Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas för att kartlägga och analysera frågor om konsumentskyddet vid finansiell rådgivning.

Utredaren skall inledningsvis kartlägga rättsläget när det gäller rådgivarens ansvar vid finansiell rådgivning till konsumenter. Utredaren skall vidare kartlägga dels de egenåtgärder som vidtas av de finansiella företagen för att uppnå en hög kvalitet på rådgivningen, dels berörda myndigheters arbete på området.

Kartläggningen skall följas av en analys av frågan om vilka åtgärder som kan vara lämpliga att vidta för att stärka konsumentskyddet i samband med finansiellrådgivning.

Utredaren skall i det sammanhanget undersöka om det finns behov av särskilda bestämmelser av näringsrättslig eller civilrättslig natur. Om utredaren finner att ett sådant behov finns, skall utredaren också lämna förslag till reglering.

Utredaren skall dessutom undersöka behovet av andra lämpliga åtgärder som kan vidtas i syfte att stärka konsumenternas ställning på området och får lämna förslag även till sådana åtgärder.

Behovet av en utredning

Bankers och andra finansiella företags verksamhet har på olika sätt förändrats. Företagen har i allt högre grad kommit att arbeta med tjänster som i viss mån skiljer sig från den traditionella in- och utlåningsverksamheten. Det som främst avses är marknadsföring och försäljning av olika typer av finansiella tjänster och produkter. Exempel på sådana tjänster är köp och försäljning av sparprodukter, såsom värdepappersfonder, svenska och utländska aktier, räntebärande instrument samt pensionsförsäkringar. Sådana tjänster och produkter är numera något som berör de flesta svenskar. Andelen vuxna svenskar som äger finansiella instrument har på tjugo år ökat från cirka 20 procent till närmare 80 procent. Dessa tjänster riktade direkt till konsumenter har också fått ökad betydelse för banker och andra finansiella företags lönsamhet. Betydelsen av de finansiella tjänsterna för de finansiella företagen har därtill förändrat banktjänstemännens roll på så sätt att dessa i större utsträckning kommit att agera som rådgivare och försäljare av finansiella tjänster.

För konsumenterna har utvecklingen på det finansiella området inneburit att de har fått ökad möjlighet att agera på de finansiella marknaderna. Genom att konsumenterna i ökad utsträckning tagit steget från traditionellt banksparande till att placera sina sparmedel i t.ex. värdepappersfonder eller aktier har också behovet av information och kunskap ökat. Som alternativ till ett tryggt sätt att spara pengar med en relativt säker avkastning erbjuds numera ett mycket stort antal investeringsalternativ med varierande riskprofil. Genom Internet har enskilda konsumenter fått tillträde till aktiemarknaden på ett sätt som tidigare var förbehållet mäklare.

I olika sammanhang har det framförts åsikten att det förekommer problem i samband med företagens rådgivning till konsumenter. Ett exempel är att det kan ligga en intressekonflikt i det förhållandet att de finansiella företagen, även inom ramen för ett rådgivningsuppdrag, eftersträvar att sälja främst sina egna produkter. Ett annat problem kan vara svårigheterna att klargöra de olika roller som företagen har gentemot konsumenterna, dvs. som säljare respektive rådgivare. Vidare har den åsikten framförts att rådgivarna inte alltid besitter nödvändig kompetens och erfarenhet för sin uppgift.

Även om utgångspunkten är att varje placering i värdepapper eller aktier innebär en risk, är det viktigt att konsumenterna görs uppmärksamma på denna risk. Olika placeringar medför olika grad av risk och olika möjlighet till avkastning. Ändamålet med sparandet, konsumentens totala ekonomiska situation och det tidsperspektiv i vilket placeringen görs är faktorer som bör påverka valet av sparform. Den enskilda konsumenten har normalt små möjligheter att göra bedömningar om vilken typ av placering som är mest lämplig. Mot denna bakgrund är konsumenterna i stort behov av den rådgivning som bankerna och de andra finansiella företagen erbjuder. Därmed aktualiseras också frågan om vilket ansvar företagen har för de råd som de ger till konsumenterna och vad som kan krävas av rådgivarna. För vissa typer av rådgivare är ansvarsfrågan reglerad i särskild lagstiftning. Detta gäller t.ex. enligt lagen (1989:508) om försäkringsmäklare. I Sverige saknas dock allmänna regler om ansvar för finansiell rådgivning. I stället tillämpas regler om sysslomän (18 kap.handelsbalken) samt allmänna skadeståndsrättsliga och avtalsrättliga principer. Frågan om rådgivares ansvar har de senaste åren diskuterats i medierna och i den juridiska litteraturen. Ett flertal artiklar i ämnet har publicerats i juridiska tidskrifter och resonemang har förts utifrån såväl ekonomiska som juridiska utgångspunkter. Tidigare utredningsarbete Konsumentpolitiska kommittén 2000 har i betänkandet Starka konsumenter i en gränslös värld (SOU 2000:29) tagit upp frågan om rådgivaransvar. Kommittén har föreslagit att konsumentskyddet vid finansiell rådgivning skall förstärkas genom civilrättslig lagstiftning som är tvingande till konsumentens förmån. Enligt kommittén borde viktiga inslag i en sådan lagstiftning vara en lättnad i konsumentens bevisbörda, en skyldighet för rådgivare att dokumentera uppdraget och en skyldighet för rådgivare att med omsorg tillvarata konsumenternas intressen. Kommittén har vidare uppmärksammat frågan om vilka krav som bör kunna ställas på rådgivare i fråga om praktisk och teoretisk utbildning. Kommittén redovisade inte något författningsförslag. Betänkandet har remissbehandlats (dnr Ju2001/ 70/KO). Internationella jämförelser I Danmark har frågan om rådgivaransvar utretts relativt nyligen. Utredningens slutsatser presenterades i betänkandet Rådgiveransvar (betänkande nr 1362, november 1998). Utredningens majoritet konstaterade att det i Danmark, utöver redan gällande principer om rådgivaransvar och ersättningsskyldighet, inte finns behov av ytterligare lagstiftning om rådgivning. Det danska Justitsministeriet har dock i oktober 2000 remitterat ett lagförslag som bygger på vad en minoritet i utredningen förordat och som innehåller bestämmelser om skadestånd i vissa fall till konsumenter vid ekonomisk rådgivning. Något lagförslag har dock ännu inte lagts fram för Folketinget. I Norge har man sedan den 1 juli 2000 en ny lag på det finansiella området, lov om finansavtaler og finansoppdrag (finansavtaleloven). I lagen finns bl.a. bestämmelser av marknadsrättslig karaktär om rådgivares skyldigheter. I Storbritannien har man under år 2000 infört ett system för rådgivaransvar. Inom ramen för detta system ställs bl.a. krav på certifiering av rådgivare samt krav på dokumentation och arkivering. Systemet innefattar också bestämmelser som under vissa förhållanden kan innebära att ekonomisk kompensation kan komma att beslutas i samband med en utomrättslig procedur för tvistlösning. Problemställningar och utgångspunkter för uppdraget Ett väl fungerande konsumentskydd kan i allmänhet åstadkommas på olika sätt. Lagstiftning på olika rättsområden, insatser från berörda myndigheter och egenåtgärder från näringsidkarnas sida kan var för sig eller tillsammans stärka konsumenternas ställning. En bedömning av om konsumentskyddet vid finansiell rådgivning bör stärkas - och på vilket sätt det i så fall bör ske - reser olika grundläggande frågeställningar. Vad kan avses med rådgivning? Vad bör krävas för att rådgivaransvar skall uppkomma? Vad bör menas med felaktig eller vårdslös rådgivning? Vilka följder bör en sådan rådgivning få för rådgivaren? Uppdraget bör vidare ha som utgångspunkt den näringsrättsliga regleringen på området och de finansiella företagens möjligheter att vidta egenåtgärder. Rådgivning eller försäljning? Information till konsumenter från de finansiella företagen förmedlas inte sällan av en person som av företaget benämns rådgivare. Rådgivningen förekommer inom olika verksamhetstyper, exempelvis i samband med kreditgivning och vid köp eller försäljning av värdepapper. Informationen avser dock nästan undantagslöst företagets egna produkter. Är konsumenten vid ordinära kontakter med de finansiella företagen föremål för rådgivning eller försäljning? Den roll som rådgivaren har i förhållande till konsumenten kan framstå som oklar, vilket kan medföra att konsumenten missbedömer rådgivarens uppdrag och avsikter. Det kan ligga en intressekonflikt i det faktum att de finansiella företagen, även inom ramen för ett rådgivningsuppdrag, vanligen endast har intresse av att sälja egna produkter och tjänster. Detta till skillnad från en fristående mäklare som kan förväntas ge en bredare bild av utbudet på marknaden. En särskild fråga är om sådan interaktiv information som finns tillgänglig på Internet kan anses utgöra rådgivning eller om sådan information från finansiella företag enbart skall bedömas på samma sätt som marknadsföring generellt. Det är därvid viktigt att konsumenterna från början har klart för sig vilka förutsättningar och begränsningar i företagens ansvar som gäller.

Rådgivningsuppdraget Avgörande för konsumentens rättsliga ställning gentemot de finansiella företagen är vilket rättsförhållande som kan anses råda dem emellan. Mot den bakgrunden uppstår frågan om vilka yttre förutsättningar som bör vara uppfyllda för att ett rådgivaransvar skall anses föreligga. Intressant är i sammanhanget rättsfallet NJA 1992 s. 243. Innebörden av Högsta domstolens avgörande, som berör ansvaret för en revisor, torde vara att ett rådgivaransvar visserligen förutsätter ett uppdragsförhållande, men att ett sådant kan komma till stånd tämligen formlöst. Vad är felaktig eller vårdslös rådgivning? För att kunna bedöma det ansvar en rådgivare har för de råd som lämnas måste man fastställa vad ett rådgivningsuppdrag skall anses gå ut på och därmed vad som kan föranleda att rådgivning skall bedömas som vårdslös eller felaktig. Vid bedömning av rådgivningsuppdragets innebörd och rådgivarens skyldigheter kan en jämförelse med förhållandena i Storbritannien tjäna som exempel. Där är rådgivaren skyldig att noga kartlägga kundens profil och behov. Rådgivningen dokumenteras och undertecknas av rådgivaren och kunden. Rådgivaren ansvarar för att de investeringsmodeller och produktslag som kunden rekommenderas verkligen är lämpliga för kundens behov. Det är alltså inte rådgivarens ansvar att de rekommenderade produkterna ger god avkastning. I stället beaktas sådant som om rådet att investera i en viss typ av aktier varit lämpligt eller om rådet borde ha utformats på annat sätt, t.ex. att sprida riskerna eller att välja en lågriskfond. Följder av en felaktig eller vårdslös rådgivning För det fall konsumenten kan anses ha blivit utsatt för vårdslös eller felaktig rådgivning, aktualiseras frågan om vilken påföljd detta bör föranleda. Frågan om vilka sanktioner som bör kunna tillgripas mot den som lämnar felaktig eller vårdslös finansiell rådgivning är naturligtvis beroende av vilken typ av rättslig reglering som kan anses vara mest ändamålsenlig. En marknadsrättslig reglering har till syfte att skydda konsumentkollektivet. Det finansiella företag som generellt eller i ett särskilt fall lämnar en undermålig rådgivning till konsumenterna kan genom en sådan reglering förhindras att fortsättningsvis lämna den typen av råd, t.ex. genom att förbud vid vite införs. En författningsreglering kan även innehålla krav på information. Om valet skulle falla på en civilrättslig reglering torde en skadeståndssanktion ligga närmast till hands. Dock finns det risk att en sådan lösning i förhållande till en marknadsrättslig reglering kan bli avsevärt mer komplicerad och mindre ändamålsenlig för den enskilde konsumenten. En skadeståndspåföljd förutsätter naturligtvis att det kan konstateras att rådgivningen faktiskt lett till en ekonomisk skada för konsumenten och att skadan är en adekvat följd av rådgivningen. Man måste då också överväga vilket läge konsumenten bör försättas i genom skadeståndet, dvs. antingen det läge konsumenten skulle ha befunnit sig i om rådgivningen inte alls ägt rum eller det som skulle motsvaras av att konsumenten hade följt ett godtagbart råd (det s.k. negativa respektive positiva kontraktsintresset). För att bestämma skadeståndet är det också viktigt att kunna bestämma tidpunkten för skadan och om konsumenten på något sätt kunnat begränsa sin skada. Därtill kan frågor kring bevisning och bevisbördans placering ha stor betydelse för konsumenternas möjlighet att nå framgång med sina krav. Rörelseregler för finansiella företag I sammanhanget måste även rörelsereglerna för de finansiella företagen beaktas, t.ex. bestämmelserna i bankrörelselagen (1987:617) och lagen om värdepappersrörelse (1991:980). Denna lagstiftning anger ramarna för företagens verksamhet och reglerar den statliga tillsynen över den verksamhet som bedrivs. Genom sådan lagstiftning ställer lagstiftaren krav på de finansiella instituten i olika avseenden, bl.a. regleras vad banker och vissa andra finansiella institut skall beakta i samband med kreditgivning till enskilda konsumenter. Sådan lagstiftning kompletteras inte sällan med allmänna råd från tillsynsmyndigheten. Särskilda ersättningsregler till förmån för enskilda konsumenter, för det fall instituten inte följer bestämmelserna, saknas emellertid. Den nämnda typen av reglering skulle med avseende på rådgivning kunna innehålla bestämmelser om exempelvis informationsplikt i olika avseenden och om krav på rådgivarnas kompetens och utbildning. Som jämförelse kan nämnas den bestämmelse om information som nyligen införts i 1 kap. 1 a § försäkringsrörelselagen (1982:713). Det bör i sammanhanget nämnas att Banklagskommitténs betänkande Reglering och tillsyn av banker och kreditmarknadsföretag (SOU 1998:160) för närvarande bereds i Regeringskansliet. Förslagen i betänkandet innebär genomgripande förändringar i regelverket för banker och kreditmarknadsföretag. Egenåtgärder När det gäller kvalitén på den rådgivning som lämnas är de åtgärder av självreglerande karaktär som, i syfte att komma till rätta med problem för konsumenterna, kan vidtas av de finansiella företagen av betydelse. Gemensamma branschöverenskommelser och etiska riktlinjer av konsumentskyddande karaktär - ofta framtagna i samarbete med berörda myndigheter - har på t.ex. marknadsföringsområdet visat sig vara effektiva redskap. Inom ramen för en marknadsrättslig reglering används dessutom sådana riktlinjer inte sällan som tolkningsunderlag för vad som kan anses utgöra god sed inom ett visst område. Det bör i sammanhanget framhållas att de organ inom vilka man antar sådana branschöverenskommelser inte bör vara sammansatta på ett sådant sätt att samarbete om priser eller andra villkor möjliggörs - ett sådant samarbete skulle kunna leda till minskad konkurrens. Det bör nämnas att det i Svenska Fondhandlareföreningens regi pågår ett arbete i syfte att höja grundkompetensen hos anställda i banker och värdepappersbolag. Uppdraget En särskild utredare tillkallas för att utreda frågor kring konsumentskyddet vid finansiell rådgivning. Kartläggning Utredaren skall kartlägga rättsläget på området i belysning av lagstiftning, praxis och doktrin. Utredaren skall vidare kartlägga berörda myndigheters arbete när det gäller exempelvis tillsyn, normgivning och information. För att få en fullständig bild av det konsumentskydd som finns på området, skall utredaren också kartlägga de egenåtgärder som görs av de finansiella företagen, med eller utan stöd från berörda myndigheter. Behovsanalys Utredaren skall därefter göra en analys av vilka problem konsumenterna kan ställas inför med anledning av finansiell rådgivning. I det sammanhanget skall utredaren undersöka i vilken omfattning konsumenterna framställer klagomål med anledning av finansiell rådgivning till exempelvis de lokala konsumentvägledarna, Allmänna reklamationsnämnden eller Konsumenternas Bankbyrå och Konsumenternas Försäkringsbyrå. Utredaren skall vidare göra sig en bild av kvalitén på den rådgivning som ges till konsumenterna.

Internationella jämförelser Utredaren skall studera konsumentskyddet på området i andra länder. Av särskilt intresse torde den nya lagstiftningen i Storbritannien vara. Även i de nordiska länderna har frågan varit föremål för översyn under de senaste åren och utredaren bör ta del av de överväganden som gjorts och studera de lösningar som valts i dessa länder. Ett förstärkt konsumentskydd Mot bakgrund av kartläggningen skall utredaren analysera vilka åtgärder som kan vara lämpliga att vidta för att stärka konsumentskyddet vid finansiell rådgivning. För det fall utredaren finner att det finns behov av särskilda bestämmelser av näringsrättslig eller civilrättslig natur, skall utredaren lämna förslag till sådan reglering. Utredaren skall också undersöka behovet av andra lämpliga åtgärder för att stärka konsumenternas ställning på området, såsom åtgärder i form av utbildning, information och bättre möjligheter att framföra klagomål. Utredaren får lämna förslag även till sådana åtgärder. Redovisning av uppdraget, m.m. Utredaren skall särskilt redovisa konsekvenserna för små företags villkor i enlighet med 15 § kommittéförordningen (1998:1474). Utredaren skall i detta arbete samråda med Näringslivets Nämnd för Regelgranskning. Uppdraget skall redovisas senast den 30 juni 2002.

(Justitiedepartementet)