Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppgift att överväga behovet av att ändra det svenska regelverket för att i större utsträckning än i dag förmå utländskan förare - och i förekommande fall utländska fordonsägare - att betala böter och avgifter som har ålagts för förseelser mot trafiklagstiftningen. Om utredaren finner att det finns ett sådant behov skall denne föreslå lämpliga förändringar i regelverket. De nya reglerna skall uppfylla grundläggande krav på rättssäkerhet, vara proportionerliga och inte vara diskriminerande på grund av nationalitet. Vidare skall reglerna vara tillämpliga endast på böter som ådömts för och avgifter som fastställts på grund av förseelser mot trafiklagstiftningenoch således inte gälla utanför denna lagstiftning.

Bakgrund

Påföljder vid brott mot trafiklagstiftningen

Påföljden för de flesta brott mot trafiklagstiftningen är böter, vanligen penningböter. Endast i fall av grövre trafikbrottslighet, t.ex. rattfylleri och olaga yrkesmässig trafik, finns fängelse i straffskalan. Som exempel på brott där påföljden är penningböter kan nämnas i princip samtliga brott mot bestämmelserna i fordonskungörelsen (1972:595), bilregisterkungörelsen (1972:599) och trafikförordningen (1998:1276). Vidare stadgas penningböter som straff för den som bryter mot bestämmelserna om kör- och vilotider, se förordningen (1994:1297) om vilotider vid vissa vägtransporter inom landet och förordningen (1995:521) om behöriga myndigheter, m.m. i fråga om kör- och vilotider samt färdskrivare vid vägtransporter.

Förseelser mot bestämmelserna om parkering och om högsta tillåtna axeltryck, boggitryck, trippelaxeltryck eller bruttovikt beivras i flertalet fall inte med böter utan genom administrativa avgifter, se lagen (1976:206) om felparkeringsavgift och lagen (1972:435) om överlastavgift.

Föreläggande av ordningsbot och strafföreläggande

Eftersom penningböter är den normala påföljden för brott mot trafiklagstiftningen beivras en stor del av dessa brott genom att enskilda polismän på platsen för förseelsen utfärdar föreläggande av ordningsbot enligt bestämmelserna i 48 kap.rättegångsbalken. Om den misstänkte godkänner föreläggandet, gäller det som en dom som har vunnit laga kraft.

I de fall det inte är möjligt att använda sig av föreläggande av ordningsbot kan bötesstraff i stället med stöd av bestämmelserna i 48 kap.rättegångsbalken föreläggas genom strafföreläggande. Strafföreläggande får endast föreläggas av åklagare. Ett sådant föreläggande kan således inte föreläggas omedelbart vid platsen för brottet. Om den misstänkte godkänner ett strafföreläggande gäller även det som en dom som har vunnit laga kraft. Ett villkor för strafföreläggande är självfallet att böter ingår i straffskalan för brottet. Till skillnad från föreläggande av ordningsbot får ett strafföreläggande föreläggas även när påföljden bestäms till dagsböter. Även villkorlig dom eller sådan påföljd i förening med böter får i vissa fall föreläggas genom strafföreläggande.

När någon inte godkänner ett föreläggande av ordningsbot överlämnas ärendet till åklagare, som har att åtala personen i fråga vid allmän domstol. Detta gäller även när någon vägrar att godkänna ett strafföreläggande. Om den tilltalade uteblir från huvudförhandlingen i ett sådant mål kan målet inte sällan avgöras i hans utevaro enligt bestämmelserna i 46 kap. 15 § andra stycket rättegångsbalken (fr.o.m. den 1 juli 2001 återfinns bestämmelserna i 46 kap. 15 a § rättegångsbalken). Tilltalade som inte är hemmahörande i Sverige kan dock vara svåra att delge kallelse till huvudförhandlingen. Utan en sådan delgivning får målet inte avgöras. Riksdagen har emellertid nyligen beslutat vissa lagändringar som innebär en möjlighet att använda s.k. förenklad delgivning i vissa brottmål (se prop. 2000/01:108, bet. 2000/01:JuU28, rskr. 2000/01:225). Härigenom torde en del av de tidigare delgivningsproblemen när det gäller tilltalade med hemvist utomlands kunna undvikas.

Verkställighet av böter

Verkställighet av böter sker enligt bötesverkställighetslagen (1979:189) genom antingen uppbörd eller indrivning. Uppbörd sker genom att den bötfällde frivilligt betalar, medan indrivning skall tillgripas om detta inte sker. Indrivning av böter verkställs av kronofogdemyndigheten med stöd av bestämmelserna i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m.

I praktiken innebär systemet för verkställighet av böter att den som godkänner ett föreläggande av ordningsbot får en kopia av det utfärdade föreläggandet och ett inbetalningskort på det utdömda bötesbeloppet. Beloppet skall betalas inom 30 dagar. Om detta inte sker får den bötfällde en påminnelse med upplysning om att inbetalning skall ske med det snaraste. Betalas inte bötesbeloppet efter påminnelsen överlämnas ärendet till kronofogdemyndigheten för indrivning.

Om den bötfällde så önskar kan böterna betalas på platsen för förseelsen till den polisman som har utfärdat föreläggandet av ordningsbot. Den bötfällde får då tillsammans med en kopia av föreläggandet ett särskilt kvitto på beloppet. Polisen godtar att böterna betalas med utländsk valuta. Den utländska valutan växlas in i bank där polismyndigheten bekostar växlingsavgiften. Skulle det efter växling konstateras att ett för stort belopp betalats återbetalas det överskjutande beloppet till den bötfällde.

Det finns emellertid enligt svensk rätt ingen möjlighet att tvinga den som har godkänt ett föreläggande av ordningsbot att betala böterna på platsen för förseelsen.

Trots att något föreläggande av ordningsbot eller strafföreläggande inte har utfärdats får enligt 2 § andra stycket bötesverkställighetslagen den som misstänks för ett brott betala förskott på böter som kan komma att åläggas honom. Förskottsbetalning av böter görs hos polismyndigheten och måste alltid ske frivilligt. Det går således inte att tvinga den som t.ex. vägrar att godkänna ett föreläggande av ordningsbot att i förskott betala eventuella böter som senare kan komma att ådömas honom.

Kvarstad, häktning och andra tvångsmedel

Om någon är skäligen misstänkt för brott och det skäligen kan antas att han genom att avvika eller genom att undanskaffa egendom eller på något annat sätt undandrar sig t.ex. att betala böter kan det enligt 26 kap. 1 § rättegångsbalken förordnas om kvarstad på så mycket av hans egendom att bötesbeloppet kan antas bli täckt vid utmätning. En förutsättning för att kvarstad skall kunna beslutas är emellertid enligt andra stycket i det nämnda lagrummet att skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller något annat motstående intresse, den s.k. proportionalitetsprincipen. Beslut om kvarstad skall meddelas av domstol. I avvaktan på domstolens beslut får åklagaren eller förundersökningsledaren, eller om det är fara i dröjsmål en polisman, ta lös egendom i förvar (26 kap.2 och 3 §§rättegångsbalken).

I 24 och 25 kap.rättegångsbalken finns bestämmelser om häktning, reseförbud och anmälningsskyldighet. Den som är på sannolika skäl misstänkt för ett brott, för vilket det är föreskrivet fängelse ett år eller därutöver, får häktas bl.a. om det med hänsyn till brottets beskaffenhet, den misstänktes förhållanden eller någon annan omständighet finns risk för att han avviker eller på något annat sätt undandrar sig lagföring eller straff. Vidare får oberoende av brottets beskaffenhet den häktas som är på sannolika skäl misstänkt, om han är okänd och vägrar att uppge namn och hemvist. Han får också häktas om hans uppgift om namn eller hemvist kan antas vara osann eller om han saknar hemvist inom riket och det finns risk för att han genom att bege sig från riket undandrar sig lagföring och straff.

Reseförbud eller anmälningsskyldighet kan meddelas den som är skäligen misstänkt för ett brott på vilket fängelse kan följa om det, med hänsyn till brottets beskaffenhet, den misstänktes förhållanden eller någon annan omständighet, finns risk för att han avviker eller på något annat sätt undandrar sig lagföring och straff.

Om den som är misstänkt för ett trafikbrott inte godkänner ett föreläggande av ordningsbot eller ett strafföreläggande kan de ovan beskrivna bestämmelserna om kvarstad bli aktuella att tillämpa. Detsamma gäller om någon som har godkänt ett föreläggande inte vill eller har möjlighet att betala böter som ålagts honom. Att ta t.ex. ett fordon, med eller utan last, i förvar eller belägga det med kvarstad för att säkerställa ett förhållandevis lågt bötesbelopp torde dock i de allra flesta fall strida mot proportionalitetsprincipen. I praktiken är det därför oftast uteslutet att belägga egendom med kvarstad för att säkerställa betalningen av böter för ett trafikbrott.

Även de ovan nämnda bestämmelserna om häktning, reseförbud och anmälningsskyldighet kan tänkas bli aktuella att tillämpa vid trafikbrott. Detta torde dock ske ytterst sällan och då framför allt vid misstanke om grövre trafikbrottslighet, såsom grovt rattfylleri och grov vårdslöshet i trafik.

Internationellt samarbete

Mellan de nordiska länderna finns det sedan länge ett samarbete vad gäller straffverkställighet som möjliggör att böter som dömts ut i ett land kan verkställas i något av de andra nordiska länderna, se lagen (1963:193) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge angående verkställighet av straff m.m. Det finns också en inom Europarådet antagen konvention angående straffverkställighet, 1970 års europeiska konvention om brottmålsdoms internationella rättsverkningar (den s.k. brottmålskonventionen), se lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom. Emellertid har denna konvention tillträtts av endast ett fåtal stater, varför den har kunnat tillämpas ytterst sparsamt. Någon annan konvention som möjliggör att böter på ett effektivt sätt verkställs i utomnordiska länder har Sverige ännu inte tillträtt. Det saknas således i dag effektiva möjligheter att verkställa böter som ådömts någon från ett utomnordiskt land på tillfälligt besök i Sverige. En sådan person kan alltså godkänna ett föreläggande av ordningsbot och sedan låta bli att betala böterna utan att i normalfallet riskera att bli föremål för verkställighetsåtgärder.

I detta sammanhang bör nämnas att Sverige har tillträtt 1964 års trafikbrottskonvention (SÖ 1972:17). Denna innebär att lagföring för trafikbrott som har skett i Sverige kan ske i någon annan stat som har tillträtt konventionen.

Behovet av en utredning

Problem med dagens system

Det är enligt dagens svenska regelverk förenat med svårigheter att verkställa böter som ådömts utomnordiska förare, såvida de inte väljer att frivilligt betala dessa på platsen för förseelsen. Av Vägverkets redovisning av ett regeringsuppdrag att bl.a. utreda hur den tunga trafiken efterlever trafiklagstiftningen framgår det att en projektgrupp inom Rikspolisstyrelsen har konstaterat att ungefär 50 procent av de medborgare i andra nordiska länder som ådömts böter för trafikbrott frivilligt har betalat dessa, medan motsvarande siffra för medborgare i andra europeiska länder endast är 10-15 procent. Den betydande skillnaden beror sannolikt till stor del på att böter som ådömts den som bor i ett nordiskt land slutligen kan drivas in exekutivt med stöd av det nordiska samarbetet som finns om straffverkställighet, medan någon motsvarande möjlighet inte finns när det gäller den som är hemmahörande i ett land utanför Norden.

Detta förhållande strider mot likabehandlingsprincipen och kan verka stötande ur rättvisesynpunkt. En effektiv bötesverkställighet får även förutsättas ha en positiv effekt på den allmänna trafiksäkerheten.

Den svenska åkerinäringen har framfört att dagens situation snedvrider konkurrensen mellan svenska och utländska åkeriföretag. Åkerinäringen har framhållit att svenska åkare utomlands ofta utsätts för långtgående kontroller och drastiska verkställighetsåtgärder. Ofta tvingas förarna deponera pengar som säkerhet för ålagda böter. Vidare inträffar det - enligt åkerinäringen - inte sällan att förare hindras att åka vidare till dess böterna betalas.

Samtliga trafikanter bör behandlas lika

I syfte att åstadkomma ett system där samtliga trafikanter, oavsett var de är hemmahörande, behandlas så lika som möjligt finns det skäl att överväga hur böter på ett effektivare sätt än i dag skall kunna drivas in från utländska trafikanter och utländska fordonsägare. Ett sådant system måste naturligtvis grundas på svenska rättstraditioner.

Det bästa sättet att uppnå en likabehandling vore enligt regeringens bedömning att inrätta ett effektivt konventionsgrundat internationellt verkställighetssamarbete av den omfattning som i dag gäller inom Norden. Ett sådant samarbete skulle även medföra de fördelarna att den som misstänks för brott inte blir utsatt för åtgärder för säkerställande av verkställighet i någon större utsträckning förrän skuldfrågan prövats slutligt och att man undviker vad som skulle kunna uppfattas som en särbehandling grundad på nationalitet.

Arbete pågår redan nu med att utveckla ett sådant konventionsgrundat internationellt verkställighetssamarbete. Detta arbete har bl.a. lett till en trafikbrottskonvention inom ramen för Schengensamarbetet. Konventionen undertecknades den 28 april 1999 och innebär för Sveriges del att böter kommer att kunna verkställas mot utomnordiska medborgare inom Schengenområdet. Konventionen har emellertid inte trätt i kraft. För närvarande diskuteras bestämmelser som motsvarar konventionens vid det straffrättsliga samarbetet inom EU. Dessa diskussioner kan leda fram till att en rättsakt antas.

Ändrade svenska regler

I avvaktan på att trafikbrottskonventionen eller någon annan rättsakt med motsvarande innehåll träder i kraft finns det enligt regeringens bedömning anledning att utreda möjligheterna att ändra det svenska regelverket för att möjliggöra att böter som ådömts utländska förare kan verkställas på ett effektivare sätt än i dag. Under förutsättning att reglerna inte utformas så att de diskriminerar utländska förare och åkerier skulle detta innebära att samtliga trafikanter, oavsett hemland, behandlas lika. Det trafikstraffrättsliga systemet skulle därmed bli mera rättvist. Till detta kommer att förändrade regler, som konstaterats ovan, sannolikt även skulle medföra en förbättring av trafiksäkerheten.

Avgifter

En motsvarande situation där fordonsägare som är hemmahörande i utlandet inte behandlas på samma sätt som svenska fordonsägare råder när det gäller möjligheten att driva in felparkeringsavgifter och överlastavgifter. Även beträffande indrivningen av sådana avgifter finns det anledning att analysera om - och i så fall hur - regelverket bör förändras för att det skall behandla fordonsägare så lika som möjligt oavsett var de är hemmahörande.

Uppdraget

En särskild utredare tillkallas för att överväga behovet av att ändra det svenska regelverket för att i större utsträckning än i dag förmå utländska förare - och i förekommande fall fordonsägare - att betala böter för trafikbrott och sådana avgifter som kan följa på förseelser mot trafiklagstiftningen. Om utredaren kommer fram till att det finns ett sådant behov skall denne föreslå lämpliga förändringar i regelverket. De regler som föreslås skall uppfylla grundläggande krav på rättssäkerhet, vara proportionerliga och inte vara diskriminerande på grund av nationalitet. Vidare skall reglerna vara tillämpliga endast på böter som dömts ut för och avgifter som fastställts på grund av förseelser mot trafiklagstiftningen och således inte gälla vid brott utanför denna lagstiftning.

Som ett underlag för sina överväganden skall utredaren utifrån tillgänglig statistik göra en närmare utvärdering av hur vanligt det är att utländska förare begår trafikförseelser i Sverige och hur stor skillnaden är i betalningsfrekvensen av böter och andra avgifter mellan svenska och utländska förare respektive fordonsägare.

Ytterligare underlag för sina överväganden kan utredaren hämta från regelsystemen i några av EU:s övriga medlemsländer.

Utredaren skall särskilt överväga om det är lämpligt att införa ett krav på tvingande förskottsbetalning av böter och avgifter för den som inte har sitt hemvist i Sverige samt att göra det möjligt att kvarhålla fordon i detta syfte. Härvid skall utredaren analysera om sådana åtgärder är förenliga med den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna samt tilläggsprotokollen till konventionen.

Utredaren skall vidare överväga om eventuellt förändrade regler kan riktas endast mot den kommersiella trafiken eller om all vägtrafik bör omfattas.

Det står i övrigt utredaren fritt att lämna förslag till förändrade regler.

Utredaren skall bedöma vilka konsekvenser, såväl ekonomiska som praktiska, som föreslagna bestämmelser kommer att få för berörda myndigheter, särskilt de övervakande myndigheterna.

Redovisning av uppdraget

Utredaren skall redovisa sitt arbete senast den 1 september 2002.

(Näringsdepartementet)