Sammanfattning av uppdraget

Socialförsäkringsadministrationen består av Riksförsäkringsverket (RFV) och de allmänna försäkringskassorna.

En särskild utredare skall lämna förslag till hur den framtida socialförsäkringsadministrationen skall utformas så att förutsättningarna för att komma till rätta med de administrativa brister som uppmärksammats i olika sammanhang blir bättre. Likaså skall förutsättningarna öka att genom gemensamma förhållningssätt bryta utvecklingen av ohälsan och att kunna utnyttja samhällets samlade resurser på bästa sätt för den försäkrade.

Uppdraget skall slutredovisas senast den 15 november 2003 men redan senast den 15 juni 2003 skall utredaren redovisa ett översiktligt förslag till organisationsstruktur och ansvarsfördelning mellan de berörda aktörerna.

Bakgrund

Nuvarande organisationens roll- och ansvarsfördelning

1. Socialförsäkringsadministrationen

RFV är central förvaltningsmyndighet för socialförsäkringen och anslutande bidragssystem. RFV:s roll omfattar verksamhetsgrenarna normgivning, tillsyn över de allmänna försäkringskassorna och Premiepensionsmyndigheten (PPM), systemägarskapet för de gemensamma IT-systemen samt ekonomistyrning. Dessutom skall RFV agera stabsorgan till regeringen, ansvara för officiell statistik inom socialförsäkringsområdet samt följa och utvärdera utvecklingen av socialförsäkringen. Tillsammans med försäkringskassorna har RFV ansvar för handläggning och information. RFV:s delaktighet i handläggningsprocessen ökar bl.a. till följd av ny teknik och framväxten av ärendehanteringssystem och internet-tjänster.

PPM handhar försäkringsfunktionen i premiepensionssystemet. Denna verksamhet ställer krav som är unika i statsförvaltningen och därför inrättades en särskild myndighet för denna funktion.

Försäkringskassorna är självständiga offentligrättsliga juridiska personer. De är inte statliga myndigheter men finansieras fullt ut med statliga medel. Det finns 21 försäkringskassor som under sig har ett antal lokalkontor. Varje försäkringskassa har en styrelse som ansvarar för att verksamheten bedrivs författningsenligt, effektivt och i överensstämmelse med syftet för verksamheten. Ledamöterna utses av regeringen.

Försäkringskassorna har i uppdrag att handlägga enskilda ärenden inom socialförsäkrings- och bidragssystemen på regional och lokal nivå samt att svara för samhällets samordning av arbetslivsinriktad rehabilitering för sjukförsäkrade personer. De flesta ärenden handläggs av försäkringskassan på den ort där den försäkrade är bosatt men vissa ärendeslag handläggs koncentrerat vid särskilda av regeringen utsedda försäkringskassor.

Försäkringskassornas ärenden avgörs antingen av en tjänsteman eller av en socialförsäkringsnämnd. Nämnden avgör ärenden om rätten till vissa förmåner som handikappersättning, vårdbidrag, förtidspensioner, arbetsskadelivränta och assistansersättning. Nämndens ledamöter utses av försäkringskassans styrelse. För den dagliga verksamheten ansvarar kassans direktör. Direktören anställs genom beslut av regeringen efter RFV:s hörande på förslag av styrelsen.

I försäkringskassans medverkan i den arbetslivsinriktade rehabiliteringen ingår att upprätta en rehabiliteringsplan för en försäkrad som behöver en arbetslivsinriktad rehabiliteringsåtgärd. Planen skall innehålla uppgifter om vilka åtgärder som skall vidtas, vem som bär ansvaret, tidplan och kostnader för rehabiliteringen. Inom ramen för de s.k. särskilda medlen som anslås över statsbudgeten har försäkringskassan möjlighet att köpa arbetslivsinriktade rehabiliteringstjänster.

Bland annat när det gäller organisatoriska frågor har socialförsäkringsadministrationen en annorlunda ansvarsfördelning än statliga myndigheter. I statliga myndigheter är det vanligen myndighetschefen som beslutar i organisatoriska frågor. När det gäller försäkringskassorna måste ibland regeringen och i vissa fall riksdagen fatta sådana beslut. Exempel på sådana beslut är koncentration av handläggningen av efterlevandepension och efterlevandestöd till barn. I ett nyligen lämnat betänkande (SOU 2002:80) föreslås en koncentration av arbetsskadeförsäkringen och även beslut i detta ärende kommer att tas av regeringen.

2. Vissa närliggande områden

Vissa arbetsmarknadsfrågor ligger nära socialförsäkringsområdet. Arbetsmarknadsverket (AMV) omfattar Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) och en länsarbetsnämnd i varje län.

AMS är den centrala förvaltningsmyndigheten för allmänna arbetsmarknadsfrågor och är chefsmyndighet för länsarbetsnämnderna. Vid AMS finns en styrelse med fullt ansvar och vid länsarbetsnämnderna finns styrelser med begränsat ansvar. AMS ger riktlinjer och uppdrag till länsarbetsnämnderna, fördelar resurser och följer upp verksamheten i länen. Länsarbetsnämnderna har motsvarande ansvar för arbetsförmedlingarna i det egna länet. Inom AMS finns dessutom vissa rådgivande nämnder.

När det gäller enskilda personers behov av rehabilitering finns olika aktörer som skall se till att sådan kommer till stånd. Förutom arbetsgivaren finns fyra olika aktörer på det offentliga området som var och en har ett ansvar när det gäller rehabilitering. Hälso- och sjukvården ansvarar för den medicinska rehabiliteringen, till vilken bl.a. räknas - utöver ordinär sjukvård - rådgivning, stödåtgärder och funktionsprövning. Kommunens socialtjänst ansvarar för den sociala rehabiliteringen, som bl.a. avser frågor som service, råd, upplysning och bistånd i personliga angelägenheter. Arbetsförmedlingen ansvarar för arbetslivsinriktad rehabilitering för arbetslösa, där den som är i behov av särskilt stöd erbjuds utredande, vägledande, rehabiliterande och arbetsförberedande insatser med målet arbete, i första hand på den reguljära arbetsmarknaden. Försäkringskassan har en initiativroll och ett samordningsansvar för rehabilitering av sjukförsäkrade personer.

Arbetsmiljöverket (AV), som är central förvaltningsmyndighet för arbetsmiljö- och arbetstidsfrågor, bildades 2001. Detta skedde genom att Yrkesinspektionens tio distrikt och Arbetarskyddsstyrelsen gick samman och bildade en enda myndighet. Därmed kom yrkesinspektionsdistrikten, som nu benämns arbetsmiljöinspektionen, att utgöra en avdelning inom Arbetsmiljöverket. Verket har en styrelse som består av högst sju ledamöter inklusive generaldirektören.

AV har bl. a. tillsynsansvar i fråga om arbetsgivarnas skyldigheter att ha en organiserad arbets-, anpassnings- och rehabiliteringsverksamhet för fullgörande av uppgifter enligt arbetsmiljölagen (1977:1160) och 22 kapitlet lagen (1962:381) om allmän försäkring. Tillsynsansvaret omfattar även frågan om skyldighet för arbetsgivare att tillhandahålla företagshälsovård.

3. Tidigare utredningar Frågor som rör möjligheterna att såväl effektivisera socialförsäkringsadministrationen som att skapa nya och bättre förutsättningar för att använda samhällets samlade resurser på ett bättre sätt har behandlats i olika sammanhang. Nedan pekas på några utredningar och andra sammanhang där sådana frågor aktualiserats.

Riksdagens revisorer har i sin rapport 1998/99:1 framhållit att granskningen visar att kostnader, kvalitet och prestationer varierar på ett omotiverat sätt mellan olika försäkringskassor. RFV har i sin tillsynsverksamhet också följt upp sådana frågor och funnit liknande brister.

Försöksverksamhet har bedrivits i olika former för att stärka samverkan mellan skilda samhällsområden i rehabiliteringsarbetet. Dessutom har Socialstyrelsen, AMS, Arbetsmiljöverket och RFV ett gemensamt uppdrag från regeringen att samverka inom den arbetslivsinriktade rehabiliteringen. Samverkan i dessa frågor har förbättrats och en mängd goda resultat uppnåtts. Samtidigt visar dock utvärderingar bl.a. att förändringar av roller och ansvar krävs för att en effektiv samverkan skall kunna åstadkommas. Så anses det t.ex. att ett gemensamt ansvar över sektorgränserna behövs för att rehabilitera särskilt utsatta personer. Även betydelsen av gemensam politisk styrning för att göra prioriteringar lyfts fram.

Sedan år 1998 bedrivs samverkan inom rehabiliteringsområdet i enlighet med de riktlinjer som regeringen angav i propositionen Samverkan, socialförsäkringens ersättningsnivåer och administration (prop.1996/97:63).

I proposition Vissa socialförsäkringsfrågor m.m. (prop. 2002/03:2) föreslår regeringen att försäkringskassan skall få utökade möjligheter att bidra med medel för samverkan inom rehabiliteringsområdet.

Regeringen gav den 13 december 2001 RFV och AMS uppdrag att förnya den arbetslivsinriktade rehabiliteringen. AMS och RFV skall bl.a. redovisa erfarenheterna som gäller ansvarsfördelningen mellan försäkringskassan och arbetsförmedlingen som gäller arbetslösa sjukskrivna. Även erfarenheterna när det gäller ansvarsfördelningen för de sjukskrivna som har en anställning, men där det är klarlagt att de inte kommer att kunna återgå i arbete hos sin ordinarie arbetsgivare, skall redovisas. Om erfarenheterna visar att ansvarsfördelningen behöver förändras skall AMS och RFV lämna förslag till regeländringar. Senast den 1 maj 2003 skall en redovisning av dessa frågor lämnas.

I betänkandet Rehabilitering till arbete (SOU 2000:78) framhålls att det offentliga ansvaret för rehabilitering präglas av en hög grad av sektorisering. Fyra parallella sektorer finns med olika mål, medel och ansvar. I betänkandet föreslås att en ny rehabiliteringsförsäkring införs och att en ny statlig myndighet inrättas för att leda och samordna arbetet med rehabilitering.

I december 2001 gav riksdagen (bet. 2001/02:SfU1, rskr. 2001/02:84) regeringen tillkänna att regeringen bör återkomma till riksdagen med ett förslag om en finansiell samordning som omfattar socialförsäkringen, hälso- och sjukvården, socialtjänsten och arbetsmarknadsmyndigheterna. Med anledning av riksdagens tillkännagivande har det tillsatts en arbetsgrupp inom Regeringskansliet för att utarbeta ett sådant förslag. Förslaget skall träda i kraft under 2003.

I betänkandet (SOU 2002:5) Handlingsplan för ökad hälsa i arbetslivet föreslås att försäkringskassorna organiseras inom ramen för den normala statliga myndighetsstrukturen och att regeringen skall tillsätta en utredning med uppdrag att lämna närmare förslag till utformning och genomförande av den nya organisationen. Dessutom föreslås att regeringen skall överväga utformningen av en fast organisatorisk samverkan mellan arbetsförmedlingen och försäkringskassan.

Utredningen (S 2002:01) om Analys av Hälsa och Arbete (AHA) har i uppdrag att föreslå hur en analysgrupp inom området hälsa och ohälsa i arbetslivet skall utformas. Utredningen skall också föreslå den närmare inriktningen för analysgruppens arbetsområde och redovisa för- och nackdelar med olika organisationsformer samt klarlägga analysgruppens funktion och ansvar i förhållande till andra myndigheter. Ett delbetänkande (SOU 2002:62) Kunskapsläge sjukförsäkringen har redan lämnats och slutbetänkande skall lämnas senast den 31 mars 2003.

Regeringen har utsett en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag till utformning av en koncentrerad handläggning av arbetsskadeärenden och inrättandet av en kunskapsbank på området (S 2002:08). Den 15 oktober 2002 lämnade utredaren betänkande (SOU 2002:80) Koncentrerad arbetsskadehandläggning för likformighet och rättvisa. Slutbetänkande skall lämnas senast den 15 januari 2003.

Riksrevisionsverket har i sin uppföljningsrapport Välfärdssystemen behöver förenklas (RRV 2002:20) framhållit att socialförsäkringsadministrationen behöver tydligare ledning. Riksrevisionsverket har dessutom i olika sammanhang uttalat sitt stöd för att försäkringskassorna inordnas i den statliga förvaltningsstrukturen och att socialförsäkringsadministrationen ges en tydlig och sammanhållen organisationsform med den centrala myndigheten som chefsmyndighet.

Regeringen beslutade i september 2000 att tillkalla en utredare med uppdrag att utreda den statliga tillsynen (Ju 2000:06). I delbetänkandet (SOU 2002:14) Statlig tillsyn som lämnades i februari 2002 kartläggs den statliga tillsynen samt de problem som förekommer. I slutrapporten skall utredaren lämna förslag till hur den statliga tillsynen kan göras tydligare och effektivare.

Regeringen gav i april 2002 Statskontoret i uppdrag att granska styrningen inom socialförsäkringsadministrationen mot bakgrund av att en ökad fokusering krävs på resultat och resultatstyrning. Statskontoret har särskilt undersöka hur försäkringskassornas styrelser arbetar och hur samarbetet mellan styrelse och direktör fungerar. I rapporten Bättre styrning av socialförsäkringens administration (2002:26) som redovisades den 29 november 2002 konstateras att styrningen, med många styrande aktörer i mångfaldiga och komplicerade konstellationer, bäst och enklast kan beskrivas som överstyrning.

4. Behovet av en översyn

Regeringen har i budgetpropositionen för 2003 (prop. 2002/03:1 Utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp) aviserat en översyn av socialförsäkringens administration. Som motiv för översynen pekar regeringen särskilt på att det finns stora skillnader mellan hur reglerna tillämpas och hur människor blir bemötta i olika delar av landet. Av RFV:s årsredovisning för 2001 framgår att handläggningen av flera slags förmåner visar allvarliga kvalitetsbrister. En granskning som Justitieombudsmannen (JO) gjort visar att de försäkrade inte får tillgång till socialförsäkringen på lika villkor. JO anser vidare att det finns systemfel. Felen, som är fler och allvarligare än hos andra myndigheter, rör sig om bl.a. oacceptabelt långa handläggningstider, bristfälliga beslutsunderlag, underlåtenhet att besvara brev och slarvigt förda journaler. Skälen till bristerna är enligt JO låg utbildningsnivå, dåligt efterföljande av förvaltningslagen (1986:223) samt otillräcklig ledning, kontroll och styrning.

Bland annat Försäkringskasseförbundets rapport Långtidssjukskrivna inom försäkringskassan pekar på bristande delaktighet hos personalen, brist på öppenhet och hög arbetsbelastning. Detta leder till stressbesvär och sjukdom. Sjukfrånvaron har stigit från 4,7 procent 1998 till 7,7 procent 2001. Detta är oroande. Än mer oroande är dock utvecklingen inom enskilda kassor. Värt att notera är dock att sjukfrånvaron minskat i fyra försäkringskassor mellan 2000 och 2001. Försäkringskassornas resurserna har under senare år inte helt motsvarat de kraftigt ökande arbetsmängderna.

Samhällets största utmaningar under de närmaste åren blir att bryta den ogynnsamma ohälsoutvecklingen. Detta kräver extraordinära insatser både när det gäller hur trygghetssystemen utformas och hur socialförsäkringsarbetet organiseras. För att administrationen trots sina begränsade resurser skall kunna möta framtidens utmaningar krävs att resurserna används optimalt. Utgångspunkten är ett helhetsperspektiv och ett gemensamt förhållningssätt.

I en så stor och geografiskt spridd organisation som försäkringskassorna utgör måste det ges ett stort utrymme för decentraliserat beslutsfattande, även om kärnverksamheten avser relativt standardiserade och enhetliga tjänster.

Regeringen har i budgetpropositionen för 2003 (prop. 2002/03:1) också betonat att nya och bättre förutsättningar måste skapas för att använda samhällets samlade resurser på bästa sätt för den försäkrade. Problembilden för ohälsoutvecklingen är komplex och berör flera olika samhällsområden. De åtgärder som krävs för att förbättra situationen går över sektorgränserna. Ansvars- och arbetsfördelningen mellan olika aktörer kan därför behöva justeras och nya organisationsstrukturer prövas för att samhällets resurser skall kunna utnyttjas på ett optimalt sätt. De områden som är av särskilt intresse är de som har direkt koppling till arbetslivet. Förbättringar i arbetsmiljö och effektivare arbetslivsinriktad rehabilitering är exempel på sådana områden.

Uppdraget

1. Övergripande mål för den framtida organisationen

Regeringen har i budgetpropositionen för 2003 (prop. 2002/03:1) slagit fast att det övergripande målet för administrationen av socialförsäkringen är att denna skall administreras rättssäkert, effektivt och med god tillgänglighet så att tilltron till den bevaras och stärks. Detta mål gäller som grundförutsättning för den framtida organisationen. Hänsyn skall även tas till det etniska perspektivet och jämställdhetsmålet, så att kvinnor och män behandlas lika t.ex. inom rehabiliteringsområdet.

Organisationen skall ha helhetsperspektiv och gemensamma förhållningssätt som en grundförutsättning. Tydligt ledningsansvar, nationell samsyn och likformighet i de beslut som fattas samt inriktning på gemensam verksamhetsutveckling innefattas i detta. Vidare skall funktionerna för normering, handläggning och tillsyn vara tydligt angivna och organisationen skall ha förutsättningar att effektivt ta fram och genomföra IT-lösningar. RFV:s roll som centralt styrorgan vid t.ex. normering i förhållande till rollen som tillsynsmyndighet skall förtydligas. För att garantera en bra arbetsmiljö samt en god kompetensförsörjning krävs bl.a. en väl fungerande gemensam personalpolitik samt gemensamma satsningar för utbildning och kompetensutveckling.

Dessutom skall nya och bättre förutsättningar skapas för att samhällets samlade resurser skall kunna användas på det sätt som är bäst för den försäkrade och som är bäst för att bryta ohälsoutvecklingen.

2. Frågor som skall övervägas i översynen

De frågor som redovisats i avsnittet om tidigare utredningar skall vägas in i översynen. Dessutom skall följande särskilt övervägas.

Den nyligen genomförda pensionsreformen innebär bl.a. att administrationen av pensionsförmånerna är delad mellan RFV och PPM. Premiepensionen är en del av pensionssystemet och därmed en del av socialförsäkringen. Däremot tillhör inte PPM socialförsäkringsadministrationen. Utifrån detta och med stöd av de erfarenheter som nu finns bör det övervägas om det är lämpligt att vidta några administrativa ändringar inom pensionsadministrationen.

Det är vidare viktigt att utredaren ägnar stor uppmärksamhet åt de frågor som rör ledning och styrning. När det gäller dessa frågor skall utredaren behandla bl.a. följande.

För närvarande har varje försäkringskassas styrelse det fulla ansvaret för ledningen av verksamheten. Styrelsen har bl.a. ansvar för att reglerna inom socialförsäkringen tillämpas likformigt. Detta ansvar gäller naturligtvis enbart inom kassornas geografiska och sakliga ansvarsområde. Utredaren skall pröva vilken ledningsform som är mest ändamålsenlig med hänsyn till att staten måste kunna styra verksamheten för att tillförsäkra att reglerna tillämpas likformigt och rättvist över landet samt att ett bra bemötande säkerställs. Även vikten av ett lokalt förtroendemannainflytande måste beaktas. I första hand bör det prövas hur en förstärkt lednings- och samordningsfunktion på nationell nivå skulle kunna utformas. Denna centrala funktion skulle kunna ha som sin huvuduppgift att leda, samordna och utveckla verksamheten inom den samlade socialförsäkringsadministrationen. Därigenom skulle det nationella intresset av likformighet och rättssäkerhet i tillämpningen betonas.

I samband med att utredaren prövar frågan om förtroendemannarollen inom socialförsäkringsadministrationen skall han eller hon närmare överväga formerna för de förtroendevaldas medverkan och inflytande bl.a. i socialförsäkringsnämnderna och i arbetet med samverkan och samordning inom rehabiliteringsområdet.

Det är också viktigt att utredaren behandlar ledningen och styrningen av IT-verksamheten. Med hänsyn till IT-verksamhetens centrala roll både för servicen till de försäkrade och för handläggningen av ärenden inom socialförsäkringsadministrationen, inte minst vid genomförandet av de frekvent förekommande ändringarna av förmåner och regler inom socialförsäkringsområdet, är det angeläget att ledningen och styrningen fungerar effektivt. RFV:s arbete inom ramen för utvecklingen av 24-timmarsmyndigheten bör särskilt studeras. Regeringen har under de senaste åren ägnat RFV:s och kassornas IT-verksamhet stor uppmärksamhet och har bl.a. låtit Statskontoret regelbundet följa upp verksamheten. Utredaren skall därför särskilt ta tillvara Statskontorets erfarenheter i dessa frågor.

Nära kopplat till handläggningen och IT-verksamheten finns också produktionen av statistik. Denna är viktig på flera sätt, inte minst för uppföljning och analys av ärendehandläggningen. Om sådana förändringar föreslås i översynen som bedöms påverka statistikproduktionen måste det också redovisas hur den framtida statistikverksamheten bör bedrivas.

Slutligen kan det framhållas att regeringens 11-punktsprogram för att komma till rätta med ohälsoproblematiken kan komma att medföra beslut om åtgärder. Sådana åtgärder kan eventuellt komma att påverka ärendemängder m.m. inom socialförsäkringsadministrationen. Om någon förändring genomförs som bedöms få administrativa konsekvenser måste detta beaktas i översynen.

Uppdragets genomförande och tidsplan

Den framtida socialförsäkringsadministrationen skall utformas så att de tidigare beskrivna målen uppfylls. Utredaren skall dessutom väga in vad som sagts om tidigare utredningar m.m. liksom det som sagts om de frågor som skall vägas in vid översynen.

Utredaren skall samråda med RFV, PPM och försäkringskassorna samt andra berörda myndigheter och organisationer. Utredaren skall hålla berörda centrala arbetstagarorganisationer informerade om arbetet och bereda dem tillfälle att framföra synpunkter.

Det är flera frågor i översynen som kan påverka såväl ansvarsfördelningen inom den nuvarande socialförsäkringsadministrationen som fördelningen av uppgifter och ansvar mellan socialförsäkringsadministrationen och angränsande samhällsområden. Dessa frågor är centrala för genomförandet av uppdraget och utgör grund för detaljutformning av organisationsstruktur och roll- och ansvarsfördelning. Inledningsvis bör därför sådana frågor behandlas och förslag till översiktlig organisationsstruktur och ansvarsfördelning mellan berörda aktörer utformas. Detta förslag skall lämnas till regeringen senast den 15 juni 2003.

Ett vidareutvecklat och detaljerat förslag till utformning av organisationen skall lämnas senast den 15 november 2003 samtidigt med en plan över hur de föreslagna ändringarna bör genomföras.

(Socialdepartementet)