Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare utses för att göra en samlad analys av den ekonomiska och sociala situationen för studerande på olika utbildningsnivåer under den samlade studietiden, inklusive studieuppehåll. Utredaren skall, mot bakgrund av de studerandes skiftande sociala situation, kartlägga samspelet mellan studiestödssystemet och andra förmånssystem som socialförsäkringssystemet inklusive bostadsbidragssystemet samt det ekonomiska biståndet enligt socialtjänstlagen och arbetslöshetsförsäkringen.

Grundstrukturen i de befintliga förmånssystemen skall ligga fast. Till de grundläggande principerna hör bl.a. inkomstbortfallsprincipen. Den särskilda utredaren skall analysera om gränsdragningen mellan studiestödssystemet å en sidan och socialförsäkringssystemet inklusive bostadsbidragssystemet och det ekonomiska biståndet å andra sidan behöver förtydligas. Om utredaren finner alternativa möjligheter att förtydliga gränserna mellan systemen skall sådana möjligheter och konsekvenserna av dem redovisas.

När det gäller arbetslöshetsförsäkringen skall utredaren endast kartlägga hur arbetslöshetsförsäkringen samspelar med studiestödssystemet.

Som ett särskilt uppdrag skall den särskilda utredaren föreslå hur det nya studiestödssystemet bör samspela med bostadsbidraget på lång sikt, i enlighet med riksdagens tillkännagivande (BoU 2000/01:BoU12). I de fall utredarens förslag innebär att författningar behöver ändras, skall utredaren lämna förslag till sådana ändringar.

Uppdraget skall vara avslutat senast den 31 december 2003.

Bakgrund

Utbildningsväsendets expansion

Regeringen har i propositionen Den öppna högskolan (prop. 2001/02:15) behandlat åtgärder som syftar till att främja en breddad rekrytering till högskolan. I propositionen framhålls bl.a. betydelsen av att rekrytera nya grupper av studerande till högskolan och på så sätt uppnå en från social och etnisk utgångspunkt jämnare rekrytering. Riksdagen har beslutat i enlighet med propositionen.

Den kraftiga utbyggnaden av den grundläggande högskoleutbildningen under senare år har bidragit till att fler studenter har fått tillträde till högre utbildning. Utbyggnaden av högskolan innebär att resurser motsvarande ca 100 000 högskoleplatser har tillförts mellan åren 1997 och 2003.

Under 1990-talet ökade antalet studenter i högskolan med ca 80 procent. Det s.k. kunskapslyftet som pågått sedan år 1997 har också bidragit till både fler och nya grupper av studerande inom vuxenutbildningen. Samtidigt har studerandegruppens sammansättning förändrats och breddats med avseende på ålder, geografisk, kulturell och social bakgrund. Detta har inneburit en ökad mångfald.

Eftersom studerandegruppen är mycket heterogen har de studerande olika behov när det gäller bostad, barnomsorg, trygghet under sjukdom, etc. beroende på vilken livssituation de befinner sig i.

År 2001 var mer än 330 000 personer registrerade som studerande på högskolenivå. Nära 60 procent av alla studerande på högskolenivå var kvinnor. Kvinnor dominerade i de högre åldersgrupperna. Antalet studerande var störst i åldersgruppen 21-24 år. Drygt 50 procent av de studerande var över 25 år. Omkring 20 procent av de studerande hade barn vilket är en ökning jämfört med åren 1998 och 1999 då endast 15 procent hade barn. Insatserna för ett livslångt lärande har resulterat i att studerandegruppen har breddats och nu består av såväl unga som äldre studerande.

År 2001 var drygt 247 000 personer registrerade i vuxenutbildningen. Mer än 65 procent av alla vuxenstuderande var kvinnor. Drygt 75 procent av de vuxenstuderande var över 25 år.

Bostadsbidraget i sin nuvarande form är främst riktat till barnfamiljer. Det kan också ges till personer mellan 18 och 29 år utan barn, oavsett om hushållet består av en ensamstående eller två samboende vuxna. För studerande med studiemedel gäller att bidragsdelen i studiemedlen ligger till grund för inkomstprövningen för bostadsbidrag. Av de ungdomshushåll som uppbär bostadsbidrag är ca tre fjärdedelar studerande med studiemedel.

Bidragshöjningen i det nya studiemedelssystemet kan medföra att vissa studerandehushåll kan få ett lägre bostadsbidrag. För att förhindra att det reformerade studiestödssystemet skulle leda till minskade bostadsbidrag tog riksdagen initiativ till införandet av en tillfällig lag, lagen (2001:525) om särskild bestämmelse om bostadsbidrag för år 2001. Den tillfälliga lagen innebar att endast 80 procent av bidragsdelen i studiemedlen ingick i den bidragsgrundande inkomsten. Lagen trädde i kraft den 1 juli 2001. För år 2002 beslutades en ny lag med samma innehåll (SFS 2001:1111). Denna lag infördes i avvaktan på en långsiktig lösning.

Sjuk- och föräldraförsäkringen bygger på inkomstbortfallsprincipen, vilken är en av grundbultarna i socialförsäkringen. Principen innebär att ersättningen är kopplad till den sjukpenninggrundande inkomst (SGI) som personen har. För föräldrar som har låg inkomst eller ingen inkomst alls betalas dock föräldrapenning ut enligt en grundnivå.

SGI är den årliga inkomst i pengar som en försäkrad kan antas komma att tills vidare få för eget arbete.

Om den försäkrade inte längre har någon inkomst av arbete skall han eller hon som regel inte längre omfattas av sjukpenningförsäkringen. Sjukpenningskyddet kvarstår emellertid i vissa situationer som har bedömts vara skyddsvärda.

Till de grupper som omfattas av sådana s.k. SGI-skyddade tider hör bl.a. de som bedriver studier för vilka de uppbär studiestöd enligt studiestödslagen (1999:1395). Under SGI-skyddade tider får den sjukpenninggrundande inkomsten anpassas efter löneutvecklingen inom den försäkrades yrkesområde. Reglerna om SGI-skyddade tider utgör således ett avsteg från huvudregeln och innebär att en försäkrad får behålla sin SGI även om han eller hon inte längre förvärvsarbetar.

Föräldrapenningen omfattar totalt 480 dagar. Av dessa dagar betalas 390 dagar ut enligt förälderns SGI, dock lägst enligt grundnivån. Grundnivån höjdes från 60 kronor per dag till 120 kronor per dag år 2002. De ytterligare 90 dagarna inom föräldrapenningen betalas som tidigare ut med 60 kronor per dag, lika för alla. Syftet med den höjda grundnivån är att förbättra för de föräldrar, exempelvis studerande, som saknar inkomst, har låg inkomst eller inte uppfyller kvalifikationsvillkoret inom föräldrapenningen. Regeringen har aviserat ytterligare höjningar av grundnivån till 150 kronor per dag år 2003 och till 180 kronor per dag år 2004, om det statsfinansiella läget så medger.

För studerande som har studiestöd gäller även särskilda regler inom studiestödssystemets ram i samband med sjukdom. Reglerna finns i studiestödslagen (1999:1395) och i studiestödsförordningen (2000:655). Bestämmelserna innebär att den studerande kan få behålla studiestödet under den tid han eller hon på grund av sjukdom är helt oförmögen att bedriva studier. En förutsättning är att sjukanmälan görs till och godkänns av försäkringskassan. Om sjukperioden varar längre tid än 30 dagar kan studieskulden för perioden avskrivas i efterhand.

Arbetslöshetsförsäkringen är en försäkring vid arbetslöshet och omställning från ett arbete till ett annat. Den består av en inkomstrelaterad ersättning som baseras på tidigare arbetsinkomst och ett grundbelopp som dels lämnas efter arbete i viss omfattning, dels efter avslutade studier. För båda ersättningsformerna är ett grundvillkor för ersättning bl.a. att sökanden är oförhindrad att arbeta och aktivt söker arbete. Arbetslöshetsersättning träder således inte in enbart på grund av att studier inte bedrivs under sommaren eller att studiestöd inte lämnas under ferierna. Det finns dock en generell regel i arbetslöshetsförsäkringen vid tillfälligt avbrott i arbetslösheten. En arbetslös som studerar en tid kan få arbetslöshetsersättning om han eller hon befinner sig i s.k. omställning, dvs. tidigare har beviljats arbetslöshetsersättning och inom ett år, från det att han eller hon senast uppbar ersättning, åter blir arbetslös.

Den 1 januari 1998 gjordes en ändring i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkringen som innebar att heltidsutbildningen skall vara avslutad för att arbetslöshetskassan skall bortse från studietiden vid prövning av rätt till arbetslöshetsersättning.

Aktivitetsstöd lämnas med 183 kronor till den som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program utan att vara berättigad till arbetslöshetsersättning. Fr.o.m. den 1 juli 1998 gäller att aktivitetsstöd till ett högre belopp lämnas i sådant program under ferieuppehåll i studierna. Förutsättningar för aktivitetsstöd till sådant högre belopp är bl.a. att personen skulle ha varit berättigad till högre arbetslöshetsersättning än 183 kronor per dag enligt de tidigare reglerna för arbetslöshetsersättning.

Den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har enligt socialtjänstlagen (2001:453) bland annat rätt till ekonomiskt bistånd av socialnämnden för sin försörjning och för sin livsföring i övrigt. Biståndet skall motsvara en skälig levnadsnivå.

Det innebär att biståndet utgör ett yttersta skyddsnät när inga andra försörjningsmöjligheter finns. Det innebär också att människor som akut är utan pengar kan få hjälp i en nödsituation. Men den enskilde måste först utnyttja alla andra vägar som normalt står honom eller henne till buds. Den som kan arbeta är till exempel skyldig att söka arbete. Det finns också en skyldighet att delta i verksamheter som anordnas för arbetslösa. Personer som gjort vad de kan för att klara sin försörjning på egen hand, men ändå saknar inkomster eller andra medel motsvarande en skälig levnadsnivå, har som regel rätt till ekonomiskt bistånd.

När det gäller vuxna studerande anses de normalt sett få sina behov tillgodosedda genom stödformer som finns inom studiemedelssystemet och vuxenstudiestödet. Men det är ytterst förhållandena i den enskilda livssituationen som avgör om en person som studerar har rätt till ekonomiskt bistånd. Nivån på biståndet bestäms utifrån reglerna om försörjningsstöd och riksnorm. Finns särskilda skäl kan socialtjänsten beräkna kostnaderna till en lägre nivå än riksnormen.

Fr.o.m. år 1998 infördes en ny möjlighet för socialtjänsten att ställa vissa krav på yngre personer som får försörjningsstöd. Bestämmelsen tar i första hand sikte på personer under 25 år som inte fått fäste på arbetsmarknaden eller kommit in på någon reguljär utbildning och inte heller har kunnat beredas deltagande i något lämpligt arbetsmarknadspolitisk program. Bakgrunden till förändringen var regeringens bedömning att det är särskilt olyckligt om unga människor riskerar att börja sina yrkesliv med ekonomiskt bistånd. Förändringen innebär att socialnämnden kan begära att den som får bistånd under viss tid skall delta i av nämnden anvisad praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet om han eller hon inte har kunnat beredas deltagande i något lämpligt arbetsmarknadspolitisk program. Bestämmelsen omfattar även studerande med tillgång till finansiering i särskild ordning, men som för en viss tid under studieuppehåll behöver ekonomiskt bistånd för att klara sin försörjning.

Sedan 1993 har kommunerna möjlighet att betala ut introduktionsersättning till skyddsbehövande och andra som omfattas av det kommunala flyktingmottagandet och som deltar i ett introduktionsprogram. Kommunerna fastställer själva introduktionsersättningens utformning och storlek.

Den 1 juli 2001 trädde den nya studiestödslagen och därmed det nya studiestödssystemet i kraft. Förändringarna innebar bl.a. att bidragsdelen i studiemedlen höjdes med närmare 500 kronor per månad och att lånedelen minskade i motsvarande mån. För vuxna studerande på grundskole- och gymnasienivå infördes en möjlighet till en högre bidragsnivå. Vidare möjliggjordes för vissa studerande att få ett tilläggslån med ca 1 600 kronor per månad. Reformen innebar även att den övre åldersgränsen för att vara berättigad till studiemedel höjdes från 45 till 50 år.

Systemet bygger på en veckoberäkning med en längsta tid som studiemedel kan lämnas på respektive utbildningsnivå. På eftergymnasial nivå kan studiemedel normalt lämnas i högst 240 veckor. Möjligheten att komplettera studiemedlen med sidoinkomster utan reducering av studiestödet har ökat betydligt. Genom studiestödsreformen har de studerande dessutom infogats i det allmänna pensionssystemet genom att studiebidraget är pensionsgrundande.

Återbetalningssystemet har stramats åt, men har trygghetsregler som kan nyttjas för att begränsa återbetalningen. Trygghetsreglerna ger låntagaren rätt att få nedsättning av årsbeloppet på ett sätt som tar hänsyn till låntagarens betalningsförmåga.

Studiemedelssystemet är generellt till sin karaktär. Alla som omfattas av systemet har i princip rätt till lika stort studiestöd under studietiden oavsett ålder, familjesituation och bostadsort. En grundläggande princip i studiestödssystemet är att speciella behov föranledda av t.ex. bostadskostnader, barn, särskilda kostnader på grund av handikapp etc. skall tillgodoses inom ramen för andra förmånssystem.

Riksdagen har nyligen antagit en lag (2002:624) om rekryteringsbidrag till vissa vuxenstuderande (prop. 2001/02:161, bet. UbU 2001/02:15, rskr. 2001/02:312). Avsikten är att rekryteringsbidraget skall komplettera studiestödssystemet och användas inom ramen för kommunernas uppsökande verksamhet, för att stimulera vuxna som är eller riskerar att bli arbetslösa eller som har något funktionshinder till studier på grundskole- och gymnasienivå.

Vissa andra viktiga förändringar har gjorts på det studiesociala området utöver införandet av ett nytt studiestödssystem.

Studentinflytandet har ökat genom de förändringar som infördes i högskolelagen (1992:1434) och i högskoleförordningen (1993:100) efter förslag i regeringens proposition Studentinflytande och kvalitetsutveckling i högskolan (prop. 1999/2000:28). Bestämmelserna markerar att studenterna skall ges möjlighet till det inflytande som behövs för att på ett effektivt sätt kunna delta i och påverka verksamheten i högskolan.

Personskadeskyddet för studerande vid statliga universitet och högskolor har förbättrats genom ändringar i högskoleförordningen och i förordningen (1993:221) för Sveriges lantbruksuniversitet med anledning av propositionen Personskadeskydd för studenter (prop. 1999/2000:5). Sedan den 1 juli 2000 gäller således en försäkring i Sverige som ger högskolestudenter ett personskadeskydd motsvarande det som arbetstagare har.

Regeringen har i propositionen Likabehandling av studenter i högskolan (prop. 2001/02:27) föreslagit en ny lag om likabehandling av studenter i högskolan. Den skall ha till ändamål att på högskoleområdet främja lika rättigheter för studenter och sökande och motverka diskriminering på grund av studenters könstillhörighet, etniska tillhörighet, sexuella läggning eller funktionshinder. Riksdagen har beslutat i enlighet med propositionen (bet. 2001/02:UbU:5, rskr. 2001/02:101).

Regeringen har beslutat om direktiv (dir. 2001:104 och dir. 2002:118) till en utredning som skall analysera samt föreslå ändringar i reglerna om skyddstider för sjukpenninggrundande inkomst. Även den särskilda beräkningsgrunden för föräldrapenning skall ingå i utredningen. Utredaren skall föreslå grundläggande principer för rätten att behålla en sjukpenninggrundande inkomst under tid då förvärvsarbete inte utförs.

Vidare har regeringen beslutat om direktiv (dir. 2002:47) till en översyn av studiehjälpen. Utredaren skall se över studiehjälpssystemet, dvs. studiestödet för studerande under 20 år i gymnasieskolan och annan motsvarande utbildning. Utredaren skall bl.a. klargöra studiehjälpens syfte, dess roll i relation till olika ekonomiska stödformer på det familjepolitiska området och dess grad av måluppfyllelse.

Studenters behov av ekonomiskt stöd under studietiden är mycket skiftande. Studiestödssystemet är tänkt att fungera tillsammans med övriga trygghetssystem, där de olika systemen dock har sina speciella roller i samhället. Studerande med försörjningsbörda har således möjlighet till kompletterande ekonomiskt tillskott, främst i form av barnbidrag och bostadsbidrag. Det har emellertid framförts kritik mot den nuvarande ordningen. Bland annat har vissa kvalifikationsvillkor som finns inom sjuk-, föräldra- och arbetslöshetsförsäkringen samt vissa andra kriterier som gäller för t.ex. ekonomiskt bistånd och bostadsbidrag kritiserats. Det behövs därför en samlad granskning av hur de olika förmånssystem som studerande kan beröras av under studietiden, inklusive studieuppehåll, samspelar. Gränssnitten behöver kartläggas.

För studerande som blir sjuka eller får barn under studietiden kan den ekonomiska situationen förändras beroende på att vissa trygghetssystem, såsom sjuk- och föräldraförsäkringen, är inkomstrelaterade. Således kan studerande som blir sjuka eller väljer att bilda familj under studietiden hamna i en ekonomisk situation som försvårar fortsatta studier.

För personer som varvar arbete med studier kan såväl möjligheterna att uppbära arbetslöshetsersättning som ersättningsnivåer komma att påverkas, vilket i sin tur kan påverka den enskildes vilja och möjlighet att studera. Samtidigt är det en bärande princip i arbetslöshetsförsäkringen att rätt till ersättning förutsätter en varaktig anknytning till arbetsmarknaden och att personen aktivt söker ett nytt arbete.

Studiestöd lämnas endast under studietid. Under ett år har de studerande normalt en period då de själva måste svara för sin ekonomiska försörjning eftersom studierna ofta är organiserade med ett längre uppehåll under sommarmånaderna. Eftersom studerandegruppens ekonomiska behov och förutsättningar varierar under studieperioden, inklusive studieuppehåll, bör dessa frågor belysas. När det gäller möjligheterna att uppbära arbetslöshetsersättning vid studieuppehåll är det viktigt att erinra om arbetslöshetsförsäkringens roll som omställningsförsäkring från ett arbete till ett annat.

Det reformerade studiestödet kan ge konsekvenser för vissa studerandehushåll som uppbär bostadsbidrag, eftersom studiebidraget ingår i den bostadsbidragsgrundande inkomsten. För att ändringarna i studiestödssystemet inte skulle leda till minskade bostadsbidrag tog riksdagen initiativ till införandet av en tillfällig lag, lagen (2001:525) om särskild bestämmelse om bostadsbidrag för år 2001. Den tillfälliga lagen innebar att endast 80 procent av bidragsdelen i studiemedlen ingick i den bidragsgrundande inkomsten. Lagen trädde i kraft den 1 juli 2001. För år 2002 beslutades en ny lag med samma innehåll (SFS 2001:1111). Denna lag infördes i avvaktan på en långsiktig lösning.

Ytterligare analyser om bostadsbidragets roll och alternativa utvägar i syfte att nå en långsiktig lösning behöver därför göras.

Utredaren skall göra en samlad analys av den ekonomiska och sociala situationen för studerande på olika utbildningsnivåer under den samlade studietiden, inklusive studieuppehåll. Utredaren skall, mot bakgrund av de studerandes skiftande sociala situation, kartlägga samspelet mellan studiestödssystemet och andra förmånssystem som socialförsäkringssystemet inklusive bostadsbidragssystemet samt det ekonomiska biståndet enligt socialtjänstlagen och arbetslöshetsförsäkringen.

Utredningen skall omfatta studerande i högskoleutbildning, annan eftergymnasia utbildning inklusive kvalificerad yrkesutbildning (KY) samt vuxenutbildning.

Det skall ingå i analysen att beskriva i vilka avseenden den ekonomiska situationen för studerande liknar respektive skiljer sig från den ekonomiska situationen för övriga grupper i samhället. Utredaren skall lämna underlag till regeringens fortsatta överväganden om behovet av att anpassa systemen till olika studerandegruppers behov. Motiv för och konsekvenser av olika alternativ skall redovisas.

De befintliga systemens grundstruktur skall ligga fast. Till de grundläggande principerna hör bl.a. inkomstbortfallsprincipen. Den särskilda utredaren skall analysera om gränsdragningen mellan studiestödssystemet och å ena sidan socialförsäkringssystemet inklusive bostadsbidragssystemet och det ekonomiska biståndet å andra sidan behöver förtydligas. Om utredaren finner alternativa möjligheter att förtydliga gränserna mellan systemen skall sådana möjligheter och konsekvenserna av dem redovisas för såväl staten som kommunerna.

Utgångspunkten för uppdraget skall vara att underlätta livslångt lärande och att studiestödssystemet och övriga förmånssystem skall fungera väl tillsammans. Det är även viktigt att systemen bidrar till jämställdhet mellan kvinnor och män samt främjar barnafödandet.

När det gäller arbetslöshetsförsäkringen skall utredaren endast kartlägga hur arbetslöshetsförsäkringen samspelar med studiestödssystemet.

Som ett särskilt uppdrag skall den särskilda utredaren föreslå hur det nya studiestödssystemet bör samverka med bostadsbidraget på lång sikt, i enlighet med riksdagens tillkännagivande (bet. 2000/01:BoU12). I de fall utredarens förslag innebär att författningar behöver ändras, skall utredaren lämna förslag till sådana ändringar.

Utredaren skall samråda med utredningen om skyddstider för sjukpenninggrundande inkomst (dir. 2001:104 och dir. 2002:118) och med utredningen om översyn av studiehjälpen (dir. 2002:47).

Utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 31 december 2003.

(Socialdepartementet)