Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall ta ställning till hur rådets direktiv 2001/55/EG av den 20 juli 2001 om miniminormer för att ge tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer och om åtgärder för att främja en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot dessa personer och bära följderna av detta (EGT L 212, 7.8.2001, s. 12) skall genomföras i Sverige. Uppdraget innefattar i första hand att gå igenom utlänningslagstiftningen och också regelverken på andra berörda områden, samt att ta ställning till behovet av författningsändringar eller andra åtgärder. Utredaren skall lägga fram förslag på de författningsändringar som bedöms nödvändiga.

Bakgrund

Nuvarande bestämmelser

Särskilda bestämmelser om tillfälligt skydd av fördrivna personer har funnits i den svenska utlänningslagstiftningen sedan den 1 juli 1994. Bestämmelserna som finns i 2 kap. 4 a § utlänningslagen (1989:529) ändrades senast den 1 januari 1997. Paragrafen har följande lydelse.

4 a § Regeringen får i fråga om en viss grupp av utlänningar meddela föreskrifter om att den som söker uppehållstillstånd med stöd av 3 kap. och som bedöms ha ett tillfälligt behov av skydd här i landet får ges ett tidsbegränsat uppehållstillstånd.

Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får beviljas för en sammanlagd tid av högst två år. Om ett program för att förbereda återvändandet har inletts innan dess, får uppehållstillståndet förlängas med högst två år.

Om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd har getts någon med stöd av första stycket får ett tidsbegränsat tillstånd ges också till en utlänning som är make eller maka eller barn under 18 år till den person som först beviljats tillstånd.Detsamma gäller förälder till barn under 18 år som meddelats tillstånd enligt första stycket.

Enligt 2 kap. 14 § tredje stycket utlänningslagen skall regeringen anmäla föreskrifter om tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 a § i samma lag till riksdagen genom en särskild skrivelse inom tre månader.

Regeringen anförde i propositionen Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv (prop. 1996/97:25) att tillfälligt skydd måste betraktas som ett undantagsfall, men att det, när ett mycket stort antal skyddssökande i en massflyktssituation anländer till Sverige, kan anses nödvändigt att bevilja uppehållstillstånd för att kunna hantera situationen. Frågan om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd bör beviljas i en viss angiven situation kan innefatta såväl utrikespolitiska som säkerhetspolitiska överväganden. Regeringen ansåg vidare att samråd bör ske med andra länder i samband med bedömningen av om det är fråga om en massflyktssituation. När det gäller asylansökningar från personer som fått tidsbegränsat uppehållstillstånd ansåg regeringen att det är tveksamt om det står i överensstämmelse med våra konventionsåtaganden att inte pröva en ansökan om flyktingförklaring och resedokument, och att sådana ansökningar därför alltid bör prövas.

I propositionen Utlänningar i en massflyktssituation, sociala förmåner m.m. (prop. 1999/2000:42) lade regeringen fram förslag till regler att tillämpas för personer i en massflyktssituation som bedömdes ha ett behov av tillfälligt skydd i landet. Regeringen föreslog att prövningen av en ansökan om flyktingförklaring eller resedokument från en utlänning som beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 a § utlänningslagen skulle kunna skjutas upp så länge som det tidsbegränsade uppehållstillståndet gällde, dock högst två år eller till den tidigare tidpunkt vid vilken uppehållstillståndet upphört att gälla.

Regeringen föreslog vidare att de personer som beviljats ett sådant tidsbegränsat uppehållstillstånd skulle ges sociala förmåner enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. Dessa utlänningar skulle däremot inte folkbokföras i Sverige och inte heller erhålla bosättningsbaserade förmåner enligt socialförsäkringlagen (1999:799).

Under riksdagsbehandlingen gjorde regeringen den bedömningen att det inte gick att samla en bred politisk majoritet bakom propositionen. Regeringen beslutade därför att i mars 2000 återkalla propositionen för att senare återkomma i frågan.

Europeiska unionens råd antog den 20 juli 2001 direktivet 2001/55/EG av den 20 juli 2001 om miniminormer för att ge tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer och om åtgärder för att främja en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot dessa personer och bära följderna av detta (EGT L 212, 7.8.2001, s. 12). Direktivet skall vara genomfört i nationell rätt senast den 31 december 2002. Direktivet har följande huvudsakliga innehåll.

Rådet skall med kvalificerad majoritet avgöra huruvida det föreligger en massiv tillströmning av fördrivna personer, evakuerade eller spontant tillresta, till gemenskapens territorium (art. 5).

Det tillfälliga skyddet skall inledningsvis gälla i ett år. Skyddet kan förlängas med sex månader i taget i högst ett år. (art. 4 (1)). Skulle situationen alltjämt bestå kan rådet fatta beslut om att det tillfälliga skyddet skall gälla i ytterligare ett år (art. 4 (2)). Den maximala tiden är således fastställd till tre år. Skyddet kan upphöra att gälla närhelst rådet fattar beslut om det eller när den maximala tiden löpt ut (art. 6).

De personer som åtnjuter tillfälligt skydd skall ges tillgång till arbetsmarknaden (art. 12) under den tid som det tillfälliga skyddet gäller. Medlemsstaterna får av arbetsmarknadspolitiska skäl prioritera EU-medborgare eller medborgare i stater som är anslutna till EES-avtalet. Det skall för arbetstagaren finnas tillgång till sociala trygghetssystem.

Barn upp till 18 år skall ges tillträde till utbildningsväsendet på samma villkor som de egna medborgarna (art. 14). Tillträdet får begränsas till det offentliga utbildningsväsendet. I samma artikel föreskrivs det att medlemsstaterna får ge vuxna tillträde till det offentliga utbildningsväsendet.

Kärnfamiljer, d.v.s. make/maka eller sambo och ogifta barn under 18 år, garanteras rätt till familjeåterförening om den som skall återförenas med referenspersonen själv är i behov av tillfälligt skydd (art. 15). Det står respektive medlemsstat fritt att avgöra om man vill tillåta återförening med andra nära anhöriga utöver kärnfamiljen.

Rätten att ansöka om asyl värnas i direktivet och det slås fast att personer som åtnjuter tillfälligt skydd skall ha möjlighet att lämna in en asylansökan även under den period de har tillfälligt skydd (art. 17). En medlemsstat som på grund av mängden asylansökningar har svårt att bibehålla en väl fungerande asylprocedur får dock skjuta upp prövningen av asylansökningar, dock längst till den tidpunkt då det tillfälliga skyddet upphör. Medlemsstaterna får föreskriva att en person inte får ges tillfälligt skydd samtidigt som personen har ställning som asylsökande medan ansökan prövas. Om en person som kan komma i fråga för tillfälligt skydd nekas asyl, skall medlemsstaterna se till att den personen åtnjuter tillfälligt skydd eller fortsätter att åtnjuta tillfälligt skydd under resten av skyddsperioden. (art. 19).

När det tillfälliga skyddet har upphört att gälla, skall medlemsstaternas gängse lagstiftning om skydd och om utlänningar tillämpas, utan att det påverkar tillämpningen av artiklarna 21 - 23 i direktivet (artikel 20). Frågan om frivilligt återvändande och icke frivilligt återvändande regleras i direktivet (artiklarna 21 - 23). I de fall ett program för frivilligt återvändande har påbörjats, får giltighetstiden för de rättigheter som föreskrivs i direktivet förlängas till och med dagen för återvändandet (artikel 21 (3)). När icke frivilligt återvändande kommer i fråga, skall detta ske med respekt för de berörda personernas människovärde (artikel 22 (1)). Om den återvändande personens hälsotillstånd tillfälligtvis försvårar resan, t. ex. om hälsan allvarligt skulle försämras på grund av att en behandling avbryts, skall återvändande ske först när hälsotillståndet så tillåter (artikel 23 (1)). En medlemsstat får vänta med återvändandet av en familj för att ett minderårigt barn i familjen skall kunna slutföra en termin, alternativt ett läsår, i skolan (artikel 23 (2)).

I fall då gemenskapen förklarat en att en händelse är att anse som en massflyktssituation, skall respektive medlemsstat ange sin mottagningskapacitet i siffror eller i allmänna termer. De personer som är i behov av tillfälligt skydd, men som ännu inte anlänt till gemenskapens territorium, skall ha förklarat sig villiga att överföras till en viss medlemsstat innan detta får göras (artikel 25). Medlemsstaterna skall i solidarisk anda samarbeta när det gäller överföring av personer från en medlemsstat till en annan. Berörda personer måste samtycka till överföringen (artikel 26).

Personer som skulle kunna komma i fråga för tillfälligt skydd får vägras sådant skydd i vissa fall. Detta gäller personer där det finns allvarliga skäl att anta att de har begått ett brott mot freden, en krigsförbrytelse, ett brott mot mänskligheten eller ett allvarligt icke-politiskt brott. Detsamma gäller personer som det finns skälig anledning att betrakta som en fara för den mottagande medlemsstatens säkerhet eller som har gjort sig skyldiga till handlingar som står i strid med Förenta Nationernas syften och principer (artikel 28).

Personuppgifter om berörda personer skall registreras (artikel 10). Hänsyn skall då tas till rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (EGT L 281, 23.11.1995, s. 31) (beaktandesatserna p. 17).

Personer som nekas tillfälligt skydd eller familjeåterförening i en medlemsstat skall ha rätt att överklaga beslutet i den berörda medlemsstaten (artikel 29). Vidare skall medlemsstaterna införa bestämmelser om påföljder för överträdelse av nationella bestämmelser enligt detta direktiv (artikel 30).

I bilaga I finns en förlaga till passersedel för överföring av personer som åtnjuter tillfälligt skydd, och i bilaga II finns uppgifter gällande kraven om registrering i artiklarna 10, 15 och 26.

En medlemsstat får anta eller behålla bestämmelser som är mer förmånliga för skyddssökande än vad som föreskrivs i direktivet (art. 3).

Det kan nämnas att FN:s flyktingkommissarie (UNHCR), i en skrivelse till ministern för internationellt utvecklingssamarbete, migration och invandring, har gratulerat EU till antagandet av direktivet och att UNHCR ställer sig bakom att tillfälligt skydd är ett pragmatiskt svar på en exceptionell situation. UNHCR uttalade vidare att möjligheten att kunna skjuta upp prövningen av asylansökningar en viss tid är förenlig med 1951 års Genèvekonvention så länge rätten att ansöka om asyl finns och så länge ansökan prövas senast vid det tillfälliga skyddets upphörande.

Då det ankommer på medlemsstaterna att sätta i kraft lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet senast den 31 december 2002, så finns det nu ett behov av att låta en särskild utredare göra en noggrann genomgång av hur direktivet skall genomföras i svensk rätt.

Utredaren skall ta ställning till hur rådets direktiv 2001/55/EG av den 20 juli 2001 om miniminormer för att ge tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer och om åtgärder för att främja en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot dessa personer och bära följderna av detta skall genomföras i Sverige.

Enligt utlänningslagen kan ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för högst två år beviljas när en viss grupp av utlänningar bedöms ha ett behov av tillfälligt skydd. Direktivet föreskriver att det tillfälliga skyddet inledningsvis skall gälla i ett år. Därefter kan skyddet automatiskt förlängas med sex månader i taget i högst ett år. Om det efter två år fortfarande finns skäl för tillfälligt skydd får rådet besluta att förlänga det tillfälliga skyddet i upp till ett år. Detta innebär att tiden maximalt kan uppgå till tre år. Utredaren skall ta ställning till vad som behöver göras för att den svenska lagstiftningen skall vara förenlig med direktivets föreskrifter.

Det är rådet som på förslag från kommissionen skall fastställa om det är frågan om en massiv tillströmning av fördrivna personer. Ett sådant beslut skall bl. a. omfatta redogörelser för vilka personer som skall omfattas av beslutet och från vilket datum det tillfälliga skyddet skall gälla. Vidare skall uppgifter från medlemsstaterna om deras mottagandekapacitet inkluderas. Utredaren skall lämna förslag på vilket sätt mottagandekapaciteten kan fastställas i Sverige liksom till hur dessa uppgifter kan lämnas till gemenskapen. Utredaren skall därvid även närmare klarlägga hur denna del av förfarandet skall se ut.

Direktivet ger en möjlighet att ge tillfälligt skydd åt ytterligare kategorier av fördrivna personer utöver dem som omfattas av rådets beslut enligt direktivets artikel 5, om de fördrivits av samma skäl och från samma ursprungsland eller ursprungsregion. Utredaren skall överväga om den svenska lagstiftningen skall omfatta denna möjlighet.

Personer som beviljas tidsbegränsat uppehållstillstånd i Sverige enligt 2 kap 4 a § utlänningslagen får för närvarande också beviljas arbetstillstånd. Direktivet föreskriver att denna möjlighet till arbete skall ges, men tillåter att EU-medborgare och medborgare i en EES-stat kan få prioriteras av arbetsmarknadspolitiska skäl. Utredaren skall undersöka om behov av regeländringar i detta avseende föreligger.

När det gäller barns tillgång till skolväsendet har regeringen lämnat förslag i prop. 2000/01:115 om asylsökande barns skolgång m.m. Enligt förslaget är rätten till utbildning begränsad till det offentliga skolväsendet, om inte en fristående skola ställer en plats till förfogande för den ersättning som betalas ut för en plats i det offentliga utbildningsväsendet. Genomförandet av direktivet kan innebära behov av regeländringar. Vuxnas tillträde till det allmänna utbildningsväsendet regleras inte i den svenska ordningen. Utredaren skall göra en bedömning av om denna möjlighet skall införas och redogöra för vilka konsekvenser detta i så fall medför.

När en person beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 2 kap 4 a § utlänningslagen, får ett sådant uppehållstillstånd också ges till kärnfamiljen till den person som först beviljats tillstånd. När det gäller möjligheten för återförening för andra nära anhöriga som levde tillsammans med, och som är helt eller delvis beroende av referenspersonen, finns inga bestämmelser i utlänningslagen. Utredaren skall ta ställning till huruvida familjeåterförening skall kunna komma i fråga också för denna personkrets, liksom på vilket sätt en sådan möjlighet kan komma att påverka mottagandekapaciteten.

Personer som har fått tillfälligt skydd skall enligt direktivet ha rätt att lämna in en asylansökan när som helst under tillståndstiden men, om asylsystemet är belastat, kan prövningen få skjutas upp längst till dess att det tillfälliga skyddet upphör. En sådan möjlighet att skjuta upp prövningen finns inte i gällande svensk rätt. Utredaren skall överväga hur denna del av direktivet kan genomföras i den svenska ordningen. Utredaren skall också belysa de konsekvenser genomförandet kan få.

Direktivets reglering innebär att det kan förekomma att det föreskrivs att en person inte får ges tillfälligt skydd samtidigt som personen har ställning som asylsökande i avvaktan på att hans eller hennes asylansökan prövas. Denna särskilda situation, som i princip inte kan uppkomma i det nuvarande svenska systemet, skall belysas särskilt. Utredaren skall vidare lämna förslag på vilken lösning som bör komma i fråga för svenskt vidkommande.

Det finns i dag en möjlighet att förlänga ett tidsbegränsat uppehållstillstånd med ytterligare två år i fall där ett program för frivilligt återvändande har inletts. En liknande möjlighet finns också i direktivet. Medlemsstaterna skall vidare vidta de åtgärder som krävs för att möjliggöra ett frivilligt återvändande till hemlandet för personer som åtnjuter tillfälligt skydd eller vilkas tillfälliga skydd har upphört. Svensk rätt och praxis uppfyller förmodligen dessa krav. Utredaren skall likafullt överväga om, och i så fall hur, den svenska lagstiftningen bör preciseras och avgränsas i detta avseende.

I fall av icke frivilligt återvändande skall en medlemsstat pröva om det finns tungt vägande humanitära skäl som gör det omöjligt eller oskäligt att kräva ett återvändande. Bestämmelsen tillgodoses förmodligen genom att den svenska asylproceduren är en enhetlig process i vilken även humanitära skäl prövas. Det finns ändå ett behov av att utredaren överväger om, och i så fall hur, den svenska lagstiftningen bör preciseras.

I direktivet ges en möjlighet för medlemsstaten att tillåta minderåriga barn att fullfölja pågående termin eller läsår i skolan innan återvändande sker. Någon motsvarande bestämmelse finns inte i Sverige i dag. Det finns ett behov av att överväga om en sådan regel bör införas eller inte, och av att belysa konsekvenserna av den långa väntetiden mellan beslut och återvändande som i vissa fall kan bli följden av en sådan regel. Barnets bästa skall särskilt beaktas i denna fråga.

Varje medlemsstat skall ange, i siffror eller i allmänna termer, hur stor mottagandekapaciteten är. Medlemsstaterna skall i solidarisk anda samarbeta för att överföra personer, med berördas samtycke, från en medlemsstat till en annan. Vidare skall medlemsstaterna regelbundet översända uppgifter om antalet personer som åtnjuter tillfälligt skydd. Formerna för det administrativa samarbetet, inbegripet frågan om en nationell kontaktpunkt genom vilken informationsutbyte och direkt samarbete skall ske, behöver utredas. Sveriges erfarenheter från masstillströmningen av personer i relation till massflyktssituationen i Kosovo skulle här kunna vara till nytta.

Direktivet ger möjlighet att undanta personer från tillfälligt skydd. I utlänningslagen regleras det när uppehållstillstånd får vägras en flykting eller en skyddsbehövande i övrigt. Utredaren skall ta ställning till om direktivet i denna del bör föranleda någon ändring av nu gällande bestämmelser.

Utredningsbehovet omfattar direktivets konsekvenser och behovet av regeländringar inte bara med avseende på utlänningslagstiftningen utan kan också omfatta andra berörda regelverk såsom socialförsäkringslagen (1999:799), folkbokföringslagen (1991:481), socialtjänstlagen (1980:260) och lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl.

Utredaren skall, utöver vad som ovan närmare beskrivits, ta ställning till om det i övrigt fordras några ytterligare åtgärder för direktivets genomförande i den svenska ordningen. Utredaren skall slutligen lägga fram förslag på de författningsändringar som bedöms nödvändiga och andra ytterligare åtgärder som direktivet ger anledning till.

Utredaren skall vid uppdragets utförande beakta genomförandearbetet av direktivet i andra medlemsstater.

För utredaren gäller kommittéförordningen (1998:1474).

Uppdraget skall redovisas senast den 31 december 2001.

(Utrikesdepartementet)