Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppgift att utvärdera skatterna på bekämpningsmedel och handelsgödsel. Utredaren skall dels analysera och bedöma skatternas påverkan på användningen av bekämpningsmedel respektive handelsgödsel, dels bedöma vilka effekter de har på miljön. Med utgångspunkt i detta skall det utredas om skatterna bör förändras så att de kan fungera som effektivare styrmedel på miljöområdet utan att kraven på kostnadseffektivitet eftersätts.

Utredaren skall beakta EG:s regler om statligt stöd och beakta övrig relevant gemenskapsrätt.

Bakgrund

Särskilda miljöskatter på bekämpningsmedel och handelsgödsel infördes år 1984 genom lagen (1984:410) om avgift på bekämpningsmedel respektive genom lagen (1984:409) om avgift på gödselmedel (prop. 1983/84:176, bet. 1983/84:SkU47, rskr. 1983/84:383). Syftet med miljöskatterna var att minska användningen av kemikalier i jordbruket och på så sätt minska jordbrukets negativa påverkan på miljön.

Med gödselmedel förstås både kemiskt framställt gödselmedel (handelsgödsel) och organiskt gödselmedel (t.ex. stallgödsel). Då det enligt lagen om avgift på gödselmedel med gödselmedel avsågs endast kemiskt framställt gödselmedel användshär termen handelsgödsel.

Med bekämpningsmedel avses ämnen eller beredningar som är avsedda att användas till skydd mot egendomsskada eller olägenhet för människors hälsa, förorsakad av växter, djur, bakterier eller virus. Huvuddelen av bekämpningsmedelsskatten berör således jordbruket.

Även inom andra sektorer, såsom t.ex. skogs- och trädgårdssektorn, används bekämpningsmedel och handelsgödsel. Andra näringar än jordbruket träffas således också av miljöskatterna.

Belopp motsvarande merparten av de influtna skatterna användes inledningsvis till finansiering av bl.a. forskning och olika projekt med miljöprofil (jfr Jordbruksverkets rapport Miljöavgifter 1992:41 s. 15). En mindre del av uttaget återfördes till jordbruket i form av bl.a. rådgivning och information om ett bättre växtnäringsutnyttjande.

Den beteckning som valts för en viss pålaga, i detta fall avgift, är inte avgörande för dess statsrättsliga karaktär. En skatt kan karaktäriseras som ett tvångsbidrag till det allmänna, medan med avgift vanligen förstås en penningprestation som betalas för en specificerad motprestation från det allmänna. En penningprestation får anses ha karaktär av avgift och inte skatt när penningprestationen tas ut endast i näringsreglerande syfte och i sin helhet tillförs näringsgrenen i fråga enligt särskilda regler (jfr prop. 1973:90 s. 213, 219 - 220). Det uttag som gjordes från 1984 var således huvudsakligen att betrakta som en skatt.

Redan tidigare fanns dock en prisregleringsavgift på både bekämpningsmedel och handelsgödsel inom ramen för jordbruksprisregleringen. Syftet med denna prisregleringsavgift var att finansiera delar av kostnaderna för överskotten av spannmål. Den tidigare införda prisregleringsavgiften fortsatte att gälla även efter det att miljöskatterna på bekämpningsmedel och handelsgödsel infördes.

År 1988 beslutades åtgärdsprogram inom bekämpningsmedels- respektive växtnäringsområdet (prop. 1987/88:128, bet. JoU 1987/88:24, rskr. 1987/88:374, SFS 1988:638 och 639). Målet med programmen var att bl.a. uppnå en halvering av kväveutlakningen från jordbruket fram till sekelskiftet. Miljöskatterna på bekämpningsmedel och handelsgödsel fördubblades den 1 juli 1988 för att finansiera åtgärdsprogrammen.

Reformeringen av jordbrukspolitiken, som beslutades år 1990, medförde att prisregleringsavgiften slopades år 1992. Miljöskatterna på bekämpningsmedel och handelsgödsel behölls emellertid oförändrade. Ett miljöersättningsprogram, som delvis finansierades av EU, infördes år 1995. Utformningen av detta program innebar en väsentlig förstärkning av miljöåtgärderna inom jordbruket i Sverige.

Från och med den 3 november 1994 höjdes skatterna på såväl bekämpningsmedel som handelsgödsel väsentligt (prop. 1994/95:75, bet. 1994/95:JoU7, rskr. 1994/95:126, SFS 1994:1706 och 1707). Syftet med höjningen var att bl.a. ytterligare minska användningen av bekämpningsmedel och handelsgödsel. Höjningen av skatterna sammanföll med införandet av det EG-medfinansierade miljöersättningsprogrammet.

I juli 1995 ändrades lagarna om avgift på bekämpningsmedel och gödselmedel bl.a. på så sätt att avgiften ersattes av den adekvata benämningen skatt (prop.1994/95:213, bet. 1994/95:SkU29, rskr. 1994/95:321, SFS 1995:617 och 616).

År 2000 uppgick statens intäkter från skatten på handelsgödsel till 378 miljoner kronor och skatten på bekämpningsmedel till 35 miljoner kronor.

Regeringen uttalade i budgetpropositionen för 2001 (prop. 2000/2001:1, volym 1, s. 36 resp. 230, bet. 2000/01:FiU1) att en översyn bör göras av skatterna på bekämpningsmedel och handelsgödsel med sikte på att förbättra deras effektivitet som miljöstyrmedel utan att kraven på kostnadseffektivitet eftersätts.

I regeringsförklaringen hösten 2000 aviserades att de s.k. gödselskatterna i lämplig form skall återföras till jordbruket och att förslag läggs fram under riksdagsåret. Regeringen uttalade i vårpropositionen för 2001 (prop. 2000/01:100 s. 34, 66 och 131) att regeringen avser att ta upp ytterligare diskussioner med näringen och EG-kommissionen om hur återföringen skall ske.

Uppdraget

Utredaren skall belysa erfarenheterna av nuvarande miljöskatter på bekämpningsmedel och handelsgödsel. Utredaren skall då dels analysera skatternas påverkan på användningen av bekämpningsmedel respektive handelsgödsel, dels bedöma vilka effekter skatterna har på miljön. Utredaren skall också bedöma kostnader för uppbörd och kontroll av miljöskatterna samt effekter på jordbrukets internationella konkurrenskraft.

Med utgångspunkt i ovanstående analys skall utredaren undersöka om skatterna bör ändras för att deras effektivitet som miljöstyrmedel skall förbättras, utan att kraven på kostnadseffektivitet eftersätts. Utredaren skall i det sammanhanget studera alternativa modeller för miljöskatter, men även andra former av styrmedel eller åtgärder som fyller samma syfte med undantag av den fiskala effekten.

Utredaren skall redovisa hur den delen av bekämpningsmedelsskatten och handelsgödselskatten som inte berör jordbruket skall beaktas, bl.a. när det gäller skogsbruket.

Utredaren skall även försöka uppskatta hur stora volymer bekämpningsmedel och handelsgödsel som årligen förs in olagligt från tredje land respektive EU-länder och för vilka skatt således inte betalas.

Statens jordbruksverk (Jordbruksverket) har i rapporten Sektorsmål och åtgärdsprogram för reduktion av växtnäringsförluster (Rapport 2000:1) lämnat en lägesbeskrivning när det gäller växtnäringsförluster i jordbruket samt redovisat möjliga åtgärder eller styrmedel för att nå uppsatta miljömål. När det gäller bekämpningsmedel har Jordbruksverket, genom ett beslut av regeringen den 28 september 2000, fått i uppdrag att utarbeta ett förslag till handlingsprogram för användning av bekämpningsmedel i jordbruks- och trädgårdsnäringen. Utredaren skall ta del av Jordbruksverkets arbete inom de aktuella områdena.

Som ett underlag för sin översyn skall utredaren undersöka motsvarande skatte- och miljölagstiftning samt andra miljöåtgärder i några jämförbara länder, t.ex. Danmark, Nederländerna och Norge. Utredaren skall också belysa andra betydelsefulla internationella erfarenheter av olika ekonomiska styrmedel och åtgärder på området.

Utredaren skall i sitt arbete beakta EG:s regler om statligt stöd. Särskilt de nya riktlinjerna för godkännande av statligt stöd på miljöområdet - och de begränsningar på medlemsstaternas nationella handlingsutrymme som dessa innebär - skall uppmärksammas i sammanhanget (EGT C 37, 3.2.2001). Utredaren skall beakta övrig relevant gemenskapsrätt.

Som utgångspunkt för utredarens förslag gäller att de eventuella förändringar av skatterna eller alternativa system som föreslås skall vara kostnadseffektiva vad avser administration, kontroll och uppföljning. Effektiv miljöstyrning skall vägas mot administrativ enkelhet.

Utredaren skall redovisa hur föreslagna åtgärder skall finansieras.