet att tillkalla en kommitté med uppdrag att göra en översyn av den svenska säkerhetspolisen. Med stöd av detta bemyndigande tillsattes samma dag SÄPO— kommittén.

Kommittén, som tidigare har avgett delbetänkandet (SOU 1988: 1 6) SÄPO Säkerhetspolisens inriktning och organisation, får härmed överlämna sitt slutbetänkande (SOU l990:51) SÄPO Säkerhets— polisens arbetsmetoder, personalkontroll och meddelarfrihet.

I arbetet med detta betänkande har såsom ledamöter deltagit riksdagsledamöterna Lars-Erik Lövdén, ordförande, Lennart Andersson, Anita Persson, Birgit Friggebo och Doris Håvik, samt pol. mag. Göran Johansson och hovrättspresidenten Håkan Winberg.

Generaldirektören Mats Börjesson har deltagit som sakkunnig. Som experter har deltagit expeditions— och rättschefen Rolf Holmquist, justitierådet Staffan Vängby, polisöverintendenten Olav Robertsson, expeditions— och rättschefen Olof Egerstedt, rikspolischefen Björn Eriksson, översten av första graden Lennart Frick, direktören Holger Bjärnlid, förbundsjuristen Kerstin Gustafsson, direktören Mogens Månsson och förbundsjuristen Roland Bergkvist. De fyra sist nämnda har deltagit i den delen av arbetet som har gällt personalkontroll.

Sekreterare har varit hovrättsassessorn Hans Frennered.

Till betänkandet fogas en reservation av Birgit Friggebo såvitt avser hemlig teknisk avlyssning samt ett gemensamt särskilt yttrande av Kerstin Gustafsson, Mogens Månsson och Roland Bergkvist såvitt avser personalkontroll.

Kommitténs uppdrag är härmed slutfört.

Stockholm den 20 juni 1990

Lars-Erik Lövdén Lennart Andersson Birgit Friggebo Doris Håvik Göran Johansson Anita Persson Håkan Winberg

/ Hans F rennered

INNEHÅLLSFÖRTECKNING SAMMANFATTNING ................ 1 l LAGFÖRSLAG .................... 17 DEL I INLEDNING 1 Kommittéarbetet ................. 41 2 Säkerhetspolisen (SÄPO) ............ 44 2.1 Bakgrund .................... 44 2.2 Kommitténs förslag i delbetänkandet ...... 45 2.3 SAPO:s uppgifter ................ 47 2.4 Statsmakternas styrning ............. 48 2.5 SAPO:s organisation och ledning ......... 50 2.6 Parlamentarisk insyn ............... 51 2.7 Personalpolitiska frågor ............. 52 2.7.1 Rekrytering och utbildning ........ 52 2.7.2 Specialistkompetens ............ 54 2.7.3 Personalrörlighet ............. 55 2.7.4 Förflyttningsskyldighet .......... 56 3 Erfarenheter och synpunkter .......... 57 DEL II SÄKERHETSPOLISENS ARBETSMETODER 1 Inledning ........ : ............ 65 1.1 Bakgrund .................... 65 1.2 Allmänna regler ................. 67 1.2.1 Inledning ................. 67 1.2.2 Regeringsformen ............. 68 1.2.3 Internationella överenskommelser ..... 69 1.2.4 Polislagen ................ 72 1.2.5 Rättegångsbalken ............. 75 1.2.6 Regler om nöd .............. 77

1.2.7 Diplomatisk immunitet m.m. ....... 81

6 Innehållsförteckning SOU 1990:51 2 Nuvarande arbetsmetoder ............ 83 2.1 Allmänt ..................... 83 2.2 Telefonavlyssning ................ 85 2.2.1 Lagregler ................. 85 2.2.2 Den praktiska tillämpningen ....... 88 2.2.3 Den tekniska utvecklingen ........ 89 2.3 Signalspaning .................. 91 2.4 SAPO:s register och arkiv ............ 94 2.4.1 Inledning ................. 94 2.4.2 Närmare om SAPO:s register ....... 96 2.4.3 Diarieföring och arkivering ........ 98 2.4.4 Arkivhandling eller registeruppgift? . . . 100 2.5 Internationellt samarbete ............. 102 2.6 Arbetsmetoder i övrigt ............. 105 2.6.1 Inledning ................. 105 2.6.2 Vissa spaningsmetoder .......... 105 2.6.3 Beslutsdokumentation ........... 107 3 Hemlig teknisk avlyssning ............ 110 3.1 Bakgrund .................... 110 3.2 Teknik vid hemlig avlyssning .......... 111 3.2.1 Inledning ................. 111 3.2.2 Avlyssningsapparatur ........... 1 1 1 3.2.3 Förekomst och användning ........ 113 3.3 Skydd i lagstiftningen mot hemlig avlyssning . . 115 3.3.1 Regeringsformen ............. 115 3.3.2 Brottsbalken ............... 115 3.3.3 Andra bestämmelser ........... 116 3.4 Utredningsförslag m.m. ............. 117 3.4.1 Inledning ................. 117 3.4.2 Integritetsskyddskommittén ........ 1 17 3.4.3 Utredningen om telefonavlyssning . . . . 120 3.4.4 1979 års särskilda juristkommission . . .. . 121 3.4.5 SPANARK—gruppen ........... 123 3.4.6 Tvångsmedelskommittén ......... 123 3.4.7 Narkotikakommissionen .......... 128

3.5

3.4.8 Remissbehandlingen av tvångsmedels- kommitténs och narkotikakommissionens

förslag .................. 130 3.4.9 Riksdagsuttalanden ............ 131 3.4.10 Den särskilde utredaren .......... 133 Utländska förhållanden ............. 134

4 Användning av övervakningskamera ....... 138 4.1 Inledning .................... 138 4.1.1 Bakgrund ................. 138 4.1.2 Teknisk apparatur för övervakning . . . . 138 4.2 Gällande ordning ................ 139 4.2.1 Lagstiftning om övervakningskameror . . 139 4.2.2 Utredningsförslag m.m. .......... 140 5 Överväganden och förslag ............ 143 5.1 Nuvarande arbetsmetoder ............ 143 5.1.1 Inledning ................. 143 5.1.2 Telefonavlyssning ............. 143 5.1.3 Signalspaning ............... 146 5.1.4 SÄPOzs register och arkiv ......... 146 5.1.5 Internationellt samarbete ......... 151 5.1.6 Arbetsmetoder i övrigt .......... 153 5.2 Hemlig teknisk avlyssning ............ 154 5.2.1 Allmänna utgångspunkter ......... 154 5.2.2 Inledande överväganden ......... 156 5.2.3 Tillämpningsområdet ........... 166 5.2.4 Misstankens styrka ............ 170 5.2.5 Andra begränsningar ........... 172 5.2.6 Vad skall få avlyssnas? .......... 173 5.2.7 Skyddade utrymmen ........... 174 5.2.8 Processuella frågor ............ 174 5.2.9 Parlamentarisk kontroll m.m. ....... 177 5.3 Användning av övervakningskamera ....... 178 5.3.1 Inledande överväganden ......... 178 5.3.2 Närmare om utformningen ........ 179 DEL III PERSONALKONTROLL 1 Inledning .................... 183 1.1 Bakgrund .................... 183 1.1.1 Allmänt om personalkontroll ....... 183 1.1.2 Personalkontrollens framväxt ....... 183 1.1.3 Allmän debatt om personalkontroll . . . . 185 1.2 Rättsfall m.m. om personalkontroll ........ 186 1.2.1 Inledning ................. 186 1.2.2 Svenska avgöranden ............ 187

1.2.3 Europadomstolens dom i Leander—målet .............. 191

1.3

2.3 2.4

3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 3.8

4.1 4.2 4.3

4.4

Kommitténs arbete ................ 193 1.3.1 Direktiven ................. 193 1.3.2 Närmare om kommitténs arbete ...... 194 Gällande ordning ................. 196 Översikt ..................... 196 Personalkontrollkungörelsen ........... 197 2.2.1 Inledning ................. 197 2.2.2 Skyddsklasser ............... 198 2.2.3 Registeruppgifter ............. 199 2.2.4 Vissa särskilda registeruppgifter ...... 200 2.2.5 Utlämnande av uppgifter ......... 201 2.2.6 Partsinsyn ................. 202 2.2.7 Självständig prövning ........... 204 2.2.8 Statlig upphandling ............ 204 Arbetsrättsliga regler ............... 205 Förfarandet i personalkontrollärenden ...... 207 2.4.1 Inledning ................. 207 2.4.2 SÄPO:s register och arkiv ......... 208 2.4.3 Handläggningen hos SÄPO ........ 208 Personalkontroll i andra länder .......... 210 Inledning ..................... 210 Norge ...................... 210 Danmark ...................... 214 Storbritannien .................. 215 Nederländerna .................. 217 Förbundsrepubliken Tyskland .......... 218 USA ....................... 220 Canada ..................... 223 Överväganden och förslag ........... 225 Inledning ..................... 225 Allmänna utgångspunkter ............. 227 Grunderna för personalkontrollen ......... 230 4.3.1 Inledning ................. 230 4.3.2 Bör endast tillgången till hemlig

information vara avgörande? ....... 231 4.3.3 Skyddsklasser ............... 232 4.3.4 Personkretsen ............... 240 Beslut om personalkontroll ............ 242 4.4.1 Vilka skall ha rätt att

företa personalkontroll? .......... 242 4.4.2 När skall personalkontroll ske? ...... 246 4.4.3 Underrättelseskyldighet ..........

4.4.4 Personutredning .............. 248 4.5 Utlämnande av uppgifter ............. 251 4.5.1 Inledning ................. 251 4.5.2 Uppgifter i SÄPO:s register ........ 252 4.5.3 Andra registeruppgifter .......... 259 4.5.4 Formerna för utlämnande ......... 260 4.6 Den kontrollerades möjligheter till insyn ..... 264 4.7 En nämnd för säkerhetspolisens register ..... 269 4.8 Självständig prövning .............. 270 4.9 Författningsvalören ................ 272 4.10 Övriga frågor ................... 273 4.101 Handläggningstiden ............ 273 4.102 Personalkontroll av utlänningar ...... 274 4.103 Personalkontroll för utlandsbesök ..... 277 4.104 Statlig upphandling ............ 277 DEL IV MEDDELARFRIHET 1 Inledning .................... 283 1.1 Bakgrund .................... 283 1.2 Direktiven .................... 284 2 Gällande ordning ................ 286 2.1 Det tryckfrihetsrättsliga regelsystemet ...... 286 2.2 Sekretess och tystnadsplikt ............ 288 2.3 Närmare om meddelarfrihet ........... 289 2.3.1 Bakgrund ................. 289 2.3.2 Gällande regler .............. 293 2.4 Utredningsförslag ................ 297 2.4.1 Yttrandefrihetsutredningen ........ 297 2.4.2 Andra utredningar ............ 299 2.4.3 Den särskilde utredaren .......... 302 3 Överväganden och förslag ............ 304 3.1 Allmänna utgångspunkter ............ 304 3.2 Överväganden .................. 306 3.2.1 Bättre överblick över reglerna ...... 306

3.2.2 Tystnadsplikt med hänsyn till rikets säkerhet m.m. ........... 309

DEL V SPECIALMOTIVERING

1 Förslaget till lag om personalkontroll ............. 313

2 Förslaget till lag om hemlig teknisk avlyssning ........ 326

3 Förslaget till lag om särskild användning av övervakningskamera m.m. ............ 331

4 Förslaget till lag om säkerhetspolisens register ......... 333

5 Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen ......... 335 RESERVATION OCH SÄRSKILT YTTRANDE Reservation av ledamoten Birgit Friggebo ....... 337

Särskilt yttrande av experterna Kerstin Gustafsson, Mogens Månsson och Roland Bergkvist ........ 341 BILAGOR 1 Personalkontrollkungörelsen ........... 345

2 Skiljaktiga meningar till Europadomstolens dom i Leander—målet ................. 353

3 Sammanfattning av JK:s yttrande till regeringen om åsiktsregistrering hos SAPO (1990—01—18) . . 358

4 Medverkande vid kommitténs utfrågning om personalkontrollsystemet ........... 360

5 Personalkontrollblanketter ............ 361

SAMMANFATTNING

Nuvarande arbetsmetoder

I fråga om sådana arbetsmetoder som för närvarande används som reguljära inslag i säkerhetspolisens (SÄPO:s) verksamhet föreslås inte några väsentliga förändringar. Kommittén erinrar om att olagliga handlingar sjävfallet inte kan accepteras och att använd— ningen av arbets—och spaningsmetoder som — utan att vara olag— liga är känsliga från integritetssynpunkt skall användas med försiktighet och omdöme.

Ifråga om den signalspaning som SÄPO bedriver upprepar kom— mittén sitt förslag i det förra betänkandet om att en ökad sam- verkan mellan SÄPO och försvarets radioanstalt bör övervägas när det gäller fjärrspaning.

Hemlig teknisk avlyssning

Kommittén föreslår att det införs en lagstiftning som gör det möjligt att inom SÄPO:s verksamhetsområde i vissa fall använda hemlig teknisk avlyssning (buggning). Vid detta ställningstagande har kommittén vägt angelägenheten av effektiva hjälpmedel vid utredningen av sådan allvarlig brottslighet som SÄPO utreder mot de faror från integritetssynpunkt som en sådan ordning kan innebära.

Spioneri och terrordåd berör ofta stora värden, såsom rikets säkerhet eller människors liv eller hälsa. De som utför dessa brott är välutbildade, har störa resurser till sitt förfogande och arbetar i det fördolda med stor förslagenhet. De är ofta besjälade av en särskild övertygelse som gör dem målinriktade och hän— synslösa, och ingripanden måste ske snabbt. Brottslighet av dessa typer är med andra ord särskilt svår att bekämpa. Enligt kommit- téns mening är det inte rimligt att vi i vårt land skall avstå från den möjlighet som finns i många andra jämförbara länder att tillgripa hemlig avlyssning vid utredningen av sådana brott som

riktar sig mot själva grundvalarna för vår demokratiska samhälls— ordning.

Kommittén uttalar förståelse för att ett införande av en lagreg— lerad möjlighet till användning av hemlig teknisk avlyssning, även om den förses med olika begränsningar, kan innebära en illavars— lande toleransförskjutning när det gäller samhällets syn på användningen av tvångsmedel över huvud taget. Kommittén uttalar därför att gränsen är nådd med kommitténs förslag och att det inte bör komma i fråga att införa hemlig teknisk avlyss— ning även för andra brott.

Av integritetshänsyn måste en möjlighet för SÄPO att använda hemlig teknisk avlyssning förses med begränsningar. En förutsätt— ning för sådan användning skall vara att det är fråga om utred— ning av brott mot rikets säkerhet eller terroristhandlingar som innefattar vissa grövre brott. Endast den som är skäligen miss- tänkt för brott av angivet slag skall få avlyssnas och avlyssnin— gen måste vara av synnerlig betydelse för utredningen. Innan hemlig teknisk avlyssning får användas skall det vidare vara klart att inte syftet går att uppnå med något annat, mindre ingripande tvångsmedel.

Beslut om tillstånd för SÄPO att 1 ett visst fall använda hemlig teknisk avlyssning skall på samma sätt som för närvarande gäller för hemlig telefonavlyssning fattas av domstol på begäran av åklagare. I beslutet skall anges tid och plats för avlyssningen. Tillståndstiden skall inte sättas längre än nödvändigt och får inte överstiga två veckor. För att installera avlyssningsutrustning får SÄPO bereda sig tillträde till annars skyddade utrymmen.

Lagstiftningen skall vara tidsbegränsad och regeringen skall i samband med en eventuell begäran om förlängning av giltighets- tiden lämna en redogörelse till riksdagen för hur lagen har tillämpats.

Användning av fjärrmanövrerad övervakningskamera

För närvarande har SÄPO möjlighet att i sin spaning använda sig av övervakning med exempelvis en TV-kamera under förutsätt— ning att kameran manövreras av en person på platsen. Kamera— övervakning är en metod som är effektiv och resursbesparande

samtidigt som farorna från integritetssynpunkt är mindre än vid andra tvångsmedel, exempelvis hemlig avlyssning. Enligt kom— mitténs mening bör det för sådan brottslighet som SÄPO har utredningsansvaret för göras möjligt att använda även fjärr- manövrerade kameror.

Också för sådan övervakning måste det sättas upp begränsningar av samma typ som föreslås för hemlig teknisk avlyssning. Men med hänsyn till att övervakning med kamera är relativt mindre känslig från integritetssynpunkt bör det krävas endast att den som skall övervakas kan misstänkas för brott av de slag som har angetts ovan, och tillständstiden kan vara något längre än vid hemlig teknisk avlyssning.

Även en lagstiftning om användning av fjärrmanövrerad övervak— ningskamera bör vara provisorisk och ha begränsad giltighetstid.

Personalkontroll

Det nuvarande personalkontrollsystemet gör det möjligt att kontrollera pålitligheten från säkerhetssynpunkt beträffande personer som har tillgång till hemliga handlingar. Däremot är det inte möjligt att personalkontrollera personer som har viktiga uppgifter för exempelvis skyddet mot terrorism, vilket från flera håll har angivits som en brist med det system vi har i dag. Kommittén föreslår därför att det skall vara möjligt att företa personalkontroll inte bara beträffande personer som kan få tillgång till hemliga uppgifter - och därmed kan göra sig skyldiga till brott mot rikets säkerhet - utan också beträffande personer i från säkerhetsynpunkt viktiga befattningar som kan göra sig skyldiga till brott mot någons liv, hälsa eller frihet eller för omfattande förstörelse av egendom.

Inom landets kommuner finns befattningshavare som har uppgif- ter av stor betydelse från säkerhetssynpunkt. Det kan gälla personer som sysslar med totalförsvarsplanering på hög nivå eller som har hand om kommunala nät för kraftförsörjning eller kommunikationer. För närvarande saknas möjlighet att personal— kontrollera sådana befattningshavare, men kommittén anser att detta bör vara möjligt och föreslår därför att personalkontroll skall få utföras även beträffande kommunalt anställd personal.

För att öka differentieringen i personalkontrollsystemet föreslår kommittén att den nuvarande lägsta skyddsklassen, skyddsklass 2, delas in i två klasser, 2 A och 2 B. 1 de fall som genom åren har föranlett allmän debatt om personalkontrollen har det varit fråga om uppgifter som har lämnats ut från det register som förs hos SÄPO. I syfte att få ned antalet personalkontrollärenden i vilka upgifter lämnas ut från SÄPO—registret föreslår kommittén att sådana uppgifter inte skall få lämnas ut vid kontroller som avser de båda lägsta skyddsklasserna, 2 A och 2 B. För närvarande läm— nas uppgifter från SÄPO-registret ut i ca 100 fall om året, varav de flesta gäller skyddsklass 2. Med kommitténs förslag skall det således bli möjligt att lämna ut uppgifter från SÄPO—registret endast i skyddsklass 1 A och 1 B. I de båda lägre skyddsklasserna får bara uppgifter från person— och belastningsregistret lämnas ut: i skyddsklass 2 A samtliga uppgifter om en person som finns i det registret och i skyddsklas 2 B endast uppgifter om att personen i fråga har dömts för brott av viss typ. SÄPO skall med andra ord över huvud taget inte ha någon befattning med personalkontrollärenden i de båda lägsta skyddsklasserna.

För att ytterligare förhindra att uppgifter från SÄPO:s register kan lämnas ut till men för den kontrollerade föreslår kommittén bl.a. att vissa äldre anteckningar skall gallras bort efter kortare tid än för närvarande. Vidare föreslår kommittén att de hemliga föreskrifter som i dag finns för registrering i SÄPO:s register bör ersättas av anvisningar som tas in i de riktlinjer som regeringen enligt riksdagens beslut är 1989 skall utfärda för SÄPO. Enligt riksdagsbeslutet skall sådana riktlinjer beslutas av regeringen varje år efter samråd med ledarna för övriga partier i utrikesnämnden.

Beslut om att lämna ut uppgifter i ett personalkontrollärende fattas i dag av rikspolisstyrelsens styrelse. Kommittén föreslår att detta i stället när det gäller skyddsklass 1 A och 1 B bör ankom- ma på en särskild nämnd, nämnden för säkerhetspolisens register. Nämnden skall bestå av två personer som är eller har varit ordi— narie domare och ytterligare högst sex ledamöter som skall vara lekmän. Utöver uppgiften att besluta om utlämnande av uppgifter skall nämnden fortlöpande utöva tillsyn över SÄPO:s registerhan— tering och därvid särskilt vaka över att den personliga integ— riteten inte kränks. Nämnden skall också fungera som "klagomur" för enskilda som oroar sig för att de finns antecknade i registret eller för att det finns uppgifter som är felaktiga eller missvisan— de.

Vidare föreslår kommittén en ändring i den nuvarande regeln om i vilka situationer som den kontrollerade skall ges tillfälle att ta del av uppgifter som lämnas ut. Enligt kommittén bör det, om en uppgift omfattas av sekretess och därför inte kan lämnas ut till den kontrollerade, göras en avvägning mellan den kontrollerades intresse och det motstående intresset av sekretess. Om därvid den kontrollerades intresse skäligen bör ha företräde bör denne ges tillfälle att yttra sig. Som kommittén ser det bör en sådan ordning göra det möjligt att i betydligt större utsträckning än för närvarande lämna ut uppgifter även från SÄPO—registret.

Den grundläggande regleringen av ett system för personalkontroll bör enligt kommitténs mening ske i lag och inte som för när— varande i en författning av lägre valör. Därmed blir det riksdagen som lägger fast ramarna för personalkontrollen, vilket är rimligt med hänsyn till dess betydelse från integritetssynpunkt. Också vissa bestämmelser om SÄPO:s register bör tas in i en särskild lag.

Meddelarfrihet

I syfte att skapa bättre överblick över bestämmelserna om med- delarfrihet föreslår kommittén vissa redaktionella ändringar i sekretesslagen. Vidare föreslås ändringar för att åstadkomma en bättre precisering av när meddelarfrihet skall vara undantagen av hänsyn till rikets säkerhet. Detta skall enligt kommitténs förslag vara fallet när ett meddelande av uppgifter som omfattas av utrikes-, försvars— eller förundersökningssekretess är kvalifi- cerat hemliga eller kan sätta rikets säkerhet i fara eller skada landet allvarligt på annat sätt. I sist nämnda hänseende innebär förslaget en viss inskränkning i det meddelarskyddade området såvitt avser uppgifter som omfattas av försvars— eller förunder- sökningssekretess. Med förslaget omfattas även hemliga uppgifter som avser exempelvis terrorism under förutsättning att ett röjande av uppgifterna kan skada landet allvarligt. På samma sätt som för närvarande skall meddelarfrihet inte heller gälla för uppgifter som avser polisens användning av vissa tvångsmedel.

Reservation

Ledamoten Birgit Friggebo har reserverat sig beträffande frågan om hemlig teknisk avlyssning. Enligt hennes uppfattning bör det inte införas någon möjlighet för SÄPO att använda sig av hemlig teknisk avlyssning.

Särskilt yttrande

Experterna Kerstin Gustafsson, Mogens Månsson och Roland Bergkvist har avgivit ett särskilt yttrande i vilket berörs frågor med anknytning till kommitténs förslag beträffande personal— kontrollen.

LAGFÖRSLAG

Förslag till Lag om personalkontroll

Härigenom föreskrivs följande

Inledande bestämmelser

1 5 Med personalkontroll avses i denna lag att upplysningar inhämtas från polisregister i syfte att förhindra att en person som kan befaras göra sig skyldig till brott mot rikets säkerhet eller till brott som kan medföra en allvarlig fara för någons liv, hälsa eller frihet eller för omfattande förstörelse av egendom anlitas för uppgifter som har särskild betydelse från säkerhets— synpunkt.

2 5 Personalkontroll får företas endast om kontrollen avser en tjänst eller annan befattning som är placerad i skyddsklass eller om kontrollen avser en person som är placerad i skyddsklass för fullgörande av viss verksamhet.

Med placering av befattning i skyddsklass avses även placering av person i skyddsklass.

3 5 Den myndighet som företar personalkontroll prövar själv— ständigt om den kontrollerade skall få anlitas för de uppgifter som har föranlett kontrollen. Prövningen skall ske mot bakgrund av vad som har kommit fram genom personalkontrollen, myndig- hetens egen kännedom om den som har kontrollerats, arten av den verksamhet som är förenad med befattningen samt omständig— heterna i övrigt.

Med myndighet som företar personalkontroll avses i denna lag även kommun eller annat organ som företar personalkontroll.

Skyddsklasser och beslut om personalkontroll

4 5 En befattning får placeras i skyddsklass om det är nödvän— digt för att tillgodose ett sådant syfte som anges i 1 5 och befattningshavaren

1. i särskild omfattning får del av sekretessbelagd information av betydelse för rikets säkerhet eller

2. annars har uppgifter av betydelse för rikets säkerhet, total- försvaret eller skyddet mot terrorism.

En befattning placeras i skyddsklass 1 A, 1 B, 2 A eller 2 B efter vad som är erforderligt med hänsyn till omständigheterna. Skyddsklass 1 A utgör den högsta skyddsklassen och 2 B den lägsta.

5 & För att en befattning skall få placeras i skyddsklass krävs också att befattningshavaren

1. är anställd eller uppdragstagare hos en statlig eller kom— munal myndighet eller annat organ,

2. har ingått ett avtal om upphandling med en statlig eller kommunal myndighet och avtalet av hänsyn till rikets säkerhet bör hemlighållas eller skyddas på annat sätt,

3. är underleverantör eller är anställd eller uppdragstagare hos en leverantör eller en underleverantör i ett sådant avtalsför— hållande som avses i punkt 2,

4. är nämndeman eller försvarare i mål om ansvar för brott mot rikets säkerhet, är juryman i ett tryckfrihetsmål eller i egenskap av ombud företräder en person i en tvist, om han i målet eller tvisten kan komma att få del av sekretessbelagda uppgifter av betydelse för rikets säkerhet.

Personalkontroll får företas även beträffande den som avses få anställning eller uppdrag som avses i första stycket.

65 Beslut om placering i skyddsklass fattas av riksdagen, såvitt avser riksdagen och myndigheter under riksdagen, och i övrigt av regeringen. Regeringen får överlåta åt en myndighet, en kommun eller ett enskilt organ att besluta om placering i skyddsklass 1 B, 2 A eller 2 B. Detsamma gäller riksdagen i fråga om myndigheter under riksdagen.

7 & Personalkontroll får beslutas av

1. riksdagen och de myndigheter under riksdagen som riks— dagen bestämmer,

2. regeringen och de myndigheter under regeringen som regeringen bestämmer,

3. annat organ som regeringen bestämmer.

Vill en kommun företa personalkontroll skall frågan underställas länsstyrelsen, som har att besluta i frågan.

Ett beslut om att företa personalkontroll skall riktas till rikspolisstyrelsen.

8 & Personalkontroll skall, om det inte är uppenbart obehövligt,

företas när en person avses få en befattning som är placerad i skyddsklass.

Om det inte finns synnerliga skäl, får personalkontroll företas endast beträffande den som kan antas bli innehavare av befatt- ningen och vara utförd innan beslut fattas i det ärende som har föranlett personalkontrollen.

Förnyad personalkontroll skall företas när det finns skäl för det. Beträffande skyddsklass 1 A och 1 B skall förnyad kontroll ske minst vart femte år.

9 5 En myndighet som har beslutat om personalkontroll skall underrätta den som skall kontrolleras om beslutet, såvida inte riksdagen eller regeringen har medgivit undantag från detta. Undantag får inte medges i fråga om personalkontroll som föranleds av tillsättning av tjänst eller annan befattning.

10 5 Från den som är föremål för personalkontroll i skyddsklass 1 A eller 1 B skall inhämtas de uppgifter om hans eller hennes personliga förhållanden som behövs för kontrollen.

I samband med personalkontroll i skyddsklass 1 A skall säker— hetspolisens register tillföras uppgifter genom en särskild per— sonutredning, om det inte är obehövligt. Avser personalkontrollen skyddsklass 1 B, får särskild personutredning företas endast om det föreligger särskilda skäl för en sådan utredning.

Om kontrollen gäller skyddsklass 1 A skall inom ramen för en sådan personutredning som avses i andra stycket hållas ett personligt samtal med den som skall kontrolleras.

Vid förnyad personalkontroll skall sådan personutredning som avses i andra stycket göras endast om det finns särskilda skäl för det.

Utlämnande av uppgifter ur polisregister

11 5 Avser personalkontrollen skyddsklass 1 A eller 1 B, får varje uppgift ur polisregister lämnas ut som skäligen behövs för en sådan prövning av den kontrollerades pålitlighet från säker- hetssynpunkt som avses i 1 &. Avser kontrollen skyddsklass 1 A eller 1 B, får också uppgifter i polisregister om den som är gift eller sambo med den kontrollerade lämnas ut, om det oundgängligen behövs för prövningen av den kontrollerades pålitlighet från säkerhetssynpunkt.

12 5 Avser personalkontrollen skyddsklass 2 A får, om det behövs för prövning av den kontrollerades pålitlighet från säker— hetssynpunkt, uppgift lämnas ut ur det hos rikspolisstyrelsen förda person- och belastningsregistret.

Avser personalkontrollen skyddsklass 2 B får, om det behövs för prövning av den kontrollerades pålitlighet från säkerhetssyn— punkt, sådan uppgift ur polisregister som nämns i första stycket lämnas ut, om uppgiften avser att den kontrollerade har dömts för brott som avses i 3, 4 och 13 kap. brottsbalken, narkotika— strafflagen (l968:64), 4 och 4 a 55 lagen (1951:649) om straff för vissa trafikbrott samt 6 kap. 2 5 järnvägstrafiklagen (19851192).

Om det med hänsyn till de arbetsuppgifter som är förenade med den befattning som personalkontrollen avser oundgängligen behövs för prövningen av den kontrollerades pålitlighet från säkerhetssynpunkt, får även annan uppgift om den kontrollerade i person— och belastningsregistret än som har nämnts i andra stycket lämnas ut.

135 Om ett polisregister har tillförts nya uppgifter om en person beträffande vilken personalkontroll redan har f öretagits, skall den myndighet som får lämna ut uppgiften självmant pröva om de nya uppgifterna bör lämnas ut.

145 Utlämnande av uppgifter ur polisregister beslutas av nämnden för säkerhetspolisens register.

Rikspolischefen får själv besluta om utlämnande av uppgifter om personalkontrollen avser en befattning i skyddsklass 2 A eller 2 B. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, rikspolis- styrelsen får föreskriva att sådant beslut får fattas av annan polismyndighet.

15 5 Innan en uppgift lämnas ut skall den uppgiften avser ges tillfälle att yttra sig. Detta gäller dock inte om det är fråga om en uppgift för vilken sekretess gäller enligt någon annan bestämmelse än 7 kap. 17 5 sekretesslagen (1980:100) eller om underrättelseskyldighet enligt 9 5 inte föreligger.

Även om sekretess gäller för en uppgift enligt någon annan bestämmelse än 7 kap. 17 5 sekretesslagen skall den myndighet som får lämna ut uppgiften ge den uppgiften avser tillfälle att yttra sig över uppgiften, om dennes intresse av att få yttra sig skäligen bör ha företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda.

165 En uppgift som lämnas ut får inte åtföljas av annat yttrande än ett förtydligande av uppgiften, om sådant är nödvän— digt.

Om beslut har fattats att en uppgift inte skall lämnas ut, får det av beskedet inte framgå om det finns uppgifter i polisregister om den person kontrollen avser eller om det finns ytterligare uppgifter utöver vad som lämnas ut.

Överläggningar med arbetsmarknadsorganisationer

17 5 Om en myndighet som har företagit personalkontroll över- väger att skilja den som kontrollen avser från tjänsten eller vidta annan ingripande åtgärd beträffande hans anställningsför- hållande med anledning av vad som har kommit fram vid perso- nalkontrollen, skall myndigheten överlägga i frågan med f öreträ— dare för arbetsmarknadens organisationer. Överläggning skall ske med företrädare för den eller de organisationer som är direkt berörda av frågan.

Sådan företrädare som avses i första stycket förordnas av regeringen.

Nämnden för säkerhetspolisens register

18 5 I nämnden för säkerhetspolisens register ingår två ledamöter som är eller har varit ordinarie domare, varav den ene skall vara ordförande, samt högst sex andra ledamöter.

Ledamöterna i nämnden utses av regeringen.

I lagen (l990:000) om säkerhetspolisens register finns särskilda bestämmelser om nämndens tillsyn över säkerhetspolisens register.

Överklagande

19 5 Ett beslut av nämnden för säkerhetspolisens register, riks- polischefen eller en polismyndighet i ett ärende enligt denna lag får inte överklagas.

1. Denna lag träder i kraft den ——-

2. Ett beslut om inplacering i skyddsklass som har meddelats med stöd av äldre bestämmelser skall fortfarande gälla till dess ett nytt beslut meddelas enligt denna lag. Skyddsklass 2 enligt äldre bestämmelser skall därvid anses motsvara skyddsklass 2 A.

Förslag till Lag om hemlig teknisk avlyssning

Härigenom föreskrivs följande.

1 5 Hemlig teknisk avlyssning innebär att tal i enrum, samtal mellan andra eller förhandlingar vid sammanträde eller annan sammankomst, vartill allmänheten inte äger tillträde och som den som avlyssnar inte själv deltar i, i hemlighet avlyssnas eller upptas med mikrofon eller genom annat tekniskt hjälpmedel.

För hemlig teleavlyssning finns särskilda bestämmelser i rätte— gångsbalken, lagen (1952z98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål och lagen (1989z530) om åtgärder för att förebygga våldsdåd med internationell bakgrund.

Vid tillämpningen av denna lag skall bestämmelsen i 27 kap. 1 5 tredje stycket rättegångsbalken om beslut om tvångsmedel tillämpas på motsvarande sätt.

2 5 Hemlig teknisk avlyssning får användas vid förundersök- ning angående dels brott mot rikets säkerhet, dels brott som innefattar våld, hot eller tvång i politiska syften, om gärningen avser

l. brott som avses i 3 kap. 1 eller 2 5, 4 kap. 1 5, 13 kap. 4, 5, 5 a eller 5 b 5, 18 kap. 1 eller 3 5 eller 19 kap. 1, 2, 5, 6 eller 8 5 brottsbalken,

2. brott som avses i 13 kap. 1, 2 eller 3 5 brottsbalken, om brottet innefattar gärning varom i 4 5 nämnda kap. sägs,

3. försök, förberedelse eller stämpling till brott som har nämnts under 1 eller 2, om sådan gärning är belagd med straff.

3 5 Hemlig teknisk avlyssning får ske endast om någon är skäligen misstänkt för brott och åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen. Åtgärden får avse lokal, utrymme eller plats där den misstänkte kan antas komma att uppehålla sig.

4 5 Fråga om hemlig teknisk avlyssning prövas av rätten på ansökan av åklagaren.

Tillstånd skall meddelas att gälla för viss tid och plats. Tiden får inte bestämmas längre än nödvändigt och får inte överstiga två veckor från dagen för beslutet.

5 5 Har rätten lämnat tillstånd till hemlig teknisk avlyssning, får för avlyssningen erforderliga tekniska hjälpmedel anbringas, underhållas eller återtas, även om åtgärden innebär att intrång sker i utrymme eller plats som annars skyddas mot intrång.

6 5 Hemlig teknisk avlyssning får ej ske av samtal mellan den misstänkte och hans försvarare. Om det framkommer under avlyssningen att det är fråga om ett sådant samtal, skall avlyss— ningen avbrytas.

Upptagningar och uppteckningar skall, i den mån de omfattas av förbudet, omedelbart förstöras.

7 5 Om det inte längre finns skäl för ett beslut om hemlig teknisk avlyssning, skall rätten omedelbart häva beslutet.

8 5 En upptagning eller uppteckning som har gjorts vid hemlig teknisk avlyssning skall granskas snarast möjligt. I fråga om sådan granskning tillämpas 27 kap. 12 5 första stycket rätte— gångsbalken.

Upptagningar och uppteckningar skall, i de delar de är av betydelse från utredningssynpunkt, bevaras till dess förunder— sökningen har nedlagts eller avslutats eller, om åtal har väckts, målet har avgjorts slutligt. De skall därefter förstöras.

9 5 I fråga om talan mot rättens beslut enligt denna lag skall bestämmelserna i rättegångsbalken om talan mot rättens beslut i brottmål angående åtgärd, som avses i 25—28 kap. samma balk, tillämpas på motsvarande sätt.

Denna lag träder i kraft den --— och gäller till och med den -——

Förslag till Lag om särskild användning av övervakningskamera m.m.

Härigenom föreskrivs följande.

1 5 Särskild användning av övervakningskamera innebär att TV- kamera, annat optiskt—elektroniskt instrument eller därmed jämförbar utrustning utan att manövreras från platsen används för personövervakning.

Vid tillämpningen av denna lag skall bestämmelsen i 27 kap. 1 5 tredje stycket rättegångsbalken om beslut om tvångsmedel tillämpas på motsvarande sätt.

2 5 Särskild användning av övervakningskamera får ske vid förundersökning angående dels brott mot rikets säkerhet, dels brott som innefattar våld, hot eller tvång i politiska syften, om gärningen avser

]. brott som avses i 3 kap. 1 eller 2 5, 4 kap. 1 5, 13 kap. 4, 5, 5 a eller 5 b 5, 18 kap. 1 eller 3 5 eller 19 kap. 1, 2, 5, 6 eller 8 5 brottsbalken,

2. brott som avses i 13 kap. 1, 2 eller 3 5 brottsbalken, om brottet innefattar gärning varom i 4 5 nämnda kap. sägs,

3. försök, förberedelse eller stämpling till brott som har nämnts under 1 eller 2, om sådan gärning är belagd med straff.

3 5 Särskild användning av övervakningskamera får ske endast om någon kan misstänkas för brott och åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen. Åtgärden får avse endast sådan plats där den misstänkte kan antas komma att uppehålla sig.

4 5 Fråga om särskild användning av övervakningskamera prövas av rätten på ansökan av åklagaren.

Tillstånd skall meddelas att gälla för viss tid och plats. Tiden får inte bestämmas längre än nödvändigt och får inte överstiga en månad från dagen för beslutet.

Kan det befaras att inhämtande av rättens tillstånd skulle med— föra sådan tidsutdräkt eller annan olägenhet, som är av väsentlig betydelse för utredningen, får beslut om åtgärden fattas av åklagaren. Har åklagaren fattat ett sådant beslut, skall anmälan härom genast göras till rätten som skyndsamt skall pröva frågan.

5 5 Om det inte längre finns skäl för ett beslut om särskild användning av övervakningskamera, skall åklagaren eller rätten omedelbart häva beslutet.

6 5 En upptagning som har gjorts vid särskild användning av övervakningskamera skall granskas snarast möjligt. I fråga om sådan granskning tillämpas 27 kap. 12 5 första stycket rätte- gångsbalken.

Upptagningar skall, i de delar de är av betydelse från utred— ningssynpunkt, bevaras till dess förundersökningen har nedlagts eller avslutats eller, om åtal har väckts, målet har avgjorts slutligt. De skall därefter förstöras.

7 5 I fråga om talan mot rättens beslut enligt denna lag skall bestämmelserna i rättegångsbalken om talan mot rättens beslut i brottmål angående åtgärd, som avses i 25-28 kap. samma balk, tillämpas på motsvarande sätt.

Denna lag träder i kraft den —-- och gäller till och med den --—

Förslag till Lag om säkerhetspolisens register

Härigenom föreskrivs följande

15 Vid säkerhetspolisen förs ett särskilt polisregister för polisverksamheten för att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet och för annan verksamhet som ankommer på säker- hetspolisen. Registret får föras med hjälp av automatisk databe- handling.

2 5 I säkerhetspolisens särskilda polisregister får antecknas de uppgifter som behövs för säkerhetspolisens verksamhet. Upp— gifter som inte längre behövs för verksamheten skall utgå ur registret.

Närmare föreskrifter om innehållet i säkerhetspolisens register och om uppgifter till detta register meddelas av regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, av rikspolisstyrelsen.

3 5 Utdrag av eller upplysning om innehållet i säkerhetspolisens register skall meddelas, när framställning därom görs av riksda— gens ombudsmän, justitiekanslern eller nämnden för säkerhets- polisens register.

4 5 Nämnden för säkerhetspolisens register utövar tillsyn över säkerhetspolisens register. Därvid skall nämnden särskilt tillse att registret inte medför otillbörligt intrång i någons personliga integritet.

Denna lag träder i kraft den ——-

Förslag till Lag om ändring i lagen (1965:94) om polisregister m.m.

Härigenom föreskrivs att 1 5 lagen (1965:94) om polisregister m.m. skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 51 Med polisregister förstås i denna lag register som förs hos rikspolisstyrelsen eller någon annan polismyndighet för att tjäna till upplysning om brott, för vilka någon har misstänkts, åtalats eller dömts, eller om någons personliga förhållanden i övrigt.

Som polisregister anses dock inte det allmänna kriminalregistret.

För det särskilda polisregister som förs hos säkerhetspolisen finns särskilda föreskrifter. Bestämmelsen i 3 5 första stycket 3 gäller även för säkerhetspolisens register.

I 10 a och b 55 finns bestämmelser om vissa register hos tullmyndigheter och statens kriminaltekniska laboratorium

Denna lag träder i kraft den

1 Senaste lydelse 1988z288

Förslag till Lag om ändring i lagen (1952z98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål

Härigenom föreskrivs att 1 5 lagen (1952z98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

152

Vad i denna lag stadgas skall äga tillämpning vid förundersökning angående

brott som avses i 13 kap. 1, 2, 3, 5 a eller 5 b5 brotts— balken, om brottet innefattar gärning varom i 4 5 nämnda kap. sägs,

brott som avses i 13 kap. 4 eller 5 5, 18 kap. 1, 3 eller 4 5 eller 19 kap. 1, 2, 5, 6, 7, 8 eller 10 5 brottsbalken,

brott som avses i 13 kap. 1, 2 eller 3 5 brottsbalken, om brottet innefattar gärning varom i 4 5 nämnda kap. sägs,

brott som avses i 13 kap. 4, 5, 5 aeller5 b 5,18 kap. 1, 3 eller 4 5 eller 19 kap. 1, 2, 5, 6, 7, 8 eller 10 5 brotts- balken,

brott som avses i 3 kap. 1, 2, 5 eller 6 5 eller 4 kap. 1, 2, 3, eller 4 5 brottsbalken, om gärningen innebär förgripelse mot Konungen eller annan som är nämnd i 18 kap. 2 5isamma balk, eller

försök, förberedelse eller stämpling till brott som ovan nämnts, om sådan gärning är belagd med straff.

Denna lag träder i kraft den ———

2 Lydelse enligt 1990:416.

Förslag till Lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)

Härigenom föreskrivs i fråga om sekretesslagen (l980:100)1 dels att rubriken till 16 kap. skall ha följande lydelse, dels att 5 kap. 1 5 och 16 kap. 1 5 skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 16 kap. 2 5, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 kap.

15

Sekretess gäller för uppgift som hänför sig till

1. förundersökning i brottmål,

2. angelägenhet, som avser användning av tvångsmedel i sådant mål eller i annan verksamhet för att förebygga brott, eller

3. åklagarmyndighets, polismyndighets, tullmyndighets eller kustbevakningens verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott

om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs. '

Motsvarande sekretess gäller i annan verksamhet hos myndighet för att biträda åklagarmyndighet, polismyndighet, tullmyndighet eller kustbevakningen med att uppdaga, utreda eller beivra brott.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst fyrtio år.

1. Lagen omtryckt 19891713

Nuvarande lydelse

Utan hinder av sekretessen får uppgift lämnas till enskild enligt vad som föreskrivs i lagen ( ] 900.000 ) om personal — kontroll.

16 kap.

Om ansvar på tryckfrihets— förordningens område för brott mot tystnadsplikt

15

Att friheten enligt 1 kap. 1 5 tryckfrihetsförordningen att meddela och offentliggöra upp- gifter i vissa fall är begränsad framgår av 7 kap. 3 5 första stycket 1 och 2, 4 5 1—8 samt 5 5 I och 3 samma förordning. De fall av uppsåtligt åsido- sättande av tystnadsplikt, i vilka nämnda frihet enligt 7 kap. 3 5 första stycket 3 och 5 5 2 tryckfrihetsförordningen

Om ansvar på tryckfrihets— förordningens område för brott mot tystnadsplikt m.m.

15

Att friheten enligt I kap. 1 5 tryckfrihetsförordningen att meddela och offentliggöra uppgifter i vissa fall är begränsad framgår av 7 kap. 3 5 första stycket 1 och 2, 4 5 I-8 samt 5 5 I och 3 samma förordning.

25

De fall av uppsåtligt åsido— sättande av av tystnadsplikt, i vilka friheten enligt 1 kap. 1 5 tryckfrihetsförordningen att meddela och offentliggöra uppgifter enligt 7 kap. 35 första stycket 3 och 55 2 samma förordning i övrigt är begränsad, är de där tyst— nadsplikten följer av

Nuvarande lydelse

i övrigt är begränsad, är de där tystnadsplikten föjer av

2 kap. 15

5 kap. 15

3. denna lag enligt

såvitt avser upp— gift vars röjande kan antas sätta rikets säkerhet i fara eller annars skada landet all- varligt

såvitt avser upp- gift om kvar- hållande av för- sändelse på be- fordringsanstalt eller om hemlig teleavlyssning och hemlig teleöver— vakning på grund

2 kap.l 5

2 kap. 2 5

Föreslagen lydelse

såvitt avser upp— gift som är av synnerlig bet ydel - se för rikets sä- kerhet eller vars röjande annars kan antas sätta rikets säkerhet i fara eller skada landet allvarligt

såvitt avser upp— gift som är av

synnerlig bety— delse för rikets säkerhet eller vars röjande annars kan antas sätta rikets säkerhet i fara eller skada landet allvarligt

såvitt avser dels uppgift som är av synnerlig betydel— se för rikets sa'— kerhet eller vars röjande annars kan antas sätta rikets säkerhet i fara eller skada

Nuvarande lydelse

Denna lag träder i kraft den -—-

av beslut av dom— stol, undersök- ningsledare eller åklagare

Föreslagen I ydelse

landet allvarligt

a' el s a n n a n uppgift som angår kvarhållande av försändelse på be— fordringsanstalt, hemlig teleavlyss- ning, hemlig tele- övervakning, hem— lig teknisk avlyss- ning och särskild användning av övervaknings- kamera på grund av beslut av domstol, under- sökningsledare eller åklagare

Förslag till Lag om ändring i lagen (1987:813) om homosexuella sambor

Härigenom föreskrivs att lagen (1987:813) om homosexuella sambor skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Om två personer bor tillsammans i ett homosexuellt förhållande, skall vad som gäller i fråga om sambor enligt följande lagar och bestämmelser tillämpas även på de homosexuella samborna:

]. lagen (1987:232) om sambors gemensamma hem,

2. ärvdabalken,

3. jordabalken,

4. 10 kap. 9 & rättegångsbalken,

5. 4 kap. 19 5 första stycket utsökningsbalken,

6. 19 5 första stycket, 35 ä 4 mom. punkt 8 andra stycket av anvisningarna till 32 5 samt punkt 2 a sjunde stycket av anvis- ningarna till 36 & kommunalskattelagen (1928z370),

7. lagen (194lz4l6) om arvsskatt och gåvoskatt,

8. 6 5 lagen (1946:807) om handläggning av domstolsårenden,

9. bostadsrättslagen (1971:479), 10. 9 & rättshjälpslagen 10. 9 & rättshjälpslagen (1972z429), samt (1972z429), 11. Lagen (1981:l3l) om 11. Lagen (1981zl3l) om kallelse på okända borge- kallelse på okända borgenärer,

närer. samt 12. Lagen (1900.'000) om personalkontroll

Förutsätter dessa lagar eller bestämmelser att samborna skall vara ogifta, gäller det också de homosexuella samborna

Denna lag träder i kraft den —-—

Förslag till Lag om ändring i lagen (1990:000) om övervakningskameror m.m.

Härigenom föreskrivs att l 5 lagen (1990:000) om övervaknings— kameror m.m. skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

15

Med övervakningskameror avses i denna lag TV—kameror, andra optisk-elektroniska instrument och därmed jämförbara utrust— ningar som är uppsatta så att de, utan att manövreras på platsen, kan användas för personövervakning. Vad som i lagen sägs om övervakningskameror gäller i tillämpliga delar även för separata tekniska anordningar som är avsedda att användas för att behandla eller bevara bilder som tas upp av en övervaknings- kamera. 1 lagen (I900:000) om särskild användning av övervaknings- kameror m.m. finns särskilda bestämmelser om användningen i vissa fall av övervaknings— kameror.

Denna lag träder i kraft den ———

Del I

1 KOMMITTEARBETET

I november 1987 beslutade regeringen att tillsätta en parlamen- tariskt sammansatt kommitté (Ju 1987105) för att se över den svenska säkerhetspolisen (SÄPO). En huvuduppgift för kommittén som har arbetat under namnet SÄPO-kommittén — var enligt direktiven (dir. 1987141) att bedöma om SÄPO:s inriktning och organisation var rätt avvägda eller om förändringar borde ske. Därvid skulle kommittén särskilt undersöka möjligheterna att stärka verksamhetens demokratiska förankring. En annan huvud— uppgift för kommittén var att göra en utvärdering av systemet för personalkontroll. Andra frågor som kommittén skulle ta upp var SÄPO:s arbetsmetoder och undantag från meddelarfriheten av hänsyn till rikets säkerhet.

En första etapp i kommittéarbetet avslutades i juli 1988 och har redovisats i delbetänkandet (SOU l988:16) SÄPO Säkerhets— polisens inriktning och organisation. I det betänkandet behand— lades frågor om arbetsuppgifter och organisation, ledning och parlamentarisk insyn, personalpolitik samt vissa lagtekniska frågor. Efter remissbehandling och beredning inom justitie— departementet och civildepartementet, till vars område frågor om polisväsendet sedan den 1 januari 1989 hör, avgav regeringen i februari 1989 förslag om säkerhetspolisens inriktning och orga- nisation m.m. (prop. 1988/89:108). Förslaget överensstämde i allt väsentligt med vad kommittén hade förordat i delbetänkandet.

I propositionen redovisades vissa principiella ställningstaganden om polisverksamheten rörande brott mot rikets säkerhet. Enligt vad som uttalades i propositionen borde det även i framtiden finnas en särskild polisorganisation inom rikspolisstyrelsen för denna verksamhet. Organisationen, SÄPO, borde svara för kontra- spionage, terrorismbekämpning, åtgärder mot subversiv verksam- het och säkerhetsskydd. I propositionen förordades att regeringen lägger fast riktlinjer för SÄPO:s verksamhet efter samråd med företrädare för de partier som är företrädda i utrikesnämnden. Vidare borde enligt regeringsförslaget SÄPO:s ledning förstärkas och den parlamentariska insynen förbättras. I propositionen berördes även vissa personalpolitiska frågor.

Propositionen bereddes i riksdagen av justitieutskottet som irnaj 1989 avgav betänkandet (1988/892JuU21 ) Säkerhetspolisen (SAK). Utskottet anslöt sig i betänkandet till de förslag som hade lagts

fram i propositionen (förslagen kommer att beröras närmare i de följande avsnitten). Efter debatt i kammaren den 24 maj 1990 (riksdagens protokoll 1988/89:120 s. 113 ff) beslutade riksdagen i enlighet med vad utskottet hade förordat (rskr. 1988/89:287).

Enligt direktiven för kommittén återstod efter delbetänkandet att utreda frågor om SÄPO:s arbetsmetoder, personalkontroll och meddelarfrihet. Sedan politisk oenighet uppstått om vem som i egenskap av ordförande skulle leda det fortsatta arbetet i kommittén beslutade regeringen att detta arbete - dessförinnan- skulle förberedas i särskild ordning och i oktober 1988 uppdrog regeringen därför åt en särskild utredare (Carl Lidbom) att ta fram underlag för kommitténs fortsatta arbete. Samtidigt entledi- gades Lidbom som ordförande i kommittén. Förberedelsearbetet borde enligt anvisningarna för uppdraget innefatta en genomlys— ning av den polisiära säkerhetstjänstens verksamhet med sikte på sådant som SÄPO:s spaningsregister, arbetsmetoder och rutiner samt i anslutning härtill SÄPO:s internationella samarbete och kontakter. Vidare borde utredaren studera hur personalkontroll— systemet fungerar i praktiken (regeringsbeslut 1988—10—27, justitiedepartementet, dnr 88-3668).

Den särskilde utredaren redovisade sitt arbete i april 1989 i rapporten (SOU 1989zl8) SÄPO — Säkerhetspolisens arbetsmeto— der, som föreligger i en öppen och en hemlig version. I direkt anslutning till att den särskilde utredaren hade avslutat sitt uppdrag återupptog kommittén arbetet med de frågor som enligt direktiven återstod att utreda.

För detta arbete har den särskilde utredarens rapport varit en utgångspunkt, men i flera avseenden har kommittén kompletterat materialet med egna undersökningar. Kommittén har sammanträtt såväl 1 Stockholm som på andra platser och gjort studiebesök på olika enheter mom SÄPO. Kommittén har därvid inhämtat infor- mation och synpunkter f rån ett flertal befattningshavare på olika nivåer. När det gäller personalkontroll har kommittén dessutom genomfört en enkätundersökning och en utfrågning, vid vilka företrädare för myndigheter och företag fick möjlighet att lämna synpunkter på det nuvarande systemet för personalkontroll. Kommittén har också granskat ett stort antal akter i personal— kontrollärenden och även i betydande omfattning tagit del av uppgifter som finns antecknade i SÄPO:s register. I stor utsträckning har det skett genom ordförandens och sekreterarens försorg, men även kommittén i dess helhet har deltagit i detta arbete. Vidare har justitiekanslern informerat kommittén om den

utredning om huruvida åsiktsregistrering har förekommit hos SÄPO, som justitiekanslern på uppdrag av regeringen nyligen har utfört och som avslutades i början av år 1990. Kommittén har besökt försvarets radioanstalt och totalförsvarets signalskydds— avdelning, och kommittén har under arbetets gång haft kontakter med företrädare för polisförbundet, såväl centralt som lokalt vid SAPO.

I och med detta betänkande avslutar kommittén sitt arbete. I betänkandet behandlas de frågor som enligt direktiven har återstått för kommittén att utreda efter den första etappen i arbetet. Betänkandet inleds med en redogörelse för de f örändrin- gar som har genomförts med anledning av det förra betänkandet och det därav föranledda regeringsförslaget. I samband därmed redovisas också hur SÄPO:s nuvarande organisation ser ut, och vilka arbetsuppgifter som SÄPO har. Avslutningsvis i del I gör kommittén några kommentarer till det förändringsarbete som har skett hittills. I del II behandlar kommittén frågor om SÄPO:s arbetsmetoder, varvid även berörs frågan om huruvida använd— ning av hemlig teknisk avlyssning (buggning) och användning av fjärrmanövrerad övervakningskamera bör lagregleras. I del III behandlas personalkontrollsystemet och i del IV frågan om undantag från meddelarfriheten av hänsyn till rikets säkerhet. Del V innehåller en specialmotivering till kommitténs författnings- förslag.

Kommittén har strävat efter att redovisa arbetet så öppet som möjligt, och betänkandet föreligger därför endast i denna, öppna version. Självfallet har kommittén under sitt arbete tagit del av uppgifter som det av sekretesskäl inte är möjligt att redovisa, men i största möjliga utsträckning har samtliga för kommitténs ställningstaganden relevanta fakta redovisats i betänkandet.

2. SÄKERHETSPOLISEN (SÄPO)

2.1. Bakgrund

Till SÄPO:s huvuduppgifter hör att förebygga och utreda brott mot rikets säkerhet. Med rikets säkerhet menas både den inre säkerheten för statsskickets bevarande och den yttre säkerheten för ett nationellt oberoende. Säkerhetstjänst brukar indelas i förebyggande verksamhet och utredande verksamhet. Det f öre- byggande arbetet bedrivs främst som säkerhetsskyddstjänst, dvs. arbete med frågor om sekretesskydd, tillträdesskydd och inf iltra- tionsskydd m.m. Den utredande verksamheten sker genom säker— hetsunderrättelsetjänst, i första hand inom kontraspionage och terrorismbekämpning.

SÄPO:s organisation har ändrats flera gånger sedan verksamheten tog sin början är 1914. Under andra världskriget bedrevs den civila säkerhetstjänsten inom en fristående organisation, allmänna säkerhetstjänsten, med personal från både polisen och andra myndigheter. Därefter övertogs verksamheten av den vanliga kommunala polisorganisationen, med statspolisen som samordnan— de instans. Sedan förstatligandet år 1965 av polisväsendet har SÄPO organisatoriskt utgjort en avdelning inom rikspolisstyrelsen (RPS).

Under senare år har denna avdelning (säkerhetsavdelningen) varit indelad i ett sekretariat och två byråer. Sekretariatet var ett stabsorgan för analys och planering m.m. Den ena byrån, byrå E, svarade för operativ verksamhet med inriktning på säkerhets- underrättelsetjänst, dvs. kontraspionage, terrorismbekämpning och åtgärder mot subversiv verksamhet. I E-byrån ingick också organ för signalspaning. Den andra byrån, byrå F, hade stödjande funktioner. Där handlades ärenden om säkerhetsskydd och per- sonalkontroll, och även registerfrägor och internadministrativa frågor.

Utöver denna centrala organisation fanns också en s.k. fält- organisation bestående av regionala och lokala organ. Säkerhets- avdelningen leddes av en avdelningschef som under sig hade tre byråchefer, vilka förestod sekretariatet och de två byråerna.

Sedan den 1 oktober 1989 har SÄPO en ny organisation och även andra förändringar av betydelse för verksamheten har skett under det senaste året. En närmare redogörelse för dessa förändringar lämnas i de följande avsnitten.

2.2. Kommitténs förslag i delbetänkandet

I sitt förra betänkande (SOU l988:16) SÄPO - Säkerhetspolisens inriktning och organisation behandlade kommittén bl.a. frågor om

SÄPO:s organisation och ledning och den parlamentariska insynen i SAPO:s arbete.

Såvitt avser organisationen ansåg kommittén att SÄPO även i fortsättningen borde vara organisatoriskt knuten till RPS. Däremot ansåg kommittén att det fanns skäl att gör vissa för— ändringar i den inre organisationen, och kommittén förordade härvidlag att SÄPO:s administrativa funktioner skulle bilda en egen huvudenhet och att en viss omfördelning av ärenden borde ske mellan de olika enheterna inom SÄPO.

Beträffande ledning och parlamentarisk insyn ansåg kommittén för det första att regeringen borde utnyttja sina konstitutionella möjligheter att inrikta SÄPO:s verksamhet. Det grundläggande skälet för detta var enligt kommittén den stora betydelse för rikets säkerhet som verksamheten vid SÄPO har och att ansvaret för denna verksamhet inte rimligen kunde skjutas över på en f örvaltningsmyndighet. Kommittén föreslog att regeringen skulle lägga fast riktlinjer för verksamheten och att dessa riktlinjer borde innehålla uttalanden om prioriteringar av säkerhetstjänstens olika grenar mot bakgrund av regeringens säkerhetspolitiska bedömningar. Enligt kommittén borde sådana riktlinjer förankras parlamentariskt genom att utfärdandet av riktlinjerna skulle föregås av överläggningar mellan regeringen och ledarna för de övriga riksdagspartier som är företrädda i utrikesnämnden.

Vidare föreslog kommittén när det gäller ledningen av SÄPO att en särskild tjänst som chef för SÄPO borde inrättas och att till chef borde utses en person med kompetens att vara verkschef . I det låg enligt kommittén att personen skulle ha goda chefs- egenskaper, ha god överblick över förhållanden i samhället och åtnjuta ett allmänt medborgerligt förtroende. Kommittén ansåg också att det var önskvärt att chefen för SÄPO är en person som

har insikter i säkerhetspolitiska förhållanden, polisiära frågor och säkerhetsfrågor i allmänhet.

Kommittén föreslog även vissa förändringar i den parlamentariska insynen i SÄPO:s verksamhet. En modell som kommittén därvid övervägde var att föra över verksstyrelsens befattning med SÄPO till en särskild nämnd, som uteslutande skulle kunna ägna sig åt dessa frågor. Kommittén stannade dock för att rikspolisstyrelsens styrelse även i fortsättningen borde vara det organ som har insyn i SÄPO:s verksamhet, men att dess roll härvidlag borde klargöras och stärkas. Kommittén förordade därför att styrelsen skulle få i uppdrag att nära följa verksamheten vid SÄPO och därvid särskilt granska tillämpningen av de riktlinjer som regeringen beslutar för verksamheten. Resultatet av granskningen borde enligt kommittén redovisas för regeringen varje år.

I betänkandet tog kommittén också upp vissa personalpolitiska fra'gor. bl.a. om rekrytering och utbildning av personal hos SÄPO. I anslutning därtill uttalade kommittén att SÄPO borde tillföras ytterligare Specialistkompetens inom olika områden, såsom sam- hällsvetenskap, juridik, teknik och utrikespolitik. Kommittén framhöll att det i och för sig redan fanns sådan kompetens före- trädd hos SÄPO, men i en utsträckning som inte var tillräcklig. Specialistkompetens kunde enligt kommittén tillföras på olika sätt. Ett var att anställa personer med specialistutbildning, ett annat att anlita utomstående specialister som konsulter. Vidare kunde man ge specialistutbildning till den redan anställda personalen eller låta specialister vid andra myndigheter tjänstgöra hos SAPO.

En annan fråga som kommittén berörde i delbetänkandet var möj— ligheterna att omplacera personal inom SÄPO. Med hänsyn till säkerhetstjänstens särskilda karaktär var det enligt kommittén nödvändigt för arbetsgivaren att ha förhållandevis stora mö jlig— heter att med kort varsel omplacera en tjänsteman som har visat sig olämplig för fortsatt tjänstgöring vid SÄPO. Gällande regler för omplacering av arbetstagare i allmänhet ansåg kommittén inte vara tillräckliga.

I det förra betänkandet föreslog kommittén slutligen att grund— läggande regler om SÄPO:s organisation och verksamhet skulle läggas fast i lagform. Skälet var att det arbete som SÄPO utför, i likhet med annan polisverksamhet, intar en för medborgarna betydelsefull och central plats i rättssamhället.

I de avseenden som nu har redovisats har ändringar gjorts i det regelsystem som anger ramarna för SÄPO:s verksamhet. I första hand har detta skett genom det regeringsförslag om säkerhets— polisens inriktning och organisation som riksdagen behandlade år 1989 (prop. 1988/89:108, JuUZl, rskr. 287). I det följande kommer att redogöras närmare för de ändringar som har gjorts.

2.3. SÄPO:s uppgifter

Genom riksdagsbeslutet år 1989 gjordes en ändring i 7 & polis— lagen (1984:387) så att av bestämmelsen numera uttryckligen framgår att regeringen kan uppdra åt rikspolisstyrelsen (RPS) att leda polisverksamhet för att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet. I vilka hänseenden RPS har att leda sådan polis— verksamhet anges närmare i förordningen (19891773) med instruk— tion för rikspolisstyrelsen, som trädde i kraft den 1 oktober 1989. Förordningen, som har utformats i enlighet med de principer som lades fast genom riksdagsbeslutet, innehåller bl.a. följande två bestämmelser, i vilka SÄPO:s arbetsuppgifter avgränsas.

4 & Rikspolisstyrelsen leder polisverksamhet för att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet.

Rikspolisstyrelsen leder också, även om verksamheten inte avser att förebygga eller avslöja brott mot rikets säkerhet, polisverksamhet i fråga om

1. terrorismbekämpning,

2. bevaknings— och säkerhetsarbete som avser den centrala statsledningen eller som har samband med statsbesök och liknande händelser samt

3. annat personskydd i den utsträckning styrelsen bestämmer.

Inom rikspolisstyrelsen bedrivs den polisverksamhet som nu sagts vid säkerhetspolisen.

5 & Säkerhetspolisen skall också 1. fullgöra de uppgifter som rikspolisstyrelsen har att utföra enligt personalkontrollkungörelsen (1969z446), förordningen (l981:421) om säkerhetsskyddet

vid statliga myndigheter och upphandlingsförordningen (1986z366),

2. svara för den beredskapsplanering som rikspolis— styrelsen har att utföra och

3. lämna tekniskt biträde åt polisväsendet i den utsträckning som det är lämpligt med hänsyn till verksamhetens art.

Enligt 12 å i förordningen skall RPS utfärda allmänna råd om polisverksamheten i den omfattning som detta behövs för att uppnå planmässighet, samordning och rationalisering av polisens arbete. När enhetlighet behövs får RPS enligt 13 å meddela föreskrifter om bl.a. sådan polisverksamhet som hör till SÄPO:s område. RPS har också utfärdat en rad sådana föreskrifter. Som exempel kan nämnas föreskrifter för brottsutredningar och ärenden som handläggs av SÄPO (FAP 403-3) och föreskrifter för samordning av bevaknings— och säkerhetsarbete i samband med statsbesök och liknande händelser (FAP 224—2).

2.4. Statsmakternas styrning

Enligt vad kommittén förordade i sitt förra betänkande bör regeringen utfärda riktlinjer för SÄPO. Kommittén ansåg att innehållet i riktlinjerna borde bestämmas efter samråd med partiledarna för de partier som är företrädda i utrikesnämnden.

I regeringsförslaget om SÄPO:s inriktning och organisation (prop. 1988/891108) instämde civilministern i kommitténs uppfattning, och uttalade därvid bl.a. följande (s. 13).

Det finns knappast skäl att på den här punkten sär— behandla SÄPO i förhållande till den öppna polisen. Till detta kommer säkerhetstjänstens nära samband med säkerhetspolitiska frågor, för vilka statsmakterna har ett särskilt ansvar som inte kan skjutas över på en förvaltningsmyndighet. SÄPO:s verksamhet måste bygga på närmare bedömningar av säkerhetspolitisk art, som det ankommer på statsmakterna att göra. Sådana bedömningar kan t.ex. gälla militärstrategiska hotbilder, innebörden av den svenska neutraliteten och utvecklingen av den internationella terrorismen. Hit

kan också räknas bedömningar av vilket hot som föreligger från subversiva grupper i samhället. Verk— samheten måste fortlöpande inriktas och prioriteras mot bakgrund av förändringen i dessa bedömningar. Också när det gäller det internationella samarbetet på säkerhetstjänstens område kan riktlinjer behöva utfärdas. Givetvis mäste statsmakternas — och därvid naturligen närmast regeringens — styrning av säker- hetspolisen ske på ett sätt som inte kommer i konflikt med de grundlagsfästa principerna om myndigheters självständighet.

Justitieutskottet hade i sitt av riksdagen godkända betänkande ingen erinran mot förslaget om att riktlinjer skall utfärdas för SÄPO, men utskottet uttalade med anledning av en motion att frågor om allmänna riktlinjer i huvuddrag och frågor om ändrin— gar i dessa bör bli föremål för riksdagens ställningstagande i samband med budgetbehandlingen (1988/89zJuU21 s. 7 f).

Några riktlinjer för SÄPO har ännu inte utfärdats men enligt vad kommittén har erfarit så pågår inom regeringskansliet ett arbete med att lägga fast sådana riktlinjer. Efter det att samråd har skett med företrädare för övriga partier i utrikesnämnden är avsikten att riktlinjerna skall ingå i det regleringsbrev som regeringen i juni utfärdar för SÄPO inför det kommande budget— året.

När det gäller behovet av utrikespolitisk kompetens i rikspolis— styrelsens styrelse kan här tilläggas att det i förordningen med instruktion för rikspolisstyrelsen finns en bestämmelse (21 5), enligt vilken chefen för utrikesdepartementets politiska avdelning är styrelsens sakkunnige i utrikespolitiska frågor. Den sakkunnige får enligt bestämmelsen vara närvarande och yttra sig vid styrelsens sammanträden i frågor som gäller polisverksamhet som hör till säkerhetspolisens område, och det anges särskilt att den sakkunnige bör vara närvarande när styrelsen handlägger frågor med internationell anknytning.

2.5. SÄPO:s organisation och ledning

Som har nämnts ovan förordade kommittén i sitt förra betänkande vissa förändringar i SAPO:s organisation och kommittén gjorde också uttalanden om ledningen av SAPO:s arbete. I linje härmed och med anledning av 1989 års riksdagsbeslut har också vissa förändringar skett.

1 förordningen med instruktion för RPS anges att rikspolischefen är chef för RPS (16 å). SÄPO leds enligt 17 5 av säkerhetspolis— chefen, som ansvarar för den löpande verksamheten vid SÄPO och för de uppgifter där som i övrigt en myndighetschef har att utföra enligt verksförordningen (l987:1100). Säkerhetspolis— chefen skall enligt bestämmelsen hålla rikspolischefen informerad om verksamheten, och det föreskrivs också att rikspolischefen skall avgöra frågor på SÄPO:s område som är av särskild vikt och sådana säkerhetsfrågor som berör även andra polismyndigheter. Det anges att rikspolischefen också i ett särskilt fall får avgöra en fråga.

1 24 & föreskrivs att SÄPO skall vara indelad i fyra huvudenheter och att varje enhet skall förestås av en chef. I enlighet härmed - och enligt vad som är närmare föreskrivet i den (hemliga) arbetsordning för SÄPO som RPS nyligen har beslutat - har SÄPO numera följande centrala organisation.

Chef

l | |

Admini- Sam— Kontra— J

Skydd

stration ordning spionage

Under chefen är således SÄPO organiserat i en stab och fyra huvudenheter. Vid den administrativa enheten finns en personal— sektion, en ekonomisektion och en datasektion. Samordningsen— heten är indelad i en organisations— och planeringsenhet, en spaningssektion, en registersektion, en försvarsenhet och ett samordningskansli. Enheten för kontraspionage innehåller en stab för analysfunktioner och enheter för kontraspionage och kontra- subversion. Skyddsenheten har en stab, en säkerhetsskyddssektion samt enheter för personskydd och kontraterrorism. Inom staben handläggs bl.a. frågor om samverkan med utländska säkerhets— tjänster.

Som har nämnts ovan ingick tidigare i SÄPO:s fältorganisation såväl regionala som lokala organ. Efter en nyligen genomförd intern översyn har emellertid fältorganisationen förändrats och består nu av enbart en lokal organisation. De lokala organen tillhör administrativt samordningsenheten, men ledningen av operativa ärenden utövas, när det behövs, direkt av ledningen för enheterna för kontraspionage och skydd.

En ytterligare förändring som har skett beträffande SÄPO:s organisation - och som förordades av kommittén är att så gott som all livvaktsverksamhet numera sköts av SÄPO, dvs. även det livvaktsskydd som behövs för skydd av utländsk beskicknings— personal. Den delen av livvaktskyddet utfördes tidigare av tjänstemän inom Stockholms polisdistrikt. Livvaktsverksamheten ingår organisatoriskt i personskyddsroteln vid Skyddsenheten.

Till chef för SÄPO utnämndes i maj 1989 dåvarande chefen för datainspektionen, generaldirektören Mats Börjesson. Ställföre— trädande SÄPO-chef och chef för Skyddsenheten är polisöver- intendenten Olav Robertsson. Båda har för övrigt deltagit i kommitténs arbete, Börjesson som sakkunnig och Robertsson som expert.

2.6. Parlamentarisk insyn

I förordningen med instruktion för RPS föreskrivs (19 5) att rikspolisstyrelsens styrelse består av högst åtta personer, rikspolischefen medräknad, och att vid handläggningen av ärenden inom SÄPO:s område även säkerhetspolischefen ingår i styrelsen. Det är rikspolischefen som är styrelsens ordförande och

om denne har förhinder när styrelsen skall handlägga ett ärende på SAPO:s område, inträder säkerhetspolischefen som ordförande.

När det gäller den parlamentariska insynen föreslog kommittén i delbetänkandet att rikspolisstyrelsens styrelse borde f å till särskild uppgift att följa tillämpningen av regeringens riktlinjer för SÄPO och årligen redovisa sina erfarenheter för regeringen. 1 regeringsförslaget anslöt sig civilministern till denna bedömning (prop. 1988/89: 108 s. 15 f), och riksdagen hade inte någon erinran (1988/89:JuU21 s. 9 f).

Den insyn i SÄPO:s arbete som utövas av rikspolisstyrelsens styrelse har i linje med regeringens och riksdagens ställnings— tagande numera preciserats genom bestämmelser i förordningen med instruktion för RPS, som trädde i kraft den 1 oktober 1989.

Att styrelsen nära skall följa verksamheten vid SÄPO föreskrivs i 22 5, och det anges där att detta skall ske särskilt med avseende på tillämpningen av de riktlinjer för verksamheten som regeringen meddelar. En gång om året och därutöver när det behövs skall vidare styrelsen lämna regeringen de synpunkter och förslag som granskningen av SÄPO:s arbete föranleder.

Såvitt avser parlamentarisk insyn kan också erinras om - som har nämnts i det föregående - att enligt riksdagsbeslutet frågor om allmänna riktlinjer för SÄPO i huvuddrag och ändringar i dessa riktlinjer bör bli föremål för riksdagens ställningstagande i samband med budgetbehandlingen (1988/891JuU21 s. 8).

2.7. Personalpolitiska frågor

2.7.1. Rekrytering och utbildning

Poliserna vid SÄPO rekryteras från den öppna polisen. Efter ett mycket noggrant urvalsförfarande kommenderas ett antal av de sökande till ett års provtjänstgöring vid SÄPO. De som godkänns vid provtjänstgöringen får därefter fast anställning vid SÄPO och lämnar därmed sina tjänster vid den lokala polisorganisationen. Praktisk och teoretisk utbildning varvas under provtjänstgöringen och även därefter. Det förekommer också vidareutbildning i olika former.

Vid sidan av poliser tjänstgör även annan personal vid SÄPO. Också merparten av den delen av personalen rekryteras i prak- tiken från de lokala polismyndigheterna, och rekrytering och utbildning för denna kategori sker i stor överensstämmelse med vad som gäller för poliserna. Närmare föreskrifter för rekryteringen av personal till SÄPO finns i en hemlig förordning från år 1980 (rekryteringsförordnin—

gen).

I sitt förra betänkande analyserade kommittén de särskilda krav i fråga om yrkesskicklighet och personliga egenskaper som mot bakgrund av verksamhetens speciella beskaffenhet måste kunna ställas på SÄPO:s personal. Kommittén framhöll därvid betydelsen av att rekrytering och utbildning står på en hög nivå vid SÄPO. När det gäller rekryteringen konstaterade kommittén att den uppenbarligen fungerade bra och att SÄPO föreföll att ha förmått rekrytera många av de bästa poliserna. Kommittén föreslog därför inga större förändringar utan rekommenderade endast att den lyckade rekryteringsordningen borde utvecklas ytterligare genom olika interna åtgärder. Provtjänstgöringen vid SÄPO borde emellertid enligt kommitténs mening vara ett år för all personal, dvs. även för den personal som rekryteras utanför totalförsvaret.

I regeringens förslag om SÄPO:s inriktning och organisation anslöt sig civilministern i stora delar till vad kommittén hade anfört (prop. 1988/89:108 s. 17 f). Beträffande provtjänstgörin- gens längd delade civilministern så långt kommitténs uppfattning att han ansåg att det borde eftersträvas att provtjänstgöringen omfattar ett år även för sådan personal som rekryteras utanför totalförsvaret, men han hävdade att en sådan princip inte kunde upprätthållas undantagslöst. Med en så lång provtjänstgöring förelåg det enligt civilministern risk för att rekryteringen av personer från exempelvis företag kunde försvåras, vilket skulle kunna gå ut över rekryteringen av specialister till SÄPO.

Med anledning av en motion i ämnet underströk justitieutskottet vikten av att rekrytering och utbildning bedrivs så att SÄPO till sig knyter befattningshavare med goda personliga egenskaper, och utskottet framhöll att sådana ambitioner också utgjorde ett väsentligt led i den personalpolitik för SÄPO som lades fast genom regeringens förslag (1988/89:JuU21 s. 10 f).

2.7.2. Specialistkompetens

Poliser och tjänstemän med administrativa uppgifter är de två största personalkategorierna vid SÄPO. Dessutom finns personal med mera specialiserade arbetsuppgifter, såsom högre administra— tion, datateknik, elektronik, fotografering, radioteknik, utbild- ning och tolkverksamhet. Kommittén ansåg i delbetänkandet att SÄPO:s behov av specialist— kompetens inte var tillgodosett fullt ut. Med sådan kompetens avsåg kommittén i första hand kompetens inom olika akademiska specialområden. En följd av denna brist var enligt kommitténs uppfattning att det i erforderlig utsträckning var svårt för SÄPO att följa teknikutvecklingen inom främst säkerhetsskyddsområdet men även inom andra områden. Sålunda ansåg kommittén att de datatekniska funktionerna var ansträngda på grund av brist på dataspecialister, och bristen på teknisk sakkunskap gjorde att det kunde föreligga svårigheter för SÄPO att hålla jämna steg med den tekniska utvecklingen inom motståndarnas underrättelse- tjänst. Bristen på teknisk expertis kunde också försvåra för SÄPO att utveckla och utnyttja tekniska hjälpmedel, exempelvis det datoriserade registret, för bl.a. spaning och riskanalyser. Också den fortlöpande informationen om vissa internationella f örhållan— den borde enligt kommitténs uppfattning förbättras.

Fyra vägar anvisades av kommittén för att tillföra Specialistkom- petens. Utgångspunkten borde enligt kommittén vara en extern rekrytering av specialister, dvs. att personer med sådan kom— petens anställs vid SÄPO. I andra fall ansåg kommittén att det kunde vara bättre att knyta en expert till SÄPO som konsult på deltid. Också internrekrytering av lämpliga personer som gavs specialutbildning kunde enligt kommitténs mening komma i fråga. En fjärde metod som kunde användas var att personal kommen- derades från andra myndigheter för att tjänstgöra vid SÄPO, något som förekommer för militär personal.

Kommittén konstaterade att enligt dess uppfattning en kvalifi- cerad tekniker borde knytas till verksamheten på stabsnivå för övergripande uppgifter inte minst när det gäller säkerhetsskyddet och att utrikesdepartementet på konsultbasis borde biträda SÄPO med utrikespolitisk expertis. För ärenden om säkerhetsskydd inom försvarsindustrin ansåg kommittén att juridisk och militär expertis behövde tillföras.

I regeringens förslag förklarade civilministern att också han var av uppfattningen att det är viktigt att Specialistkompetens i ökad

utsträckning tillförs SÄPO (prop. 1988/89:108 s. 19). Han sade sig dock inte vara beredd att i detalj ta ställning till frågan om vilken kompetens som borde tillföras och hur detta i så fall lämpligen borde ske, men han förklarade att han avsåg att ta upp dessa frågor med RPS.

Justitieutskottet kom med anledning av motioner i ämnet att beröra den särskilda frågan om behovet av utrikespolitisk kompetens inom SÄPO. I sitt av riksdagen godkända betänkande uttalade utskottet i denna del följande (1988/89zJuU21 s. 11).

Utskottet vill här erinra om att säkerhetspolitiska och utrikespolitiska frågeställningar är bland de viktigaste inslagen i säkerhetstjänstens arbete och enligt utskot— tets uppfattning är det av största betydelse att säker— hetspolisen - också på nivåer under ledningen besit- ter fullödiga och aktuella kunskaper på detta område. Detta är i själva verket en förutsättning för att de bedömningar som påkallas skall kunna ske med den så- kerhet som verksamhetens natur kräver. För att detta mål skall kunna nås bör enligt utskottets uppfattning övervägas en ordning med en fast etablerad organisa— tion med tjänstemän från utrikesdepartementet med expertkunskaper inom olika områden (konsulter) som ställs till säkerhetspolisens förfogande för tjänstgöring på olika nivåer (jfr SOU l988:16 s. 216). Vad utskottet nu med anledning av propositionen och motionerna har uttalat bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

Här kan nämnas att på SÄPO—ledningens initiativ en ordning nyligen har etablerats som innebär att tjänstemän vid SÄPO placeras vid vissa ambassader med uppgift att fungera som kontaktpersoner i det internationella samarbetet med terrorism- bekämpning. Tjänstemännen får diplomatisk status och bereds möjlighet att delta i arbetet på ambassaden.

2.7.3. Personalrörlighet

I delbetänkandet konstaterade kommittén att personalrörligheten inom SÄPO var låg. Detta skapade i och för sig en kontinuitet, som i flera avseenden uppenbarligen var till fördel för verksam— heten, men det f anns enligt kommitténs mening också nackdelar

med en sådan ordning. Kommittén föreslog därför att ett system med personalcirkulation borde införas vid SÄPO. Systemet skulle gå ut på att tjänstgöringstiden vid SÄPO i normalfallet inte borde överstiga tio år. För livvakter borde den inte överstiga fem år med hänsyn bl.a. till de krav som ställs på livvakter i fysiskt hänseende. I regeringsförslaget om SÄPO:s inriktning och organisation fram— höll civilministern att en ökad personalrörlighet måste vägas mot de olägenheter som en sådan ordning kan föra med sig (prop. 1988/89:108 s. 21). Med hänvisning till bl.a. kravet på kontinuitet och effektivitet i verksamheten förklarade han sig därefter ha uppfattningen att en personalcirkulation vid SÄPO inte lämpligen borde genomföras på det regelmässiga sätt som kommittén hade förordat. Civilministern ansåg emellertid att personalcirkulation borde genomföras beträffande personalkategorier vars utbildning och arbetsuppgifter gör cirkulation särskilt lämplig, i första hand för livvakter och spanare.

Vid riksdagsbehandlingen av förslaget betonade justitieutskottet att behovet av kontinuitet 1 många fall är mycket framträdande 1 SÄPO:s arbete, och enligt utskottets mening präglades de över— väganden som hade redovisats i propositionen av en strävan att undvika just den risk för kompetensförluster som ett system med personalcirkualtion kan föra med sig (1988/89:1uU21 s. 12).

2.7.4. Förflyttningsskyldighet

I linje med vad kommittén förordade 1 delbetänkandet föreslog regeringen i förslaget om SÄPO. s inriktning och organisation att det skulle göras möjligt att i vissa fall förflytta en anställd vid SÄPO till annan statlig tjänst (prop. 1988/89:108 s. 22 ff). Därför föreslogs en ändring 1 7 kap. 8 5 lagen (1976. 600) om offentlig anställning. Riksdagen hade ingen erinran mot denna ändring.

Tidigare var det — enligt den ovan nämnda rekryteringsförordnin— gen möjligt att förflytta en tjänsteman vid SÄPO till den lokala polisorganisationens verksamhetsområde endast om han på grund av alkoholmissbruk eller andra personliga förhållanden visat sig vara från säkerhetssynpunkt olämplig för fortsatt tjänstgöring vid SÄPO. I och med ändringen i lagen om offentlig anställning är det nu också möjligt att förflytta även sådana personer som av andra skäl än att de utgör en direkt säkerhetsrisk är olämpliga för tjänstgöring vid SÄPO. Detta har motiverats med att när det gäller tjänstemän hos SÄPO kraven på kompetens och pålitlighet

bör väga över de anställdas intresse av stabilitet i arbetsför- hållandena.

3. Erfarenheter och synpunkter

Av den redovisning som har lämnats i det föregående framgår att de förslag som lades fram av kommittén i delbetänkandet på de flesta punkter har lett till förändringar i SÄPO:s verksamhet som ligger i linje med vad kommittén förordade. Det kan sålunda till en början konstateras att även statsmakterna har ansett att SÄPO också i fortsättningen bör tillhöra polisen och vara orga— nisatoriskt knuten till RPS. Som har sagts tidigare ligger det ur både demokratisk och praktisk synvinkel ett inte obetydligt värde i att SÄPO utgör en del av polisen i allmänhet. SÄPO:s arbets— uppgifter — att förebygga och avslöja brott är till sin natur uppgifter som det ankommer på polisen att utföra. Att SÄPO bedriver sitt arbete inom ramen för den allmänna polisorganisa- tionen underlättar också det viktiga samarbetet med den öppna polisen. Säkerligen har också anknytningen till den vanliga polisverksamheten bidragit till att SÄPO till sin verksamhet har kunnat rekrytera befattningshavare som motsvarar högt ställda krav på polisiär kompetens.

I enlighet med kommitténs inställning har vidare inte heller före— slagits att det bör ske några förändringar när det gäller SÄPO:s arbetsuppgifter. SÄPO skall således även i fortsättningen ha ansvar för kontraspionage, terrorismbekämpning, åtgärder mot subversiv verksamhet och säkerhetsskydd. Inte minst med hänsyn till händelseutvecklingen i omvärlden kan det emellertid finnas anledning att fortlöpande vara vaksam på inom vilken eller vilka av SÄPO:s verksamhetsområden som tyngdpunkten i arbetet bör ligga. Genom den ordning med årliga riktlinjer för SÄPO som har införts är det också enligt kommitténs mening på ett lämpligt sätt sörjt för att sådana överväganden om prioriteringar i SÄPO:s verksamhet kommer att ske.

Beträffande livvaktsverksamheten kan konstateras att denna efter ett intensivt uppbyggnadsskede nu tycks ha funnit sina former. Att den del av livvaktsskyddet som tidigare sköttes av Stock— holmspolisen har förts över till SÄPO har uppenbarligen inneburit fördelar för verksamheten i dess helhet. Rekryteringen av - ett relativt stort antal poliser för livvaktsverksamhet har enligt

uppgift gått bra, och från SÄPO:s sida säger man sig ha ett system för rekrytering som är ägnat att tillföra lämpliga personer till denna känsliga och svåra del av SÄPO:s arbete. En omfat— tande utbildning har byggts upp för de nyrekryterade livvakterna, och det är för kommittén omvittnat att utbildningen är både effektiv och uppskattad.

Från några håll har antytts visst missnöje med systemet att livvakterna kommenderas till tjänstgöring hos SÄPO. Vad som därvid har påtalats är att det för den som blir inkommenderad till SÄPO kan innebära svårigheter när det gäller främst löne— utveckling och befordringsmöjligheter. Kommittén har ingående redovisat sina synpunkter på frågan om inkommenderingar i det förra betänkandet, och också civilministern har berört den i 1989 års regeringsförslag. Såvitt kommittén kan bedöma framstår kommenderingsformen för närvarande som den lämpligaste lösningen när det gäller att åstadkomma en önskvärd cirkulation mellan SÄPO och den öppna polisen, och som civilministern har påpekat kan man med en sådan ordning dessutom tillgodose intresset av att kunna anpassa det för tillfället tillgängliga antalet livvakter efter variationer i behovet. Det finns emellertid enligt kommitténs mening anledning för berörda instanser att undersöka om det finns möjligheter att genom lämpliga åtgärder undanröja den oro som har framförts på sina håll.

I och med de ändringar som har gjorts i SÄPO:s organisation har enligt kommitténs mening skapats goda förutsättningar för att verksamheten skall kunna bedrivas effektivt. Förändringarna kännetecknas av en ambition att till de olika enheterna föra verksamheter som har ett naturligt samband med varandra, vilket som kommittén ser det är ägnat att göra arbetet såväl rationellt som slagkraftigt. Vid de kontakter som kommittén har haft med befattningshavare på de lokala organen har i några fall riktats kritik mot att det ibland har varit svårt att få kontakt med ansvarig chef hos SÄPO centralt. De förändringar som har skett i fältorganisationen innebär emellertid att såväl orderlinjerna till lokalorganen som kontaktvägarna uppåt i Organisationen blir klarare, något som i sin tur bör kunna bidra till en god samver- kan från lokalorganens sida inte bara med SÄPO centralt utan också med andra myndigheter.

När det gäller insyn och kontroll i SÄPO:s verksamhet har i linje med kommitténs förslag uppgifterna för rikspolisstyrelsens sty— relse preciserats. Det framgår numera uttryckligen av instruktio— nen för RPS att styrelsen nära skall följa verksamheten vid SÄPO

och det anges att detta skall ske särskilt med avseende på de riktlinjer för verksamheten som regeringen meddelar. Härtill kommer den insyn som det innebär att dessa riktlinjer skall bestämmas efter samråd med företrädare för övriga partier i utrikesnämnden. Kommittén kommer i ett följande avsnitt att föreslå inrättandet av en nämnd för SÄPO:s register som skall ha till uppgift att besluta om utlämnande av vissa uppgifter i personalkontrollärenden. Nämnden skall dessutom enligt kommit— téns förslag fortlöpande utöva tillsyn över SÄPO:s register och därvid särskilt vaka över att enskildas personliga integritet inte kränks. I och för sig är den insyn i SÄPO:s verksamhet i allmän- het som nuvarande ordning innebär både väl avvägd och ägnad att bidra till att inge förtroende för SÄPO:s arbete. Den ytter- ligare insyn som kommittén föreslår är emellertid motiverad av att den tar sikte på den särskilt känsliga del av verksamheten vid SÄPO som registerhanteringen får anses innebära.

Insyn i SÄPO:s verksamhet har vidare justitieombudsmannen och justitiekanslern, och även konstitutionsutskottet och justitie— utskottet har vid behov särskilda möjligheter att inhämta upp— lysningar om verksamheten.

Ifråga om ledningen av SÄPO föreslog kommittén i delbetänkan— det att chefen för SÄPO bör rekryteras bland de personer som kan komma i fråga för verkschefsbefattningar. I regeringsför— slaget om SÄPO:s inriktning och organisation har civilministern givit uttryck för samma uppfattning, och även enligt justitie— utskottet var det klart att den som skall leda och utveckla en verksamhet som SÄPO:s bör ha en bred erfarenhet av samhälls— frågor över huvud taget och kunna uppträda med auktoritet i samarbetet med statsråd och myndighetschefer. Kommittén kan konstatera att under den tid som har förflutit sedan kommittén avslutade den första etappen av sitt arbete SÄPO har fått en ny ledning såvitt avser såväl SÄPO—chef som flertalet enhetschefer. Vid valet av ny chef för SÄPO valde regeringen i enlighet med de ovan redovisade uttalandena en person på verksledningsnivå, och det kan också noteras att det på närmast lägre nivå inom organisationen finns personer med lång erfarenhet av polis— ledningsfrågor.

Kommittén redogjorde i sitt förra betänkande ingående för hur kommittén såg på olika personalpolitiska frågor inom SÄPO. Det är tillräckligt att här konstatera att kommittén i allt väsentligt har fått gehör för sina förslag. Kommittén vill dock än en gång erinra om betydelsen av att SÄPO även fortsättningsvis till sig

knyter personer med särskilda kvalifikationer avseende säväl yrkesskicklighet som personliga egenskaper och att detta ställer krav på personalpolitiken hos SÄPO som skiljer sig från dem som i dessa hänseenden kan ställas på de flesta andra myndigheter. De problem för den enskilde tjänstemannen som systemet med inkommenderingar kan medföra har berörts tidigare i samband med livvaktsverksamheten. En annan fråga som kommittén något vill beröra är behovet av Specialistkompetens. Såväl kommittén som civilministern har framhållit betydelsen av att sådan kompe- tens tillförs SÄPO, och såvitt avser behovet av utrikespolitisk expertis har riksdagen direkt uttalat sig för att ett visst system bör övervägas. Kommittén vill för sin del endast notera att det i ökad utsträckning sker en rekrytering av bl.a. akademiskt utbildad personal till SÄPO, och som kommittén ser det borde detta vara ett lämpligt sätt för SÄPO att skaffa sig tillgång till specialister av olika slag. Ett ökat inslag av personer med annan än rent polisiär bakgrund torde för övrigt kunna ha gynnsamma effekter på erfarenhetsutbytet över huvud taget befattningshavare emellan. Enligt kommitténs mening bör man sålunda från SÄPO:s sida fortsätta med att vid behov rekrytera bl.a. akademiker för skilda expertuppgifter. De eventuella problem som en sådan ordning kan medföra, exempelvis när det gäller polisiära befogen- heter, bör inte avhålla SÄPO från sådana rekryteringar, utan de svårigheter som kan visa sig måste det i stället vara möjligt att lösa på annat sätt.

Den särskilde utredaren tog i sin rapport upp två frågor som enligt hans uppfattning borde föranleda omedelbara åtgärder. Den ena gällde införandet av en beslutsordning som gjorde det möjligt att i efterhand kunna följa verksamheten. Den andra avsåg en provisorisk rättslig kontroll av hemlig elektronisk avlyssning som gick ut på att det borde införas en skyldighet för SÄPO att till justitiekanslern anmäla varje gång sådan avlyssningsutrustning togs i bruk för annat än utbildning eller demonstration. Enligt utredaren borde vidare beslutet om sådan användning fattas av SÄPO—chefen.

SÄPO har på regeringens uppdrag redovisat vilka åtgärder som har vidtagits med anledning av utredarens förslag. Beträffande beslutsordningen har från SÄPO:s sida redogjorts för att det i den nya arbetsordning för SÄPO, som har trätt i kraft den 1 mars 1990, finns detaljerade föreskrifter om bl.a. dokumen— tation av fattade beslut. 1 redovisningen nämns också att direktiv om beslutsdokumentation - av huvudsakligen samma innehåll som iarbetsordningen meddelades av SÄPO—chef en redan sommaren

1989 och att de en tid därefter ägnades särskild uppmärksamhet vid en chefskonferens. Frågan om beslutsdokumentation kommer kommittén att beröra närmare i samband med SÄPO:s arbetsmeto— der, men det kan redan här sägas att de bestämmelser som den nya arbetsordningen innehåller enligt kommitténs mening är väl ägnade att bidra till att beslut i SÄPO:s verksamhet kommer att dokumenteras i en sådan omfattning som är erforderlig med hänsyn till inte minst behovet av en effektiv insyn i och kontroll av verksamheten.

Beträffande det andra av utredarens förslag är det enligt kommit- téns mening tillräckligt att konstatera, vilket för övrigt även regeringen gjorde i sitt uppdrag till SÄPO, att det enligt bestäm- melser i polisförordningen gäller en skyldighet för polisen att till åklagares prövning överlämna frågor som rör brott som har sam- band med tjänsten. Dessutom skall nämnas att SÄPO den 19 maj 1989 har meddelat särskilda föreskrifter enligt vilka en uppkom- men fråga om att i en nöd— eller nödvärnssituation använda hemlig avlyssning skall hänskjutas till SÄPO-chefen för ställ- ningstagande.

Avslutningsvis i den här delen vill kommittén beröra frågan om vilken betydelse händelseutvecklingen på senare tid i Östeuropa kan — eller bör — ha för SÄPO:s verksamhet. Från olika håll har gjorts gällande att den demokratiseringsprocess som har inletts i flera öststater kommer att medföra en ökad avspänning i relatio— nerna mellan stormaktsblocken, och att detta skulle påverka den säkerhetspolitiska situationen även för Sverige. Därmed skulle, har det sagts, också förutsättningarna för SÄPO:s verksamhet ändras på ett sådant sätt att det är nödvändigt att göra ompröv— ningar av verksamhetens inriktning och omfattning.

Kommittén skall begränsa sig till att konstatera att en utförlig analys av utgångspunkterna för Sveriges säkerhets— och f örsvars— politik mot bakgrund av den internationella händelseutvecklingen har redovisats i försvarskommitténs betänkande (SOU 1990:5) Svensk säkerhetspolitik i en föränderlig värld. Som försvarskom- mittén där framhåller är svårigheterna att göra bedömningar i ett kortare och längre framtidsperspektiv osedvanligt stora i dessa tider, vilket enligt försvarskommitténs mening i sin tur innebär att särskild vikt bör läggas vid att anpassa totalförsvaret till den faktiska internationella och militära utvecklingen i Sveriges omvärld.

Att utvecklingen går fort, och bl.a. därför är svår att förutse, bekräftas enligt kommitténs mening av att sedan försvarskommit— téns betänkande lades fram (i januari) har ännu mycket mera hänt, inte minst i Sveriges närområde. Kommittén anser sig därför inte ha anledning att för SÄPO:s vidkommande dra andra slutsat— ser av den hittillsvarande utvecklingen än den försvarskommittén har dragit för totalförsvaret i dess helhet, dvs. att det är särskilt betydelsefullt att noga följa utvecklingen så att också den verksamhet som SÄPO bedriver kan anpassas till situationen i omvärlden.

Del II

Säkerhetspolisens arbetsmetoder

1 INLEDNING

1 .1 Bakgrund

Som har nämnts i det föregående år säkerhetspolisen den del av polisorganisationen som har till uppgift att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet. Till säkerhetspolisens uppgifter hör också terrorismbekämpning samt säkerhetsarbete och bevakning som avser den centrala statsledningen eller statsbesök och liknande. Det är naturligt att arbetsuppgifter av detta slag sätter en särskild prägel på SÄPO:s verksamhet, och man kan också konstatera att även om det finns åtskilliga likheter med annan polisverksamhet så skiljer sig arbetet hos SÄPO i flera avseenden från vad som är vanligt inom andra delar av polisväsendet.

En sådan faktor är själva inriktningen på det speciella område som skyddet för rikets säkerhet utgör. Stora värden står här ofta på spel och särskilt höga krav på effektivitet i verksam- heten kan därför ställas. Vidare spelar brottsförebyggande arbete en mer framträdande roll i SÄPO:s verksamhet än vid annat polisarbete; för SÄPO gäller det att i första hand avslöja en spion eller en terrorist redan innan något brott har begåtts.

En annan skillnad i förhållande till vanlig polisverksamhet är att SÄPO arbetar med brott som till sin natur är svåra ibland mycket svåra - att bekämpa. Sålunda lämnar en spion inga spår efter sig och inte heller föranleder hans förehavanden några anmälningar eller uppslag från allmänheten, som polisarbetet kan utgå från. En stor del av SÄPO:s arbete går därför ut på att ta reda på om brott över huvud taget har begåtts, och brottsutred— ningar i vanlig mening är således av mindre betydelse i SÄPO:s arbete. I stället är detta arbete till stor del inriktat på att kartlägga personer och miljöer med anknytning till brottslighet av den typ som SÄPO skall bekämpa.

Föremål för SÄPO:s arbete är främst personer eller organisationer som det finns anledning att hålla under uppsikt i syfte att förhindra och beivra terrordåd och brott mot rikets säkerhet. Det säger sig självt att det är svårt att få inblick i miljöer där sådan verksamhet förekommer. Såväl spioneri som terrorism bedrivs med nödvändighet i det fördolda och över huvud taget i former som till sin natur är slutna. Härtill kommer att agenter och andra

som arbetar för främmande makter i regel är välutbildade och använder sig av sofistikerade hjälpmedel. Dessutom har de ofta stora resurser till sitt förfogande. Detta gäller i hög grad även de organisationer som är kända för att utföra terrordåd.

Ett annat karakteristiskt drag när det gäller såväl spioneri som terrorism är verksamhetens internationella anknytning. Spioneri bedrivs som regel under ledning av underrättelseofficerare, som periodvis är placerade på olika håll i världen. En agent som arbetar under officeren får vanligen sina instruktioner genom radiosändningar direkt från uppdragsgivarstaten, och det ingår i verksamheten att agenten reser mellan olika länder för att t.ex. genomgå utbildning eller redovisa sitt arbete. Även en inter— nationell terroristorganisation kan ha folk i flera länder. Sålunda kan ett terrordåd beordras från ett land, planeras i ett annat och utföras i ett tredje. De som har utfört dådet kan därefter ta sin tillflykt till ännu ett annat land eller återvända till det land där de är stationerade.

Ännu en omständighet som sätter sin prägel på SÄPO är att verksamheten omgärdas av en sträng sekretess. Sålunda är organisation, arbetsmetoder och pågående utredningar i princip hemliga, liksom för Övrigt även de enskilda tjänstemännens identitet.1 Också i övrigt upprätthålls internt en sträng sekretess, som bl.a. innebär att en befattningshavare endast får den information om pågående verksamheter som han behöver för sitt eget arbete.

Nu redovisade förhållanden ställer uppenbarligen särskilda krav på säkerhetspolisen, såväl när det gäller personal som arbets— metoder och hjälpmedel. Men även för SÄPO sätts gränserna av de allmänna regler som finns om bl.a. polisingripanden och tvångsmedelsanvändning. Dessa bestämmelser återfinns i första hand i rättegångsbalken och polislagstiftningen, men det finns också regelsystem för t.ex. telefonavlyssning som har tillskapats särskilt för sådan verksamhet som SÄPO bedriver. Vidare gör sig inom SÄPO:s verksamhetsområde behovet av inter- nationellt samarbete gällande med en särskild styrka, och på vissa

1 Även säkerhetspolisen i Grönköping (GRÖPO) har insett behovet av sekretess i arbetet. För att undvika att Grönköpings innevånare skall hälsa på den välbekante Hr polis Bergström bär denne - när han utför hemliga uppdrag för GRÖPO — en röd kask (Grönköpings veckoblad, mars 1990).

områden har SÄPO ett tämligen väl utvecklat sådant samarbete med motsvarande organisationer i utlandet. Inom terrorismbe- kämpningen är för övrigt internationellt samarbete föreskrivet i flera konventioner och andra överenskommelser som Sverige har anslutit sig till.

I direktiven för kommitténs arbete uttalas att säkerhetspolisens arbetsmetoder är en viktig fråga som kommittén bör studera, och det erinras därvid om att metodutvecklings— och befogenhetsfrå- gor har ägnats ingående uppmärksamhet under de senaste årens reformarbete. Det framhålls därvid att i arbetsmetoderna inbe- grips även det internationella samarbetet. Avslutningsvis om— nämns att också säkerhetspolisens registreringar är en huvudfråga för kommittén.

I det följande kommer kommittén att närmare redogöra för de arbetsmetoder som SÄPO använder sig av i sin verksamhet. Redogörelsen tar i första hand sikte på arbetsmetoder inom kontraspionage och terrorismbekämpning men också övriga delar av SÄPO:s verksamhetsområde kommer att beröras. Först lämnas en redogörelse för vissa allmänna regler som är av betydelse för SÄPO:s arbete, bl.a. för användningen av tvångsmedel (1.2), och därefter följer en genomgång av de olika arbetsmetoder som SÄPO för närvarande använder sig av (2). I de två därpå följande avsnitten (3 och 4) redovisas bakgrundsmaterial till frågan om SÄPO som reguljära inslag i sin verksamhet bör få använda även vissa andra arbetsmetoder, beträffande vilka det för närvarande saknas särskilda regler.

Avslutningsvis i den här delen (5) redogör kommittén för sina överväganden och förslag, först beträffande nuvarande arbets— metoder (5.1) och därefter i frågan om huruvida hemlig teknisk avlyssning (buggning) och användning av fjärrmanövrerad över— vakningskamera bör tillåtas som spaningsmetoder för SÄPO (5.2).

1.2 Allmänna regler

1.2.1 Inledning

I detta avsnitt lämnas en redogörelse för regler som är av övergripande betydelse för SAPO:s användning av tvångsmedel och andra arbetsmetoder. Sådana bestämmelser finns i regerings—

formen, polislagen och rättegångsbalken. I anslutning till rege— ringsformens föreskrifter redovisas även innehållet i vissa inter- nationella överenskommelser, bl.a. Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Också regler om nöd och diplomatisk immunitet kommer att beröras.

1.2.2 Regeringsformen

I 2 kap. regeringsformen (RF) finns bestämmelser om skydd för vissa grundläggande medborgerliga fri— och rättigheter. I 1 5 föreskrivs att varje medborgare gentemot det allmänna är tillförsäkrad yttrandefrihet, informationsfrihet, mötesfrihet, demonstrationsfrihet, föreningsfrihet och religionsfrihet. Andra fri— och rättigheter som kan nämnas i det här sammanhanget är följande.

Varje medborgare är gentemot det allmänna skyddad mot tvång att ge till känna sin åskådning i politiskt, religiöst eller annat sådant hänseende (2 5), och anteckning om en medborgare i ett allmänt register får inte utan hans samtycke grundas enbart på hans politiska åskådning (3 5). Vidare är varje medborgare skyddad mot kroppsstraff och mot medicinsk påverkan i syfte att framtvinga eller hindra yttranden (5 5). Skydd föreskrivs också mot kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång, mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse samt mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande (6 5). Varje medborgare är också skyddad mot frihetsberövande och även i övrigt tillförsäkrad frihet att förflytta sig inom riket och att lämna detta (8 5).

De flesta av dessa fri- och rättigheter gäller även utlänningar som finns här i riket (2 kap. 20 5 RF). De kan begränsas endast genom lag (2 kap. 12—14 55 RF), och som en förutsättning för en sådan begränsning gäller att den får ske endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle, och begränsningen får inte gå utöver vad som är nödvändigt och inte heller får de hota den fria åsiktsbildningen (2 kap. 12 5 RF).

Sådana begränsningar i de grundläggande fri— och rättigheterna har skett i betydande omfattning. Ett exempel är rättegångsbal— kens regler om användningen av tvångsmedel vid förundersökning i brottmål.

Att begränsningar 1 f ri— och rättigheterna på detta sätt kan ske endast i lag och att tvångsmedelsanvändning således förutsätter stöd i lag ger uttryck för vad som brukar kallas legalitetsprin— cipen. Vidare anses för all tvångsmedelsanvändning gälla tre andra allmänna principer, som anknyter till innehållet i den nyss redovisade bestämmelsen i 2 kap. 12 5 RF. Dessa principer är: ändamålsprinci pen, som innebär att en myndighets befogenhet att använda tvångsmedel skall vara bunden till det ändamål för vilket tvångsmedlet har beslutats, behovsprincipen, som innebär att en myndighet får använda ett tvångsmedel bara när det föreligger ett påtagligt behov och en mindre ingripande åtgärd inte är tillräcklig, och proportionalitetsprincipen, som innebär att en tvångsåtgärd skall stå i rimlig proportion till vad som står att vinna med åtgärden.

Tvångsmedelskommittén, som hade till uppgift att göra en fullständig översyn av tvångsmedelsregleringen, föreslog (SOU 1984z54) att det skulle införas en särskild lag med grundläggande regler om användningen av tvångsmedel. Reglerna skulle enligt förslaget vara gemensamma för alla tvångsmedel och innehålla de tre ovan nämnda principerna för tvångsmedelsanvändning. För— slaget övervägdes för en tid sedan i ett lagstiftningsärende om tvångsmedel, men enligt vad som framhölls i den aktuella propositionen (prop. 1988/89:124) ansågs en sådan reglering inte erforderlig, eftersom samma resultat kunde åstadkommas genom mindre ingrepp i reglerna i RB. Genom regeringsförslaget kom behovs- och proportionalitetsprinciperna till direkt uttryck i RB:s regler, något som redan tidigare varit fallet beträffande ända- målsprincipen.2

1.2.3 Internationella överenskommelser

Reglerna om fri- och rättigheter i RF har utformats mot bak- grund av Sveriges internationella åtaganden på området (se prop. 1973:90 s. 195 f). Vad som därvid i första hand åsyftas är Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som Sverige ratificerade år 1952. Konventionen har senare kompletterats med åtta tilläggsprotokoll. Även inom ramen för arbetet inom Förenta Nationerna (FN) har ingåtts internationella överenskommelser om

2 Tvångsmedelskommitténs arbete berörs närmare i sam- band frågan om hemlig teknisk avlyssning (se nedan 5. 123).

mänskliga rättigheter, bl.a. 1948 års Allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna och den av FN:s generalförsamling är 1966 antagna Internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter.

Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonven— tionen), liksom tilläggsprotokollen till konventionen, tar upp medborgerliga och politiska rättigheter, men inte rättigheter av ekonomisk, social eller kulturell natur. I konventionen finns bestämmelser om bl.a. rätten till liv (artikel 2), förbud mot tortyr (artikel 3), rätten till frihet och personlig säkerhet (artikel 5), rätten till domstolsprövning (artikel 6), rätten till skydd för privat— och familjeliv, hem och korrespondens (artikel 8), rätten till yttrandefrihet (artikel 10) och rätten att föra talan mot kränkningar av fri- och rättigheter (artikel 13). I det fjärde tilläggsprotokollet finns bestämmelser om bl.a. rätten till personlig rörelsefrihet och rätten att vistas i sitt hemland (artikel 2 resp. 3).

Artikel 8 om rätten till skydd för privat- och familjeliv, hem och korrespondens har följande lydelse.

Everyone has the right to respect for his private and family live, his home and his correspondance.

There shall be no interference by a public authority with the exercise of this right except such as in accordance with the law and is necessary in a demo— cratic society in the interests of national security, public safety or the economic well—being of the country, for the prevention of disorder or crime, for the protection of health or morals, or for the protec— tion of the rights and freedoms of others.

Det har ansetts att konventionen är av mindre betydelse när det gäller skyddet för en människa att bli utsatt för straffproces— suella tvångsmedel. En orsak skulle vara att de undantag som stadgas för "national security", "public safety" och "prevention of crimes" inte är särskilt vägledande.3 Innehållet i artikeln har emellertid efter hand preciserats genom avgöranden i Europa-

3 Se Hans Gammeltoft—Hansen, Stra f feprocessuelle tvangs— indgreb, 1981, s. 195 ff.

domstolen, och därvid har i flera fall klargjorts de närmare förutsättningarna för en stats användning av tvångsmedel, t.ex. hemlig telefonavlyssning.4

Samtidigt med att Sverige ratificerade konventionen accepterade Sverige även konventionens regler om en allmän klagorätt till den europeiska kommissionen för de mänskliga rättigheterna, och år 1966 underkastade sig Sverige också den jurisdiktion som tillkommer den europeiska domstolen för de mänskliga rättig— heterna.

Den år 1948 antagna universella förklaringen om de mänskliga rättigheterna saknar i och för sig folkrättsligt förpliktande verkan, men anses ändå ha stor betydelse i den internationella opinionsbildningenS. I förklaringen sägs i de inledande artiklarna att alla människor är födda fria och lika i värde och rättigheter samt att varje slag av diskriminering i fråga om de fri— och rättigheter som behandlas i förklaringen är förbjuden. I förkla— ringen finns bestämmelser om dels medborgerliga och politiska rättigheter, dels ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Till den förra gruppen hör bl.a. rätten till liv, frihet och personlig säkerhet, förbud mot godtyckliga frihetsberövanden, rätten till skydd av privatliv, familj, hem och korrespondens, rätten till personlig rörelsefrihet, åsiktsfrihet och yttrandefrihet samt rätten till förenings— och församlingsfrihet. Förklaringen innehåller vidare en allmän bestämmelse om att de i förklaringen angivna fri- och rättigheterna endast får underkastas sådana inskränkningar som har blivit fastställda i lag "för att trygga tillbörlig hänsyn till respekt för andras fri- och rättigheter samt för att tillgodose det demokratiska samhällets rättmätiga krav på moral, allmän ordning och allmän välfärd".

I 1966 års FN-konvention om medborgerliga och politiska rättigheter, som trädde i kraft år 1976, föreskrivs samma skydd för medborgerliga och politiska rättigheter som i förklaringen om de mänskliga rättigheterna. För att övervaka efterlevnaden av

4 Se Hans Danelius, Mänskliga rättigheter, 4:e uppl. 1989, s. 174 ff.

5 Se Danelius, ovan a.a. s. 17. Enligt Danelius har den universella förklaringen, även om den inte är juridiskt bindande, stor betydelse som uttryck för en världsopinion och som en moralisk måttstock för de enskilda staterna.

1966 års konvention har ett särskilt organ inrättats, kommittén för de mänskliga rättigheterna, som inledde sin verksamhet är 1977. Frågor om mänskliga rättigheter behandlas fortlöpande även inom andra FN—organ, bl.a. generalförsamlingen och kommis- sionen för de mänskliga rättigheterna.

1.2.4 Polislagen

Som har nämnts gäller de allmänna bestämmelserna i polislagen (1984c387) också i säkerhetspolisens verksamhet. Polislagen trädde ikraft den 1 oktober 1984 (prop. 1983/84:111, JuU 27, rskr. 331). Ändamålet med polisens arbete anges vara (1 5) att som ett led i samhällets verksamhet för att främja rättvisa och trygghet syfta till att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt i övrigt tillförsäkra allmänheten skydd och annan hjälp.

Allmänna principer för ingripanden från polisens anges i 8 5 polislagen, som har följande lydelse.

En polisman som har att verkställa en tjänsteuppgif t skall under iakttagande av vad som föreskrivs i lag eller annan författning ingripa på ett sätt som är försvarligt med hänsyn till åtgärdernas syfte och övriga omständigheter. Måste tvång tillgripas, skall detta ske endast i den form och den utsträckning som behövs för att det avsedda resultatet skall uppnås.

Ett ingripande som begränsar någon av de grundläg— gande f ri—och rättigheterna i 2 kap. regeringsformen får ej grundas enbart på bestämmelserna i första stycket.

De angivna principerna har generell betydelse för polisarbetet, bl.a. när polisen skall ta ställning till val av spaningsmetoder, och bestämmelsen kan i förening med regleringen i 1 5 - ses som ett allmänt bemyndigande för polisen att vidta de åtgärder som är försvarliga så länge det inte är fråga om åtgärder som antingen begränsar en grundlagsskyddad rättighet eller står i strid mot någon speciell reglering i lag.6

6 Se Nils—Olof Berggren och Johan Munck, Polislagen, 1989, s. 57.

I 8 5 första stycket första meningen kommer proportionalitets— principen till uttryck. Ett polisingripande får ske endast om de skador och olägenheter som ingripandet kan medföra för ett motstående intresse inte står i missförhållande till syftet med ingripandet. Principen ger såväl befogenhet som skyldighet för polisen att ingripa på det sätt som med hänsyn till omstän- digheterna är försvarligt, och principen gäller all utövning av polisiära tvångsåtgärder. Detsamma gäller behovsprincipen (uttryckt i 8 5 första stycket andra meningen) som innebär att ett polisingripande får ske endast om ingripandet är nödvändigt för att uppnå det avsedda resultatet, t.ex. att undanröja eller avvärja en uppkommen fara eller störning.

Enligt 8 5 första stycket första meningen skall vidare ett polisingripande ske "under iakttagande av vad som föreskrivs i lag eller annan författning". Denna legalitetsprincip innebär att i den mån en speciell reglering gäller för en viss form av polisingripan- de, en polisman är skyldig att följa denna reglering oavsett om han skulle anse det vara försvarligt att handla på ett annat sätt. I motiveringen (prop. 1983/841111 s. 79, 157 f och 163 f) fram— hölls att en av avsikterna med denna bestämmelse var att mar- kera att det inte är tillåtet att tänja proportionalitetsprincipen så långt att det kan sägas vara försvarligt för en polisman att begå en lagöverträdelse för att fullgöra en tjänsteuppgift, t.ex. vid brottsspaning. Andra stycket i 8 5 innehåller en uttrycklig erinran om att det måste föreligga direkt stöd i lag för ett polis— ingripande som begränsar någon av de grundläggande fri— och rättigheter som anges i 2 kap. RF.

I den proposition som låg till grund för polislagen berördes också frågan om användningen av okonventionella spaningsmetoder inom polisen. Justitieministern (Sten Wickbom) förklarade sig kunna instämma i de principer som 1981 års polisberedning hade föreslagit härvidlag (prop. 1983/84:l 11 s. 48). Enligt polisbered- ningen (SOU 1982:63 s. 129 ff) borde för polisens användning av okonventionella metoder gälla för det första att polisen aldrig får begå en kriminaliserad handling för att kunna efterforska eller avslöja ett brott, men beredningen framhöll samtidigt att det enligt bestämmelserna om nöd i brottsbalken föreligger ett utrymme för polisen att företa vissa eljest otillåtna handlingar. För det andra borde enligt beredningen polisen aldrig få provo— cera eller eljest förmå någon att inleda en brottslig aktivitet. En tredje utgångspunkt var enligt polisberedningen att polisen aldrig av spaningsskäl får underlåta att vidta en föreskriven åtgärd mot ett brott eller mot en för ett brott misstänkt person.

Enligt justitieministern var det vidare klart att de av polisbered— ningen föreslagna principerna för användning av okonventionella arbetsmetoder innefattades i de i polislagen uttryckta legalitets—, behovs— och proportionalitetsprinciperna, och han framhöll att det var svårt att se att härutöver några särskilda regler i lag skulle ge någon verklig ledning för polisarbetet. Enligt hans uppfattning skulle det för övrigt te sig egendomligt att för just spanings- verksamhet meddela speciella bestämmelser av innebörd exempel— vis att polisen inte får bryta mot lagen.

I polislagen ges också närmare bestämmelser om vilka befogen- heter som tillkommer polisen i vissa hänseenden. Det gäller användningen av våld (10 5), tillfälliga omhändertaganden m.m. (ll-19 55) samt särskilda befogenheter till husrannsakan och liknande åtgärder (20—22 55).

Bestämmelsen i 10 5 om användningen av våld avser att tillgodose RF:s krav på lagstöd för de begränsningar i de grundläggande fri— och rättigheterna som polisens rätt och skyldighet att använda våld innebär. Bestämmelsen innehåller en uppräkning av ett antal situationer i vilka polisen har befogenhet att använda våld under förutsättning att behovs— och proportionalitetsprinciperna iakttas. De situationer som nämns är 1) om polismannen själv möts med våld eller hot om våld, 2) om någon som skall berövas friheten försöker undkomma eller sätter sig till motvärn, 3) om det gäller att avvärja bl.a. en straffbelagd handling eller fara, för liv, hälsa eller värdefull egendom, 4) om polismannen med laga stöd skall avvisa eller avlägsna någon från en viss plats eller verkställa eller biträda vid viss tvångsmedelsanvändning, t.ex. kroppsvisita— tion och husrannsakan, och 5) om polismannen annars med laga stöd exempelvis skall bereda sig tillträde till ett utrymme eller biträda någon i myndighetsutövning. Denna uppräkning komplet— teras med en allmänt formulerad bestämmelse som ger en polisman rätt att använda våld om 6) åtgärden i annat fall är oundgäng— ligen nödvändig för den allmänna ordningens eller säkerhetens upprätthållande och det är uppenbart att åtgärden inte kan genomföras utan våld. I de situationer som har nämnts vid 4 och 5 får våld mot person användas endast om polismannen eller den han biträder möts av motstånd. Bestämmelsen i 10 5 avslutas med en erinran om att det i 24 kap. brottsbalken finns särskilda föreskrifter om rätten att i vissa fall bruka våld (se nedan 5. 77).

1.2.5 Rättegångsbalken

I rättegångsbalken (RB) finns bestämmelser om förundersökning i brottmål och om straff processuella tvångsmedel.

Bestämmelserna om förundersökning, som finns i 23 kap. RB, reglerar polisens och åklagarens verksamhet från den tidpunkt då det kan antas att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats (] 5). Syftet med förundersökningen är att utreda om brott har begåtts, vem som kan misstänkas för brottet och om tillräckliga skäl för åtal mot den misstänkte föreligger. Genom förundersökningen förbereds också en kommande rättegång så att bevisningen i målet kan redovisas i ett sammanhang (2 5).

I allmänhet är det polisen som leder förundersökningen under spaningsskedet medan åklagaren i princip tar över när någon är skäligen misstänkt (3 5), men oavsett vem som leder undersöknin— gen så är det i regel polisen som utför själva utredningsarbetet.

Utan att några fasta gränser föreligger brukar man säga att en förundersökning inleds med spaning för att därefter när det finns underlag för att anse en viss person vara skäligen misstänkt för brottet övergå i utredning. Frågor om spaningsarbete före den tidpunkt då anledning föreligger att anta att ett brott har begåtts (s.k. förspaning) regleras inte i RB, men dess regler torde i stor utsträckning vara analogt tillämpliga även för sådant arbete.7

Förundersökningen är till sin natur inkvisitorisk, men trots detta gäller under hela förundersökningen en objektivitetsprincip, som innebär att inte bara sådant som talar till den misstänktes nackdel utan även sådant som talar till hans förmån skall tas tillvara. Undersökningen skall bedrivas så att inte någon i onödan utsätts för misstanke eller får vidkännas kostnad eller olägenhet. Den skall också bedrivas så skyndsamt som möjligt och läggas ned när anledning inte längre finns att fullfölja den (4 5).

En stor del av förundersökningen kan ske genom förhör med den misstänkte eller andra personer (6—13 55), men också annan utredning kan inhämtas, t.ex. yttrande av sakkunnig (14 5). För användningen av tvångsmedel under förundersökningen hänvisas (i 16 5) till de särskilda bestämmelserna härom i RB, dvs. om

7 Se Peter Fitger m.fl., Rättegångsbalken 1.2 5. 23:3).

häktning och anhållande (24 kap.), reseförbud och anmälnings— skyldighet (25 kap.), kvarstad (26 kap.), beslag (27 kap.) samt husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning (28 kap.). I 27 kap. RB finns regler också om bl.a. telefonavlyssning.

Bestämmelser om tvångsmedel (bl.a. telefonavlyssning) finns även på andra håll i lagstiftningen, t.ex. i lagen (1952z98) med sär- skilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål och lagen (l989z530) om åtgärder för att förebygga våldsdåd med inter— nationell bakgrund (terroristlagen). Den sist nämnda lagen är i första hand avsedd att användas i brottsförebyggande syfte.

I samband med att tvångsmedelsbestämmelserna i RB fick sin nuvarande utformning genom lagstiftning år 1989 (prop. 1988/89zl24, JuU25, rskr. 313) berördes frågan om proportionali- tetsprincipen borde komma till direkt uttryck i RB:s regler. Justitieministern (Laila Freivalds) förordade detta och anförde följande (prop. 1988/89:124 s. 27).

Enligt min mening är det en fördel om principerna för tvångsmedelsanvändning såvitt möjligt kommer till klart uttryck i lagstiftningen. Härigenom får de som skall tillämpa tvångsmedelsbestämmelserna sin upp- märksamhet riktad på dessa frågor på ett annat sätt än genom hänvisning till mer eller mindre underförstådda rättsgrundsatser.

Regler av det här slaget måste få en förhållandevis allmän utformning för att ge utrymme för en lämplig— hetsbedömning med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. De bör erinra om att det i varje enskilt fall måste ske en prövning av om tvångsmedlet över huvud taget behöver tillgripas med hänsyn till omstän- digheterna och om syftet kan tillgodoses genom någon mindre ingripande åtgärd. Den prövningen kan leda till att man väljer ett annat, lindrigare tvångsmedel än det man först hade tänkt sig. Den kan också leda till att man avstår från att utnyttja tvångsmedel, om åtgärden skulle få skadeverkningar som inte är rimliga i förhållande till vad som skulle stå att vinna.

Proportionalitetsprincipen har i RB uttryckts så att ifrågavarande tvångsmedel får användas endast om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den

misstänkte eller för något annat motstående intresse (24 kap. l 5 andra stycket, 25 kap. l & tredje stycket, 26 kap. l 5 andra stycket, 27 kap. 1 & tredje stycket och 28 kap. 3 a 5 RB).

I de ovan nämnda lagarna med särskilda föreskrifter om tvångs— medel hänvisas till RB:s bestämmelser, vilket innebär att proportionalitetsreglerna i RB gäller även vid tillämpningen av dessa lagar.

1.2.6 Regler om nöd m.m.

I 24 kap.brottsbalken (BrB) finns bestämmelser om nödvärn och annan nödhandling. Bestämmelserna innebär att den som begår en i och för sig straf f bar gärning går fri från straff om han handlar i nöd. Situationen skall vara sådan att gärningen krävs för att skydda eller rädda något viktigt intresse. Rätten till nödvärn regleras i l 5. Bestämmelser om rätt att i vissa fall använda våld (laga befogenhet) finns i 2 och 3 åå. I 4 5 finns bestämmel— ser om nöd.

Enligt 24 kap. l & BrB skall gärning som någon begår i nödvärn inte medföra straffansvar. I nödvärn handlar den som i vissa, särskilt angivna situationer försöker förhindra brottsliga angrepp på person eller egendom. En förutsättning för nödvärnsrätt är att handlingen med hänsyn till angreppets beskaffenhet och det angripnas betydelse inte är uppenbart oförsvarlig.

I 24 kap. 4 & BrB stadgas att den som för att avvärja fara för liv eller hälsa, rädda värdefull egendom eller av annan sådan orsak handlar i nöd skall vara fri från ansvar om gärningen med hänsyn till farans beskaffenhet, den skada som åsamkas annan och omständigheterna i övrigt måste anses f örsvarlig. En skillnad mellan en nödvärnssituation och en nödsituation är att det för nödrätt inte krävs att faran har uppkommit genom ett brottsligt angrepp. Bestämmelsen om nöd skall tillämpas endast om ansvars— frihet inte föreligger redan på grund av någon av föreskrifterna i

1—3 55.

Nödbestämmelsen i 24 kap. 4 & BrB är avsedd att ge en regel för fall av intressekollission. I en nödsituation står två intressen emot varandra som båda skyddas av rättsordningen och den fara som hotar det ena intresset kan avvärjas endast genom ett intrång i det andra intresset. Bestämmelsen skall enligt motiven (prop. l962:lO B 5. 334) tillämpas endast i undantagsfall. Det

krävs ett nödläge som innebär att en fara hotar liv eller hälsa eller värdefull egendom eller annat som klart är att jämställa härmed. Som jämförligt i den meningen kan främst nämnas fara som hotar vitala allmänna intressen.

Det föreligger ingen begränsning när det gäller vilka straffbelag— da gärningar som kan företas i nöd. Vilken gärning som helst kan således bli aktuell. Det kan vara fråga om förmögenhetsbrott, åstadkommande av kroppsskada eller kränkning av allmänna eller offentliga intressen. En förutsättning för att ansvarsfrihet skall inträda för en brottslig gärning som företas i nöd är att den "måste anses försvarlig". Detta innebär att utrymmet för att företa nödhandlingar är snävare än det som gäller för nödvärns— handlingar. Beträffande nödvärn gäller ju att alla handlingar som inte är "uppenbart oförsvarliga" går fria från ansvar. Det åligger alltså den nödställde i större utsträckning än den som är i en nödvärnssituation att sätta sina egna intressen åt sidan. Försvar- lighetsbedömningen skall, som har nämnts, göras med beaktande av farans beskaffenhet, den skada som åsamkas annan och omständigheterna i övrigt. I princip gäller att den gärning som den nödställde företar skall vara påkallad av ett intresse som har betydligt större vikt än det som offras.

Frågan om s.k. konstitutionell nödrätt har behandlats av folk— styrelsekommittén i betänkandet (SOU l986:28) Folkstyrelsen under krig och krigsfara. Enligt kommittén (s. 16) kan under denna beteckning samlas resonemang av olika slag som har det gemensamt att de på skilda sätt avser att legitimera handlingar som, om de hade vidtagits under normala förhållanden, skulle ha ansetts grundlagsstridiga. Den konstitutionella nödrätten har enligt kommitténs mening allmänt ansetts utgöra en alltför osäker grund för statsmakternas handlande i tider av yttre och inre spänning.8

Regeringens och olika myndigheters ansvar och kompetens i utsatta lägen har berörts också av 1975 års polisutredning i betänkandet (SOU l979:6) Polisen. Utredningen konstaterade (s. 282 f) att mycket allvarliga händelser, t.ex. tagande av gisslan och terroristhandlingar, regelmässigt ställer krav på extraordinära insatser från polisens sida och att alla nivåer inom polisor— ganisationen i allmänhet berörs. Enligt utredningen visade

8 Se närmare härom Erik Sjöholm i SvJT 1974 s. 579 ff, och Per Stjernquist i Festskrift till G. Leibholz, 1966, s. 923 ff.

emellertid erfarenheterna att även regeringen har blivit direkt inkopplad vid sådana händelser. Huvudregeln i 11 kap. 6 & RF är att förvaltningsmyndigheterna lyder under regeringen. Härav följer att dessa myndigheter i princip är skyldiga att följa inte bara de föreskrifter av allmän natur som regeringen meddelar utan även de direktiv som den ger för särskilda fall. Denna direktivrätt är emellertid inte obegränsad. Enligt 11 kap. 7 & RF förbjuds regeringen — liksom för övrigt riksdagen - att bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall skall besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpning av lag (s.k. egentlig rätts- tillämpning). Polisutredningen ansåg mot denna bakgrund att en polismyndighet torde vara skyldig att följa direktiv från regerin— gen om hur de polismän som står till förfogande skall användas i en krissituation. Med stöd av sin befälsrätt i 11 kap. 6 & RF torde regeringen i ett extraordinärt läge t.o.m. kunna ge polisen order om att t.ex. storma en byggnad. Däremot kan regeringen inte med stöd av den aktuella bestämmelsen beordra polisen att gripa eller anhålla en viss person. I det sist nämnda fallet är man nämligen enligt utredningen inne på området för den egentliga rättstillämpningen.

Även den konstitutionella nödrätten måste enligt polisutredningen beaktas när ställning tas till vilken behörighet regeringen har i extraordinära situationer. Enligt utredningen har denna nödrätt ibland definierats som en befogenhet att handla på ett sätt som strider mot vad som normalt gäller om statsorganens behörighet när det i en extraordinär situation är oundgängligen nödvändigt för att t.ex. avvärja fara för liv och hälsa.

Frågor som rör den konstitutionella nödrätten har behandlats av riksdagen vid flera tillfällen sedan början av 1970—talet. I samband med att regeringens handlande när det gällde f lygplans- kapningen på Bulltofta var föremål för granskning av konstitu— tionsutskottet (KU) uttalade utskottet bl.a. följande (KU l973:20 s. 16 ff).

Från strikt konstitutionella synpunkter förhåller det sig otvivelaktigt så att det konstitutionella regelsystemet till följd av de speciella förhållandena inte iakttogs av regeringen på en rad punkter i samband med kapnin— gen. Frigivningen av internerna och dispositionen av statens medel till lösensumma var t.ex. åtgärder som knappast kan anses lagligen grundade. Med hänsyn till den korta tid som stod till buds i det hotfulla läget

kunde ej heller regeringsformens regler beträffande konseljbeslut m.m. iakttas. Mot nämnda brister i regeringens handläggning av flygplanskapningsfrågan måste vägas det ansvar för enskilda människors i detta fall flygpassagerarnas och besättningens personliga säkerhet som åvilar myndigheterna och därvid ytterst regeringen. Regeringens bedömning att en uppenbar nödsituation förelåg var enligt utskottets mening riktig. Utskottet har mot denna bakgrund inte funnit anledning till anmärkning mot regeringens handlande i samband med flygplanskapningen. Det inträffade ger emellertid anledning att ställa frågan om

behovet av särskilda regler för extraordinära situatio— ner i framtiden.

Frågan om den konstitutionella nödrätten togs år 1973 upp också i samband med riksdagens behandling av förslaget till ny grund— lag. KU hänvisade då (KU l973:26 s. 35) till det nyss citerade uttalandet och framhöll samtidigt att frågan om särskilda regler för regeringens handlande i extraordinära situationer och för beslutsprocessen i samband därmed borde bli föremål för pröv— ning.

År 1974 granskade KU regeringens åtgärder i samband med det s.k. Norrmalmstorgsdramat (KU l974z22 s. 17 ff) och år 1976 de utvisningsbeslut som regeringen fattade strax efter ockupationen samma år av den västtyska ambassaden (KU 1975/76:50 s. 32 ff). Utskottet riktade inte i något av fallen någon anmärkning mot regeringen. I 1988/89 års granskningsbetänkande (1988/89zKU30) har frågor om den konstitutionella nödrätten tagits upp i samband med KU:s granskning av regeringens åtgärder med anledning av mordet på Olof Palme (s. 34 ff och 254 ff).

Frågan om nödrätt för polisen i dess arbete berördes — som har nämnts ovan — i förarbetena till polislagen. Enligt 1981 års polis- beredning, vars betänkande (SOU 1982:63) Polislag låg till grund för lagstiftningen, förelåg det ett utrymme för polisen att vidta vissa eljest otillåtna handlingar enligt den allmänna bestämmelsen om nöd i 24 kap. 4 5 BrB, och även enligt vissa andra speciella föreskrifter (se ovan 5. 74 och 77).

1.2.7 Diplomatisk immunitet m.m.

När det gäller användningen av tvångsmedel kan reglerna om diplomatisk och konsulär immunitet vara av betydelse. Problem kan uppkomma om det t.ex. gäller att utreda misstankar om brott mot en person som åtnjuter sådant skydd.

Enligt 2 kap. 7 & BrB skall i fråga om svensk lags tillämplighet och svensk domstols behörighet iakttas de begränsningar som följer av allmänt erkända folkrättsliga grundsatser eller, enligt vad därom är särskilt stadgat, av överenskommelser med främ- mande makt.

Regler av denna innebörd finns också i lagen (19761661) om immunitet och privilegier i vissa fall (senast ändrad genom SFS 19892907). Där föreskrivs bl.a. att främmande stats beskickning och beskickningsmedlemmar jämte deras familjer och betjäning samt diplomatiska kurirer åtnjuter immunitet och privilegier enligt 1961 års Wienkonvention om diplomatiska förbindelser. På samma sätt föreskrivs immunitet och privilegier för främmande konsulat och konsulatsmedlemmar m.m. enligt 1963 års Wienkon— vention om konsulära förbindelser. Reglerna i lagen om immunitet och privilegier innebär att konventionernas bestämmelser har överförts till svensk rätt.

Enligt konventionsreglerna åtnjuter en diplomat immunitet i den mottagande staten vad gäller utövande av dess domsrätt i straf f - rättsligt avseende. Han är vidare okränkbar till sin person och får inte underkastas någon form av anhållande eller annat frihetsberövande. En diplomats privatbostad åtnjuter samma okränkbarhet som beskickningslokalen, vilket bl.a. innebär att den är okränkbar och att företrädare för den mottagande staten inte utan medgivande får bereda sig tillträde dit för att göra t.ex. husrannsakan. Beskickningens och diplomatens officiella korres- pondens är okränkbar, liksom i regel också handlingar och annan egendom.

Administrativ och teknisk personal åtnjuter samma okränkbarhet när det gäller person och privatbostad som diplomater och har samma straffrättsliga immunitet, förutsatt att de inte är medbor— gare eller stadigvarande bosatta i mottagarlandet. Under samma förutsättning åtnjuter en beskicknings personal immunitet för åtgärder i tjänsten.

Personal vid konsulat åtnjuter en mera begränsad immunitet, men en karriärkonsul och en konsulatstjänsteman är fritagna från mottagarlandets domsrätt såvitt angår handlande vid fullgörande av konsulära uppgifter. Konsulatets officiella post är okränkbar, liksom i viss utsträckning dess lokaler.

Frågor om immunitet har behandlats i promemorian (Ds Ju l984:6) Folkrätt och straffansvar. Där framhålls (s. 76) att immunitet i straffrättsligt hänseende innebär att domstol inte är behörig att pröva frågan om straffrättsligt ansvar och att det i praktiken innebär skydd också mot straffprocessuella ingripanden, eftersom dessa syftar till ett förfarande inför domstol. Enligt promemorian innebär vidare den okränkbarhet i fråga om lokaler, försändelser m.m. som folkrätten tillerkänner vid sidan om den personliga immuniteten att det föreligger ett skydd mot alla rättsliga åtgärder.

I promemorian behandlas emellertid också en del fall av uttryck— liga eller underförstådda begränsningar i reglerna om immunitet och okränkbarhet. Sålunda kan det — i enlighet med vad som stadgas i konventionen ibland vara av betydelse om en viss gärning har skett under tjänsteutövning. Detta gäller bl.a. immunitet för tjänstepersonal vid en beskickning och för en beskickningsmedlems immunitet efter avslutad tjänstgöring. En— ligt vad som uttalas i promemorian (s. 87) torde den mottagande staten ha rätt att utgå från att exempelvis en illegal under— rättelseverksamhet, åtminstone om den har skett i hemlighet eller under falska förespeglingar, inte har utförts under utövande av tjänst. När det gäller okränkbarheten för en beskicknings officiella korrespondens beskrivs i promemorian (s. 115) ett fall från Canada, där spionrapporter som förflyttades från en ambassad inte vara skyddade och ansågs möjliga att använda som bevismaterial inför domstol.9

9 Den diplomatiska och konsulära immunitetens betydelse för polisens arbete har närmare behandlats också av Erik Sjöholm i uppsatsen Om den diplomatiska immuniteten mot tvångsingripan— den (SvJT 1973 s. 208). Enligt Sjöholm innebär reglerna om immunitet bl.a. att de i RB upptagna straffprocessuella tvångs- medlen inte får vidtas mot en diplomat med anledning av misstan- ke om ett av honom här i landet förövat brott. Inte heller äger enligt Sjöholm RB:s bestämmelser om förundersökning tillämp— ning på diplomater, varför en diplomat inte anses vara skyldig att underkasta sig förhör av polis eller åklagare.

2 NUVARANDE ARBETSMETODER

2.1 Allmänt

Säkerhetsunderrättelsetjänst (som hos SÄPO sker inom ramen för kontraspionage, kontrasubversion och terrorismbekämpning) går ut på att inhämta, bearbeta och vidarebefordra uppgifter rörande brott mot rikets säkerhet eller annan säkerhetshotande verksam— het. Delvis bedrivs denna verksamhet i form av förundersökning vid misstanke om brott (varvid reglerna i bl.a. RB är tillämpliga), men arbetet sker också i andra former. Inte minst s.k. förspaning är av stor betydelse för verksamheten. Som har nämnts tidigare finns inte några regler som tar sikte direkt på förspaning utan här får de allmänna reglerna om polisens befogenheter och skyldigheter i bl.a. polislagen tillämpas.

SÄPO inhämtar underrättelser och information på många sätt och från många olika slags källor. Här skall redovisas några av de mest betydelsefulla.

Till de öppna källorna hör böcker och tidskrifter, som kan ge bakgrundsmaterial om exempelvis förhållanden i olika länder. Sådant material kommer också i form av information och orien— teringar från utrikesdepartementet, försvarsmakten eller andra myndigheter. Också från allmänheten kan komma tips och uppslag av betydelse för verksamheten. Till en del kommer uppgifter från SÄPO:s egen säkerhetsskyddsfunktion, som har fortlöpande kon— takter med myndigheter och företag i säkerhetsfrågor.

Spaning bedrivs i olika former. En form är s.k. objektspaning, som innebär spaning mot en viss person genom att följa dennes förehavanden på olika sätt. Även fast spaning kan utföras från exempelvis en lokal där en observationspost inrättas, och i ett sådant sammanhang kan övervakning med TV-kamera komma till användning. Med inre spaning avses bl.a. att SÄPO:s eget register och andra register används för informationsinhämtning. Signal- spaning utförs i första hand mot främmande underrättelsetjänsters radiotrafik.

Uppgifter kan vidare inhämtas genom telefonavlyssning och postkontroll. Tillstånd att använda dessa tvångsmedel meddelas i princip av domstol. Förhör kan hållas inom ramen för en för— undersökning men också i andra sammanhang, t.ex. med asyl— sökande i ett ärende enligt utlänningslagen eller med avhoppade agenter och underrättelseof f icerare.

Ett annat sätt att inhämta information är genom kontaktverksam— het som går ut på att hålla kontakt med personer som har inblick i miljöer eller grupper som SÄPO intresserar sig för. Kontakt— verksamheten bedrivs i princip i öppna former, och detär således inte fråga om att i hemlighet infiltrera en organisation för att få upplysningar. Däremot förekommer det att SÄPO använder sig av personer som i hemlighet lämnar information om en organisation de själva tillhör eller har inblick i. Sådana personer brukar kort och gott betecknas som källor.

En ytterligare informationskälla utgör internationellt samarbete, som är särskilt förekommande inom terrorismbekämpningen.

En speciell arbetsmetod som ibland kommer till användning inom säkerhetstjänsten är särskilda säkerhetsoperationer. Härmed avses dels skenoperationer för att dölja eller försvåra informationsin— hämtning beträffande egen viktig verksamhet, dels egna aktiva åtgärder, exempelvis s.k. motoperationer. En motoperation kan bestå i att utnyttja en person som är utsatt för värvningsförsök från en främmande Säkerhetstjänst som s.k. dubbelagent.

Den information som SÄPO på olika sätt har inhämtat blir föremål för bearbetning och analys. 1 bearbetningen kan ingå översättning eller annan tolkning samt värdering av de inhämtade uppgifternas trovärdighet och riktighet. I bearbetningen ingår också om detta anses nödvändigt — att föra in uppgifterna i SÄPO:s register eller se till att informationen lagras och finns åtkomlig på annat sätt. Inhämtade och bearbetade uppgifter blir föremål för analys, varvid uppgifterna ofta sammanställs med redan tillgänglig information. Ett viktigt hjälpmedel vid denna sammanställning är SÄPO:s register.

De slutsatser som analysen av inhämtade uppgifter leder fram till kan ligga till grund för olika åtgärder. Det kan gälla livvakts— skydd för en utsatt person, inriktning av fortsatta spaningar, inledande av förundersökning eller underrättelse till andra myndigheter eller till regeringen om säkerhetshotande verksamhet.

Analysen kan också ligga till grund för den mer långsiktiga inriktningen av SAPO:s verksamhet.

Avslutningsvis skall nämnas att säkerhetsunderrättelsetjänst bedrivs även på andra håll inom totalförsvaret, men då med det mer begränsade syftet att skaffa underlag för den förebyggande verksamheten inom säkerhetsskyddet. I försvarsstaben finns sålunda en enhet för ledning av underrättelse- och säkerhets— arbetet inom försvarsmakten. Säkerhetsunderrättelsetjänst som ytterst syftar till att lagföra någon för brott mot rikets säkerhet ankommer däremot endast på SÄPO.

2.2 Telefonavlyssning

2.2.1 Lagregler

Regler om telefonavlyssning finns i 27 kap. rättegångsbalken (RB). Dessa regler fick sin nuvarande utformning genom lagstiftning som trädde i kraft den 1 september 1989 (prop. 1988/89:124, JuU25, rskr. 313). Bestämmelserna har huvudsakligen följande innehåll.

Som en allmän utgångspunkt gäller att proportionalitetsprincipen måste iakttas. En telefonavlyssning (hemlig teleavlyssning med nuvarande terminologi) får sålunda beslutas endast om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller för något annat motstående intresse (1 & tredje stycket).

Hemlig teleavlyssning får användas vid förundersökning angåen— de brott för vilket minimistraffet är fängelse i två år eller mer eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott, om gärningen är belagd med straff (18), och den får ske endast om någon är skäligen misstänkt för brottet och om åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen. Vidare får avlyssningen avse endast telefonapparat som innehas eller annars kan antas komma att användas av den misstänkte. En telefon till vilken den misstänkte kan antas komma att ringa får alltså inte avlyssnas (20 å)-

Beslut om tillstånd till hemlig teleavlyssning fattas av domstol på begäran av åklagare, och tillståndet får gälla högst en månad

räknat från dagen för beslutet (21 5). Tiden för avlyssning kan förlängas genom ett nytt beslut. Om det inte längre finns skäl för avlyssningen, skall beslutet omedelbart hävas (23 5). Hemlig teleövervakning är ett nytt tvångsmedel i RB. Hemlig teleövervakning innebär att uppgifter i hemlighet kan lämnas om vilka samtal som har expedierats till eller från en viss telefon— apparat eller teleanläggning eller att en sådan anläggning avstängs för samtal eller meddelanden. För hemlig teleövervak— ning krävs att någon är skäligen misstänkt för brott för vilket minimistraffet är fängelse i sex månader eller mer, men hemlig teleövervakning får dessutom tillgripas vid skälig misstanke om vissa narkotikabrott av mindre allvarlig art. Även misstanke om försök, förberedelse eller stämpling till nämnda brott kan ligga till grund för ett beslut om hemlig teleövervakning (19 5). I övrigt gäller samma bestämmelser för hemlig teleövervakning som för hemlig teleavlyssning.

Hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning kan beslutas också med stöd av 1952 års lag med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål. I denna lag hänvisas till RB:s bestämmelser, men lagen gör det också möjligt att besluta om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning beträffande vissa brott som inte omfattas av de nyss redovisade bestäm— melserna i 27 kap. 18 och 19 55 RB.

De brott som anges i 1952 års lag är dels vissa allmänfarliga brott, dels vissa högmålsbrott, dels vissa brott mot rikets säkerhet samt förberedelse, försök och stämpling till dessa brott. Efter en nyligen genomförd ändring (prop. 1989/90:130, JuU33, rskr. 286) är lagen tillämplig på följande brott.

Allmänfarliga brott: mordbrand, grov mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse, kapning, sjö- eller luftfartssabotage, flygplats— sabotage (samtliga brott under förutsättning att brottet i fråga innefattar gärning som utgör sabotage), sabotage och grovt sabotage. Högmålsbrotten: uppror, väpnat hot mot laglig ordning, olovlig kårverksamhet, högförräderi, krigsanstiftan samt vissa brott mot liv, hälsa, frihet och frid som riktar sig mot statsled— ningen. Brott mot rikets säkerhet: spioneri, grovt spioneri, obehörig befattning med hemlig uppgift, grov obehörig befatt— ning med hemlig uppgift och olovlig underrättelseverksamhet.

En annan skillnad i förhållande till RB:s regler är att det enligt 1952 års lag är möjligt för åklagaren att interimistiskt besluta om hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning om situationen

är sådan att det kan befaras att inhämtande av rättens tillstånd skulle medföra fördröjning eller annan olägenhet som är av betydelse för utredningen.

Här kan nämnas att det i lagen (19742303) om kriminalvård i anstalt finns en bestämmelse (31 5), enligt vilken regeringen — om det är påkallat med hänsyn till rikets säkerhet eller risken för att en intagen medverkar i terroristbrott - för visst fall kan förordna om avvikelse från vissa bestämmelser i lagen, som reglerar bl.a. möjligheterna att avlyssna telefonsamtal mellan en person som är intagen på en kriminalvårdsanstalt och en person utom anstalten.10

Möjligheter till hemlig teleavlyssning — men däremot inte till hemlig teleövervakning - finns även enligt 1989 års lag om åtgärder för att förebygga våldsdåd med internationell bakgrund (terroristlagen). I de fall då ett beslut om avvisning eller utvisning av en presumtiv terrorist inte verkställs av asylrättsliga eller humanitära skäl gäller enligt lagen bl.a. att domstol kan tillåta hemlig teleavlyssning. Förutsättningen är att det bedöms vara av betydelse för att ta reda på om den berörda organisatio- nen eller gruppen planlägger eller förbereder något terroristdåd, och en ytterligare förutsättning är att det föreligger synnerliga skäl för avlyssningen. Någon konkret brottsmisstanke behöver däremot inte föreligga. I övrigt hänvisar lagen till reglerna i 27 kap. RB.

Terroristlagstiftningskommittén har i sitt betänkande (SOU 19891104) Terroristlagstiftningen föreslagit vissa begränsningar i de möjligheter till tvångsmedelsanvändning (bl.a. telefonavlyss- ning) som den nuvarande regleringen i terroristlagen medger. Enligt terroristlagstiftningskommittén (s. 216 ff) bör det sålunda vara en förutsättning för användningen av tvångsmedel att regeringen särskilt förordnar härom och att möjligheten att använda tvångsmedel görs tidsbegränsad i varje särskilt fall. Enligt kommittén bör en sådan befogenhet gälla under tre år från dagen för utvisnings— eller avvisningsbeslutet. Vidare anser kommittén att en förutsättning för att i det särskilda fallet få tillgripa tvångsmedel enligt terroristlagstiftningen skall vara att åtgärden bedöms ha betydelse för att utröna om en organisation

1" KU har i 1988/89 års granskningsbetänkande tagit upp

regeringens tillämpning i ett visst fall av denna bestämmelse (l988/89:KU30 s. 39 ff).

eller grupp planlägger eller förbereder en brottslig gärning som innefattar våld, hot eller tvång för politiska syften och för vilken minimistraffet är fängelse i minst två år.

Terroristlagstiftningskommitténs betänkande remissbehandlas för närvarande.

2.2.2 Den praktiska tillämpningen

Som har framgått av redogörelsen ovan har SÄPO för att erhålla tillstånd till telefonavlyssning att vända sig till en åklagare (som är behörig att handlägga säkerhetsmål), i regel en åklagare på regional nivå. Efter egen prövning av frågan gör åklagaren en framställning till domstolen, som efter en muntlig föredragning av åklagaren avgör om tillstånd skall ges eller ej. Som underlag för åklagarens framställning ligger en inom SÄPO upprättad prome- moria med fakta i ärendet. Vid prövningen av frågor av detta slag är tingsrätten domför med en lagfaren domare (1 kap. 3 & RB), och tingsrättens beslut får överklagas till hovrätten (49 kap. 4 & RB).

I praktiken är det åklagaren som sållar bort framställningar från SÄPO om telefonavlyssning som inte är tillräckligt underbyggda. Den normala gången i ett ärende torde vara att SÄPO överlämnar ett ärende till åklagaren först då denne under hand har gett besked om att ärendet enligt hans uppfattning är sådant att domstolens tillstånd borde kunna erhållas. Det är med andra ord sällsynt att en framställning om avlyssning avslås av domstolen. Av den anledningen blir det heller inte aktuellt för åklagaren att överklaga ett beslut av tingsrätten till hovrätten. Den misstänkte känner över huvud taget inte till beslutet om avlyssning och är redan av den anledningen förhindrad att överklaga beslutet.

Tekniskt går telefonavlyssning till så att polisens avlyssnings— utrustning kopplas in på telenätet genom televerkets försorg. Själva avlyssningen och inspelningen på band sker hos SÄPO, som för övrigt ofta svarar för den funktionen även när det gäller telefonavlyssning i den övriga polisverksamheten. Hanteringen av de inspelade banden kan vålla en del praktiska problem. Till en början måste banden skrivas ut, och eftersom de samtal som avlyssnas i regel förs på ett främmande språk måste det inspelade materialet översättas till svenska. Ett antal tolkar ingår organisa- toriskt i SÄPO, men i många fall särskilt när det gäller mindre vanliga språk - är man hänvisad till att anlita utomstående

tolkar. Mängden inspelade band kan ibland bli så stort att det är svårt att hinna med översättning och utskrift, och i vissa fall kan det föreligga svårigheter att finna tolkar som är både kapabla och pålitliga.

Några fall av eftersläpning när det gäller utskrift och översätt— ning av avlyssnat material har behandlats i den utredning som landshövdingen Gösta Gunnarsson på regeringens uppdrag har gjort av hotbilden mot och säkerhetsskyddet kring Olof Palme. Enligt vad Gunnarsson fann vid sin utredning (SOU 198911 5. 33) förelåg delvis betydande eftersläpningar när det gällde avlyssnin- gar som han hade granskat. Också den särskilde utredaren har sin rapport (SOU 1989118 5. 67 f) konstaterat att det förekommit sådana eftersläpningar, inte bara i de av Gunnarsson omnämnda fallen utan även i andra.

Av sekretesskäl är det inte möjligt att lämna någon närmare redogörelse för tillämpning och erfarenheter när det gäller telefonavlyssning på SÄPO:s område. Den särskilde utredaren har i sin rapport (5. 64) som en sammanfattande bedömning anfört att telefonavlyssning är ett värdefullt komplement till övriga spa— ningsmetoder. Visserligen ger avlyssningen mera sällan några direkt avgörande bevis för brottslig verksamhet, men enligt utredaren ger den ofta kännedom om kontakter, resor och liknan— de som är av värde för inriktningen av de fortsatta spaningarna.

Den särskilde utredaren har vidare (5. 65) framhållit att denna bild av telefonavlyssningens användbarhet, som bygger på SÄPO:s egna uppgifter, har bekräftats vid kontakter som utredaren har haft med utländska säkerhetstjänster. Också där betraktar man enligt utredaren telefonavlyssning som ett värdefullt hjälpmedel för kartläggning av spionage- och terroristorganisationer, även om de inhämtade uppgifterna inte så ofta ger konkreta upplys- ningar om säkerhetshotande verksamhet.11

2.2.3 Den tekniska utvecklingen Tekniken med automatisk databehandling (ADB) har utvecklats snabbt under senare år, och detsamma är förhållandet beträffande

I sin nyligen utkomna bok Ett uppdrag framför Carl Lidbom en hel del kritiska synpunkter på den formella hantering— en av ärenden om hemlig teleavlyssning (s. 66 ff).

utvecklingen på teleområdet. Denna utveckling har påverkat de tekniska förutsättningarna för att avlyssna och övervaka aktivi- teter som sker med hjälp av ADB och teleteknik. Exempel härpå är meddelanden som sänds med hjälp av s.k. elektronisk post och telefax. Ett annat exempel är kommunikation som sker med hjälp av krypterade telemeddelanden.

Att möjligheterna till avlyssning — och därmed även möjligheterna till effektiv brottsbekämpning kan försämras genom denna tekniska utveckling har påtalats från flera håll. Sålunda har frågan uppmärksammats bl.a. inom Europarådet, vars minister- kommitté år 1989 har antagit en rekommendation, enligt vilken medlemsstaterna mot bakgrund av den tekniska utvecklingen bör se över viss lagstiftning, bl.a. regler om straffprocessuella tvångsmedel.

Här kan nämnas att det i USA finns modern lagstiftning som reg— lerar möjligheterna för polisen att i hemlighet ta del även av kommunikation som inte innehåller muntligt tal. Lagstiftningen (Electronic Communications Privacy Act 1986) är utformad som en skyddslag för den enskilde och anger under vilka förutsättnin— gar som polisen får ta del av elektroniskt överförd kommunika— tion. I lagens definition av vad som avses med "electronic communication" innefattas all kommunikation som överförs med elektronisk hjälp. Undantag görs för sådan kommunikation som helt eller delvis innehåller muntligt tal; för sådan kommunikation blir i stället de särskilda reglerna om telefonavlyssning (Wiretap— ping) tillämpliga (dessa finns i Omnibus Crime Control and Safe Streets Act 1968). Lagens vida tillämpningsområde innebär inte bara att den omfattar sådana skriftliga meddelanden, handlingar och fotografier som överförs med hjälp av telex och telefax. Den gäller också den elektroniska överföring av information som sker från en data—terminal till en annan och även sådana numeriskt kodade meddelanden som sänds till en personsökare. För att få tillstånd att ta del av sådan elektronisk kommunikation krävs enligt lagen tillstånd av domstol.

Viss elektronisk kommunikation har uttryckligen undantagits från tillämpningsområdet för den amerikanska lagen. Det gäller sådan kommunikation, där några skyddsregler inte har ansetts erforderliga. Lagen gäller således inte ]) avlyssning av allmänt tillgänglig radiokommunikation, 2) användning av radiosändare för att spåra föremål (tracking devices), 3) avlyssning av vissa trådlösa telefoner, 4) upptagning av ton-signaler till en person—

sökare, 5) vissa fall av TV—övervakning och 6) sådan registrering som (med svensk terminologi) innebär hemlig teleövervakning. Den särskilde utredaren har berört frågan om den tekniska utvecklingens betydelse för möjligheterna till en effektiv telefon- avlyssning på SÄPO:s område. I sin rapport (SOU 1989:18 s. 69) framhåller utredaren att det förefaller som om den tekniska utvecklingen håller på att springa ifrån lagstiftningen, och med hänsyn till telefonavlyssningens betydelse för all polisverksamhet anser utredaren att det finns skäl att se över lagstiftningen om telefonavlyssning i särskild ordning.

En viss anpassning till den tekniska utvecklingen har skett genom de - ovan nämnda — ändringarna i tvångsmedelslagstiftningen som ägde rum år 1989 (prop. 1988/89:124, JuU25, rskr. 313). Efter dessa ändringar är det möjligt att inte bara avlyssna vanliga telefonsamtal utan även att ta upp telex- och telefaxmeddelanden liksom sådan datakommunikation som sker över ett telenät. Däremot möjliggör inte heller de nya reglerna avlyssning av sådan datakommunikation som sker enbart med hjälp av ADB-teknik, dvs. utan att den sker över ett telenät.

Regeringen har nyligen tillkallat en särskild utredare (Ju l989:04) med uppdrag att överväga vilka förändringar av bl.a. de process— rättsliga reglerna som är påkallade med hänsyn till den tekniska utvecklingen inom data- och teletekniken. Enligt direktiven (dir. l989z54) skall arbetet redovisas senast den 1 juli 1992.

2.3 Signalspaning

En metod för säkerhetsunderrättelsetjänsten att inhämta inf orma— tion är genom signalspaning. Sådan spaning bedrivs som fjärr— spaning och närspaning.

Med fjärrspaning avses spaning mot radiosändare som är belägna utomlands och mot radiotrafik mellan utlandet och Sverige. Fjärrspaningen syftar till att kartlägga strategisk, operativ och taktisk radiotrafik i Sveriges närområde. Strategisk radiotrafik avser enkelriktade sändningar från uppdragsgivaren till illegala underrättelseof f icerare medan operativ radiotrafik avser likartade sändningar till operativa agenter. Med taktisk trafik avses militära förbands och underrättelsegruppers interna kommuni— kation under utbildning och övning.

Närspaning riktar sig mot radiotrafik på kortare avstånd inom Sverige, och utförs i första hand från mobila enheter för att det skall vara möjligt att mer exakt lokalisera en sändare.

Sändningar från utländska underrättelsecentraler sker bl.a. med telegrafi, telefoni, tonsändningar och s.k. datasändningar. Signalspaningen syftar till att identifiera sändningarna så att de kan sammanföras till olika mönster, s.k. radioplaner, som förut— sätts vara olika för olika mottagande agenter. Eftersom sändnin— garna är chiffrerade är det vanligen omöjligt att avslöja inne— hållet i de sända meddelandena.

Såväl fjärrspaning som närspaning kan komplettera annan spaning mot agenter och sabotörer, och i flera fall har signalspaningen medverkat till att spioner kar kunnat avslöjas och dömas. Under krig och beredskapstillstånd, när sambandet mellan främmande underrättelsetjänster och agenter i Sverige till stor del torde ske per radio, är signalspaningen ett oundgängligt instrument för att kunna spåra de främmande agenterna.

Signalspaning bedrivs inte bara av SÄPO utan också av försvarets radioanstalt (FRA). FRA, som är en myndighet tillhörig f örsvars— makten, bedriver verksamhet som huvudsakligen är inriktad på att tillgodose underrättelsetjänstens behov. Ett visst samarbete på det tekniska planet förekommer mellan SÄPO och FRA.

Kommittén har i sitt förra betänkande (SOU l988:16) SÄPO Säkerhetspolisens inriktning och organisation tagit upp frågan om en ökad samverkan mellan SÄPO och FRA. Efter att ha konstate— rat att FRA är en myndighet med både personella och ekonomiska resurser som betydligt överstiger resurserna för SÄPO:s signal- spaning anförde kommittén följande (5. 183).

Ett sätt att låta resurserna vid FRA komma även SÄPO till godo vore att överlåta på FRA att bedriva signal— spaning även för SÄPO:s räkning. Rent praktiskt skulle detta t.ex. kunna åstadkommas genom att FRA bedriver en del av sin verksamhet på beställning av SÄPO och under viss medverkan av personal därifrån. Därmed skulle den polisiära signalspaningen få tillgång till avancerad teknik och teknisk sakkunskap som den knappast kan räkna med inom nuvarande organisa— tionsramar. Däremot kan det finnas en risk för att en bristande polisiär kompetens hos den personal som utför själva signalspaningen (inhämtarna) skulle

inverka enligt på utfallet av spaningarna. Från SÄPO har man framhållit vikten av att inhämtarna har grundlig erfarenhet även av den polisiära bearbetningen av de inhämtade underrättelserna. I dag tjänstgör personalen vid SÄPO:s signalspaning omväxlande som bearbetare och inhämtare, men den allsidiga kunskap som därigenom byggs upp skulle gå förlorad om inhämtarna skulle tillhöra FRA. Kommittén avstår av dessa skäl från att föreslå att någon del av SÄPO:s signalspaning skall föras över till FRA.

Kommittén föreslog mot den bakgrunden (s. 183 f) att man i stället borde inrikta sig på en långtgående samverkan mellan SÄPO och FRA i teknik— och metodfrågor. Enligt kommittén borde myndigheterna i fortsättningen bedriva utvecklingsarbete i samverkan med varandra när det gäller signalspaning på SÄPO:s område, och att därvid FRA borde svara för huvuddelen av den tekniska kompetensen medan SÄPO i första hand borde bidra med polisiär sakkunskap. Vidare borde upphandlingen av signal— spaningsmaterial ske gemensamt för de bägge myndigheterna, lämpligen genom att FRA äger den materiel som används av SÄPO och ställer den till SÄPO:s förfogande enligt särskilda bestämmel— ser. Kommittén förordade också en samlokalisering av SÄPO:s och FRA:s signalspaningsstationer, både i Stockholm och på andra orter. Också utbildning och vissa andra stödjande funktioner borde enligt kommittén skötas i samarbete mellan de båda myndigheterna.

Med hänvisning till att åtskilliga förhållanden av bl.a. teknisk och administrativ art måste klaras ut innan man definitivt kan precisera formerna och omfattningen av en organiserad samverkan föreslog kommittén att regeringen skulle uppdra åt RPS och FRA att undersöka förutsättningarna för en ökad samverkan mellan

myndigheterna när det gäller signalspaning.

Vid remissbehandlingen av kommitténs betänkande har de instanser som yttrat sig rörande frågor om signalspaning i huvudsak ställt sig positiva till kommitténs synpunkter och förslag.

I det regeringsförslag om säkerhetspolisens inriktning och organisation som riksdagen behandlade våren 1989 - och som hade sin grund i kommitténs delbetänkande i motsvarande delar berörde civilministern (Bengt K A Johansson) frågan om

SÄPO:s signalspaning. Civilministern förklarade sig dela kommit- téns bedömning att den signalspaning som bedrivs på säkerhets— underrättelsetjänstens område även i fortsättningen bör ingå organisatoriskt i säkerhetspolisen, och riksdagen hade inget att invända häremot ((prop. 1988/89:108 s. 9 resp. JuU21 s. 7)

Regeringen har i augusti 1989 uppdragit åt RPS och FRA att gemensamt närmare utreda förutsättningarna för en ökad sam— verkan mellan myndigheterna på signalspaningens område (civil— departementet, dnr P 409-89). Uppdraget bör enligt regerings— beslutet inriktas på utarbetandet av konkreta förslag till sam— verkan, varvid bl.a. de av kommittén angivna riktlinjerna bör utgöra en utgångspunkt. Enligt beslutet skall uppdraget redovisas till regeringen senast den 3 september 1990.

2.4 SÄPO:s register och arkiv

2.4.1 Inledning

Som har nämnts tidigare förs vid SÄPO ett särskilt datorbaserat register, som brukar kallas SÄPO-registret. Registret förs med stöd av en bestämmelse i personalkontrollkungörelsen (2 5) och ett särskilt regeringsbeslut (den 26 juni 1980). I registret får antecknas sådana uppgifter som behövs för den särskilda polis— verksamhetsom SÄPO bedriver, bl. a. uppgifter från spaninginom kontraspionage och terrorismbekämpning. Ansvaret för SÄPO- registret ligger centralt hos SÄPO i Stockholm, men terminal— åtkomst till registret finns också på flera andra enheter inom SÄPO. Registret innehåller åtskilliga uppgifter om bl. a. personer, organisationer och händelser.

I den allmänna debatten förknippas ofta SÄPO:s registreringar med personalkontrollen. Det är visserligen riktigt att SÄPO— registret är en av de källor från vilka uppgifter hämtas i det sammanhanget, men i första hand är SÄPO—registret ett spanings— register för användning inom säkerhetsunderrättelsetjänsten. Uppgifter som kommer fram inom kontraspionaget, terrorism— bekämpningen eller kontrasubversionen förs in i registret om de bedöms kunna vara av värde för den fortsatta verksamheten. De registrerade uppgifterna används sedan i den löpande verksam— heten såväl inom säkerhetsunderrättelsetjänsten som i samband med personalkontroll. Uppgifterna i registret är organiserade så

att man snabbt kan få en överblick över registrerade data rörande exempelvis en viss person eller en viss organisation. Genom registret får man även hänvisning till den skriftliga dokumentation som finns i de akter som förvaras i SÄPO:s arkiv.

Ett annat register som förs hos RPS och som SÄPO har tillgång till är person— och belastningsregistret (PBR), som är det största centrala polisregistret. I detta register finns uppgifter bl.a. om domar och åtalsunderlåtelser samt misstankar om vissa brott, vars registrering är av särskild betydelse för polisens brotts— spaning. Polismyndigheterna har tillgång till detta register via terminaler. Uppgifter från PBR kommer ofta till användning inom den öppna polisen i s.k. polismyndighetsärenden, dvs. ärenden om tillstånd att inneha vapen och sprängämnen, förordnande av ordningsvakter och körkortstillstånd m.m..

Också det allmänna spaningsregistret, som innehåller allmän spaningsinformation och uppgifter om frihetsberövanden och verkställighet av påföljder har SÄPO tillgång till. Registret förs av polismyndigheterna och uppgifterna i registret är åtkomliga för samtliga polismyndigheter genom terminaler. Det gäller emellertid strikta restriktioner beträffande vilka som har tillgång till uppgifter i det allmänna spaningsregistret.

För de tre register som nu har nämnts gäller bestämmelserna i polisregisterlagen. I princip gäller också datalagens bestämmelser, men eftersom registren är s.k. statsmaktsregister är vissa före-

skrifter i datalagen inte tillämpliga på dessa register (2 aé datalagen).12

Frågor om hur de centrala polisregistren bör vara utformade i framtiden övervägs för närvarande inom samarbetsorganet för rättsväsendets inf ormationssystem (SAR! ). Datainspektionen (DI ) har nyligen genomfört en granskning de personregister som förs hos RPS och därvid kommit fram till att författningsregleringen är bristfällig. Enligt DI bör en grundlig översyn göras av polisregisterlagstiftningen (DI, dnr 2366—88).

12 Se Claes Kring och Sten Wahlqvist, Datalagen, 1989, s. 86.

2.4.2 Närmare om SÄPO:s register

SÄPO:s register är enligt 2 & PKK avsett för den särskilda polis— verksamheten med att förebygga och uppdaga brott mot rikets säkerhet, och i registret får göras de anteckningar som behövs för denna verksamhet. Anteckning får dock inte göras enbart av det skälet att någon genom tillhörighet till organisation eller på annat sätt har givit uttryck för en politisk uppfattning (2 & PKK). Närmare föreskrifter för sådan registrering har utfärdats av regeringen, dels genom öppna föreskrifter år 1972, dels genom kvailificerat hemliga föreskrifter år 1981.

Med hänsyn till den stora mängd information som säkerhetspolisen hanterar förs registret med hjälp av ADB. Tidigare fördes registret manuellt med ett särskilt klassificeringssystem (det s.k. JWK—systemet). Redan i mitten av 1960—talet började ett register— system baserat på ADB att utvecklas inom säkerhetspolisen i samband med att datorer anskaffades för första gången.

Det första systemet, centralregistret (CR), togs i bruk år 1971 och det drevs till en början parallellt med det tidigare, manuella systemet. År 1972 var registret helt ADB—baserat sedan uppgifter i det gamla systemet hade konverterats för att ingå i det nya dataregistret. Det nya systemet visade sig snart vara otillräckligt för säkerhetspolisens behov och redan år 1978 inleddes därför ett projekt i avsikt att ta fram ett nytt registersystem som skulle tas i bruk samtidigt med att säkerhetsavdelningen skulle få en egen s.k. stordator.

Det nuvarande registret (NCR) började användas på våren 1982. Det är ett register för såväl ren registerslagning, t.ex. för personalkontroll och spaning, som för bearbetning och analys.

Informationen i registret är tillgänglig on line med hjälp av bild- skärmsterminaler och telexutrustning. Till den dator som sköter kommunikationerna är anslutna fasta förbindelser för SÄPO:s centrala behov och för länssektionera samt ett antal linjer som via modern går att nå per telefon, vilka är avsedda som reserv— förbindelser och för beredskapsändamål. Totalt finns ett relativt stort antal terminaler och skrivare anslutna till systemet. Härutöver finns telexapparater hos länssektionerna som kan nå systemet i huvudsak som ett reservförfarande.

All kommunikation utanför SÄPO:s lokaler hos RPS i Stockholm sker krypterad. För telexförbindelserna gäller dessutom att

automatisk motringning sker när en förbindelse söks med regist— ret.

För att garantera att ingen som inte är behörig kan få del av information i registret - eller tillföra information finns ett system för behörighetskontroll. Behörigheten är personlig för varje befattningshavare som har tillgång till registret och är uppdelad i nivåer, en för rätt att ställa frågor - som i sin tur är uppdelad i nivåer - och en för rätt att föra in uppgifter. Behörigheten kontrolleras med hjälp av ett kort som läses av på terminalens tangentbord, en personlig kod och en funktion som identifierar vilken terminal som används. Varje behörig befattningshavare kan använda sig av en eller flera - högst åtta - terminaler. Vid obehörig användning av ett kort, vid angivande av fel personlig kod eller vid användande av fel terminal spärras - efter ett antal försök — det kort som har använts, och sam— tidigt sänds ett larmmedelande till en särskild säkerhetsskrivare. Kortinnehavarens behörighet kan därefter återfås först efter en skrif tlig förklaring.

För vissa förfrågningar mot registret tillämpas dessutom särskilda säkerhetsrutiner. Dessa innebär att den som frågar kan få svaret att någon information inte finns eller att han måste vända sig till en viss befattningshavare. Samtidigt informeras den som är ansvarig för det aktuella ärendet om vem som har sökt informa— tion. Dessa rutiner används beträffande särskilt känsliga operatio- ner och för anteckningar om säkerhetspolisens egen personal. Samtliga förfrågningar i systemetet registreras (loggas), vilket innebär att också andra kontroller av registrets användning kan göras. Exempelvis kan en användare tillfrågas om varför han har gjort en förfrågan som med hänsyn till befattningshavarens arbetsuppgifter kan te sig opåkallad.

Systemet är uppbyggt av tre moduler: ob jektsmodul, aktivitets— modul och händelsemodul . Ob jektsmodulen innehåller identitets— uppgifter, dvs. personnummer, namn, fordonsuppgifter m.m. Både personer och sakobjekt registreras. Ett sakobjekt kan vara t.ex. ett fordon, en konferens eller en organisation. Uppgifterna i Objektsmodulen registreras på personnummer eller beträffande sakobjekt — på nummer som är uppbyggda på samma sätt som personnummer.

I princip kan varje behörig befattningshavare föra in uppgifter i registret. En registrering med stöd av regeringens hemliga före— skrifter f år dock första gången den sker göras endast under

överinseende av chefen för registersektionen. Detta innebär att om en centralt, regionalt eller lokalt placerad befattningshavare hos säkerhetspolisen har uppgifter om en person som han anser bör registreras med stöd av de hemliga föreskrifterna, så får han sända dessa till registersektionen som avgör om regristrering av personen skall ske eller ej. Sedan denna första registrering är gjord är det möjligt för varje behörig befattningshavare att tillföra ytterligare uppgifter om den som har registrerats.

2.4.3 Diarieföring och arkivering

Diarieföring och arkivering sker hos dokumentroteln vid register— sektionen, som numera ingår i samordningsenheten.

När en handling kommer in till säkerhetspolisen förs den in i något av säkerhetspolisens diarier. De diarier som finns är dels ett öppet diarium (SA) i vilket alla handlingar registreras med undantag för de som är kvalificerat hemliga, dels ett diarium för hemliga handlingar (SH) som dessförinnan med en kortfattad diarieupplysning - har förts in också i det öppna diariet, dels ett diarium för kvalificerat hemliga handlingar (SK) och dels ett särskilt diarium för inkomna personalkontrollärenden (jfr 6 & sekretessförordningen).

Efter diarieföringen går den inkomna handlingen till en handläg— gare som, när han inte längre är i behov av handlingen, åter— sänder den till dokumentroteln för arkivering. Arkiveringen av handlingar sker i akter som kan identifieras med samma objekts- nummer som finns i säkerhetspolisens register. Samtidigt med arkiveringen görs en anteckning i registret om var i arkivet akten förvaras, och dessutom mikrofilmas handlingarna.

Säkerhetspolisens system för registrering och arkivering av uppgifter innebär att handlingar från regions— och länssektionerna arkiveras centralt hos säkerhetspolisen i Stockholm, och att de akter om personer och annat som finns arkiverade centralt helt motsvarar de akter som finns hos regions- och länssektionerna (s.k. spegelakter).

För arkivvärden hos SÄPO gäller för närvarande bestämmelserna i allmänna arkivstadgan (l96lz590). Att arkivstadgan gäller för SÄPO innebär bl.a. att SÄPO har skyldighet att överlämna äldre arkivhandlingar till riksarkivet. Riksdagen har nyligen beslutat en ny arkivlag (prop. 1989/90:72, KrU29, rskr. 307), som träder i

kraft den 1 juli 1990. I den nya lagen finns grundläggande bestämmelser om arkivering och gallring hos statliga myndigheter. Genom en särskild övergångsbestämmelse har föreskrivits att säkerhetspolisen tills vidare inte skall stå under tillsyn av någon arkivmyndighet.

För gallring av handlingar hos SÄPO gäller särskilda föreskrifter som har utfärdats av regeringen (inrikesdepartementet) den 14 april 1961 . Enligt dessa gallringsföreskrifter har SÄPO befogenhet att utgallra och förstöra de handlingar som inte längre behövs för den särskilda polisverksamhet som SÄPO bedriver. I polis- registerkungörelsen finns en bestämmelse om utgallring (14 5), enligt vilken en uppgift i registret skall utgå bl.a. om "uppgiften inte behövs för registret". Denna bestämmelse är emellertid inte tillämplig på SÄPO:s register, eftersom enligt 1 5 andra stycket polisregisterkungörelsen särskilda föreskrifter gäller för SÄPO:s register.

SÄPO har också utfärdat egna föreskrifter om gallring och för— störing av handlingar. Enligt dessa skall, så snart ett äldre ärende aktualiseras, prövas om materialet i akten kan utgallras eller ej. Avgörande härför är om uppgifterna kan komma att i framtiden behövas för säkerhetspolisens verksamhet. Utgallring skall emellertid enligt föreskrifterna också undvikas om en uppgift kan bedömas få ett historiskt intresse eller vara av värde från forskningssynpunkt. Särskilda regler gäller för utgallring av handlingar som rör t.ex. telefonavlyssning (27 kap. 24 5 andra stycket RB).

Även vad gäller uppgifter som har registrerats och arkiverats med stöd av regeringens hemliga föreskrifter gäller vissa särskilda regler. Om tio år har förflutit sedan den senaste anteckningen i registret gjordes, så aktualiseras ärendet automatiskt. Och om det inom två år därefter inte har inkommit något som gör att regist— reringen bör kvarstå, skall den utgallras. Detta innebär att inte bara uppgifterna i registret avförs utan också att befintligt aktmaterial förstörs, såväl i det centrala arkivet som hos regions- och länssektionerna.

I samband med övergången till det ADB—baserade registret i slutet av 1960—talet ägde en utgallring av äldre aktmaterial rum. Vad som gallrades bort var sådana uppgifter som inte bedömdes vara av intresse för den framtida verksamheten och som därför inte konverterades för införing i det nya dataregistret (se JO 1973 s. 57). En del äldre aktmaterial har emellertid bevarats, men de

uppgifter om enskilda personer som finns i dessa akter är inte sökbara med hjälp av det centrala registret.

2.4.4 Arkivhandling eller registeruppgift?

Frågan om arkivering och gallring av handlingar hos SÄPO har på senare tid ägnats särskild uppmärksamhet i den allmänna debat— ten. Anledningen är att det från riksarkivets sida har ifrågasatts om inte normala regler för arkivering och gallring bör gälla även för SÄPO. I samband härmed har bl.a. särskilt diskuterats huruvida handlingar som förvaras hos SÄPO skall anses tillhöra arkivet eller registret. Frågan har ansetts vara av betydelse för vilka gallringsregler som skall gälla för dessa handlingar.

I den proposition som låg till grund för polisregisterlagen (prop. 1965:18) angavs (s. 49) att frågan om huruvida ett register i lagens mening skall anses föreligga eller inte är beroende av om det finns möjlighet att få en sammanställning av uppgifter rörande en viss person. I anslutning härtill anfördes vidare:

En samling i kronologisk ordning förvarade akter är självfallet inte något register. Kort eller blad, på vilka enskilda personers alla belastningar sammanställts, bildar däremot ett register och samma är förhållandet med hjälp- eller sökregister som innehåller hänvisnin- gar till allt material beträffande viss person. Önske- målet att snabbt kunna få fram material om en person kan emellertid tillgodoses även genom att primär- materialet, akterna, förvaras i bokstavsordning efter namn i stället för kronologiskt. En så anordnad aktsamling måste därför också anses som ett register från de synpunkter som här har betydelse.

Frågan berördes inte närmare vid riksdagens behandling av propositionen (lLU 1965:10, rskr. 93).

I ett mål om utlämnande av allmän handling som regeringsrätten avgjorde den 5 december 1988 var omständigheterna följande. En journalist vid Sveriges Radio begärde att från RPS/Säk få ta del av "samtliga akter eller andra handlingar" om en viss person i syfte att göra en dokumentärfilm om personen. RPS/Säk avslog framställningen med hänvisning till att något sådant förhållande

som medger utlämnande av uppgifter enligt polisregisterlagstift- ningen inte förelåg.

Kammarrätten, som efter besvär prövade frågan, konstaterade att uppgifter och anteckningar som har tillförts ett polisregister får lämnas ut (enligt 9 & polisregisterlagen) för vetenskaplig eller därmed jämförlig undersökning under förutsättning att uppgif— terna inte kan missbrukas till men för den enskilde. Med åbero— pande (bl.a.) härav avslog kammarrätten framställningen om att få ut uppgifterna. Regeringsrätten ändrade inte kammarrättens dom (kammarrätten i Stockholm, mål nr 4010—1988).

Avgörandet överensstämmer med den ovan redovisade uppfatt— ningen (i förarbetena till polisregisterlagen) att handlingar (akter och liknande) beträffande en person utgör polisregister om de är identifierbara med hjälp av personens namn. Regeringsrättens avgörande har omnämnts också i förarbetena till den nya arkiv— lagen (prop. 1989/90:72 s. 50).

Den aktuella frågan har uppmärksammats även i riksdagen. Vid riksmötet 1986/87 besvarade sålunda justitieministern (Sten Wickbom) en interpellation av Bo Hammar (vpk) om SÄPO:s arkiv. I interpellationen var Bo Hammar kritisk till att särskilda regler gäller för SÄPO:s arkiv och han frågade om justitieministern var beredd att utforma klara direktiv för arkiveringen av SÄPO:s material. I sitt svar förklarade justitieministern att överläggningar pågick mellan RPS och riksarkivet om hur arkivbestämmelser för säkerhetspolisen bör utformas i framtiden, och att han räknade med att. inom kort få ett förslag om detta från myndigheterna (riksdagens protokoll 1986/87z9l s. 6 f).

1 en fråga under 1988/89 års riksmöte erinrade Bo Hammar (vpk) om justitieministerns ovan redovisade besked och frågade om några åtgärder skulle vidtas för att tryckfrihetsförordningens och allmänna arkivstadgans bestämmelser skall gälla fullt ut också i fråga om säkerhetspolisens handlingar. Civilministern (Bengt K A Johansson) upplyste i sitt svar om att riksarkivet under hösten 1987 hade överlämnat ett förslag till nya gallringsregler för säkerhetspolisens arkiv, som både riksarkivet och säkerhetspolisen stod bakom. Han uppgav vidare att förslaget ännu inte hade genomförts men att han skulle fortsätta beredningen av förslaget med sikte på att saken skulle få en snar lösning. Avslutningsvis förklarade civilministern att han ansåg att nya gallringsbestäm— melser skulle bygga på principen att material som har betydelse

för samhällsvetenskaplig och historisk forskning inte gallras ut (riksdagens protokoll 1988/89:36 s. 47 f).

SÄPO och riksarkivet har efter samråd föreslagit att en särskild bestämmelse införs om gallring av handlingar hos SÄPO. I för— slaget anges som en förutsättning för gallring att materialet bedöms sakna betydelse för historisk eller annan forskning och att diarier ej får utgallras. Bedömningen av om det föreligger ett värde för forskningen skall enligt förslaget ske i samråd med riksarkivet.

2.5 Internationellt samarbete

SÄPO har ett tämligen omfattande samarbete med utländska myndigheter på säkerhetsområdet, bl.a. när det gäller terrorism— bekämpning och livvaktsskydd i samband med statsbesök. Av hänsyn till bl.a. utrikespolitiska förhållanden omfattas det internationella samarbetet av en synnerligen sträng sekretess, såväl utåt som internt inom SÄPO. Motsvarande stränga sekretess när det gäller internationellt samarbete på säkerhetsområdet tillämpas också utomlands.

Det internationella samarbetet sker för SÄPO:s del i första hand med utländska säkerhetstjänster men också underrättelsetjänster och vissa polismyndigheter i utlandet samarbetar SÄPO med. Den löpande kontakten med utländska säkerhetstjänster och liknande sker genom meddelanden som sänds via telekommunikationer. Vid SÄPO finns en enhet som svarar för teletrafik, översättning och granskning av inkomna meddelanden från utlandet. Av ärendena rör den största delen terrorismbekämpning.

SÄPO medverkar inte i några regelrätta operationer åt utländska säkerhetstjänster, men däremot kan SÄPO biträda med s.k. internationell rättshjälp i form av exempelvis förhör på samma sätt som polismyndigheter i allmänhet i olika länder biträder varandra i vissa fall. Och givetvis förekommer det att SÄPO vidtar åtgärder mot säkerhetshotande verksamhet i Sverige där utländska kontakter kan ha bidragit till SÄPO:s kunskaper om verksamheten.

Mest omfattande är SÄPO:s internationella kontakter på ter— rorismbekämpningens område. Detta samarbete sker som ett led i

uppfyllandet av Sveriges folkrättsliga förpliktelser på området, vilka har lagts fast i ett antal konventioner och andra inter- nationella överenskommelser. Även inom ramen för samarbetet inom den Internationella Kriminalpolisorganisationen (Interpol) sker viss fortlöpande information om terrorism.”.

Den särskilde utredaren har i sin rapport anfört följande om betydelsen av SAPO:s internationella samarbete (SOU 1989:18 s. 61 f).

Det internationella samarbetet är av stor betydelse för att säkerhetstjänsten skall kunna bedrivas effektivt. Det gäller inte bara på terrorismbekämpningens område, där grunden för samarbetet har slagits fast i konventioner, till vilka Sverige har anslutit sig. Också på andra områden av säkerhetstjänstens verksamhet kan internationella kontakter vara avgörande för framgång. Enligt vad man sagt mig från en utländsk säkerhets— tjänst som jag har haft kontakt med skulle verksam— heten utan internationellt samarbete "inte lyfta från marken".

SÄPO har framhållit för mig att det internationella samarbetet fungerar väl. Vid kontakter som jag haft med några av SÄPO:s utländska samarbetspartners har dessa uttalat uppskattning över samarbetet. Mitt intryck är också att det internationella samarbetet hör till de starka sidorna i SÄPO:s verksamhet.

I det internationella samarbetet underkastar sig SÄPO vissa etiska regler. Dessa har, efter vad det sagts mig, växt fram genom internationell praxis och motsvarande regler följs också av andra länders säkerhetstjänster. Däremot har de inte slagits fast i något beslut av vare sig regeringen eller RPS. Det finns över huvud taget

13 En närmare redogörelse för de internationella överens— kommelser som Sverige har anslutit sig till på terrorismbekämp— ningens område finns i den proposition om bekämpning av vissa våldsdåd med internationell anknytning som riksdagen nyligen har behandlat (prop. 1989/90:130 s. 8 ff). - I det förslag om förnyelse inom polisen som regeringen lade fram för en tid sedan redogörs ingående för det internationella samarbetet på den öppna polisens område (prop. 1989/90:155 s. 105 ff).

inga skrivna normer som bestämmer gränserna för eller innehållet i samarbetet.

Det har i princip varit SÄPO själv som bestämt vilka länder man skall samarbeta med. När kontakter upptas med ett nytt land, vilket sker från tid till annan, fattas beslutet av rikspolischefen efter förslag av SÄPO—chefen. Någon skriftlig dokumentation av sådana beslut finns dock inte. I vissa fall har det tydligen förekommit kontakter mellan SÄPO och regeringen angående valet av samarbetspartners, men omfattningen av dessa kontakter är oklar eftersom de inte dokumenterats.

Jag är för min del kritisk till frånvaron av formell reglering av det internationella samarbetet. Kravet på sekretess bör inte och behöver enligt min mening inte på något område drivas så långt att man avstår från att fästa beslut på papperet. Enligt min mening bör det med hänsyn till frågans utrikes— och säkerhetspolitiska betydelse ankomma på regeringen att bestämma vilka länder SÄPO skall samarbeta med. Det bör också ankomma på regeringen att slå fast vissa grundläg- gande regler för det internationella samarbetet, t.ex. på vilka områden samarbetet skall bedrivas och vad som skall gälla i fråga om utlämnande av känsliga uppgifter, framför allt beträffande svenska medborgare. Jag anser att man bör överväga att ta in sådana regler i de riktlinjer för SÄPO som regeringen enligt vad SÄPO— kommittén föreslagit bör utfärda årligen. Ett alternativ skulle kunna vara att reglera det internationella samarbetet i en hemlig förordning.

I regeringens proposition om säkerhetspolisens inriktning och organisation som riksdagen behandlade våren 1989 föreslogs att regeringen årligen skulle besluta om riktlinjer för SÄPO:s verksamhet (prop. 1988/89:108, JuU21, rskr. 287). Ett av de områden som enligt civilministern (Bengt K A Johansson) kunde behöva regleras i sådana riktlinjer var det internationella samarbetet inom säkerhetstjänsten (prop. s. 13).

2.6 Arbetsmetoder i övrigt

2.6.1 Inledning

Vid sidan om de arbetsmetoder som nu har redovisats finns också en rad andra tillvägagångssätt och arbetsformer som SÄPO använ- der sig av i sin verksamhet. Många av dessa har mer karaktären av normalt, rutinbetonat polisarbete och behöver inte tas upp i det här sammanhanget, men några arbets— eller spaningsmetoder som inte har behandlats tidigare finns det enligt kommitténs mening anledning att något beröra.

2.6.2 Vissa spaningsmetoder

Som har nämnts tidigare kan SÄPO i sitt arbete komma i den situationen att man får möjlighet att i egna syften använda en person som är utsatt för värvningsförsök från en främmande underrättelsetjänst i egna syften. Genom ett slags motoperation utnyttjar man personen i fråga för att få uppgifter om den främmande organisationen eller för att förse denna organisation med felaktig eller vilseledande information om förhållanden i Sverige.

En annan möjlighet att skaffa informationer om en främmande organisations förehavanden och planer kan vara att infiltrera organisationen med antingen egen personal eller någon som särskilt anlitas för uppdraget. Kommittén har under sitt arbete inte fått kunskap om att SÄPO i något fall har gått till väga på detta sätt, men det är uppenbart att det i något fall skulle kunna bli aktuellt för SÄPO att överväga att ta till en sådan möjlighet för att få fram upplysningar om t.ex. en terroristorganisation. Däremot är det klart att SÄPO ibland helt öppet använder sig av kontaktverksamhet för inhämta information av betydelse för verksamheten. Sådana kontakter tas helt öppet och den person som samarbetar med SÄPO är införstådd med att inf ormationsin— hämtandet sker som ett led i SÄPO:s arbete. Däremot är det inte alltid så att den organisation det gäller är medveten om att den i organisationen har en person som lämnar uppgifter om organisa- tionen till SÄPO, även om naturligtvis så också kan vara fallet.

I sådana situationer som nu har nämnts kan det finnas anledning för SAPO att för utförandet av ett visst uppdrag anlita en utomstående person. Detta kan visa sig vara nödvändigt av säker-

hetsskäl eller för att t.ex. över huvud taget möjliggöra för SÄPO att komma i kontakt med en viss person eller organisation. Att användningen av sådana uppdragstagare kan innebära problem, bl.a. från sekretessynpunkt, har framförts tidigare (se SOU 1976:19 s. 110) och även på senare tid (med anledning av den s.k. Ebbe Carlsson-affären).14

Verksamheter av den art som nu har beskrivits ligger nära vad som brukar kallas användning av provokatörer (agents provoca- tears). Användningen av sådana för att avslöja brott har varit föremål för diskussion både i Sverige och utomlands. I vissa fall anses det vara godtagbart att använda provokatörer, men det är svårt att bestämma var gränserna går. Allmänt anses att det i princip inte är tillåtet för polisen att framkalla ett brott som annars inte skulle ha begåtts. Det har sagts att denna princip innebär att det är tillåtet att framkalla den ifrågavarande handlingen men inte att väcka brottslig vilja, och att detta i sin tur innebär att de åtgärder som kan godtas måste vara tämligen passiva. Det skall exempelvis vara möjligt för polisen att utan att avslöja sig inträda i ett händelseförlopp och även driva på detta, men erbjudande av förhållandevis stor ersättning eller annan uppenbar "frestelse" skulle däremot passera gränsen för det tillåtna eftersom agerandet då får en alltför aktivt påverkande karaktär.15

I situationer som nyss har nämnts, men även i andra fall, kan det bli aktuellt för SÄPO att betala för upplysningar eller tips som den får från olika personer. För sådana ändamål har SÄPO dels vissa ekonomiska resurser, dels särskilda rutiner för redovisning och kontroll.

En särskild spaningsmetod som — för den öppna polisens vidkom— mande - har diskuterats på senare tid är användningen av sär— skild utrustning för att kunna förfölja eller följa efter fordon. Sådan utrustning (tracking devices) är vanlig på flera håll utomlands, t.ex. i USA, och kallas beacons eller beepers. Den utrustning som används består av en relativt liten radiosändare

14 Se t.ex. JK 1988 s. 112 ff.

15 Uttalandena är hämtade från Hans—Gunnar Axberger, Brottsprovokation, 1989, s. 28 f. - I arbetet redogör Axberger ingående för de rättsliga aspekterna i olika hänseenden på användningen av agents provocateurs.

som periodiskt sänder ut radiosignaler. Sändaren fästs exempelvis på ett fordon och det är sedan möjligt för mottagaren av signalerna att följa fordonets rörelser. Enligt vad kommittén har erfarit har metoden med goda resultat använts inom den öppna polisen.

Att metoden i vissa fall kan vara diskutabel från integritets— synpunkt framgår av den diskussion som har förekommit i bl.a. USA. Enligt USA:s högsta domstol kan användningen av tracking devices i vissa fall inkräkta på den enskildes "reasonable expecta- tion of privacy" och därmed kräva tillstånd av domstol. Så har inte ansetts vara fallet om det gällt att följa ett fordon på en väg eller på annan allmän plats, men om polisen med spår— ningsutrustningens hjälp fortsätter att följa fordonets rörelser, t.ex. i ett garage, och därmed får upplysningar som inte hade kunnat inhämtas på lagligt sätt, kräver användningen tillstånd av domstol.16

2.6.3 Beslutsdokumentation

Den särskilde utredaren framför i sin rapport (SOU 1989:18 s. 27 ff) kritik i vissa hänseenden mot beslutsformerna hos SÄPO. Inledningsvis anför han i det sammanhanget bl.a. följande (5. 27).

Det starka sekretesskyddet är naturligt och åtminstone i de flesta fall nödvändigt för att säkerhetstjänsten skall kunna bedrivas på ett effektivt och betryggande sätt. Men behovet av sekretess tar sig också en del mera säregna uttryck. Under mitt utredningsarbete har det påfallande ofta visat sig svårt att få fram uppgifter om vilka beslut som har fattats i olika angelägenheter inom SÄPO, vilka som har fattat besluten och när det har skett. Jag har stött på fenomenet alltför ofta för att det skall kunna vara fråga om tillfälligheter. Så småningom har bilden växt fram av en praxis, som innebär att beslut i särskilt känsliga, tveksamma eller kontroversiella frågor fattas utan att beslutet doku- menteras vare sig i protokoll eller på annat sätt. I

16 En utförlig redogörelse för diskussionen i USA om användningen av tracking devices finns i F BI Law Enforcement Bulletin, 1985 februari, 5. 26 ff, och mars, s. 21 ff.

efterhand finns ingen annan möjlighet att rekonstruera beslutet än genom vad de inblandade befattningshavar— na minns eller vill minnas. Enligt vad som har sagts mig kan det också förekomma att beslut fattas genom ett tyst samtycke från en chef som får ett ärende föredraget för sig.

Efter att närmare ha redogjort för exempel på bristande besluts— dokumentation inom SAPO:s verksamhet som han har påträffat anför utredaren avslutningsvis följande (5. 33).

För framtiden är det enligt min mening nödvändigt med en helt annan stringens i ordergivning och besluts— fattande. Jag menar inte att vartenda beslut av rutin— karaktär skall fästas på papper och registreras. Men beslut som är av större vikt från rättslig eller annan synpunkt bör ovillkorligen dokumenteras så att man i efterhand kan se vad som har beslutats samt när och av vem beslutet har fattats. En annan sak är att besluten i många fall blir att anse som kvalificerat hemliga och får hållas tillgängliga endast för ett fåtal befattningshavare. I den mån besluten inte lämpligen kan hänföras till visst ärende bör de dokumenteras i särskild ordning, t.ex. i någon form av beslutsliggare. När det gäller operativ verksamhet kan en lämplig ordning kanske vara att lägga upp ett särskilt protokoll för varje operation och där fortlöpande notera alla viktigare beslut.

Det är enligt min mening angeläget att en ny och bättre ordning införs utan dröjsmål. Detta torde inte kräva någon ytterligare utredning under medverkan av parlamentariker. Jag föreslår att regeringen uppdrar åt verksledningen att utarbeta former för beslutsdoku— mentation som uppfyller rimliga krav på att verksam— heten skall kunna följas i efterhand. Bestämmelser i ämnet har lämpligen sin plats i myndighetens arbets— ordning.

Med anledning av utredarens förslag uppdrog regeringen i april 1989 åt'rikspolisstyrelsen att redovisa de åtgärder som styrelsen fann anledning att vidta (civildepartementet, dnr P 283—89, delvis).

Uppdraget har redovisats av säkerhetspolisen i en skrivelse till regeringen den 2 mars 1990 (dnr SA—120-543—89). I skrivelsen uttalades bl.a. att en ny arbetsordning, efter en omfattande om- organisation av SÄPO, hade beslutats den 26 februari i år och trätt i kraft den 1 mars. I del 1 p 5 av arbetsordningen finns ett avsnitt med följande innehåll.

För handläggning av ärenden som förekommer hos SÄPO finns bestämmelser bl.a. i förvaltningslagen, verksförordningen och lagstiftningen om förundersök- ning i brottmål. Vad som sägs i det följande gäller även vid handläggning av ärenden på vilka dessa författningar ej är tillämpliga. Alla beslut som fattas och som är av någon vikt från rättslig eller annan synpunkt skall dokumenteras. Dokumentationen skall ske på en handling eller i ett särskilt beslutsdokument i ärendet eller i beslutsliggare hos säkerhetspolischefen eller vid någon av huvudenheterna. I ärenden som rör underrättelseförfarande, f örspaning och f örundersök- ning skall alltid finnas ett beslutsdokument först i akten där beslut i ärendet dokumenteras. I den mån ett beslut inte kan hänföras till visst ärende skall det dokumenteras i beslutsliggare. Av beslutsdokumen- tationen skall alltid framgå dagen för beslutet, beslutets innehåll, vem som har fattat beslutet, vem som har varit med om den slutliga handläggningen utan att delta i avgörandet och vem som har varit före- dragande. I den mån det råder tveksamhet om eller hur ett beslut skall dokumenteras skall frågan underställas huvudenhetschef eller säkerhetspolischefen.

Avslutningsvis i den här delen av skrivelsen framhåller SÄPO att direktiv om beslutsdokumentation - av huvudsakligen samma innehåll som i avsnittet ovan — meddelades redan sommaren 1989, och att dessa ägnades särskild uppmärksamhet vid en chefs— konferens som SÄPO anordnade i september 1989.

3 HEMLIG TEKNISK AVLYSSNING

3.1 Bakgrund

Som har nämnts tidigare är enligt regeringsformen varje med— borgare skyddad mot bl.a. hemlig avlyssning genom dold mikrofon (s.k. buggning). Detta grundlagsskydd kompletteras genom bestämmelser i brottsbalken om straffansvar för den som gör sig skyldig till olovlig avlyssning. I olika sammanhang har emellertid gjorts gällande att polisen i vissa fall skulle kunna ha behov av att använda sig av hemlig avlyssning genom dold mikrofon, t.ex. vid spaning och utredning beträffande organiserad narkotika— brottslighet och brott mot rikets säkerhet.

Den särskilde utredaren har i sin rapport konstaterat att bugg- ning - trots att den är förbjuden - har förekommit i flera fall, bl.a. i samband med utredningen av mordet på Olof Palme (SOU 1989:18 s. 81 f). Också i andra sammanhang har påståenden framförts om att polisen har använt sig av olovlig avlyssning.

Sommaren 1988 ertappades en polisman knuten till SÄPO av tullen i Helsingborg då han sökte föra in utrustning för elektronisk avlyssning. Efter förundersökning har händelsen föranlett att åtal har väckts mot sex personer (bland dem tre polismän) för bl.a. smugglingsbrott. I utredningen framkom uppgifter om att polisen använt sig av hemlig avlyssning i utredningen av mordet på Olof Palme. Med anledning av dessa uppgifter inleddes förundersök— ning mot ett antal befattningshavare inom SÄPO och polisväsen— det i övrigt. Från några av de inblandade har hävdats att det har varit fråga om nödsituationer och att förbudet mot hemlig avlyssning därför inte utgjort något hinder mot avlyssningarna. Förundersökningen avslutades i början av år 1990 och har lett till att åtal har väckts mot sex nuvarande eller tidigare tjänstemän inom polisväsendet.

Frågan om SÄPO bör få använda avlyssning genom dold mikrofon är enligt den särskilde utredaren (SOU 1989:18 s. 81) en utpräglat politisk fråga, som enligt honom måste bli beroende av hur man ser på ef f ektivitetsvinster i polisiärt arbete när dessa inte går att få annat än till priset av en försvagning av skyddet för enskildas integritet. Utredaren har förordat att frågan om avlyssning genom dold mikrofon skall tillåtas bör beredas av SÄPO—kommittén och

inte av honom själv som ensam utredningsman. Utredaren har därför i sin rapport begränsat sig till att analysera själva frågeställningen och ge vissa synpunkter på ämnet (se nedan 5. 133).

3.2 Teknik vid hemlig avlyssning

3.2.1 Inledning

I detta avsnitt lämnas en kortfattad redogörelse för vilken avlyssningsapparatur som kan förekomma vid hemlig avlyssning. En utförligare redogörelse härför har lämnats av integritets— skyddskommittén i betänkandet (SOU l970:47) Skydd mot avlyss- ning; den redogörelsen torde även om sedan dess utvecklingen på elektronikområdet har gått snabbt vara i huvudsak aktuell även i dag. Vidare redovisas översiktligt bl.a. på vilket sätt avlyssningsutrustning kan komma till användning.

3.2.2 Avlyssningsapparatur

Mikrofoner har till uppgift att fånga ljudvågor. Det finns olika typer av mikrofoner, t.ex. närverkande mikrofoner, som för sin funktion kräver att de är placerade i närheten av ljudkällan, kontaktmikrofoner, som påverkas av vibrationer utan att luften verkar som mellanled, och f järrverkande mikrofoner. För att en mikrofon skall kunna bidra till ljudåtergivning fordras att den står i förbindelse med en förstärkare och en strömkälla. Förstär— karen kan vara kombinerad med t.ex. en bandspelare. Strömkäl- lan kan vara ett batteri, elnätet eller telefonnätet.

Radiosändare är anordningar som med hjälp av elektromagnetiska vågor sänder ljud, bilder och andra meddelanden. Radiosändare finns i ett stort antal utföranden och kan med nuvarande elektronik göras mycket små. Ett exempel är de mycket små apparater för ljudsändning som har kommit till användning vid avlyssning och som kallas för bugs. En bug består av en radio— sändare (transistorer, kondensatorer och motstånd), en mikrofon, en strömkälla och en antenn. Med hjälp av s.k. integrerade kretsar kan själva radiosändaren göras mycket liten medan däremot strömkällan kräver större utrymme.

Även mikrofoner kan vara mycket små (de minsta blott några millimeter i diameter). Vanligen måste de dock förses med ett hölje som ökar storleken något. Höljet kan ha till syfte att ge mikrofonen en bättre riktverkan genom att avskärma den från ovidkommande ljudkällor. En annan uppgift kan vara att dölja mikrofonen. Det förekommer att höljen till mikrofoner utformas som t.ex. manschettknappar, reservoarpennor och cigarettändare.

En enkel form av avlyssningsutrustning kan bestå av en liten mikrofon som med en sladd är förbunden med en mindre bandspe- lare. Sådan utrustning används i dag i polisspaningar genom att en polisman bär den på sig vid samtal med exempelvis en misstänkt person. Samma utrustning kan användas också för att avlyssna samtal som polismannen inte själv deltar i (något som därför är otillåtet). För avlyssning av ett angränsande rum kan man föra in mikrofonen genom en värmeledningskanal eller ventilationstrumma eller liknande så att mikrofonen får en position varifrån ljud kan uppfångas. Vanligen kräver detta ingen annan åverkan än att en del puts måste avlägsnas för att röja väg för mikrofonsladden. En mer ingripande metod är att borra ett litet hål genom väggen så att mikrofonen kan skjutas in till ett läge strax innanför tapeten i det rum som skall avlyssnas. En annan metod är att placera mikrofonen någonstans inne i det rum där avlyssningen skall äga rum. Ett problem med en sådan metod är att mikrofonen då ofta inte genom en sladd kan vara direkt förbunden med t.ex. en bandspelare utan att överföringen i stället måste ske via en radiosändare.

En form av buggning är att använda en telefon som finns i den lokal som skall avlyssnas. Fördelen med denna metod är att kraf tf örsörjningen kan ske med elektricitet från telenätet och att telenätet kan användas för att vidarebefordra den avlyssnade inormationen. Den mest sofistikerade formen av sådan telefon— buggning är att använda en s.k. infinity bug. En sådan bug består av ett mycket litet kretskort som monteras in i telefonen. Buggen kan aktiveras olika sätt, bl.a. genom att den telefon som används rings upp. Trots att den avlyssnade telefonens telefonlur läggs på efter påringningen fortsätter dess mikrofon att fånga upp ljud i rummet. Mikrofonen är sedan aktiverad ända tills dess telefon- luren lyfts upp på nytt. Att SÄPO i något fall har använt sig av

sådan telefonbuggning framgår av den förundersökning om misstänkt olovlig avlyssning som nyligen har avslutats.17

En särskild form av avlyssningsanordningar är f järrverkande mikrofoner (riktmikrofoner eller s.k. superöron). En sådan mikrofon möjliggör upptagning av ljud inom ett snävt avgränsat område men på relativt långt avstånd. Det finns också utrustning från vilken en laserstråle kan riktas mot en f önsterruta, som då fungerar som ett membran och vidarebefordrar ljud i rummet via strålen. Efter att ha reflekterats mot rutan fångas laserstrålen upp och ljudet kan avläsas. Med de anordningar som nu har nämnts är emellertid kvaliteten på ljudåtergivningen ofta mindre god.

Den som misstänker sig vara utsatt för hemlig avlyssning kan vidta åtgärder som förhindrar eller försvårar avlyssningen. I första hand kan ljudupptagningsutrustningen lokaliseras och oskadliggöras, och SÄPO har för sin säkerhetsskyddande verksam— het teknisk utrustning som möjliggör att avslöja förekomsten av dolda mikrofoner och liknande. Ett sätt att försvåra en hemlig avlyssning är att åstadkomma störande "sidoljud" med samma frekvensomfång som samtal, t.ex. genom att en radio eller en TV är påslagen samtidigt som samtalet förs.

3.2.3 Förekomst och användning

Mikrofoner — även mycket små sådana - finns att köpa i Sverige, bl.a. genom postorderföretag. Även mycket små bandspelare saluförs på den svenska marknaden liksom sådana elektroniska komponenter som behövs för att konstruera radiosändare. Det har också visat sig att det med dessa komponenter går att tillverka effektiva bugs. Ett exempel på en sådan - som kommittén har fått beskriven för sig - utgjordes av en liten radiosändare med mikrofon som monterades i en telefon. Med hjälp av denna anordning avlyssnade sedan en privatperson (i flera månader) samtal från telefonen med hjälp av en vanlig radiomottagare.

Ett berömt exempel på telefonbuggning är den som den brittiska underrättelsetjänsten MI 5 lär ha utfört mot sovjet- ledaren Nikita Chrustjev i samband med att denne besökte England år 1956. Enligt vad Peter Wright (förutvarande chef för MI 5) uppger i boken Spycatcher aktiverades telefonen i det fallet genom högfrekventa kortvågssignaler (s. 85).

Komplett avlyssningsutrustning finns inte att köpa i Sverige, framförallt beroende på de förbud mot överlåtelse och införsel av radiosändare som finns i radiolagen (19661755). Däremot finns sådan utrustning att tillgå på sina håll utomlands. Rikspolisstyrel— sen har rätt att införskaffa utrustning för avlyssning om den behövs för polisverksamheten (se 2 & radiolagen och 2 5 kun— görelsen (1967z446) om radiosändare).

Avlyssningsutrustning används sedan låg tid tillbaka i det spioneri som främmande länder riktar mot bl.a. Sverige. Dolda mikrofoner har sålunda påträffats i flera svenska ambassader liksom i andra länders beskickningar i utlandet. En av SÄPO:s uppgifter är att inom ramen för säkerhetsskyddstjänsten skydda svenska myndig— heter mot sådan avlyssning. För denna verksamhet disponerar SÄPO särskild utrustning som kan spåra dold avlyssningsappara— tur.

För utbildnings- och demonstrationsändamål disponerar SÄPO också ett antal avlyssningsutrustningar. Bärbar avlyssningsutrust- ning används även i den operativa verksamheten på det sätt som i dag är tillåtet, dvs. för upptagning av samtal som den som bär utrustningen själv deltar i.

Den avlyssningsutrustning som SÄPO har tillgång till kan också komma till användning med stöd av brottsbalkens regler om nöd. Ett sådant exempel - även om hemlig avlyssning då inte var förbjuden — är den avlyssning som ägde rum i samband med det s.k. Norrmalmstorgsdramat år 1973. En beväpnad rånare hade förskansat sig i ett bankvalv tillsammans med gisslan, som han hotade att döda. Genom dolda mikrofoner kunde polisen avlyssna vad som skedde i bankvalvet och anpassa sitt handlande där— ef ter.18

18 Ett flertal exempel på användning av hemlig avlyssning— i bl.a. SÄPO:s regi - har framkommit i den tidigare nämnda, nyss avslutade förundersökningen angående misstänkt olovlig avlyssning.

3.3 Skydd i lagstiftningen mot hemlig avlyssning

3.3.1 Regeringsformen

Ett skydd för medborgarna mot att bli utsatta för hemlig avlyss— ning infördes i samband med grundlagsreformen år 1973 (prop. l973:90, KU 26, rskr. 265; KU l974z8, rskr. 19). I RF (2 kap. 3 &) togs en bestämmelse in om att varje medborgare är skyddad mot att bli utsatt för bl.a. hemlig avlyssning. Sin nuvarande utform- ning fick bestämmelsen om skydd mot hemlig avlyssning vid en omreglering av RF:s bestämmelser om de grundläggande fri— och rättigheterna som beslutades år 1976 (prop. 1975/76:209, KU 56, rskr. 414; KU 1976/77:1, rskr. 2). Efter denna omreglering återfinns bestämmelsen om skydd mot hemlig avlyssning i 2 kap. 6 5 RF.

Enligt 2 kap. 6 & RF är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot bl.a. hemlig avlyssning eller upptagning av telefon- samtal eller andra förtroliga meddelanden. Detta skydd kan begränsas enligt bestämmelserna i 2 kap. 12 å RF. En begränsning får i princip ske endast genom lag och därvid gäller de allmänna förutsättningar som RF anger för begränsningar i de grundläggan- de fri— och rättigheterna. En sådan rättighet får sålunda begrän- sas endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle, och begränsningarna får inte gå utöver vad som är nödvändigt eller utgöra ett hot mot den fria åsikts— bildningen. Exempel på sådana begränsningar är de tidigare berörda möjligheterna till telefonavlyssning i rättegångsbalken (RB), 1952 års lag med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål och 1989 års terroristlag.

Bestämmelsen i RF om skydd mot hemlig avlyssning avser endast förtroliga meddelanden och omfattar därmed inte t.ex. samtal i en folksamling eller radiosändningar (prop. 1975/76:209 s. 147). Inte heller omfattar skyddet avlyssning som sker i smyg men utan tekniskt hjälpmedel (SOU 1975175 5. 200).

3.3.2 Brottsbalken

En överträdelse av förbudet i RF mot hemlig avlyssning kan föranleda straffansvar enligt bestämmelsen i 4 kap. 9 a & brottsbalken (BrB) om olovlig avlyssning. Bestämmelsen, som

infördes år 1975 (prop. 1975:19, JuU 12, rskr. 90) riktar sig även mot andra än företrädare för det allmänna.

Enligt bestämmelsen skall för olovlig avlyssning den dömas som med tekniskt hjälpmedel avlyssnar eller tar upp tal i enrum, samtal mellan andra eller förhandlingar vid sammanträde eller sammankomst till vilka allmänheten inte har tillträde och i vilka han inte själv tar del eller till vilka han obehörigen har berett sig tillträde. Straffskalan för olovlig avlyssning är böter eller fängelse i högst två år.

Enligt 4 kap. 9 b & BrB är det — som förberedelse till olovlig avlyssning -straf f bart att anbringa ett tekniskt hjälpmedel med uppsåt att utföra ett brott som avses i 4 kap. 9 a 5. I 4 kap. 11 & BrB föreskrivs att åtal för olovlig avlyssning som inte har förövats på allmän plats och förberedelse till sådant brott får väckas endast om målsäganden anger brottet till åtal eller om åtal anses påkallat ur allmän synpunkt. Polisen är inte undantagen från tillämpningen av dessa bestämmelser (prop. 1975119 5. 84).

Förbudet mot hemlig avlyssning gäller inte den situationen att någon som själv deltar i ett samtal i hemlighet bär på sig en mikrofon varigenom utomstående kan avlyssna samtalet (prop. l975:19 s. 85, JuU 12 s. 11). Det finns således inte något lagligt hinder mot att t.ex. polisen änvänder sig av sådana metoder och detta förekommer också (se JO 1975/76 s. 333, JK 1982 s. 140 och Beckman m.fl., Kommentar till brottsbalken [, 5 uppl. s. 211).

Telefonsamtal vidarebefordras ofta helt eller delvis trådlöst via radio. Att med en radiomottagare avlyssna sådana samtal är inte straffbart. Enligt radiolagen (l966z755) finns inte föreskrivet några begränsningar i rätten att inneha och använda radiomot— tagare, och inte heller föreligger det några regler som förbjuder avlyssning av radiomeddelanden (SOU 1975:75, prop. 1975/76:209 s. 147 och beslut av JK den 30 november 1989, dnr 3140-89—22). Enligt 3 & radiolagen är det dock förbjudet för den som i en radiomottagare har avlyssnat ett telefonsamtal att obehörigen föra uppgifter om innehållet i samtalet vidare till någon annan.

3.3.3 Andra bestämmelser Vid olovlig avlyssning med användning av radiosändare i någon form kan vissa bestämmelser i radiolagen bli aktuella. Enligt 2 5 radiolagen är det i princip förbjudet att utan tillstånd inneha

eller använda radiosändare. Det är också förbjudet att utan tillstånd till Sverige införa radiosändare. Förbuden gäller även radiosändare som är ofullständiga och byggsatser för tillverkning av radiosändare. Det är också förbjudet att överlåta eller upplåta radiosändare, ofullständiga radiosändare och byggsatser till någon som saknar tillstånd att inneha eller använda radiosändare.

Straffet för överträdelse av förbuden mot innehav, användning, överlåtelse eller upplåtelse av radiosändare är enligt 10 & radiolagen böter eller fängelse i högst ett år. För införsel till Sverige av radiosändare utan tillstånd gäller bestämmelserna i lagen (1960:418) om straff för varusmuggling.

3.4 Utredningsförslag m.m.

3.4.1 Inledning

Frågan om det genom särskild lagstiftning bör göras möjligt för polisen att använda sig av hemlig avlyssning genom dold mikrofon har berörts i flera sammanhang under de senaste 20 åren. Sålunda har flera statliga utredningar uttalat sig i ämnet och även i riksdagen har frågan varit föremål för uppmärksamhet vid ett par tillfällen.

3.4.2 Integritetsskyddskommittén

Integritetsskyddskommitténlg, som tillsattes år 1966, hade till huvuduppgift att föreslå åtgärder till skydd mot olika former av integritetskränkningar. Riskerna för sådana kränkningar, bl.a. genom hemlig avlyssning, bedömdes vid den tiden ha ökat till följd inte minst av den tekniska utvecklingen på elektronik- området. I betänkandet (SOU 1970:47) Hemlig avlyssning som låg till grund för bl.a. de ovan redovisade straf f bestämmelserna om olovlig avlyssning gjorde kommittén (s. 96 f) vissa uttalan- den i frågan om det borde vara tillåtet för polisen att i brotts—

19 Ledamöter: Bengt Lännergren, ordförande, Kaj Björk, Thure Dahlberg, Gunnar Larsson, Olle Lindqvist, Anders Litzén och Henrik Åkerlund.

bekämpande syfte få använda sig av integritetsfarlig apparatur för hemlig avlyssning.

Enligt kommitténs mening skulle de av kommittén föreslagna straffbestämmelserna omfatta också åtgärder från polisens och andra samhällsorgans sida. I enlighet med vad som hade antytts i kommitténs direktiv framhöll dock kommittén att det på motsva— rande sätt som vid telefonavlyssning undantagsvis kunde tänkas vara erforderligt att myndigheterna i sitt arbete fick rätt att begagna sig av avlyssnings- och inspelningsapparatur, även om de därigenom skulle kränka annans integritet. Särskilt kunde det, enligt kommitténs mening, göras gällande att intresset av att allvarliga brott förhindras eller beivras är så starkt att hänsynen till den personliga integriteten får vika. Kommittén erinrade i samband därmed om att den europeiska konventionen om mänsk— liga rättigheter och grundläggande friheter uttryckligen medger att dessa fri- och rättigheter kan inskränkas bl.a. för att underlätta att brott bekämpas, och kommittén framhöll att det i åtskillig främmande lagstiftning till skydd för integriteten också har gjorts undantag till förmån för myndigheternas brottsbekäm— pande verksamhet. Härefter anförde kommittén bl.a. följande (5. 97).

Emellertid har, särskilt i USA, satts i fråga huruvida begagnandet av avlyssningsapparatur är ett så effektivt vapen i kampen mot brottslighet att uppoffrande av integritetsskyddet är berättigat. Den grundläggande förutsättningen för att man skall införa speciella regler som berättigar myndigheterna att utan hinder av eljest gällande bestämmelser använda integritetsfarlig apparatur är alltså satt under debatt. Företrädare för rikspolisstyrelsen har vid sammanträffande med kommittén förklarat att i vissa fall sådan apparatur kan vara ett betydelsefullt hjälpmedel i polisverksam— het. Kommittén anser sig med hänsyn härtill böra utgå från att den föreslagna straffbestämmelsen om olovlig avlyssning kan komma att i särskilda fall lägga hinder i vägen för ett effektivt polisarbete.

Å andra sidan kan det göras gällande att värdet av ett absolut skydd för den personliga integriteten är större än den vinst som kan nås genom att en del brott som eljest skulle vara ouppklarade kan utredas. Nämnda företrädare för rikspolisstyrelsen önskar inte heller att särskilda regler stif tas som ger polisen rätt att

använda integritetsfarlig apparatur. Det skulle nämligen kunna befaras att medborgarnas förtroende för polisen och kanske också för andra myndigheter kunde minskas om myndigheterna fick rätt att skaffa sig information om deras privatliv utan deras vetskap. Den skada som detta skulle innebära kan på sikt vara större än värdet av att ett antal brott klaras upp.

Vid övervägande av de synpunkter som nu har redovisats förkla— rade sig kommittén finna att det inte förelåg tillräckliga skäl att - på motsvarande sätt som för telefonavlyssning - föreslå rätt för polis eller andra myndigheter att i sitt arbete begagna integri— tetsfarlig apparatur. Avslutningsvis tillade kommittén att myndig— heter i Norge inte har möjlighet att utverka domstols tillstånd att använda hemlig avlyssnings- eller inspelningsapparatur i strid mot det generella förbud mot hemlig avlyssning som den norska lagstiftningen innehåller.

Integritetsskyddskommitténs ståndpunkt att det inte borde införas någon särskild rätt för polis- eller andra myndigheter att använda integritetsfarlig apparatur i brottsbekämpande syfte lämnades vid remissbehandlingen av förslaget utan erinran av flertalet instanser men kritiserades också av en del.

Riksåklagaren och länsäklagaren i Västmanlands län biträdde kommitténs uppfattning. Riksåklagaren framhöll att det var mycket svårt att överblicka vad ett sådant tillstånd skulle innebära och vilka följder det skulle kunna få. Domareföreningen var mer tveksam i sin inställning men anslöt sig ändå till kommitténs uppfattning. Enligt föreningen var det självklart att det skulle föreligga synnerligen starka skäl för att en myndighet skulle få använda integritetsfarlig apparatur, men möjligen kunde man ifrågasätta om inte det ovillkorliga integritetsskyddet borde vika för att underlätta brottsbekämpningen under förutsättning att det i analogi med bestämmelserna om telefonavlyssning gavs stränga processuella garantier mot missbruk.

Länsstyrelsen i Älvsborgs län ansåg att frågan borde övervägas ytterligare, eftersom brottsligheten hade förgrovats avsevärt och på många områden fått en yrkesmässig karaktär. Enligt länssty— relsen kunde åklagare och polis därför lätt bli maktlösa inför förslagen yrkeskriminalitet om de blev helt avstängda från möjligheten att använda de hjälpmedel som den moderna tekniken erbjöd. Länsstyrelsen ansåg att en användning av olika former av

avlyssning vid bekämpandet av exempelvis de grövsta formerna av narkotikabrottslighet inte torde inverka menligt på medborgar— nas förtroende för polisen utan tvärtom kunde sådana åtgärder antas ha stöd hos flertalet medborgare. Även länsstyrelsen i Kalmar län ansåg att frågan borde utredas ytterligare, kanske med sikte på bestämmelser liknande dem som gäller för telefon— avlyssning. Avvägningen mellan värdet av att brott klaras upp och integritetsintresset borde enligt länsstyrelsen ske genom de processuella reglernas utformning och inte genom att man gjorde det omöjligt för myndigheterna att för brottsbekämpning använda en teknisk metod, som kunde tänkas bli effektiv.

Överåklagaren [ Malmö ansåg att polisen borde medges rätt att efter prövning av domstol använda integritetsfarlig apparatur i samtliga de fall där förutsättningar för anordnande av telefon— och postkontroll var uppfyllda. Enligt överåklagarens uppfattning saknades det anledning anta att medborgarnas förtroende för polisen härigenom skulle minskas. Särskilt beträffande brott mot rikets säkerhet ansåg överåklagaren att starka skäl förelåg att tillerkänna polisen sådan rätt, eftersom det var uppenbart att i dessa fall rikets säkerhet borde få gå före individens intresse av att hans privatliv skall vara skyddat mot insyn.

I den proposition (prop. l975:19) med förslag till lagstiftning om skydd mot avlyssning som regeringen lade fram på grundval av integritetsskyddskommitténs förslag förklarade sig justitie— ministern (Lennart Geijer) i allt väsentligt dela de synpunkter som kommittén hade anfört mot en användning av integritetsfarlig apparatur i brottsbekämpande syfte. Enligt justitieministerns uppfattning fanns det inte då skäl att tillåta polisen att använda sådan apparatur i strid med de allmänna bestämmelser som enligt honom borde gälla för olovlig avlyssning (prop. l975:19 s. 84). Vid riksdagens behandling av propositionen berördes frågan inte närmare (JuU l975:12, riksdagens protokoll 197558 5. 27-34).

3.4.3 Utredningen om telefonavlyssning

I det nyss nämnda lagstiftningsärendet angående skydd mot avlyssning förklarade justitieministern (prop. l975:19 s. 85) att det enligt hans uppfattning fanns anledning för den då nyligen tillsatta utredningen om telefonavlyssning att ta upp även frågan om avlyssning med integritetsfarlig apparatur i brottsbekämpande syfte.

Med anledning av detta uttalande tog utredningen — som redovisa- de sina förslag i betänkandet (SOU l975z95) Telefonavlyssning- upp frågan vid överläggningar med rikspolisstyrelsen. Enligt vad som uppges i betänkandet (s. 25) förklarade rikspolischefen (Carl Persson) därvid att det enligt hans uppfattning inte var önskvärt att införa regler som för polisens del skulle göra undantag från förbudet mot olovlig avlyssning i 4 kap. 9 a & BrB. Med hänsyn härtill behandlade utredningen inte vidare denna fråga.

3.4.4 1979 års särskilda juristkommission

Med anledning av att f. polisinspektören Stig Bergling år 1979 avslöjades som spion tillsatte regeringen en särskild juristkommis- sion20 med uppgift att dels utreda de närmare omständigheterna kring Berglings brottslighet, dels undersöka om det fanns anledning att vidta åtgärder för att förebygga riskerna för fortsatt brottslighet av det slag Bergling hade gjort sig skyldig till.

I sin slutrapport (Ds Ju 1980z2) Fallet Bergling Överväganden angående åtgärder tog kommissionen upp frågan om hemlig av- lyssning som arbetsmetod för polisen. I rapporten anförde kommissionen härvidlag följande (3. 31 f).

I samband med Berglingaf f ären har från polishåll riktats viss kritik mot det förhållandet att undantag från förbudet mot avlyssning inte gjorts när det gäller användande av avlyssningsapparatur vid utredningen i spionerifall. Med anledning härav vill kommissionen framhålla att en förutsättning för att anordna avlyss— ning mot Bergling skulle - om undantagsbestämmelser för polisen förelegat - självfallet ha varit att Bergling kunde anses skäligen misstänkt för spioneri. med hänsyn till att misstankarna i själva verket riktades mot Bergling på ett förhållandevis sent stadium är det tveksamt om de legala f örutsättningarna - om de hade varit desamma som för tillstånd till telefonavlyssning- hade förelegat redan under Berglings anställning vid RPS/Säk.

20 Ledamöter: Emanuel Walberg, ordförande, Johan Björling och Ingvar Jönsson.

Avlyssningen av Berglings telefoner gav föga till ledning för utredningen. Det är dock möjligt att användande av avlyssningsapparatur kunde ha lett till ett ingripande på ett tidigare stadium än som nu blev fallet. Det är sålunda tänkbart att Bergling vid samtal i enrum skulle ha avslöjat sig på ett sådant sätt att polisen kunnat lägga dessa samtal till grund för ett ingripande, om de hade uppsnappats. Utmärkande för fallet Bergling är att Bergling i förhållande till sin kvinnliga omgivning varit mycket oförsiktig i sina uttalanden. Man kan därför inte utan vidare lägga erfarenheterna av Berglingfallet till grund för ett påstående att förbudet mot avlyssning bör upphävas för spionerifall. rent allmänt måste man räkna med att en spion anpassar sitt uppträdande till vetskapen om att polisen kan utsätta honom för avlyssning.

Om det grundlagsskyddade förbudet mot hemlig avlyssning skall genombrytas bör detta ske endast om vad man har att vinna därmed klart överväger de invändningar som från andra synpunkter kan riktas häremot. För ett genombrytande av förbudet talar de erfarenhetsmässigt betydande svårigheterna att avslöja spioner. I samma riktning talar de oöverskådliga skador som brott av denna art kan tillfoga landet. Å andra sidan är sådan avlyssning varom här är fråga ett betydligt mer djupgående ingrepp i den personliga integriteten än telefonavlyssning. Den är också mera svårkontrollerad och kan bl.a. av det skälet leda till ryktesspridning och bristande förtroende för polisen och andra myndigheter. Det är uppenbarligen fråga om en svår avvägning. Kommissionen är medveten om att det på senare tid har diskuterats att införa en möjlighet för polisen att använda sig av avlyssning inte bara i spionerif all utan också när det gäller exempelvis narkotikaspaning. Man torde därför kunna räkna med att frågan kommer att tas upp på nytt. Detta bör dock ske från ett bredare perspektiv än kommissionen kan anlägga inom ramen för sitt uppdrag. En sådan utredning synes däremot kunna falla inom ramen för tvångsmedelskommitténs fortsatta arbete.

Vid remissbehandlingen av kommissionens rapport förordade flertalet av remissinstanserna en utredning angående möjlig—

heterna till hemlig avlyssning vid misstanke om brott mot rikets säkerhet.

3.4.5 SPANARK-gruppen

År 1979 tillsatte rikspolisstyrelsen en arbetsgrupp (kallad SPA- NARK-gruppen) med uppdrag att komma med förslag till nya metoder vid spaning mot narkotikabrottslighet. I en rapport till rikspolisstyrelsen föreslog gruppen att polisen bl.a. skulle få rätt att använda akustiska hjälpmedel vid narkotikaspaning. Sådan avlyssning borde enligt gruppen tillåtas redan när en person kan misstänkas för brott, dvs. vid en lägre grad av misstanke än den som krävs för telefonavlyssning, eftersom annars sådan avlyssning inte skulle vara användbar i spaningsarbetet. Gruppen föreslog att polisen skulle få ansöka om tillstånd till hemlig avlyssning hos domstol och också att polisen själv skulle kunna interimistiskt besluta om sådan avlyssning.

I en skrivelse till regeringen i december 1980 ställde sig riks— polisstyrelsen bakom SPANARK—gruppens förslag.

3.4.6 Tva'ngsmedelskommittén

Tvångsmedelskommitténn, som tillsattes år 1978, hade till huvuduppgift att göra en översyn av tvångsmedelsregleringen vid förundersökning i brottmål m.m. Med anledning av rikspolis- styrelsens ovan nämnda skrivelse till regeringen angående polisens bekämpning av den organiserade narkotikabrottsligheten fick tvångsmedelskommittén år 1981 genom tilläggsdirektiv i uppdrag att med förtur behandla också frågor om polisens behov av nya spaningsmetoder och spaningstekniska hjälpmedel.

I tilläggsdirektiven (dir. 1981:10) anförde justitieministern (Håkan Winberg) bl.a. följande.

Liksom telefonavlyssning kan sannolikt även andra former av hemlig avlyssning vara en effektiv spanings—

21 Ledamöter: Bertil Wennergren, ordförande, Kerstin Andersson, Wivi—Anne Cederqvist, Sven Junzell, Helge Klöver och Marianne Wahlberg (den sist nämnda sedermera ersatt av Margareta Andrén).

metod när det gäller att avslöja grövre brottslighet. Att i det syftet införa en möjlighet för polisen att företa sådan avlyssning får i och för sig anses stå i överensstämmelse med de förutsättningar som ställts upp i RF för begränsningar av de där skyddade fri— och rättigheterna. Samtidigt är det tydligt att hemlig avlyssning av det slag som nu avses innebär ett mycket allvarligt ingrepp i den personliga integriteten. Det kan hävdas att detta ingrepp från integritetssynpunkt t.o.m. är mera långtgående än telefonavlyssning.

Det finns emellertid skäl som talar för att man inte bör avstå f_ rån att använda nu avsedda möjligheter till hemlig avlyssning i kampen mot den allvarliga narkoti— kabrottsligheten. Detsamma gäller annan brottslighet av särskilt kvalificerat slag.

Om det öppnas möjlighet till hemlig avlyssning i enlighet med vad jag nu har sagt måste förfarandet vara omgärdat med särskilda rättssäkerhetsgarantier och stor restriktivitet i användningen måste iakttas. Det bör i varje fall inte ställas upp mindre stränga villkor än för användningen av telefonavlyssning.

Tvångsmedelskommittén lade fram huvuddelen av sina förslag beträffande hemlig avlyssning i betänkandet (Ds Ju 1981z22) Hemlig avlyssning m.m. Kommittén föreslog att avlyssning med hjälp av dold mikrofon skulle få användas som tvångsmedel vid förundersökning angående vissa grova brott. I sitt andra betän— kande (SOU 1984:54) Tvångsmedel-Anonymitet—Integritet lade tvångsmedelskommittén fram förslag bl.a. till en särskild tvångs- medelslag. I denna angavs de allmänna förutsättningar som enligt kommitténs mening borde gälla för all tvångsmedelsanvändning, dvs. även för avlyssning genom dold mikrofon.

I sitt första betänkande (s. 42 f) anförde tvångsmedelskommittén beträffande behovet av hemlig avlyssning inledningsvis att det enligt kommitténs uppfattning inte var någon tvekan om att hemlig avlyssning genom dold mikrofon skulle utgöra ett effektivt hjälpmedel i polisens spaningsarbete, men kommittén ansåg att det ändå kunde diskuteras om det inte var tillräckligt med den möjlighet till hemlig avlyssning som fanns genom reglerna om telefonavlyssning. Efter att ha redogjort för utvecklingen beträffande vissa grövre brott - och rikspolisstyrelsens inställning

om angelägenheten av att ge polisen möjligheter att använda hemlig avlyssning — konstaterade kommittén att möjligheterna att med telefonavlyssning komma över den information som behövs för att avslöja den grova narkotikabrottsligheten var mycket begränsade. Enligt kommitténs mening måste man räkna med att denna brottslighet bedrivs med beaktande av förekomsten av hemlig telefonavlyssning och att därför viktig information i stället i stor utsträckning förmedlas på annat sätt än via telefon.

Angående integritetsintressets betydelse anförde kommittén bl.a. (s. 43 ff) att det vid en jämförelse mellan telefonavlyssning och hemlig avlyssning genom dold mikrofon inte föreligger någon skillnad om fråga är endast om att avlyssna ett samtal mellan två personer på en given plats vid en given tidpunkt, t.ex. vid ett sammanträffande på en restaurang, på ett kontor eller i en bil. Skall avlyssningen däremot ske i en bostad, en båt eller något annat utrymme som används av ett större antal personer var det enligt kommitténs mening en avgörande skillnad. Kommittén ansåg att den avlyssnades - liksom även andras — privatliv kan blottläggas på ett helt annat sätt genom hemlig avlyssning med dold mikrofon.

Kommittén anförde beträffande begränsningar med hänsyn till brottets art (5. 49 ff) att ett brotts svårhetsgrad traditionellt brukar bestämmas med ledning av det minimistraf f som gäller för brottet och att till brott av särskilt kvalificerat slag brukar räknas brott för vilka inte är stadgat lindrigare straff än fängelse i två år. Kommittén framhöll att den grova narkotika— brottsligheten och övrig brottslighet med samma minimistraff samt den allvarliga brottsligheten mot rikets säkerhet tillhörde den allra grövsta och farligaste brottslighet som borde få bekämpas med nya typer av hemlig avlyssning. Dessutom ansåg kommittén att vissa, särskilt svårutredda brottstyper, t.ex. sabotage och kapning av luftfartyg, borde räknas till denna kategori trots att de har ett lägre straffminimum än fängelse i två år.

Utöver de begränsningar som nu har redovisats föreslog kommit- tén även att andra begränsningar skulle gälla beträffande användningen av hemlig avlyssning genom dold mikrofon. Dessa begränsningar återkom kommittén till i sitt andra betänkande och de togs in i det förslag till tvångsmedelslag som kommittén föreslog i det betänkandet.

Tvångsmedelskommitténs förslag innebar sammantaget att följan— de skulle gälla för hemlig avlyssning genom dold mikrofon. Grundbestämmelserna om hemlig avlyssning föreslogs (tillsam— mans med motsvarande bestämmelser för telefonavlyssning) bli infördai27 kap.RB.En bestämmelse (27 kap. 16 åRB)föreslogs innehålla en definition av begreppet hemlig avlyssning som överensstämmer med beskrivningen av den brottsliga gärningen i straffstadgandet om olovlig avlyssning i BrB. Förutsättningarna för hemlig avlyssning med hänsyn till typen av brott angavs i förslaget - med vissa här gjorda, redaktionella ändringar - på följande sätt (27 kap. 19 å RB).

Hemlig avlyssning och hemlig telefonavlyssning utgör tvångsmedel vid förundersökning angående

1. brott för vilket ej är stadgat lindrigare straff än fängelse i två år,

2. sabotage, kapning av luftfartyg, luftfartssabotage, olovlig kårverksamhet, spioneri, obehörig befattning med hemlig uppgift och olovlig underrättelseverksamhet,

3. försök, förberedelse eller stämpling till brott mot 13 kap. (allmänfarliga brott), 18 kap. (högmålsbrott) eller 19 kap. (brott mot rikets säkerhet), för vilket inte är stadgat lindrigare straff än fängelse i två år, eller till brott som sägs i punkt 2 ovan, eller till grovt narkotikabrott eller grov varusmuggling, om smugglingen gällt narkotika, allt såvida gärningen är belagd med straff.

I den närmast följande bestämmelsen (27 kap. 20 å) angavs vissa ytterligare förutsättningar för hemlig avlyssning:

Hemlig avlyssning får användas mot den som skäligen kan misstänkas för brottet, om

1. sannolika skäl talar för att åtgärden kommer att ge upplysning av synnerlig vikt för utredningen om brottet,

2. försök har gjorts att på annat sätt erhålla upplysningen men försöken ej har lyckats eller sådana försök bedöms vara utsiktslösa eller förenade med avsevärda olägenheter, och

3. rätten lämnar tillstånd till åtgärden.

Har rätten lämnat tillstånd till åtgärden men bortfaller någon av de sakliga förutsättningarna får åtgärden inte längre företas.

I en bestämmelse i förslaget (27 kap. 23 & RB) föreskrevs att en fråga om hemlig avlyssning skulle tas upp av rätten på ansökan av åklagare och att rätten skulle pröva frågan så snart som möjligt. Tillstånd skulle meddelas för viss tid, visst ändamål och visst funktionssätt. Tiden skulle inte få bestämmas längre än som var oundgängligen nödvändigt och fick inte överstiga en månad. I ett par följande bestämmelser föreslogs regler om bl.a. förbud mot avlyssning av samtal mellan den misstänkte och hans försvarare och om behandlingen av s.k. överskottsinformation.

För att i rent teknisk mening möjliggöra hemlig avlyssning genom dold mikrofon intogs i förslaget en bestämmelse (27 kap. 28 & RB) enligt vilken om tillstånd till avlyssningen hade lämnats det tekniska hjälpmedlet fick anbringas och återtas från rum eller utrymme som annars var skyddat mot intrång.

I sitt andra betänkande föreslog tvångsmedelskommittén en tvångsmedelslag, som innehöll ett par bestämmelser om vissa allmänna begränsningar som skulle gälla för all användning av tvångsmedel, dvs. även för användningen av hemlig avlyssning genom dold mikrofon. Dessa bestämmelser hade följande lydelse.

3 5 Ett tvångsmedel får användas endast för det ändamål för vilket det har beslutats.

4 5 Tvångsmedel får tillgripas endast när en uppgift finnes inte kunna lösas därförutan och betydelsen av att uppgiften löses är tillräckligt stor för att upphäva det intrång eller annat men som tvångsmedlet innebär för den enskilde.

5 5 Kan en uppgift inte lösas utan hjälp av tvångs- medel och finns flera tvångsmedel att välja mellan, vilka alla kan antas leda till det avsedda resultatet, skall det tvångsmedel användas som är minst ingripande för den enskilde.

6 5 Ett tvångsmedel får inte användas i större omfattning, i mera ingripande form eller under längre tid än som behövs för att den uppgift skall lösas för vilken tvångsmedlet har beslutats.

Vad gäller dessa begränsningar uttalade kommittén (SOU 1984154 5. 260) att det i motiven borde slås fast att hemlig avlyssning

genom dold mikrofon måste anses som mer ingripande än något av övriga tvångsmedel. Vidare påpekade kommittén att regleringen i förslaget till tvångsmedelslag (5 och 6 55) innebar att det inte förelåg något behov av den föreskrift i det tidigare förslaget (27 kap. 20 5 första stycket 2 RB) som angav att hemlig avlyssning skulle få ske endast om försök hade gjorts att på annat sätt erhålla upplysningen men försöken inte lyckats, bedömts utsikts— lösa eller ansetts förenade med avsevärda olägenheter.

3.4.7 Narkotikakommissionen

Narkotikakommissionen", som tillsattes år 1982, hade bl.a. till uppgift att komma med förslag om insatser från polisens sida mot den olagliga handeln med narkotika. Sina förslag härvidlag redovisade kommissionen i en promemoria år 1983 (PM nr 5) Polisens insatser mot narkotikan. I ett avsnitt i promemorian om okonventionella metoder tog kommissionen upp frågan om hemlig avlyssning genom dold mikrofon borde tillåtas som spaningsmetod för polisen. Efter det att kommissionen redogjort för sin inställ- ning till behovet av hemlig avlyssning som hjälpmedel vid narko— tikaspaning vilket kommissionen var tveksamt till — anförde

kommissionen följande beträffande integritetsfrågans betydelse (s. 79 ff).

Vad härefter gäller integritetshot och integritetsintrång är enligt vår mening annan hemlig avlyssning med mikrofoner och telefonavlyssning tämligen likartade. Båda metoderna medför också med nödvändighet att man kommer att lyssna på andra personer än dem som avses med beslutet om avlyssning och på annat än vad som rör brottslig verksamhet. Risken för att en domstol skall fatta beslut om oberättigad avlyssning är knappast större om beslutet avser mikrofoner än om det gäller telefoner. Medborgarnas grundlagsskydd är också detsamma mot båda företeelserna. Det finns dock framför allt en faktor som gör annan hemlig avlyssning något mer integritetskänslig än telefonavlyssning.

Hemlig avlyssning med hjälp av mikrofon innebär sålunda en mer total kontroll än telefonavlyssning. Man

" Ledamöter: Hans Holmer, ordförande, Jan Nygren och Staffan Vängby.

kan lyssna på allt som sägs och även på annat än samtal - i den avlyssnade lokalen, vid alla tidpunkter på dygnet och oavsett vilka som vistas där. Allt som kommer inom mikrofonens räckvidd kan registreras. Det finns också anledning att anta att människor i allmänhet är något mer återhållsamma med vad de säger i telefon än med vad de säger till varandra på tu man hand. Det är i och för sig en omständighet som skulle kunna anföras för metodens effektivitet. Men det skulle också medföra att metoden är mer integritets- känslig ån telefonavlyssning.

Argumentet att avlyssning med hjälp av mikrofoner bör tillåtas eftersom den inte utgör ett större integritets- intrång än telefonavlyssning kan också angripas från en annan utgångspunkt. Den omständigheten att den ena metoden används medför inte att den andra inte skulle innebära ytterligare faror. Att man har gjort undantag från grundlagsskyddet på en punkt innebär ju inte att det blir ofarligt att göra undantag i ett annat av- seende. Även om mikrofonavlyssning inte vore mer integritetskränkande än telefonavlyssning, leder möjligheten att använda båda metoderna till att summan av hoten mot integriteten ökar avsevärt. Det ena intrånget rättfärdigar knappast det andra, även om det senare inte skulle vara större än det första.

Till dessa invändningar kommer så vissa kontroll- problem som skiljer mikrofonavlyssning från telefon- avlyssning. Det är televerket som verkställer dom- stolens beslut om avlyssning. När det gäller telefon— avlyssning kan polisen därför lätt värja sig mot obefogade anklagelser för omfattande och otillbörlig avlyssning eftersom ytterligare en myndighet är inkopplad. Genom denna extra kontroll blir det så gott som omöjligt att anordna telefonavlyssning utan vederbörligt tillstånd. Motsvarande naturliga kontroll av utomstående finns inte vid annan avlyssning. Även om man ställer upp stränga formella krav för att utnyttja avlyssningsapparatur, föreligger därför inte samma garantier mot missbruk vid annan avlyssning som vid telefonavlyssning. Det vore synnerligen olyckligt, om misstanke uppstod att avlyssning kunde ske utan lagliga beslut. Blotta misstanken kunde äventyra allmänhetens

tilltro till polisens arbete och över huvud taget få allvarliga följder för samhällsklimatet.

I ett öppet samhälle måste det finnas en gräns för de tvångsåtgärder som samhället är berett att vidta gent- emot de enskilda medborgarna. Stora värden äventyras om samhället av olika skäl ständigt flyttar fram sin toleransgräns vad gäller tvångsmedel. En känsla - om än obefogad — av att ständigt kunna vara avlyssnad kan riskeras bli spridd bland medborgarna. Kommissio- nen anser att de gynnsamma effekter som kan stå att vinna genom att införa hemlig avlyssning med mikro- foner som ett nytt tvångsmedel - och som av praktiska skäl torde bli ganska begränsade - inte uppväger de negativa följder som det skulle kunna få. Kommissio— nen anser därför att annan hemlig avlyssning än telefonavlyssning inte bör förekomma som tvångsmedel.

3.4.8 Remissbehandlingen av tvångsmedelskommitténs och narkotikakommissionens förslag

Tvångsmedelskommitténs första betänkande remissbehandlades för sig. De flesta remissinstanserna (bl.a. JK, RÅ, domstolsverket och RPS) var positiva till kommitténs förslag att införa hemlig avlyssning genom dold mikrofon som en spaningsmetod för polisen. Flera instanser (bl.a. Svea hovrätt, hovrätten för Västra Sverige, kammarrätten i Stockholm, juridiska fakulteten vid Uppsala universitet och rättegångsutredningen) var i och för sig inte avvisande till tanken på att tillåta hemlig avlyssning men ansåg (bl.a.) att kretsen av brott som kunde komma i fråga borde begränsas. En vanlig uppfattning var därvid att hemlig avlyssning endast borde få förekomma vid grova narkotikabrott och brott mot rikets säkerhet. Bland de instanser som var avvisande till förslaget ansåg flera att ställning inte kunde tas innan slutresultatet av tvångsmedelskommitténs överväganden förelåg.

Tvångsmedelskommitténs slutbetänkande och narkotikakommis— sionens promemoria remissbehandlades gemensamt. När det gäller hemlig avlyssning instämde flertalet av remissinstanserna i narkotikakommissionens uppfattning att sådan avlyssning inte borde tillåtas. Instanser som hade denna inställning var bl.a. hovrätten över Skärte och Blekinge, kammarrätten i Jönköping och

domstolsverket. Flertalet åklagarmyndigheter (dock ej RA) och RPS ansåg att hemlig avlyssning borde tillåtas.

En fråga som uppmärksammades särskilt i de båda remissomgån— garna var vilken grad av misstanke som bör föreligga för att hemlig avlyssning skall få användas. Enligt tvångsmedelskommit— téns förslag borde på samma sätt som för telefonavlyssning— hemlig avlyssning få användas endast mot den som skäligen kan misstänkas för brottet medan flertalet remissinstanser biträdde en reservation av ordföranden och ytterligare en ledamot och ansåg att det borde räcka med att personen i fråga kan misstänkas för brottet.

3.4.9 Riksdagsuttalanden i frågan

I samband med riksdagens behandling är 1984 av förslag från regeringen om åtgärder mot narkotikabrottsligheten gjorde justitieutskottet vissa uttalanden om avlyssning genom dold mikrofon (JuU 1984/85:12 s. 17 f). Utskottet erinrade därvid om vikten från demokratisk synpunkt av att diskussionen om enskil— das integritet i förhållande till myndigheterna hölls levande. En minskad vaksamhet i dessa frågor kunde enligt utskottets mening leda till en avtrubbning i den allmänna uppfattningen att integ- ritetskränkningar endast undantagsvis kan godtas i ett samhälle av den typ vi har. Med åberopande av vad narkotikakommissionen uttalat i sin promemoria tillade utskottet att man noga måste överväga vilka stora värden som kan äventyras om samhället successivt flyttar fram toleransgränsen vad gäller tvångsmedel och andra integritetskänsliga åtgärder.

I det tidigare nämnda förslaget om ändringar i tvångsmedelsreg— lerna som riksdagen behandlade år 1989 (prop. 1988/89:124), JuU25, rskr. 313) tog justitieministern (Laila Freivalds) upp bl.a. frågan om hemlig avlyssning med dold mikrofon (s. 55 ff). Efter en redogörelse för narkotikakommissionens invändningar konsta- terade hon att användningen av avlyssning med dold mikrofon var förknippad med en rad praktiska svårigheter som i hög grad torde minska dess användbarhet. J ustitieministern ansåg det också vara värt att notera att uppklarningsprocenten redan var förhållandevis hög för de grova brott beträffande vilka det skulle kunna vara aktuellt att införa hemlig avlyssning som spaningsmetod. Hon framhöll vidare att någon väsentligt högre uppklarningsprocent inte torde kunna uppvisas i de länder där avlyssning med dold mikrofon är en tillåten metod i polisarbetet. Detta visade enligt

justitieministern att goda resultat kan åstadkommas genom ett kompetent bedrivet polisarbete även utan fullt så sofistikerade hjälpmedel.

Sammanfattningsvis anförde justitieministern att de argument som hade åberopats till förmån för att använda dold mikrofon i det reguljära polisarbetet mot narkotikabrottslighet och annan grov brottslighet inte övertygat henne om att metoden är för- 5varlig med hänsyn till de tunga invändningar som kan riktas mot den. Hon ansåg därför att metoden inte borde införas i polisarbetet.

Justitieministern tillade att vad hon hade anfört i första hand tog sikte på förundersökningar i allmänhet och att hon med hänvis— ning till SÄPO—kommitténs arbete utgick från att frågan i det sammanhanget skulle få en särskild genomlysning såvitt avser säkerhetspolisens verksamhet. Vidare tillade justitieministern att hennes ställningstagande hade avseende enbart på sådana åtgärder som används inom ramen för en pågående förundersökning och inte innebar att hon tog ställning till frågan om det är eller bör vara tillåtet att i nödsituationer vidta extraordinära åtgärder.

I samband med riksdagens behandling av regeringsförslaget väcktes två motioner med inriktning på frågan om avlyssning med dold mikrofon. I motionerna riktades kritik mot justitieministerns avslutande uttalande om att hennes ställningstagande inte avsåg frågan om användningen av hemlig avlyssning i nödsituationer. Enligt motionärerna var justitieministerns uttalande klart otill— f redsställande mot bakgrund av den senaste tidens händelser där misstankar uppkommit om att användandet av icke tillåtna spaningsmetoder inom polisen hade f örsvarats med hänvisning till reglerna om nöd. I den ena motionen begärdes tillkännagivanden från riksdagen om dels fortsatt förbud mot buggning, dels nödrättens innebörd. Enligt den andra motionen borde riksdagen begära utredning och lagstiftning om nödrätten.

Justitieutskottet redogjorde i sitt av riksdagen godkända betän— kande för tidigare uttalanden om nödrättens innebörd av bl.a. riksdagen och JO (1988/892JuU25 s. 34 ff). Avslutningsvis konsta— terade utskottet att nödrättsreglerna dessutom övervägdes inom regeringskansliet (med anledning av förslag från fängelsestraff— kommittén) samtidigt som frågan om konstitutionell nöd hade behandlats såväl inom utredningsväsendet som i riksdagen och av JO. Någon översyn av nödrätten ansåg utskottet därför inte vara erforderlig. Beträffande önskemålet om fortsatt förbud mot

buggning hänvisade utskottet inledningsvis till sitt (ovan redo- visade) uttalande år 1984 och anförde därefter att utskottet så till vida kunde dela motionärernas uppfattning som utskottet inte för det dåvarande kunde förorda ett sådant tvångsmedel som avsågs i motionen. Avslutningsvis tillade utskottet att frågan var föremål för överväganden inom SÄPO-kommittén, och att det därför inte var ändamålsenligt för riksdagen att uttala sig om framtida ställningstaganden i frågan.

3.4.10 Den särskilde utredaren

Den särskilde utredaren har behandlat frågan om avlyssning med dold mikrofon i sin rapport (SOU 1989:18) SÄPO Säkerhetspoli— sens arbetsmetoder (s. 71-87). Under rubriken Synpunkter och förslag (5. 81 ff) redovisar utredaren inledningsvis sina syn— punkter och erfarenheter beträffande användningen i Sverige och utomlands av hemlig avlyssning genom dold mikrofon. Avslut- ningsvis anför utredaren i denna del bl.a. följande.

Slutsatsen av min utredning ger sig själv. Förbudet mot elektronisk avlyssning är vid det här laget tämligen underminerat. Moralen på detta område tycks successivt ha luckrats upp inom polisen. Det finns flera faktorer som kan förklara detta. En säkerhetstjänst rör sig ibland i en gråzon mellan det tillåtna och det icke tillåtna. Inflytande från seder och bruk inom säker- hetstjänster i andra länder som SÄPO samarbetar med har säkert haft sin betydelse. Man har inte velat vara mindre effektiv än sina kollegor. Inom SÄPO är det en utbredd uppfattning att buggning i vissa fall är en oumbärlig spaningsmetod, och man har haft svårt att acceptera att den inte skall få användas ens när mycket stora intressen står på spel. Därav benägen- heten att tänja de visserligen snäva men oklara nöd- reglerna. Eller att rentav medvetet sätta sig över lagen.

Hade det funnits regler om elektronisk avlyssning mot- svarande lagstiftningen om telefonavlyssning, är det sannolikt att dessa regler skulle ha respekterats även om de varit mer begränsade till sin räckvidd än polisen i och för sig skulle ha önskat. Framställningar i ämnet skulle då ha blivit prövade av domstol. Det är knappast sannolikt att SÄPO skulle ha gått vid sidan av lagen

eller trotsat ett domstolsbeslut. Att man skulle vara beredd att kränka lagen på ett så flagrant och öppet sätt är i varje fall någonting som jag inte funnit exempel på under min genomgång av SÄPO. Jag tror för min del att vi inte skulle ha behövt uppleva den Holmérska buggningshärvan om det hade funnits ett kontrollsystem.

Jag har redan sagt att jag för mitt vidkommande inte har velat ta ställning till den grundläggande avväg- ningsfrågan - frågan om vad som väger tyngst, SÄPO:s behov av att i undantagsfall kunna använda elektronisk avlyssning i spaningsarbete eller intresset av att kunna behålla ett oförändrat starkt integritetsskydd. Så mycket anser jag mig dock böra säga som att den nu— varande ordningen i längden knappast är hållbar. Det lagliga utrymmet för att använda elektronisk avlyssning i SÄPO:s verksamhet är visserligen ytterst smalt. Men gränserna är oklara. Polisen utsätts för frestelser. Det är inte bra från rättssäkerhetssynpunkt.

Av dessa skäl anser jag att man inte - som hittills när frågan varit uppe till prövning - bör skjuta problemet ifrån sig och låta allt förbli vid vad det har varit. Om statsmakterna anser att integritetsskyddet är så viktigt att buggning under inga förhållanden skall vara tillå— ten, då bör man välja en lösning som är entydig och leder till målet. Då får man se till att det inte finns någon elektronisk avlyssningsutrustning hos polisen och i princip förbjuda både import och tillverkning av så- dan materiel. Men om man inte är beredd att ta detta radikala steg måste det bästa vara att i lag reglera de få fall då buggning skall få förekomma. I så fall får man försöka skapa ett system för rättslig kontroll av polisens beslut och åtgärder som kan upplevas som be- tryggande.

3.5 Utländska förhållanden

I många länder saknas regler om rätt för polisen att använda sig av hemlig avlyssning genom dold mikrofon. 1 vad mån polisen ändå kan använda sig av denna metod blir beroende av om hemlig

avlyssning är kriminaliserad eller inte och av vilket skydd landets grundlag tillförsäkrar medborgarnas privatliv. I Norge och Finland är hemlig avlyssning genom dold mikrofon kriminaliserad och något undantag för polisen finns inte.23 Det förhållandet att det saknas lagstöd för hemlig avlyssning med dold mikrofon anses i Norge innebära att sådan avlyssning är utesluten även för polisens del med undantag för att ett visst utrymme anses föreligga enligt reglerna om nöd. Om förhållandena är särskilt graverande anses således polisen i Norge kunna använda sådan avlyssning för att förebygga brottslighet av allvarlig beskaffen— het 4.

I Danmark finns sedan år 1988 bestämmelser om ingrepp i ytt— randefriheten i ett särskilt kapitel i retsplejeloven (71 kap.). I detta kapitel finns bestämmelser som ger polisen möjligheter att använda telefonavlyssning, "anden af lytning" (dvs. annan avlyss- ning), teleövervakning och postkontroll. Enligt & 780 menas med annan avlyssning "at aflytte andre samtaler eller udtalelser ved h jaelp af et apparat". Förutsättningarna för att få använda sådan hemlig avlyssning är desamma som för övriga ingrepp i yttrande— friheten (é 781). För det första krävs att "der er bestemte grunde til at antage, at der på den pågaeldende måde gives meddelelser eller foretages forsendelser til eller fra en mis- taenkt". För det andra att "indgrebet må antages at vaere af afgorende betydning for efterforskningen ". Dessutom krävs för det tredje att ef terf orskningen avser en lagöverträdelse som kan straffas med fängelse i 6 år eller däröver eller — utan att straff- maximum uppgår till 6 år vissa särskilt angivna brott. Till de sist nämnda hör samtliga uppsåtliga brott mot statens självstän— dighet och säkerhet eller mot statsförfattningen och de högsta statsmyndigheterna samt vissa andra brott (t.ex. undandragande av krigstjänst), sabotage och utpressning. Beslutet skall fattas av domstol men polisen har möjlighet att fatta interimistiskt beslut

23 I ett finskt kommittébetänkande (l989z25) om polisfrågor har (5. 12 f) förordats att polisens behov av att använda hemlig avlyssning (samt under vilka förutsättningar den skall få ske) bör bli föremål för en särskild utredning.

" Se Anders Bratholm, Politiet og personlighedsvernet, Lov og Rett 1968, s. 289 ff. - Ett förslag från polisen i Norge är 1985 om att införa möjligheter till hemlig avlyssning med mikrofon i narkotikamål vann inte gehör hos de politiska instanserna (se Andenas, Norsk straffeprosess, del II, 1987, s. 143).

om det föreligger fara i dröjsmål (& 783). Innan domstolen fattar beslut i saken skall advokat förordnas för den som ingreppet avser (5 784). Är det fråga om brott mot staten säkerhet eller de högsta statsmyndigheterna skall denna advokat väljas från en särskild krets av advokater som utses av justitieministern.

Säkerhetstjänsten i Nederländerna kan efter ett gemensamt beslut av premiärministern, justitieministern och inrikesministern få tillstånd till hemlig avlyssning med dold mikrofon. Förutsättnin— garna för ett sådant tillstånd är: 1) att avlyssningen är absolut nödvändig, 2) att landets säkerhet är hotad och 3) att informa- tionen inte kan inhämtas på något annat sätt. Ett tillstånd till hemlig avlyssning gäller i tre månader.

Tvångsmedelsregleringen i F örbundsrepubliken Tyskland inne— håller (i Strafprozessordnung) regler om bl.a. telefonavlyssning, men däremot finns inga regler som tillåter andra former av avlyssning. Sådan avlyssning är kriminaliserad i strafflagen om den inte är befogad. Detta förbehåll anses innebära att polisen om det är nödvändigt kan använda sig av hemlig avlyssning vid utredningen av särskilt allvarliga brott under förutsättning att utredningen är av betydelse för "eindeutig äberwiegender öf f ent- licher Intressen".

I Storbritannien finns bestämmelser i lag som reglerar möjlig- heterna till telefonavlyssning (Interception of Communications Act 1985). Däremot finns inga lagregler som direkt tar sikte på användningen av hemlig avlyssning genom dold mikrofon, vilket har ansetts innebära att sådan avlyssning är tillåten. Däremot innehåller en nyligen införd lag om säkerhetstjänsten (Security Service Bill 1989) regler om befogenhet för säkerhetstjänsten att göra intrång i privat egendom, och dessa regler avses styra an— vändningen av avlyssning med dold mikrofon eftersom sådan avlyssning som regel förutsätter ett visst intrång i egendom. Reglerna innebär att säkerhetstjänsten av vederbörande minister (the Home Secretary) kan få tillstånd att göra intrång i privat egendom. För att tillstånd skall ges fordras att intrånget bedöms vara nödvändigt för att erhålla information som sannolikt är av påtagligt värde för säkerhetstjänstens verksamhet och inte rimligen kan erhållas på annat sätt. Tillstånd ges i princip för sex månader.

Även i Australien finns lagbestämmelser som reglerar användnin— gen av hemlig avlyssning. Såvitt gäller hemlig avlyssning med mikrofon finns dessa bestämmelser i den lag som reglerar

säkerhetspolisens verksamhet (Australian Security Intelligence Organization Act 1979). Enligt dessa föreskrifter kräver sådan avlyssning att tillstånd på begäran av chefen för säkerhetspolisen ges av vederbörande minister. Förutsättningarna för tillstånd är 1) att personen som skall avlyssnas är eller skäligen kan misstän- kas vara inblandad i säkerhetshotande verksamhet (activities prejudicial to security) och 2) att det är troligt att avlyssningen kan bidra till att polisen får upplysningar av betydelse för säkerheten. Ett tillstånd till avlyssning kan också medge polisen att för visst tillfälle eller vid särskilt angivna tidpunkter ta sig in i lokaler och liknande för att installera, underhålla eller återta avlyssningsutrustning.

I Canada finns bestämmelser liknande dem i Australien. Möjlig- heter till hemlig avlyssning finns för säkerhetspolisen i Canada i lag (Canadian Security Intelligence Act 1984). Även här krävs att det är fråga om säkerhetshotande verksamhet och att andra utredningsmöjligheter först har prövats eller bedömts oanvänd- bara.

Den federala lagstiftningen i USA innehåller regler om avlyssning av telefonsamtal och andra samtal (Omnibus Crime Control and Safe Streets Act 1968). Lagstiftningen reglerar således förutom telefonavlyssning även användandet av teknisk apparatur för avlyssning av samtal i allmänhet, och reglerna är desamma för bägge typerna av avlyssning. Avlyssning är förbjuden utom i de fall som anges i lagen.

Undantag från förbudet kan medges (av federal domstol) i brotts- utredande och brottsförebyggande syfte. De brott som kan komma i fråga är främst de grövsta brotten mot nationens yttre eller inre säkerhet och svåra brott mot liv, hälsa och frihet samt narkotikabrott. Vid sidan om ovannämnda undantag från det generella förbudet mot avlyssning finns för säkerhetsunder- rättelsetjänstens verksamhet möjligheter till hemlig avlyssning också enligt särskilda bestämmelser (Foreign Intelligence Surveil- lance Act 1978). Dessutom finns ett vidsträckt (men omdiskuterat) undantag för presidenten att (i egenskap av chief executive) vidta nödvändiga åtgärder för att skydda nationen mot fientliga hand- lingar från främmande makt och samhällsomstörtande verksamhet inom landet.25

25 Om hemlig avlyssning i USA se t.ex. Frank J. Donner, The Age of Surveillance, 1981, s. 244 ff.

4. ANVÄNDNING AV ÖVERVAKNINGSKAMERA

4.1. Inledning

4.1.1. Bakgrund

Det saknas i dag möjligheter för polisen att med fjärrstyrd kamera anordna dold TV—övervakning av personer som är miss- tänkta för brott. Det har från flera håll föreslagits att detta bör vara möjligt, åtminstone för SÄPO, och de skäl som därvid har åberopats är i huvudsak desamma som har anförts till f örmån för att hemlig avlyssning skall få användas av SÄPO. Vad som har åberopats är således att hemlig TV—övervakning är en effektiv och resurssnål spaningsmetod som kan ersätta andra, för per— sonalen mer riskfyllda arbetssätt. Vidare har sagts att det är rimligt att SÄPO får möjlighet att använda denna metod vid utredning av den allvarliga och svårutredda brottslighet som det är fråga om på SÄPO:s område.

4.1.2. Teknisk apparatur för övervakning

En metod att övervaka ett visst område eller plats kan vara att använda sig av en kamera (vanlig kamera eller en TV—kamera). En sådan kan vara antingen fjärrstyrd eller bemannad och den kan också vara antingen synlig eller dold.

Den vanligaste kameran är småbildskameran för negativ film med formatet 24x36 mm. För att ta många bilder under en kort tid kan kameran förses med en motortillsats, som ställs in för automatisk exponering av fyra till sex bilder per sekund. En kamera kan vidare förses med olika objektiv och även med en s.k. bildförstärkare som möjliggör fotografering i mycket svagt ljus. En kamera kan också utrustas för mörkerfotografering genom att förses med IR—film.

En TV—kamera (liksom en videokamera) består av en optikdel samt kamerahus med högspänningsrör och förstärkardel. Vid bildupptagningar fångar objektivet ljuset från motivet och projicerar det på en mosaikplatta i högspänningsrörets främre del. Mosaikplattan laddas upp elektriskt och därefter söker en elektronstråle av plattans baksida (25 ggr/sek). Efter varje svep

har elektronstrålen "ritat av" motivet på mosaikplattan och det uppstår en elektrisk ström, videosignal, som förstärks och leds vidare till en TV—monitor eller en videobandspelare. Eftersom högspänningsröret kräver hög effekt för sin funktion är TV- kameran mindre lämpad för batteridrift.

I likhet med vanliga kameror kan en TV-kamera utrustas med olika slags objektiv och apparatur för mörkerseende. Kameror som används för övervakningsändamål är vanligen f järrmanövrerade och har antingen en fast eller en rörlig montering. En rörlig kamera drivs med en fjärrstyrd el-motor. Även bländarinstälning och zoomobjektiv kan drivas maskinellt.

Vid sidan om vanliga kameror och TV-kameror finns numera också mikroelektroniska kameror, där en mikroelektronisk bildsensor (t.ex. en s.k. CDD-platta) eller ett chips används för bildupptagningen. En CDD—kamera kan ha samma storlek som en småbildskamera och den kan användas antingen för stillbilds— fotografering eller som TV-kamera.

För att automatiskt kunna starta en fjärrstyrd TV-kamera när något inträffar inom kamerans bildupptagningsområde är en eller flera s.k. linjesensorer vanliga hjälpmedel. En linjesensor sänder ut en ljusstråle till en mottagare och på så sätt erhålls en sluten krets. När något kommer i ljusstrålens väg, bryts kretsen och en signal går till det instrument som startar kameran och riktar in den mot den plats där ljusstrålen bröts. Sensorerna — även kallade detektorer - kan avpassas för att indikera inte bara rörelser utan också bl.a. vibrationer,ljud, ljus, värme och rök.26

4.2. Gällande ordning

4.2.1. Lagstiftning om övervakningskameror

Regler för TV—övervakning finns i lagen (l977z20) om TV-över- vakning, som trädde i kraft den 1 juli 1977 (prop. 1975/76:194,

26 En utförlig redogörelse för optisk och elektronisk övervakningsutrustning finns i betänkandet (SOU 1987174) Optisk-elektronisk övervakning (s. 67 ff). De här lämnade uppgifterna är hämtade från den redogörelsen.

JuU 1976/77:14, rskr. 93). Till grund för lagstiftningen låg integritetsskyddskommitténs betänkande (SOU 1974285) Foto- grafering och integritet. Lagen om TV—övervakning förbjuder bl.a. användning av fjärrmanövrerad övervakningskamera och reglerar tillståndsplikten för TV-övervakning av gator, torg och andra platser som är upplåtna för allmänheten. Förbudet mot användning av fjärrstyrd övervakningskamera innebär att polisen saknar möjligheter att i sin brottsutredande verksamhet använda sådan kamera för övervakning av personer som är misstänkta för brott. Någon befogenhet för tillståndsmyndigheten (länsstyrelsen) att göra avsteg från det upplysningskrav som lagen stadgar finns inte. Polisen är därför hänvisad till att anordna sådan övervak— ning med handmanövrerade TV-kameror.

Riksdagen har nyligen beslutat en ny lag om övervakningskame— ror m.m. (prop. 1989/90:119, JuU34, rskr. 320). Enligt den skall det även i fortsättningen finnas ett förbud mot dold övervakning (prop. s. 30 ff). Vissa undantag görs dock, bl.a. för övervakning av försvarsanläggningar och i samband med automatisk hastig- hetsövervakning. Den nya lagen omfattar inte bara TV-kameror utan även andra optisk—elektroniska instrument och därmed jämförbara utrustningar. En förutsättning för att lagen skall vara tillämplig är att instrumentet är uppsatt så att det kan användas för personövervakning och att det inte manövreras på platsen. Den nya lagen träder i kraft den 1 juli 1990.

4.2.2. Utredningsförslag m.m.

I samband med 1977 års lagstiftning avvisades ett förslag — från RPS om att TV—övervakning som skedde som ett led i polisens verksamhet för upprätthållande av ordning och säkerhet skulle undantas från lagens tillämpningsområde. Ett sådant undantag ansågs för vittomfattande genom att det skulle medföra att det blev möjligt för polisen att i hemlighet TV—övervaka bl.a. demonstrationer och andra offentliga möten (prop. 1975/76:194 s. 25).

Det har under senare år förts fram förslag om att polisen bör få rätt att i vissa fall använda fjärrstyrd övervakningskamera. Tvångsmedelskommittén föreslog i betänkandet (Ds Ju 1981z22) Hemlig avlyssning m.m. att detta skulle ske genom att från tillämpningsområdet för 1977-års lag skulle undantas TVkameror som polisen använder för utredning av brott på vilka endast kan följa fängelse. Narkotikakommissionen föreslog (PM nr 5

Polisens insatser mot narkotikan, september 1983) att 1977 års lag inte skulle vara tillämplig på övervakningskameror som polisen använder vid spaning och utredning av narkotikabrott. Tvångs— medelskommitténs och narkotikakommissionens förslag remiss— behandlades men har inte lett till lagstiftning.

Även justitieombudsmannen (JO) har tagit upp frågan. I ett beslut den 5 oktober 1984 uttalade JO bl.a. följande.

Med videoteknikens mycket hastiga utveckling fram- står lagen som ålderstigen och definitivt mogen för översyn. Att myndigheterna använder optisk teknik är i åtskilliga situationer lika naturligt som lämpligt. Någon anledning varför en myndighet t.ex. inte skulle få ta en bild av en fastighet för att dokumentera dess skick är det onekligen svårt att finna. Men det är heller inte svårt att föreställa sig situationer där det finns skäl att noga överväga om tekniken bör användas. Vad som bör göras är att närmare reglera myndigheternas användning av optisk övervakning genom fotografering och liknande tekniker. Att säga det är lätt, att åstadkomma det är svårare, och det främst av två skäl. Dels därför att begränsningar i rätten att ta bilder kan komma i konflikt med den grundlagsskyddade inf orma— tionsfriheten. Dels därför att det finns myndigheter — i första hand polisen - som har ett uppenbart behov av optiska hjälpmedel i t.ex. sitt spaningsarbete. Men att uppgiften är svår får inte betyda att man avstår från att utreda och ta ställning till en reglering av antytt slag. Det skulle onekligen vara en avgjord fördel om frågorna kring denna del av integritetsskyddet kunde behandlas utifrån en laglighets- och inte som nu en lämplighetsaspekt.

Därefter gjorde riksdagen under 1984/85 års riksmöte ett uttalande om att en översyn av lagen om TV-övervakning borde äga rum (JuU 1984/85:24, rskr. 217). Bl.a. åberopades därvid att tillämpningen av lagen borde utvärderas och lagens regelsystem anpassas till ny teknik, varvid särskilt borde uppmärksammas de ökade riskerna för integritetskränkningar.

År 1985 tillsatte regeringen en särskild utredare för att göra den av riksdagen begärda översynen. I direktiven (dir. 198539) anförde justitieministern beträffande frågan om användningen av

dold TV—övervakning i polisens arbete att tillräckligt underlag redan fanns och att den särskilde utredarens arbete därför inte behövde avvaktas. Justitieministern förklarade sig ha för avsikt att ta ställning i frågan i samband med beredningen av tvångs— medelskommitténs förslag.

Den särskilde utredaren (Erland Aspelin) har i sitt betänkande (SOU 1987:74) Optisk—elektronisk övervakning tagit upp frågan om sådan övervakning vid förundersökning rörande brott. Enligt utredaren (s. 119 ff) bör optisk—elektronisk övervakning införas som ett tvångsmedel i RB och därtill anslutna författningar med regler som motsvarar dem som gäller för telefonavlyssning.

I den proposition med förslag till ändringar i tvångsmedelslag— stiftningen som riksdagen behandlade år 1989 (prop. 1988/89:124) förklarade (s. 55 ff) justitieministern (Laila Freivalds) att hon ansåg att dold TV-övervakning inte borde införas som en metod i polisarbetet. Hon anförde därvid att de argument som hade åberopats till förmån för användningen av dolda kameror (och mikrofoner) i det reguljära polisarbetet mot grov brottslighet inte hade övertygat henne om att dessa metoder var försvarliga med hänsyn till de tunga invändningar som kunde riktas mot dem. Justitieministern framhöll samtidigt att vad hon hade anfört i första hand tog sikte på förundersökningar i allmänhet och att hon utgick från att frågan såvitt avser säkerhetspolisens verk— samhet skulle få en särskild genomlysning i SÄPO-kommitténs arbete.

5. ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG

5.1 Nuvarande arbetsmetoder

5.1.1 Inledning

I SÄPO:s verksamhet ingår att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet och terrordåd. Arbetsuppgifter av detta slag sätter en särskild prägel på verksamheten, och SÄPO:s arbete skiljer sig också en hel del från den öppna polisens. Spioneri och terror bedrivs i det fördolda och över huvud taget i slutna former. De som utför dessa brott är i regel välutbildade och använder sig av sofistikerade hjälpmedel. Härtill kommer att de ofta har stora resurser till sitt förfogande. Ett annat karakteristiskt drag för såväl spioneri som terrorism är vidare dess internationella anknytning. Ännu en omständighet som är särpräglad för SÄPO är att verksamheten omgärdas av en sträng sekretess.

Det är med hänsyn till de uppgifter SÄPO skall utföra naturligt att ställa särskilda krav på effektivitet, och detta innebär i sin tur att det är nödvändigt att förse SÄPO med adekvata resurser och hjälpmedel. Det är den ena utgångspunkten. Den andra är att de gränser som lagstiftningen sätter upp för tvångsmedelsanvänd- ning och andra ingripanden måste gälla också för SÄPO.

Idet följande kommer kommittén att redovisa sina synpunkter på SÄPO:s arbetsmetoder. Dessutom kommer ställning att tas till om det bör införas särskilda regler som skulle göra det möjligt för SÄPO att använda även vissa andra metoder, t.ex. hemlig teknisk avlyssning, som för närvarande kan användas endast i sådana situationer där Brst regler om nöd kan åberopas.

5.1.2 Telefonavlyssning

Användningen av hemlig telefonavlyssning har visat sig vara ett värdefullt hjälpmedel i SÄPO:s arbete med att bekämpa och för— hindra brott mot rikets säkerhet och terrordåd. Förutsättningarna för användning av telefonavlyssning (hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning) finns i RB, 1952 års lag om särskilda tvångsmedel i vissa brottmål och terroristlagen. Reglerna var

föremål för överväganden år 1989, och som ett resultat därav gj0rdes vissa ändringar. Bl.a. infördes en bestämmelse om att proportionalitetsprincipen skall gälla vid teleavlyssning och teleövervakning, men några mer väsentliga ändringar i regel— systemet i övrigt gjordes inte.

Den särskilde utredaren har i sin rapport inte förordat några ändringar i reglerna för telefonavlyssning. Han har emellertid givit uttryck för att det i vissa hänseenden föreligger en spänning mellan dessa, för förundersökning avsedda bestämmel— ser, och tillämpningen av dem i SÄPO:s verksamhet. Han har därvid påpekat att medan en förundersökning i princip tar sikte på ett visst konkret brott så är misstankarna när SÄPO inleder en telefonavlyssning av mer allmän karaktär och styrkan av bevisningen kan vara tämligen låg. Samtidigt har han dock påpekat att detta förhållande inte kan tas till intäkt för att SÄPO tillämpar bestämmelserna om telefonavlyssning på ett lag— stridigt sätt. Därvid har han framhållit att det är domstol som fattar beslut om telefonavlyssning och att varken JO eller JK har haft någon erinran mot tillämpningen hos SÄPO av reglerna om telefonavlyssning.

Inte heller enligt kommitténs uppfattning finns det anledning att göra några grundläggande förändringar 1 reglerna för hemlig tele— avlyssning och hemlig teleövervakning. Med hänsyn till att det är fråga om ett från integritetssynpunkt mycket känsligt tvångs— medel är det emellertid nödvändigt att tillämpningen hos SÄPO av dessa regler fortlöpande kontrolleras. Detta behov är enligt kommitténs mening tillgodosett, i första hand genom att det är domstol som på begäran av åklagare beslutar om användningen. Härtill kommer den 1nsyn som riksdagen har och den kontroll som utövas av JO och JK. Helt nyligen har för övrigt JO i samband med en inspektion hos SÄPO— efter att stickprovsvis ha granskat akter avseende huvudsakligen åren 1989 och 1990 - uttalat att handläggningen där av bl.a. ärenden om telefonavlyssning står i god överensstämmelse med gällande lag och att bestämmelserna tillämpas i enlighet med riksdagens och regeringens intentioner (JO, dnr 573-1990).

Det finns emellertid enligt kommitténs mening anledning för SÄPO och de nämnda kontrollinstanserna att även fortsättningsvis noga vara på sin vakt så att inte användningen av hemlig telefonavlyssning mom SÄPO. s verksamhetsområde påverkas 1 en sådan riktning som har antytts ovan. Det kan som kommittén ser det finnas särskild risk för detta i och med att förutsättningarna

för avlyssning inte är desamma i RB och 1952 års lag som i terroristlagen. I den sist nämnda lagen är det - på goda grunder tillräckligt med brottsmisstankar av en mer allmän karaktär medan det i RB och 1952 års lag skall vara fråga om misstanke om ett bestämt brott.

Det har ifrågasatts om inte tiden nu är mogen för att inarbeta bestämmelserna i 1952 års lag i RB (se prop. 1988/89:124 s. 24). I och för sig finns det enligt kommitténs mening en hel del som talar för detta. Sålunda får det numera anses vara visat att det föreligger ett permanent behov av sådana särskilda möjligheter till tvångsmedelsanvändning som 1952 års lag tillhandahåller. Bestämmelserna i den lagen har då naturligen sin plats i RB. Bestämmelserna i de båda författningarna skiljer sig inte heller särskilt mycket åt när det gäller de grundläggande förutsätt— ningarna för tvångsmedelsanvändningen.

Emellertid anser kommittén att en sådan samordning bör anstå ännu en tid. Det främsta skälet härtill är att kommittén i det följande kommer att föreslå två nya lagar om tvångsmedel som till sin karaktär har mycket gemensamt med 1952 års lag, bl.a. att de skall vara tidsbegränsade och till stora delar tar sikte på samma typ av brottslighet. Som kommittén ser det bör frågan om en samordning tas upp på nytt när det kan bedömas om en sådan kan omfatta även de två föreslagna lagarna, antingen genom att de alla tre inarbetas i RB eller att samordningen dem emellan helt eller delvis sker på något annat sätt.

I två hänseenden anser emellertid kommittén att justeringar bör ske i de nuvarande reglerna. För det första gäller det bestämmel— serna om vilka brott som kan ligga till grund för tvångsmedels— användning enligt 1952 års lag. Härvidlag bör en ändring ske i fråga om de brott som avses i 13 kap. 5 a och 5 b 55 på så sätt att det inte bör vara en förutsättning för tillämpning av lagens bestämmelser att dessa brott samtidigt innefattar sabotage enligt 13 kap. 4 & BrB. Enligt kommitténs mening är det svårt att se att de aktuella brotten Över huvud taget kan ske utan att det sam— tidigt är fråga om sabotage. För det andra bör på samma sätt som i 1952 års lag - i terroristlagen införas en möjlighet att använda även det nya tvångsmedlet hemlig teleövervakning. Med hänsyn till att terroristlagstiftningskommitténs förslag till lag om särskild kontroll av vissa utlänningar innehåller en bestämmelse som möjliggör detta (20 å) avstår emellertid kommittén från att föreslå någon förändring i den nuvarande terroristlagen (se SOU 1989:104 5. 218 f).

5.1.3 Signalspaning

När det gäller signalspaning har kommittén inte någon anledning att närmare beröra metodfrågor eller de tekniska och taktiska förutsättningar under vilka denna verksamhet bedrivsJArbetet är uppenbarligen framgångsrikt och av stort värde för SÄPO:s verk— samhet i övrigt, främst inom kontraspionaget. Signalspaning berör inte heller frågor om hänsynstaganden till enskildas personliga integritet på samma sätt som annan spaningsverksamhet, och den är dessutom sällan förenad med några risker för dem som utför den. Härtill kommer att inhämtning av uppgifter genom signal- spaning ofta är en från kostnadssynpunkt förmånlig metod om den jämförs med andra sätt för inhämtning av spaningsinformation.

I stället koncentrerar kommittén sitt intresse på frågan om det är lämpligt med en större samordning än för närvarande av de signalspaningsverksamheter som bedrivs hos SÄPO och FRA. Som har nämnts uttalade sig kommittén i sitt förra betänkande för en sådan ordning, vilket resulterade i att regeringen gav de båda myndigheterna i uppdrag att gemensamt utreda f örutsättningarna för ett ökat samarbete. Vad regeringen — och även kommittén — därvid i första hand hade i tankarna var ett intensifierat sam— arbete i teknik- och metodfrågor.

I likhet med tidigare anser kommittén att FRA och SÄPO tillsam— mans bör bedriva utvecklingsarbete på signalspaningens område, och att därvid FRA bör svara för huvuddelen av den tekniska kompetensen och SÄPO i första hand bidra med polisiär sak— kunskap. Vidare bör det enligt kommitténs mening stå en hel del att vinna för båda myndigheterna om upphandlingen av materiel samordnas mer än för närvarande. Mycket talar också för en samlokalisering i vissa delar av SÄPO:s och FRA:s verksamheter. En sådan borde kunna bidra inte bara till effektivitetsvinster och besparingar utan också till ett ökat, fortlöpande erfarenhetsutbyte i tekniska frågor mellan personalen på de båda myndigheterna. Av samma skäl bör också viss utbildning och andra stödjande funktioner ske i samarbete myndigheterna emellan.

5.1.4 SÄPO:s register och arkiv

Vid SÄPO förs ett register för den särskilda polisverksamheten för hindrande och uppdagande av brott mot rikets säkerhet m.m. Registret förs med stöd av en bestämmelse i personakkontrollkun- görelsen (PKK) och ett särskilt regeringsbeslut. Polisregister-

lagens bestämmelser är tillämpliga på registret (däremot inte föreskrifterna i polisregisterkungörelsen; l å andra stycket kun- görelsen). Eftersom SÄPO—registret är ett personregister i datalagens mening är också de bestämmelser som finns i datalagen i princip tillämpliga på registret (med de begränsningar som har angetts ovan, 5. 95).

I linje med förbudet i RF mot politisk åsiktsregistrering före— skrivs i 2 5 andra stycket PKK att registrering i SÄPO—registret inte får ske enbart av det skälet att någon genom tillhörighet till organisation eller på annat sätt har givit uttryck för en politisk uppfattning. Denna föreskrift har kompletterats med öppna och hemliga föreskrifter som regeringen har meddelat.

SÄPO:s register har sedan länge varit föremål för särskild upp— märksamhet i den allmänna debatten. Redan den parlamentariska nämnden i Wennerströmaffären berörde i sitt utlåtande (SOU 1968:4 s. 60 ff) ingående olika frågor om SÄPO:s register, och sedan dess - och för övrigt även dessförinnan — har diskussionens vågor vid flera tillfällen gått höga om bl.a. f örutsättningarna för anteckningar i registret. Vad som i första hand har varit föremål för diskussion är frågan om det har förekommit politisk åsikts- registrering. Den saken har vid flera tillfällen varit föremål för granskning av JK och JO. Senast har den på regeringens uppdrag utretts av JK som redovisade resultatet i ett yttrande till regeringen i början av år 1990. I yttrandet ansåg sig JK kunna slå fast att SÄPO inte i något avseende har ägnat sig åt regist— rering av personer enbart på grund av deras politiska åskådning.

Registreringen hos SÄPO av personer med extrema politiska åsik— ter är av störst betydelse för den kontrasubversiva verksam— heten, som i sin tur har betydelse för personalkontrollen. Mot den bakgrunden avser kommittén att här endast översiktligt beröra frågor som gäller registrering av politiska åsikter för att återkomma närmare härtill i den del av betänkandet som gäller personalkontrollsystemet (se nedan 5. 252). De synpunkter som förs fram i det följande tar således i första hand sikte på SÄPO— registrets funktion som spaningsregister, dvs. som hjälpmedel i det löpande arbetet, men är såvitt avser den allmänna inriktning- en av registerverksamheten giltiga också för den registrering som äger rum av politiska åsikter.

I likhet med den parlamentariska nämnden vill kommittén till att börja med framhålla att det vid en diskussion om SAPO:s register är nödvändigt att skilja mellan å ena sidan införandet av upp—

gifter i registret och å andra sidan utlämnandet av uppgifter som är registrerade. Frågor om utlämnande har störst betydelse för personalkontrollen och kommer därför att beröras i det samman- hanget.

En utgångspunkt för kommitténs överväganden i den här delen är — med hänsyn till SÄPO:s uppgifter inom kontraspionage och terrorismbekämpning - att också registerhanteringen, på samma sätt som när det gäller övriga arbetsmetoder, måste präglas av att det för SÄPO är fråga om att bekämpa brottslighet som är särskilt svår att komma åt. Det har mot den bakgrunden ansetts naturligt att inte ställa upp några närmare direktiv för insam— lande och registrering av uppgifter i SÄPO:s register.

Vid spaning inom den öppna polisens område är det ofta inte möjligt att direkt bedöma värdet av en inhämtad information, och det gäller i än högre grad för om spaning inom SÄPO:s område. En uppgift som vid registreringstillfället har varit osäker eller framstått som betydelselös kan i ett senare skede — sammanställd med annan information - visa sig vara av avgörande vikt. Därför kräver bedömandet av vilka uppgifter som skall tas in i registret såväl kunskaper som kombinationsförmåga och förutseende.

Innebörden av det som nu har sagts är att införandet av uppgif— ter i SÄPO— —registret med nödvändighet kan bli mer omfattande än det aktuella spaningsläget i och för sig motiverar. Kommittén delar här den särskilde utredarens uppfattning att man knappast kan avstå från ett sådant tämligen vidlyftigt uppgiftssamlande utan att säkerhetstjänstens verksamhet skulle lida förfång.

Enligt 2 & PKK får i SÄPO-registret införas de uppgifter som behövs för den särskilda polisverksamhet som bedrivs av SÄPO. Man kan ställa sig frågan, om ytterligare eller mer preciserade begränsningar bör ställas upp för vad som skall få antecknas i registret?

Som svar på den frågan skall först erinras om att mer precise— rade föreskrifter finns på ett område, nämligen när det gäller registrering av personers politiska hemvist. Kommitténs uppfatt— ning är att sådana föreskrifter behövs även i framtiden, vilket kommer att beröras närmare i samband med personalkontrollen. När det gäller begränsningar i övrigt av SÄPO:s möjligheter att registrera uppgifter har ovan redovisats omständigheter som talar för att det inte bör - eller kan- ställas upp något annat krav än det som gäller för närvarande, dvs. att de uppgifter får registre-

ras som behövs för verksamheten. Härtill kommer att det enligt kommitténs mening skulle kunna ha negativa konsekvenser för arbetet med kontraspionage och terrorismbekämpning om det för registreringar skulle krävas mer detaljerade föreskrifter. Interna- tionell underrättelseverksamhet och terrorism verkar inte i beständiga former. Målen och medlen skiftar från tid till annan, liksom det sker förändringar beträffande de personer som kan misstänkas vara inblandade i sådana verksamheter. Det är därför viktigt att SÄPO, utan att vara fastlåst av bestämda regler, fortlöpande kan följa utvecklingen och de förändringar som sker på dessa områden, och det är därvid viktigt att perspektivet inte blir för kortsiktigt.

Sammanfattningsvis anser således kommittén att det för regist- reringar i SÄPO:s register inte bör gälla andra begränsningar än i dag. Huvudregeln bör alltså vara att de uppgifter får registreras som behövs för verksamheten. En sådan bestämmelse bör finnas i en lag om säkerhetspolisens register, och därmed är polis— registerlagens bestämmelser i det hänseendet inte tillämpliga på SÄPO:s register. För registrering av tillhörighet till politisk gruppering bör finnas särskilda, mer preciserade regler av huvudsakligen samma innehåll och uppbyggnad som de nuvarande hemliga föreskrifterna. Dessa regler bör, som kommittén redovisar närmare i samband med personalkontrollen, föras över till de riktlinjer för SÄPO:s verksamhet som regeringen skall utfärda varje år.

Vad kommittén har sagt i det föregående skall inte tas till intäkt för att det saknas anledning att hålla SÄPO:s registerhantering under uppsikt. Den särskilde utredaren har påtalat flera fall där han anser att SÄPO har gått för långt i bevarandet av uppgifter, och även kommittén har i ett par fall kunnat göra liknande iakttagelser. Enligt kommitténs mening - och sådana synpunkter har framförts även av befattningshavare inom SÄPO - finns det, inte minst från effektivitetssynpunkt, anledning att se över de rutiner för registrering som tillämpas internt i det löpande arbetet. Utgångspunkten måste vara att anteckningar i SÄPO:s register begränsas till sådana som behövs för verksamheten, och för att uppnå detta måste vid varje tillfälle, då en uppgift skall föras in i registret, befattningshavaren fråga sig om detta är nödvändigt. Ett rutinbetonat införande av uppgifter skall således inte förekomma.

Ett annat förhållande som kommittén vill beröra i det här sam- manhanget är att SAPO:s register i stor utsträckning utnyttjas

för ren uppgiftsinhämtning, dvs. registerslagning, medan det endast i begränsad omfattning synes komma till användning för bearbetning och analys. Som kommittén ser det borde det i resurshänseende vara fördelaktigt att i större utsträckning än för närvarande använda registret också för sådant arbete. En anled- ning till att registret inte används så är nog att det i sin nuvarande utformning inte främjar en sådan användning, men ett annat skäl är säkert att de möjligheter som det ADB-baserade registret ändå ger inte utnyttjas optimalt. Till en del bör detta kunna rättas till med utbildning och information, men också ändringar i det nuvarande ADB—systemets uppbyggnad torde bli nödvändiga. Enligt vad kommittén har erfarit förekommer det också fortlöpande utbildning för SÄPO: s personal när det gäller registerhantering och användning av ADB- -sy,stemet och helt nyligen har ett projekt påbörjats inom SÄPO 1 syfte att göra en grundlig översyn av datasystemet.

I den del av betänkandet där personalkontrollen behandlas före- slår kommittén att beslut om att lämna ut uppgifter i ärenden som gäller de båda högsta skyddsklasserna skall beslutas av en särskild nämnd, nämnden för säkerhetspolisens register. Denna nämnd skall enligt kommitténs mening dessutom ha till uppgift att hålla löpande tillsyn över SÄPO:s register och därvid som en huvuduppgift ha att vaka över att registret inte medför otillbör- ligt intrång i någons personliga integritet. Huvudansvaret i det hänseendet skall naturligtvis liksom nu vila på SÄPO i egenskap av registeransvarig, men jämsides härmed skall alltså nämnden utöva sin tillsyn och på så sätt utgöra en extra garanti för att registret hos SÄPO förs med beaktande av värnet för den person- liga integriteten. Enligt kommitténs mening är detta motiverat med hänsyn till den extremt integritetskänsliga information som finns i SÄPO:s register. Dessutom kan tilläggas att även data— inspektionen har tillsyn över SÄPO:s register.

I nämndens tillsynsuppgifter skall även ingå att behandla och kontrollera klagomål eller förfrågningar som inkommer från enskilda personer, dvs. en sorts klagomursfunktion. Det kan här gälla personer som är oroliga för att de över huvud taget finns antecknade i SÄPO:s register eller för att de uppgifter som eventuellt finns är felaktiga eller missvisande. Hur en sådan förfrågan skall besvaras går inte säga generellt, men enligt kommitténs mening bör deti många fall vara möjligt för nämnden att ge någon form av besked. Hur nämnden skall agera härvidlag får bedömas från fall till fall, och prövningen av om och i vilken utsträckning besked kan ges bör ske med beaktande av grunderna

för den bestämmelse om kommunikation i personalkontrollärenden som kommittén föreslår (15 & förslaget till lag om personalkont— roll).

I övrigt kan ledning för nämndens tillsynsarbete hämtas från de bestämmelser i datalagen som reglerar den registeransvariges skyldigheter (7—14 55) och tillsyn m.m. (15—18 55).

När det gäller SÄPO:s arkiv kan konstateras att den nyligen beslutade arkivlagen gäller också för SÄPO (med undantag för att SÄPO enligt en övergångsbestämmelse tills vidare inte står under tillsyn av någon arkivmyndighet). Lagen innehåller allmänna bestämmelser om myndigheters arkiv, arkivvård och gallring. I fråga om gallring sägs i lagen (10 5) att allmänna handlingar får gallras men att därvid alltid skall beaktas att arkiv utgör en del av kulturarvet och att vid gallring hänsyn skall tas bl.a. forsk- ningens behov. Enligt arkivlagen skall särskilda regler om gallring kunna meddelas i annan lag eller i förordning, och det sägs i motiven att detta skall komma i fråga främst beträffande integritetskänsliga register.

Som har framgått ovan har riksarkivet och SÄPO fört diskussio— ner om hur särskilda gallringsregler bör vara utformade för SÄPO:s arkiv. I linje med vad som har blivit resultatet av dessa överläggningar anser kommittén att det för SÄPO bör finnas en särskild bestämmelse som gäller gallring av uppgifter i registret. En sådan bestämmelse kan lämpligen tas in i lagen om säkerhets- polisens register. Utgångspunkten skall vara att endast sådana uppgifter som behövs för verksamheten skall sparas; detta gäller såväl uppgifter i registret som skriftligt material i arkivet. För att tillgodose forskningens intresse bör på det sätt som riks— arkivet och SÄPO är ense om riksarkivet ges ett visst inflytande över vilka handlingar som bör bevaras. Den särskilda frågan om när en personuppgift bör utgå ur SÄPO:s register behandlar kommittén närmare i sina överväganden om personalkontrollen. Här skall bara nämnas att kommittén föreslår vissa förändringar i de regler som enligt SÄPO:s interna bestämmelser härvidlag gäller för registret.

5.1.5 Internationellt samarbete

Den samverkan som SÄPO har med motsvarande utländska organi— sationer är mest framträdande när det gäller terrorismbekämpning och livvaktsskydd, där samarbetet i stor utsträckning sker i

enlighet med internationella överenskommelser. Men också inom kontraspionaget förekommer ett visst samarbete, nämligen när det gäller att avslöja vad som med Brst terminologi kallas olovlig underrättelseverksamhet, dvs. sådant obehörigt uppgiftsinhäm- tande som sker i ett land men som riktar sig mot ett annat land (och som i Sverige är straffbart enligt 19 kap. 10 & BrB). Ett exempel på samarbete av sist nämnda slag är det som förekom för ett par år sedan i samband med att det avslöjades att två utländska medborgare från Sverige bedrev spioneri mot ett land inom försvarsalliansen NATO. I det ärendet samarbetade SÄPO framgångsrikt med underrättelsetjänsterna i både Västtyskland och USA.

Det säger sig självt att kontakter med utländska myndigheter på det område som SÄPO verkar måste ske med särskild försiktighet. Sådant samarbete får under mga förhållanden ske så att Sveriges ställning som all1ansf n och oberoende stat kan bli ifrågasatt. Tillbörlig hänsyn måste också tas till enskilda personers säkerhet och integritet. När fråga uppkommer för SÄPO att samarbeta med en utländsk säkerhetstjänst är det därför naturligt att regeringen mer än när det gäller verksamheten i övrigt skall ha det av— görande inflytandet.

Den särskilde utredaren har i sin rapport (SOU 1989: 18 s. 62) kritiserat förhållandet att det saknas en formell reglering av det internationella samarbetet. Enligt utredaren bör det av utrikes— och säkerhetspolitiska skäl ankomma på regeringen att slå fast vissa grundläggande regler för det internationella samarbetet, t.ex. på vilka områden samarbete skall bedrivas och vad som skall gälla i fråga om utlämnande av känsliga uppgifter, framför allt beträffande svenska medborgare. Utredaren anser att man bör kunna överväga att ta in sådana regler 1 de årliga riktlinjer för SÄPO som regeringen skall utfärda.

Enligt det beslut om säkerhetspolisens inriktning och organisa— tion som riksdagen fattade år 1989 (prop. 1988/891108, JuU21, rskr. 287) bör regeringen årligen utfärda riktlinjer för säker— hetspolisen. I likhet med vad som uttalades i det lagstiftnings— ärendet anser kommittén att det internationella samarbetet är en fråga som lämpligen bör regleras i sådana riktlinjer. Som utreda- ren har förordat bör i riktlinjerna läggas fast grundläggande principer för SÄPO. s samarbete med utländska säkerhetstjänster, tex. i vilken omfattning detta får ske och i vilka fall kontakt skall tas med regeringen innan ett samarbete inleds.

Enligt vad kommittén har inhämtat pågår för närvarande inom regeringskansliet ett arbete på att utforma riktlinjer för SÄPO:s verksamhet. Avsikten är att dessa — sedan samråd har skett med företrädare för övriga partier i utrikesnämnden - skall ingå i det regleringsbrev som regeringen skall utfärda för SÄPO inför det kommande budgetåret.

5.1.6 Arbetsmetoder i övrigt

När det gäller andra arbetsmetoder än dem som har redovisats i det föregående kan kommittén först konstatera att det inom det område som SÄPO verkar är naturligt att också sådana metoder kommer till användning som inom annat polisarbete skulle te sig mer främmande. Det kan t.ex. vara fråga om att betala ersättning för tips och upplysningar eller att anlita utomstående som infor- matörer eller obeservatörer. Det kan också gälla åtgärder i syfte att skydda SÄPO:s personal mot att utsättas för risker. Vad angår det sist nämnda så framstår det exempelvis för kommittén som givet att personal hos SÄPO ibland måste uppträda under annan identitet än den riktiga. Det kan vara nödvändigt för att skydda inte bara dem själva utan också deras anhöriga från att bli utsatta för hot eller andra repressalier. Sådana hämndaktioner riktade mot personal inom säkerhetstjänsten har förekommit i andra länder, och det kan hända också i Sverige. Under alla förhållanden måste det kunna upplevas som starkt obehagligt för personal inom SÄPO att leva med vetskapen att deras identitet är känd och att de kan bli utsatta för hot eller andra obehaglig— heter. Detta är också huvudanledningen till att uppgifterna om vilka som är anställda inom SÄPO omfattas av sträng sekretess.

Ett annat exempel på vad som kanske kan kallas för en mindre konventionell metod men som enligt kommitténs mening är fullt acceptabel — är att det av samma skäl som nyss har nämnts är nödvändigt att ibland registrera exempelvis ett fordon på någon annan än den rätte innehavaren. Detta kan krävas inte bara av säkerhetsskäl utan också för att undvika att en operation avslöjas till men för en pågående utredning.

Vad angår olika spaningsmetoder som kan komma till användning inom SÄPO:s arbete måste emellertid gälla vissa begränsningar. Den självklara utgångspunkten - liksom för den öppna polisen - måste vara att olagligheter inte kan godtas. Och vidare innebär det förhållandet att SÄPO inte generellt kan avstå från att använda metoder som är främmande för den öppna polisen, men

som används av säkerhetstjänster i de flesta andra länder, inte att okonventionella metoder får användas utan andra begräns— ningar än sådana som följer av uttryckliga författningsbestämmel— ser.

För användningen av sådana metoder måste för det första gälla att den sker med försiktighet och omdöme. Detta gäller särskilt om arbetssättet kan innebära risker för någon inblandad, men hänsyn måste också tas till enskilda människors personliga integ— ritet när fråga är om att exempelvis utsätta en person för en visserligen inte lagstridig men ändå närgången spaning. Även i sådana fall måste utgångspunkten vara att SÄPO. s aktioner sker 1 enlighet med de allmänna principer som gäller för ingripanden från polisens sida. Endast åtgärder som är f örsvarliga med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter är godtagbara.

Med hänsyn till den stränga sekretess som vilar över SÄPO:s verksamhet är det vidare viktigt att beslut om vidtagna åtgärder fortlöpande dokumenteras. Betydelsen härav framhölls av den särskilde utredaren, och inom SÄPO har nu också lagts fast riktlinjer för hur dokumentationen skall gå till. Att beslut dokumenteras innebär inte bara att det blir möjligt att i efter— hand bedöma och kontrollera vidtagna åtgärder. Ett krav på dokumentation av fattade beslut har en gynnsam effekt också i så måtto att de överväganden som föregår beslutet blir mer nog- granna och omsorgsfulla.

5.2. Hemlig teknisk avlyssning

5.2.1. Allmänna utgångspunkter

Idet brottsbekämpande och brottsförebyggande arbete som varje utvecklat samhälle bedriver kommer tvångsmedel av skilda slag till användning. Eftersom verksamma straf f processuella tvångs— medel ökar möjligheterna till upptäckt, säkrande av bevis och lagföring, bidrar användningen av tvångsmedel till att göra detta arbete effektivt. Tvångsmedelsanvändning innebär emellertid också att intrång sker i den enskildes egen rättssfär. Dessa kränkningar av den personliga integriteten är olika ingripande beroende på vilken typ av tvångsmedel det är fråga om.

Mot samhällets behov av tvångsmedel måste alltid ställas den enskildes intresse av skydd för den personliga friheten och integriteten. Härtill kommer att även rättssäkerhetens krav måste beaktas. Vikten av att dessa intressen blir tillgodosedda i lagstiftning och tillämpning kommer till uttryck i regeringsfor- mens skydd för de medborgerliga fri— och rättigheterna. Mot denna bakgrund är det naturligt att frågor om användningen av tvångsmedel ofta är aktuella i den allmänna debatten och i samband med lagstiftning.

Avlyssning genom i hemlighet installerade, dolda mikrofoner är ett tvångsmedel som utan tvekan väcker särskilt starka känslor av oro och ovilja hos många människor. Sådan hemlig avlyssning är också till sin natur ägnad att medföra större risker för omfattande kränkningar av integriteten än exempelvis hemlig telefonavlyssning. Klart är vidare att hemlig avlyssning över huvud taget inte står i överensstämmelse med de strävanden efter öppenhet i myndighetsutövningen som präglar vårt land. Det är därför inte förvånande att debattens vågor gått höga när det har förts på tål att införa hemlig avlyssning genom dold mikrofon som en polisiär arbetsmetod. Från många håll har därvid särskilt framhållits att införandet av ett sådant tvångsmedel skulle kunna innebära en avtrubbning i den allmänna uppfattningen att integritetskränkningar endast i undantagsfall kan godtas i ett demokratiskt samhälle som vårt. Man måste ha stor förståelse för synpunkter av detta slag och kommitten delar uppfattningen att en minskad vaksamhet i dessa frågor kan innebära att samhället på ett olyckligt sätt successivt flyttar fram toleransgränsen vad gäller tvångsmedel och andra integritetskänsliga åtgärder.

Kommitténs uppgift är att överväga om hemlig avlyssning med dold mikrofon skall tillåtas som arbetsmetod för säkerhetspolisen, dvs. för den polisverksamhet som i första hand har till uppgift att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet och bekämpa terrorism. De brott som det kan bli fråga om att bekämpa med användning av hemlig avlyssning genom dold mikrofon kan alltså sägas vara brott som är av särskilt allvarlig natur och som ofta berör stora värden. Här skall endast erinras om de mycket stora kostnader för samhället som såväl Wennerströms som Berglings spioneribrott medförde. Om de katastrofala följder för människors liv och hälsa som terrorhandlingar kan innebära vittnar blott alltför tydligt sådana dåd som har utförts både utomlands och här i Sverige.

Att det sålunda är fråga om brott av denna särskilt allvarliga natur är en viktig utgångspunkt för kommitténs överväganden, och f örutsättningarna för kommittén kan därmed sägas vara något annorlunda än när frågan tidigare har diskuterats i utrednings— sammanhang. Det har då gällt att ta ställning till om hemlig avlyssning skall få användas (även) vid utredning av andra brott än dem för vilka SÄPO svarar för förundersökningen. I enlighet med vad som har framhållits inledningsvis innebär detta emeller— tid inte att det därmed skulle vara givet att säkerhetspolisens intresse av effektivitet i sitt arbete skall väga tyngre än de stora värden som ligger i hänsynen till den personliga friheten och integriteten. Härtill kommer, som nyss har berörts, risken för att om nya tvångsmedel införs — låt vara för en begränsad brotts— kategori — detta kan innebära en illavarslande förskjutning av toleransnivån över huvud taget beträffande användningen av tvångsmedel.

Idet följande kommer kommittén att redovisa sina överväganden i frågan om hemlig teknisk avlyssning skall tillåtas inom säker— hetspolisens verksamhetsområde eller ej. Vad som därvid först måste avgöras är om det alls är önskvärt eller angeläget med några förändringar i den nuvarande ordningen, och — om så anses vara fallet - vilken väg man skall gå för att åstadkomma dessa förändringar.

5.2.2. Inledande överväganden

Den särskilde utredaren har - som nämnts tidigare - förklarat att han för sin del anser att det inte är hållbart att i längden bibehålla nuvarande ordning, där det lagliga utrymmet för att använda elektronisk avlyssning i säkerhetspolisens verksamhet visserligen är mycket smalt men där gränserna är oklara. Enligt utredaren bör man inte - som hittills när frågan har prövats— skjuta problemet ifrån sig och låta allt förbli som det varit. Anser man att integritetsskyddet är så viktigt att elektronisk avlyssning under inga förhållanden skall vara tillåten, får man enligt utredaren välja en lösning som är entydig och leder till målet, dvs. se till att det inte finns eller kan finnas någon avlyssningsutrustning hos polisen. Är man inte beredd att ta detta radikala steg, måste enligt utredaren det bästa vara att i lag reglera de få fall då avlyssning med dold mikrofon skall få förekomma och se till att ett sådant system innehåller betryggan- de kontrollfunktioner.

Vad först gäller frågan om det under inga förhållanden skall vara möjligt för säkerhetspolisen att använda sig av hemlig avlyssning med dold mikrofon, dvs. inte ens i nödsituationer, anser kommit— tén att det är viktigt att ha klart för sig vad en sådan ordning skulle innebära. Utan att redan här ta ställning till om det är lämpligt att avstå från användningen av denna avlyssningsmetod t.o.m. i utpräglade nödsituationer kan kommittén i likhet med utredaren konstatera att — för att ett sådant totalförbud skall vara meningsfyllt - det måste göras omöjligt för säkerhetspolisen att inneha eller anskaffa avlyssningsutrustning. En sådan ordning ställer sig kommittén tveksam till redan av det skälet att säkerhetspolisen — med de uppgifter beträffande säkerhetsskydd som åligger den - inte gärna kan avstå från att inneha sådan utrustning i studiesyf te och för utbildning. Att utländska under— rättelsetjänster använder sig av elektronisk avlyssning (riktad även mot svenska intressen) är ett omvittnat faktum, och att mot den bakgrunden förhindra säkerhetspolisen att ta del av den tekniska utvecklingen på området i syfte att förbättra sina möjligheter att skydda svenska myndigheter och andra mot hemlig avlyssning kan uppenbarligen inte vara lämpligt.

Ett totalförbud skulle vidare innebära att säkerhetspolisen inte skulle få - eller kunna — använda sig av avlyssning genom dold mikrofon ens i nödsituationer. Redan av rent principiella skäl tar kommittén avstånd till en sådan ordning. De situationer i vilka en annars brottslig gärning enligt nödreglerna är fri från straff kännetecknas av att det är fråga om att rädda av rättsordningen särskilt skyddsvärda intressen som liv, hälsa och värdefull egendom. Dessutom krävs, för att det skall vara fråga om en nödsituation, att gärningen från olika utgångspunkter är f örsvar— lig.

Av vad som har redovisats ovan i avsnittet om nöd framgår att det kan uppstå extraordinära situationer i vilka man inte gärna kan avstå från den möjlighet som nödreglerna ger att företa handlingar som normalt är otillåtna eller straffbara. Utan att göra några jämförelser i övrigt vill kommittén som ett exempel på en sådan situation framhålla den användning av hemlig avlyssning som förekom i samband med Norrmalmstorgsdramat. Få torde anse att det skulle vara en lämplig ordning om polisen i en sådan utpräglad nödsituation inte ens med åberopande av nödreglerna skulle ha rätt att använda sig av en åtgärd som bedöms nödvän— dig för att t.ex. som i det fallet - rädda människoliv. För kommittén är det inte svårt att föreställa sig att det i säker- hetspolisens verksamhet — exempelvis inom terrorismbekämp—

ningen - kan uppkomma liknande situationer där det föreligger ett akut behov för polisen att använda sig av hemlig avlyssning.

För övrigt kan kommittén inte finna att det skulle föreligga några särskilda skäl att undanta just hemlig avlyssning med dold mikrofon från tillämpningen av de allmänna bestämmelserna om nöd samtidigt som en sådan tillämpning skulle vara möjlig beträffande andra, för den personliga integriteten än mer ingripande åtgärder, t.ex. användande av våld. En annan sak är att det i de sammanhang som har varit föremål för allmän debatt under de senaste åren - uppenbarligen har förekommit användning av hemlig avlyssning i situationer, beträffande vilka man onekligen kan ställa sig frågande om det verkligen har förelegat en nödsituation i vedertagen bemärkelse. Detta har möjligen varit olyckligt i så måtto att det hos allmänheten kan ha bidragit till en missvisande bild av nödreglernas funktion, men det förändrar inte kommitténs principiella inställning att dessa regler bör vara tillämpliga även beträffande hemlig avlyssning.

Sammanfattningsvis anser kommittén således att det inte från vare sig teoretiska eller praktiska utgångspunkter finns anledning att göra undantag från nödbestämmelsernas tillämplighet för användningen av hemlig avlyssning med dold mikrofon. En sådan ordning framstår för kommittén som både orealistisk och mindre ändamålsenlig. I ett läge där det föreligger en verklig nöd- situation, och där hemlig avlyssning skulle kunna förhindra den farliga situationen, måste det - om förutsättningarna i övrigt enligt BrB är uppfyllda - rimligen vara möjligt för polisen att med åberopande av nödreglerna tillgripa sådan avlyssning, och detta för övrigt oavsett om det finns särskilda regler om hemlig avlyssning eller ej.

Om man sålunda anser att det skall finnas möjlighet för SÄPO att i undantagsfall begagna sig av avlyssning med dold mikrofon, återstår att ta ställning till om den nuvarande ordningen ger tillräckliga garantier för att metoden inte kommer till användning i en omfattning som inte är försvarbar. Till en början kan då konstateras att SÄPO i sin verksamhet ibland kommer att röra sig i en gråzon mellan vad som är och inte är tillåtet. En anledning till det kan vara att man tar intryck av seder och bruk hos säkerhetstjänster i andra länder. Detta kan i sin tur förklara att hemlig avlyssning på sina håll inom SÄPO uppfattas som en i vissa fall oumbärlig spaningsmetod, och att det därför är svårt att acceptera att sådan avlyssning inte får användas ens när mycket stora intressen står på spel. Det nu

anförda kan förklara den benägenhet som uppenbarligen har funnits att tänja de visserligen snäva, men i praktiken relativt svårtillämpbara nödreglerna.

En möjlighet att strama upp regelsystemet - som har förordats från något håll — kunde vara att i nödreglerna närmare precisera i vilka situationer som det skulle vara tillåtet för polisen att använda sig av hemlig avlyssning. Avsikten med sådana precise- ringar skulle alltså vara att skapa garantier för att hemlig avlyssning kommer till användning endast i vissa, i nödreglerna särskilt angivna situationer. Redan av principiella skäl anser sig kommittén kunna avvisa detta som en lämplig väg att gå. Nöd— bestämmelserna är avsedda att tillämpas generellt och tar redan i sin nuvarande utformning - sikte endast på situationer av utpräglad undantagskaraktär. Enligt kommitténs mening måste det anses överensstämma mindre väl med nödreglernas funktion att göra ändringar i dessa endast för att åstadkomma en rättslig reglering av en speciell företeelse. Mot att reglera användningen av hemlig avlyssning i nödreglerna talar med andra ord att den generella avvägning mellan ett tvångsmedels nytta och dess olägenheter - dvs. bestämmandet av den balanspunkt som avgör om tvångsmedlet skall få användas eller ej — bör åvila, inte de

tillämpande organen (polis, åklagare och domstolar), utan den lagstiftande myndigheten.

För övrigt är det oklart vad en precisering av nödreglerna när- mare bestämt skulle gå ut på. Bör bestämmelserna ändras så att vid användning av hemlig avlyssning nöd kan åberopas i fler eller färre situationer än vad tillämpningen av de nuvarande reglerna tillåter? Oavsett vilket alternativ man skulle välja anser kommit— tén att sådana ändringar - som är avsedda att tillämpas endast för vissa situationer - inte skulle vara ägnade att underlätta tillämpningen av nödreglerna i allmänhet. Vare sig man väljer det ena eller andra alternativet föreligger det nämligen enligt kommitténs mening risk för att ändringarna skulle — i den ena eller andra riktningen - ge ett felaktigt budskap om var gränser- na går för nödreglernas tillämpningsområde.

Som är nämnt tidigare har nödreglerna nyligen varit föremål för överväganden av f ängelsestraf f kommittén. Kommittén har i sina överväganden uttalat uppfattningen att innehållet i dessa bestäm- melser bör kvarstå i huvudsak oförändrat. I fängelsestraff kom— mitténs betänkande sägs vidare att de fall där nödrätten ställs på sin spets är relativt få och att bestämmelsen, särskilt när det gäller försvarlighetsrekvisitet, är förhållandevis lätt att tillämpa.

Visserligen har fängelsestraffkommittén inte såvitt framgår av betänkandet — vid sina överväganden haft frågan om nödreglernas tillämpning i nu aktuella situationer för ögonen, men det är enligt kommitténs uppfattning ändå värt att notera att fängel— sestraffkommittén inte har föreslagit annat än redaktionella förändringar i reglernas innehåll. Inte heller i de remissyttranden som har avgivits över betänkandet här frågan om nödreglernas utformning berörts i någon nämnvärd omfattning.

Här vill kommittén tillägga att frågan om gränserna för nöd- bestämmelsernas tillämpningsområde ibland men inte särskilt ofta - aktualiseras i den praktiska rättstillämpningen. Detta innebär att efter hand dessa gränser kan preciseras i domstols— praxis. Som har framgått av den tidigare redovisningen har åtal nyligen väckts mot ett antal personer som i sin tjänsteutövning hos polisen har använt sig av eller på annat sätt har tagit befattning med hemlig avlyssning. Från några av de inblandade har nödreglerna därvid åberopats till stöd för att avlyssningarna skall vara fria från ansvar. Det kan alltså förväntas att det sedermera också när det gäller just de speciella situationer som här är aktuella kommer att finnas domstolspraxis som närmare anger nödreglernas tillämpningsområde.

Det är sålunda kommitténs uppfattning att en reglering av i vilka situationer som säkerhetspolisen skall få använda sig av hemlig avlyssning inte lämpligen bör ske genom ändringar i reglerna om nöd. Men bör frågan regleras på något annat sätt, t.ex. i särskild ordning på samma sätt som när det gäller hemlig telefonavlyss- ning?

Det har sagts att man kan utgå från att, om särskilda regler hade funnits, dessa hade respekterats, och detta även om de hade varit mer begränsade till sin räckvidd än vad SÄPO i och för sig skulle ha önskat. Tanken har då varit att användningen av hemlig avlyssning hade kunnat äga rum inom ramen för ett lagreglerat kontrollsystem, och att med en sådan ordning också den olyckliga tänjning av nödbegreppet som har blivit följden sannolikt hade kunnat undvikas. Såtillvida är detta nog riktigt som man i en situation där SÄPO inte fått tillstånd att avlyssna, har svårt att föreställa sig att SÄPO då ändå skulle företa avlyssningen med åberopande av att det är en nödsituation. Men oavsett hur det förhåller sig med den saken så kan enligt kommitténs mening ett införande av särskilda regler för hemlig avlyssning inte motiveras enbart med att de kan motverka missbruk eller andra oegentlig— heter i rättstillämpningen. I stället måste man i första hand fråga

sig om det finns behov av hemlig avlyssning som tvångsmedel i SAPO:s verksamhet och — om så är fallet - väga dessa beh0v mot de värden av annat slag som eventuellt kan äventyras.

De brott som kommittén har att ta hänsyn till i sina övervägan— den är brott mot rikets säkerhet och terrordåd. För att försvara sig mot dessa allvarliga brottstyper råder det enligt kommitténs mening inte någon tvekan om att det i princip bör vara möjligt för det allmänna att tillgripa även långt gående medel för att försvara sig. Som har framhållits tidigare äventyras vid såväl spioneribrott som terrordåd stora värden, nämligen rikets säkerhet eller enskilda människors liv eller hälsa. Vidare bedrivs brotts— lighet av denna typ i särskilt organiserade former, den är påtagligt målinriktad och sker undantagslöst i det fördolda och med utstuderad förslagenhet. Dessutom står stora resurser till förfogande för dem som står bakom aktionerna, såväl vad gäller antalet inblandade personer som beträffande den materiel och andra hjälpmedel som kommer till användning. Inte minst utnytt— jas sofistikerade metoder för att undgå upptäckt, och modern utrustning, bl.a. i form av tekniska hjälpmedel, kommer till användning vid planläggning och utförande. I fråga om terrorist— verksamhet kommer härtill att de personer som är beredda att utföra terrordåd inte sällan torde vara besjälade av en särskild övertygelse om det befogade i sina handlingar, något som är ägnat att göra dem såväl mer målmedvetna som mer hänsynslösa. Det sist nämnda motsvaras när det gäller spioner av att dessa ofta arbetar för vinnings skull och att den ekonomiska ersättning som uppdragsgivaren erbjuder inte sällan är mycket betydande.

Såvitt avser terrorismen kan vidare sägas att den under de senaste decennierna har utvecklats till ett allvarligt internatio— nellt problem, och att bekämpningen av terrorism därför tilläggs hög prioritet i praktiskt taget alla stater. Detta har i första hand samband med den ökande, eller i vart fall ständigt höga frekven— sen av terroraktioner och dess geografiska spridning. Även de metoder som kommer till användning vid terroristhandlingar förändras fortlöpande, inte minst eftersom den moderna tekniken erbjuder nya möjligheter för den som vill bruka våld för att nå politiska resultat. Det finns vidare i dagens samhälle många sårbara funktioner, t.ex. de internationella trafikmedlen, som kan utgöra mål för terrordåd. Den ökade rörligheten över gränserna och de förbättrade kommunikationerna medför dessutom att det blir allt svårare att avslöja planläggningen av terrorhandlingar med internationella inslag.

När det gäller terrordåd visar vidare erfarenheten att det ofta är viktigt att ingripa snabbt. Förberedelserna för och planläggningen av ett sådant dåd torde ofta ske med omsorg och med ianspråk— tagande av den tid som behövs, medan däremot själva iscensät— tandet av dådet sker snabbt och välorganiserat i syfte att uppnå maximal överraskningseffekt eller därför att den tid som står till buds för utförandet är begränsad. Om spioneribrott kan visser— ligen inte helt detsamma sägas, men även brottslighet av detta slag kan kräva att motåtgärder sätts in med snabbhet. Ju längre en olovlig underrättelseverksamhet pågår, desto större kan skadorna bli, och när det gäller sådan verksamhet visar erfaren- heten att de som ligger bakom den arbetar på ett sådant sätt att det ofta tar mycket lång tid innan de kan avslöjas. Agenter och underrättelseofficerare är utbildade för att undgå upptäckt och de är beredda att bida sin tid om de därmed ökar sina möjligheter till framgång.

Att motarbeta en så välorganiserad och allvarlig brottslighet som det är fråga om här kräver effektiva åtgärder. Sedan länge har det i Sverige liksom i flera andra länder varit möjligt att använda telefonavlyssning som ett inslag i dessa strävanden. Få torde hävda annat än att möjligheten att använda telefonavlyss— ning har varit till ovärderlig hjälp när det har gällt att avslöja pågående eller planerad spioneri— eller terroristverksamhet. I såväl Wennerström— som Berglingaffären spelade sålunda infor- mation genom telefonavlyssning en avgörande roll, och även i andra fall har enligt uppgifter från SÄPO möjligheten till telefon— avlyssning starkt bidragit till att olovlig underrättelseverksamhet har kunnat avslöjas. Detsamma gäller, inte minst enligt uppgifter från utlandet, i hög grad också i fråga om terrordåd som har förhindrats eller kunnat klaras upp.

Emellertid är de personer som utför brott av nu ifrågavarande slag i särskilt hög grad medvetna om att deras telefoner kan vara avlyssnade och de anpassar därför sitt beteende efter detta. En möjlighet är att över huvud taget inte tala i telefon utan att i stället sammanträffa personligen. En annan är att kommunicera på andra sätt som det är svårt eller omöjligt att avlyssna. Den tekniska utvecklingen när det gäller informationsöverföring går fort, och det finns i dag möjligheter att exempelvis genom krypterade telefax— eller radiomeddelanden omöjliggöra för utomstående att ta del av meddelanden. Överföringen av informa— tion direkt med hjälp av datorer ökar likaså, och av bl.a. dessa skäl har regeringen nyligen tillsatt en utredning som skall över- väga vilken betydelse den tekniska utvecklingen har för den

straf f processuella användningen av tvångsmedel. I USA har man som har nämnts tidigare - kommit längre och utfärdat vitt- gående föreskrifter även beträffande "avlyssning" av sådan information som inte innehåller muntligt tal.

Är då hemlig teknisk avlyssning med exempelvis dold mikrofon på samma sätt som telefonavlyssning har varit - ett effektivt sätt för informationsinhämtning? Härom har meningarna varit delade. Narkotikakommissionen ifrågasatte sålunda att så var fallet, och samma inställning har framförts från andra håll. Inte minst har framhållits att det även när det gäller mikrofonavlyss- ning finns möjligheter för den som avlyssnas att vidta motåtgär- der, och vidare har gjorts gällande att metoden är resurskrävan- de. Häremot står uppgifter som kommittén har fått om att det i utlandet har visat vara möjligt att med hjälp av hemlig teknisk avlyssning få uppgifter som har varit av avgörande betydelse för att förhindra exempelvis överhängande hot om terrordåd. Inte heller har i samband därmed gjorts gällande att tekniken skulle vara särskilt resurskrävande jämfört med andra spaningsmetoder, utan i stället har framhållits att den har fördelar genom att den kan ersätta andra, mer riskfyllda spaningsmetoder, t.ex. uppgifts- inhämtande genom infiltratörer eller informatörer.

Även om det inte skall förnekas att det kan vara förenat med inte minst vissa praktiska problem att åstadkomma en hemlig teknisk avlyssning så är det kommitténs uppfattning att det i och för sig föreligger behov av ett sådant tvångsmedel för den brottslighet det här gäller och att detta tvångsmedel skulle kunna vara effektivt, åtminstone sett till vilka andra alternativ som finns.

Innan kommittén går in på vilka gränser som med hänsyn till den personliga integriteten måste sättas för användningen av hemlig avlyssning vill emellertid kommittén erinra om den fara som införandet av ett sådant, nytt tvångsmedel kan innebära. Även om det i och för sig föreligger ett behov av att ge SÄPO möjligheter att klara upp och bekämpa allvarlig kriminalitet så är det nödvändigt att - utöver begränsningar av integritetshänsyn sätta gränser för användningen av ett nytt sådant tvångsmedel också för att annars inställningen kan bli att avlyssning och annan övervakning från det allmännas sida av medborgarna tar överhanden, att toleransgränsen så att säga förskjuts. Den faran skall med hänsyn till den snabba tekniska utvecklingen inte underskattas. Särskilt skall beaktas om risken är värd att ta med hänsyn till att en reglering av användningen av hemlig avlyssning

naturligen måste innehålla sådana restriktioner att användnings- området blir mycket begränsat.

När det gäller farhågor för att ett nytt sådant tvångsmedel skulle kunna innebära illavarslande gränsförskjutningar är kommittén som sagt medveten om att det kan finnas fog för det. Samtidigt måste man emellertid ha klart för sig att det säkert inte är lätt för envar att inse varför ett mord som har utförts av en terrorist skulle vara mer angeläget att utreda än ett mord begånget av någon annan, mer ordinär gärningsman. Beträffande denna, den allra grövsta brottsligheten hamnar man onekligen i en svår valsituation. Det brukar sägas att "offerlösa" brott är särskilt svåra att utreda, eftersom det inte finns någon som kan berätta om gärningsomständigheterna. I så fall är naturligtvis mord ofta ett väl så gott exempel som ett aldrig så grovt spioneri. Även om det ligger vid sidan om kommitténs uppdrag vill kommittén ändå ha sagt att bestämmer man sig för att tillåta hemlig teknisk avlyssning på just SÄPO:s arbetsområde, så måste det vara alldeles klart att gränsen därmed är nådd. Såvitt kommittén kan bedöma bör man med andra ord inte gå längre och tillåta hemlig avlyssning även när det gäller annan brottslighet än den som SÄPO arbetar emot.

Det förhållandet att endast SÄPO får använda sig av hemlig avlyssning skulle kunna tas till intäkt för att medborgarnas förtroende för säkerhetspolisverksamheten som sådan kan ta skada. Med hänsyn till den brottslighet det är fråga om anser emellertid kommittén att denna risk inte är särskilt stor. I stället torde allmänheten hysa förståelse för att SÄPO får använda även denna möjlighet, särskilt som den är tillåten för motsvarande organisationer på många andra håll 1 världen. Härtill kommer att, för att SÄPO i ett visst fall skall få använda sig av hemlig teknisk avlyssning, det skall krävas tillstånd av domstol.

De nu redovisade övervägandena innebär att det enligt kommit— téns mening behövs en möjlighet för SÄPO att använda sig av hemlig teknisk avlyssning vid utredning av brott inom SÄPO:s verksamhetsområde. Det avgörande skälet för detta ställnings— tagande är att det, även med beaktande av hänsynen till den personliga integriteten, inte känns rimligt att samhället skall avstå från möjligheten att — som i många andra jämförbara länder kunna använda sig av hemlig avlyssning ens när fråga är om angrepp på själva grundvalarna för vårt demokratiska samhälls— system.

För ingrepp i den personliga integriteten av den art som hemlig avlyssning kan innebära måste det dock sättas upp snäva gränser. Möjligheten att fritt kunna ge uttryck för sina tankar - vilka de än är - och utan att myndigheterna tar del av dem är som RF anger inte bara en grundläggande rättighet för den enskilde utan också av väsentlig betydelse för vår demokratiska samhällsord- ning. Den omständigheten att den eller de som direkt berörs av ingreppet inte är medvetna om det gör inte ingreppet mindre betänkligt. Tvärtom ökar ingreppets karaktär av hemlighets- makeri behovet av att sätta snäva gränser för dess användning. Med att ett ingrepp sker i hemlighet följer också att det är svårare för allmänheten - och statsmakterna — att bilda sig en uppfattning om i vilken utsträckning och på vilket sätt ingreppen faktiskt sker. Detta så mycket mera när det gäller ett tvångs— medel som skall användas av SÄPO, vars verksamhet över huvud taget kännetecknas av sträng sekretess.

När det gäller att lägga fast de närmare förutsättningarna för när ingrepp i den personliga integriteten skall få ske genom avlyssning måste emellertid här, liksom vid andra straff proces— suella tvångsmedel, göras en avvägning mellan å ena sidan den betydelse som ingreppet har för att avslöja eller förhindra allvarlig brottslighet och å den andra den olägenhet eller skada som ingreppet är förbundet med för samhället eller den enskilde. Därvid kan olika omständigheter vara av betydelse för att värdera ingeppets olägenheter och skador. Det kan gälla ingreppets tidsmässiga varaktighet, hur djupt det kan kränka någons integritet och huruvida ingreppet sker öppet eller i hemlighet.

Som nyss har framhållits är hemlig avlyssning ett tvångsmedel som mer än andra kan utgöra ett allvarligt ingrepp i den person- liga integriteten. Sådan avlyssning innebär att den som lyssnar kan i hemlighet tillgodogöra sig innehållet i förtroliga samtal människor emellan. Ett skydd mot hemlig avlyssning finns därför i grundlagen, och genom att olovlig hemlig avlyssning är krimi- naliserad. Skall hemlig avlyssning tillåtas som tvångsmedel måste därför lagstiftningen utformas på ett sådant sätt att människor i allmänhet anser sig beredda att kunna acceptera allvarliga integritetskränkningar med hänsyn till det intresse som har föranlett avlyssningen. Så kan ske genom att det för användnin- gen ställs upp särskilda restriktioner, vilka lämpligen kan utformas efter förebild i de begränsningar som i dag gäller för telefonavlyssning.

Kommitténs slutsats är alltså att SÄPO bör ges en möjlighet att använda hemlig teknisk avlyssning vid utredning av brott men att tillämpningsområdet för sådan avlyssning måste vara så snävt som möjligt. En begränsning skall enligt kommitténs mening utgöras av att det skall gälla endast mycket allvarliga brott, där behovet av detta hjälpmedel är akut. Vidare skall brotten vara av en all- deles speciell farlighetsgrad, t.ex. genom att rikta sig mot stora samhällsgrupper eller rikets säkerhet. Detta är fallet beträffande de brott som SÄPO har till uppgift att bekämpa, nämligen i första hand brott mot rikets säkerhet och terrordåd.

Även när det gäller begränsningar i övrigt kan man enligt kom— mitténs mening ta reglerna om telefonavlyssning som utgångs— punkt. I dessa anges som förutsättning att det skall föreligga en bestämd grad av misstanke mot den som skall avlyssnas och att avlyssningen skall vara av viss betydelse för utredningen. Också de processuella regler som finns för telefonavlyssning kan tjäna som förebild för en motsvarande reglering beträffande hemlig teknisk avlyssning.

Med hänsyn till att det är fråga om att införa ett nytt tvångs- medel, som dessutom till sin natur är särskilt integritetsfarligt, anser kommittén att en lagstiftning om hemlig avlyssning inte bör vara permanent utan att dess giltighetstid bör vara begränsad på samma sätt som t.ex. 1952 års lag med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål.

5.2.3. Tillämpningsområdet

Som nyss har nämnts skall hemlig avlyssning genom dold mikrofon få komma i fråga endast vid brott som har en särskild farlighets— grad. De brott det här gäller är terrordåd, dvs. våldshandlingar som är politiskt betingade och som syftar till att påverka sam— hället eller ett lands politik i en viss riktning utan hänsyn till om oskyldiga drabbas, och brott mot rikets säkerhet.

För telefonavlyssning finns bestämmelser i RB, 1952 års lag med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål och 1989 års terroristlag. Bestämmelserna i RB är utformade så att tele— fonavlyssning (teleavlyssning enligt den nuvarande terminologin i RB) kan tillåtas vid förundersökning angående brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år och angående försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott, om gärningen är belagd med straff.

Med stöd av 1952 års lag är det härutöver möjligt att beträffande vissa, i lagen särskilt angivna brott få använda telefonavlyssning även om brottet i fråga inte omfattas av bestämmelsen i RB. De brott som anges i 1952 års lag är dels vissa allmänfarliga brott, dels vissa högmålsbrott, dels vissa brott mot rikets säkerhet samt förberedelse, försök och stämpling till dessa brott. De allmänfar— liga brotten är: mordbrand, grov mordbrand, allmänfarlig ödeläg- gelse, kapning av luftfartyg och luftfartssabotage (samtliga brott under förutsättning att brottet i fråga innefattar gärning som utgör sabotage), sabotage och grovt sabotage. Högmålsbrotten är: uppror, väpnat hot mot laglig ordning, olovlig kårverksamhet, högförräderi, krigsanstiftan samt vissa brott mot liv, hälsa, frihet och frid som riktar sig mot statsledningen. Brotten mot rikets säkerhet är: spioneri, grovt spioneri, obehörig befattning med hemlig uppgift, grov obehörig befattning med hemlig uppgift och olovlig underrättelseverksamhet.

Enligt 1989 års terroristlag får telefonavlyssning tillgripas beträffande en utlänning som har avvisats eller utvisats med stöd av viss bestämmelse i lagen (men beslutet inte har verkställts) och om det är av betydelse för att utröna om en organisation eller grupp (begreppen närmare definierade i lagen) planlägger eller förbereder en gärning som innebär våld, hot eller tvång för politiska syften. En ytterligare förutsättning är att det skall föreligga synnerliga skäl. I det förslag till ny terroristlagstiftning som nyligen har lagts fram av terroristlagstiftningskommittén föreslås en reglering som (såvitt här är av intresse) i huvudsak motsvarar den nuvarande men med bl.a. den skillnaden att det anges att fråga skall vara om en gärning som innefattar brott för vilket inte är stadgat lindrigare straff än fängelse i två år.

Redan av den nu lämnade redogörelsen framgår att det föreligger vissa principiella skillnader mellan regleringen i de olika lagarna. Enligt RB och 1952 års lag gäller andra och mer restriktiva förutsättningar än i terroristlagen (som för övrigt endast gäller utlänningar) och den lagen har dessutom en annan inriktning än RB och 1952 års lag. Medan åtgärder enligt terroristlagen syftar till att förebygga terrordåd har åtgärder enligt RB och 1952 års lag till huvudsakligt ändamål att skaffa bevisning om redan begångna brott. Vidare gäller att det enligt terroristlagen saknar betydelse om det finns anledning till någon misstanke mot just den person som drabbas av tvångsmedlet, eftersom detta syftar till att utröna om organisationen eller gruppen som sådan planlägger eller förbereder en terrorhandling.

Med hänsyn till den begränsning av tillämpningsområdet som kommittén har förordat ovan ligger det nära till hands, att för en reglering av vid vilka brottstyper hemlig avlyssning genom dold mikrofon skall få förekomma söka ledning i 1952 års lag. De brott som anges i den lagen är just de grövre brotten mot rikets säkerhet och sådana brott som är vanliga i samband med terro— ristdåd. Kommittén finner att de brott som upptas i 1952 års lag med några tillägg och undantag uppfyller de krav som bör upp- ställas för de brott beträffande vilka det kan bli aktuellt att tillgripa hemlig teknisk avlyssning.

I brottskatalogen i 1952 års lag ingår inte mord och människorov. Dessa brott tillhör de absolut grövsta och är vanliga i samband med terrordåd. Enligt kommitténs mening bör det vara möjligt för polisen att i terrorismbekämpande syfte använda sig av hemlig teknisk avlyssning också när fråga är om dessa brott. På grund av de gränsdragningsproblem som ofta föreligger när det gäller att rubricera en gärning som mord eller dråp bör även det sist nämnda brottet tas med. Med en sådan ordning föreligger enligt kommitténs mening inget behov av den särreglering som i 1952 års lag görs beträffande de s.k. majestätsförbrytelserna (t.ex. mord och människorov riktat mot medlem av kungahuset eller mot riksföreståndaren). Övriga brott som innefattas bland majestäts— förbrytelserna torde i beaktansvärda fall kunna inordnas under de högmålsbrott eller allmänfarliga brott, beträffande vilka det enligt kommitténs förslag skall vara möjligt att använda hemlig teknisk avlyssning.

Även vad gäller några andra brott i 1952 års lag kan det ifråga— sättas om de bör ingå bland de brott beträffande vilka det skall vara möjligt att använda sådan avlyssning. Ett av de högmålsbrott som anges i 1952 års lag är olovlig kårverksamhet. Detta brott, som kan straffas med böter eller fängelse i högst två år, kan enligt kommitténs mening inte anses ensamt vara av sådan farlighet att det bör få föranleda hemlig avlyssning med dold mikrofon. Brottet är sällan förekommande och när det före- kommer torde det ofta begås i förening med andra, allvarligare brott som kan berättiga till sådan avlyssning.

Två andra brott i 1952 års lag som det med hänsyn till straff— skalan finns anledning att diskutera i det här sammanhanget är obehörig befattning med hemlig uppgift och olovlig under— rättelseverksamhet. Obehörig befattning med hemlig uppgift skiljer sig från spioneri framför allt genom att det för det förra brottet inte krävs direkt uppsåt att gå främmande makt tillhanda. Att det

under förundersökningen kan vara svårt att bedöma om ett sådant fristående uppsåtsrekvisit är uppfyllt kan i och för sig motivera att tillåta även avlyssning genom dold mikrofon. Kommittén anser emellertid att den omständigheten inte är tillräcklig. Olovlig underrättelseverksamhet är ett brott som riktar sig, inte mot svenska utan mot utländska intressen. Olovlig underrättelse- verksamhet utgör med andra ord ett i Sverige bedrivet spioneri riktat mot främmande makt. Under en förundersökning kan det vara svårt att avgöra om verksamheten riktar sig mot ett svenskt eller utländskt intresse, och en verksamhet som från början avser främmande makt kan lätt omdirigeras mot svenska mål. Trots detta finns det enligt kommitténs mening inte anled— ning att frångå kravet på att det i princip skall vara fråga om brott riktade mot rikets säkerhet för att hemlig teknisk avlyss— ning skall få förekomma.

Vidare bör en justering ske med hänsyn till de ändringar som nyligen har beslutats i BrB (och 1952 års lag) såvitt avser vissa våldsdåd med internationell anknytning (prop. 1989/90:130, JuU33, rskr. 286). Ändringarna, som träder i kraft den 1 juli 1990, innebär bl.a. att nuvarande bestämmelser i 13 kap. 5 a 5 BrB om kapning av luftfartyg och luftfartssabotage ändras. Den bestämmelsen inrymmer efter ändringen brotten kapning (första stycket) och s jö— eller luftfartssabotage (andra stycket). Vidare har en ny bestämmelse om flygplatssabotage införts i 13 kap. 5 b 5 BrB.

Även den ändringen bör emellertid enligt kommitténs mening göras i förhållande till regleringen i 1952 års lag att det för de nu nämnda brotten inte skall vara en förutsättning att de innefattar sabotage enligt 13 kap. 4 & BrB, eftersom det är svårt att tänka sig att något av dessa brott inte skulle innefatta sabotage i den mening som avses i den nämnda bestämmelsen i BrB.

Kommittén anser således att tillämpningsområdet för en lag om hemlig avlyssning — med hänsyn till de brott som kan bli aktuella - bör avgränsas på samma sätt som i 1952 års lag, med de undantag och justeringar som nyss har redovisats. På samma sätt som i 1952 års lag bör vidare även försök, förberedelse och stämpling till brott kunna ligga till grund för användningen av hemlig teknisk avlyssning.

En annan fråga som kan diskuteras i det här sammanhanget är om det är att gå för långt att kräva att det skall vara fråga om

misstanke om ett visst brott. Just vid samhällsfarlig och svår- utredd brottslighet torde nämligen utredningsläget inte sällan vara sådant att det är svårt att konkretisera misstanken till ett visst brott, och att det därför i stället borde räcka med endast en misstanke om brottslig verksamhet. En reglering av den typen finns i de bestämmelser som i terroristlagstiftningen anger för— utsättningarna för användning av tvångsmedel. Detta får emeller— tid ses som ett undantag från en i vår straffprocess vedertagen princip att tvångsåtgärder får vidtas endast om det föreligger misstanke om att ett visst brott har begåtts. Undantaget i terroristlagstiftningen kan anses försvarligt endast som en konsekvens av vår rätt att själva bestämma vilka utlänningar som får vistas här i landet.

Kommittén har således stannat för att det på samma sätt som enligt RB och 1952 års lag bör krävas att misstanken gäller ett visst brott. Avslutningsvis skall här sägas att det av bestämmel— sen uttryckligen bör framgå att den aktuella förundersökningen skall avse brott mot rikets säkerhet eller terrordåd, dvs. de brott som i första hand SÄPO har förundersökningsansvaret för.

5.2.4. Misstankens styrka

För rätt till telefonavlyssning krävs att en viss person är skä— ligen misstänkt för ett visst brott. Skälig misstanke är också en förutsättning för användandet av flera andra tvångsmedel, t.ex. anhållande, reseförbud och kvarstad. Tvångsmedelskommittén ansåg att även hemlig teknisk avlyssning skulle få användas endast vid skälig misstanke om brott, men härom var meningarna delade inom kommittén. En minoritet (två ledamöter och fyra sakkunniga) reserverade sig för att det borde räcka med att den ifrågavarande personen kan misstänkas för brottet.

Frågan om vilken grad av misstanke som skall gälla som f örut- sättning för att hemlig avlyssning skall tillåtas var också en av de frågor som uppmärksammades mest i samband med remiss— behandlingen av tvångsmedelskommitténs förslag. En klar majo— ritet av de remissinstanser som yttrade sig i frågan var kritiska till kommitténs förslag att misstankegraden skulle vara skälig

misstanke. Dessa instanser föreslog i likhet med reservanterna att det borde räcka med att någon kan misstänkas". Kritiken mot att det skulle krävas skälig misstanke gick i första hand ut på att hemlig avlyssning kunde komma till användning i ett för sent skede av förundersökningen. Störst betydelse ansågs hemlig avlyssning nämligen ha i inledningen av en förundersök- ning och då för att befästa - eller avskriva en brottsmisstanke. Hemlig avlyssning kunde, menade man, föra fram förundersök— ningen till ett stadium där det är möjligt att med vanliga tvångs— medel säkra bevisning eller ingripa mot den misstänkte, och genom att ställa beviskravet för högt ansågs det att man betog mycket av tvångsmedlets speciella effektivitet. En särskild komplikation med att beviskravet sattes vid skälig misstanke var enligt flera remissinstanser att det vid den misstankegraden föreligger skyldighet enligt RB att underrätta den misstänkte om misstanken mot honom.

Kommittén kan i och för sig hålla med om att det i vissa fall skulle vara en fördel för brottsutredningen om avlyssning med dold mikrofon kunde sättas in på ett tidigare stadium än när någon har blivit skäligen misstänkt för brottet. Kommittén kan också instämma i vad som har framhållits från vissa håll om att sådan avlyssning - i likhet med telefonavlyssning — torde skilja sig från andra tvångsmedel i så måtto att det i första hand inte utnyttjas för att skaffa fram bevis mot den misstänkte att åberopa vid en rättegång utan mera för att få en uppfattning om kontakter och handlingsmönster.

Avgörande för kommittén är emellertid att man med en sänkt misstankegrad ökar risken för att avlyssning äger rum i fall där brottsmisstanken sedermera visar sig obefogad och avlyssningen därmed har skett mot en oskyldig. Denna risk kan naturligtvis aldrig helt elimineras, men den bör begränsas så långt som möjligt. Vid denna avvägning måste enligt kommitténs mening integritetsaspekterna väga tyngst, och detta så mycket mera som det här är fråga om ett tvångsmedel av särskilt integritetsfarlig natur. I likhet med vad som gäller för telefonavlyssning bör således hemlig teknisk avlyssning få användas endast mot den som är skäligen misstänkt för brottet.

27 Frågan har diskuterats också av Per-Olof Ekelöf i SvJT 1982 s. 654 ff. och av Per-Henrik Lindblom i Festskri/t till Hans Tornstedt, Stockholm 1983, s. 486.

5.2.5. Andra begränsningar

För att telefonavlyssning skall få användas krävs att sådan avlyssning är av synnerlig vikt för utredningen. Tvångsmedels— kommittén föreslog att ett motsvarande rekvisit skulle gälla för hemlig avlyssning med dold mikrofon. Även enligt kommitténs mening bör det vara ett krav för hemlig avlyssning med dold mikrofon att avlyssningen bedöms kunna ge upplysningar som är av synnerlig vikt för utredningen. Till tolkningen av detta rekvisit vill kommittén framhålla att uttrycket synnerlig vikt för utredningen inte nödvändigtvis behöver innebära att avlyssningen skall ge direkt avgörande bevisning som kan ligga till grund för en fällande dom. 1 de flesta fall har avlyssningen en indirekt verkan på så sätt att den kan klarlägga kontaktvägar och förehavanden och därmed ge uppslag till vidare spaning eller ligga till grund för andra åtgärder. En annan verkan, som kan ha särskild betydelse just för de brottstyper som här är aktuella, är att avlyssningen kan medföra att en uppkommen misstanke kan avskrivas, eller med andra ord att den misstänkte kan rentvås.

Rekvisitet synnerlig vikt för utredningen får emellertid anses inrymma ett kvalitetskrav beträffande de upplysningar som avlyssningen kan ge. Upplysningarna får sålunda inte inskränka sig till obetydliga detaljer eller uppgifter av rent allmän natur. Vidare får kravet på synnerlig vikt för utredningen anses uttrycka ett krav på att utredningsläget gör avlyssningen nödvändig och att den bedöms kunna föra utredningen framåt. Vad som kan vinnas genom avlyssningen får det vidare i princip inte vara möjligt att åstadkomma med hjälp av andra, mindre ingripande metoder. För att hemlig avlyssning med dold mikrofon skall få användas måste således den bedömningen göras att utredningen inte kan föras framåt med andra medel och att det finns skäl att räkna med att avlyssningen verkligen kan få effekt. I och för sig bör det inte krävas att det är absolut omöjligt att få fram information på andra sätt, men hindret skall vara sådant att det inte rimligen kan begäras att man skall avstå från avlyssningen. Kan andra åtgärder i och för sig användas, bör det sålunda ändå vara tillåtet med hemlig avlyssning genom dold mikrofon om dessa åtgärder skulle kräva t.ex. alldeles orimliga personalinsatser eller medföra påtagliga faror för att utredningen skulle avslöjas för tidigt. Utgångspunkten i varje fall måste emellertid vara att i första hand pröva andra metoder.

I reglerna om telefonavlyssning - och andra tvångsmedel finns numera en bestämmelse som ger uttryck för att den s.k. propor-

tionalitetsprincipen skall iakttas. Denna princip innebär att ett straffprocessuellt tvångsmedel får användas endast om skälen för att tvångsmedlet används uppväger det intrång eller men i övrigt som tvångsmedlet innebär för något motstående intresse.

Enligt kommitténs mening bör självfallet denna princip komma till uttryck också i en lag som möjliggör användning av hemlig teknisk avlyssning. Härigenom får de som skall tillämpa bestäm— melserna uppmärksamheten riktad på dessa frågor, och blir erinrade om att det i varje enskilt fall måste ske en prövning av om tvångsmedlet över huvud taget behöver tillgripas med hänsyn till omständigheterna eller om syftet kan tillgodoses genom någon annan, mindre ingripande åtgärd. En sådan prövning kan exem— pelvis leda till att i stället ett annat, lindrigare tvångsmedel väljs därför att hemlig avlyssning med dold mikrofon bedöms få skade— verkningar som inte är rimliga i förhållande till vad som skulle kunna Stå att vinna.

Här kan vidare erinras om att det även i polislagen finns en bestämmelse i vilken proportionalitetsprincipen kommer till uttryck.

5.2.6. Vad skall få avlyssnas?

Enligt kommitténs mening kan man i en lag som ger möjlighet till hemlig avlyssning med dold mikrofon lämpligen använda samma beskrivning som i BrB:s bestämmelse om olovlig avlyssning för att ange vad som skall få avlyssnas. Detta innebär att det med sådan avlyssning skall vara möjligt att i hemlighet avlyssna tal i enrum, samtal mellan andra eller förhandlingar vid sammanträde eller annan sammankomst, vartill allmänheten inte äger tillträde och som den som avlyssnar inte deltar i.

Beträffande telefonavlyssning finns bestämmelser som förbjuder att samtal mellan den misstänkte och hans försvarare avlyssnas. Om det under en avlyssning framkommer att det är fråga om ett sådant samtal, skall avlyssningen omedelbart avbrytas. Mot— svarande bör enligt kommitténs mening gälla för hemlig teknisk avlyssning. Också de bestämmelser som för telefonavlyssning reglerar när upptagning och uppteckning som har gjorts vid sådan avlyssning skall granskas och förstöras bör ha sina motsvarigheter i en lag om hemlig teknisk avlyssning.

5.2.7. Skyddade utrymmen

Hemlig avlyssning med dold mikrofon som skall ske inomhus, ien båt eller i en bil torde ofta förutsätta att avlyssningsapparaturen anbringas på platsen. För att möjligheten till sådan avlyssning skall bli meningsfull måste polisen ges rätt att - trots reglerna om hemfridsbrott och olaga intrång bereda sig tillträde till bostäder, andra lokaler och liknande utrymmen. I förstone kan detta möjligen inge betänkligheter men då skall först nämnas att det krav på misstanke som föreslås för avlyssning med dold mikrofon är detsamma som enligt RB gäller för husrannsakan. Vidare är det så att behovet av intrång för att kunna genomföra en avlyssning givetvis är en omständighet som domstolen måste ta hänsyn till när det enligt proportionalitetsprincipen skall ta ställning till om hemlig avlyssning i det enskilda fallet skall tillåtas eller ej.

I huvudsaklig överensstämmelse med vad tvångsmedelskommittén förselog anser kommittén således att det i lagen skall finnas en regel om att, när det föreligger ett tillstånd till hemlig teknisk avlyssning, erforderliga tekniska hjälpmedel får anbringas, underhållas och återtas från ett utrymme eller en plats som annars är skyddat mot intrång.

5.2.8. Processuella frågor

Enligt RB och 1952 års lag skall en fråga om telefonavlyssning prövas av rätten på ansökan av åklagare. Tillstånd till telefon- avlyssning skall gälla för viss tid och plats. Tiden får inte bestämmas längre än nödvändigt och får inte överstiga en månad räknat från dagen för beslutet. Enligt 1952 års lag, men däremot inte enligt RB, får beslut om telefonavlyssning — interimistiskt beslutas av undersökningsledare eller åklagare om det kan befaras att inhämtande av rättens tillstånd skulle medföra sådan tidsutdräkt eller annan olägenhet som är av väsentlig betydelse för utredningen.

Kommittén kan till en början konstatera att det hemlighållande som all hemlig avlyssning i sig kräver ger hemlig avlyssning en särställning i förhållande till andra tvångsmedel. Skyddet mot missbruk av andra tvångsmedel — t.ex. straffprocessuella frihets- berövanden — ligger till stor del i att den som drabbas själv är eller snart blir medveten om åtgärden och därmed har möjlighet att få den prövad av domstol, överordnad myndighet, JK eller JO.

Vid hemlig avlyssning omöjliggörs däremot en sådan bevakning. Av samma skäl blir den kontroll som den allmänna opinionen kan utöva genom t.ex. massmedier illusorisk. Beträffande hemlig teknisk avlyssning saknas dessutom den extra kontrollfunktion som finns vid telefonavlyssning genom att det för det tvångs— medlet är en självständig myndighet (televerket) som verkställer beslutet.

Enligt kommitténs mening är det särskilt angeläget att beslut om hemlig teknisk avlyssning fattas av ett organ som är så fri— stående från förundersökningen som möjligt. I likhet med vad som gäller för telefonavlyssning bör därför sådana beslut fattas av domstol, och det skall ske på ansökan av åklagare.

Vidare anser kommittén att ett tillstånd till avlyssning med dold mikrofon skall gälla endast under en viss tid. Med hänsyn främst till att sådan avlyssning är särskilt ingripande bör emellertid denna tid inte få överstiga två veckor. Det bör också - som för telefonavlyssning uttryckligen vara föreskrivet att åklagaren eller rätten omedelbart skall häva ett beslut om avlyssning om det inte länge finns skäl för beslutet. I tillståndet skall utöver den tid under vilken avlyssning längst får ske också anges var den får äga rum, dvs. också platsen för avlyssningen skall anges.

I det här sammanhanget vill kommittén något beröra frågan om det för domstolsprövningen av om i ett visst fall hemlig teknisk avlyssning skall medges bör införas ett system med offentligt ombud eller god man för den misstänkte. Motsvarande fråga har såvitt gäller viss tvångsmedelanvändning, bl.a. telefonavlyssning, besvarats nekande i samband med 1989 års ändringar i tvångs— medelslagstiftningen. Bakgrunden är att förslag om en ordning med s.k. offentligt ombud i telefonavlyssningsärenden - utan att vinna något större gehör hos remissinstanserna - framfördes av såväl utredningen om telefonavlyssning som tvångsmedelskom— mittén och den parlamentariska kommissionen med anledning av mordet på Olof Palme. Förslag i den riktningen har framförts även från andra håll”.

28 Så har t.ex. Carl Lidbom i sin bok Ett uppdrag, 1990, med åberopande bl.a. av motsvarande regler i den danska lagstift- ningen förordat (s.77 f) införandet av ett system med god man i telefonavlyssningsärenden.

För att fylla sin uppgift måste beslut om tvångsmedel ofta fattas utan att den som är misstänkt eller andra får veta om det. Inte minst gäller detta telefonavlyssning, som för att vara effektiv förutsätter att den berörde inte är medveten om att han är avlyssnad. Det är mot denna bakgrund som förslaget om offentligt ombud skall ses. Meningen är att ombudet skall ta till vara de intressen som kan kränkas genom tvångsmedelsanvändningen, och således inta partsställning och därmed medverka inte bara vid domstolsprövningen utan också vid verkställigheten. Därvid skall ombudet i vissa fall kunna omhänderta material och besluta om undantag skall göras från granskningen.

I likhet med vad som åberopades i 1989 års lagstiftningsärende vill kommittén först framhålla att det åligger domstolen (liksom för övrigt även åklagaren) att vid sin prövning av en tvångs— medelsåtgärd självständigt och oberoende av vad som anförs svara för att utredningen är tillräcklig. För domstolen gäller alltså att den även utan yrkande skall ta till vara den misstänktes intressen. Härtill kommer att ett tvåpartsförfarande i många fall skulle göra förfarandet omständligt och kunna försena proceduren på ett sätt som är svårt att förena med en effektiv användning av tvångsmedel.

Ett ytterligare skäl - och enligt kommittén det viktigaste är att det framstår som mycket tveksamt om en partsrepresentant verk— ligen kan fylla någon egentlig funktion. Med hänsyn till att prövningen sker i hemlighet kommer ombudet inte att kunna inhämta upplysningar i saken, varken från den misstänkte eller andra. Hans möjligheter att ta tillvara den misstänktes intressen är med andra ord inte större än domstolens. Värdet skulle möj— ligen ligga i att ombudet kan överklaga, men eftersom avgörandet inte kan publiceras eller på annat sätt tjäna till vägledning för andra är detta värde begränsat. Inte ens om ombudet skulle ha framgång med ett överklagande skulle han normalt kunna under— rätta den misstänkte om det.

Slutsatsen av det anförda blir enligt kommitténs mening att ett system med allmänt ombud närmast skulle kunna betecknas som en skenprocess, där några avgörande fördelar inte står att vinna. Behovet av insyn i tillämpningen anser kommittén kunna tillgodo— ses genom den granskning som det åligger JO och JK göra, och även en sådan parlamentarisk kontroll som kommittén förordar när det gäller hemlig teknisk avlyssning bör - på samma sätt som för telefonavlyssning - kunna vara av värde.

Enligt kommitténs uppfattning bör således några regler om offentligt ombud eller god man inte införas när det gäller hemlig teknisk avlyssning. Lagstiftningen skall enligt vad kommittén föreslår vara provisorisk, och skulle den praktiska tillämpningen visa att en annan ordning är att föredra, kan frågan övervägas på nytt i samband med att regeringen begär förlängd giltighetstid för lagstiftningen.

5.2.9 Parlamentarisk kontroll m.m.

En lagstiftning av det slag som kommittén nu förordar bör som nyss har nämnts inte vara permanent utan dess giltighetstid bör begränsas på samma sätt som är fallet beträffande 1952 års lag. Gitighetstiden kan lämpligen sättas till ett år. I enlighet med vad som gäller beträffande telefonavlyssning enligt RB bör det vidare åligga regeringen att regelbundet lämna riksdagen en redogörelse för tillämpningen av bestämmelserna om hemlig teknisk avlyss— ning. Detta bör lämpligen kunna ske i samband med att regering- en i förekommande fall begär att lagens giltighetstid skall förlängas. I den män inte hänsynen till rikets säkerhet kräver annat och utan att sekretessen röjs i de enskilda fallen bör i redogörelsen uppgifter lämnas om bl.a. antalet ärenden och meddelade tillstånd, vilka tillståndstider som har förekommit samt i vilken utsträckning som avlyssningen har fyllt avsett ändamål. Dessutom har vederbörande riksdagsutskott alltid själv möjlighet att f rån regeringen och rikspolisstyrelsen inhämta den information som anses behövlig (4 kap. 10 å riksdagsordningen).

För att ytterligare stärka kontrollen bör i de verkställighets— föreskrifter som regeringen enligt kommitténs förslag bör utfärda intas bestämmelser om på vilket sätt utrustning för hemlig teknisk avlyssning skall förvaras och handhas hos SÄPO, och på vilken nivå som beslut skall fattas om att göra en framställning till åklagaren om hemlig teknisk avlyssning. Vidare bör före— skrifterna innehålla bestämmelser som närmare anger på vilket sätt en hemlig teknisk avlyssning skall utföras. Dessutom bör det föreskrivas att rikspolisstyrelsen skall hållas särskilt underrättad om användningen av hemlig teknisk avlyssning.

5.3 Användning av övervakningskamera

5.3.1. Inledande överväganden

Vid en bedömning av om det skall införas en möjlighet för SÄPO att i vissa situationer använda sig av övervakning med fjärrstyrd kamera gör sig samma hänsyn gällande som vid den prövning som kommittén i det föregående har gjort beträffande hemlig teknisk avlyssning. Det är alltså fråga om att väga intresset av effekti- vitet i SÄPO:s arbete mot intresset att skydda den enskilde f rån kränkningar av den personliga integriteten.

Här kan då genast konstateras att optisk övervakning till sin natur framstår som mindre integritetskänslig än hemlig avlyssning, men därmed är inte sagt att det är obehövligt att väga integritetsskyddsintresset mot önskemålet om effektivitet. Under vissa förhållanden torde även TV-övervakning kunna med— föra betydande integritetskränkningar. I anslutning härtill kan noteras att det inte - som för hemlig avlyssning finns något grundlagsskydd mot dold optisk övervakning, bortsett f rån det skydd mot optisk avläsning av munrörelser som skyddet mot hem- lig avlyssning i 2 kap. 6 & RF innefattar. Inte heller finns det någon bestämmelse i BrB som kriminaliserar hemlig optisk över— vakning. En reglering av SÄPO:s möjligheter att använda sådan övervakning i sin brottsutredande verksamhet skulle därmed kunna sägas innnebära att undantag görs endast från bestäm— melsernailagen om TV-övervakning och, fr.o.m. den 1 juli 1990, dess efterföljare lagen om övervakningskameror m.m.

SÄPO är med de regler som finns i lagstiftningen om övervak— ningskameror hänvisad till att anordna sådan övervakning med handmanövrerade TV—kameror. I vissa situationer kan användnin— gen av denna typ av optiskt instrument vara riskfylld för den som manövrerar det, och användningen kan också innebära att en pågående utredning avslöjas. Från effektivitetssynpunkt är det angeläget att SÄPO i sin brottsutredande verksamhet kan använda sig av sådana tekniska hjälpmedel som kan bidra till att brott klaras upp. Detta framstår som särskilt angeläget när det är fråga om sådan allvarlig och svårutredd brottslighet som SÄPO har till uppgift att utreda.

Med hänsyn till den kvalificerade tekniska utrustning som finns i dag är det enligt kommitténs mening möjligt att åstadkomma en effektiv och därmed ändamålsenlig övervakning. Som har sagts

nyss kräver detta emellertid att övervakningen kan ske dolt. Därmed är riskerna för integritetskränkningar stora. Övervak- ningen kommer ofrånkomligen att drabba även personer som visar sig vara oskyldiga eller som inte ens är föremål för en brotts— utredning. Lika angeläget som det är att övervakningsutrustning av nu aktuellt slag kan användas i brottsutredande syfte, lika angeläget är det att garantier finns för att otillbörliga intrång i enskildas integritet motverkas. Därför måste stränga krav ställas upp för att denna övervakningsmetod skall få användas.

Vid en samlad bedömning av vad som nu har redovisats anser kommittén att övervägande skäl talar för att införa en möjlighet för SÄPO att i vissa fall använda sig av hemlig övervaknings- kamera i brottsutredande syfte, men att en sådan möjlighet måste förenas med regler som i möjligaste mån minimerar riskerna för intrång i den personliga integriteten. I och för sig skulle det vara möjligt att inarbeta en sådan reglering i lagen om över— vakningskameror, men enligt kommitténs mening är detta inte lämpligt. Reglerna bör utformas på samma sätt som för ett tvångsmedel hellre än genom att undantag görs i en lagstiftning som är avsedd att reglera användningen av övervakningskamerori helt andra sammanhang än det här är fråga om. Enligt kommit— téns mening bör en sådan reglering utformas på motsvarande sätt och efter samma grundprinciper som kommitténs förslag om hemlig teknisk avlyssning.

5.3.2 Närmare om utformningen

På samma sätt som för hemlig teknisk avlyssning bör tillämp— ningsområdet för en lag om hemlig användning av övervaknings— kamera begränsas till utredningar som avser mycket allvarlig brottslighet. Det skall vara fråga om brott som har en särskild farlighetsgrad, genom att t.ex. rikta sig mot stora samhällsgrupper eller rikets säkerhet, och detta är fallet beträffande de brott som SÄPO har till uppgift att utreda. Avgränsningen kan ske i enlighet med vad som har föreslagits för hemlig teknisk avlyss— ning.

När det däremot gäller begränsningar med avseende på graden av misstanke tar kommittén fasta på att optisk övervakning är en från integritetssynpunkt mindre ingripande åtgärd än hemlig avlyssning. Enligt kommitténs mening är det därför rimligt att sätta kravet på misstankens styrka något lägre än vid hemlig avlyssning. För att någon skall kunna bli föremål för optisk

övervakning med en fjärrmanövrerad kamera bör det krävas att personen i fråga kan misstänkas för något av de brott som är aktuella.

Kravet på att övervakningen skall ha viss, bestämd betydelse för utredningen kan utformas i enlighet med vad som har föreslagits för hemlig teknisk avlyssning och detsamma gäller med några undantag för de processuella regler som bör ställas upp. Den tid under vilken ett tillstånd att använda hemlig övervakningskamera skall gälla bör således kunna vara längre än för hemlig teknisk avlyssning. Tiden bör dock inte få överstiga en månad, dvs. samma tidsgräns som enligt RB och 1952 års lag gäller för tillstånd till hemlig teleavlyssning. Dessutom bör det vara möjligt för åklagaren att - vid fara i dröjsmål - interimistiskt tillåta användning av fjärrstyrd övervakningskamera.

Del 111

Personalkontroll

1 INLEDNING

1 .1 Bakgrund

1.1.1. Allmänt om personalkontroll

Personalkontroll utgör ett inslag i vad som brukar kallas säker- hetsskydd. Härmed avses åtgärder som syftar till att förhindra att obehöriga får del av information som är av betydelse för total— försvaret eller rikets säkerhet i övrigt. 1 säkerhetsskyddet ingår skydd mot infiltration, vilket innebär att myndigheterna skall se till att f rån säkerhetssynpunkt opålitliga personer inte får inneha anställningar eller utföra uppdrag som är av betydelse för total— försvaret eller rikets säkerhet i övrigt. Säkerhetsskydd är en av säkerhetspolisens huvuduppgifter.

Ett inslag i skyddet mot infiltration är den personbedömning som myndigheter och företag måste göra beträffande sin personal. Till grund för personbedömningen kan ligga såväl egen kännedom om personen som upplysningar från andra, t.ex. tidigare arbetsgivare. Personbedömningen kan förhindra att personer som inte är pålit— liga f rån säkerhetssynpunkt får inneha säkerhetskänsliga befatt- ningar. Ett särskilt hjälpmedel vid personbedömningen utgör personalkontroll enligt personalkontrollkungörelsen (1969z446). Sådan kontroll innebär i korthet att vissa myndigheter och några företag - när det behövs i anställningsfrågor av betydelse för rikets säkerhet kan inhämta upplysningar om en viss person från register som förs hos polisen, bl.a. från säkerhetspolisens register.

1.1.2. Personalkontrollens framväxt

En utförlig beskrivning av hur systemet med kontroll av per- soners pålitlighet från säkerhetssynpunkt har vuxit fram från tiden för andra världskriget till de senast vidtagna ändringarna i personalkontrollkungörelsen har lämnats av den särskilde utredaren i rapporten (SOU 1989:18) SÄPO Säkerhetspolisens arbetsmetoder (s. 121—135). Här lämnas därför endast en kort sammanfattning.

Behovet av ett system för personalkontroll blev påtagligt under det andra världskriget och tiden därefter. Kontrollsystemet hölls till en början hemligt för allmänheten och reglerades genom kungliga brev till de berörda myndigheterna. Först i samband med att Stig Wennerström avslöjades som spion år 1963 blev före— komsten av personalkontrollen mer allmänt känd. Avslöjandet av Wennerström föranledde att en parlamentarisk nämnd tillsattes med uppgift att bl.a. överväga principiella riktlinjer för hand— läggningen av säkerhetsfrågor.

Den parlamentariska nämnden tog upp dessa frågor i utlåtandet (l968z4) Handläggningen av säkerhetsfrågor. I utlåtandet drog nämnden upp riktlinjer för en reformering av personalkontroll— systemet, och nämndens synpunkter kom att ligga till grund för den sedermera utfärdade personalkontrollkungörelsen (PKK), som trädde i kraft den 1 oktober 1969.

En ingående redogörelse för innehållet i nämndens utlåtande har lämnats av den särskilde utredaren (SOU 1989:18 s. 125130). Här redovisas endast att nämndens förslag i fråga om personal— kontrollen sammanfattningsvis innebar följande.

— Bestämmelserna om personalkontroll borde inte längre vara hemliga. - De tjänster för vilka personalkontroll skulle få äga rum borde bli färre och delas in i två riskklasser. - Utöver vad som följde av polisregisterlagstiftningen borde inte heller i fortsättningen gälla några begränsningar i fråga om vad som skulle få antecknas i säkerhetspolisens register, men däremot borde liksom tidigare gälla restriktiva bestäm- melser för att uppgifter skulle få lämnas ut från registret. Bestämmelserna om utlämnande borde ändras så att upp— gifter om en persons medlemskap i ett visst parti inte alltid skulle få lämnas ut; sådana frågor borde prövas från fall till fall i rikspolisstyrelsens styrelse - Utlämnandekontrollen borde förstärkas genom att fler parlamentariska ledamöter än tidigare skulle delta i styrelsens beslut om utlämnande av uppgifter. — Den kontrollerade borde i största möjliga utsträckning beredas tillfälle att yttra sig över det utredningsmaterial som framkömmit.

1.1.3 Allmän debatt om personalkontroll

Även för den allmänna debatt som genom åren har förekommit om personalkontrollsystemet i riksdagen och i massmedia har den särskilde utredaren redogjort (SOU l989zl8 s. 135-144). Här kan följande tilläggas.

Också under 1988/89 års riksmöte var frågor med anknytning till personalkontrollsystemet föremål för uppmärksamhet i riksdagen. Sålunda besvarade civilministern (Bengt K Å Johansson) i decem— ber 1988 två frågor av Ingela Mårtensson (fp) resp. Bo Hammar (vpk) - om skyddsklassplaceringen vid Dafa Data AB, och i maj 1989 två interpellationer — av Per Gahrton (mp) resp. Hans Göran Franck (s) — om åsiktsregistrering hos SÄPO (riksdagens protokoll 1988/89:36 s. 42 ff resp. 114 s. 10 ff). Vid det först nämnda tillfället besvarade civilministern också en fråga av Bo Hammar (vpk) om rätten att få ta del av handlingar hos säkerhetspolisen (riksdagens protokoll 1988/89:36 s. 47 f).

Vidare väcktes vid 1988/89 års riksmöte ett antal motioner med anknytning till personalkontrollen. Motionerna 1988/892Ju4 (s), Ju5 (vpk) och Ju9 (5) innehöll yrkanden om inrättandet av en särskild nämnd hos säkerhetspolisen med uppgift bl.a. att öka det parlamentariska inflytandet över säkerhetspolisens register. Motionsyrkandena avslogs av riksdagen efter förslag av justitie— utskottet, som i sin motivering hänvisade till SÄPO-kommitténs arbete (1988/891JuU21 s. 10).

Under 1989/90 års riksmöte har riksdagen avslagit en motion (1988/89zK219, vpk) i vilken hade yrkats förbud mot registrering av politisk åskådning. I konstitutionsutskottets betänkande hän- visades till att frågan var föremål för behandling av SÄPO- kommittén (1989/90:KU12 s. 17). Under riksmötet 1989/90 har vidare civilministern besvarat en interpellation av Per Gahrton (mp) om förekomsten av åsiktsregistrering riktad mot freds- och miljörörelser (riksdagens protokoll 1989/90:18 s. 74) samt en fråga - även den ställd av Per Gahrton (mp) - om kontrollen över SÄPO (riksdagens protokoll 1989/90:66 s. 34 ff). Även under den allmänna motionstiden år 1990 har ett par motioner väckts som gäller frågor om personalkontroll: l989/90:K8l3 om offentlig- görande av de hemliga reglerna för registrering i SÄPO—registret, l989/90:Ju23l om bl.a. kommunikation och gallring av uppgifter i SÄPO-registret samt l989/90:Ju805 om partsinsyn i personal- kontrollärenden. De två sistnämnda motionerna avslogs nyligen av

riksdagen med hänvisning bl.a. till SÄPO-kommitténs arbete (1989/901JuU27 s. 6 f).

Även i massmedia har frågor om personalkontroll diskuterats från tid till annan, inte minst i anslutning till den utredning om ifrågasatt åsiktsregistrering som justitiekanslern (JK) slutförde i början av år 1990 (se nedan 5. 256 och bilaga 3).1

1.2 Rättsfall m.m. om personalkontroll

1.2.1. Inledning

Som en bakgrund till den fortsatta framställningen skall redan här redovisas några rättsliga avgöranden som berör personal- kontrollsystemet. Avgörandena har ofta utgjort utgångspunkten för den allmänna debatt som förekommit, och de ger dessutom en bild av hur personalkontrollen fungerar och vilka komplikationer som ibland kan uppkomma. Flera av avgörandena gäller arbets— rättsliga frågor i samband med personalkontroll, som har prövats av arbetsdomstolen (AD). Även justitieombudsmannen (JO) har i ett par beslut tagit upp frågor om personalkontroll, och i ett fall har ett svenskt personalkontrollärende prövats av den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (Europadomstolen).

Inledningsvis skall nämnas att JO vid sin granskning år 1973 av säkerhetspolisens närvaro vid 1972 års värnpliktskonferens relativt ingående berörde också frågor om den allmänna tillämp— ningen av personalkontrollsystemet (JO 1973 s. 43). JO tog därvid upp bl.a. frågor om åsiktsregistrering och gallring av uppgifter i säkerhetspolisens register. JO hade även tidigare berört frågan om åsiktsregistrering (JO 1967 s. 87 ff), och som har nämnts ovan behandlades den frågan helt nyligen av JK i ett yttrande till regeringen (1990-01-18, dnr 2650-88-9).

1 Frågor om personalkontrollsystemet har berörts också i en i juni 1989 utgiven bok Maktkamp om Säpo, författad av jour- nalisten Erik Magnusson.

1.2.2 Svenska avgörandet:

I ett ärende som AD behandlade år 1951 var omständigheterna följande (AD I951.'38). En svarvare, D, blev på order av en överordnad myndighet avskedad från sin anställning vid en torpedverkstad inom försvarets fabriksstyrelse. Det viktigaste skälet för uppsägningen var att D tillhörde och hade en befatt- ning inom det kommunistiska partiet.

I domen förpliktade AD arbetsgivaren att genast återta D i arbete vid torpedverkstaden. Som skäl anförde AD bl.a. att det mot D inte hade åberopats någon särskild gärning eller något särskilt yttrande som kunde tyda på att han var opålitlig. Antagandet om opålitlighet grundades enbart på den omständigheten att D var aktiv kommunist, men oavsett vad som kunde läggas kommunist- partiet till last kunde enligt AD inte utan vidare antas att samma anmärkningar med fog kunde riktas mot varje enskild medlem i partiet. Till detta kom enligt AD att kommunistpartiet var ett i landet tillåtet politiskt parti med representanter både i kommunala organ och i riksdagen. Med hänsyn härtill ansåg AD att den omständigheten att D var kommunist inte i och för sig var ett objektivt godtagbart skäl för avskedande. Avslutningsvis framhöll emellertid AD att om den verksamhet som ett politiskt ytterlighetsparti bedriver visar sig ta sådana uttryck att verksam— heten med hänsyn till det politiska och militära läget utgör en påtaglig fara för landets säkerhet, så måste enbart ett aktivt medlemskap i partiet kunna bedömas som ett objektivt godtagbart skäl för avskedande från en befattning av det slag som D innehade.

Delvis liknande omständigheter som i det nyss redovisade fallet förelåg i ett mål som AD avgjorde i april 1989 (AD I989:42). En person, J, hade sagts upp från sin anställning vid det statliga företaget DAFA Data AB till följd av uppgifter som hade lämnats ut om honom vid en personalkontroll. J fick inte ta del av uppgifterna och inte heller åberopades de av arbetsgivaren när J förde talan vid domstol om att uppsägningen skulle förklaras ogiltig.

AD ansåg att företaget hade brutit mot anställningsskyddslagen (198280) genom att säga upp J utan att ha anfört någon hållbar grund för uppsägningen. En fråga som särskilt aktualiserades i målet var om arbetsgivaren genom att inte närmare motivera uppsägningen hade brutit också mot den regel i anställnings- skyddslagen som föreskriver att arbetsgivaren är skyldig att

uppge de omständigheter som åberopas till grund för en uppsäg— ning. Arbetsgivaren hänvisade i denna del till att det förelåg en regelliollision mellan anställningsskyddslagen och sekretesslagen, och AD anförde mot detta följande.

Enligt AD:s uppfattning är det inte erforderligt att närmare analysera bolagets påstående om en regel- kollision. Det ter sig nämligen klart att företaget inte har kunnat undandra sig att motivera uppsäg— ningen helt och hållet eller blott kunna hänvisa till att J utgjorde en säkerhetsrisk. Sålunda har det genom företagets egen bevisning i målet framkom— mit upplysningar om den allmänna karaktären av de uppgifter som finns beträffande J i rikspolisstyrel— sens register och om den betydelse som företaget tillade dessa uppgifter med avseende på hans anställning i företaget. Något hinder mot att lämna åtminstone motsvarande upplysningar till motive— ring av uppsägningen har inte presenterats, och sådana upplysningar kunde mycket väl ha under— lättat för J att bedöma det lagenliga i företagets uppsägning av honom. Redan på grund härav anser sig AD kunna slå fast att företaget har brutit mot sina skyldigheter enligt anställningsskyddslagen.

AD t;lldömde J ett skadestånd med hänvisning bl.a. till att företaget hade brutit mot anställningsskyddslagens bestämmelser genom att säga upp J utan hållbar grund och genom att åsido— sätta motiveringsplikten.

I ett mål som AD avgjorde år 1986 (AD I986:27) förde en civil— anstälid förrådsman, S, talan mot sin arbetsgivare (en militär myndzghet) på grund av att han hade blivit omplacerad med anledning av resultatet av en personalkontroll. Parterna var överens om att omplaceringen inte hade haft så ingripande verknngar på hans anställning att det ålåg arbetsgivaren att visa godtagbara skäl för omplaceringsbeslutet. S, som inte i förväg hade underrättats om personalkontrollen, tillhörde - enligt vad han själv uppgav - det politiska partiet KPML(r). Han ansåg att det inte fanns skäl att betrakta honom som en säkerhetsrisk, och att arbetsgivaren inte heller hade åberopat någon omständighet till 5th för att så skulle vara fallet. Enligt S hade arbetsgivaren skyldighet att föra fram sådana omständigheter. Arbetsgivaren ansåg dock att beslutet ingick i rätten att leda arbetet och att

några skäl för omplaceringen därför inte behövde åberopas; det var tillräckligt att enligt arbetsgivarens uppfattning sådana skäl förelåg.

S yrkade att omplaceringen skulle förklaras ogiltig, eftersom han ansåg att det hade saknats anledning att omplacera honom och att beslutet därför var godtyckligt. Enligt S kunde det också ifrågasättas om arbetsgivarens beslut uppfyllde regeringsformens krav på saklighet och opartiskhet i den statliga förvaltningen. AD godtog inte denna uppfattning och anförde:

De motiv som ligger bakom kravet på att arbetsgivaren skall visa godtagbara skäl för en omplacering med särskilt ingripande verkningar gör sig över huvud taget inte gällande i förevarande fall. Omplaceringen av S är ostridigt inte förenad med några sådana verkningar. Det finns enligt AD:s mening inte något fog för den av S hävdade ståndpunkten, att enbart den omständigheten att arbetsgivaren har anfört säkerhetsaspekter som skäl för omplaceringen skulle leda till att domstolen har att ingå i en närmare prövning av det sakligt berättigade i omplaceringsbeslutet.

Inte heller godtog AD den invändning som S hade framfört om att'arbetsgivarens beslut var godtyckligt och därför stred mot regeringsf ormens krav på saklighet och opartiskhet. Förhållandet att S i strid med bestämmelserna i PKK inte i förväg hade informerats om att personalkontroll skulle ske — en praxis som enligt AD hade utvecklats inom försvarsmakten när det gällde redan anställda ansåg sig AD inte ha anledning att uppehålla sig vid. AD anmärkte dock att denna praxis hade ändrats efter ett uttalande av JO.2

Det uttalande av JO som AD åsyftade i sitt nyss redovisade av— görande var ett beslut av JO år 1984 med anledning av klagomål

2 Här kan nämnas att S sedermera vände sig till den europeiska kommissionen för de mänskliga rättigheterna med klagomål över att personalkontrollen hade medfört att han blivit omplacerad i sitt arbete. Kommissionen avvisade emellertid i februari 1988 hans klagomål som ogrundade, och kommissionen åberopade därvid bl.a. Europadomstolens avgörande i Leander- målet, som redovisas i det följande.

som hade framförts mot handläggningen av ett personalkontroll- ärende beträffande en person som var anställd i ett företag som tillverkade produkter åt försvarsmakten (JO 1984/85 s. 150). Frågan gällde bl.a. den omständigheten att personen inte i förväg hade informerats om att personalkontroll skulle utföras. På den punkten uttalade JO bl.a. följande.

Utredningen visar att det inte har lämnats någon underrättelse till E i samband med det kontrolltillfälle som avses med klagomålen. Enligt överbefälhavaren var det inte nödvändigt att lämna någon underrättelse, eftersom det var fråga om en omkontroll, dvs. en förnyad kontroll av en redan en eller flera gånger kontrollerad person. Överbefälhavarens inställning grundas på att sådana personer skulle vara väl medvetna om att förnyad kontroll kan komma att göras och att det skulle innebära ett avsevärt merarbete att lämna underrättelse även vid omkontroll.

Jag delar inte överbefälhavarens uppfattning i denna fråga. Det beror främst på att stadgandets ordalydelse enligt min mening inte ger något utrymme för en sådan tolkning som överbefälhavaren vill ge det. Min uppfattning är alltså att det var fel att inte underrätta E om att kontroll begärts.

Avslutningsvis lämnade JO några uttalanden om tillämpningen i allmänhet av personalkontrollsystemet:

Det ligger i sakens natur att en sådan verksamhet som personalkontroll måste omges med sekretess i stor utsträckning. Möjligheterna till insyn i och kontroll av myndigheternas förehavanden på detta område är också enligt PKK starkt begränsade. Det finns, om man bortser från f örtroendemannainslaget i rikspolisstyrel— sen, endast två möjligheter till insyn, nämligen genom överläggningar med företrädare för arbetsmarknadens organisationer och genom underrättelser till de kontrollerade. Det är därför mycket viktigt att berörda myndigheter noggrant iakttar kungörelsens föreskrif- ter. I den mån tvivelsmål uppkommer vid tolkningen bör den för den enskildes rättssäkerhet gynnsammaste lösningen väljas. Som förfarandet är uppbyggt är det endast genom att underrättelse— och överläggnings-

skyldigheten iakttas som berörda arbetstagare och deras organisationer kan förväntas få tilltro till förfarandet.

1.2.3. Europadomstolens dom i Leander-målet

Den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna avgjorde den 26 mars 1987 det s.k Leander-målet (mål nr 10/1985/96/144). Målet gällde klagomål som hade anförts med anledning av en per— sonalkontroll i Sverige, och enligt klaganden stred den utförda personalkontrollen mot fyra av Europakonventionens artiklar (art. 6, 8, 10 och 13). Bakgrunden i målet var följande.

Snickaren Torsten Leander född år 1951 - påbörjade i augusti 1979 en anställning som vikarierande museitekniker vid Marin- muséet i Karlskrona. Museet ligger i anslutning till örlogsbasen, som är militärt skyddsområde. Leanders avsikt var att arbeta på muséet i 10 månader, den tid under vilken den ordinarie befatt— ningshavaren skulle vara ledig. Efter att ha arbetat endast en kort tid blev Leander uppsagd. Tjänsten ledigförklarades men Leander sökte den inte. Någon tid efter uppsägningen informera— des Leander om att resultatet av personalkontrollen hade varit ofördelaktigt för honom och att det därför inte kunde komma i fråga att han var anställd vid muséet.3

Leander åberopade i sina klagomål att personalkontrollen hade inneburit brott mot europakonventionens artikel 6 (om rätten till domstolsprövning), artikel 8 (om rätten till skydd för bl.a. privatliv och korrespondens), artikel 10 (om rätten till yttrande- frihet, innefattande åsiktsfrihet) och artikel 13 (om rätten till "effective remedy", dvs. att vid inhemsk myndighet kunna föra talan om att en rättighet enligt konventionen har kränkts). Kommissionen begärde - utom såvitt avsåg artikel 6, i vilken del klagomålen avvisades - att fallet skulle prövas av domstolen.

Beträffande frågan om det förelåg något brott mot artikel 8 konstaterade domstolen inledningsvis att det i säkerhetspolisens

3 En närmare redogörelse för bakgrunden finns i Dennis Töllborg, Personalkontroll, 1986, s. 205 ff. Töllborg - som för övrigt företrädde Leander inför kommissionen och domstolen - redogör ingående även för kommissionens överväganden; Töll- borg ger uttryck för en hel del kritiska synpunkter på det svenska personalkontrollsystemet.

regiser fanns uppgifter som hänförde sig till Leanders privatliv och ztt dessa uppgifter — utan att Leander fått ta del av dem — hadeämnats ut till arbetsgivaren. Detta innebar enligt domstolen i och för sig en kränkning av Leanders rätt till respekt för sitt privaliv, men kränkningen ansågs försvarlig eftersom den hade sketti enlighet med Svenska författningsbestämmelser som var utfäriade i ett syfte som var legitimt ("national security") i ett demdtratiskt samhälle.

Domztolen ansåg inte heller att det förelåg något brott mot den i artikel 10 skyddade yttrandefriheten. Härvid åberopade dom— stolei att den omständigheten, att Leander hade förvägrats en statlig tjänst, inte i sig innebar någon kränkning av hans rätt till åiktsfrihet. Vidare ansåg domstolen att den i yttrandefri- heten ingående rätten att fritt ta emot information inte hade kränlts, eftersom denna inte innebar vare sig någon rätt för den enskide att ta del av registeruppgifter om sina egna förhållanden eller iågon skyldighet för staten att till den enskilde lämna ut sådar information.

Som grund för att det förelåg brott mot artikel 13 hade Leander åbercpat dels att han inte hade fått ta del av de uppgifter om honon som hade lämnats ut från säkerhetspolisens register, dels att hzn inte hade haft möjlighet att vända sig till en oberoende myndghet som hade befogenhet att pröva såväl beslutet om utlännande som uppgifternas riktighet. Att Leander inte fått ta del a' uppgifterna ansåg domstolen - i linje med sitt avgörande beträ'fande artikel 8 — inte innebära någon kränkning heller av artikd 13.

I frågan om det innebar en kränkning att Leander hade saknat möjlighet att få utlämnandebeslutet eller uppgifternas korrekthet överpövade anförde domstolen att man vid en bedömning av konvmtionens krav på "effective remedy" måste beakta vad som följer av ett system med kontroll av personer som utför arbets— uppgfter av betydelse för nationens säkerhet. Domstolen noterade att Leander hade haft vissa möjligheter till överprövning. Han kunde ha formellt sökt den aktuella tjänsten och om han inte fått (en ha överklagat beslutet till regeringen, han kunde ha ansök hos rikspolisstyrelsen att få ut uppgifterna och vid avslag på en sådan ansökan — ha överklagat detta beslut till kamnarrätten och vidare kunde han ha anfört klagomål hos JK eller 10. Enligt domstolens mening (majoriteten) innebar de samlasle möjligheter som Leander sålunda hade haft till överpröv— ning l'the aggregate of the remedies") att kravet på tillgång till

"effective remedy" fick anses vara tillgodosett i detta särskilda fall.

Tre av domstolens sju ledamöter hade på den här punkten en annan uppfattning. Domstolens ordförande (från Norge) ansåg i en egen skiljaktig mening att de samlade möjligheter till överpröv— ning som stått Leander till buds inte motsvarade konventionens krav på "ef f ective remedy". De två andra skiljaktiga ledamöterna uttalade bl.a. att det var absolut nödvändigt att en oberoende myndighet hade möjlighet att bedöma om det förelegat grund för en registrering och om huruvida det därvid förekommit en personförväxling eller något annat misstag. Om så var fallet, skulle ju framhöll de skiljaktiga ledamöterna - hänsynen till nationens säkerhet inte kunna åberopas.

De skiljaktiga meningarna - som är särskilt omnämnda i direk- tiven för kommitténs arbete - återges i sin helhet i bilaga 1.

1.3 Kommitténs arbete

1.3.1. Direktiven

Enligt regeringens direktiv för kommitténs arbete (dir. 1987z4l) ingår det i kommitténs uppdrag att f örutsättningslöst pröva vilket system vi bör ha för kontroll av medborgerlig pålitlighet hos personer som innehar eller avses tillträda säkerhetskänsliga befattningar (s.k. personalkontroll). Efter en redovisning av i vilka hänseenden kritik har riktats mot personalkontrollsystemet anförde justitieministern bl.a. följande om kommitténs arbets— uppgifter.

Själv vill jag framhålla att frågan om hur ett system för personalkontroll bör vara utformat i ett öppet samhälle som vårt är utomordentligt svårbedömd, eftersom olika väsentliga intressen här kan komma i konflikt med varandra. Jag är för egen del - trots den kritik som har anförts - inte utan vidare övertygad om annat än att det system som vi har i dag i sina huvudsakliga delar utgör en godtagbar avvägning mellan dessa olika intressen.

Samtidigt måste givetvis den kritik som har anförts tas på allvar. Vad som också står helt klart är att systemet är komplicerat och svårtillämpat; i åtskilliga av de fall som föranlett allmän debatt eller annan publicitet har det i efterhand visat sig att fel i hanteringen har begåtts av olika myndigheter.

Detta leder mig till uppfattningen att kommittén bör göra en f örutsättningslös utvärdering av den nuvarande ordningen och på grundval härav lägga fram förslag om hur personalkontrollsystemet bör vara utformat i framtiden. En möjlig ändrad ordning som förtjänar att övervägas kan härvid vara att beslut om att lämna ut uppgifter ur säkerhetsavdelningens register skall underställas eller kunna överprövas av ett fristående judiciellt organ, t.ex. en särskild nämnd.

I kommitténs uppdrag bör ingå att pröva om de offentliga och hemliga föreskrifter som regeringen har meddelat för personalkontrollsystemet är lämpligt utformade och ändamålsenliga i sak.

1.3.2. Närmare om kommitténs arbete

I kommitténs förra betänkande (SOU 1986zl6) behandlades huvudsakligen frågor om säkerhetspolisens inriktning och organisation. I anslutning till överväganden om ledning och parlamentarisk insyn kom emellertid kommittén (s. 204) att beröra frågm om det skulle vara ett alternativ att föra över persmalkontrollärendena till en särskild nämnd. Kommittén konstaterade att frågan hörde nära samman med översynen av persmalkontrollsystemet som helhet, och att den därför fick ansti till en senare etapp i utredningsarbetet.

Den särskilde utredaren har i sin rapport (SOU 1989:18) SÄPO Säkerhetspolisens arbetsmetoder tagit upp frågor om hur per— sonalkontrollsystemet bör vara utformat i framtiden. Bl.a. har utrelaren redovisat erfarenheter från tillämpningen av det nuvarande systemet (s. 93 ff) och lämnat synpunkter och förslag till förändringar (s. 96 ff). Utredarens synpunkter och förslag kommer att beröras närmare i samband med kommitténs egna överväganden (se nedan 5. 225).

När kommittén i april 1989 återupptog sitt arbete beslutade sig kommittén för att av återstående arbetsuppgifter först ta itu med frågan om förändringar i personalkontrollsystemet.

Inom ramen för detta arbete genomförde kommittén under våren 1989 en enkät om personalkontrollsystemet. Samtliga myndigheter och företag som enligt PKK har rätt att företa personalkontroll tillställdes därvid ett antal frågor om tillämpningen av systemet, och de bereddes även tillfälle att redovisa eventuella förslag till förändringar i den nuvarande ordningen. Med något enstaka undantag besvarades enkäten av samtliga (något över 100) myn- digheter. Vad som i vissa hänseenden framkom genom enkäten redovisas i samband med kommitténs överväganden och förslag. Vidare anordnade kommittén under sommaren 1989 en utfrågning med representanter för myndigheter och företag som har rätt att genomföra personalkontroll. De utf rågade bereddes därvid tillfälle att redovisa sina erfarenheter av det nuvarande personalkontrollsystemet och att lämna synpunkter på lämpliga förändringar. En förteckning över de personer som medverkade 1 utfrågningen finns intagen i bilaga 4.

I arbetet med personalkontrollfrågorna har kommittén vidare tagit del av innehållet i ett flertal av de personalkontrollärenden som har varit föremål för prövning av rikspolisstyrelsen under senare år, bl.a. har kommittén därvid studerat registeruppgifter och annat material i flera av de ärenden som har uppmärksammats i den allmänna debatten. Kommittén har också tagit del av synpunkter som har framförts från personal som handlägger frågor om personalkontroll hos säkerhetspolisen och försvars- staben.

Idet följande lämnar kommittén först en redogörelse för gällande ordning (2), vad avser såväl regelsystemet (2.1-3) som förfarandet hos säkerhetspolisen (2.4). Därefter följer en redovisning av hur man i vissa andra länder har löst frågan om kontroll av personers pålitlighet f rån säkerhetssynpunkt (3). Kommitténs överväganden och förslag (4) börjar med en inledning (4.1) och vissa allmänna utgångspunkter (4.2). Därefter följer överväganden om grunderna för personalkontrollen (4.3), beslut om personalkontroll (4.4), utlämnande av uppgifter (4.5), den kontrollerades möjligheter till insyn (4.6), vilket organ som skall besluta om utlämnande av uppgifter (4.7), anställningsmyndighetens självständiga prövning (4.8), författningsvalören (4.9) och övriga frågor (4.10). Personal— kontrollkungörelsen i nu gällande lydelse finns i bilaga I.

2 GÄLLANDE ORDNING

Som är nämnt tidigare finns grundläggande föreskrifter om säkerhetsskydd i förordningen (19811421) om säkerhetsskyddet vid statliga myndigheter (säkerhetsskyddsförordningen). Förord— ningen ålägger varje myndighet att svara för att det finns ett tillfredsställande säkerhetsskydd inom myndighetens verksam— hetsområde. Det finns enligt förordningen (2 &) fem olika former av säkerhetsskydd:

]. skydd mot att obehöriga får kännedom om uppgifter som är av betydelse för totalförsvaret eller rikets säkerhet i övrigt och som enligt sekretesslagen (1980:100) omfattas av sekretess (sekretesskydd);

2. skydd mot att obehöriga får tillträde till anläggningar, områden, fartyg, flygplan och andra ställen där de kan få kännedom om uppgifter som är sekretessbelagda eller där verksamhet som har betydelse för totalförsvaret eller rikets säkerhet i övrigt bedrivs (tillträdesskydd);

3. skydd mot att någon som inte är pålitlig från säkerhets- synpunkt får en sådan tjänst eller ett sådant vikariat eller uppdrag som är av betydelse för totalförsvaret eller rikets säkerhet i övrigt (infiltrationsskydd);

4. information till berörda arbets- och uppdragstagare om säkerhetsskyddet vid myndigheten;

5. kontroll av säkerhetsskyddet och av informationen om detta skydd.

Ansvaret för säkerhetsskyddet vilar således i första hand på respektive myndighet. I säkerhetsskyddsförordningen finns inte några bestämmelser som närmare anger hur säkerhetsskydds- verksamheten skall bedrivas. Enligt förordningen (7 5) ankommer det på rikspolisstyrelsen (RPS) och överbefälhavaren (ÖB) att utfärda sådana verkställighetsföreskrifter. Med stöd av detta bemyndigande har RPS och ÖB gemensamt år 1981 utfärdat föreskrifter, anvisningar och allmänna råd om tillämpningen av säkerhetsskyddsförordningen (FA SÄK).

I FA SÄK framhålls att personbedömning från säkerhetssynpunkt är ett viktigt led i infiltrationsskyddet och att sådan skall göras

beträffande var och en som avses placeras i en tjänst eller på ett uppdrag som är av betydelse för rikets säkerhet. Underlag för personbedömningen är allmän personkännedom och personalkont— roll. Allmän personkännedom grundar sig på den eventuella personliga kännedom som finns om personen i fråga, på uppgifter

som framgår av betyg, intyg och liknande handlingar samt på referenser.

En del av inf iltrationsskyddet är således personalkontrollen, som utgörs av ett i särskild ordning reglerat system för att pröva pålitligheten från säkerhetssynpunkt beträffande sökande till eller innehavare av befattningar som är av betydelse för rikets säkerhet. Personalkontrollsystemet regleras huvudsakligen i personalkontrol[kungörelsen (19691446; omtryckt 19831764; senast ändrad l988z900). Kompletterande föreskrifter till kungörelsen har utfärdats av rikspolisstyrelsen (RPS FS 1985:9 och 10).

Bestämmelser om personalkontroll finns också i andra f örf attning— ar. I upphandlingsförordningen (1986:366) föreskrivs att per- sonalkontroll får göras i fråga om anställda och uppdragstagare hos företag, med vilka statsmyndigheter träffar avtal om upp— handling som bör hemlighållas av hänsyn till rikets säkerhet. Närmare föreskrifter för sådan upphandling har utfärdats av RPS i samråd med ÖB (SUA Säkerhetsskydd Upphandling Arbete).

I förordningen om bevakningsföretag m. m. (1989: 149) finns bestämmelser om personalkontroll av väktare. Även 1 polisregis— terlagstiftningen — främst lagen (1965: 94) om polisregister m. m. — finns föreskrifter av betydelse för personalkontrollen, och bestämmelser som är tillämpliga på polisregistren finns också i datalagen (l972z389).

2.2.1. Inledning

Personalkontrollkungörelsen (PKK) trädde i kraft den 1 oktober 1969. Sedan dess har kungörelsen ändrats vid flera tillfällen (l969:545, 1972z505, l974:52, 1976:110, 19811982, l983:350 och 764, l985:403, l986:614 samt 19882900). Ändringarna har i de flesta fall varit mindre omfattande och ofta avsett att göra tillägg i den förteckning som finns i PKK (3 5) över vilka

myndigheter som har rätt att företa personalkontroll. År 1976 vidtogs dock ändringar som berörde ett flertal bestämmelser i PKK, och den andra ändringen år 1983 innebar relativt om— fattande ändringar i regelsystemet.4

Som har nämnts tidigare utgörs PKK:s förarbeten huvudsakligen av de synpunkter på ett system för personalkontroll som lämnades av den parlamentariska nämnden i Wennerströmaf f åren i utlåtan- det (SOU l968:4) Handläggningen av säkerhetsfrågor (s. 45-81). I det följande redovisas översiktligt innehållet i PKK.

2.2.2. Skyddsklasser

Enligt PKK (l 5) innebär personalkontroll inhämtande av upplys— ningar ur polisregister beträffande den som innehar eller avses tillträda sådan tjänst hos myndighet som är av betydelse för totalförsvaret eller rikets säkerhet i övrigt. Endast den som har en tjänst (motsvarande) som är placerad i skyddsklass får göras till föremål för personalkontroll (4 5 första stycket PKK). Skyddsklasserna är numera (sedan år 1983) tre, nämligen 1 A, 1 B och 2 (4 5 andra stycket PKK).

Till skyddsklass 1 A, som är den mest kvalificerade skyddsklassen, hänförs en tjänst om befattningshavaren i stor omfattning får del av sådana sekretessbelagda uppgifter av synnerlig betydelse för rikets säkerhet som berör en större eller särskilt väsentlig del av totalförsvaret. Skyddsklass I B omfattar tjänster vars befatt- ningshavare annars i en omfattning som inte är obetydlig får del av sekretessbelagda uppgifter av synnerlig betydelse för rikets säkerhet. Till den lägsta skyddsklassen, skyddsklass 2, hänförs en tjänst om befattningshavaren antingen i obetydlig omfattning får del av sekretessbelagda uppgifter av synnerlig betydelse för rikets säkerhet eller i en omfattning som inte är ringa får del av andra sekretessbelagda uppgifter av betydelse för rikets säkerhet.

Det är regeringen som för sina myndigheter bestämmer vilka tjänster som skall hänföras till skyddsklass 1 A eller 1 B. Vilka

4 Den andra ändringen år 1983 gällde bl.a. en ändrad skyddsklassindelning. Till grund för ändringarna låg en utredning om den dittillsvarande tillämpningen av personalkontrollsystemet som hade gjorts av RPS/Säk. Utredningen (som är hemlig) finns intagen i justitiedepartementets akt i ärendet (dnr 81—1415).

tjänster som skall hänföras till skyddsklass 2 bestäms av rege— ringen eller - efter regeringens bemyndigande - av vederbörande myndighet (4 & tredje stycket PKK).

Personalkontroll skall enligt 6 & PKK företas när någon avses tillträda en tjänst som är hänförd till skyddsklass och när någon som redan är anställd avses övergå till en tjänst som är hänförd till skyddsklass eller till högre skyddsklass än den tidigare tjänsten. Beträffande den som innehar en tjänst i skyddsklass 1 A eller 1 B skall förnyad kontroll ske minst vart femte år. I övrigt bör förnyad kontroll företas när det finns särskild anledning till det, men i ett sådant fall skall myndigheten enligt 17 & PKK noga överväga om sådan kontroll behövs.

2.2.3. Registeruppgifter

Personalkontroll innebär att uppgifter om den som skall kont— rolleras inhämtas från polisregister. Med polisregister avses enligt polisregisterlagen (l 5) ett register som förs hos RPS eller annan polismyndighet för att upplysa dels om brott som någon har misstänkts, åtalats eller dömts för, dels om någons vandel i övrigt.

Ett av de register som förs hos RPS är person— och belastnings— registret, som är det största centrala polisregistret. I detta register finns uppgifter om bl.a. domar och åtalsunderlåtelser samt om misstankar om vissa brott, vars registrering är av särskild betydelse för polisens brottsspaning. Polismyndigheterna har tillgång till detta register via terminaler. Uppgifter från registret kommer ofta till användning i s.k. polismyndighetsären- den, dvs. ärenden om tillstånd att inneha vapen och sprängämnen, förordnande av ordningsvakter och körkortstillstånd.

Ett annat register som förs hos RPS är det allmänna spanings- registret, som innehåller allmän spaningsinformation och uppgif- ter om frihetsberövanden och verkställighet av påföljder. Regist— ret förs av polismyndigheterna och uppgifterna i registret är åtkomliga för samtliga polismyndigheter genom terminaler. Det gäller emellertid strikta restriktioner beträffande vilka som har tillgång till uppgifter i det allmänna spaningsregistret.

Hos RPS förs också - med stöd av PKK (2 5) och ett särskilt regeringsbeslut (den 26 juni 1980) — ett register för säkerhets- polisens särskilda polisverksamhet för hindrande och uppdagande

av brott mot rikets säkerhet (SÄPO—registret). I registret får antecknas sådana uppgifter som behövs för den särskilda polis— verksamheten. Bland de uppgifter som antecknas finns bl.a. spaningsuppgif ter från SÄPO:s verksamhet med kontraspionage och terrorismbekämpning.

2.2.4. Vissa särskilda registeruppgi fter

Enligt PKK (2 5 andra stycket) får anteckning i SÄPO:s register inte göras enbart av det skälet att någon genom tillhörighet till organisation eller på annat sätt har givit uttryck för politisk uppfattning. En regel om förbud mot åsiktsregistrering - såvitt

avser svenska medborgare - finns numera också i regeringsformen (2 kap. 3 5 första stycket RF).5

I lagen om polisregister föreskrivs (2 5) att innehållet i polis— register skall begränsas till uppgifter som är nödvändiga för att polisen skall kunna förebygga och uppdaga brott samt fullgöra sin verksamhet i övrigt. I samband med att bestämmelsen fick denna lydelse år 1988 framhölls att en sådan återhållsamhet med registreringen av uppgifter som bestämmelsen ger uttryck för är särskilt påkallad när det gäller uppgifter som rör människors personliga förhållanden och som därför är särskilt integritets- känsliga (prop. 1987/881122 s. 25).

Närmare bestämmelser om tillämpningen av den ovan nämnda föreskriften i PKK har meddelats av regeringen, dels genom öppna föreskrifter den 22 september 1972, dels genom kvali— ficerat hemliga föreskrifter den 3 december 1981.

I de öppna föreskrifterna anförs bl.a. följande.

Vissa organisationer har i antaget program angivit att organisationen skall verka för att omvandla samhället med våld. En stor del av sådana organisationers medlemmar kan emellertid antas aldrig komma att

5 Sedan den 1 juli 1988 stadgas i 2 kap. 3 5 andra stycket RF också att varje medborgare i den utsträckning som närmare anges i lag skall skyddas mot att hans personliga integritet kränks genom att uppgifter om honom registreras med hjälp av automatisk databehandling (prop. 1987/88:57, KU 19, rskr. 117; 1988/89:KU2, rskr. ll).

medverka till att vad som sålunda uttalas i programmet förverkligas. Enbart tillhörighet till sådan organisation skall därför inte utgöra skäl att anteckna någon i säkerhetsavdelningens polisregister. Anteckning får dock ske, om någon medlem i eller sympatisör med sådan organisation genom sina åtgärder har givit anledning till misstanke att han kan vara beredd att delta i verksamhet som innebär fara för rikets säkerhet eller som syftar till att med våld förändra det demo- kratiska statsskicket eller påverka rikets ställning som oberoende stat.

Vidare finns organisationer och grupper som kan befaras här i riket eller i andra stater bedriva eller ha bedrivit politisk omstörtningsverksamhet vari ingår utnyttjande av våld, hot eller tvång som medel. Uppgift om medlem i eller sympatisör med sådan organisation eller grupp skall antecknas i säkerhetsavdelningens register.

I de hemliga föreskrifterna ges mer preciserade anvisningar för i vilka fall registrering får ske av medlemmar och sympatisörer i politiska extremistorganisationer.

Frågor om registrering av politiska sympatier i säkerhetspolisens register har tagits upp av JO vid ett par tillfällen (JO 1967 s. 87 och 88 samt 1973 s. 43) och som har nämnts tidigare — av JK i ett yttrande till regeringen i början av år 1990 (1990-01-18, dnr 2650—88-9).

2.2.5. Utlämnande av uppgifter

Det underlag i form av registeruppgi fter som f är lämnas ut från RPS vid personalkontroll varierar med hänsyn till vilken skydds— klass som kontrollen avser (8—10 55 PKK). Beträffande den som innehar eller avses tillträda en tjänst i skyddsklass 1 A eller 1 B får RPS lämna ut varje uppgift som är tillgänglig i polisregister. Avser personalkontrollen skyddsklass 2 är möjligheterna att lämna ut registeruppgifter däremot mer begränsade.

Vid kontroll i skyddsklass 2 får uppgifter lämnas ut bl.a. om att den kontrollerade har dömts eller är misstänkt för handling som innefattar brott som avses i lagen (195298) med särskilda

bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål eller för vissa brott som avses i 13 kap. 7 eller 8 & brottsbalken, dvs. spioneri, obehörig befattning med hemlig uppgift, 010vlig underrättelse— verksamhet, sabotage m.m. Dessutom får uppgifter lämnas ut om att den kontrollerade annars har dömts eller är misstänkt för handling som innefattar brott mot rikets säkerhet eller som syftar till och är ägnad att med våld förändra det demokratiska statsskicket eller påverka rikets ställning som oberoende stat, eller om han genom sin verksamhet eller på annat sätt kan befaras vara beredd att delta i sådana handlingar som nu har nämnts.

Om en tjänst i skyddsklass 2 är förenad med bevakningsuppgift, chefskap för förråd eller kassaförvaltning, får RPS lämna ut även uppgift ur polisregister om att den kontrollerade under de senaste tio åren har dömts för bl.a. egendomsbrott, brott mot allmän ordning, rattfylleri och narkotikabrott.

Det är rikspolisstyrelsens styrelse som beslutar om utlämnande av uppgifter ur polisregister för personalkontroll (11 5 första stycket PKK). I vissa fall får dock beslutet fattas av rikspolis- chefen (11 & fjärde stycket PKK). En uppgift som lämnas ut får inte åtföljas av annat yttrande från rikspolisstyrelsen än en förtydligande kommentar till uppgiften (14 å PKK). Om beslut har fattats att uppgift ej skall lämnas ut, får det inte framgå av rikspolisstyrelsens svar till myndigheten huruvida registret innehåller uppgift om den person som kontrollen avser eller uppgift utöver vad som lämnas ut.

2.2.6. Partsinsyn

Enligt 19 & PKK skall — med visst undantag - en myndighet innan den företar personalkontroll underrätta den som kontrollen avser. Därmed blir den kontrollerade medveten om att uppgifter från polisregister kan komma att inhämtas. En annan fråga som gäller den kontrollerades möjligheter till insyn är vilken rätt han har att ta del av uppgifter om honom som eventuellt finns i ett polisregister.

I 16 och 17 55 förvaltningslagen (l986:223) finns regler om att en part har rätt att få del av uppgifter i ett ärende som rör honom. Bestämmelsen gäller emellertid endast vid myndig— hetsutövning och är därför inte tillämplig i den del av ett personalkontrollförfarande som äger rum hos RPS. Handläggnin—

gen hos RPS anses nämligen ingå endast i beredningen av det anställningsärende som har föranlett personalkontrollen.

I PKK finns en särskild regel om s.k. kommunikation. Enligt PKK (13 5) skall den som personalkontrollen avser ges tillfälle att skriftligen eller muntligen yttra sig innan registeruppgifter lämnas ut om honom. Detta gäller dock inte, om den kontrollerade därigenom skulle få kännedom om uppgift för vilken sekretess gäller enligt någon annan bestämmelse i sekretesslagen än 7 kap. 17 5.

I praktiken innebär detta att den kontrollerade ges tillfälle att yttra sig endast över eventuella uppgifter i person- och belast— ningsregistret, eftersom dessa uppgifter skyddas endast av sekretess enligt 7 kap. 17 & sekretesslagen. Däremot får han i princip inte del av uppgifter som finns i SÄPO-registret, vilka i regel faller under bestämmelsen i 5 kap. l & sekretesslagen om s.k. polissekretess. Bestämmelsen innebär att sekretess gäller om polisens åtgärder i ett aktuellt eller framtida ärende skulle skadas av att uppgifterna blev kända. Den regeln tar således vanligen över huvudregeln i PKK om kommunikation i perso— nalkontrollärenden.

Om RPS har lämnat ut uppgifter till den kontrollerande myn— digheten har den kontrollerade enligt de ovan nämnda bestämmel— serna i förvaltningslagen i princip rätt att ta del av innehållet i uppgifterna. Emellertid begränsas denna rätt av en föreskrift i sekretesslagen (14 kap. 5 5), där det bl.a. sägs att sekretess- belagda uppgifter inte får lämnas ut till en part om det av hänsyn till ett allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att uppgifterna inte röjs. Detta får ofta till följd att innehållet i de utlämnade uppgifterna hålls hemligt för den kontrollerade även i det anställningsärende som har föranlett personalkontrollen.

Företag och andra enskilda rättssubjekt faller utanför tillämp— ningsområdet för de nu berörda reglerna om offentlighet och sekretess. En anställd eller arbetssökande hos ett företag har således ingen i lagstiftningen grundad rätt att få ta del av uppgifter om honom som företaget har fått vid en personalkont— roll.

Enligt rättegångsbalken (RB), som tillämpas av tingsrätterna och arbetsdomstolen i arbetsrättstvister, har en part alltid rätt att ta del av omständigheter som domstolen lägger till grund för sitt avgörande. Av den anledningen föreskrivs i sekretesslagen

(14 kap. 5 &) att sekretess inte innebär någon begränsning i en parts rätt att få del av omständigheter som läggs till grund för ett domstolsavgörande. Inte heller dessa regler innebär emellertid någon garanti för att den kontrollerade ens i en domstolsprocess får del av de uppgifter om honom som har kommit fram vid kontrollen. Det har i praktiken förekommit att arbetsgivaren i ett sådant läge har avstått från att i domstolen åberopa innehållet i de utlämnade uppgifterna.6

I polisregisterlagen (3 5) finns en föreskrift som gör att en enskild under vissa förutsättningar kan få upplysning om inne— hållet i ett polisregister. Om den enskilde sålunda kan styrka att hans rätt är beroende av att han får upplysning ur registret t.ex. för att få en fråga om anställning som är av betydelse för rikets säkerhet prövad kan regeringen ge honom tillstånd till det.

2.2.7. Självständig prövning

RPS:s roll i ett personalkontrollärende är att besluta om utläm— nande av eventuella registeruppgifter som kan vara av betydelse för att bedöma den kontrollerades pålitlighet f rån säkerhetssyn— punkt. Enligt PKK får RPS inte bifoga något annat yttrande till uppgifterna än en förtydligande kommentar (14 & PKK), och det ankommer på den kontrollerande myndigheten att självständigt pröva betydelsen av de uppgifter som har lämnats ut från RPS (20 5). Därvid skall myndigheten beakta arten av den verksamhet som ankommer på innehavaren av den berörda tjänsten, myndig- hetens egen kännedom om den som uppgifterna avser och övriga omständigheter.

2.2.8. Statlig upphandling

I upphandlingsförordningen föreskrivs att personalkontroll får företas i fråga om anställda och uppdragstagare hos företag med vilka statsmyndigheter träffar avtal om upphandling som bör hemlighållas av hänsyn till rikets säkerhet. Närmare föreskrifter för det området har utfärdats av RPS i samråd med ÖB (SUA Säkerhetsskydd Upphandling Arbete). I enlighet med dessa

6 Så var t.ex. fallet i ett av de ovan (5. 187) redovisade avgörandena av arbetsdomstolen (AD I989:42).

föreskrifter finns vid RPS en särskild enhet, industriskydds- gruppen, som är ett gemensamt organ för RPS och ÖB för samordning och rådgivning beträffande statlig upphandling som skall hemlighållas av hänsyn till rikets säkerhet.

Vid personalkontroll av anställda och uppdragstagare hos företag med vilka staten gör en hemlig upphandling begär den upphandlande myndigheten personalkontroll hos ÖB. Det är också ÖB som föreskriver vilka personer hos ett upphandlingsföretag som skall placeras i skyddsklass (4 & fjärde stycket PKK). När ÖB har fått in en begäran om personalkontroll vidarebefordrar ÖB denna begäran till RPS som handlägger ärendet i samma ordning som personalkontroller i övrigt. Om uppgifter lämnas ut, gör ÖB en preliminär bedömning av den kontrollerades pålitlighet och överlämnar därefter - eventuellt med ett eget yttrande — uppgifterna till den beställande myndigheten som har att avgöra om den som har kontrollerats är att anse som pålitlig eller ej. Det företag som myndigheten har gjort eller avser att göra upphandlingen hos får inte del av de uppgifter som har lämnats ut om den kontrollerade.

Det finns inom arbetsrätten i princip inte några regler som direkt tar sikte på personalkontroll. Olika arbetsrättsliga frågor kan dock komma upp i samband med en sådan kontroll. I första hand gäller det om resultatet av personalkontrollen medför att en person går miste om en tjänst som han har sökt eller om av samma skäl en person som redan är anställd blir avskedad, uppsagd eller omplacerad. Regler av intresse i detta sammanhang finns bl.a. i lagen (l982z80) om anställningsskydd (LAS), lagen (19761600) om offentlig anställning (LOA) och anställningsförord— ningen (l965:601).

Vid anställning hos en privat arbetsgivare är utgångspunkten att det står arbetsgivaren fritt att anställa vem han vill. En privat arbetsgivare får således använda vilka kriterier han vill vid valet av dem som han anställer. Vid anställning inom det område som regleras i LOA gäller däremot att myndigheten är skyldig att fästa avseende endast vid sakliga grunder såsom förtjänst och skicklighet (4 kap. 3 & LOA och 11 kap. 9 5 RF; se även 1 kap. 9 & RF). Även om det inte direkt framgår av författningstexten

är det inte någon tvekan om att pålitligheten från säkerhetssyn— punkt är en sådan saklig grund som en myndighet har att beakta vid tillsättning av en tjänst som är hänförd till skyddsklass (se JO 1968 s. 347 och 1979/80 s. 459 ff).

I förordningen (l975z608) om krav på svenskt medborgarskap för tillträde till vissa statliga tjänster föreskrivs att, om en statlig tjänst har hänförts till skyddsklass enligt PKK, en myndighet inte får tillsätta tjänsten med annan än Svensk medborgare eller förordna annan än svensk medborgare att utöva tjänsten (se även 4 kap. 2 & LOA).

En offentlig arbetsgivares beslut i ett anställningsärende är - i motsats till vad som gäller på det privata området - överklagbart. Statliga myndigheters beslut överklagas i regel i sista hand till regeringen, och på det kommunala området får överklagande ske i särskild ordning. Såväl en enskild som en offentlig arbetsgivares tillsättningsbeslut kan undantagsvis prövas av tingsrätt eller arbetsdomstolen enligt reglerna i lagen (l974z371) om rättegången i arbetstvister.

En arbetstagare kan omedelbart skiljas från sin anställning genom avskedande (18—20 55 LAS och 11 kap. LOA). För arbetsmarkna— den i allmänhet gäller att avskedande får ske endast om arbets— tagaren grovt har åsidosatt sina åligganden mot arbetsgivaren (se prop. 1973:129 5. 149). På det område som regleras i LOA förutsätts för avskedande att arbetstagaren har begått ett brott, som visar att han uppenbarligen är olämplig att inneha sin anställning (11 kap. 1 5 LOA). Har arbetstagaren genom en annan gärning än brott begått en grov tjänsteförseelse som visar att han uppenbarligen är olämplig att inneha sin anställning, får han avskedas i stället för att han åläggs disciplinförseelse (11 kap. 1 & LOA).

I mindre allvarliga fall kan uppsägning ske, vilket innebär att arbetstagaren skiljs från anställningen efter en viss upp— sägningstid (7-14 55 LAS och 7 kap. LOA). En uppsägning från arbetsgivarens sida skall vara sakligt grundad. Vad som kan utgöra saklig grund för uppsägning framgår av lagmotiv och rättspraxis. Bevisbördan för vad som läggs arbetstagaren till last vilar på arbetsgivaren.

Ett mindre ingripande sätt att avlägsna en arbetstagare från en viss befattning är omplacering. En omplacering kan ske inom ramen för arbetstagarens anställning, dvs. genom att arbetstaga—

ren tilldelas andra arbetsuppgifter eller erbjuds en annan anställning. Arbetsgivaren är skyldig att välja omplacering i stället för uppsägning om det är skäligt.

Inom polisväsendet, utrikesförvaltningen och försvarsmakten får en arbetstagare försättas i disponibilitet om det är nödvändigt av hänsyn till rikets bästa (7 kap. 7 & LOA och 19 och 35 55 anställningsförordningen). Bestämmelserna har tillkommit i första hand för att skydda från säkerhetssynpunkt särskilt viktiga f örvaltningsområden mot opålitliga eller annars olämpliga t jänste— män (se prop. l965:60 s. 207).

Enligt en ILO-konvention om diskriminering i fråga om anställ— ning och yrkesutövning som Sverige har ratificerat sägs bl.a. att som diskriminering inte skall anses åtgärder riktade mot den som är skäligen misstänkt för eller invecklad i en för rikets säkerhet skadlig verksamhet, under förutsättning att den misstänkte äger anföra besvär hos ett i enlighet med nationell praxis upprättat organ.

2.4.1. Inledning

Ett personalkontrollärende inleds vanligen med att någon av de myndigheter som enligt PKK har rätt att företa personalkontroll inkommer till RPS med en begäran om att uppgifter ur polis— register skall lämnas ut om den person som skall kontrolleras.7 Enligt RPS:s tillämpningsf öreskrif ter (RPS FS 198529 och 10) skall en sådan framställning göras på en särskild blankett. Omfatt— ningen av de uppgifter som skall fyllas i varierar med hänsyn till vilken skyddsklass personalkontrollen avser. Det finns därför olika blanketter för skyddsklass 1 A och 1 B, för skyddsklass 2 och för personalkontroll vid statlig upphandling. Vidare finns en gruppblankett (avsedd huvudsakligen för personalkontroll i skyddsklass 2 vid annat än anställning, t.ex. vid placering i driftvärn) och en för uppgifter om personliga förhållanden vid

7 Dessutom kan s.k. spontanutlämning förekomma, vilket innebär att RPS självmant lämnar ut uppgifter om någon som är placerad i skyddsklass (7 5 andra stycket PKK).

personalkontroll i skyddsklass ] A. Vid personalkontroll i skyddsklass ] A och 1 B skall den kontrollerade själv fyllai vissa uppgifter i blanketten, vilket däremot inte är fallet vid kontroll i skyddsklass 2 (18 & PKK). Blanketterna finns intagna i bilaga 5 till betänkandet (s. 361).

Efter det att rikspolisstyrelsen har beslutat i ärendet underrättas den kontrollerande myndigheten. Detta skall enligt föreskrifterna ske skyndsamt. Beträffande ett slumpvis antal utvalda ärenden avvaktar dock RPS i vissa fall med att lämna besked. Syftet är att en myndighet - som samtidigt har begärt flera kontroller— inte av handläggningstiden skall kunna dra någon slutsats om huruvida det finns några uppgifter i registret eller ej beträffande någon av dem som kontrollerades.

När sedan den personalkontrollerande myndigheten har avgjort det ärende som har föranlett personalkontrollen, skall myn— digheten snarast återsända samtliga från RPS mottagna handlin— gar. Samtidigt skall myndigheten underrätta RPS om innehållet i sitt beslut. Om en företagen personalkontroll visar att den som innehar en viss tjänst kan anses olämplig för tjänsten, skall myndigheten anmäla detta till chefen för det departement till vilket myndigheten hör (21 & PKK). En myndighets beslut i ett personalkontrollärende skall som regel tillställas RPS (22 5 PKK) och handlingar som har erhållits från RPS skall efter beslutet återsändas till dit (23 & PKK).

Efter det att en myndighet har fattat beslut om att tillsätta en person på en tjänst i skyddsklass ] A skall ett skyddssamtal hållas. Inom ÖB:s område hålls skyddssamtalet av någon som utses av honom, i övriga fall hålls skyddssamtal av personal från RPS (RPS FS 1985110 p. 6 resp. 9 p. 6).

2.4.2 SÄPO:s register och arkiv En närmare redogörelse för diarieföring och arkivering, liksom för SAPO:s register har lämnats ovan i avsnittet om säkerhets— polisens arbetsmetoder (se 5. 94).

2.4.3. Handläggningen hos SÄPO

Personalkontrollärenden handläggs på en särskild rotel inom skyddsenheten, dvs. den enhet som ansvarar för frågor om

säkerhetsskydd, personskydd och terorismbekämpning. Förra året uppgick det totala antalet personalkontrollärenden till ca 122 000, varav ca 500 i skyddsklass ] A, 5 500 i skyddsklass 1 B och 116 000 i skyddsklass 2. I 110 av dessa ärenden prövade riks— polisstyrelsens styrelse frågan om utlämnande av uppgifter.

Som har nämnts tidigare initieras ett personalkontrollärende hos RPS genom en skriftlig framställning från den kontrollerande myndigheten. Efter diarieföring, i personalkontrolldiariet, och en formell granskning överlämnas framställningen till register- sektionen för eftersökning av uppgifter i säkerhetspolisens register och i person— och belastningsregistret.

Resultatet redovisas därefter till personalkontrollroteln som vid behov gör efterforskningar även i andra register och inhämtar uppgifter på annat sätt. I förekommande fall rekvireras också den kontrollerades akt från säkerhetspolisens arkiv. Vid personalkont— roll i skyddsklass 1 A företas dessutom en fördjupad personutred— ning. För personalkontrollärenden som gäller placering av värnpliktiga i krigsorganisationen (i skyddsklass 2) tillämpas ett enklare beredningsförfarande med hjälp av databand från ÖB som samkörs mot rikpolisstyrelsens register.

När utredningen i ärendet är slutförd upprättas en promemoria som överlämnas till enhetschef en för föredragning i rikspolissty— relsens styrelse. Det är sedan styrelsen som beslutar om upp- gifterna skall lämnas ut eller ej. Antalet ärenden som avgörs av rikspolisstyrelsens styrelse har stadigt minskat under senare år. Förra året föredrogs 110 ärenden för avgörande av styrelsen.

Om styrelsen beslutar att uppgifter skall lämnas ut, tillställs den personalkontrollerande myndigheten den promemoria som har upprättats i ärendet. Efter det att myndigheten har fattat beslut i anställningsärendet, återsänds promemorian med besked om myndighetens beslut i ärendet. Om personalkontrollen har avsett skyddsklass ] A eller 1 B förs uppgift om kontrollen in i säkerhetspolisens register (NCR).

3 PERSONALKONTROLL I ANDRA LÄNDER

3.1. Inledning

Att kontrollera pålitligheten från säkerhetssynpunkt hos personer i vissa befattningar anses i de flesta länder vara en ofrånkomlig del av skyddet mot infiltration, och de system för personal— kontroll som finns i andra länder skiljer sig i inriktning och allmän uppläggning inte mycket från det system som vi har i Sverige. Däremot föreligger det skillnader när det gäller den närmare utformningen av systemen. Gemensamt synes emellertid vara att registeruppgifter och andra personupplysningar som finns hos ett lands säkerhetstjänst (eller motsvarande) används vid personalkontrollen. Detta har i många länder på samma sätt som hos oss kommit att ifrågasättas från framför allt integritets— synpunkt. Många länder som är anslutna till försvarsalliansen NATO men inte alla — har likartade system som bygger på att även personer utanför de militära styrkorna klareras i en viss säkerhetsklass. Personen erhåller en s.k. security clearance som ger denne behörighet att ta befattning med hemliga uppgifter av en viss dignitet.

En del länder, t.ex. Finland, uppges sakna formella regler för kontroll av tjänstemäns pålitlighet, medan i andra länder regel- systemen kringgärdas av sekretess och det av den anledningen inte är möjligt att för dessa länder redovisa något om regler för personalkontroll.

I det följande lämnas en redogörelse för personalkontrollreglerna i ett antal länder som är jämförbara med Sverige. Framställningen beskriver de olika systemen i stort och tar särskilt sikte på vilka möjligheter som finns för den kontrollerade att anföra klagomål över resultatet av en personalkontroll.

3.2. Norge

Enligt overvåkningsinstruksen skall overvåkningstjenesten bl.a. inhämta upplysningar om personer, grupper och organisationer som kan misstänkas för att förbereda eller företa handlingar som

innebär brott mot rikets säkerhet eller annan verksamhet som går ut på exempelvis underrättelseinhämtning, infiltration, sabotage och attentat och som kan medföra fara för rikets säkerhet (& 4). Upplysningar som har inhämtats i enlighet härmed eller i samband med personalkontroll får registreras och bevaras om det kan an— tas att upplysningarna kan vara av betydelse senare. Medlemskap i lovlig politisk organisation eller lovlig politisk virksomhet kan "ikke i seg selv" ligga till grund för inhämtning och registrering av upplysningar.

De upplysningar som inhämtas skall systematiskt ordnas i ett eget arkiv som skall vara betryggande skyddat och otillgängligt för andra än overvåkningstjenestens tjänstemän och dem som regerin- gen har utsett att utföra kontroll och tillsyn över overvåknings— tjenesten. Arkivet skall fortlöpande granskas kritiskt med sikte på att gallra och förstöra uppgifter som inte är aktuella.

För personalkontrollen i Norge finns bestämmelser i särskilda direktiv för försvarsmakten och den civila förvaltningen. För det sist nämnda området gäller direktiv for personellsikkerhetstjenes— ten og personkontrolltjenesten innen den sivile förvaltning, som trädde i kraft den 1 juni 1984.8 Det norska systemet bygger på att personer som skall få tillgång till hemliga uppgifter sikkerhetsklareras i förhållande till vilken grad av hemliga uppgifter det är fråga om för dem att få del av. Efter sikker— hetsklareringen krävs dessutom en autorisas jon för att personen skall få tillgång till hemliga uppgifter som motsvarar sikker- hetsklareringen. Utgångspunkten är de olika sekretessgrader (beskyttelsegrader) som anges i sikkerhetsinstruksen. Det finns tre grader av sikkerhetsklarering: K Konfidensielt (NATO Confidential), H Hemmelig (NATO Secret), SH/CTS Strengt hemmelig/Cosmic top secret. För uppgifter som är Begrenset (NATO restricted) krävs däremot inte någon sikkerhetsklarering för autorisasjon.

En sikkerhetsklarering skall föregås av en personkontroll. Kla— rering kan inte ges om det föreligger rimliga tvivel med hänsyn till personens pålitlighet, lojalitet och goda omdöme. Vid denna bedömning skall klareringsmyndigheten ta hänsyn till alla upplys— ningar som finns tillgängliga, också sådana som har framkommit

8 Förarbetena till de norska personalkontrollreglerna finns i St. meld. nr. 18 (1980—81).

på annat sätt än genom personalkontroll. Upplysningar av följande slag skall tillmätas särskild betydelse.

a) Verksamhet för främmande makt med olovlig underrättel— severksamhet, planläggning och/eller genomförande av sabotage, attentat eller liknande,

b) Straffbara handlingar som kan föranleda tvivel när det gäller pålitlighet av hänsyn till rikets säkerhet,

c) Förhållanden som kan leda till att vederbörande själv eller denne närstående personer utsätts för hot som kan pressa dem att utföra handlingar som strider mot säkerhetsmässiga intressen,

d) Felaktiga upplysningar om förhållanden som vederbörande måste förstå är av betydelse för klareringsfrågan,

e) Missbruk av alkohol och droger samt psykiska sjukdomar som kan påverka pålitlighet eller omdöme,

f) Missbruk av hemliga handlingar, brott mot säkerhetsbes- tämmelser och vägran att lämna upplysningar om sig själv.

Upplysningar om förhållanden under a-c skall beaktas inte bara beträffande den som skall klareras utan också såvitt avser make eller sambo. Uppräkningen är inte uttömmande och i förarbetena har nämnts några exempel på förhållanden som det kan vara värt att fästa avseende på när det gäller en persons karaktär, vanor, förbindelser och uppträdande (St. meld. nr. 18, 1980-81, s. 11): dålig ekonomi, förbindelser med utlänningar och utlandsresor som kan ge anledning till upprättande eller vidmakthållande av kontakter med främmande underrättelsetjänster, förbindelser med inländska eller utländska organisationer med olagliga syften, som kan rubba samhällsordningen eller som bekänner sig till våld och terrorism som acceptabla metoder.

När en person nekas sikkerhetsklarering på andra än kriminella grunder underrättas Forsvarssjefen med angivande av grunden för beslutet. I underrättelsen till autorisasjonsmyndigheten lämnas däremot inte någon uppgift om anledningen till att personen har vägrats klarering. Att någon har vägrats klarering och grunderna härför får inte meddelas andra än dem som har behov av dessa uppgifter i tjänsten. Den som har blivit nekad klarering kan överklaga beslutet till Forsvarssjefen som är gemensam klagoin— stans för hela den statliga förvaltningen. Om den kontrollerade begär att få ta del av vad som har legat till grund för en nekad klarering skall Forsvarssjefen efter att ha inhämtat utlåtande från chefen för overvåkningstjenesten avgöra om sådana upplys— ningar kan lämnas.

Sedan en person har blivit sikkerhetsklarerad krävs för autorisa— sjon bl.a. att ett säkerhetssamtal har ägt rum.

I Norge finns ett särskilt organ - kontrollutvalget som har till— syn över overvåknings— och sikkerhetstjenesten. Enligt sin inst— ruktion (av den 22 januari 1982) består kontrollutvalget av tre medlemmar, varav en bör uppfylla de krav som ställs på en doma- re i högsta domstolen (5 l). Utvalget har en rent kontrollerande funktion och skall därvid särskilt ha den enskildes rättssäkerhet för ögonen (& 2). Utvalget skall tillse att verksamheten vid overvåknings— och sikkerhetstjenesten sker inom ramen för lagar och instruktioner. Därvid har utvalget möjlighet att inspektera lokaler, arkiv, register, tekniska inrättningar m.m. av betydelse för kontrollen. Utvalget kan kräva att få sig förelagt alla upplysningar som är nödvändiga för utvalgets kontrollfunktioner, och kan inkalla tjänstemän hos overvåknings- och sikkerhets— tjenesten till förhör (& 3).

Utvalget skall undersöka varje klagomål från enskilda personer och organisationer. Självmant skall utvalget ta upp varje sak eller förhållande som det anser bör behandlas, särskilt sådana som har varit föremål för offentlig kritik. Utvalget skall ge klaganden underrättelse om resultatet av utvalgets behandling av klagomålet i form av en konklusion som skall gå ut på att klagomålet antin- gen ger eller inte ger anledning till kritik (& 4). Utvalget skall varje år lämna en redogörelse till regeringen om sin verksamhet (5 5). Regeringen brukar med några års intervall redovisa inne— hållet i utvalgets redogörelser för stortinget. Senast har en sådan redovisning (för åren 1984—1987) lämnats i St. meld. nr. 50 (1987-88).

Kontrollutvalget är således enligt sin instruktion inte en instans som efter överklagande kan ändra ett beslut om nekad sikker— hetsklarering eller autorisas jon. Den frågan berördes särskilt av utvalget i berättelsen till regeringen år 1985. I ett klagoärende som redovisades i berättelsen hade utvalget uttalat att det med utgångspunkt i 5 3 i instruktionen ligger utanför utvalgets uppgift att värdera de beslut som klarerings- och autorisasjonsmyndighe— terna fattar, och att utvalget inte hade möjlighet att överpröva själva klareringsfrågan. Denna kompetens tillkom, enligt vad utvalget anförde, endast Forsvarssjefen. Utvalget ansåg sig där— emot kunna värdera behandlingen i sak och de faktiska omstän- digheter som låg till grund för denna behandling. Skälet till detta ställningstagande var enligt utvalget att det annars skulle finnas två klagoinstanser såvitt gäller klareringsfrågor. I sitt svar i

klagoärendet hade utvalget därför hänvisat till att överprövningen skulle ske av Forsvarssjefen.

Även i Norge har den allmänna debatten tidvis varit intensiv när det gäller frågor om personalkontroll. På samma sätt som i Sve— rigea har diskussionen därvid främst gällt om politisk åsikts- regiistrering har förekommit eller ej. Diskussionen var intensiv redan i början av 1950-talet och resulterade så småningom i tillsättandet av en utredning om säkerhetstjänstens verksamhet. Utredningen, det s.k. Mellbye-utvalget, redovisade sitt arbete är 1967 och stark kritik riktades därvid mot att innehållet i utred— nintgens betänkande var hemligt. Detta ansågs på sina håll bekräf- ta misstanken om att det hade förekommit och förekom politisk åsiktsregistrering i Norge.9

3.3 Danmark

Perssonalkontrollsystemet i Danmark har på grund av tillhörig- hetren till f örsvarsalliansen NATO stora likheter med det norska. En skillnad är dock att det i Danmark som i Sverige är en lekrmannanämnd bestående av fyra personer som vid sammanträden en gång i månaden tar ställning till om information från politiets efteerretningstjeneste skall lämnas ut till en myndighet i ett klarreringsärende. Denna nämnd - kontroludvalget har i övrigt uppgifter som överensstämmer med dess norska motsvarighet.

Också i Danmark har det förts en livlig debatt i frågor om per— sonzalkontroll och politisk åsiktsregistrering. Inte minst gick disl—kussionens vågor höga år 1985 sedan det blivit känt att en resa som några socialdemokratiska folketingsledamöter hade

9 Om diskussionen i Norge, se t.ex. Anders Bratholm, Lov og .Rett 1973 s. 97 f, Thomas Mathiesen, Hefte for kritisk jus 197/8 s. 2 ff, Wihelm Aubert, Ufred, 1982, s. 168 ff, Ståle Eskceland, Tidsskrift for rettsvitenskap 1982, s. 862 ff och Torrstein Eckhoff, Jus og jord, 1978, s. 55 ff. - Eckhoff berör också från rättsliga utgångspunkter frågan om partsinsyn i perssonkontrollärenden.

företagit till Sovjetunionen hade föranlett anteckningar i efter— retningstjenestens register.10

3.4. Storbritannien

I samband med att det fredstida spionaget, särskilt mot kärnva- penforskning och annan teknologi tilltog mot slutet av 1940—talet infördes i Storbritannien ett system med viss kontroll av stats- tjänstemän. Systemet som kom att kallas "Negative Vetting" innebar helt enkelt att om inget komprometterande var känt om en person så var det heller inget som hindrade att han anställdes. Några särskilda efterforskningar gjordes således inte. Trots att varnande röster hade höjts redan strax efter andra världskrigets slut var det först efter de uppmärksammade avhoppen till Sovjet- unionen av utrikestjänstemännen Guy Burgess och Donald Mac- lean i början av 1950-talet som ett nytt system för kontroll av personers pålitlighet från säkerhetssynpunkt började övervägas.

År 1948 hade premiärminister Atlee dragit upp riktlinjer i syfte att kunna utestänga personer med kommunist- eller f ascistanknytning från befattningar av vital betydelse för nationens säkerhet (the Purge Procedure), som alltjämt tillämpas. Det är enligt dessa riktlinjer vederbörande departementschef som bestämmer vilka befattningar som är av vital betydelse från säkerhetssynpunkt. Redan anställda med kommunist- eller f ascist— anknytning skall om möjligt förflyttas till andra uppgifter. En person som förflyttas av säkerhetsskäl har möjlighet att över- klaga till en advisory tribunal. "The Three Advisors". The Three Advisors får ta del av vissa - men inte nödvändigtvis alla - omständigheter om personen i fråga, och denne själv får endast ta del av sådana uppgifter som inte röjer varifrån informationen kommer. Tjänstemännen har möjlighet att personligen framträda inför The Three Advisors, men han har inte möjlighet att biträdas av advokat eller annat juridiskt biträde. Han kan åberopa vittnen i syfte att styrka egna uppgifter om personlighet och bakgrund, men det är inte möjligt för honom att korsförhöra de personer som har lämnat ofördelaktiga upplysningar om honom. Sedan The Three Advisors har lämnat sitt utlåtande till vederbörande myn-

10 Se härom Fleming Sörensen, I demokratiets grafnseland, 1988.

dighetschef har denne möjlighet att ändra sitt tidigare beslut, men myndighetschefen är inte bunden av utlåtandet. Innehållet i utlåtandet avslöjas inte för tjänstemannen i fråga.

Med början år 1952 infördes ett nytt system med mer ingående undersökningar av statstjänstemän i befattningar av betydelse från säkerhetssynpunkt i och med att ett system med s.k. "Posi- tive Vetting" infördes. Systemet fick sitt nuvarande innehåll bl.a. efter förslag om Security Procedures in the Public Service som lades fram i en kommittérapport år 1962 (the Radcliffe Report). Positive Vetting används obligatoriskt för befattningar som ger antingen regelmässig tillgång till försvarsuppgifter av den högsta av de förekommande fyra sekretessklasserna eller om befatt— ningen på annat sätt är av särskild betydelse ur säkerhets— synpunkt, t.ex. samtliga befattningar inom utrikesförvaltningen. Positive Vetting avser att utreda vederbörandes allmänna pålitlighet, bl.a. med hänsyn till politisk hemvist, och någon möjlighet att överklaga finns inte för den händelse personen i fråga efter en genomförd Positive Vetting inte anses uppfylla villkoren för att bli klarerad. Man försöker vid Positive Vetting utröna alla svagheter som erfarenhetsmässigt kan leda till att en person förleds delta i landsförrädisk verksamhet: alkoholism, narkomani, homosexualitet, dålig ekonomi, omoraliska handlingar m.m. I samband med prövningen kontrolleras hos säkerhetstjänsten huruvida där finns några ofördelaktiga uppgifter om personen i fråga. Den undersökte får också själv fylla i ett formulär som bl.a. innehåller frågor om samröre med kommunist- eller fascistorganisationer. Den undersökte skall vidare uppge två referenspersoner, som sedan tillfrågas om den undersöktes karaktär och pålitlighet. Dessutom görs en fältundersökning om personens karaktär och levnadsförhållanden. 1 f ältundersökningen kan ingå också ett personligt samtal med den undersökte.

Kontrollsystemet i Storbritannien har genom åren utsatts för kritik i den allmänna debatten. På samma sätt som i andra länder har därvid påtalats att systemet har brister från rättsäkerhets— synpunkt genom att den undersökte inte har möjlighet att ta del av uppgifter som kommit fram vid undersökningen och inte heller har möjlighet att överklaga ett negativt klareringsbeslut.11

” Se t.ex. S.A. de Smith, Constitutional and administrative law, 1971, S. 201 f och R.V Jones, Reflections on intelligence, 1989, s. 65.

3.5 Nederländerna

Säkerhetstjänsten i nederländerna (Binnenlandse Veiligheids— dienst, BVD) är sedan 1972 reglerad i lag. Enligt denna lag (kapitel III, artikel 8) skall säkerhetstjänsten samla information om organisationer och personer, som mot bakgrund av målsättnin— gar och aktiviteter på allvar kan misstänkas utgöra en fara för den demokratiska lagliga ordningen i landet eller för säkerheten eller annat viktigt intresse. Beträffande politisk extremism övervakar BVD både höger— och vänsterextremistiska rörelser. Till de förra räknas rasistiska, fascistiska och neo—nazistiska organisationer, till de senare bl.a. trotskistiska och anarkistiska organisationer.12 Det ankommer vidare på säkerhetstjänsten att göra "security investigations" beträffande befattningshavare som efter beslut av vederbörande minister anses ha möjligheter att skada Säkerheten eller något annat viktigt intresse för landet.

Inrikesministern har utfärdat Särskilda bestämmelser för security investigations. Enligt dessa skall den undersökte underrättas om att undersökning skall göras. Uppgifter skall inhämtas om a) med— verkan i eller sympatier för subversiva aktiviteter, b) medlemskap i eller sympatier för organisationer vars mål, eller sätt att uppnå målet, står i strid med grundvalarna för den demokratiska lagliga ordningen, c) personliga förhållanden och d) uppgifter om ingri- panden från rättsväsendets sida.

Om resultatet av undersökningen leder till att den anställande myndigheten fattar ett för den undersökte negativt beslut, skall denne underrättas skriftligen om vilken typ av invändningar som har riktats mot honom. Den undersökte skall också informeras om att han har möjlighet att överklaga till en särskild nämnd bestående av sex ledamöter.

Den anställande myndigheten skall sända över alla handlingar till nämnden och därvid ange vilka uppgifter som av hänsyn till exempelvis källskydd inte kan delges den kontrollerade. Nämnden skall bereda den kontrollerade möjlighet att tillsammans med eventuellt biträde muntligen lämna synpunkter och argumentera inför nämnden. Den kontrollerade och hans biträde skall ha rätt att ta del av alla handlingar utom sådana som anställnings-

12 Se The Dutch Security Service ( BVD ) - Explained to the general public, utgiven av det nederländska inrikesministeriet.

myndigheten har bedömt inte bör lämnas ut. Nämnden får inhämta all den information den anser sig behöva, även genom förhör med statstjänstemän som nämnden anser kan lämna uppgifter av betydelse. Den kontrollerade kan begära att vittnes— förhör skall hållas med personer som kan lämna fördelaktiga upplysningar om honom.

Nämndens beslut innefattar ett råd till myndigheten att anställa eller inte anställa personen i fråga, och beslutet är således inte bindande för myndigheten. Myndigheten skall underrätta den kontrollerade om anledningen till sitt beslut (med de begränsnin— gar som bl.a. källskyddet kan medföra) och upplysa om huruvida beslutet överensstämmer med nämndens råd eller ej. Myndigheten skall, om den inte har följt nämndens förslag, skriftligen underrätta nämnden härom och samtidigt ange skälen för sitt beslut.

3.6. Förbundsrepubliken Tyskland

Även i Västtyskland vakar Säkerhetstjänsten (Bundesamt fär Ver fassungsschutz, 8 f V) över personer och organisationer som kan utgöra en fara för republikens säkerhet eller landets ställning som fri demokratisk stat. BfV inrättades år 1950 och har till huvuduppgift att förebygga och bekämpa spioneri, sabotage och uppror. Med åren har BfV alltmer fått inrikta sin verksamhet på terorismbekämpning. Till sin hjälp har BfV ett modernt ADB— baserat register med stor kapacitet. BfV lämnar varje år en offentlig redogörelse för sin verksamhet, i vilken ingående redovisas bl.a. vilka extremistorganisationer som är föremål för uppmärksamhet från BfV:s sida.

När det gäller personalkontroll har Västtyskland - som andra NATO—länder — ett system med säkerhetsklarering motsvarande det norska som har beskrivits ovan. Ett särskilt inslag i det västtyska infiltrationsskyddet är den ordning med s.k. yrkesför— bud, Berufsverbot, som förekommer där. Utgångspunkten för denna ordning är att statstjänstemän i Västtyskland är skyldiga

att avge en försäkran att de inte utövar några aktiviteter som strider mot den västtyska författningen.13

Innehållet i sådana lojalitetsförklaringar varierar något mellan de olika delstaterna. Ett exempel (från Baden-Wurttemberg) är följande.

Det tas för givet att sökande till tjänster inom statsförvaltningen inte tillhör organisationer som har till mål att undanröja det fria, demokratiska konstitu— tionella systemet (freiheitliche, demokratische Grund— ordnung) eller ger stöd i någon form, direkt eller indirekt, åt aktiviteter av det slaget. Om nödvändigt, skall en utnämning eller anställning anses gjord på grund av uppsåtligt vilseförande (arglistige Täuschung).

I förklaringen förutsätts också att myndigheterna kan vidta er— forderliga åtgärder (disciplinära eller avskedande) beträffande tjänstemannen om denne inte lever upp till sin lojalitetsskyldig- het.

Systemet med lojalitetsförklaring som förutsättning för anställning i statens tjänst har godkänts av f örf attningsdomstolen i Västtysk— land (das Bundesverfassungsgericht) som därvid i ett avgörande från år 1975 uttalade bl.a. följande.14

Das politische Schlag— und Reizwort vom "Berufsver- bot" fur Radikale ist völlig fehl am Platz und soll offentsichtlich nur politische Emotionen wecken. Die Verfassung und die sie konkretisierende Regelung des Beamtenrechts statuiert kein Berufsverbot. Sie stellen

13 För fullständigheten skall nämnas att det i Västtyskland också finns regler om yrkesförbud som straffrättslig påföljd. Det är då fråga om förbud för en person som dömts för brott (genom missbruk i sitt arbete) att under viss tid utöva sitt yrke om det kan befaras att han begår ett nytt, liknande brott. Påföljden lär ha kommit till användning mot bl.a. journalister som gjort sig skyldiga till tystnadspliktsbrott och advokater som missbrukat sin ställning som advokat.

14 Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, vol. 39, s. 334 ff.

nur eine legitime Zuklassungsvoraussetzung auf, die zum Schutze der freiheitlichen demokratischen Grundordning nötig ist und von jedem, der den Staats- dienst anstrebt, erfiillt werden kann, wenn er will. Wer dem Staate dienen will, darf nicht gegen den Staat und seine Verfassungsordning aufbegehren und anrennen wollen.

Två fall av sådana yrkesförbud har prövats av den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna mot bakgrund av artikel 10 i europakonventionen om rätten till yttrandefrihet. Varken i fallet Glasenapp som gällde en lärarinna som haft visst samröre med kommunistpartiet och som vägrade att ta avstånd från partiets politik (mål nr 4/1984/76/121) eller i fallet Kosiek som gällde en forskare vid en teknisk högskola som fick lämna sin tjänst på grund av högerextremistiska kretsar (mål nr 5/1984/ 77/121) ansåg domstolen att det förelåg något brott mot artikel 10. Det har ansetts att domstolens avgöranden i dessa båda fall grungar sig på en mycket snäv tolkning av konventionsbestämmel— sen.

3.7 USA

I USA finns sedan länge ett system med säkerhetsklarering av statstjänstemän och befattningshavare inom försvarsindustrin.

År 1939 blev det genom lagstiftning (The Hatch Act) förbjudet för en federalt anställd person "to have membership in any political party or organisation which advocates the overthrow of the government by force and violence". President Roosevelt inrättade år 1943 en kommitté för frågor om statsanställdas

15 Enligt Hans Danelius, Mänskliga rättigheter, 4:e uppl. 1989, s. 210, är det naturligtvis riktigt att klagandena inte hade drabbats av något straff eller annan liknande påföljd med anled— ning av sina politiska ställningstaganden, men frågan är emellertid enligt Danelius om inte yttrandefriheten också borde skydda mot att offentlig myndighet vidtar andra ingripande åtgärder mot en person med anledning av att denne utnyttjat den frihet som till— försäkras honom enligt artikel 10.

lojalitet, som tillsammans med den federala polisen (FBI) skulle utarbeta förslag till riktlinjer.

Det första riktlinjerna för hur sådana frågor skulle hanteras av myndigheterna lades fast av president Truman år 1947 (Executive Order 9835). Enligt riktlinjerna skulle federal anställning vägras när "on all the evidence, reasonable ground exists for the belief that the person involved is disloyal to the government", men den formuleringen ändrades efter några år till att det skulle vara tillräckligt med endast "reasonable doubt as to the loyalty of the person involved". Enligt riktlinjerna skulle bl.a. vid bedömningen av en persons pålitlighet beaktas medlemskap i, samröre med eller sympatier för utländska eller inhemska organisationer, samman— slutningar och grupper som av justitieministern bedömdes vara totalitära, facistiska, kommunistiska eller subversiva eller som bedömdes använda eller tillåta användningen av våld för att f ör- vägra andra personer deras konstitutionella rättigheter eller som hade till målsättning att ändra formerna för statsskicket med okonstitutionella metoder.

President Eisenhower satte år 1953 upp nya regler för säkerhets- kontroller av statstjänstemän (Executive Order 10450). Enligt dessa skulle det vara avgörande för bedömningen av om en person skulle få vara federalt anställd eller ej att personen i fråga var "clearly consistent with the interests of national security". Vid sådana bedömningar var myndigheterna inte bundna av den för— teckning som justitieministeriet enligt de tidigare riktlinjerna förde över subversiva organisationer utan även andra förhållanden skulle kunna beaktas, t.ex. om den anställde var pålitlig eller trovärdig, missbrukade alkohol eller droger, var psykiskt sjuk eller liknande.16

År 1955 infördes regler enligt vilka varje person som är federalt anställd skall utfärda en försäkran om att det inte beträffande hans person kommer att föreligga förhållanden som strider mot de nämnda riktlinjerna för bedömningen av en persons pålitlighet

16 Här kan nämnas att den nämnda företeckningen i slutet av 1960—talet innehöll över 300 organisationer och sammanslut— ningar. Sedan högsta domstolen i ett beslut förklarade att en organisation inte fick föras in i förteckningen utan att först ha beretts tillfälle till att vid en hearing bemöta vad som anfördes emot den, har några ytterligare organisationer inte tillförts förteckningen.

från säkerhetssynpunkt (Public Law 733). Redan året därpå för- klarade emellertid högsta domstolen att en person kunde avskedas med stöd av dessa regler endast om han innehade en "sensitive position" (Cole vs. Young). Effekten av detta avgörande blev att reglerna inte gick att tillämpa för flertalet av de federalt anställda.17

Vid sidan om de nu redovisade reglerna finns särskilda regler för kontroll av personal inom det militära försvaret och andra myndigheter av särskild betydelse för den nationella säkerheten. Sådana kontroller kan vara mycket ingående om det är fråga om myndigheter som har uppgifter av särskild betydelse från säker- hetssynpunkt. För anställning inom National Security Agency (USA:s organ för signalspaning) krävs sålunda för klarering att den som skall anställas godkänns efter en utredning om bakgrund och personliga egenskaper som kan ta flera månader i anspråk. Dessutom används lögndetektor (polygraph) för att pröva den ifrågavarande personens pålitlighet.18

Även i USA har det förekommit en omfattande diskussion om rättssäkerhetsfrågor i samband med säkerhetsklareringar. Som exempel kan tas sådana säkerhetsklareringar som avser anställda inom försvarsindustrin. År 1959 uttalade högsta domstolen all— varlig tvekan om det var förenligt med den amerikanska konstitu— tionen att personer kunde förlora sina arbeten och vara f örhind— rade i sitt yrkesval på grund av bedömningar som hade gjorts i former som förvägrade dem sedvanliga processuella rättigheter, t.ex. att konfronteras med och korsförhöra uppgiftslämnare (Greene vs. McElroy). Domstolen uttalade således inte att dessa rättigheter var garanterade även i ett klareringsärende utan framhöll endast att systemet inte levde upp till den traditionella uppfattningen om rätten till "fair procedure". Till följd av domstolens uppfattning utfärdade president Eisenhower år 1960 regler (Executive Order 10865) som tillförsäkrar den som skall klareras bl.a. följande rättigheter.

17 Se Thomas I. Emerson och David Haber, Political and Civil Rights in The United States, Volume 1, s. 575 f, och Thomas I. Emerson, The System of Freedom of Expression, 1970, s. 218.

13 Se James Bamford, The Puzzle Palace, 1982, s. 118 ff.

1) Ett skriftligt besked om skälen till varför han nekats klarering, som skall vara så omfattande och detaljerad som hänsynen till nationens säkerhet tillåter.

2) Möjlighet att dels skriftligen bemöta dessa skäl, dels personligen framföra synpunkter till myndighetens chef.

3) Skälig tid för förberedelse av det personliga framträdandet inför myndighetschefen och rätt att vid detta biträdas av juridiskt biträde.

4) Möjlighet att muntligen eller skriftligen korsförhöra uppgiftslämnare om förhållanden som rör honom själv.

5) Ett skriftligt besked om det slutgiltiga avgörandet i saken.

För något år sedan förberedde president Bush ett förslag som skulle begränsa de rättigheter som enligt det ovan nämnda till- kommer en person som nekas klarering. Planerna på denna änd— ring läckte ut och väckte kraftiga protester från olika håll. En kommitté i kongressen tog därför självmant - med stöd av kong— ressens rätt till "oversight authority" - upp frågan, och efter det att kommittén hade anordnat en hearing, vid vilken anfördes flera invändningar mot förslaget, avskrev presidenten planerna på att föra förslaget vidare.19

3.8 Canada

I Canada finns ett system för säkerhetsklarering som motsvarar det som finns i andra NATO-länder. De undersökningar som utförs i klareringsärenden utförs av den kanadensiska säker— hetstjänsten (Canadian Security Intelligence Service). Enligt bestämmelser i den lag som reglerar säkerhetstjänstens verksam— het utövas tillsyn över säkerhetstjänsten av en särskild kommitté (Security Intelligence Review Committee). En uppgift för denna kommitté är att behandla klagomål från personer som av en myndighet har nekats säkerhetsklarering.

19 En redogörelse för förslagets närmare innehåll och för vad som förekom vid hearingen finns i Hearing Before the House Comm. on Post Office and Civil Service: Proposed Changes to Security Clearance Programs, 1015t Cong. lst Sess. (1989).

En myndighet som har nekat någon en klarering är enligt bestäm- melser i lagen skyldig att inom viss tid underrätta personen i fråga om beslutet. Denne har möjlighet att anföra klagomål hos kommittén som efter att ha utrett frågan Skall ge klaganden översiktlig information så att denne får så mycket kunskap som möjligt om de omständigheter som har legat till grund för myndighetens beslut. Klaganden har rätt att muntligen framföra synpunkter inför kommittén men har inte rätt att vara när— varande när andra personer hörs av kommittén. Kommittén skall, om det anses lämpligt, inhämta yttrande från The Canadian Human Rights Commission.

När kommittén har slutfört sin utredning skall den till veder- börande minister, chefen för säkerhetstjänsten, myndighets- chefen och klaganden överlämna en rapport innehållande de rekommendationer som kommittén har ansett lämpliga. Rapporten skall också innehålla en beskrivning av vad som har kommit fram genom undersökningen i den utsträckning som det bedöms vara lämpligt att delge klaganden sådan information.

4 ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG

Som är nämnt i kommitténs direktiv har personalkontrollsystemet vid återkommande tillfällen varit föremål för debatt och kritik, och förslag till förändringar har framförts från olika utgångs— punkter. Ett av huvudmålen för denna kritik har varit att den som blir föremål för personalkontroll inte får veta vilka uppgifter som lämnas ut från SÄPO:s register och därför inte kan försvara sig mot uppgifterna; eller som det ofta har uttryckts: Den kontrollerade döms ohörd.

Den här sidan av personalkontrollsystemet var aktuell i det uppmärksammade Leander-målet som avgjordes av Europa— domstolen år 1987. Domstolen fann att någon kränkning av den Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna inte hade skett. En minoritet i domstolen hade motsatt uppfattning, huvudsakligen på den grunden att den enskilde inte ansågs garanterad att vid behov få till stånd en ändring av en anteckning i registret eller av ett beslut att lämna ut anteckningen i ett anställningsärende (Leander-målet har refererats närmare i det föregående; se ovan 5. 191).

Personalkontrollsystemet har kritiserats och debatterats också med utgångspunkt från frågan om den nuvarande ordningen innebär att det förekommer olaga åsiktsregistrering i SÄPO:s register. Sålunda har från olika håll framförts att systemet bygger på en registrering av den enskildes politiska aktiviteter som står i strid med det grundlagsfästa förbudet mot åsikts- registrering.

Frågan om olaga åsiktsregistrering har på regeringens uppdrag nyligen utretts av JK. I sitt yttrande till regeringen har JK förklarat att han anser sig kunna slå fast att säkerhetspolisen inte i något avseende har ägnat sig åt registrering av personer enbart på grund av deras politiska åskådning. Detta betyder enligt JK bl.a. att det inte finns någon grund för påståenden om fortlöpande registrering av medlemmar i eller sympatisörer till

miljö- eller fredsorganisationer eller andra liknande organisatio— at ner.

Det står klart att frågan om på vilket sätt och efter vilka riktlinjer som registrering sker i SÄPO:s register är central för allmänhetens tilltro till personalkontrollsystemet som sådant. Till detta kommer att regleringen av under vilka förutsättningar registrering får ske i registret är av avgörande betydelse inte bara för vilka möjligheter den kontrollerade har att själv ta del av uppgifter i registret utan också för i vilken utsträckning det över huvud taget är erforderligt med insyn och kontroll från det allmännas sida i SÄPO:s registerhantering.

Även i andra avseenden har kritik riktats mot personalkon— trollsystemet. Bland annat har ifrågasatts om inte antalet skydds— klassade tjänster är onödigt stort. Särskilt har detta gjorts gällande beträffande antalet tjänster i den lägsta skyddsklassen. Å andra sidan har från flera håll framförts att också andra kategorier av tjänster och uppdrag lämpligen bör vara placerade i skyddsklass än för närvarande. I första hand har då avsetts tjäns:er inom kommuner och landsting, men även andra typer av befattningar har nämnts, t.ex. försvarare och nämndemän i mål angående brott mot rikets säkerhet.

Äver; om således en hel del kritik har framförts mot den gällande ordnngen för personalkontroll anser kommittén - i likhet med de flesta bedömare att det är nödvändigt med någon form av kontroll av pålitligheten från säkerhetssynpunkt i fråga om perscner med befattningar av betydelse för rikets säkerhet eller totalförsvaret i övrigt. Personalkontrollen utgör enligt kommitténs mening ett viktigt och ofrånkomligt inslag i skyddet för vårt demokratiska statsskick och för vårt oberoende i förhållande till andrt stater.

Här skall vidare nämnas att önskemål har framförts om att vid skydlsklassning inte bara en persons möjligheter att få tillgång till sekretessbelagd information skall vara avgörande utan också risken för att en person gör sig skyldig till exempelvis sabotage och terrorhandlingar. Det har därvid gjorts gällande att det är väl så betydelsefullt från säkerhetssynpunkt att det finns

20 JK:s yttrande till regeringen den 18 januari 1990 (dnr 2650—88-9). En sammanfattning av yttrandet finns i bilaga 3.

möjlighet att personalkontrollera även t.ex. flygplatspersonal, teleinstallatörer och statsrådschaufförer.

I det följande kommer kommittén att först redovisa vissa allmänna utgångspunkter för sina överväganden när det gäller personalkontrollen, och därefter kommer kommittén att närmare redogöra för i vilka avseenden och på vilka grunder som föränd— ringar enligt kommitténs uppfattning bör ske i det nuvarande sys- temet.

Som nyss har nämnts är det kommitténs uppfattning att det beträffande vissa befattningar är nödvändigt med någon form av kontroll av personers pålitlighet från säkerhetssynpunkt. Spioneri och annan säkerhetshotande verksamhet kan åstadkomma allvar- liga skador och det är därför motiverat att ta tillvara varje möjlighet som kan förhindra och förebygga sådan verksamhet. Man kan därför enligt kommitténs mening inte undvara att även i framtiden tillämpa ett system med personalkontroll. Det är emellertid viktigt att redan här framhålla att personalkontroll- systemet endast utgör en del av den prövning (personbedömning) som det — inom ramen för skyddet mot infiltration fortlöpande ankommer på en myndighet att göra när det gäller personal i säkerhetskänsliga befattningar.

En utgångspunkt för bedömningen av hur ett system för per— sonalkontroll skall fungera är att användningen av ett sådant system bör begränsas så långt som möjligt. Detta inte minst därför att kontroll av personers pålitlighet många gånger innebär ett utforskande av privata förhållanden och därför med nödvän— dighet innebär risker för kränkningar av den personliga integ— riteten. I vårt land är uppfattningen att politiska åsikter och andra personliga förhållanden är medborgarnas ensak och därför något som det allmänna i princip inte har anledning att intressera sig för. Dessutom är det otvivelaktigt så att ett alltför stort antal personalkontroller kan medföra att dessa inte blir utförda med den grundlighet och omsorg som är önskvärd.

Av det ganska betydande antal personalkontroller som utförs varje år faller större delen på befattningar inom försvaret. Enligt kommitténs mening är det nödvändigt att överväga om det från

säkerhetssynpunkt är erforderligt med personalkontroll i en sådan omfattning som i dag sker beträffande stora grupper inom det militära försvaret. Vad som främst kan ifrågasättas är om det är motiverat med så relativt vidsträckta möjligheter att begära Upplysningar om innehållet i säkerhetspolisens register som de nuvarande reglerna ger beträffande befattningar i skyddsklass 2. Kommittén avser här t.ex. värnpliktiga och personal inom hem- värnet. Från överbefälhavarens sida har också framförts till kommittén att den del av personalkontrollen som innebär utläm— nande av uppgifter ur person— och belastningsregistret till skillnad från uppgifter ur säkerhetspolisens register - har fått en ökad betydelse. Enligt överbefälhavaren (ÖB) är det endast 1 de säkerhetskänsligaste befattningarna skyddsklass 1 A och 1 B som uppgifter behövs från både säkerhetspolisens register och person— och belastningsregistret. För övriga befattningar - i skyddsklass 2— är det således enligt ÖB tillräckligt med uppgifter ur person— och belastningsregistret.

Kommittén delar ÖB:s uppfattning att personalkontrollsystemet mer än i dag bör inriktas på de mest säkerhetskänsliga anställningarna. Att begränsa möjligheterna att få utdrag ur säkerhetspolisens register till de från säkerhetssynpunkt vik- tigaste befattningarna bör enligt kommitténs mening vara ett inslag 1 en sådan ändrad inriktning. Därmed skulle också riskerna från integritetssynpunkt med den nuvarande ordningen minska betydligt, eftersom det är i säkerhetspolisens register som den mest integritetskänsliga informationen finns.

En ändrad inriktning av personalkontrollen framstår som än mer angelägen eftersom kommittén samtidigt har uppfattningen att en viss utvidgning bör ske när det gäller den krets av personer som skall kunna bli föremål för personalkontroll. I första hand gäller det att möjliggöra kontroll av personer som visserligen inte får tillgång till hemlig information men som i sina befattningar har Stora möjligheter att utföra säkerhetshotande handlingar, t.ex. terrordåd och annat sabotage av allvarligt slag. Flygplatspersonal har här nämnts som ett exempel, och ett annat är personer som utför installationer i militära anläggningar eller andra anlägg— ningar av betydelse för totalförsvaret.

Enligt kommitténs uppfattning är det med andra ord angeläget att göra systemet effektivt utan att för den skull hänsynen till den personliga integriteten eftersätts. Möjligheterna att effektivisera systemet är beroende inte minst av om det går att åstadkomma en ökad differentiering av personalkontrollen mellan olika

personalkategorier. Det kan då i linje med vad som nyss har sagts — konstateras att kontrollen beträffande vissa grupper torde kunna göras mindre omfattande än för närvarande, medan det å andra sidan kan ifrågasättas om inte kontrollen bör skärpas och fördjupas för befattningar som är särskilt känsliga från säkerhetssynpunkt.

Ett förhållande som särskilt har utsatts för kritik i den allmänna debatten är den kontrollerades möjligheter att få ta del av upp- gifter som kommer fram vid en personalkontroll. Också den sär— skilde utredaren har på den här punkten framfört vissa kritiska synpunkter. Kommitténs uppfattning är att den kontrollerades möjligheter till insyn i kontrollförfarandet bör öka jämfört med nuvarande förhållanden. Att den kontrollerade får möjlighet att förklara eller vederlägga en ofördelaktig uppgift som har f ram— kommit i en personalkontroll framstår som särskilt betydelsefull, eftersom i dessa sammanhang t.o.m. en relativt svag misstanke kan komma att påverka anställningsmyndighetens avgörande. Enligt kommitténs mening finns det också anledning att överväga om det bör införas en ordning som innebär att personer som tror sig vara på felaktiga grunder registrerade i säkerhetspolisens register får möjlighet att på något Sätt få den saken prövad.

Nära anslutning härtill har frågan om vilka förutsättningar som bör gälla för att uppgifter om en persons politiska hemvist skall få antecknas i säkerhetspolisens register. Enligt kommitténs uppfattning skall utgångspunkten vara att dessa registreringar begränsas till vad som är absolut oundgängligt f rån säkerhetssyn— punkt. I enlighet härmed bör också ses till att gamla anteckningar gallras ut från registret så snart de inte längre behövs för den verksamhet som säkerhetspolisen bedriver. Utöver den tillsyn över säkerhetspolisens verksamhet som utövas av riksdagens ombudsmän, justitiekanslern och rikspolisstyrelsen bör enligt kommitténs mening övervägas om inte säkerhetspolisens registerhantering också bör stå under tillsyn av en särskild nämnd.

Vad gäller frågan om vilket organ som bör fatta beslut om utlämnande av uppgifter i ett personalkontrollärende bör enligt kommitténs uppfattning följande vara vägledande. För det första skall beslutet fattas av en instans som har en sådan sammansätt— ning att den garanterar att frågor om utlämnande blir bedömda med den omsorg och det omdöme som dessa integritetskänsliga ärenden kräver. Utlämningsförfarandet måste emellertid sam— tidigt tillgodose rimliga krav på snabbhet. Inte minst av den

anledningen är det viktigt att förfarandet inte görs onödigt omständligt eller byråkratiskt. Härvid skall beaktas att den samlade effekten av de förslag som kommittén avser att lägga fram bör vara ägnad att minska det redan i dag relativt begrän- sade antal ärenden i vilka det kan bli aktuellt med ett utläm— nande av uppgifter.

En ytterligare utgångspunkt för kommitténs arbete är att de grundläggande reglerna om personalkontrollen i framtiden bör vara reglerad i lag och inte som för närvarande i en författning av lägre valör. Enligt kommitténs uppfattning bör på samma sätt principiellt viktiga föreskrifter om säkerhetspolisens register regleras i en särskild lag. I en sådan lag skulle bl.a. föreskrivas att personuppgifter i registret får föras med hjälp av automatisk databehandling (se härvidlag 2 och 2 a åå datalagen). Förslagen i det följande utgår sålunda från att de grundläggande bestäm— melserna om personalkontrollen skall ges i en lag om persrnalkontroll (PKL) och de grundläggande bestämmelserna om säkerhetspolisens register i en lag om säkerhetspolisens register.

4.3. Grunderna för personalkontrollen

4.3.1. Inledning

När det gäller efter vilka grundprinciper ett system för per- sonalkontroll skall fungera avser kommittén att först ta ställning till om det bör vara möjligt att företa personalkontroll för andra syften än i dag. Bör med andra ord även risken för terrorist— handlingar och annan säkerhetshotande verksamhet som innebär allvarlig fara för liv, hälsa eller frihet eller för omfattande förstörelse av egendom kunna utgöra grund för personalkontroll, och inte som för närvarande endast risken för brott mot rikets säkerhet? Sedan denna fråga har berörts tar kommittén upp frågcr om skyddsklassindelningen, dvs. efter vilka principer en differentiering av personalkontrollen bör ske.

En ytterligare fråga om personalkontrollsystemets utformning som kommittén kommer att beröra i detta avsnitt är om inte PKL bör innehålla en bestämmelse som närmare än vad som är fallet i dag inger vilka personkategorier som kan bli föremål för per— sonalkontroll. Nära anknytning härtill har frågan om huruvida

personalkontroll bör få företas även av kommunala myndigheter, vilket har förordats från flera håll. Den frågan behandlar kommittén dock i nästa avsnitt i samband med överväganden om ordningen för beslut om personalkontroll (nedan 5. 242).

4.3.2. Bör endast tillgången till hemlig information vara avgörande?

Enligt PKK tar personalkontrollen sikte på tjänster som är av betydelse för totalförsvaret eller rikets säkerhet i övrigt (1 5 första stycket PKK). Att personalkontrollsystemet på detta sätt är inriktat enbart på skydd för rikets säkerhet i snäv mening, och inte på skydd också mot exempelvis terrorism har uppmärksam- mats på olika håll. Det har därvid ifrågasatts om inte vissa befattningshavare, som i och för sig inte får del av sekretess— belagda uppgifter men som ändå har från säkerhetssynpunkt käns— liga arbetsuppgifter, borde omfattas av systemet. Till dessa skulle i så fall kunna höra t.ex. chaufförer som kör statsrådsbilar, livvakter och flygplatspersonal (se juristkommissionen med anledning av mordet på Olof Palme i SOU l987zl4, s. 133 f, och den parlamentariska kommissionen 1 SOU 1988118, 5. 155 f).

Andra exempel som har åberopats är installatörer och annan lik- nande personal som utför arbete i anläggningar av betydelse för totalförsvaret. Sådana personer får i och för sig inte i första hand del av hemliga uppgifter, men de får tillträde till anlägg— ningar som är känsliga från säkerhetssynpunkt (t.ex. telefonväxlar och kärnkraftverk). Enligt vad som har uppgivits för kommittén så har det i något fall förekommit att personer med uppgifter av det slag som nu nämnts har blivit föremål för personalkontroll redan med nu gällande regler.

Det är kommitténs uppfattning att personalkontroll bör få komma till användning även för befattningar som i och för sig inte är förenade med tillgång till sekretessbelagd information, men som ändå är av betydelse från säkerhetssynpunkt. Att den nuvarande ordningen inte medger att personalkontroll kan företas t.ex. beträffande personer som har uppgifter av betydelse för skyddet mot terrorhandlingar, innebär som nyss har nämnts att bl.a. statsrådschaufförer, livvakter och flygplatspersonal inte kan kont— rolleras. Detta måste anses vara en allvarlig brist med hänsyn till de viktiga uppgifter som personer i dessa befattningar har i arbetet med att förhindra terrorhandlingar, sabotage och annan allvarlig skadegörelse.

Att möjliggöra personalkontroll också beträffande nu nämnda personalkategorier får för övrigt anses ligga i linje med de åtaganden som Sverige har gjort inom ramen för det inter— nationella samarbetet i kampen mot terrorismen. Sedan början av 1970-talet har Sverige anslutit sig till flera internationella överenskommelser om bekämpning av terrorism, senast en konvention om brott mot sjöfartens säkerhet och en överenskom— melse om bekämpande av våldshandlingar på flygplatser (se Ds 198934 och prop. 1989/90:130).

Enligt kommitténs mening bör således i PKL intas en bestämmelse enligt vilken personalkontroll får ske i syfte att bedöma risken för att en person gör Sig skyldig inte bara till brott mot rikets säkerhet utan även terrorism eller annan säkerhetshotande verksamhet av allvarligt slag. Med terrorism avses här den numera gängse innebörden av detta begrepp, dvs. sådana vålds— handlingar som är politiskt betingade och syftar till att påverka samhället eller ett lands politik i en viss riktning utan hänsyn till om oskyldiga drabbas. Med annan säkerhetshotande verksamhet avses gärningar som kan medföra en allvarlig fara för någons liv, hälsa eller frihet eller för omfattande förstörelse av egendom.

4.3.3. Skyddsklasser

Personalkontroll får enligt 4 5 första stycket PKK företas endast i fråga om en tjänst som är hänförd till skyddsklass eller beträffande en person som anlitas i ett hemligt upphandlingsför- hållande och som därför är placerad i skyddsklass.

Enligt 4 5 andra stycket PKK hänförs en tjänst till skyddsklass enligt följande.

Skyddsklass 1 A, om befattningshavaren i stor omfattning får del av sådana sekretessbelagda uppgifter av synnerlig betydelse för rikets säkerhet som berör en större eller särskilt väsentlig del av totalförsvaret.

Skyddsklass 1 B, om befattningshavaren annars i en omfattning som inte är obetydlig får del av sekretessbelagda uppgifter av synnerlig betydelse för rikets säkerhet.

Skyddsklass 2, om befattningshavaren antingen i obetydlig omfattning får del av sekretessbelagda uppgifter av synnerlig betydelse för rikets säkerhet eller i en omfattning som inte är

ringa får del av andra sekretessbelagda uppgifter av betydelse för rikets Säkerhet.

Av bl.a. den enkätundersökning som kommittén har genomfört kan utläsas att det för närvarande finns ca 1 000 tjänster (motsvarande) 1 skyddsklass 1 A, 10 000 i skyddsklass 1 B och 400 000 i skyddsklass 2. Av uppgifter från SÄPO:s personal— kontrollrotel framgår att antalet personalkontroller i resp. skyddsklass år 1989 var ca 500, 5 500, resp. 116 000. - Antalet ärenden där uppgifter lämnades ut var ca 100; i ett tiotal ärenden fanns uppgifter, som emellertid styrelsen beslutade att inte lämna ut.

Vid en bedömning av hur personalkontrollsystemet skall vara utformat i framtiden måste en utgångspunkt vara att så långt som möjligt begränsa användningen av ett sådant system. Det är naturligtvis inte möjligt att redan av antalet Skyddsklasser eller utförda kontroller uttala sig om huruvida antalet skyddsklassade tjänster är för stort - eller för litet. Vad som däremot kan konstateras är att antalet är stort redan i absoluta tal, framför allt antalet tjänster i skyddsklass 2. Detta innebär i sin tur, för det första, ett ansenligt ianspråktagande av resurser, såväl hos SÄPO som hos de personalkontrollerande myndigheterna. Dess— utom - och framför allt medför det stora antalet personalkon- troller, med åtföljande hantering av känslig information, bety— dande risker från rättssäkerhets— och integritetssynpunkt för dem som blir kontrollerade.

Enligt kommitténs mening måste det ifrågasättas om inte det totala antalet skyddsklassade tjänster, där kontrollen är så grundlig som idag, bör minskas. Samma inställning har för övrigt kommit till uttryck i förarbetena till PKK.21 Kommittén anser att det bör vara möjligt att åstadkomma en sådan minskning utan att de ändamål som ligger till grund för personalkontrollen för den skull åsidosätts; självfallet är det kraven från säkerhetssynpunkt på olika befattningar som skall vara avgörande för hur och i vilken omfattning tjänster bör vara skyddsklassade. Att nedbringa antalet tjänster med nuvarande personalkontroll framstår för övrigt än mer angeläget med hänsyn till att kommittén föreslår en viss utvidgning när det gäller vilka personalkategorier som skall kunna personalkontrolleras.

21 Se parlamentariska nämndens utlåtande (SOU l968:4) Handläggningen av säkerhetsfrågor, s. 72.

När det gäller skyddsklasserna ] A och 1 B är förhållandena enligt kommitténs mening inte sådana att det är vare sig nöd- vändigt eller ändamålsenligt att åstadkomma någon minskning av antalet tjänster. Tvärtom finns det uppgifter som tyder på att antalet sådana tjänster kunde vara något högre. Sålunda har det från en del håll framförts att den nuvarande ordningen innebär att det inom försvarsindustrin finns personer i nyckelbefattningar som i dag är placerade i skyddsklass 2 men där det är motiverat med en högre skyddsklassplacering. Förmodligen är det även så att det inom vissa myndigheter finns tjänster som borde vara placerade i en högre skyddsklass än vad som för närvarande är fallet (se den särskilde utredaren 1 SOU 1989:18 s. 94 och 97).

I enlighet med vad som har sagts ovan om att inte bara till- gången till hemliga uppgifter skall vara avgörande utan också risken för terrorhandlingar och annan säkerhetshotande verksam— het bör i PKL finnas en bestämmelse som tillåter skyddsklasspla- cering (i samtliga skyddsklasser) även på dessa grunder. Den närmare placeringen i skyddsklass får i sådana fall bestämmas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Därvid kan det finnas anledning att beakta t.ex. i vilken utsträckning som tjånStgöringen kan tänkas ge befattningshavaren möjligheter att utföra säkerhetshotande handlingar, men samtidigt skall också hänsyn tas till vilka andra möjligheter som finns att begränsa riskerna för sådana handlingar.

När det gäller hur de olika skyddsklasserna sinsemellan bör vara avgränsade inställer sig frågan om det nuvarande systemet allmänt sätt är det mest lämpliga eller om det finns andra vägar att gå. Ett alternativ som har nämnts, och som tillämpas på sina håll utomlands, är att i stället för befattningar som är hänförda till skyddsklasser klarera, dvs. godkänna personer i säkerhets- klasser.22 Att en person är placerad i en viss säkerhetsklass skulle därmed innebära att personen också har behörighet att ta del av olika typer av hemlig information eller utföra uppgifter som kräver särskild pålitlighet. För att åstadkomma en bättre differentiering skulle med en sådan ordning antalet säkerhets— klasser vara större än det nuvarande antalet skyddsklasser.

" Ett sådant system finns i de länder som tillhör för-

svarsalliansen NATO; se vad som anförs ovan om regelsystemet i Norge (5. 210).

Enligt kommitténs uppfattning skiljer sig ett sådant system i sak inte mycket från det nuvarande personalkontrollsystemet. Den som har en skyddsklassad befattning kan med andra ord även med nu gällande ordning anses vara från säkerhetssynpunkt godkänd också för andra likartade tjänster. Däremot är det - vilket kommittén kommer att förorda - önskvärt med möjligheter till en ökad differentiering när det gäller att kategorisera befattningar med hänsyn till deras betydelse från säkerhetssynpunkt. Ett sätt att uppnå detta är att utöka antalet skyddsklasser, vilket - som har nämnts tidigare — är den väg som har förordats av överbefäl— havaren.

I PKK (4 5 andra stycket) anges den närmare utformningen av de olika skyddsklasserna. Enligt kommitténs mening är det i en PKL lämpligt att utöver de grundläggande förutsättningarna för att placera en befattning i skyddsklass ange endast antalet skydds— klasser och det inbördes förhållandet dem emellan samt att placeringen i skyddsklass skall ske med hänsyn till omstän— digheterna. Dessutom bör i PKL tas in en erinran om att skyddsklassplacering över huvud taget bör ske med återhållsam— het. Den närmare avgränsningen av skyddsklasserna kan regleras i föreskrifter som utfärdas av regeringen. Utgångspunkt för denna reglering bör enligt kommitténs mening vara att åstadkomma en bättre differentiering och att nedbringa antalet skyddsklassade befattningar där uppgifter ur säkerhetspolisens register lämnas ut.

ÖB har föreslagit att skyddsklass 2 delas upp i skyddsklass 2 A och 2 B. Vid personalkontroll i skyddsklass 2 A skulle f ullstän— digt utdrag ur person- och belastningsregistret kunna inhämtas medan i 2 B uppgifterna i person- och belastningsregistret skulle begränsas till viss brottslighet. Vid personalkontroll i 2 A skulle det dessutom finnas möjlighet att företa en utredning om den kontrollerades ekonomiska förhållanden. Enligt ÖB skulle det alltså inte beträffande vare sig skyddsklass 2 A eller 2 B finnas möjlighet att få uppgift om anteckning i säkerhetspolisens register.

För det totala antalet skyddsklassade tjänster skulle ett system som det OB har förordat innebära i stora drag följande.

Personalkontroll SOU 1990:51 Nuvarande Föreslagen ordning ordning 1 A 1000 1 A 2000 1 B 10000 1 B 12000 2 400000 2 A 60000

2 B 180000

Förändringarna i de båda högsta skyddsklasserna beror huvudsak— ligen på dels att det finns befattningar som anses för närvarande vara placerade i för låg skyddsklass (] B i stället för 1 A), dels att ett antal befattningar i skyddsklass 2 bör flyttas till en högre klass. Den stora nedgången i det totala antalet befattningar i skyddsklass 2 A och 2 B jämfört med nuvarande skyddsklass 2 beror till övervägande del på att värnpliktiga som i dag är placerade i skyddsklass 2 av ÖB anses kunna tillhöra den kategori där någon registerkontroll över huvud taget inte är nödvändig för att pröva pålitligheten från säkerhetssynpunkt.

Enligt kommitténs mening har den av ÖB förordade ordningen goda skäl för sig. Med förslaget uppnås onekligen en bättre differentiering än för närvarande, samtidigt som systemet blir mer renodlat. Förslaget skulle dessutom medföra en betydande minsk- ning av antalet ärenden där uppgifter kan lämnas ut från SÄPO- registret. En ytterligare fördel med förslaget är att säkerhets— polisen över huvud taget inte skulle ha något att göra med personalkontroller i skyddsklass 2, något som gör det möjligt för säkerhetspolisen att helt koncentrera sig på de från säkerhets- synpunkt mest känsliga befattningarna.

Frågan är då till en början om den utvidgning av personkretsen som kommittén har förordat i det föregående utan olägenheter går att förena med ÖB:s förslag. Utvidgningen till att möjliggöra personalkontroll också beträffande befattningar av betydelse för skyddet mot terrordåd och andra sabotagehandlingar skulle säkerligen komma att avse inte bara befattningar i de båda högre skyddsklasserna utan även de lägre. Möjligen är det t.o.m. så att flertalet sådana befattningar med nuvarande ordning skulle vara att hänföra till skyddsklass 2 A eller 2 B. Nackdelen med för— slaget skulle då vara att det beträffande dessa personer inte skulle vara möjligt att få upplysningar från SÄPO:s register som

skulle kunna ligga till grund för en bedömning av exempelvis risken för terrorhandlingar.

Emellertid är personalkontroll — dvs. uppgifter ur polisens register inte den enda möjligheten som står arbetsgivaren till buds för att kontrollera personers pålitlighet. Av säkerligen större bety— delse är den allmänna personbedömning som arbetsgivaren gör i ett anställningsärende, och denna personbedömning kan på olika sätt fördjupas om det av någon anledning finns skäl till det. En utgångspunkt för en sådan bedömning kan vara uppgifter som har framkommit i ett utdrag ur person- och belastningsregistret, i vilket ju finns anteckningar även om misstanke om vissa brott.

Dessutom är det ju så att en arbetsgivare i första hand - hellre än att skyddsklassplacera tjänster — skall ta till vara andra möjligheter att minska riskerna för att säkerhetshotande hand- lingar kommer till utförande. Arbetsgivaren kan t.ex. begränsa friheten för viss personal att fritt röra sig inom vissa områden eller på andra sätt se till att personalen är betryggande över— vakad när den utför uppgifter av särskild betydelse för säker- heten.

Med hänvisning till vad som nu har anförts anser kommittén att skyddsklassindelningen bör utformas i huvudsaklig överensstäm— melse med det förslag som ÖB har lagt fram. Emellertid anser kommittén att den föreslagna ordningen skulle bli än mer renodlad om även möjligheten att företa ekonomisk utredning inom ramen för själva personalkontrollärendet förbehålls endast de båda högsta skyddsklasserna. Däremot är det självfallet inget som bör hindra att anställningsmyndigheten, om den anser det vara nödvändigt, ber den kontrollerade att redogöra för sina ekonomiska förhållanden.

Att på det sätt som har föreslagits begränsa möjligheterna till kontroll i de båda lägre skyddsklasserna till uppgifter från person- och belastningsregistret innebär troligen att antalet tjänster i skyddsklass 1 B kan komma att bli något högre än för närvarande. Detta är emellertid enligt kommitténs uppfattning något som kan accepteras med hänsyn till att förslaget sam— mantaget är ägnat att i betydande omfattning minska antalet personalkontrollärenden med uppgifter från SÄPO-registret. Därmed minskar ocksåi motsvarande mån de risker från integri— tetssynpunkt som är förenade med den nuvarande ordningen, vilket kan sägas ha varit ett av huvudmålen för den kritik som genom åren har riktats mot personalkontrollsystemet.

Den närmare avgränsningen mellan de olika skyddsklasserna bör enlig: kommitténs mening göras i verkställighetsföreskrifter som utfärjas av regeringen. Kommittén anser för sin del att följande utgångspunkter kan ligga till grund för en sådan reglering.

Nuvarande avgränsning av skyddsklasserna i PKK bygger på befattningshavarens möjligheter att få del av hemlig information. Enligt kommitténs mening är detta en lämplig utgångspunkt även med kommitténs förslag, eftersom tillgången till hemlig informa- tion torde komma att utgöra den huvudsakliga grunden för pla- cering av en befattning i skyddsklass också med den utvidgning som kommittén föreslår. I avgränsningen bör emellertid även anges vilka kriterier beträffande riskerna för säkerhetshotande verksamhet av annat slag som bör föranleda inplacering av en befattning i skyddsklass.

Någon ändring i de nuvarande definitionerna av skyddsklasserna 1 A och 1 B såvitt avser tillgången till hemlig information är enligt kommitténs mening inte erforderlig. De får anses vara i huvudsak väl avvägda, såväl vad gäller gränsdragningen mellan skyddsklasserna 1 A och 1 B som mellan 1 B och 2. Också den nuvarande definitionen av skyddsklass 2 är lämplig när det gäller att beträffande tillgången på hemlig information avgränsa vilka befattningar som skall hänföras till de föreslagna skyddsklasserna 2 A och 2 B. Som nyss har nämnts bör i definitionerna av skydlsklasserna också anges på vilket sätt risken för säkerhets- hotande verksamhet av annat slag skall vara avgörande för skydisklassplaceringen. De närmare grunderna för uppdelningen mellan 2 A och 2 B behöver inte framgå av själva bestämmelsen utan kan vid skyddsklassplaceringen av olika tjänster bestämmas från fall till fall med hänsyn till omständigheterna.

För att uttryckligare än för närvarande markera att all skydds- klassning skall ske med iakttagande av restriktivitet är det vidare lämpligt att i PKL införa en bestämmelse enligt vilken en placering i skyddsklass skall ske endast om det är nödvändigt från säkerhetssynpunkt.

I begränsande riktning verkar för övrigt också den nuvarande bestämmelsen i PKK (4 & tredje stycket), enligt vilken det är regeringen som - med möjlighet till delegation beträffande skydjsklass 2 - bestämmer vilka tjänster som skall placeras i resp. skyddsklass. En föreskrift med motsvarande innehåll bör enligt kommitténs mening ingå också i PKL.

Från något håll har framförts att en del myndigheter alltför flitigt har utnyttjat sina bemyndiganden från regeringen att själva besluta om placering av tjänster i skyddsklass 2 (se den särskilde utredaren i SOU 1989:18, s. 95). Även i den allmänna debatten har det gjorts gällande att skyddsklassning har förekom— mit i för stor omfattning. Ett sådant exempel, som har uppmärk- sammats också i riksdagen, är skyddsklassningen hos det per— sonalkontrollberättigade företaget Dafa Data AB (se ovan 5. 185). Enligt vad som har uppgivits är samtliga befattningar hos Dafa skyddsklassade (i skyddsklass 2), vilket har kritiserats med hänvisning till att inte alla arbetsuppgifter inom företaget rimligen kan vara av sådan känslig natur att de behöver vara skyddsklassade.

Det är inte möjligt för kommittén att med någon säkerhet bedöma om tjänster skyddsklassplaceras i större omfattning än nöd— vändigt, vare sig det gäller Dafa, något annat av företagen eller någon av myndigheterna. Av den enkät som har genomförts har emellertid framgått att flera myndigheter uppenbarligen saknar fullständig kontroll över vilka och hur många tjänster i skydds- klass 2 som finns hos myndigheten. Kommittén kan inte finna annat än att detta är otillfredsställande. Enligt kommitténs mening bör regeringen inför en eventuell ändring av systemet överväga att inhämta en redovisning i saken från de myndig— heter och företag som har rätt att själva besluta om placering i skyddsklass 2. Av redovisningen bör framgå det exakta antalet tjänster i skyddsklass 2 hos resp. myndighet och vilken typ av tjänster det är fråga om. I samband med en sådan inventering kan det vara lämpligt att berörda myndigheter även kritiskt granskar skyddsklassplaceringen och överväger om det finns befattningar beträffande vilka det inte finns något behov av att de är placerade i skyddsklass. Enligt kommitténs mening finns det för övrigt skäl för regeringen att i framtiden fortlöpande inhämta en sådan redovisning från de ifrågavarande myndigheterna.

Som har nämnts är det enligt PKK regeringen som själv avgör om den skall delegera till en myndighet eller ett företag att på egen hand besluta om placering i skyddsklass 2. Om en myndighet kan befaras använda sig av sin rätt att själv besluta om skydds— klassplacering i för stor (eller för liten) omfattning, är det en omständighet som självfallet bör vara av avgörande betydelse för om regeringen (eller riksdagen) över huvud taget skall delegera rätten till skyddsklassplacering. En bestämmelse, med möjlighet för regeringen (och riksdagen) att delegera rätten till placering i skyddsklass 2 A och 2 B — och även 1 B bör införas också i

PKL. I linje med vad kommittén nyss har anfört bör regeringen (och riksdagen) vid behov meddela särskilda riktlinjer för hur myndigheten skall använda denna befogenhet.

4.3.4. Personkretsen Enligt PKK (4 5) får personalkontroll företas endast i fråga om

1. tjänst som är hänförd till skyddsklass eller

2. beträffande den som anlitas för arbete hos en leverantör, med vilken en myndighet träffar avtal om arbete som med hänsyn till rikets säkerhet skall hållas hemligt (jfr 1 5 tredje stycket PKK).

Nu nämnda personalkategorier bör enligt kommitténs mening kunna personalkontrolleras också i fortsättningen. Vidare bör det av PKL uttryckligen framgå att också den som anlitas för arbete hos en underleverantör i ett upphandlingsförhållande kan bli föremål för personalkontroll. Personalkontroll av sådana personer förekommer efter vad kommittén har förstått redan i dag, tydligen med en analogisk tillämpning av bestämmelserna i 1 5 tredje stycket och 4 & PKK.

Vad gäller personkretsen har från något håll framförts att nämndemän och offentliga försvarare i mål om brott mot rikets säkerhet bör kunna personalkontrolleras.23

I mål om straffansvar för brott mot rikets säkerhet förekommer ofta hemliga uppgifter i större eller mindre utsträckning. De yrkesdomare som handlägger dessa mål är därför personalkontrol— lerade, liksom för övrigt även de yrkesdomare som i förvaltnings- domstolarna handlägger mål om utlämnande av allmän handling.

23 I t.ex. Norge finns regler om säkerhetskontroll av vissa av de nämnda personkategorierna. Yrkesdomare och meddomare (den norska motsvarigheten till nämndemän) skall "sikkerhets- klareras" i mål där det kan förekomma upplysningar som enligt de norska sekretessbestämmelserna får göras tillgängliga endast för personer som är auktoriserade (19, 21 och 91 55 domstolsloven), och liknande bestämmelser finns beträffande försvarare och sak— kunniga i vissa brottmål (102 och 141 55 straffeprocessloven).

Även om nämndemän och försvarare i mål om brott mot rikets säkerhet i och för sig kan åläggas tystnadsplikt beträffande sådant som de får del av under målets handläggning (5 kap. 4 & RB och 12 kap. 4 & sekretesslagen) så är det enligt kommitténs mening inkonsekvent att inte också dessa personer kan bli föremål för personalkontroll. De skäl som ligger bakom ordningen att yrkesdomare i sådana mål kontrolleras är ju lika giltiga i fråga om den som dömer i egenskap av nämndeman eller deltar i processen som försvarare.

Bland de personer beträffande vilka personalkontroll får företas bör således enligt kommitténs mening ingå nämndemän och försvarare i mål om brott mot rikets säkerhet. Detsamma bör gälla dem som deltar i juryn i ett tryckfrihetsmål där säker— hetskänslig information förekommer. Också beträffande den som i egenskap av ombud företräder en person i t.ex. en anställnings— tvist kan det finnas skäl att kunna företa personalkontroll, om det i tvisten finns anledning räkna med att ombudet kommer att behöva få del av uppgifter av betydelse för rikets säkerhet.

Som den särskilde utredaren har påpekat - och som har berörts ovan — förekommer det i dag att personer blir personalkontrol- lerade trots att de inte får del av sekretessbelagd information i den utsträckning som förutsätts enligt PKK. Utöver montörer som utför arbeten i militära anläggningar kan det t.ex. vara fråga om personer som deltar i kurser på militärt område och bud som transporterar hemligt material i förslutna kuvert (SOU 1989:18 s. 94). Ytterligare exempel är personer som av någon anledning skall besöka en militär anläggning eller annan anläggning av betydelse för totalförsvaret.

Att även nu nämnda personer skall kunna personalkontrolleras bör enligt kommitténs mening framgå av den bestämmelse i PKL som anger förutsättningarna för skyddsklassning. Där bör anges att en befattning får placeras i skyddsklass om befattningshava— ren annars fullgör uppgift av betydelse inom totalförsvaret eller för skyddet mot terrorism. Detta överensstämmer med vad kom— mittén tidigare har uttalat om i vilka syften personalkontroll skall få företas. Det är angeläget att här framhålla att denna utvidgning självfallet inte innebär att det skall vara möjligt att kontrollera varje befattningshavare inom t.ex. totalförsvaret. Som har berörts ovan i samband med skyddsklassindelningen skall det vara fråga om befattningar där en kontroll av befattningshavarens pålitlighet från säkerhetssynpunkt är särskilt angelägen. Vidare är det viktigt att framhålla att personalkontroll naturligtvis inte

skall företas om syftet kan tillgodoses på annat sätt, t.ex. genom att personen i fråga hålls under uppsikt under den tid han utför arbete i en militär anläggning eller hans möjligheter att röra sig inom det säkerhetskänsliga området begränsas på annat sätt.

I bestämmelsen om personkretsen bör vidare anges att personalkontroll får företas, inte bara beträffande den som innehar utan också beträffande den som avses få en sådan befattning som nämns i bestämmelsen. Många personalkontroller sker ju inom ramen för ett anställningsförfarande, där den personalkontrollerande myndigheten före anställningen vill försäkra sig om pålitligheten hos den som avses bli anställd. Ett motsvarande förtydligande finns även i PKK (l 5 första stycket).

4.4 Beslut om personalkontroll

4.4.1. Vilka skall ha rätt att företa personalkontroll?

I PKK finns (i 3 5) en uppräkning av de myndigheter och företag som får företa personalkontroll. Bestämmelsen, som har ändrats flera gånger sedan ikraftträdandet, upptar för närvarande drygt 100 myndigheter och tre företag. De myndigheter som räknas upp är riksdagen och myndigheter under riksdagen samt statsmyn- digheter under regeringen (inklusive departementen, länsstyrel— serna och civilbefälhavarna).

Det kan först ifrågasättas om den nuvarande uppräkningen av myndigheter som får företa personalkontroll bör kompletteras med ytterligare någon eller några myndigheter, eller om den eventuellt innehåller myndigheter som inte bör ha sådan rätt. Till regeringen inkommer då och då skrivelser från myndigheter som anser att de bör få rätt att företa personalkontroll. Detta har resulterat i att regeringen vid några tillfällen har utökat för— teckningen över personalkontrollberättigade myndigheter. Å andra sidan framgår det av den statistik som förs hos SÄPO att det finns myndigheter som nästan aldrig eller mycket sällan använder sig av sin rätt att begära personalkontroll. I sådana fall kan det övervägas om inte myndigheten i stället bör få personal— kontrollen utförd genom någon annan myndighets (eller regerin— gens) försorg. Inom försvarsmakten är det vanligt att myndigheter under ÖB på det viset får vända sig till ÖB för att få en per- sonalkontroll genomförd.

Från ÖB har framförts uppfattningen att myndigheter under ÖB i större utsträckning än för närvarande bör ges rätt att på egen hand besluta om personalkontroll. Kommittén kan dela den uppfattningen eftersom det här är fråga om relativ stora myn— digheter och dessutom myndigheter som har stor erfarenhet av att göra sådana bedömningar som behövs i ett ärende om personalkontroll. En ökad decentralisering av ÖB:s nuvarande uppgifter som personalkontrollberättigad myndighet skulle också ha den fördelen för ÖB:s vidkommande att ÖB 1 större utsträck— ning skulle kunna ägna sig åt principiella frågor beträffande personalkontrollsystemet och även - med sina erfarenheter på området - kunna fungera som rådgivare för myndigheter i personalkontrollfrågor och andra frågor om säkerhetsskydd.

Frågan om huruvida den nuvarande förteckningen över personal- kontrollberättigade myndigheter bör tillföras ytterligare myn— digheter eller om det finns myndigheter som bör fråntas denna rätt får — såvitt avser myndigheter under regeringen - lämpligen övervägas i samband med den närmare utformningen av de verkställighetsföreskrifter som skall komplettera PKL. I det sammanhanget kan nämnas att beslut om personalkontroll av försvarare i mål om ansvar för brott mot rikets säkerhet (se ovan 5. 0) bör fattas av den domstol som handlägger målet. Beträffande den som är ombud för någon i en tvist där det kan bli aktuellt för ombudet att få tillgång till hemlig information bör beslutet om personalkontroll — efter samråd med ombudet - kunna fattas av t.ex. den myndighet som är motpart i tvisten.

Beträffande de företag som för närvarande har rätt att företa personalkontroll kan i och för sig ställas samma fråga som beträffande myndigheterna. Emellertid kan kommittén inte heller härvidlag se att det för närvarande föreligger något behov av att komplettera nuvarande tre företag med ytterligare företag, lika litet som det enligt kommitténs mening finns anledning att frånta något av företagen rätten att företa personalkontroll. De företag eller andra enskilda organ som skall har rätt att företa personal— kontroll behöver inte anges i PKL utan det är tillräckligt om de tas upp i de verkställighetsföreskrifter som regeringen skall utfärda (11 kap. 6 & tredje stycket RF; se härom närmare prop. 1975/76:209 s. 167 ff).

Som nämnts tidigare har kommunala myndigheter inte rätt att företa personalkontroll. Förslag i den riktningen har emellertid framförts från olika håll; se t.ex. KBK-utredningen i betänkandet

(Ds Fö 198413) Kommunal beslutsordning under beredskap och krig (s. 75 f).

Civilförsvarslagstiftningsutredningen (CFL-utredningen) har i sitt betänkande (SOU 1989142) Det civila försvaret (del I och II) föreslagit att kommuner och landsting skall få företa personal— kontroll i fråga om vissa befattningshavare på samma sätt som gäller för statliga myndigheter. I betänkandet anför CFL—utred— ningen bl.a. följande (del I s. 128):

Vi ansluter oss till den uppfattning som regeringen uttalade i proposition l987/88:6 (om de offentliga organens verksamhet vid krig eller krigsfara) att det råder ett sådant samband mellan frågan om personal— kontroll av sådana tjänstemän i kommuner och lands- ting som handlägger ärenden av betydelse för rikets säkerhet och frågan om krav på svenskt medborgarskap för dessa befattningshavare.

Mot bakgrund av våra direktiv har vi gjort en enkät hos landets 284 kommuner. Av enkäten framgår att det i 25 kommuner finns chefstjänstemän och högre tjänstemän med nordiskt medborgarskap medan det i 9 kommuner finns chefstjänstemän eller högre tjänste— män med utomnordiskt medborgarskap.

De kommunala och landstingskommunala uppgifterna har stor bredd och ingår i många olika samhälls- funktioner som är av betydelse för verksamheten under kriser och krig. Uppgifterna får också en allt större betydelse för totalförsvarsansträngningarna och berör särskilt den kommunaltekniska försörjningen, social— tjänsten och sjukvården. Kravet på samverkan blir därför stort och medför behov av kännedom om för- hållanden inom andra delar av totalförsvaret. Detta gäller inte minst samspelet mellan militära operationer och civil verksamhet. Kommunerna har också fått en betydande insikt om försvarsmaktens dispositioner genom det drygt lS-tal planer som varje kommun har upprättat.

Det är enligt vår mening nödvändigt, inte minst i ett öppet samhälle som värt, att försvåra för presumtiva fiender eller sabotörer att få närmare kännedom om

t.ex. ledningsförhållanden och de tekniska försörj— ningssystemen.

Mot denna bakgrund anser vi att det finns starka skäl att de tjänstemän i kommuner och landsting som i sin tjänst får kännedom om förhållanden som är av betydelse för totalförsvaret eller landets säkerhet i övrigt skall omfattas av bestämmelserna om personal- kontroll. Kretsen av tjänstemän som bör personal— kontrolleras är densamma som den vi föreslagit skall vara svenska medborgare. Vi anser emellertid att det för kommunala och landstingskommunala tjänstemän endast kan bli aktuellt att hänföra dessa befattnings- havare till en skyddsklass som motsvarar nuvarande skyddsklass 2.

Avslutningsvis understryker CFL-utredningen (del I 5. 129) att behovet av personalkontroll bara gäller den begränsade krets av tjänstemän i ledningsfunktion som i inte ringa omfattning får del av sekretessbelagda uppgifter av betydelse för totalförsvaret eller rikets säkerhet i övrigt. Utredningen framhåller också att personalkontroll självfallet inte skall komma i fråga för alla de andra personer i kommuner och landsting som i händelse av krig medverkar till att t.ex. lindra civilbefolkningens lidanden.

Kommittén ansluter sig till CFL-utredningens uppfattning att även personal hos kommuner och landsting bör kunna bli föremål för personalkontroll. Däremot anser kommittén inte att det för det stora antal myndigheter som kommunerna utgör är lämpligt att de själva skall få fatta beslut om att företa personalkontroll utan att detta i stället bör göras av länsstyrelsen i det län där kommunen är belägen.24 Beträffande CFL-utredningens uttalan— de att endast skyddsklass 2 kan komma i fråga vill kommittén göra den reservationen att det - särskilt mot bakgrund av vad kommittén har föreslagit ovan om skyddsklassindelningen - inte förefaller uteslutet att det kan finnas befattningar hos kommuner och landsting där även en högre skyddsklass kan vara motiverad.

24 I sitt förslag till en lag om civilt försvar har CFL— utredningen föreslagit en bestämmelse (12 kap. 3 5) enligt vilken "kommunen, enligt de bestämmelser som meddelas i personal- kontrollagen (l99xcxxx), får inhämta de upplysningar som krävs för att bedöma om en person är pålitlig från säkerhetssynpunkt."

Kommittén vill emellertid samtidigt betona att möjligheten att skyddsklassa befattningar hos kommuner och landsting inte unyttjas så att den annat än om det är absolut nödvändigt

drabbar t.ex. utländska medborgare som redan är anställda hos en kommun eller ett landsting_

Utöver den begränsning som ligger i att det skall vara regeringen som avgör om en kommun själv skall få besluta om placering i skyddsklass 2, kan det Övervägas om inte till en början kom- munerna bör samråda med respektive länsstyrelse och militär— befälhavare i frågor om Vilka befattningar som bör vara skydds— klassade. En sådan föreskrift kan i så fall tas in i de verk- ställighetsföreskrifter SOm i enlighet med vad som har sagts tidigare skall komplettera bestämmelserna i PKL.

4.4.2. När skall personalkontroll ske?

Enligt 6 5 första stycket PKK skall personalkontroll företas dels före tillsättning av en tjänst som är placerad i skyddsklass, dels om någon övergår från en tjänst som inte är placerad i skydds- klass till en tjänst som är placerad i skyddsklass, dels om någon övergår från en tjänSt S_Om är placerad i lägre skyddsklass till en tjänst som är placerad 1 högre skyddsklass.

Enligt kommitténs mening är det en riktig princip att om någon avses tillträda en tjänst SOm är skyddsklassad, så skall den an- ställande myndigheten fÖreta personalkontroll. Den nyss redo- visade f öreskrif ten i PKK bör emellertid kunna ersättas med en bestämmelse i PKL som lkort och gott anger att personalkontroll skall ske när en person avses få en befattning som är placerad i skyddsklass.

En sådan föreskrift bör - till skillnad från vad som för när- varande är fallet - komlpletteras med en bestämmelse som ger myndigheten möjlighet att i vissa fall avstå från att företa personalkontroll. Det kan, t.ex. vara fråga om en situation där den som skall tillträda befattningen nyligen hos en annan arbetsgivare har genomgått personalkcontroll. Undantagsregeln kan lämpligen formuleras så att personallkontroll inte behöver företas om det är uppenbart obehöVIigt-

I 6 5 första stycket PKlK är vidare föreskrivet att personal— kontroll skall ske endaStt beträffande den som kan antas bli utsedd till innehztvar5 av; tjänsten. Den särskilde utredaren har

uppgivit (SOU 1989:18 s. 95) att en del myndigheter förefaller att använda personalkontroll som ett urvalsinstrumient vid tjänste— tillsättningar och att de därmed skulle perSOnalkontrollera fler personer än vad reglerna i PKK egentligen merdger.

En sådan ordning är enligt kommitténs mening otillfredsställande. Med hänsyn till den integritetskänsliga information det kan vara fråga om för anställningsmyndigheten att få dlel av måste det göras helt klart att det i princip är endast den som står närmast till att få tjänsten som får personalkontrolleras. Detta kan i och för sig innebära problem genom att tillsättningsförfarandet kan dra ut på tiden, något som kan vara till men för övriga som sökt den aktuella tjänsten. Denna olägenhet, Som har påtalats för kommittén från flera håll under utredningsarbetet, får man emellertid enligt kommitténs uppfattning för söka komma tillrätta med på annat sätt. Kommittén återkommer till den frågan (se nedan 5. 273) Emellertid kan det finnas undantagsf all där det bör vara möjligt för en myndighet att i ett anställningsärende samtidigt begära personalkontroll beträffande fler än en av de sökande. Detta bör dock få ske endast om det föreligger synner- liga skäl.

Enligt 6 5 första stycket PKK är huvudregeln att en personal- kontroll skall vara utförd innan beslut fattas i det tillsätt— ningsärende som det är fråga om; undantag medges bara om det föreligger synnerliga skäl. Enligt vad kommittén har förstått är det ändå långt i från ovanligt att beslut i en tillsättningsfråga fattas innan personalkontrollen år slutförd, eller t.o.m. innan den ens är påbörjad. I något av de fall som har uppmärksammats i den allmänna debatten är det troligt att det Obehag som drabbade den kontrollerade kunde ha undvikilts, Om resultatet av per- sonalkontrollen hade avvaktats innan myndigheten beslutade sig för att anställa den som var föremål för kOntroll.

I PKL bör enligt kommitténs mening finnas en bestämmelse av samma innebörd som den i 6 5 första stiYCket PKK. Likaså bör i PKL finnas en föreskrift motsvarande den i 6 5 andra stycket om när omkontroll skall ske.

4.4.3. Underrättelseskyldighet

Enligt 19 & PKK är en myndighet skylldig att, innan den begär uppgifter hos rikspolisstyrelsen, underrätta den som framställ— ningen avser om att personalkontroll säkall begäras. Detta gäller

dock inte om regeringen för andra fall än tjänstetillsättningar har medgivit undantag från denna skyldighet.

Syftet med bestämmelsen är att den som av någon anledning inte vill bli kontrollerad skall ha möjlighet att återta sin ansökan, när han får klart för sig att personalkontroll kommer att ske. I praktiken har bestämmelsen betydelse endast när det gäller tjänster i skyddsklass 2, eftersom sökande till tjänster i de högre skyddsklasserna — som nämnts tidigare - själva skall fylla i en blankett som skall användas i personalkontrollförfarandet.

Undantagsregeln innebär att regeringen i annat än anställnings— ärenden kan medge att någon underrättelse inte behöver ske. Det är i sådana fall fråga främst om placering av personer i befatt— ningar i den militära krigsorganisationen men också om andra, liknande uppgifter där det inte är fråga om att den kontrollerade personen kan gå miste om något som han själv har ansökt om.

Enligt kommitténs mening bör en bestämmelse motsvarande den i 19 5 PKK införas också i PKL.

4 .4 .4 Personutredning

De uppgifter som lämnas ut vid en personalkontroll utgörs huvudsakligen av uppgifter som inhämtas från person- och belastningsregistret och säkerhetspolisens register. Vid kontroll Som avser skyddsklass [ A kan också en särskild personutredning med bl.a. intervjuer företas för att tillföra ytterligare uppgifter om den kontrollerade (2 5 tredje stycket PKK). Uppgifter om anhöriga kan förekomma vid personalkontroll i skyddsklass 1 A och 1 B.

Syftet med personalkontrollen är att de uppgifter som lämnas ut skall ligga till grund för en bedömning av om den person som kontrolleras är pålitlig från säkerhetssynpunkt. Främst är det fråga om att bedöma om det finns risk för att den kontrollerade begår brott mot rikets säkerhet. Den särskilde utredaren har i sitt betänkande förordat att personalkontrollen får en ändrad inriktning (SOU 1989:18 s. 9799). Efter att i det sammanhanget ha lämnat vissa synpunkter på de uppgifter som lämnas ut från polisregistren anför utredaren bl.a. följande (5. 98).

Men en allvarligare invändning mot nuvarande inrikt- ning av personalkontrollen är att den endast ger ett

bristfälligt underlag för bedömning av om en person tillhör någon av de riskgrupper, som erfarenhetsmässigt löper fara att värvas som agenter eller på annat sätt dras in i säkerhetshotande verksamhet. Till sådana riskgrupper hör bl.a. personer med missbruksproblem, trassliga f amil jeförhållanden eller dålig ekonomi samt personer som känner sig missförstådda i sin yrkesroll eller som vänder sig mot samhället av ideologiska skäl. Utvecklingen har gått därhän att ideologiska motiv spelar allt mindre roll som grund för säkerhetshotande verksamhet. I stället har de ekonomiska faktorerna trätt i förgrunden. Enkelt uttryckt blir man i dag i regel spion av ekonomiska skäl, kanske som en utväg som råkar yppa sig i ett läge då privatekonomin vacklar. Däremot undviker de främmande underrättelsetjänsterna vanligen att värva personer som gjort sig kända för extrema ståndpunkter i ideologiska frågor.

Mot den bakgrunden vore det värdefullt om personal— kontrollen gav underlag för en bedömning av den kontrollerades ekonomiska situation. I dag sker detta bara i fråga om befattningshavare i skyddsklass ] A, beträffande vilka en viss ekonomisk utredning görs som ett led i den särskilda personutredning som företas vid kontroll i den högsta skyddsklassen. Det finns enligt min mening skäl att göra inhämtandet av vissa ekonomiska uppgifter till ett ordinarie inslag vid personalkontrollen, oberoende av skyddsklass. Omfatt— ningen av den ekonomiska utredningen bör naturligtvis kunna variera beroende på vilken skyddsklass kontrol- len avser.

Också i övrigt bör personalkontrollen kunna förbättras exempelvis genom en fördjupning av den särskilda per- sonutredningen i den högsta skyddsklassen. Det finns också skäl att överväga en ordning som innebär att SÄPO får möjlighet att kontrollera i vad mån en och samma person söker ett flertal säkerhetskänsliga befattningar, något som kan vara ett tecken på att försök till infiltration pågår.

Kommittén kan i allt väsentligt ansluta sig till de synpunkter som den särskilde utredaren har redovisat. Också enligt kommitténs

uppfattning är det således angeläget att få till stånd en något ändrad inriktning av personalkontrollen så att uppgiftsinhäm— tandet vid personalkontroll mer än för närvarande tar sikte på sådant som verkligen är relevant för bedömningen av en persons tillförlitlighet från säkerhetssynpunkt.

Som utredaren har framhållit kan det på goda grunder antas att t.ex. upplysningar om att en person har ett utsatt ekonomiskt läge numera är av väsentlig betydelse för bedömningen av om personen kan anses vara en säkerhetsrisk eller ej. Det räcker med att i det sammanhanget hänvisa till de uppmärksammade spionfall som vi har haft i Sverige under modern tid. Kommittén anser därför att utredning om den kontrollerades ekonomi bör göras vid personalkontroll i båda de högsta skyddsklasserna och inte som nu endast i skyddsklass 1 A. Omfattningen av en sådan utredning bör, som den särskilde utredaren har framhållit, göras mer eller mindre ingående beroende på vilken skyddsklass det är fråga om.

Även upplysningar om att den kontrollerade har missbruksprob- lem eller allvarliga bekymmer av annat slag kan det, som utreda— ren har påpekat, vara angeläget att få fram i ett personal— kontrollärende. När det gäller sådana omständigheter bör det emellertid — liksom för närvarande — i första hand ankomma på den personalkontrollerande myndigheten att skaffa underlag för en sådan bedömning, t.ex. genom allmän personkännedom eller referenser.

Det bör emellertid i ett personalkontrollärende inte föreligga något hinder mot att upplysningar om missbruk och liknande som säkerhetspolisen får fram vid sin utredning - och som därmed tillförs SÄPO:s register - kan vidarebefordras till anställnings— myndigheten i samband med ett beslut om utlämnande av upp— gifter. I enlighet med vad kommittén har föreslagit ovan om skyddsklassindelningen kan detta emellertid bli aktuellt endast beträffande de båda högsta skyddsklasserna. Dock bör än en gång framhållas att det i första hand är den personalkontrol— lerande myndigheten som själv genom samtal med den kontrol— lerade och eventuella referenspersoner skall utröna om det föreligger omständigheter beträffande den kontrollerades person som kan påverka bedömningen av hans pålitlighet från säker— hetssynpunkt.

Enligt kommitténs uppfattning bör det i PKL införas en bestäm— melse enligt vilken det från den som är föremål för personal-

kontroll i skyddsklass ] A och 1 B skall inhämtas de uppgifter om dennes personliga förhållanden som behövs för kontrollen. I bestämmelsen bör också föreskrivas att i samband med personal— kontroll säkerhetspolisens register skall tillföras uppgifter genom en särskild personutredning. Enligt nuvarande bestämmelser får en sådan utredning göras endast om kontrollen avser skyddsklass ] A (2 & tredje stycket PKK), men enligt kommitténs mening bör detta vara möjligt även beträffande skyddsklass 1 B. I denna skyddsklass skall emellertid en sådan utredning ske endast om det finns särskild anledning till det. I skyddsklass 1 A bör det dessutom vara ett obligatoriskt inslag i den särskilda utredningen att vid ett personligt samtal med den kontrollerade fördjupa den utredning som har framkommit genom skriftliga uppgifter. En sådan särskild utredning som nu har nämnts skall emellertid inte i något fall behöva göras om det anses obehövligt.

Vid en förnyad personalkontroll bör ej heller i skyddsklass ] A en särskild personutredning få göras om det inte finns särskilda skäl för det.

Vad kommittén nu har föreslagit innebär att skillnaderna mellan skyddsklass 1 A och 1 B kommer att bestå i dels att särskild personutredning i 1 B får göras endast om det finns särskild anledning, dels att det i skyddsklass 1 A skall vara obligatoriskt med ett personligt samtal. I och för sig kan det därmed if råga— sättas om det finns någon anledning att behålla uppdelningen i skyddsklass 1 A och 1 B. Kommittén har dock stannat för att så bör bli fallet med hänsyn främst till att personsamtalen samtidigt som de bidrar till en fullständigare personutredning kommer att bli förhållandevis resurskrävande. Personliga samtal bör därför förbehållas endast personalkontroller som avser de från säker— hetssynpunkt allra mest känsliga befattningarna.

4.5 Utlämnande av uppgifter

4.5.1. Inledning

Vilka uppgifter som får lämnas ut i ett personalkontrollärende och formerna för detta hör till de frågor beträffande personalkontrollen som har varit föremål för mest uppmärksamhet i den allmänna debatten. Hit hör inte bara omfattningen av de

uppgifter som får lämnas ut utan också vad som lämpligen bör få antecknas i säkerhetspolisens register.

Inledningsvis kommer kommittén i det följande att redovisa sina överväganden beträffande frågor som har anknytning till regist- reringen av uppgifter i säkerhetspolisens register. Därefter behandlas frågor om utlämnande av uppgifter ur detta register och person— och belastningsregistret samt vissa andra frågor som har anknytning till utlämnandet av registeruppgifter. I detta avsnitt tar kommittén slutligen upp frågan om i vilka former som beslut om utlämnande av uppgifter bör ske.

4.5.2. Uppgifter :" SÄPO:s register

Som har nämnts tidigare förs enligt 2 5 första stycket PKK vid säkerhetspolisen ett register för den särskilda polisverksamheten för hindrande och uppdagande av brott mot rikets säkerhet m.m. I registret, SÄPO-registret, får antecknas de uppgifter som behövs för den särskilda polisverksamheten. SÄPO-registret kan sägas vara i första hand ett spaningsregister.

I linje med det grundlagsfästa förbudet mot politisk åsiktsregist— rering föreskrivs i 2 & andra stycket PKK att registrering i SÄPO—registret inte får ske enbart av det skälet att någon genom tillhörighet till organisation eller på annat sätt givit uttryck för politisk uppfattning. Denna föreskrift har kompletterats med öppna och hemliga föreskrifter som regeringen har meddelat.

Enligt de öppna föreskrifterna skall anteckning ske i registret av uppgifter om medlemmar eller sympatisörer i organisationer och grupper som kan befaras här i riket eller i andra stater bedriva eller har bedrivit politisk omstörtningsverksamhet, vari ingår utnyttjande av våld, hot eller tvång. Till dessa grupper hör t.ex. terroristorganisationer.

När det däremot gäller uppgift om att någon enbart tillhör en organisation som i sitt program har angivit att den skall verka för att omvandla samhället med våld så utgör det inte skäl för registrering enligt de öppna föreskrifterna. Anteckning får dock ske om någon medlem eller sympatisör har givit anledning till misstanke att han kan vara beredd att delta i verksamhet som innebär fara för rikets säkerhet eller som syftar till eller är ägnad att med våld förändra det demokratiska statsskicket eller påverka rikets ställning som oberoende stat.

I de hemliga föreskrifterna ges mer preciserade anvisningar för i vilka fall registrering får ske av medlemmar och sympatisörer tillhörande den sist nämnda kategorin.

Den särskilde utredaren har i sin rapport (SOU 1989:18 s. 99 ff) redovisat åtskilliga kritiska synpunkter på de uppgifter om politiska aktiviteter som med stöd av de ovan redovisade före- skrifterna för närvarande antecknas i SÄPO:s register. Syn— punkterna innehåller flera av de huvudinvändningar som i den allmänna debatten har riktats mot personalkontrollsystemet i det här avseendet. Den särskilde utredaren anför bl.a. följande (5. 99).

Uppgifterna som antecknas kan röra t.ex. medlemskap i extrema politiska organisationer och olika förehavan- den som har samband därmed. Under visa förhållanden kan sådana uppgifter givetvis ha betydelse för bedöm- ningen av den kontrollerades pålitlighet från säkerhets- synpunkt. Registreringar av detta slag är dock ytterst integritetskänsliga och ligger nära gränsen för vad som kan anses tillåtet med hänsyn till det grundlagsfästa förbudet mot åsiktsregistrering. Till detta kommer att de uppgifter om politiska aktiviteter som i dag förekommer i SÄPO-registret i många fall är tämligen gamla. Ofta hänför sig uppgifterna till en tid då aktiviteten bland extrema politiska grupper var betydligt högre och tillmättes större betydelse med avseende på rikets säkerhet än vad som nu är fallet. Den kontrasubversiva verksamheten inom SÄPO hade då en omfattning och inriktning som gjorde det möjligt att följa extremiströrelserna nära, och SÄPO—registret utgjorde en spegelbild av denna verksamhet. I dag bedöms de flesta politiska extremiströrelser som relativt ointressanta f rån säkerhetssynpunkt. Kontra— subversionen inom SÄPO är lågprioriterad och går i huvudsak ut på att följa utvecklingen inom extremist— rörelserna på ett översiktligt sätt. Endast ett mindre antal personer i de extrema kretsarna är föremål för SÄPO:s intresse. Kvar i SÄPO-registret finns uppgifter från den tid då både extremism och kontrasubversion stod i sitt flor. Efter hand gallras uppgifterna av åldersskäl. Underlaget för nyregistreringar på det kontrasubversiva området är däremot magert.

Detta innebär för det första att antalet personalkont- rollärenden som avgörs av rikspolisstyrelsen minskar efter hand som äldre registeruppgifter gallras. Man har beräknat att ärendeantalet inom en snar framtid kommer att vara kraftigt reducerat. Det innebär vidare att de personer som vid personalkontrollen uppmärk— sammas i anledning av sina politiska aktiviteter ofta är 1970—talets revolutionärer, som nu får betala priset för ungdomens politiska engagemang. I en del fall får utfallet vid personalkontrollen visserligen ingen effekt när det gäller de kontrollerades anställning, och då har registreringarna inte ställt till någon skada. I många fall leder dock kontrollen till att den kontrollerade inte får en tilltänkt anställning och i några fall till att han går miste om en befattning som han redan har. Någon gång kan naturligtvis detta vara befogat även om uppgifterna inte är så färska. Men i andra fall kan man ifrågasätta om larmsignalen från SÄPO varit befogad. Eftersom spioner numera knappast värvas bland politiska radikaler är ju uppgifter om politiska aktiviteter från den synpunkten tämligen ointressanta. Dessutom är det betänkligt från rättssäkerhetssynpunkt att personer diskvalificeras från befattningar på grundval av aktiviteter som ligger åratal tillbaka i tiden, medan motsvarande aktiviteter i dag inte skulle ha uppmärksammats.

Även enligt kommitténs uppfattning förhåller det sig utan tvekan så att aktiviteten inom politiska extremistorganisationer ligger på en lägre nivå i dag än den gjorde i slutet av 1960—talet och början av 1970—talet. Situationen är således en annan, och det går inte gärna att säga att det i dag föreligger något större hot mot säkerheten från inhemska politiska grupper. Från SÄPO:s sida har man också dragit konsekvenserna av detta och prioriterar numera kontrasubversionen relativt lågt. Verksamheten går i det hänseen— det i huvudsak ut på att översiktligt följa utvecklingen inom extremiströrelserna.

Uppgifter om tillhörighet till vissa politiska ytterlighetsgruppe— ringar torde numera också vara mindre användbara för kontra- spionaget. Sannolikt förhåller det sig så att intresset numera är litet för att som agenter eller spioner knyta till sig personer med viss politisk inriktning. Som nämnts tidigare torde i stället erbjudanden om ekonomiska förmåner och liknande till personer

med dålig ekonomi eller med vidlyftiga vanor vara ett vanligare värvningssätt.

Som en följd av den låga aktiviteten när det gäller inhemska extremiströrelser är underlaget för nyregistreringar i SÄPO:s register numera litet. De anteckningar som finns 1 registret har, enligt vad kommittén kunnat konstatera, ofta sitt ursprung i aktiviteter som ligger relativt långt tillbaka i tiden. Det ligger därmed en del i den särskilde utredarens ovan redovisade uttalande att det i personalkontrollärenden kan bli fråga om att personer i mogen ålder får betala dyrt för ett politiskt engage- mang i ungdomen.

Enligt kommitténs uppfattning måste en anteckning om en persons politiska hemvist som ligger så långt tillbaka i tiden som exem- pelvis 8-10 år vara en mycket osäker, för att inte säga betydel— selös omständighet när det gäller att i dag bedöma personens tillförlitlighet från säkerhetssynpunkt. Härtill kommer att de uppgifter som har antecknats om den registrerade personens aktiviteter inom sin organisation inte sällan har förefallit kommittén tämligen harmlösa. Sålunda har kommittén vid sin genomgång av ett större antal personalkontrollärenden stött på uppgifter som att personen varit "stencilansvarig” eller "bokkafé— föreståndare". Vanliga anteckningar är också att personen har förekommit på organisationens valsedel till kommun— eller riksdagsval eller varit aktiv när det gällt att exempelvis sälja tidningsprenumerationer.

Vad som nu har anförts skall emellertid inte tas till intäkt för att det är kommitténs uppfattning att SÄPO i sitt register generellt sett samlar på sig uppgifter som är ovidkommande eller mindre betydelsefulla. Inte heller menar kommittén att uppgifter- na är grundlösa i den meningen att de saknar stöd i de registre— ringsföreskrifter som nu gäller. För övrigt är det, som den särskilde utredaren har påpekat, karakteristiskt för en säker— hetspolis att i stor utsträckning bevara uppgifter om personer och händelser så att dessa kan ligga till grund för en eventuell framtida bedömning av om det förekommer eller finns risk för säkerhetshotande verksamhet som kräver särskilda insatser. Även till synes betydelselösa uppgifter kan sedermera visa sig värde— fulla när de sammanställs med andra uppgifter. Det är med andra ord svårt att från början veta om en viss uppgift har någon betydelse eller inte. Resultatet blir att man bevarar en mängd uppgifter därför att det inte kan uteslutas att de får betydelse längre fram i tiden.

Det nu sagda är självfallet invändningsfritt när det gäller rena spaningsuppgifter som har inhämtats inom ramen för kontraspio- nage eller terrorismbekämpning, t.ex. uppgifter om besök hos utländska beskickningstjänstemän som misstänks vara agenter eller om kontakter med representanter för kända terrororganisa- tioner. Annorlunda förhåller det sig emellertid med uppgifter av den typ som har redovisats ovan. Sådana uppgifter ligger nära gränsen för vad som kan anses vara tillåtet med hänsyn till det grundlagsfästa förbudet mot åsiktsregistrering, och anteck— ningarna synes vara följden av ett närmast rutinmässigt övervakande av vissa politiska grupperingar.

De negativa konsekvenser från rättssäkerhetssynpunkt som de nuvarande registreringsrutinerna sålunda kan innebära bör det enligt kommitténs mening vara möjligt att undanröja utan att säkerhetspolisens möjligheter att fullgöra sina uppgifter äventyras. En väg att gå, som har förordats av den särskilde utredaren, är att skärpa kriterierna för när registrering skall få ske. Enligt utredaren finns det inte skäl att registrera andra personer än sådana som genom brottsligt beteende eller på annat påtagligt sätt har visat att de utgör en fara för säkerheten.

I linje härmed har den särskilde utredaren föreslagit att de hemliga föreskrifterna upphävs och att SÄPO själv från fall till fall får pröva registreringsfrågan mot bakgrund av offentliga författningsbestämmelser (SOU 1989:18 s. 105).

Också JK har i sitt tidigare nämnda yttrande till regeringen i början av år 1990 tagit upp frågan om den praktiska tillämp- ningen hos säkerhetspolisen av bestämmelserna om registrering. JK anför bl.a. följande.

Under de samtal som under min utredning har hållits med företrädare för säkerhetspolisen har uttalats tveksamhet till den särskilde utredarens förslag. Författningarna utgör, har man menat, en rättssäker- hetsgaranti mot införandet i registret av uppgifter som med hänsyn till förbudet mot åsiktsregistrering eller av andra skäl inte bör ske. Samtidigt skulle ett slopande av författningarna innebära att kontrollen försvårades av de organisationer som med hänsyn till sina uttalade mål och medel utgör säkerhetsrisker.

För egen del har jag tagit intryck av de synpunkter som lämnats under min utredning. Att vissa organisa—

tioner med hänsyn till sina mål måste hållas under viss uppsikt av säkerhetspolisen är ofrånkomligt. Denna uppsikt måste naturligen också avse enskilda personer med anknytning till organisationerna. Jag har svårt att se att de rättssäkerhetsproblem som detta medför kan mötas på annat sätt än genom särskilda föreskrifter och särskild kontroll för vars innehåll regeringen bör vara ytterst ansvarig.

Inte heller kommittén är för sitt vidkommande beredd att gå så långt som den särskilde utredaren. Utgångspunkten för kommittén är att det med hänsyn till de uppgifter som säkerhetspolisen har i skyddet av demokrati och oberoende är nödvändigt med en viss registrering av aktiviteter inom politiska extremiströrelser. Frågan är emellertid hur långt man kan sträcka sig utan att komma i konflikt med andra, lika skyddsvärda intressen, som t.ex. integ- ritet och rättssäkerhet för den enskilde. Enligt kommitténs mening bör emellertid, liksom nu, utgångspunkten vara att en person inte får registreras enbart på grund av det skälet att han genom tillhörighet till organisation eller på annat sätt har givit uttryck för sin politiska uppfattning. Kommittén ansluter sig således inte till den kritik som från något håll har riktats mot denna reglering, och kommittén har i sin utredning — i likhet med JK - inte funnit stöd för att den skulle ha föranlett otillåtna registreringar.

Vad gäller förändringar i den nuvarande ordningen anser kommit- tén för det första att möjligheterna till registrering på grund av subversiv verksamhet bör begränsas så att endast verkligt påtagliga risker för rikets säkerhet registreras. För det andra bör gamla anteckningar gallras ut efter det att en inte alltför lång tid har förflutit sedan registreringen gjordes.

Vad först gäller äldre registeruppgifter bör enligt kommitténs mening sådana uppgifter utgallras automatiskt efter en viss tid. Som har nämnts tidigare sker också enligt SÄPO:s nuvarande tillämpningsföreskrifter en sådan gallring av uppgifter som har antecknats med stöd av de hemliga föreskrifterna. Det är emellertid kommitténs uppfattning att den tid som skall ha förflutit för att en gallring skall ske bör vara kortare än vad den är i dag. Vidare bör enligt kommitténs mening ordningen vara att registreringar som har gjorts enligt föreskrifter som sedermera upphävs skall utgå ur registret i och med att den

föreskrift som legat till grund för registreringen inte längre gäller.

Som är nämnt har den särskilde utredaren föreslagit att de hemliga föreskrifterna för registrering i SÄPO:s register bör upphävas. Detta är också kommitténs uppfattning, men som kommittén ser det skulle det vara olämpligt att helt överlåta på SÄPO att själv avgöra när registrering skall ske. Även om — som utredaren har påpekat - SÄPO måste följa de offentliga före— skrifter som finns, i t.ex. polisregisterlagen, så skapas enligt kommitténs mening inte därmed tillräckliga garantier för att omfattningen av SÄPO:s registreringar kommer att hålla sig på en acceptabel nivå. Frågan om efter vilka grunder denna registrering skall ske är för övrigt - som JK har uttalat - av en sådan natur att ansvaret härför ytterst bör vila på regeringen.

Enligt kommitténs mening kan de hemliga föreskrifterna ersättas med anvisningar som tas in i de riktlinjer för säkerhetspolisen som regeringen numera årligen skall utfärda. En sådan ordning ligger i linje med vad som uttalades i den proposition som låg till grund för införandet av systemet med riktlinjer, och som lämnades utan erinran av riksdagen (prop. 1988/89:108, JuU21, rskr. 287). I likhet med vad JK har anfört i sitt yttrande till regeringen anser emellertid kommittén att det nuvarande regel- systemet bör göras klarare och enklare. Kommittén instämmer också i JK:s uppfattning att det inte finns något direkt hinder mot en större öppenhet i fråga om redovisningen av de principer som skall tillämpas vid registreringen. Därigenom skulle som justitiekanslern har framhållit oriktiga påståenden och missför— stånd verksamt kunna motverkas.

En fördel med att ta in registreringsanvisningarna i de årliga riktlinjerna är vidare att anvisningarna därmed kommer att utformas av regeringen efter samråd med företrädare för partier- nai utrikesnämnden (se prop. 1988/89:108 s. 14 och JuU21 s. 7). Den parlamentariska insynen i denna känsliga del av SÄPO:s verksamhet kommer därmed att bli betydligt större än för närvarande, något som har förordats från flera håll.

Enligt sin instruktion (22 5) skall rikspolisstyrelsens styrelse utöver sedvanliga verksledningsuppgifter nära följa verksamheten vid SÄPO, och det anges att detta skall ske särskilt med avseende på tillämpningen av regeringens riktlinjer för verksam— heten. Därmed finns det anledning att utgå ifrån att styrelsen

kommer att ägna särskild uppmärksamhet även åt frågor om SAPO:s registreringsrutiner.

Som kommer att framgå nedan f öreslår kommittén att beslut om att lämna ut uppgifter ur SÄPO:s register skall fattas av en särskild nämnd. Denna nämnd skall enligt kommitténs förslag även ha till uppgift att hålla tillsyn över och granska SÄPO:s registerhantering. Detta skulle innebära att kontrollen över SÄPO:s register förstärks ytterligare utöver den kontroll som ligger i regeringens riktlinjer och rikspolisstyrelsens ansvar för verksamheten.

Den närmare utformningen av de bestämmelser som skall reglera vilka uppgifter som får lämnas ut från polisregister får bestämmas mot bakgrund av vad kommittén tidigare har föreslagit beträf- fande skyddsklassindelningen. Detta innebär att vid en per- sonalkontroll i skyddsklass 1 A eller 1 B varje uppgift får lämnas ut som finns i registren, medan vid en kontroll i skyddsklass 2 A och 2 B de uppgifter som får lämnas ut skall vara begrän- sade till uppgifter i person- och belastningsregistret.

4.5.3. Andra registeruppgifter

Enligt PKK får vid personalkontroll uppgifter om den kontrol— lerade lämnas ut också från person- och belastningsregistret. Avser kontrollen de båda högsta skyddsklasserna får alla upp- gifter som finns i registret lämnas ut. Är det däremot fråga om en personalkontroll i skyddsklass 2 får uppgifter ur person- och belastningsregistret lämnas ut endast om befattningen är förenad med vissa särskilda uppgifter, t.ex. bevakning eller kassaförvalt- ning (10 5 PKK).

Det har från flera håll påpekats att de nuvarande möjligheterna att lämna ut uppgifter från person- och belastningsregistret kan ge en missvisande bild av den kontrollerade. Vad som har åsyftats är att det enligt reglerna i PKK inte är möjligt att lämna ut uppgifter om att t.ex. en blivande hemvärnsman har begått all- varliga våldsbrott eller att en person inom brandförsvaret har gjort sig skyldig till mordbrand. I sådana fall är rikspolisstyrelsen för närvarande hänvisad till att begära tillstånd hos regeringen för att kunna lämna ut uppgifterna (3 kap. 3 5 första stycket 2 polisregisterlagen). Detta sker i ett tiotal fall varje år, och regeringen medger i så gott som samtliga fall att uppgifterna får lämnas ut.

Enligt kommitténs mening bör det vara möjligt att utan regeringens medverkan - besluta om utlämnande av de uppgifter ur person- och belastningsregistret som anses oundgängligen nödvändiga att lämna ut med hänsyn till den befattning som personalkontrollen avser. Som har framgått tidigare innebär kommitténs förslag att i skyddsklass 2 A och 2 B endast uppgifter ur person och belastningsregistret skall få lämnas ut i ett personalkontrollärende.

För närvarande förekommer det — utan direkt stöd i någon bestämmelse i PKK att uppgifter ur polisregister lämnas ut också beträffande en anhörig till den kontrollerade. Detta förhållande har uppmärksammats från flera håll, varvid bl.a. har ifrågasatts om detta över huvud taget är en lämplig ordning.

Som kommittén ser det är det rimligt att även uppgifter om anhöriga till den som kontrolleras får lämnas ut i vissa fall, eftersom sådan uppgifter kan vara i högsta grad relevanta för att bedöma en persons pålitlighet från säkerhetssynpunkt. Emellertid bör ett utlämnande av uppgifter om en anhörig enligt kommitténs mening vara tillåtet endast i de båda högsta skyddsklasserna och endast om det bedöms vara oundgängligen nödvändigt. Detta bör komma till uttryck i en bestämmelse i PKL.

4.5.4. Formerna för utlämnande

Det är rikspolisstyrelsens styrelse som beslutar om utlämnande av uppgifter ur polisregister (11 5 första stycket PKK). I vissa fall får dock frågan om utlämnande prövas av rikspolischefen ensam (11 5 fjärde stycket PKK).

Enligt förordningen (l989z773) med instruktion för rikspolis— styrelsen består styrelsen av högst åtta personer inklusive rikspolischefen, som är styrelsens ordförande. Också säker— hetspolisens chef ingår i styrelsen vid handläggningen av ärenden på säkerhetspolisens område. Andra ledamöter i styrelsen än rikspolischefen och säkerhetspolischefen utses av regeringen. Utöver sedvanliga verksledningsuppgifter skall styrelsen nära följa verksamheten vid säkerhetspolisen, särskilt med avseende på tillämpningen av de riktlinjer för verksamheten som regeringen meddelar.

Vid handläggningen av ärenden om utlämnande av uppgifter ur polisregister för personalkontroll består enligt PKK styrelsen av

rikspolischefen, säkerhetspolischef en och övriga ledamöter (11 5 första stycket PKK). Styrelsen är beslutsför om rikspolischefen och minst tre av de andra ledamöterna är närvarande. En uppgift får lämnas ut endast om alla är ense om beslutet. Anser någon annan ledamot än rikspolischefen eller säkerhetspolischef en att en uppgift inte bör lämnas ut, får rikspolischefen hänskjuta frågan till regeringen, om han anser att uppgiften ändå bör lämnas ut. Ett hänskjutande skall alltid ske om någon av de övriga leda— möterna begär det (10 5 andra och tredje styckena PKK). Styrelsen har under de senaste åren avgjort drygt ett hundratal ärenden per år om utlämnande av uppgifter från polisregister. Dessa ärenden avgörs vid styrelsens ordinarie sammanträden, som äger rum två gånger i månaden.

Det har gjorts gällande att rikspolisstyrelsen inte bör avgöra frågor om utlämnande av uppgifter f rån polisregisteruppgifter. Från något håll har därvid åberopats att detta arbete skulle ta så mycket tid i anspråk att styrelsen inte får tillfälle att i erforder- lig utsträckning ägna sig åt sina övriga arbetsuppgifter. Från andra håll har däremot ansetts att styrelsen med hänsyn till sina uppgifter i övrigt inte har tid att ägna frågor om utlämnande av registeruppgifter tillräcklig uppmärksamhet, och att detta därför i stället bör anförtros åt något annat organ.

Kommittén har i sitt förra betänkande (SOU 1988216 5. 204) ifrågasatt om det inte kunde vara ett alternativ att föra över personalkontrollärendena till en särskild registernämnd vid rikspolisstyrelsen. Enligt vad kommittén då uttalade skulle nämnden ges en för ändamålet särskilt utformad sammansättning med t.ex. både parlamentariker och höga domare. Kommittén ansåg att en hel del kapacitet hos styrelsen på så sätt skulle kunna frigöras för andra ändamål, inte minst för den allmänna kontrollen av säkerhetspolisens verksamhet. Kommittén avstod dock f rån att ta ställning i frågan med hänvisning till att den hängde nära samman med den översyn av personalkontrollsyste- met som kommittén skulle göra senare.

Också i den proposition om säkerhetspolisens inriktning och organisation m.m. som behandlades av riksdagen år 1989 hän- visades i den här frågan till kommitténs fortsatta arbete (prop. 1988/89:109 s. 16) liksom vid justitieutskottets behandling i samma ärende av motioner med önskemål om en ökad parlamen— tarisk insyn i personalkontrollärenden (1988/892JuU21 s. 10).

Utgångspunkten för kommitténs överväganden i den här delen är att det i personalkontrollärenden är fråga om mycket integritets— känsliga uppgifter, och att största möjliga rättssäkerhet i utlämningsförfarandet därför bör eftersträvas. Det kan av den anledningen enligt kommitténs mening övervägas om inte något annat organ bör ta del i den beslutsordning som kan leda fram till att uppgifter får lämnas ut i ett personalkontrollärende.

Tanken att rikspolisstyrelsens styrelses beslut om utlämnande av registeruppgifter skall kunna överklagas ställer sig kommittén tveksam till. Redan det förhållandet att utlämnandet — såsom ingående i ett beredningsförfarande inte utgör myndighets— utövning medför att ett system med överklagande inte framstår som en lämplig väg. Inte heller är det givet till vilken instans som ett sådant beslut i så fall skulle överklagas. Att inrätta ett särskilt organ för dessa överklaganden förefaller vidare över- ensstämma mindre väl med lagstiftningen i övrigt och en sådan konstruktion saknar såvitt kommittén vet förebild inom andra rättsområden. Härtill kommer att ett beslut som den personal— kontrollerande myndigheten fattar till men för den kontrollerade oftast kan överklagas i administrativ ordning.

Det kan för övrigt noteras att det inom de utländska system som kommittén har studerat över huvud taget saknas regler som tar sikte på själva utlämnandet av uppgifter - med undantag för Danmark — däremot har det i flera länder gjorts möjligt för den kontrollerade att hos ett särskilt organ - utan möjligheter till direkt överprövning ifrågasätta anställningsmyndighetens beslut i det ärende som föranlett konttrollen.

Ett annat alternativ är en ordning där rikspolisstyrelsens beslut om utlämnande skall underställas ett annat organ, t.ex. en särskild nämnd. En sådan ordning skulle i och för sig ha fördelen att den utan större problem skulle kunna inordnas i det nuva— rande regelsystemet. Emellertid framstår det för kommittén som mindre tilltalande att ett ställningstagande av ett så kvalificerat organ som rikspolisstyrelsens styrelse skulle göras avhängigt av vilken uppfattning i frågan som en fristående nämnd skulle ha. Vidare framstår en sådan ordning som onödigt byråkratisk, särskilt med beaktande av att de förslag som kommittén fram— lägger sammantaget är ägnade att betydligt minska antalet ärenden om utlämnande av registeruppgifter. Därför bör om möjligt mer ingripande organisatoriska förändringar i den nuvarande ordningen undvikas. En beslutsordning där tillstånd till utlämnande skulle inhämtas från en särskild nämnd är vidare inte

ägnat att bidra till att göra personalkontrollförfarandet snabbare, något som har framhållits som angeläget från flera håll.

En annan möjlighet är att helt föra över beslutsfattandet från rikspolisstyrelsen till något annat organ. Som har nämnts skall rikspolisstyrelsen enligt sin instruktion nära följa verksamheten vid säkerhetspolisen, särskilt med avseende på tillämpningen av de riktlinjer för verksamheten som regeringen meddelar. Mot den bakgrunden har det ansetts vara mindre lämpligt att frånta styrelsen befattningen med en så känslig del av säkerhetspolisens verksamhet som utlämnandet av registeruppgifter vid personal- kontroll får anses utgöra. Styrelsens befattning med personalkon— trollärendena anses dessutom innebära att styrelsen regelbundet ges möjlighet att närmare följa SÄPO:s verksamhet, inte bara såvitt avser registerhanteringen utan också beträffande övriga arbetsmetoder. Häremot kan enligt kommitténs mening anföras att styrelsen även om utlämnandebesluten skulle fattas av ett annat organ ändå skulle vara skyldig att följa säkerhetspolisens verksamhet i enlighet med föreskrifterna i instruktionen.

Som kommittén ser det skulle ett system där beslut om utläm- nande av uppgifter fattas av ett särskilt organ innebära en förstärkning av rättssäkerheten i den från integritetssynpunkt mycket känsliga del av personalkontrollen som beslutet om utlämnande av registeruppgifter får anses utgöra. En sådan ordning skulle därmed också vara ägnad att öka allmänhetens tilltro till systemet, något som enligt kommitténs mening är mycket angeläget.

Med hänsyn till vad som nu har anförts anser kommittén att formerna för utlämnande av uppgifter i personalkontrollärenden bör ändras så att beslut i utlämningsärenden skall fattas inte av rikspolisstyrelsen utan av en särskild nämnd. Frågor om nämndens sammansättning m.m. kommer att tas upp i ett senare avsnitt (se nedan 5. 269).

Det kan enligt kommitténs mening ifrågasättas om det är från rättssäkerhetssynpunkt eller av annan anledning nödvändigt att reglera nämndens beslutsförhet m.m. på det sätt som har skett för rikspolisstyrelsen i PKK (ll & andra och tredje styckena). Enligt denna bestämmelse krävs det enighet inom styrelsen för utlämnande av registeruppgifter, men som kommittén ser det bör det vara tillräckligt att frågor om utlämnande avgörs med vanliga majoritetsbeslut. Med en sådan ordning är en regel som den

nuvarande bestämmelsen i PKK om att en fråga om utlämnande i vissa fall kan hänskjutas till regeringen inte erforderlig.

På samma sätt som nu är fallet bör även med den av kommittén föreslagna ordningen vissa beslut kunna fattas av rikspolischefen. Liksom för närvarande bör detta gälla i sådana fall där det är uppenbart att en uppgift inte skall lämnas ut. Med den utform— ning kommitténs förslag har bör också samtliga beslut om utlämnande av uppgifter i skyddsklass 2 A och 2 B kunna fattas av rikspolischefen. Denne bör i sådana ärenden kunna delegera beslutanderätten till regional nivå inom polisorganisationen, dvs. till länspolischefer och länspolismästare.

4.6. Den kontrollerades möjligheter till insyn

Den fråga som har ägnats mest uppmärksamhet när personalkont— rollen varit föremål för allmän debatt är frågan om den kontrol- lerades möjligheter till insyn i utredningsmaterialet.

Enligt 13 & PKK är huvudregeln att den kontrollerade skall beredas tillfälle att yttra sig innan rikspolisstyrelsen lämnar ut en uppgift i ett personalkontrollärende. Det föreskrivs emellertid undantag från denna huvudregel (om s.k. kommunikation) för sådana fall där den som uppgiften avser skulle - genom att få del

av uppgiften få kännedom om något som är sekretessbelagt enligt andra bestämmelser i sekretesslagen än 7 kap. 17 &.

Bestämmelsen om kommunikation i PKK innebär således att den sekretess som enligt 7 kap. 17 & sekretesslagen gäller för bl.a. en uppgift i ett polisregister inte kan åberopas mot den som kont— rollen gäller. Den kontrollerade har med andra ord rätt att få del av uppgifter om eventuella domar m.m. ur person- och belast- ningsregistret, medan han däremot vanligen inte får ta del av uppgifter ur SÄPO:s register, eftersom för dessa i stor utsträck- ning gäller s.k. polissekretess enligt 5 kap. 1 5 sekretesslagen. Även andra bestämmelser i sekretesslagen, t.ex. den i 2 kap. 2 5 om sekretess med hänsyn till rikets säkerhet, kan innebära att den kontrollerade inte får del av uppgifter som finns i SÄPO:s register.

I praktiken fungerar alltså bestämmelsen i 13 å PKK så att den som är föremål för personalkontroll i regel endast får del av

uppgifter om han har dömts för brott, dvs. uppgifter som han själv känner till och som vanligen är obestridliga. Däremot får han inte veta något om de uppgifter som finns i SÄPO:s register om politiska aktiviteter eller spaningsuppgifter. Detta medför att han inte får möjlighet att t.ex. reda ut eventuella personförväx- lingar eller andra felaktigheter i uppgifterna. Han får heller inte möjlighet att bemöta eller ge naturliga förklaringar till uppgifter som kan förefalla på något sätt besvärande.

Den sekretess som sålunda gäller för uppgifter ur SÄPO:s register består även när anställningsmyndigheten på grundval av de uppgifter som har lämnats ut skall pröva den kontrollerades pålitlighet i det ärende som har föranlett personalkontrollen. I en domstolsprocess om uppsägning eller omplacering utan saklig grund har den kontrollerade i och för sig som regel rätt att få del av alla uppgifter som åberopas mot honom (14 kap. 5 & sekre— tesslagen), men det har hänt att antställningsmyndigheten i ett sådant läge har ansett sig vara förhindrad att upplysa om innehållet uppgifterna och därför avstått från att åberopa dem i processen. Så var förhållandet i det uppmärksammade Dafa- ärendet (se ovan 5. 185).

Till stöd för att den kontrollerade inte bör få del av uppgifter ur SÄPO:s register brukar åberopas att det skulle kunna innebära att källan till uppgifterna i registret avslöjas eller att innehållet i de hemliga föreskrifterna röjs. Dessa skäl är som kommittén ser det i och för sig fullt godtagbara, men något får det ändå enligt kommitténs mening anses ligga i den kritik som har riktats mot att på dessa grunder underlåta kommunikation. Klart är sålunda att det någon gång kan vara nödvändigt att avstå från kom— munikation för att skydda en hemlig informationskälla eller en särskild spaningsmetod, men det kan ifrågasättas om det av sådana skäl så gott som regelmässigt skall vara omöjligt att låta den kontrollerade få ta del av uppgifter i registret. Lika litet kan hänsynen till att inte avslöja innehållet i de hemliga föreskrifterna tas till intäkt för att det nästan alltid måste vara omöjligt för den kontrollerade att få kunskap om de uppgifter som har registrerats med stöd av föreskrifterna.

Enligt kommitténs mening är den nuvarande ordningen mindre tillfredsställande från rättssäkerhetssynpunkt. Redan det för— hållandet att regeln i PKK ger sken av att kommunikation med den kontrollerade skulle vara huvudregel, när det i praktiken är närmast tvärtom, är ägnat att inge betänkligheter. Vida mer betydelsefullt är emellertid att den kontrollerade inte har någon

möjlighet att kunna bidra till att undanröja eventuella felak- tigheter eller missuppfattningar i registeruppgifterna.

Kommittén är benägen att hålla med den särskilde utredaren (SOU 1989:18 s. 101) om att det hemlighetsmakeri som kännetecknar den nuvarande ordningen är olyckligt därför att det föder misstankar hos allmänheten om otillåten åsiktsregistrering och andra otillbörliga förfaranden från myndigheternas sida. Det står enligt kommitténs mening därför en del att vinna med en större öppenhet när det gäller möjligheterna för den som personal- kontrollen avser att få del av uppgifter som lämnas ut från SÄPO:s register.

Ett gentemot den kontrollerade mer öppet förfarande måste vidare vara mer tilltalande också för myndigheter och företag än en ordning som innebär efterforskningar och förfrågningar utan den kontrollerades vetskap. Större öppenhet skulle också ha den fördelen att den kontrollerade kan bemöta och förklara de uppgifter om honom som har inhämtats, och därmed bidra till att underlaget för myndighetens bedömning i det ärende som har föranlett personalkontrollen bli mer fullständigt.

Redan de förslag om en delvis ändrad inriktning av personalkont— rollen som kommittén har föreslagit i det föregående kommer att innebära ökade möjligheter till insyn för den kontrollerade. Vid personalkontroller i skyddsklass 2 A och 2 B torde det över huvud taget inte bli aktuellt med några uppgifter som måste hållas hemliga för den kontrollerade. Uppgifterna i person— och belastningsregistret innehåller ju så gott som uteslutande uppgifter som redan är kända för den som uppgifterna gäller. Men även för personalkontroller i de båda högsta skyddsklasserna innebär kommitténs förslag förbättringar.

De uppgifter som lämnas ut i dessa fall kommer med kommitténs förslag mer än för närvarande att huvudsakligen bestå av uppgifter om domar, ekonomiska förhållanden och andra person- liga omständigheter som inte omfattas av sekretess i förhållande till den som kontrolleras (7 kap. 17 å och 9 kap. 17 5 sek— retesslagen). I några fall kommer dock problemen att kvarstå även med en sådan ordning. Det gäller de ärenden i (huvudsak- ligen) skyddsklass 1 A och 1 B där uppgifter om politiska aktiviteter eller andra spaningsuppgifter lämnas ut från SÄPO:s register. Det är vanskligt att bedöma hur många sådana ärenden det kan bli fråga om men rimligen bör det bli färre än för när- varande. Som den särskilde utredaren har påpekat kan man emel-

lertid inte nöja sig med att ett sådant problem blir kvantitativt mindre. Rättssäkerheten kräver att man söker finna en lösning som innebär att den kontrollerade också i dessa fall får möjlighet att ta del av uppgifterna och därmed tillfälle att korrigera eventuella felaktigheter och missförstånd i de utlämnade upp- gifterna.

Den särskilde utredaren anger en tänkbar väg att gå (SOU 1989:18 s. 102). Enligt honom borde sådana personsamtal som för närvarande sker inom ramen för den utvidgade personutredningen vid personalkontroll i skyddsklass 1 A kunna komma till använd- ning för att med den kontrollerade på ett diskret sätt ta upp vad som finns antecknat i SÄPO:s register. Enligt vad kommittén tidigare har föreslagit är personsamtal tänkta att ingå som en obligatorisk del endast i utredningar som gäller skyddsklass 1 A. I dessa fall bör självfallet möjligheten att med den kontrollerade ta upp frågor om vad som finns antecknat i SÄPO:s register tas tillvara.

Detta är emellertid inte tillräckligt, särskilt som personsamtal som sagt skall äga rum endast när personalkontrollen avser skydds- klass 1 A. Enligt kommitténs mening är det därför nödvändigt att också ändra den nuvarande regeln om kommunikation så att den kontrollerades möjligheter till insyn förbättras. Detta kan åstadkommas genom att det klart uttalas att intresset av sek- retess i vissa fall bör kunna vika av hänsyn till den kontrol- lerades intresse av att få insyn i ärendet. En sådan möjlighet till undantag från sekretessen måste i så fall anges i sekretesslagen (1 kap. 2 & sekretesslagen).

Med en på så sätt utformad kommunikationsregel är det kommit— téns uppfattning att det skapas goda förutsättningar för en större öppenhet än för närvarande gentemot den som är föremål för personalkontroll. I varje fall där ett utlämnande av uppgifter är aktuellt kommer det att åligga nämnden (eller rikspolisstyrel— sen) att göra en bedömning av om den kontrollerades rätt att få yttra sig kan få företräde framför intresset av sekretess. Det kan här nämnas att den parlamentariska nämnden var inne på samma linje. Enligt nämnden (SOU l968:4 s. 76) borde en kommunicering som framstod som önskvärd med hänsyn till rättssäkerheten eller utredningens tillförlitlighet inte kunna underlåtas annat än av tungt vägande skäl, och även om det av hänsyn till källskyddet endast på ett något oklart sätt kunde beskrivas vad som hade framkommit så borde det enligt nämndens uppfattning ändå i

allmänhet vara möjligt att för den kontrollerade omtala arten av vad som förelåg beträffande anteckningar om honom.

Här kan vidare noteras att det inte i något av de utändska system för personalkontroll som kommittén har studerat har givits någon ovillkorlig rätt för den kontrollerade att få ta del av uppgifter som har lämnats ut. I stället är de utländska reglerna härvidlag utformade efter i stort sett samma linjer som de som kommittén nu har föreslagit. ] Leander-målet konstaterade för övrigt Europadomstolen att det inte föreligger någon skyldighet för en stat att till en enskild person lämna ut sådana uppgifter som det här är fråga om.

Vad kommittén nu har anfört om den kontrollerades möjligheter att få del av uppgifter som har lämnats ut bör i förekommande fall gälla även för den kontrollerades make eller sambo. Kom- munikationsregeln i PKL bör därför utformas så att den gäller "den som uppgiften avser" och inte som nu endast "den kontrol- lerade".

Även de problem som i enlighet med vad som har nämnts ovan kan uppstå för den kontrollerade (och myndigheten) i en dom— stolsprocess bör det enligt kommitténs mening inte vara omöjligt att komma till rätta med. Som har nämnts tidigare kan regeringen medge undantag från sekretess och medge att polisregister- uppgifter lämnas ut till enskild, och även om sekretessintresset (enligt t.ex. 5 kap. l & sekretesslagen) inte har ansetts kunna vika i personalkontrollärendet så måste denna bedömning vid en prövning hos regeringen om utlämnande kunna påverkas av att det för den kontrollerade har blivit fråga om en domstolsprocess vid vilken hans anställningsförhållande skall prövas. Den kontrol— lerades intresse av att få ta del av de uppgifter som har lämnats ut om honom måste med andra ord rimligen väga förhållandevis tyngre när det har gått så långt som till en rättegång. Dessutom bör det i många sådana fall vara möjligt att i enlighet med vad som nyss har sagts kunna ge den kontrollerade eller dennes ombud åtminstone ett kortfattat besked om det huvudsakliga innehållet i de uppgifter som har lämnats ut (jfr bestämmelsen i 14 kap. 5 5 sekretesslagen).25

25 Enligt 14 kap. 5 & sekretesslagen gäller olika förutsätt- ningar för att till en part lämna ut en handling eller lämna upp— lysningar om innehållet i handlingen. Innehållet i bestämmelsen har utformats bl.a. i syfte att klargöra partsinsynens överordnade

I det här sammanhanget bör vidare nämnas att det enligt sekre— tesslagen finns möjligheter för en myndighet att vid utlämnande av en uppgift till enskild förena utlämnandet med förbehåll som inskränker rätten för mottagaren att förfoga över uppgiften (14 kap. 9 och 10 55 sekretesslagen). Ett förbehåll kan t.ex. innebära att mottagaren förbjuds att sprida innehållet i uppgiften vidare till någon annan. Genom ett sådant förbehåll uppkommer en straffsanktionerad tystnadsplikt för den person som förbehållet riktar sig till (20 kap. 3 & BrB; 5 kap. 4 & och 9 kap. 6 & RB).

4.7 En nämnd för säkerhetspolisens register

Som har framgått ovan föreslår kommittén att vissa uppgifter inom ramen för personalkontrollsystemet skall ankomma på en särskild nämnd. Denna nämnd, som förslagsvis kan kallas nämn- den för säkerhetspolisens register (registernämnden), föreslås sålunda få till uppgift att dels på begäran av rikspolisstyrelsen pröva om uppgifter från SÄPO:s register skall få lämnas ut i ett personalkontrollärende, dels utöva tillsyn och kontroll över SÄPO:s registerhantering.

Nämnden bör enligt kommitténs mening bestå av två personer som är eller har varit ordinarie domare (som ordförande och vice ordförande) samt högst fem andra ledamöter. I nämnden skall ingå någon form av lekmannamedverkan. Organisatoriskt kan nämnden - på samma sätt som är fallet beträffande personalansvars— nämnden vid rikspolisstyrelsen — vara knuten till styrelsen vad avser kansliresurser och f öredragandepersonal.

De grundläggande bestämmelserna om registernämnden bör tas in i PKL. I likhet med vad som är fallet med motsvarande bestäm- melse i PKK (11 å andra stycket) bör det finnas en föreskrift som anger när nämnden är beslutsf ör, men en sådan bestämmelse kan ingå i de av regeringen utfärdade verkställighetsföreskrif— terna.

Till nämndens uppgifter skall som har berörts __tidigare också höra att hålla särskild tillsyn och kontroll över SAPO:s register-

karaktär (Hans Corell, Olof Egerstedt, Jan Heuman och Göran Regner, Sekretesslagen, 2 uppl., s. 368).

hantering. De närmare föreskrifterna för denna verksamhet bör intas i den särskilda lagen om säkerhetspolisens register. I de tillsynsuppgifter som sålunda skall åligga nämnden bör — som har nämnts tidigare även ingå att behandla klagomål och synpunkter på säkerhetspolisens registerhantering som inkommer från enskil- da personer.

4.8. Självständig prövning

Enligt 20 & PKK ankommer det på den kontrollerande myndig- heten att självständigt pröva betydelsen av de uppgifter som har utlämnats från polisregister. Därvid skall myndigheten beakta arten av den verksamhet som ankommer på innehavaren av den berörda tjänsten, myndighetens egen kännedom om den person det gäller och övriga omständigheter. I linje med denna bestäm- melse föreskrivs i 14 å PKK att en uppgift som rikspolisstyrelsen lämnar ut till en myndighet inte får åtföljas av annat yttrande från styrelsen än en förtydligande kommentar.

I den allmänna debatten har of ta hävdats att det inte sker någon sådan självständig prövning som är förutsatt i PKK, bl.a. därför att myndigheterna uppfattar själva uppgiftsutlämnandet som att rikspolisstyrelsen har bedömt personen i fråga som en säker— hetsrisk. Enligt kommitténs mening är detta i och för sig inte Svårt att förstå. Myndigheterna har sålunda anledning att utgå från att rikspolisstyrelsens beslut att lämna ut uppgifter har föregåtts av en ingående prövning av om uppgifterna över huvud taget bör lämnas ut och att denna prövning har skett bl.a. med beaktande av vilken typ av befattning det är fråga om.

Också från SÄPO:s sida har uppgivits att en del myndigheter visat bristande förmåga att tolka de uppgifter som har lämnats ut (SOU 1989:18 s. 95). Det förekommer enligt SÄPO att uppgifter lämnas ut som inte ensamma bör föranleda att den kontrollerade anses som en säkerhetsrisk men som kan vara av betydelse för den helhetsbedömning som myndigheten skall göra. Det har vid sådana tillfällen hänt att myndigheten har dragit en alltför vittgående slutsats av de utlämnade uppgifterna och betraktat den kontrollerade som opålitlig på material som enligt SÄPO:s egen bedömning inte berättigat till en sådan slutsats. Enligt vad som har uppgivits från SÄPO är emellertid antalet fall då en person

går miste om en anställning på grund av uppgifter som framkom- mit vid en personalkontroll mindre än ett per år.

Vad som nu har anförts visar enligt kommitténs mening vikten av att ett beslut om att uppgifter skall lämnas ut föregås av en ingående prövning av om uppgifterna är av betydelse för anställ- ningsmyndighetens bedömning. Den beslutande myndigheten, dvs. med kommitténs förslag registernämnden och rikspolis- chefen har i ett sådant läge stora möjligheter att förhindra att uppgifter som inte är relevanta lämnas ut till men för den kontrollerade.

Liksom för närvarande (20 & PKK) bör det av en bestämmelse i PKL framgå att det är anställningsmyndigheten som självständigt skall avgöra frågan om den kontrollerade skall anses vara en säkerhetsrisk eller ej, och att därvid skall beaktas även andra omständigheter än sådana som har framkommit genom personal- kontrollen. Vidare bör på samma sätt som i PKK (14 &) föreskri— vas att en uppgift som rikspolisstyrelsen lämnar ut inte får åtföljas av annat yttrande än en förtydligande kommentar till uppgiften.

Från något håll har den tanken framförts att SÄPO i samband med ett uppgiftsutlämnande borde yttra sig om huruvida den kontrollerade personen skall anses som mindre pålitlig från säkerhetssynpunkt eller ej. En sådan ordning anser kommittén vara olämplig redan av den anledningen att SÄPO inte har tillgång till alla uppgifter som är relevanta för en sådan bedöm- ning.

Det är kommitténs uppfattning att det är av stor betydelse för den allmänna tilltron till ett system med personalkontroll att de anställande myndigheterna och företagen verkligen lägger sig vinn om att göra en självständig prövning i de anställnings— ärenden där personalkontroll har företagits. I en sådan prövning måste ingå att utan förutfattad mening ställa innehållet i förekommande registeruppgifter och annan personutredning i relation till de krav som från säkerhetssynpunkt är motiverade med hänsyn till den befattning det gäller. Kommittén har under utredningens gång stött på fall där det har förefallit som om den anställande myndigheten - mot bakgrund av de arbetsuppgifter som varit förenade med anställningen - har fäst alltför stor vikt vid de uppgifter som har lämnats ut från SÄPO:s register. Detta gör det enligt kommitténs mening särskilt angeläget att under-

stryka vikten av att det är anställningsmyndigheten som skall göra en allsidig och självständig prövning. För att tydligare markera att det är myndigheten själv som har ansvaret för den sammantagna personbedömningen, i t.ex. ett anställningsärende, föreslår kommittén att bestämmelsen om självständig prövning ges en mer framträdande plats i PKL än den för närvarande har i PKK. Enligt kommitténs mening bör bestäm- melsens ha sin plats redan bland lagens inledande föreskrifter.

4.9. Författningsvalören

Personalkontrollen regleras i personalkontrollkungörelsen (PKK), dvs. i en författning som har utfärdats av regeringen. Enligt den särskilde utredaren är detta betänkligt från rättssäkerhetssyn— punkt. Utredaren anser att det givetvis bör vara riksdagens sak att i lag lägga fast ramarna för en kontroll av detta känsliga slag (SOU 1989:18 s. 97).

Kommittén delar uppfattningen att reglerna om personalkontroll är av sådan betydelse att de bör regleras i lag, och de förslag som har framförts i det föregående har således haft som utgångs— punkt att de grundläggande bestämmelserna om denna kontroll skall ges i en lag om personalkontroll. För en lagreglering talar för övrigt inte bara rättssäkerhetsskäl utan också - vilket berörs närmare nedan - behovet av att kommunala myndigheter och vissa företag skall ingå i personalkontrollsystemet (8 kap. 5 och 3 55 RF). Även det förhållandet att riksdagen och dess myndigheter skall omfattas av systemet talar för en reglering i lag.26

I en lag om personalkontroll bör i enlighet med vad som har redovisats i det föregående regleras huvuddragen i kontrollför— farandet samt ordningen för utlämnande av registeruppgifter och annat sådant som berör den enskildes rättsställning. Mer detalj— betonade bestämmelser om förfarandet och annat kan lämpligen tas in i verkställighetsföreskrifter som utfärdas av regeringen eller av myndighet som regeringen bestämmer (8 kap. 13 5 RF).

De föreskrifter om säkerhetspolisens register som för närvarande finns i 2 5 första och andra styckena PKK hör enligt kommitténs

26 Se härom JO 1973 s. 493.

mening bättre hemma i registerlagstiftningen, och bör därför överföras dit. De grundläggande bestämmelserna om säkerhets— polisens register bör tas in i en särskild lag om säkerhetspolisens register. Också denna lag bör kompletteras med verkställighets— föreskrifter som utfärdas av regeringen.

4.10. Övriga frågor

4.10.l Handläggningstiden

Iden enkätundersökning som kommittén genomfört har från flera myndigheter framförts önskemål om en snabbare handläggning av personalkontrollärenden än för närvarande. Vad som därvid har åberopats är de olägenheter som det i ett anställningsärende med flera sökande kan innebära att besked måste avvaktas beträffande den som myndigheten har personalkontrollerat innan övriga sökande kan underrättas om de kommer i fråga för anställningen eller ej. Särskilt bekymmersamt kan det bli om det visar sig att den som personalkontrollerats inte blir anställd och myndigheten måste gå vidare med att företa personalkontroll beträffande den som därefter står närmast i tur. Ett anställningsförfarande kan i sådana fall ta flera månader i anspråk, vilket kan innebära att en eller flera av de sökande förklarar sig inte ha tid att avvakta ett besked och återkallar sin ansökan.

Ett sätt att i någon mån komma till rätta med detta problem är att tillåta samtidig personalkontroll beträffande flera av sökan- dena. Som kommittén har uttalat tidigare är det emellertid från integritetssynpunkt angeläget att personalkontroll får företas endast beträffande den som ligger närmast till att få anställ— ningen. Som har nämnts tidigare bör det emellertid i vissa fall, om det föreligger synnerliga skäl, vara möjligt att företa personalkontroll beträffande flera personer samtidigt. Men i första hand bör problemet åtgärdas genom att i stället de möjlig- heter som finns att förkorta handläggningstiden för personalkon— trollärenden tas till vara.

Enligt SÄPO:s tillämpningsf öreskrif ter tar det minst 30 dagar för rikspolisstyrelsen att handlägga ett personalkontrollärende i skyddsklass 1 A. Detta förefaller kommittén vara en tämligen lång handläggningstid, särskilt med hänsyn till de moderna kom- munikationsmedel som finns i dag. Enligt kommitténs mening

bör ambitionen vara att handläggningen av personalkontrollären— den skall ske i en sådan takt att registernämnden i princip kan pröva en eventuell fråga om utlämnande av registeruppgifter vid det sammanträde som infaller närmast efter det att begäran om personalkontroll inkom till rikspolisstyrelsen. Självfallet kommer detta inte att vara möjligt att åstadkomma i samtliga fall, men det bör som sagt vara ambitionen.

Kommitténs förslag om att ett beslut om utlämnande skall fattas av registernämnden kan i och för sig tänkas vara ägnat att fördröja handläggningen, men en sådan olägenhet är enligt kommitténs mening i så fall ofrånkomlig om rättssäkerheten i förfarandet med utlämnande av registeruppgifter samtidigt skall kunna förstärkas på det sätt som kommittén föreslår. Emellertid bör det inte behöva bli frågan om någon allmän fördröjning i handläggningen, eftersom nämnden bör kunna sammanträda så fort det finns anledning till det. För övrigt torde det med kommitténs förslag när det gäller skyddsklassning att röra sig om ett i förhållande till det totala antalet personalkontrollärenden mycket litet antal.

Här kan tilläggas att rikspolisstyrelsen för närvarande tillämpar en ordning som innebär att styrelsen ibland avvaktar med att behandla ett eller flera ärenden i syfte att den personalkontrol— lerande myndigheten inte av handläggningstiden skall kunna dra någon slutsats om huruvida personen i fråga förekommer i regist- ret eller ej. Även om intentionerna är goda vill kommittén ifrågasätta om inte omsorgen om registeruppgifternas otillgäng— lighet här har drivits väl långt, särskilt som systemet innebär en fördröjning av handläggningen av vissa ärenden.

4.10.2. Personalkontroll av utlänningar

Som har nämnts tidigare innehåller förordningen (19752608) om krav på svenskt medborgarskap för tillträde till statliga tjänster en bestämmelse om att en statlig tjänst, som har hänförts till skyddsklass enligt PKK, inte får tillsättas med eller utövas av annan än svensk medborgare. Denna bestämmelse, i förening med föreskriften i PKK (4 5) om att personalkontroll endast får företas i fråga om tjänster som är hänförda till skyddsklass, har ansetts innebära att utländska medborgare över huvud taget inte kan bli föremål för personalkontroll.

Det kan enligt kommitténs mening ifrågasättas om detta är en riktig tolkning av reglerna. Sålunda kan befattningar inom privata företag inte rimligen anses vara att jämställa med statliga tjänster, varför det beträffande skyddsklassade sådana befatt- ningar inte kan föreligga något hinder mot att företa per— sonalkontroll även beträffande personer som är utländska medborgare. Vad gäller vissa uppdrag inom den statliga för- valtningen, som inte är av den varaktigheten att de bör likställas med tjänster, kan det enligt kommitténs mening vara mindre klart. Det kan här vara fråga om tillfälliga eller mer kortvariga uppdrag som exempelvis tolk eller översättare åt en statlig myndighet.

Från en del håll har föreslagits att det skall göras möjligt att få företa personalkontroll även beträffande utländska medborgare, och som exempel har åberopats just att det för en statlig myndighet i vissa fall kan vara svårt att som tolk finna en person som är svensk medborgare. Även om kommittén för sin del närmast är av uppfattningen att det även enligt nuvarande regler torde vara möjligt att utföra personalkontroll i en sådan situa— tion, kan kommittén konstatera att det i dessa situationer inte kommer att föreligga något hinder häremot med den utformning av bestämmelserna i PKL som kommittén föreslår. Enligt kom— mitténs förslag skall ju även en person kunna placeras i skydds- klass, dvs. oavsett om det är fråga om ett mer långvarigt uppdrag eller inte. Det kan t.ex. gälla just att en person som är utländsk medborgare tillfälligt skall biträda en myndighet som tolk eller liknande i ett ärende där det föreligger behov av en person som är pålitlig från säkerhetssynpunkt.

Emellertid torde det vara så att myndigheterna i sådana situatio- ner som nu har nämnts - även med de möjligheter som kommit- téns förslag innebär i många fall anser det vara tillräckligt med den kännedom om personen som myndigheten redan har skaffat sig, och att den därför bedömer att det inte föreligger något behov av också en personalkontroll.

Det kan dock enligt kommitténs mening ifrågasättas om det är nödvändigt med den reglering som 1975 års förordning innebär. Enligt 4 kap. 2 5 lagen om offentlig anställning (LOA) gäller om svenskt medborgarskap som villkor för anställning vad som är föreskrivet i regeringsformen eller annan lag. Enligt regerings- formen (11 kap. 9 &) får bl.a. endast den som är svensk medbor— gare inneha eller utöva domartjänst, ämbete som lyder direkt under regeringen, tjänst eller uppdrag såsom chef för myndighet

som lyder direkt under riksdagen eller regeringen eller såsom ledamot av sådan myndighet eller dess styrelse, tjänst i rege- ringskansliet närmast under statsråd eller tjänst såsom svenskt sändebud. Vidare stadgas i regeringsformen att krav på svenskt medborgarskap för behörighet att inneha eller utöva tjänst eller uppdrag hos staten eller kommun får uppställas endast i lag eller enligt förutsättningar som anges i lag.

Enligt en föreskrift i LOA (4 kap. 2 5) får endast svensk med— borgare inneha eller utöva militär tjänst eller tjänst som åklagare eller polisman. Vidare får enligt samma bestämmelse regeringen i övrigt föreskriva eller för särskilt fall besluta att endast svensk medborgare får inneha eller utöva: ]. tjänst i regeringskansliet eller utrikesförvaltningen, 2. Statlig tjänst med vilken kan vara förenad myndighetsutövning eller handläggning av frågor som rör förhållandet till annan stat eller mellanfolklig organisation, 3. statlig tjänst som kan medföra kännedom om förhållande, som är av betydelse för rikets säkerhet eller som rör betydelsefullt, allmänt eller enskilt ekonomiskt intresse.

Mot bakgrund av detta regelsystem bör det enligt kommitténs uppfattning kunna övervägas om bestämmelsen i 1975 års förord— ning kan undvaras. Det bör vara möjligt att på ett mer nyanserat sätt föreskriva vilka tjänster som bör kräva svenskt medborgar— skap än att som nu indirekt låta skyddsklassningen vara helt och hållet avgörande. Det kan inte uteslutas att på det sättet utlänningar i onödan utestängs från möjligheten att inneha vissa befattningar trots att detta inte är motiverat från sakliga utgångspunkter. Med den utvidgning av möjligheterna till per— sonalkontroll som kommittén har föreslagit framstår det som än mer angeläget att inte redan den omständigheten att en befatt— ning är hänförd till skyddsklass regelmässigt skall diskvalificera en utlänning från att kunna inneha befattningen. För innehav av befattningar som är särskilt känsliga från säkerhetssynpunkt är det enligt kommitténs mening rimligt att alltjämt bibehålla kravet på svenskt medborgarskap, medan det för övriga tjänster i stället på samma sätt som för svenska medborgare - bör vara till- räckligt att pålitligheten prövas inom ramen för en personal- kontroll.

1975 års förordning bör således ändras på så sätt kravet på svenskt medborgarskap för innehav av tjänster som är placerade i skyddsklass begränsas till att avse tjänster i skyddsklass 1 A och 1 B.

4.10.3. Personalkontroll för utlandsbesök

När en person från en svensk myndighet eller ett svenskt företag inbjuds att besöka en myndighet eller ett företag i utlandet förekommer det ibland att den utländska värden ställer som villkor för besöket att den inbjudne personens pålitlighet från säkerhetssynpunkt kan garanteras. En sådan garanti brukar benämnas security clearance eller certificate de securité.

Om det i en sådana situation är fråga om en person som inte redan har en skyddsklassad befattning, kan enligt nuvarande regler någon personalkontroll inte genomföras. Arbetsgivaren är i stället hänvisad till den utredning om personen som kan åstad— kommas på annat sätt.

De regler om när personalkontroll skall få utföras som kommittén har föreslagit tillåter som nyss har nämnts även att en person kan placeras i skyddsklass. Det blir därmed möjligt — för regerin- gen eller en myndighet som har rätt placera tjänster i skydds— klass - att inför ett besök i utlandet av en tjänsteman besluta om att placera denne i skyddsklass och därefter företa personal- kontroll. För att detta skall vara möjligt måste emellertid förutsättningarna för när skyddsklassplacering får ske vara uppfyllda. Detta innebär att om det kan anses ligga enbart i den utländska myndighetens eller företagets intresse att det sker en kontroll av personens pålitlighet - dvs. när något svenskt säker- hetsintresse inte föreligger - så kommer även med kommitténs förslag en arbetsgivare att vara hänvisad till annan utredning än personalkontroll om han vill tillmötesgå det utländska önskemålet om en pålitlighetsgaranti.

4.IO.4 Statlig upphandling

I sitt förra betänkande tog kommittén upp ett par frågor om säkerhetsskydd i samband med statlig upphandling. Kommittén redovisade därvid att synpunkter i frågan hade framförts från bl.a. ÖB:s och FMV:s sida. Kommittén underströk den stora betydelsen av ett väl fungerande industriskydd på försvars- området, och ansåg det vara nödvändigt att skyddet organiserades på ett sådant Sätt att inte svenska försvarshemligheter kom till obehörigas kännedom. Organisationen måste enligt kommitténs mening vara så utformad att den samlade kompetensen hos de berörda myndigheterna tas till vara. Kommittén ansåg att ÖB och RPS fortfarande borde ha ett övergripande ansvar för det

industriskydd som syftar till att skydda rikets säkerhet. Ett sådant övergripande ansvar fick enligt kommitténs uppfattning anses naturligt med hänsyn till de bägge myndigheternas ställning i övrigt på försvars— respektive polisområdet. Det fanns som kommittén såg det inte skäl att föra över några arbetsuppgifter på området från SÄPO till ÖB, och de förbättringar i fråga om militär kompetens som kan behövas för SÄPO:s del ansåg kommit— tén borde kunna lösas inom ramen för nuvarande organisation.

Kommittén förordade att SÄPO:s arbete enligt säkerhetsskydds- förordningen och upphandlingsförordningen borde läggas upp enligt följande.

SÄPO bör i första hand inrikta sin säkerhetsskydds— funktion mot övergripande rådgivning till berörda myndigheter och företag. Siktet bör alltså vara inställt på frågor om myndighetens respektive företagets säker- hetspolicy, snarare än på detaljerna i skyddet. En Säkerhetspolicy bör grundas på en analys av vilket behov av säkerhetsskydd som egentligen finns i myndigheten eller företaget. Analysen bör leda fram till ett beslut om hur skyddet skall organiseras. Med en sådan genomtänkt Säkerhetspolicy blir det möjligt att kraftsamla säkerhetsskyddet där det verkligen behövs, medan en önskvärd öppenhet behålls på andra områden.

Kommittén förordade vidare att SÄPO för arbetet med juridiska frågor inom upphandlingssystemet borde förstärkas med juridiskt kompetent personal. Samma inställning hade kommittén när det gällde behovet av teknisk och militär personal. Mot bakgrund av de förslag kommittén hade framfört uttalade kommittén slutligen att RPS och ÖB i samverkan med andra berörda myndigheter borde göra en omarbetning av föreskrifterna för den statliga upphandlingen.

De synpunkter som kommittén sålunda anförde i delbetänkandet är alltjämt giltiga, och enligt vad kommittén har kunnat konsta— tera så pågår också ett arbete på en ändrad inriktning av SÄPO:s och ÖB:s arbete på det här området. Det är enligt kommitténs mening angeläget att detta arbete fortsätter med sikte på att åstadkomma en sådan renodling av verksamheten som kommittén har förordat. Förutsättningarna för detta bör också ha förbättrats ytterligare med de förslag beträffande personalkontrollen __som kommittén har föreslagit i tidigare i detta betänkande. Att SAPO

inte skall ha befattning med personalkontroll i skyddsklass 2 A och 2 B är sålunda ägnat att ge möjligheter att koncentrera sig på övergripande frågor om bl.a. säkerhetsskydd vid statlig upp- handling, samtidigt som decentraliseringen av personalkontroll- verksamheten hos ÖB ber ge personalen hos ÖB motsvarande bättre förutsättningar att ägna sig åt rådgivning och andra frågor av övergripande natur.

En annan fråga som har tagits upp av ÖB när det gäller per- sonalkontroll vid statlig upphandling är möjligheterna att personalkontrollera utländska medborgare. Ett behov härav föreligger med hänsyn till att det inom försvarsindustrin före- kommer utlänningar i styrelser och på andra poster. Med de förslag som kommittén lägger fram undanröjs i de flesta fall de hinder som i dag finns för att företa personalkontroll av utländs— ka medborgare som är anställda eller har andra uppgifter inom försvarsindustrin.

Ytterligare en angelägenhet som har berörts av ÖB är att det saknas direktiv från regeringen för efter vilka grunder skydds- klassplacering skall ske vid statlig upphandling. Också härvidlag bör kommitténs förslag medföra förbättringar. Kommittén har sålunda uttalat sig för att även befattningshavare inom exempelvis f örsvarsindustrin bör kunna placeras, inte bara som nu i skydds- klass 2 utan också i de båda högsta skyddsklasserna om detta är motiverat från säkerhetssynpunkt. Vidare finns det enligt kommitténs förslag möjligheter för regeringen att delegera även beslutanderätten när det gäller skyddklassplacering i 1 B till ÖB om det anses lämpligt, något som det enligt kommitténs mening finns anledning att göra när det gäller det område som ÖB har huvudansvaret för, dvs. försvarsmakten och företag inom för— svarsindustrin.

Del IV

Meddelarfrihet

1 INLEDNING

1 .1 Bakgrund

En sträng sekretess är ett av de utmärkande dragen för den verksamhet som SÄPO bedriver och detsamma gäller för säker— hetstjänster på andra håll i världen. Sekretessen är nödvändig för att förhindra att spioner, terrorister och andra som en Säkerhets— tjänst arbetar emot anpassar sitt beteende för att undgå spaning eller för att kringgå skyddsåtgärder som har vidtagits mot säkerhetshotande verksamhet.

Detta förhindrar emellertid inte att massmedia då och då förmed- lar detaljerade redogörelser också för sådant som är hemligt. Sålunda kan det hända att t.ex. en tidning - trots att uppgifterna omfattas av sekretess - offentliggör att en namngiven utländsk diplomat har avslöjats som spion eller att SÄPO är i färd med att utreda misstänkt terroristverksamhet. Vilka källor som massmedia har använt sig av i sådana fall framgår av naturliga skäl sällan. Misstankar har ibland riktats mot befattningshavare inom SÄPO, och någon gång har det till och med gjorts gällande att uppgifter medvetet har lämnats ut från SÄPO i syfte att utöva påtryck— ningar på regeringen i vissa frågor.

Ett uppmärksammat fall där misstankar uppstod om att hemliga upplysningar hade lämnats ut av befattningshavare hos SÄPO var när vissa kvällstidningar i maj 1986 publicerade uppgifter om att regeringen någon dag tidigare hade beslutat uppmana bl.a. fyra tjeckiska diplomater att lämna landet trots att det vid tiden för publiceringen ännu inte hade lämnats någon information om beslutet. Efter utredning kunde JK konstatera att sekretessbelagda uppgifter på ett eller annat sätt hade lämnats ut för publicering av någon eller några i allmän tjänst anställda personer, men att det var ovisst vid vilken myndighet vederbörande haft anställning. Klart var dock enligt JK att tjänstemän inom såväl SÄPO som regeringskansliet hade haft tillgång till uppgifterna innan de blev föremål för publicering. Mot bakgrund av bl.a. bestämmel—

serna om meddelarfrihet i TF fann JK att någon förundersökning inte skulle inledas (JK 1986 s. 213).1

Eftersom ett avslöjande av hemlig information kan skada SÄPO:s och andras — verksamhet allvarligt har det ifrågasatts om inte de nuvarande reglerna om meddelarfrihet bör ses över när det gäller utlämnande av uppgifter som rör rikets säkerhet. Därvid har åberopats att den praktiska tillämpningen av reglerna i vissa situationer är oklar och att regelsystemet över huvud taget är svårt att överblicka. Med meddelarfrihet avses de regler — i bl.a. tryckfrihetsförordningen - som innebär att det i viss utsträckning är möjligt att för publicering i tryckt skrift, radio eller TV lämna ut uppgifter som är hemliga.

Även utomlands har frågor om förhållandet mellan sekretess och yttrandefrihet varit aktuella på senare tid. Här skall endast hänvisas till den livliga diskussion som på flera håll i världen följde på utgivningen för ett par år sedan av boken Spycatcher (författad av en förutvarande tjänsteman vid den brittiska säkerhetstjänsten).2

1 .2 Direktiven

I direktiven för kommitténs arbete erinras om att det i samband med ett lagstiftningsärende på sekretesslagstiftningens område är 1987 hade förutsatts (prop. 1987/88:41 s. 8) att vissa frågor om undantag från meddelarfriheten av hänsyn till rikets säkerhet skulle tas upp av den då ännu inte tillsatta SÄPO-kommittén. Enligt vad som hade uttalats i det sammanhanget var frågan prin- cipiellt intressant från meddelarfrihetssynpunkt samtidigt som den berörde vitala säkerhetsintressen, och därför borde övervägas mer allsidigt än vad som hade varit möjligt i det lagstiftnings-

1 Ett annat exempel där misstankar om uppgiftsutlämnande riktades mot befattningshavare hos SÄPO och som inte heller de resulterade i någon åtgärd finns redovisat i JK 1987 s. 145.

2 Se t.ex. Fiona Patfield i European Intellectual Property Review, 1989, s. 201 ff, och John Griffith i Journal of Law and Society, 1989, s. 273 ff. En ingående redogörelse för liknande situationer i USA finns i Harvard Law Review, 1990, s. 906 ff.

ärende som då var aktuellt. I enlighet härmed har regeringen i november 1987 till kommittén överlämnat en departementspro- memoria (Ds Ju 198713) Vissa ändringar i sekretesslagen, i vilken frågan tas upp, samt remissyttrandena över promemorian i denna del.

2 GÄLLANDE ORDNING

Enligt regeringsformen (RF) är varje svensk medborgare gente— mot det allmänna tillförsäkrad dels yttrandefrihet, dvs. frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt uttrycka tankar, åsikter och känslor, dels informationsfrihet, dvs. frihet att inhämta och motta upplysningar. Av RF följer att yttrandefriheten och infor— mationsfriheten får begränsas med hänsyn till rikets säkerhet och vissa andra särskilt angivna omständigheter och i övrigt endast om särskilt viktiga skäl föranleder det. Som en allmän regel gäller dessutom att sådana begränsningar får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle, och att begränsningarna aldrig får gå utöver vad som är nödvändigt och inte heller sträcka sig så långt att de utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen som en av folkstyrelsens grund- valar. Viktiga begränsningar har föreskrivits i bl.a. sekretesslagen (1980:100) som innehåller regler om tystnadsplikt och förbud mot att lämna ut allmänna handlingar.

En del av yttrandefriheten är tryckfriheten, som inte regleras i RF utan i en annan grundlag, nämligen tryckfrihetsförordningen (TF).8 Enligt TF är varje svensk medborgare tillförsäkrad rätten att i tryckt skrift yttra sina tankar och åsikter, offentliggöra allmänna handlingar samt meddela uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst. Tryckfrihetens syfte anges vara att säkerställa ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Bestämmelserna i TF Skyddar inte bara det f ria inf ormationsf lödet och den fria politiska opinionsbildningen utan också rätten att i tryckt skrif t yttra sig på andra områden av samhällslivet.

3 Vår första tryckfrihetsförordning — för övrigt den första i världen - stadfästes som grundlag redan år 1766. Under den gustavianska tiden (1772-1809) sattes tryckfriheten på undantag för att återupprättas först genom 1810 års tryckfrihetsförordning, som redan år 1812 ersattes av en ny. Denna kom i sin tur att gälla ända till utgången av år 1949, då den nu gällande tryck— frihetsförordningen trädde i kraft.

För övriga uttrycksformer finns inte någon grundlagsreglering, som motsvarar den som finns för tryckta skrifter i TF, men för vissa medier ges i vanlig lag ett skydd som påminner om det tryckfrihetsrättsliga. Detta gäller för radio— och TV—sändningar från Sveriges Radio enligt bestämmelser i radioansvarighetslagen (19662756) och för det radiorättsliga området i övrigt enligt lagen (1985:1057) om ansvarighet för lokala kabelsändningar, lagen (19821460) om ansvarighet för närradio och lagen (1982152 1) om ansvarighet för radio— och kassettidningar. Dessa lagar bygger på regelsystemet i TF och hänvisar i stor utsträckning till detta.

Att TF är grundlag innebär att den kan ändras endast genom likalydande beslut vid två riksmöten med nyval emellan. Egen- skapen av grundlag medför också att TF är överordnad annan lagstiftning och att således reglerna i TF har företräde vid eventuella lagkonflikter. TF är dessutom exklusivt tillämplig inom sitt område, vilket innebär att missbruk av tryckfriheten kan bestraffas endast i de fall där TF medger det. Inte heller kan inskränkningar i tryckfriheten göras genom bestämmelser i annan lag med mindre det är tillåtet enligt TF.

En grundläggande garanti för tryckfriheten är att det är f örb ju- det med förhandsgranskning, dvs. censur, av tryckta skrifter. Tryckfriheten innebär sålunda en rätt att utge skrifter utan att några hinder ställs upp i förväg (1 kap. l & TF), och att för— handsgranskning av manuskript och liknande inte får utföras (] kap. 2 5 TF). Inte heller får ingripanden ske på något annat sätt för att hejda yttranden innan de har blivit offentligt uttalade. Myndigheter och andra allmänna organ får med andra ord inte hindra tryckning, utgivning eller Spridning av en skrift på grund av dess innehåll (1 kap. 2 & TF).

I TF sätts dock vissa gränser för yttrandefriheten och den som överskrider dessa kan göra sig skyldig till tryckfrihetsbrott. Som tryckfrihetsbrott anses dels vissa gärningar som begås genom tryckt skrift och som är straffbara enligt brottsbalken (BrB), bl.a. spioneri och obehörig befattning med hemlig uppgift (7 kap. 4 5 TF)4, dels offentliggörande av allmänna handlingar som är

4 Ett exempel på när ansvar för sådant brott har prövats var det åtal som JK år 1986 — utan framgång - väckte mot Svenska Dagbladets ansvarige utgivare med anledning av vissa uppgifter som denne hade låtit publicera om bl.a. polska tavel— försäljares verksamhet i Sverige (se NJA 1988 s. 118).

hemliga, offentliggörande av uppgifter som omfattas av kvalifice— rad tystnadsplikt enligt sekretesslagen samt offentliggörande av vissa uppgifter vid krig eller omedelbar krigsfara (7 kap. 5 5 TF).

Ett annat utmärkande drag för det tryckfrihetsrättsliga regel— systemet är att endast en av dem som har medverkat vid till— komsten av en tryckt skrift kan göras ansvarig för innehållet i skriften. För periodiska skrifter är det den ansvarige utgivaren som i första hand svarar för innehållet, medan den som på annat sätt har medverkat vid skriftens tillkomst, t.ex. som journalist eller uppgiftslämnare, i princip alltid går fri från ansvar. För att säkerställa denna ansvarsfrihet - och garantera tryckfriheten— har särskilda regler om bl.a. meddelarskydd uppställts i TF. En beståndsdel i meddelarskyddet är den s.k. meddelarfriheten, som innebär att det står var och en fritt att meddela uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst för offentliggörande i tryckt skrif t. Meddelarfriheten är emellertid inte oinskränkt utan för vissa undantagssituationer har begränsningar införts (7 kap. 3 & TF). En meddelare har vidare på samma sätt som en författa- re rätt till anonymitet (3 kap. 1 & TF) och detta skydd komplet— teras med att det är förbjudet att efterforska vem som är med- delare eller författare (3 kap. 4 & TF).

Som har nämnts finns regler om förbud mot att lämna ut all- männa handlingar som är hemliga och om tystnadsplikt i sekre- tesslagen (1980:100).5 Regleringen av handlingssekretessen och tystnadsplikten är enhetlig, vilket innebär att när det i sek— retesslagen sägs att sekretess gäller för en uppgift så är det också förbjudet att röja uppgiften muntligen eller skriftligen eller på annat sätt. För varje sekretessfall anges i lagen den längsta tid under vilken sekretess kan gälla för uppgiften.

Bestämmelserna i sekretesslagen begränsar således den rätt att ta del av allmänna handlingar som följer av TF, men även i ett

5 Sekretesslagen trädde i kraft den 1 januari 1981 (prop. 1979/8012, KU 37, rskr. 179). Sedan dess har åtskilliga ändringar skett, men såvitt angår de frågor som här är aktuella har lagen i allt väsentligt samma innehåll i dag som vid ikraftträdandet.

annat avseende inskränker sekretesslagen de rättigheter som TF ger. I sekretesslagen finns nämligen föreskrifter om s.k. kvali- ficerade tystnadsplikter som bryter meddelarskyddet enligt TF. Enligt regler i TF kan sådana begränsningar genomföras i vanlig lag, men genom ett år 1988 beslutat tillägg till 7 kap. 3 & TF (prop. 1986/87:151, KU 1987/88:36, rskr. 290; l988/89:KU2, rskr. ll) gäller numera i fråga om ändringar i 16 kap. sekretess— lagen vad som sägs i 2 kap. 12 & tredje stycket RF. Detta innebär att ett ändringsförslag - om det inte förkastas av riksdagen - skall på yrkande av lägst tio av riksdagens ledamöter vila i minst tolv månader innan det får antas, om inte minst fem sjättedelar av de röstande antar förslaget.

2.3 Närmare om meddelarfrihet

2.3.1. Bakgrund

Redan reglerna i 1812 års TF om ensamansvar för utgivare och författare innebar att den som lämnade uppgifter som blev publicerade i en tryckt skrift gick fri från ansvar (men däremot förelåg ingen ansvarsfrihet om publicering inte ägde rum). Det var emellertid först genom 1949 års TF som meddelarfriheten kom till direkt uttryck i grundlagen.

Meddelarfriheten är inte obegränsad, och en fråga som redan f rån början har varit uppmärksammad är hur förhållandet mellan meddelarfrihet och tystnadsplikt skall regleras. Sålunda föreslogs i betänkandet (SOU 1947160) Förslag till tryckfrihetsförordning- som låg till grund för 1949 års TF - att rätten för offentliga tjänstemän att åtnjuta meddelarfrihet skulle kunna begränsas endast genom tystnadsplikter som var föreskrivna i lag. Regering— en däremot förordade i sitt förslag (prop. 19481230) att även andra tystnadsplikter skulle gå före meddelarfriheten. Riksdagen anslöt sig till utredningsförslaget med hänvisning till att det var av så väsentlig betydelse för tryckfriheten vilka tystnadsplikter som skulle bryta igenom meddelarfriheten att dessa borde vara angivna i lag (KU 194830 5. 33).

Frågan togs därefter upp också av offentlighetskommittén i betänkandet (SOU 1966z60) Offentlighet och sekretess. Enligt kommittén (s. 116 f) skulle undantag från meddelarfriheten gälla sådana uppgifter som inte omfattas av vittnesplikt vid domstol,

och detta oavsett om det är fråga om en tystnadsplikt i en författning eller om tystnadsplikten åvilar en offentlig tjänsteman eller inte. Kommittén ansåg emellertid att meddelarfriheten för offentliga tjänstemän borde vara mer begränsad än för andra genom att inte bara vissa särskilt allvarliga brott mot rikets Säkerhet utan samtliga sådana brott borde undantas från rätten till meddelarfrihet. Offentlighetskommitténs förslag ledde inte till lagstiftning.

Sin nuvarande utformning fick reglerna om meddelarfrihet i allt väsentligt genom grundlagsändringar år 1976 (prop. 1975/76:204, KU 54, rskr. 394; KU 1976/77zl, rskr. 2). Till grund för dessa låg dels massmedieutredningens betänkande (SOU 1975149) Mass— mediegrundlag, dels tystnadspliktskommitténs betänkande (SOU l975:102) Tystnadsplikt och yttrandefrihet. I propositionen (s. 94 f) framhöll justitieministern (Lennart Geijer) att den fria debatten och den offentliga granskningen var utmärkande för ett demokratiskt samhälle och att det tryckta ordet, särskilt tid— ningspressen, därvidlag spelade en huvudroll. I anslutning härtill betonade han också att inskränkningar i friheten att lämna med- delanden till författare och journalister kunde få ogynnsamma konsekvenser och att sådana inskränkningar därför alltid måste präglas av restriktivitet. Olägenheterna av att massmedia kunde få tillgång till sekretessbelagd information motverkades enligt justitieministern bl.a. av att man i stor utsträckning borde kunna förlita sig på massmediernas och uppgiftslämnarnas omdöme och ansvarskänsla. Därefter anförde han följande (5. 95).

Det vore trots det sagda orealistiskt att bortse från att meddelarfriheten kan leda till oönskade konse- kvenser i form av publicitetsskador. Enligt min mening kan dock någon tvekan inte råda om att det, allmänt sett, är ett mindre ont att i vissa fall omständigheter som bort förtigas uppenbaras än att missförhållanden i allmän eller enskild verksamhet får fortgå opåtalt eller att den offentliga debatten i någon allmän angelägenhet uteblir eller kommer i obalans på grund av brist på information.

Min slutsats blir alltså att de som meddelar sig med pressen eller annars med publicister bör åtnjuta en vidsträckt frihet. Att emellertid denna frihet — liksom flertalet andra rättigheter - har sina begränsningar ligger i öppen dag. Enskildas personliga integritet och ekonomiska intressen kan inte heller i detta samman—

hang lämnas utan varje skydd. Också mycket betydelse- fulla allmänna intressen kräver sitt beaktande. Det blir nödvändigt att göra en avvägning mellan motstående och svårjämförbara intressen, en avvägning som ound— vikligen får karaktären av en kompromiss.

Ett inslag i det nya regelsystemet var att det infördes nya före— skrifter om meddelarfriheten i 7 kap. 3 åTF. De tidigare reglerna hade inneburit att meddelarfrihet inte förelåg för en offentlig funktionär om denne var underkastad en i lag föreskriven tyst- nadsplikt. Enligt de nya bestämmelserna i TF skulle för såväl offentliga funktionärer som andra tystnadsplikt i stället bryta igenom meddelarfriheten endast i de fall som angavs i en särskild lag. Under hösten 1977 antog riksdagen en sådan lag, nämligen lagen (1977:1035) om ansvar på tryckfrihetsrättens område för brott mot tystnadsplikten. Lagen var provisorisk och det förut— sattes vid dess tillkomst att mer definitiva regler skulle utarbetas i samband med införandet av en ny sekretesslag (prop. 1977/78:38 s. 26 och 32).

En ny sekretesslag beslutades av riksdagen år 1980 (prop. 1979/802, KU 1979/80:37, rskr. 179) och trädde i kraft den 1 januari 1981. Till grund för lagen låg dels offentlighets— och sekretesslagstiftningskommitténs betänkande (SOU l975:22) Lag om allmänna handlingar, dels tystnadspliktskommitténs ovan nämnda betänkande (SOU 1975:102) Tystnadsplikt och yttrande- frihet. Dessutom ingick i beredningsunderlaget en departements- promemoria (Ds Ju 197711 och 11) Handlingssekretess och tyst— nadsplikt.

I propositionen uttalade justitieministern (Sven Romanus) att hänvisningen i TF till fall som anges i särskild lag ställde krav på viss utförlighet och precisering, och att det med hänsyn till meddelarfrihetens stora värde för opinionsbildningen var i hög grad motiverat att ställa ett sådant krav (prop. 1979/80:2 A 5. 107 f). Därefter anförde han bl.a. följande (5. 108).

Om regleringen görs så klar att den knappast ger upphov till några tolkningssvårigheter kommer t.ex. benägenheten att utnyttja den sannolikt att bli större än om den är så utformad att en tilltänkt meddelare aldrig med säkerhet kan förutse om hans meddelande kommer att vara straffritt eller inte. Det är alltså viktigt att reglerna gör det möjligt för den enskilde

att i varje särskilt fall utan större svårighet avgöra om meddelarfrihet föreligger eller inte.

En viktig omständighet i sammanhanget är den presum- tive meddelarens bedömning av sina möjligheter att undgå efterforskning. Om de skyddade meddelandena är klart angivna med hjälp av objektiva kriterier som anknyter t.ex. till meddelandets sakliga innehåll, är det uppenbart lättare att garantera meddelare skydd mot efterforskning än om meddelarfriheten görs beroende också av den situation i vilken ett meddelande lämna— des eller av meddelarens bedömning av skaderisken etc. Har man kriterier av sistnämnda slag kan en utom— stående ofta inte avgöra om meddelarfrihet har före- legat förrän han känner meddelarens identitet. Man bör alltså inte ange de meddelarfrihetsbrytande tystnadsplikterna med hjälp av endast ett fåtal allmänt hållna regler.

I promemorian har man uttryckt målet för lagstift- ningsverksamheten på området så att det bör över— lämnas åt den presumtive meddelaren att inom klart angivna ramar tala fritt, och med ledning endast av sitt eget omdöme göra de intresseavvägningar som bör äga rum i varje särskilt fall. En felbedömning som leder till att en uppkommen publicitetsskada blir något större än vad som kan anses motiverat av det allmänna intresset av att en viss uppgift lämnas bör alltså som regel inte kunna bestraffas. Enligt min mening är en sådan ordning, som motsvarar vad som hittills har gällt, den enda som bör komma i fråga (jfr prop. 1975/76:204 s. 95).

Det är alltså tydligt att regleringen av meddelarfri- heten för att få Önskvärd klarhet och lättillämpbarhet måste göras ganska detaljerad och därmed också förhållandevis omfattande.

I fråga om den närmare utformningen av reglerna anslöt sig justitieministern inte till tystnadspliktskommitténs förslag om att meddelarfrihetsbrytande tystnadsplikter skulle utformas helt fristående, utan han valde i stället - i enlighet med förslaget i departementspromemorian - att bestämmelserna skulle knyta an till de särskilda sekretessreglerna i sekretesslagen och dessutom

ingå i den. En fördel med en sådan ordning var enligt justitie- ministern (s. 109) att det för den som tillämpar lagstiftningen måste vara en fördel att ha alla regler av betydelse för sitt ställningstagande i en sekretessf råga samlade på ett ställe.

I sekretesslagen togs reglerna om meddelarfrihetsbrytande tyst- nadsplikter in i en särskilt bestämmelse (16 kap. 1 & sekretess— lagen). Den har sedan ikraftträdandet visserligen ändrats vid flera tillfällen, men till sin uppbyggnad kvarstår den i ursprungligt skick. De ändringar som har gjorts har huvudsakligen inneburit att tillägg har gjorts i den katalog av meddelarfrihetsbrytande tystnadsplikter som bestämmelsen innehåller.

År 1987 och 1988 fattade riksdagen beslut om vissa ändringar i bl.a. TF som berörde också meddelarfriheten (prop. 1986/872151, KU 1987/88:36, rskr. 290; 1988/89:KU2, rskr. ll). Utöver den tidigare berörda ändringen av formerna för riksdagsbeslut om inskränkningar i meddelarfriheten (se ovan 5. 8) gjordes år 1988 vissa ändringar också i reglerna om otillåtet offentliggörande i (7 kap. 4 och 5 55 TF) som berörde även ingressen till bestäm— melsen i 16 kap. 1 & sekretesslagen

2.3.2. Gällande regler

I 1 kap. 1 & tredje stycket TF fastslås principerna för meddelar- friheten. Det skall stå envar fritt att meddela uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst för offentliggörande i tryckt skrift. För att meddelaren skall vara skyddad måste dock uppgifterna lämnas till någon som har med skrif tens framställning att göra, t.ex. en journalist eller en tidningsredaktion. Vidare måste uppgifterna - liksom för den som anskaf f ar dem - lämnas i publiceringssyf te. Men om en meddelare i detta syfte vänder sig till rätt person — t.ex. en författare, en tidningsredaktion eller en nyhetsbyrå - går meddelaren som regel fri (och det är därvid utan betydelse om någon publicering verkligen sker eller ej).

Meddelarskyddet medför att meddelaren inte riskerar någon på- följd även om uppgiftslämnandet i och för sig skulle vara brottsligt, exempelvis som brott mot tystnadsplikten eller vårds— löshet med hemlig uppgift. En annan konsekvens av meddelarfri- heten är att det allmänna inte utan stöd av TF får förbjuda eller på annat Sätt hindra vare sig tjänstemän eller privatpersoner att lämna meddelanden till pressen. Begränsningar i meddelarfriheten måste enligt TF i princip ske genom föreskrifter i TF, och för

vissa undantagssituationer har också sådana begränsningar införts. De brott som en meddelare kan hållas ansvarig för är uppräknade i 7 kap. 3 5 första stycket 1, 2 och 3 TF.

Den första punkten avser den som lämnar meddelande och däri- genom gör sig skyldig till vissa grövre brott mot rikets säkerhet (bl.a. uppror, högförräderi, spioneri, grovt spioneri, grov obe— hörig befattning med hemlig uppgift och landsförräderi). De brottsliga gärningarna beskrivs inte i TF utan i stället hänvisas till vanlig lag, dvs. i dessa fall till straffbestämmelserna i 18, 19 och 22 kap. BrB.

Den andra punkten tar som undantag från meddelarfriheten upp att någon oriktigt lämnar ut en allmän handling som inte är tillgänglig för envar eller om någon tillhandahåller en Sådan handling i strid med en myndighets förbehåll vid dess utlämnande. I båda fallen krävs för ansvar att gärningen sker uppsåtligen. Den tillämpliga straf f bestämmelsen är bestämmelsen om brott mot tystnadsplikt i 20 kap. 3 & BrB (jfr 1 kap. 11 & sekretesslagen).6

Tredje punkten skiljer sig från den andra dels genom att den avser utlämnande av uppgifter i stället för handlingar, dels genom att den gäller endast sådana uppgifter som omfattas av kvalifi— cerad tystnadsplikt.

Vilka de kvalificerade tystnadsplikterna är framgår inte av TF utan av 16 kap. sekretesslagen. Kapitlet (som består av endast en paragraf) innehåller en uppräkning av vilka sekretessregler som-

med de begränsningar som anges i paragrafen - utgör kvalifi- cerade tystnadsplikter. I uppräkningen ingår (bland flera andra) den s.k. utrikessekretessen och den s.k. polissekretessen (vilka regleras närmare i 2 kap. 1 5 resp. 5 kap. l & sekretesslagen). Utrikessekretessen utgör emellertid en kvalificerad tystnadsplikt

6 Ett uppmärksammat exempel på ett ifrågasatt sådant brott utgör publiceringen (i Expressen) i maj 1984 av ett hemligt brev från ambassadör Anders Ferm till statsminister Olof Palme. JK, som tog upp saken för att utröna om det fanns grund för misstanke om tystnadspliktsbrott, nödgades efter avslutad utredning konstatera att det inte fanns förutsättningar för att med framgång bedriva en sådan förundersökning och ärendet avskrevs (JK 1984 S. 263). - Exemplet har ansetts visa att det över huvud taget torde vara svårt att beivra denna typ av brott (Hans-Gunnar Axberger, Tryckfrihetens gränser, 1984, s. 335).

endast såvitt avser uppgifter, vars röjande kan sätta rikets säkerhet i fara eller annars skada landet allvarligt. Polissekre- tessen är på motsvarande sätt begränsad till uppgifter som avser postkontroll, hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning.7

Den nu redovisade regleringen i 16 kap. 1 & sekretesslagen inne- bär att ett utlämnande av andra uppgifter än de som omnämns i bestämmelsen går fritt från ansvar om det sker i publicerings— syfte, och häri ligger bestämmelsens stora betydelse för med- delarfriheten: En tjänsteman vid en myndighet kan utan risk för att fällas till ansvar lämna ut sekretessbelagda uppgifter för publicering — i t.ex. en dagstidning - i alla de fall där sekre- tessen inte är omnämnd i 16 kap. 1 5 sekretesslagen.

Innebörden kan illustreras med hjälp av ett exempel. Antag att en tjänsteman hos SÄPO lämnar ett meddelande till en tidnings- redaktion för offentliggörande och därmed bryter mot polis— sekretessen enligt 5 kap. 1 & sekretesslagen. Består meddelandeti att tjänstemannen med uppsåt lämnar ut en hemlig handling är det klart att meddelarfrihet inte gäller (7 kap. 3 5 2 TF). Är meddelandet muntligt blir saken mer komplicerad. Om den muntliga informationen innebär att tjänstemannen gör sig skyldig till spioneri eller grov obehörig befattning med hemlig uppgift, gäller inte meddelarfriheten och han kan dömas enligt tillämpliga bestämmelser i BrB (7 kap. 3 5 ] TF). Gäller de muntliga uppgifterna en telefonavlyssning, har tjänstemannen brutit mot en kvalificerad tystnadsplikt (i 16 kap. l & sekretesslagen) och kan därmed inte åberopa reglerna om meddelarfrihet (7 kap. 3 5 3

7 Meddelarfrihetens förhållande till polissekretessen kan illustreras med de sekretessbelagda uppgifter om utredningen av mordet på Olof Palme som den dåvarande spaningsledaren Hans Holmér lämnade för publicering i bl.a. Dagens Nyheter. JK fann att uppgiftsutlämnandet inte kunde medföra straffansvar för Holmér, eftersom uppgifterna inte omfattades av sådan kvalifice— rad tystnadsplikt som krävs för undantag från meddelarfriheten (JK 1988 s. 147 f). — Tilläggas kan att utredningen om huruvida Holmér i något avseende hade gjort sig skyldig till brott eller ej sedermera föranledde att meddelarskyddskommittén, som hade till huvudsaklig uppgift att utreda frågan om meddelarfrihet i förhållandet mellan enskilda, fick i uppdrag att överväga om reglerna i 3 kap. 3 5 TF om bl.a. journalisters tystnadsplikt borde justeras i något hänseende; se kommitténs betänkande (SOU l990:12) Meddelarrätt (s. 247 ff).

TF). Om de muntliga uppgifterna inte innefattar spioneri eller grov obehörig befattning med hemlig uppgift eller avser använd- ning av tvångsmedel, gäller däremot meddelarfrihet och tjänste- mannen går fri från ansvar. Och detta även om de utlämnade uppgifterna till och med skulle kunna allvarligt skada rikets säkerhet.

Det är det sist nämnda förhållandet som har utgjort en av ut— gångspunkterna för den kritik som har framförts mot den nuva— rande regleringen av meddelarfriheten. Vad som har ifrågasatts är bl.a. om det är rimligt att meddelarfrihet skall gälla t.o.m. för utlämnande av en uppgift som kan allvarligt skada landet, men där de särskilda f örutsättningarna för ansvar för grov obehörighet med hemlig uppgift inte är uppfyllda. Svårigheten att göra denna gränsdragning (mellan vad som utgör obehörig befattning med hemlig uppgift och vad som utgör grovt sådant brott) anses dessutom innebära oklarheter när det i en uppkommen situation för t.ex. en presumtiv uppgiftslämnare - gäller att fastställa meddelarfrihetens omfattning. Som en möjlighet att minska olägenheterna med detta gränsdragningsproblem har föreslagits att innehållet i sekretessbelagda uppgifter av synnerlig betydelse för rikets säkerhet uttryckligen skall omfattas av kvalificerad tystnadsplikt och att begränsningen i meddelarfriheten när det gäller polissekretessen bör vara utformad på samma sätt som för utrikessekretessen.8

Vidare har som nyss nämnts kritik framförts mot att försvars- sekretessen inte särskilt omnämns bland de kvalificerade tyst- nadsplikternag, och dessutom har det gjorts gällande att den

8 Det gränsdragningsproblem som har berörts här kan illustreras med de överväganden som JK gjorde i ett ärende år 1982 om ifrågasatt obehörigt utlämnande av hemlig uppgift från FMV. Med hänvisning till den aktuella uppgiftens begränsade art och omständigheterna i övrigt fann JK att det inte - även om uppgiften hade lämnats ut av någon som betrotts med den i sin tjänst var fråga om grov obehörig befattning med hemlig uppgift (JK 1982 s. 198).

9 Här kan nämnas att JK i det i föregående not anmärkta ärendet särskilt omnämnde att tystnadsplikt enligt 2 kap. 2 5 sekretesslagen (dvs. försvarssekretessen) inte ingår i uppräkning- en av kvalificerade tystnadsplikter i 16 kap. 1 5 sekretesslagen.

nuvarande regleringen av meddelarfrihetens förhållande till tystnadsplikterna över huvud taget är svåröverskådlig.

Yttrandefrihetsutredningen, som tillsattes år 1977, hade i första hand till uppgift att utreda möjligheterna att för hela det yttrandefrihetsrättsliga området få till stånd en grundlagsregle— ring efter mönster av TF. I direktiven för utredningen (dir. 1977:1) angavs samtidigt att regleringen av meddelarfriheten var ett av de områden som utredningen borde ägna särskild uppmärk- samhet åt.

I sitt s.k. debattbetänkande (SOU 1979:49) Grundlagsskyddad yttrandefrihet berörde utredningen frågan om meddelarfrihet. Utredningen ansåg (s. 78) — mot bakgrund bl.a. av vad som hade förekommit i den s.k. IB-affären - att möjligheterna att granska och offentligt debattera myndigheters handlande hade minskat med befintliga undantag från meddelarfriheten. Enligt utred— ningen hade intresseavvägningen mellan yttrandefriheten och rikets säkerhet utförts mycket knapphändigt, och att därför ett slopande av vissa undantag från ansvarsfriheten för meddelare borde kunna övervägas.

Yttrandefrihetsutredningen lade fram sina förslag i huvudbetän- kandet (SOU l983z70) Värna yttrandefriheten. Utredningen f öre- slog i linje med vad som hade sagts i direktiven att yttrande- friheten skulle grundlagsregleras också för andra medier än tryckta skrifter. I samband med överväganden om meddelar- skyddet för offentliga funktionärer tog utredningen upp en särskild fråga, nämligen den om skillnaden i straffbarhet mellan det fallet att en hemlig handling utlämnas eller tillhandahålls för publicering och det fallet att en tystnadsplikt bryts på ett annat sätt i samma syfte. Efter att ha erinrat om att det i utredningens direktiv hade ifrågasatts om denna skillnad var motiverad anförde utredningen följande (s. 134).

Å ena sidan är det svårt att inse att det skulle vara till större men för skyddsintresset om en hemlig uppgift publiceras såsom en handling än som ett

återgivande av ett muntligt besked. Skillnaden skulle främst vara att ett återgivande av en handling ger uppgiften en högre grad av trovärdighet. Den kan inte förnekas och publiceringen kan inte stämplas som ryk- tesspridning. Däri ligger ett värde för det offentliga meningsutbytet. En publicist har givetvis ett intresse av att kunna styrka sina påståenden. Kan han inte det, löper man kanske risken att ett offentliggörande som borde ha skett inte sker.

Å andra sidan rör vi oss här på ett ömtåligt område där ambitionen att stärka yttrandefriheten kan få motsatt effekt. Att i det berörda avseendet utsträcka möjligheterna att med grundlagens stöd bryta igenom sekretessbestämmelserna är kanske inte tillräckligt angeläget för att motivera att man utsätter systemet med meddelarfrihet för en påfrestning.

Möjligen skulle det också kunna göras gällande att den nuvarande skärpta hållningen mot publicering av en hemlig handling tjänar det syftet att publicisten inte av vårdslöshet eller bekvämlighet avslöjar mer av hemligt material än som är nödvändigt för den offent— liga debatten och kontrollen; det kan tänkas att han är mera benägen att sovra i det material han har fått muntligen.

Avslutningsvis konstaterade utredningen i den här delen (s. 134) att skälen för att jämställa den straffrättsliga behandlingen av utlämnande eller tillhandahållande av en hemlig handling med annat röjande av hemliga uppgifter var goda, men att argumentet för att behålla den nuvarande ordningen trots det vägde tyngre.

Vid remissbehandlingen anslöt sig flertalet av de instanser som yttrade sig i frågan till utredningens ståndpunkt10 och i rege- ringsförslaget (prop. 1986/87:151) anslöt sig även justitieminis— tern till den uppfattningen, dvs. att det även i fortsättningen alltid borde vara straffbart att uppsåtligen lämna ut en allmän handling (s. 127 f).

1" Remissyttrandena har publicerats i två departements- promemorior (Ds Ju 198015 och 1985z4).

Utredningens förslag om att grundlagsreglera yttrandefriheten även för andra medier än tryckta skrifter fördes däremot inte vidare av regeringen (prop. 1986/87:151 s. 318 ff), men enligt vad riksdagen uttalade borde frågan beredas ytterligare med sikte på att skapa en särskild grundlag även för andra medier (KU 1987/88:36 s. 33 ff). En sådan beredning pågår för närvarande inom regeringskansliet under medverkan av företrädare för de politiska partierna i riksdagen.

2.4.2. Andra utredningar

Förhållandet mellan meddelarfriheten och brotten mot rikets säkerhet berördes i det regeringsförslag (prop. 1986/87:151 s. 186 f) som sedermera lades fram på grundval av yttrandefri— hetsutredningens betänkande. Enligt justitieministern (Sten Wickbom) hade utformningen av bestämmelserna om meddelar— frihet i TF och sekretesslagen lett till missuppfattningar om meddelarfrihetens omfattning, och eftersom det var angeläget att regleringen på detta område var så tydlig som möjligt ansåg han att frågan om en mer klargörande utformning inte skulle behand— las i det då aktuella lagstiftningsärendet utan att den behövde övervägas ytterligare i annat sammanhang.

Frågan har därefter tagits upp i departementspromemorian (Ds Ju 198723) Vissa ändringar i sekretesslagen. I promemorian föreslås - vid sidan om annat - dels att bestämmelserna i 16 kap. sekre- tesslagen skall förtydligas, dels att den nuvarande katalogen över kvalificerade tystnadsplikter skall kompletteras för att motverka att uppgifter som kan skada landet allvarligt lämnas ut på ett sätt som inte var avsett vid den nuvarande lagstiftningens tillkomst.

För att få till stånd ett förtydligande av bestämmelserna föreslås i promemorian att de olika punkterna i 7 kap. 3 5 TF skall motsvaras av tre paragrafer i 16 kap. sekretesslagen med samma ordningsföljd som mellan de tre punkterna i 7 kap. 3 5 första stycket TF. Det föreslås därför att 16 kap. 1 & sekretesslagen skall behandla brotten mot rikets Säkerhet (med hänvisning till såväl bestämmelserna i TF som till motsvarande straf f bestämmel— ser i BrB). I 16 kap. 25 sekretesslagen skall hänvisas till bestämmelserna i TF om utlämnande av en hemlig allmän hand- ling. I 16 kap. 3 & sekretesslagen skall - med vissa jämkningar- den nuvarande katalogen över kvalificerade tystnadsplikter redovisas.

När det gäller kompletteringar av katalogen över kvalificerade tystnadsplikter anförs i promemorian bl.a. följande (5. 38 f).

Inom det område där 19 kap. 5—9 55 BrB och 2 kap. 2 5 sekretesslagen är tillämpliga är meddelarfriheten för offentliga funktionärer i huvudsak begränsad till utrymmet mellan det "enkla" brottet obehörig befatt— ning med hemlig uppgift och det grova brottet. Beträffande gränsdragningen mellan dessa två brott kan anmärkas att enligt 19 kap. 85 BrB det vid bedömningen av om ett brott är grovt särskilt skall beaktas bl.a. om den brottslige har röjt vad som på grund av allmän tjänst har betrotts honom. Ett viss utrymme för meddelarfrihet finns dock för närvarande i dessa fall (jfr prop. l979/80:2 A 5. 370).

Det har emellertid visat sig att det i praktiken har uppstått osäkerhet angående innebörden av den aktuella regleringen. Som har framgått bygger nuvarande ordning på att endast ett mindre utrymme finns för meddelarfrihet i de fall rikets säkerhet kan skadas av ett uppgiftslämnande. Erfarenheterna visar dock att det ibland är mycket svårt att avgöra när en obehörig befattning med hemlig uppgift utgör grovt brott eller inte. I dessa fall kan någon säker bedömning inte göras huruvida meddelarfrihet råder eller ej.

Till det sagda kommer att vissa fall av uppgiftslämnan- de kan medföra skada för rikets säkerhet eller annars skada landet allvarligt utan att för den skull något brott mot 19 kap. BrB har begåtts. Det finns inte något välgrundat skäl till att meddelarfrihet skall råda i fråga om uppgifter vilkas röjande för t.ex. en terroristorganisation kan vålla samma skada för landet som om uppgifterna röjs för en annan Stat.

Efter en genomgång av den nuvarande regleringen av meddelar- frihet för uppgifter som omfattas av utrikessekretess, försvars— sekretess och polissekretess anförs i promemorian följande (S. 41 ).

För att motverka att uppgifter som kan skada landets säkerhet allvarligt lämnas ut på ett Sätt som inte har varit avsett vid den nuvarande lagstiftningens tillkomst

bör i 16 kap. 3 & sekretesslagen uttryckligen anges att även uppgifter om försvaret och polisens verksamhet vilkas röjande kan antas Sätta rikets säkerhet i fara eller annars skada landet allvarligt inte omfattas av meddelarfriheten. Sålunda bör 2 kap. 2 & sekretesslagen tas med i katalogen, försedd med samma begränsning i fråga om uppgifternas art som gäller beträffande utrikessekretessen. Ett motsvarande tillägg bör göras i fråga om 5 kap. 1 5 sekretesslagen.

I ytterligare ett avseende bör en justering göras i tydlighetens intresse, nämligen när det gäller sådana uppgifter som är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet och som är sekretessbelagda enligt 2 kap. 1 eller 2 5 eller 5 kap. l & sekretesslagen (jfr 2 kap. 14 å andra stycket tredje meningen TF och 7 & sekre— tessförordningen). Att meddelarfrihet inte bör gälla beträffande sådana uppgifter synes uppenbart, och den här föreslagna regleringen torde få sådan innebörd även om ingen uttrycklig föreskrift meddelas. Frågan har emellertid en inte oväsentlig praktisk betydelse. Med hänsyn härtill och till att det här rör sig om ett komplicerat regelsystem förordas att uttryckliga föreskrifter i ämnet meddelas i 16 kap. 3 & sekretess- lagen.

Vid remissbehandlingen av förslagen i promemorian tog några instanser upp frågan om att i förtydligande syfte dela upp den nuvarande bestämmelsen i 16 kap. sekretesslagen på tre bestäm— melser. De flesta som yttrade sig i saken godtog förslaget, men några (bl.a. riksåklagaren och rikspolisstyrelsen) ifrågasatte om förslaget - genom att i de två första bestämmelserna endast hänvisa till andra regler - innebar någon egentlig förbättring. Pressombudsmannen hade inte något att erinra mot att bestäm- melserna förtydligas men han ifrågasatte om inte förtydligandet kunde drivas ännu längre.

Även i frågan om de kvalificerade tystnadsplikterna var flertalet remissinstanser positiva till promemorians förslag. Riksåklagaren ansåg dem välmotiverade, och samma inställning hade rikspolis— styrelsen. Även ÖB ansåg att det fanns skäl att göra ändringar i den nuvarande regleringen, men förordade att undantaget från meddelarfriheten på försvarssekretessens område borde ha en

annan utformning än den som hade föreslagits i promemorian. Liknande synpunkter framfördes av försvarets materielverk.

Pressombudsmannen ansåg att det var svårt att argumentera mot en begränsning av meddelarfriheten såvitt avser uppgifter som är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet eller vars röjande annars kan antas sätta rikets säkerhet i fara eller skada landet allvarligt. Enligt pressombudsmannen borde dock begränsningar i meddelarfriheten få göras endast om det är påvisat att den har använts på ett sätt som skadar angivna intressen eller om det föreligger en påtaglig risk för en sådan användning. Press— ombudsmannen ansåg sig inte vara övertygad om att så var fallet och att han därför inte var beredd att tillstyrka förslaget. Inte heller Sveriges Radio eller Pressens Samarbetsnämnd ansåg att det fanns skäl att begränsa meddelarfriheten på det sätt som hade föreslagits i promemorian.

Den särskilde utredaren har i sin rapport (SOU 1989:18) SÄPO- Säkerhetspolisens arbetsmetoder tagit upp frågan om förhållandet mellan meddelarfriheten och brotten mot rikets säkerhet (s. 109- 117). När det gäller meddelarfrihetens tillämpning på uppgifter rörande SÄPO:s verksamhet anför utredaren bl.a. följande (5. 116).

Jag har inte kunnat finna att läckagen till pressen har ställt till med några större olyckor för SÄPO i form av havererade operationer eller liknande. Men läckorna är ändå otillfredsställande eftersom de skapar irritation och undergräver förtroendet för SÄPO hos både allmänhet och politiker.

Man skulle kunna fråga sig om inte meddelarfriheten i princip borde avskaffas på säkerhetstjänstens område. Varje uppgift i nyhetsmedia rörande sekretessbelagda förhållanden inom SÄPO skulle då kunna föranleda utredning om vem som har lämnat ut uppgiften och påföljd för denne om han avslöjades. Man bör dock inte ha en övertro på möjligheterna att täppa till läckor genom straffhot. Både av detta skäl och med hänsyn till den roll meddelarfriheten spelar som en grundval för en fri samhällsdebatt torde det knappast finnas skäl att överväga en så drastisk åtgärd. När det gäller lagändringar bör det räcka med vad som redan

har föreslagits i departementspromemorian (Ds Ju 198713) om att meddelarfriheten inte skall gälla utlämnande av uppgifter som är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet. Att det inte bör vara fritt fram att lämna ut de mest kvalificerade hemligheterna om totalförsvaret till nyhetsmedia förefaller vara en rimlig begränsning.

Utredaren framhåller vidare (5. 116) att andra viktiga faktorer när det gäller att upprätthålla ett gott sekretesskydd vid en myndighet är personalens lojalitet, yrkesetik och förmåga att umgås med nyhetsmedia. I sist nämnda hänseende finns det enligt utredarens uppfattning ett visst utrymme för förbättringar, och han konstaterar att en förnyelse av den utbildning i media- kontakter som förekommer hos SÄPO är planerad.

I den mån hemliga uppgifter läcker från utomstående är det enligt utredarens mening svårare för SÄPO att bemästra situationen. Han påpekar därvid att en säkerhetstjänsts verksam— het kräver samarbete med både andra myndigheter och enskilda, och att SÄPO-kommittén också har rekommenderat en ökad öppenhet från SÄPO:s sida gentemot omvärlden (SOU 1988:16 S. 166 och 212). Att helt förhindra att hemliga uppgifter kommer till obehörigas kännedom som en följd av samarbetet med myndig— heter och andra torde enligt utredarens mening inte vara möjligt, snarare får man enligt hans uppfattning vara beredd på att läckorna ökar som en följd av en ökad öppenhet från SÄPO:s sida. Avslutningsvis framhåller utredaren att krav får ställas på att det görs en lämplig avvägning mellan slutenhet och öppenhet så att vital information hos SÄPO endast delges utomstående när det är nödvändigt och i betryggande former, samt att ledningen för samarbetande myndigheter noga beaktar sekretesskyddet vid kontakter med SÄPO, exempelvis genom att anförtro kontakterna endast åt särskilt betrodda medarbetare.

3 ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG

Enligt RF hör till de grundläggande fri— och rättigheterna inte bara yttrandefriheten utan också rätten till information. Dessa båda rättigheter är fast knutna till och starkt beroende av varandra. Reglerna värnar inte heller enbart om rätten att framföra åsikter och meddela uppgifter utan slår i lika hög grad vakt om betydelsen av att det finns informationskällor till tryckta skrifter.

Möjligheten att föra en fri debatt i olika samhällsfrågor och få till stånd en offentlig granskning av allmänna organ är ut— märkande för ett demokratiskt samhälle, och härvidlag vilar ett särskilt ansvar på tidningar och andra nyhetsmedier. En förut— sättning för att de skall kunna fylla sin funktion är att de har tillgång även till information av känslig natur. Åtminstone måste det göras möjligt för författare och journalister att inhämta initierad kunskap som underlag för information och kommentarer till allmänheten.

Inskränkningar i friheten att lämna meddelanden - t.ex. i form av tystnadsplikt — utgör enligt RF begränsningar i den medborgerliga yttrandefriheten. Redan härav följer att sådana skall präglas av en särskild restriktivitet, och de får enligt RF göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle och de får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt och inte heller sträcka sig så långt att de utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen som en av folkstyrelsens grundvalar.

Här måste hållas i minnet att bara för att det finns generösa regler om meddelarfrihet, det därmed inte är sagt att det måste uppkomma skadliga effekter, i form av t.ex. avslöjanden som är känsliga för rikets säkerhet. I själva verket torde det största värdet i en vidsträckt meddelarfrihet ligga inte så mycket i att uppgifter kan lämnas ut för direkt publicering som i att de kan lämnas för att ligga till grund för en framtida publicering i någon form. Enligt kommitténs uppfattning kan inte heller sägas annat än att publicister i allmänhet vinnlägger sig om att offentliggöra ömtålig information på ett sådant sätt att skadliga effekter kan uteslutas eller mildras så mycket som möjligt. Härtill medverkar

sjävfallet det tryckfrihetsrättsliga ansvar som publicisten har enligt TF, men också de etiska handlingsnormer som massmedier- na själva har ställt upp torde ha stor betydelse.

Trots det som nu har sagts är det enligt kommitténs mening uppenbart att man inte kan bortse från att meddelarfriheten kan leda till skadliga effekter som inte är acceptabla, och inte minst gäller detta uppgifter vars offentliggörande kan allvarligt skada rikets säkerhet. Vissa begränsningar i meddelarfriheten är därför nödvändiga, och de undantag som av hänsyn till rikets säkerhet finns i dag är som kommittén ser det i allt väsentligt väl avvägda. I ett par hänseenden anser kommitten dock att vissa justeringar är på sin plats. Men det är viktigt att framhålla att kommittén därmed inte eftersträvar någon ytterligare begränsning av meddelarfriheten, utan vad det gäller är att bättre än för närvarande klargöra omfattningen av meddelarfriheten såvitt avser uppgifter av betydelse för rikets säkerhet.

I ett hänseende kommer emellertid kommittén att förslå en utvidgning, nämligen när det gäller utlämnande av uppgifter som kan allvarligt skada landet utan att för den skull vara av betydelse för rikets säkerhet i vedertagen mening. Det kan här gälla t.ex. ett avslöjande av uppgifter om terroristverksamhet, där avslöjandet inte innebär att en främmande makt gås till handa men där uppgifterna kan vara av motsvarande värde för den terroristorganisation som är aktuell.

I det följande kommer kommittén att redogöra för sina över- väganden i vilka hänseenden justeringar i regelsystemet bör ske. Därvid tar kommittén först upp om det är möjligt att åstadkomma en bättre överblick av regelsystemet och därefter behandlas frågan om eventuella preciseringar av meddelarfrihetens omfatt- ning när det gäller hänsynen till rikets säkerhet. I samband därmed kommer också att beröras behovet av en viss utvidgning av det meddelarskyddsbegränsade området när det gäller uppgifter av betydelse för exempelvis skyddet mot terrorism.

I riksåklagarens remissyttrande över förslaget i departementspro— memorian har ifrågasatts om inte meddelarfriheten bör begränsas såvitt avser sådana uppgifter i t.ex. en förundersökning som — enligt 9 kap. 17 5 sekretesslagenär hemliga med hänsyn till skyddet för enskilds förhållanden av personlig eller ekonomisk

natur.11 Den frågan tar kommittén inte upp, eftersom den enligt kommitténs mening ligger vid sidan om det uppdrag som kommit— tén har.