Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare ges i uppdrag att föreslå regler för att den kooperativa hyresrätten skall kunna införas som en bestående upplåtelseform.

En utgångspunkt för utredaren är att upplåtelseformen kooperativ hyresrätt skallinföras genom en permanent reglering. Upplåtelseformen måste ges förutsättningar att fungera väl och därmed utgöra grunden för ett bra boende. Vid utformningen av förslagen skall utredaren ta hänsyn till de erfarenheter som den kooperativa hyresrätten hittills har gett. Utredaren skall därvid särskilt beakta Boverkets utvärdering av försöksverksamheten med kooperativ hyresrätt (se Boverket Rapport 1996:7).

Bakgrund

Inledning

Enligt dagens regler upplåts nyttjanderätt till bostäder vanligen i form av hyresrätt eller bostadsrätt. Bostäder med hyresrätt upplåts i huvudsak av kommunala och av privata fastighetsägare. Bostadsrätt kan däremot upplåtas bara av bostadsrättsföreningar. Vid sidan av dessa båda traditionella upplåtelseformer förekommer det i mindre utsträckning att bostäder upplåts med nyttjanderätt av andra föreningar än bostadsrättsföreningar. Det rör sig därvid bl.a. om kooperativa hyresrättsföreningar, av vilka en del har kommit till inom ramen för en nyligen avslutad försöksverksamhet med s.k. kooperativ hyresrätt. Där karaktäriseras denna upplåtelseform av följande inslag. En ekonomisk förening upplåter lägenheter med hyresrätt till sina medlemmar. Hyresrätten upplåts enligt ett särskilt hyresavtal och separat från andelsrätten i föreningen. Vid avflyttning får hyresgästen tillbaka sin insats i föreningen men får inte ta ut någon ersättning av en ny innehavare för nyttjanderätten.

Försökslagen

Enligt 1 kap. 8 § bostadsrättslagen (1991:614) gäller ett förbud mot s.k. andelsupplåtelse. Det innebär att juridiska personer inte får upplåta andelsrätt med vilken följer rätt att för begränsad tid besitta eller nyttja en bostadslägenhet. Upplåtelser i strid med förbudet är ogiltiga och kan leda till straff. På grund av förbudet har det inte ansetts möjligt att bilda en ekonomisk förening för upplåtelse av bostadslägenheter med hyresrätt, om rätten att hyra lägenheten grundar sig på andelsrätt i föreningen.

Tidigare gällde ett undantag från förbudet mot andelsupplåtelse enligt bestämmelserna i den tidsbegränsade lagen (1986:1242) om försöksverksamhet med kooperativ hyresrätt (försökslagen). Försökslagen trädde i kraft den 1 januari 1987 och gällde efter flera förlängningar till utgången av år 1998 (se vidare om förlängningarna m.m. prop. 1995/96:212).

Syftet med försöksverksamheten var att pröva en självförvaltningsform för de boende inom hyresrättens ram (prop. 1986/87:37 s. 47). Genom försökslagen bemyndigades regeringen att försöksvis lämna ekonomiska föreningar tillstånd att utan hinder av 1 kap. 8 § bostadsrättslagen bedriva verksamhet med upplåtelse av kooperativ hyresrätt. I samband med tillståndet kunde regeringen också meddela dispens från vissa hyresrättsliga bestämmelser som har tillkommit för att skydda hyresgästerna i traditionella hyresförhållanden. Det gällde bestämmelserna om hyresvärdens underhållsskyldighet (15 § andra stycket första meningen i 12 kap.jordabalken [hyreslagen]), förbudet mot obestämd hyra (19 § hyreslagen), bestämmelserna om upprustningsföreläggande och hyresgästinflytande vid ombyggnad (18 a § första-femte styckena och 18 b-18 h §§ hyreslagen) samt bestämmelserna om hyresförhandling (hyresförhandlingslagen [1978:304]). Dispens från de berörda bestämmelserna meddelades också regelmässigt i regeringens tillståndsbeslut. Som förutsättning för tillstånd gällde enligt försökslagen bl.a. att den kommun i vilken föreningen skulle bedriva verksamheten tillstyrkt denna och att föreningens stadgar föreskrev att minst en av kommunen utsedd ledamot och en suppleant för denne skulle ingå i föreningens styrelse.

De föreningar som har medgetts tillstånd enligt försökslagen att bedriva verksamhet med kooperativ hyresrätt har kommit att bedriva verksamheten enligt två modeller. Den ena modellen innebär att fastigheten ägs av någon annan, vanligen ett kommunalt bostadsföretag, och att den helt eller delvis hyrs ut till föreningen enligt ett s.k. blockhyresavtal. Föreningen hyr sedan ut lägenheterna i andra hand till sina medlemmar. Majoriteten av de föreningar som har fått tillstånd enligt försökslagen har bedrivit verksamheten enligt denna modell. Den andra modellen innebär att föreningen äger fastigheten och hyr ut lägenheterna i fastigheten till sina medlemmar. Flertalet föreningar enligt denna modell har anknytning till Riksbyggen och domineras av s.k. kategoriboende, vanligen äldreboende. De nu redovisade varianterna av kooperativ hyresrätt har ibland benämnts arrendemodellen resp. ägarmodellen. Benämningen arrendemodellen måste dock anses vilseledande, eftersom det inte är fråga om arrende. I dessa direktiv kallas därför den modellen för hyresmodellen.

Utvärdering av försöksverksamheten

När försökslagen trädde i kraft förutsattes att det skulle ske en utvärdering av verksamheten (4 § försökslagen och prop. 1986/87:37 s. 74 f.). Det sades bl.a. att utvärderingen borde innefatta ställningstaganden till hur en permanent lagstiftning om kooperativ hyresrätt kan utformas.

År 1990 tillkallades en kommitté för att göra den sålunda förutsatta utvärderingen (dir. 1990:54). Kommittén skulle med ledning av utvärderingen lämna förslag till den lagstiftning som behövs för en permanent reglering av upplåtelseformen. I januari 1992 beslutade emellertid den borgerliga regeringen att kommitténs arbete skulle upphöra. Kommittén lämnade inte någon redovisning av det arbete som den hade utfört.

I december 1994 uppdrog den då nytillträdda socialdemokratiska regeringen åt Boverket att utvärdera försöksverksamheten. Uppdraget redovisades i augusti 1996 i en rapport (Boverket Rapport 1996:7). Verket konstaterade i rapporten att försöksverksamheten hade fått en relativt liten omfattning. Av de 75 föreningar som vid tidpunkten för utvärderingen hade fått tillstånd fanns bara 43 kvar. Det sammanlagda antalet lägenheter i dessa föreningar uppgick till drygt 2 000. Verket konstaterade att 14 av de kvarvarande föreningarna bedrev verksamheten enligt ägarmodellen; flertalet utgjordes av s.k. kategoriboende, vanligtvis äldreboende. De övriga 29 föreningarna tillämpade hyresmodellen.

Boverket framhöll i rapporten att den kooperativa hyresrätten borde införas som en bestående upplåtelseform. Verket ansåg dock att det inte kunde anses försvarligt att införa en reglering av upplåtelseformen med de villkor som gällt under försöksperioden. Enligt verket fanns vissa problem med reglerna som måste lösas. Verket framhöll vidare behovet av att upplåtelseformen får klara och rimliga villkor.

Försöksverksamhetens upphörande

Genom Boverkets utvärdering av försöksverksamheten med kooperativ hyresrätt fick regeringen ett underlag för att överväga vad som skall hända med upplåtelseformen i framtiden. Det fanns då inte anledning att ta initiativ till en ytterligare förlängning av försöksverksamheten. Regeringen bedömde dessutom att en förlängning inte heller var önskvärd mot bakgrund av de brister i försöksverksamhetens reglering som hade framkommit (se vidare nedan).

Regeringen har däremot tagit initiativ till en ny lag med regler som gör det möjligt för de kooperativa hyresrättsföreningar som har fått tillstånd under försöksperioden att även i fortsättningen genomföra angelägna förändringar av sin verksamhet. Enligt en särskild bestämmelse i försökslagen skall nämligen de tillstånd som har meddelats enligt lagen fortfarande gälla efter utgången av lagens giltighetstid. Den nya lagen trädde i kraft den 1 juli 1999 (prop. 1998/99:101, bet. 1998/99:BoU10, rskr. 1998/99:217, SFS 1999:459). Enligt den nya lagen kan regeringen ge tillstånd till en utvidgning eller annan ändring av föreningens verksamhet. För sådana föreningar kan regeringen också, på samma sätt som gällde enligt försökslagen, bevilja nya dispenser från vissa bestämmelser i hyreslagen och hyresförhandlingslagen.

Annan kooperativ hyresrätt

Det finns sedan länge kooperativa hyresrättsföreningar som inte bedriver sin verksamhet med stöd av något särskilt beslut av regeringen enligt försökslagen. Den största och mest kända av dessa föreningar är Stockholms Kooperativa Bostadsförening (SKB), som bildades redan år 1916. SKB är en ekonomisk förening som har till ändamål att bygga och förvalta bostäder utan vinstintresse. SKB har i dag ca 60 000 medlemmar och förvaltar ca 6 000 lägenheter. SKB upplåter sina lägenheter till medlemmarna med hyresrätt. Undantag från förbudet mot andelsupplåtelse följer av övergångsbestämmelser till bostadsrättslagen. Hyreslagen gäller för hyresavtalen. SKB har dock enligt övergångsbestämmelser till hyreslagen fått dispens av länsstyrelsen från tillämpningen av vissa regler i lagen. Länsstyrelsen har vidare när det gäller SKB:s fastigheter gett dispens från hyresförhandlingslagen med stöd av en särskild regel i den lagen.

Behovet av en utredning

Regeringen har inom ramen för den vanliga hyresrätten vidtagit en rad åtgärder i syfte att öka boinflytandet. Här kan särskilt nämnas de regler om hyresgästinflytande vid ombyggnad som infördes i hyreslagen år 1997 (prop. 1996/97:30, bet. 1996/97:BoU5, rskr. 1996/97:143, SFS 1997:62). Att permanent införa en möjlighet att upplåta bostäder med kooperativ hyresrätt skulle ligga väl i linje med regeringens allmänna strävan att förbättra förutsättningarna för ett ökat boinflytande på hyresrättens område. Det skulle också ge större frihet vid val av upplåtelseform för boendet.

Genom den kooperativa hyresrätten får de boende i högre grad än genom den vanliga hyresrätten möjlighet till inflytande över sitt boende och till att aktivt ta del i förvaltningen av sina bostäder. Med den kooperativa hyresrätten uppnår man dessa fördelar utan de inslag av ekonomisk spekulation som har kunnat iakttas när det gäller bostadsrätter på vissa marknader. Med en ökad boendedemokrati förbättras förutsättningarna för en stärkt gemenskap bland de boende. Dessutom leder en kooperativ samverkan mellan hyresgäster ofta till lägre boendekostnader eftersom hyresgästerna själva får större inflytande över och kan ta en mer aktiv del i förvaltningen. Vidare torde ett mer aktivt deltagande leda till en större aktsamhet om bostäderna, vilket också det ger förutsättningar för lägre boendekostnader.

Det är också tänkbart att den kooperativa hyresrätten kan utgöra ett instrument i arbetet med att utveckla de allmännyttiga bostadsföretagen. Regeringen har våren 1999 tillkallat en särskild utredare som skall ta fram underlag för kommande beslut om de allmännyttiga bostadsföretagen. Utredaren skall bl.a. redovisa ett diskussionsbetänkande om utveckling av de allmännyttiga bostadsföretagen för att hitta nya former för hur icke vinstdrivande företag kan organiseras och hur hyresgästernas inflytande kan öka i dessa företag (dir. 1999:32). I uppdraget ingår som en delfråga att överväga vilken roll den kooperativa hyresrätten kan spela i detta sammanhang.

Vissa invändningar har riktats mot den kooperativa hyresrätten. Boverkets utvärdering visar att försöksverksamheten delvis har fallit mindre väl ut. Enligt utvärderingen är det främst föreningar enligt ägarmodellen som har visat sig vara mindre bärkraftiga. Verket redovisar sålunda att i ett flertal fall har kooperativa hyresrättsföreningar enligt ägarmodellen ombildats till bostadsrättsföreningar eller på annat sätt avvecklats, beroende främst på svårigheter för föreningen att få kredit. Utvärderingen kan dock inte sägas ha påvisat några grundläggande brister med upplåtelseformen som sådan. Många av de problem som har redovisats verkar nämligen vara förknippade med vissa ofullständigheter i försökslagens konstruktion. Problemen borde i stor utsträckning kunna övervinnas om ett nytt regelverk ges en mer ändamålsenlig utformning. En annan förklaring synes vara just det faktum att upplåtelseformen har funnits endast på försök. Detta har enligt verket lett till en osäkerhet om upplåtelseformens framtid. Dessutom har försöksperioden sammanfallit med en turbulent period inom den svenska ekonomin och på bostadsmarknaden.

De tveksamheter inför den kooperativa hyresrätten som verkets utvärdering kan föranleda har därför inte sådan tyngd att upplåtelseformen av den anledningen inte kan förordas. I detta sammanhang bör noteras att verket självt, trots bristerna i försöksverksamheten, funnit att upplåtelseformen bör införas.

Ett skäl av helt annan karaktär som har anförts mot den kooperativa hyresrätten är att den skulle leda till en olycklig sammanblandning mellan hyresrätt och bostadsrätt. Visserligen kan många av de fördelar som den kooperativa hyresrätten innebär realiseras inom ramen för vanlig hyresrätt och bostadsrätt. Den kooperativa hyresrätten innehåller emellertid ett betydande mervärde i form av en spekulationsfri, fördjupad egenförvaltning grundad på boendedemokrati som knappast kan uppnås i samma grad inom de traditionella upplåtelseformerna. Farhågorna om en sammanblandning mellan upplåtelseformer framstår dessutom som betydligt överdrivna, särskilt om den kooperativa hyresrätten får en egen fullständig reglering som är skild från den allmänna hyreslagstiftningen.

Mot denna bakgrund bör upplåtelseformen kooperativ hyresrätt införas vid sidan om den vanliga hyresrätten och bostads-rätten. Upplåtelseformen bör ges en permanent reglering. Också riksdagen har tillkännagett att en sådan lagstiftning bör arbetas fram (bet. 1998/99:BoU2, rskr. 1998/99:136). Regeringen anser, i likhet med riksdagen, att en lag bör omfatta såväl fall då föreningen äger fastigheten (ägarmodellen) som fall då föreningen hyr fastigheten (hyresmodellen). En särskild utredare bör ges i uppdrag att utforma förslag till de lagregler och författningsändringar i övrigt som krävs.

Utredningsuppdraget

Utgångspunkter för uppdraget

En utgångspunkt för utredaren är att upplåtelseformen kooperativ hyresrätt skall införas genom en permanent lagreglering. Upplåtelseformen måste ges erforderlig stabilitet och förutsättningar att fungera väl. Reglerna måste skapa en bas för de kooperativa hyresrättsföreningarna att bedriva en rationell fastighetsförvaltning på likvärdiga villkor med andra fastighetsägare. Samtidigt skall regelverket ge de boende i dessa föreningar ett skydd som väsentligen motsvarar det som ges i andra upplåtelseformer. Något krav på tillstånd till verksamheten eller särskilt kommunalt godkännande, som fanns enligt försökslagen, bör inte tas in i de nya reglerna. Inte heller bör regelverket utformas så att eventuella undantag från annars tvingande hyresrättsliga bestämmelser är beroende av någon myndighets dispens.

Vid utformningen av förslagen skall utredaren ta hänsyn till de erfarenheter som den kooperativa hyresrätten hittills har gett. Utredaren skall därvid särskilt beakta Boverkets utvärdering av försöksverksamheten med kooperativ hyresrätt (Boverket Rapport 1996:7). Utredaren är dock självfallet oförhindrad att inhämta den kompletterande information om försöksverksamheten som kan behövas. Vidare skall utredaren studera den verksamhet som bedrivs av SKB.

Utredaren skall så långt möjligt föreslå ett komplett regelverk om kooperativ hyresrätt. Reglerna bör följaktligen omfatta alla aspekter av upplåtelseformen. Således bör reglerna innefatta rättsförhållandet mellan den kooperativa hyresrättsföreningen och en eventuell fastighetsägare, mellan den kooperativa hyresrättsföreningen och de boende samt förhållandet mellan de boende inbördes. Utredaren skall också överväga om samma regler bör gälla för ägarmodellen och hyresmodellen, eller om det beträffande någon av dem bör införas helt eller delvis avvikande lösningar. Utredaren skall sträva efter att utforma förslaget så att de kooperativa hyresrättsföreningar som finns i dag, inklusive SKB, kan inordna sin verksamhet under den föreslagna regleringen. De nya reglerna torde böra föras samman i en särskild lag om kooperativ hyresrätt.

I utredarens uppdrag ingår inte att överväga frågor om kooperativ hyresrätt i någon annan form än där hyresgästernas inflytande över boendet utövas genom en av dem bildad förening. Utredaren skall således inte pröva införandet av kooperativa boendeformer som inte bygger på grunddragen för ägarmodellen respektive hyresmodellen.

Närmare om uppdraget

Utredaren har att ta ställning till och utforma ändamålsenliga lösningar avseende en mängd komplicerade problem. Klart är att dagens regler, t.ex. i hyreslagen, i stor utsträckning kan användas även för den kooperativa hyresrätten. De särskilda aspekter som kan läggas på kooperativ hyresrätt jämfört med andra upplåtelseformer motiverar dock att vissa problem ges en egen lösning. Det framstår t.ex. som naturligt att utredaren tar ställning till om de undantag från vissa regler i hyreslagstiftningen som regelmässigt meddelades genom dispens enligt försökslagen bör följa direkt av lag.

Vidare har det vid utvärderingen av försöksverksamheten kommit fram sådant som enligt Boverket har bidragit till det delvis ganska negativa utfallet. Som ett exempel kan nämnas svårigheter för de kooperativa hyresrättsföreningarna enligt ägarmodellen att få kredit, vilket i sin tur har bidragit till att sådana föreningar har ombildats till bostadsrättsföreningar. Dessa frågor är tämligen oberoende av det senaste decenniets turbulenta utveckling inom den svenska ekonomin och på bostadsmarknaden. Utredaren bör vid utformningen av förslaget ge dessa frågor särskild uppmärksamhet. Boverket har lämnat förslag om hur vissa av problemen kan lösas. Självfallet är utredaren oförhindrad att föreslå även andra lösningar.

I det följande redovisas frågor som utredaren särskilt skall överväga.

Den kooperativa hyresrättens ställning vid kreditgivning

En av de frågor som Boverket har påtalat vid utvärderingen gäller den kooperativa hyresrättens ställning vid kreditgivning. Många av de kooperativa hyresrättsföreningarna har haft svårigheter att få banklån. En tänkbar åtgärd för att förbättra de kooperativa hyresrättsföreningarnas ställning vid kreditgivning skulle, som Boverket har framhållit, vara en ordning där det ställs krav på att det skall finnas en ekonomisk plan för verksamheten på liknande sätt som gäller för bostadsrättsföreningar. Vidare har verket pekat på att det har uppkommit problem för de enskilda medlemmarna att finansiera sina insatser eftersom lägenheterna inte kan åsättas ett ekonomiskt värde och därför inte har kunnat utnyttjas som kreditobjekt (se 65 § hyreslagen). Enligt verket skulle en ny säkerhetsform som särskilt anpassas för den kooperativa hyresrätten vara ett sätt att möta detta problem. Utredaren skall särskilt överväga om det även beträffande hyresmodellen finns ett behov av särskilda regler på detta område.

Hyressättningen i kooperativa hyresrättsföreningar

En annan fråga, som delvis har samband med problemen vid kreditgivning, gäller hyressättningen i kooperativa hyresrättsföreningar. Enligt Boverket tenderar kopplingen mellan den kooperativa hyresrätten och hyreslagens bruksvärdesprincip att skapa osäkerhet vid en kreditbedömning. Denna osäkerhet har enligt verket drabbat föreningar enligt ägarmodellen och beror på att en tillämpning av bruksvärdesprincipen kan framtvinga en hyressänkning, om den kooperativa hyresrättsföreningen har bestämt en hyresnivå som ligger över den nivå som tillämpas av det hyresledande allmännyttiga bostadsföretaget på orten. I ett sådant läge riskerar föreningen att komma i finansiella svårigheter.

Enligt verket torde man i ett framtida permanent system behöva frikoppla de kooperativa hyresrätterna från bruksvärdesprincipen.

En viktig fråga för utredaren blir då att ta ställning till vilka regler som bör gälla vid hyressättningen. Regeringen vill för sin del påpeka att det framstår som mindre ändamålsenligt att låta hyran bli föremål för kollektiva förhandlingar enligt hyresförhandlingslagen.

Förhållandet mellan föreningen och fastighetsägaren

För de föreningar som har valt att bedriva sin verksamhet enligt hyresmodellen gäller att föreningen hyr lägenheterna i huset av fastighetsägaren enligt ett s.k. blockhyresavtal. Hyreslagen gäller i princip för förhållandet mellan hyresgäst och fastighetsägare vid sådan uthyrning (jfr 1 § sjätte stycket hyreslagen). Det framstår som naturligt att utredaren överväger om det för den kooperativa hyresrätten behövs särskilda regler på detta område, t.ex. om bestämmande av och prövning av den hyra som föreningen skall betala till fastighetsägaren.

Hyresgästens/föreningsmedlemmens rättsställning

Utredaren skall även analysera frågor som gäller hyresgästens/föreningsmedlemmens rättigheter och skyldigheter vid boende i kooperativ hyresrätt. Jämfört med traditionell hyresrätt finns vid kooperativ hyresrätt den viktiga skillnaden att hyresgästen är medlem i en förening som tillika är hyresgästens motpart i hyresförhållandet. Detta kan medföra ett behov av särskilda överväganden när det gäller frågor om t.ex. förverkande av hyresrätten och besittningsskydd. Man kan exempelvis fråga sig vad som bör gälla om en hyresgäst i en förening som riktar sig till en viss kategori boende åsidosätter av föreningen uppställda krav på egen medverkan vid förvaltningen.

Upplåtelseformens särart kan även medföra att förutsättningarna för hyresgästens rätt att hyra ut lägenheten i andra hand och dennes möjligheter att överlåta hyresrätten, t.ex. genom byte mot annan bostad, behöver regleras på något annat sätt än som gäller enligt hyreslagen.

Hyresvärdens/föreningens rättsställning

Utredaren behöver också överväga frågor som mera uttalat rör hyresvärdens/föreningens rättigheter och skyldigheter. Den kooperativa hyresrättens särdrag kan även i detta avseende motivera andra lösningar än som föreskrivs i hyreslagen. Exempelvis kan det vara angeläget att överväga vilket ansvar föreningen bör ha för lägenheternas skick. I det sammanhanget behöver utredaren ta ställning till huruvida hyreslagens regler om åtgärds- och upprustningsföreläggande kan anses ändamålsenliga även för den kooperativa hyresrätten. Här kan, utan något ställningstagande i sak, erinras om regeringens möjlighet enligt försökslagen att ge kooperativa hyresrättsföreningar dispens från bl.a. reglerna om upprustningsföreläggande.

Ombildning till kooperativ hyresrätt m.m.

Utredaren skall överväga om det bör införas en ordning som underlättar ombildningar från framför allt vanlig hyresrätt till kooperativ hyresrätt efter mönster av lagen (1982:352) om rätt till fastighetsförvärv för ombildning till bostadsrätt.

Utredaren skall vidare överväga hyresgästernas möjligheter att omsätta sina kooperativa hyresrätter till kapital, t.ex. genom ombildning till bostadsrätt. Enligt regeringens mening talar starka skäl för att en sådan ombildning i princip inte bör vara möjlig att genomföra. En motsatt ordning skulle nämligen bl.a. stå i strid med den övergripande målsättningen att den kooperativa hyresrätten skall vara en boendeform utan spekulativa moment. Utredaren har således att utgå från att utrymmet för hyresgästerna att på sådant sätt omsätta sina nyttjanderätter bör vara mycket begränsat.

Att beakta i övrigt för utredaren

Utredaren skall beräkna ekonomiska konsekvenser av förslaget. Om förslaget kan leda till kostnadsökningar för det allmänna skall utredaren föreslå en finansiering.

Utredaren skall samråda med Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet (Fi 1999:05). Utredaren skall också hålla sig underrättad om det arbete som bedrivs av Bostadsrättsutredningen (Ju 1996:10) och av 1997 års hyreslagstiftningsutredning (Ju 1997:09). Vidare skall utredaren hålla sig underrättad om det lagstiftningsarbete som bedrivs i Regeringskansliet och som är av betydelse för uppdraget.

Uppdraget skall redovisas senast den 1 november 2000.