Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall se över frågor som rör lagstiftningen för värdepappersinstitut, börser och auktoriserade marknadsplatser.

Utredarens huvuduppgift är att analysera vilka lagändringar som krävs för att genomföra Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/39/EG av den 21 april 2004 om marknader för finansiella instrument och om ändring av rådets direktiv 85/611/EEG och 93/6/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/12/EG samt upphävande av rådets direktiv 93/22/EEG. Direktivet är ett led i arbetet med att skapa en integrerad marknad för finansiella tjänster inom EU. Det syftar till att skapa förutsättningar för effektiva och väl fungerande marknader för finansiella instrument, till att öka konkurrensen på dessa marknader samt till att säkerställa ett gott investerarskydd.

Utredaren skall dessutom se över de sanktionsmöjligheter som Finansinspektionen har att tillgå vid överträdelser av regler på värdepappersmarknadsområdet, och särskilt överväga behovet av att samordna sanktionsmöjligheterna med de som gäller på bankområdet. Vidare skall utredaren även i övrigt överväga om regelverket för värdepappersinstitut behöver anpassas med anledning av de reformerade reglerna på bankområdet.

Ytterligare frågor som utredaren skall överväga är vilket ansvar som Finansinspektionen bör ha för fastställande av noteringskraven på de reglerade marknaderna samt om det finns behov av särskild reglering när en reglerad marknad eller annan marknadsplats tar upp ett finansiellt instrument till handel utan emittentens samtycke.

Utredaren skall lämna förslag till de författningsändringar som han eller hon anser behövas.

Bakgrund

Gällande svensk reglering

Värdepappersinstitut är sådana företag som har tillstånd att driva värdepappersrörelse. Med värdepappersrörelse avses att företaget yrkesmässigt t.ex. handlar med finansiella instrument för kunds räkning, förmedlar kontakt mellan köpare och säljare i finansiella instrument eller förvaltar någon annans finansiella instrument. Begreppet värdepappersinstitut omfattar fr.o.m. den 1 juli 2004 värdepappersbolag, svenska kreditinstitut som fått tillstånd att driva värdepappersrörelse samt utländska företag som driver värdepappersrörelse från filial i Sverige.

Den huvudsakliga lagregleringen för värdepappersinstitutens verksamhet finns i lagen (1991:981) om värdepappersrörelse. I denna lag finns regler om bl.a. vad som krävs för att tillstånd skall lämnas, vilka krav som instituten fortlöpande måste uppfylla samt hur och under vilka förutsättningar som tillsynsmyndigheten kan ingripa mot institutens verksamhet.

I lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet finns regler för börser, auktoriserade marknadsplatser och clearingorganisationer. Verksamheten på såväl börser som auktoriserade marknadsplatser syftar till att åstadkomma regelbunden handel med finansiella instrument. Kraven är dock högre ställda för att ett företag skall få kalla sig börs än auktoriserad marknadsplats. I lagen finns regler om bl.a. vad som krävs för att ett företag skall auktoriseras som börs eller auktoriserad marknadsplats, vilka som får delta i handeln på en marknadsplats, vilka krav som skall ställas på de instrument som handlas på marknadsplatsen samt om hur och under vilka förutsättningar som tillsynsmyndigheten kan ingripa mot företagens verksamhet. Lagen innehåller också regler om clearingverksamhet.

Ovan nämnda lagar innehåller de grundläggande bestämmelserna. Finansinspektionen har efter bemyndiganden i förordningen (1991:1007) om handel och tjänster på värdepappersmarknaden respektive förordningen (1992:561) om börs- och clearingverksamhet meddelat föreskrifter på området (se t.ex. FFFS 2002:6, 2002:7 och 1995:43).

Regler som berör värdepappersinstitutens och marknadsplatsernas verksamhet finns även i bl.a. lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument, lagen (1914:45) om kommission samt lagen (2003:862) om finansiell rådgivning till konsumenter.

1993 års direktiv

Reglerna om värdepappersinstitut och handeln med finansiella instrument är delvis harmoniserade inom EU genom direktivet (93/22/EEG) av den 10 maj 1993 om investeringstjänster inom värdepappersområdet. Direktivet avsåg att förverkliga den inre marknaden på värdepappersområdet och innehåller minimiregler om kraven på verksamheten i värdepappersinstitut.

I direktivet finns en förteckning över de tjänster, s.k. investeringstjänster, som skall vara tillståndspliktiga i medlemsstaterna och för vilka direktivets bestämmelser gäller. Med investeringstjänster avses bl.a. att verkställa kunders order om köp eller försäljning av finansiella instrument eller att förvalta någon annans finansiella instrument.

Direktivet bygger på principen om hemlandsauktorisation, dvs. ett institut som har auktorisation i sitt hemland får med stöd av denna erbjuda sina tjänster i andra medlemsstater, genom etablering av filial eller genom gränsöverskridande verksamhet, utan att krav på ytterligare tillstånd får ställas. Med stöd av hemlandsauktorisationen kan ett institut också kräva att - direkt eller indirekt - få tillträde till börser och andra reglerade marknader i andra medlemsstater samt till marknaderna anslutna clearing- och avvecklingssystem.

Ansvaret för tillsynen över ett värdepappersinstituts verksamhet ligger i princip på myndigheterna i institutets hemland, även såvitt gäller verksamhet som bedrivs i andra länder. I direktivet finns särskilda regler om uppdelning av ansvar och samverkan mellan berörda tillsynsmyndigheter.

Direktivet om marknader för finansiella instrument

Kritik har riktats mot 1993 års direktiv, bl.a. på grund av att det inte har ansetts medföra den grad av harmonisering som behövs för att skapa en inre marknad för investeringstjänster. Bland annat mot den bakgrunden har ett nytt EG-direktiv utarbetats: Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/39/EG av den 21 april 2004 om marknader för finansiella instrument och om ändring av rådets direktiv 85/611/EEG och 93/6/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/12/EG samt upphävande av rådets direktiv 93/22/EEG. Direktivet ersätter direktivet 93/22/EEG om investeringstjänster inom värdepappersområdet. Vidare görs ändringar i direktivet 85/611/EEG om samordning av lagar och andra författningar som avser företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värdepapper (fondföretag), i direktivet 93/6/EEG om kapitalkrav för värdepappersföretag och kreditinstitut samt i direktivet 2000/12/EG om rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut.

Direktivet trädde i kraft den 30 april 2004 och skall vara genomfört i medlemsstaterna senast den 30 april 2006. Avsikten med direktivet är att införa ett modernt och harmoniserat regelverk för handeln med finansiella instrument inom EU i syfte att skapa förutsättningar för effektivt fungerande marknader samtidigt som det finns ett gott och likvärdigt investerarskydd.

Liksom 1993 års direktiv innehåller detta direktiv bestämmelser om reglering och tillsyn av värdepappersinstitut och om rätt för dessa institut att med stöd av sitt hemlandstillstånd bedriva gränsöverskridande verksamhet i andra medlemsstater. Direktivet innebär dock en ökad harmonisering av reglerna för instituten och är betydligt mer omfattande och detaljerat än det förra direktivet.

Direktivet har ett vidare tillämpningsområde i jämförelse med 1993 års direktiv. Nya investeringstjänster som omfattas är investeringsrådgivning och drift av en s.k. multilateral handelsplattform (ibland kallad MTF-plattform). Dessa verksamheter blir således tillståndspliktiga enligt direktivet. Vidare är erbjudande av investerings- eller finansanalys att anse som en sidotjänst, vilket medför att om en sådan tjänst tillhandahålls tillsammans med en investeringstjänst så blir direktivets bestämmelser tillämpliga. Tillämpningsområdet vidgas även genom att direktivets definition av finansiella instrument utsträcks till att omfatta bl.a. råvaruderivat och kreditderivat.

Ett viktigt syfte med direktivet är att skapa förutsättningar för konkurrens mellan olika sätt att verkställa order i finansiella instrument. Direktivet ger därför, till skillnad mot 1993 års direktiv, inte utrymme för medlemsstaterna att i nationell lagstiftning ha en koncentrationsregel, dvs. en regel som kräver att transaktioner genomförs på en reglerad marknad. Direktivet medför således att det i samtliga medlemsstater blir tillåtet för instituten att verkställa kundorder antingen på en reglerad marknad eller en multilateral handelsplattform, eller genom att ordern internhandlas. Med internhandel avses att ett värdepappersinstitut verkställer en order utanför en reglerad marknad eller handelsplattform, och själv inträder som motpart till kunden. I Sverige är internhandel tillåten redan i dag.

I direktivet uppställs ett antal regler som har till avsikt att skydda investerarna och se till att marknaden har en väl fungerande prisbildning. Bland annat finns regler om hur värdepappersinstitut skall uppföra sig gentemot sina kunder och om hur de ska verkställa och i övrigt hantera kundernas order. Det finns även en särskild artikel om hur företagen skall hantera intressekonflikter som kan uppstå. Vidare finns i viss utsträckning krav på offentliggörande av dels genomförda transaktioner i aktier som är upptagna till handel på en reglerad marknad, dels befintliga köp- och säljintressen i sådana aktier.

Genom direktivet harmoniseras även reglerna för reglerade marknader, dvs. i Sverige börser och auktoriserade marknadsplatser. På detta område är dock avsikten enbart att få till stånd en minimiharmonisering. Direktivet innehåller bl.a. regler om auktorisation och krav på viss organisation. Vidare finns bestämmelser om vilka krav som skall gälla för att ett finansiellt instrument skall tas upp till handel på en reglerad marknad, och regler om vilka som skall ha tillträde till reglerade marknader. Direktivet innehåller även vissa begränsade bestämmelser om clearing och avveckling av transaktioner i finansiella instrument, bl.a. om vilka möjligheter en aktör har att välja system.

I direktivet finns vidare bestämmelser om tillsyn och om de behöriga myndigheter som skall utöva tillsynen. Det finns inte något krav på att det enbart får finnas en behörig myndighet som skall utöva tillsyn över det som direktivet reglerar. Dock skall varje medlemsstat utse en behörig myndighet som skall agera som kontaktpunkt vid kontakter med behöriga myndigheter i andra medlemsstater. Om det finns flera behöriga myndigheter i en medlemsstat skall myndigheternas ansvarsområden vara klart avgränsade och myndigheterna skall samarbeta med varandra.

I direktivet finns en minimikatalog med befogenheter som en behörig myndighet skall ha. Av direktivet följer även att medlemsstaterna, utan att det påverkar deras system för civilrättsligt ansvar eller deras rätt att utdöma straffrättsliga påföljder, skall se till att administrativa åtgärder kan vidtas eller administrativa sanktioner kan beslutas mot de ansvariga, när bestämmelser som antagits enligt direktivet inte har följts. Vidare finns i direktivet bestämmelser om samarbete och informationsutbyte mellan behöriga myndigheter i olika medlemsstater.

Slutligen införs ett kommittéförfarande i enlighet med den resolution om en effektivare reglering av värdepappersmarknaden i EU som Europeiska rådet antog vid toppmötet i Stockholm i mars 2001 och Europaparlamentets resolution om genomförande av lagstiftningen om finansiella tjänster i februari 2002. Den nya lagstiftningsmodellen, "Lamfalussymodellen", bygger på de rekommendationer som visemannakommittén om regleringen av de europeiska värdepappersmarknaderna gav i sin slutrapport i februari 2001.

Lagstiftningsmodellen innebär kortfattat att proceduren indelas i fyra olika nivåer. På nivå 1 antas direktiv eller förordningar i form av övergripande principer. Dessa rambestämmelser skall därefter kompletteras på nivå 2 med genomförandeåtgärder som kommissionen antar i enlighet med direktivets bestämmelser. Genomförandeåtgärderna kan syfta till att beakta utvecklingen på de finansiella marknaderna eller till att åstadkomma en enhetlig tillämpning av den grundläggande rättsakten. På nivå 3 skall ett utökat samarbete mellan medlemsstaternas tillsynsmyndigheter komma till stånd. Slutligen skall kommissionen på nivå 4 ta ett ökat ansvar för efterlevnaden av bestämmelserna.

I direktivet om marknader för finansiella instrument ges kommissionen relativt omfattande möjligheter att anta genomförandeåtgärder. Bland annat gäller detta de närmare organisationskrav som skall ställas på värdepappersinstitut och hur instituten skall uppföra sig gentemot sina kunder och utföra sina kunders order.

Reglerna på bankområdet

Den 1 juli 2004 träder lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse i kraft. Genom denna lagstiftning reformeras rörelsereglerna för banker och kreditmarknadsföretag på ett flertal sätt. Exempelvis ges Finansinspektionen mer nyanserade möjligheter att ingripa mot institut som bryter mot reglerna. Myndigheten får bl.a. möjlighet att utdela en anmärkning mot överträdelser som är av mindre allvarlig art samt att förena en varning eller en anmärkning med en straffavgift. Finansinspektionen har hemställt att dessa möjligheter även bör finnas på värdepappersområdet (Fi2004/1798).

Ansvaret för fastställandet av noteringskraven

Enligt dagens ordning bestäms villkoren för inregistrering av fondpapper av Finansinspektionens föreskrifter, medan det överlämnas åt den reglerade marknaden att närmare bestämma kraven för notering av finansiella instrument. Finansinspektionen har hemställt att det bör övervägas att ge myndigheten ett utökat ansvar för fastställandet av noteringskraven på de reglerade marknaderna (Fi2004/1798). Finansinspektionen grundar sin hemställan på att ett sådant ansvar skulle ligga i linje med det ökade ansvar som Finansinspektionen torde få för de noterade bolagens informationsgivning i enlighet med bl.a. det kommande direktivet om insynskrav för noterade bolag (Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om harmonisering av insynskraven med avseende på upplysningar om emittenter vars värdepapper tagits upp till handel på en reglerad marknad och om ändring av direktiv 2001/34/EG, KOM [2003] 138 slutlig).

Upptagande till handel utan emittentens samtycke

Det förekommer att reglerade marknader eller andra marknadsplatser upptar i första hand aktier till handel utan att emittenten har lämnat sitt samtycke. Sådan verksamhet (eng. unsponsored listing) är inte föremål för någon särskild reglering i svensk lagstiftning i dag. Finansinspektionen har hemställt att det görs en översyn av myndighetens roll för det fall en marknadsplats bedriver denna typ av verksamhet och av vilken reglering som i övrigt bör finnas (Fi2004/1798).

Uppdraget

Det finns behov av att analysera och överväga ett antal frågor som gäller lagstiftningen för värdepappersinstitut, börser och auktoriserade marknadsplatser, framför allt med anledning av att direktivet om marknader för finansiella instrument skall genomföras. Utredaren skall lämna förslag till de författningsändringar som han eller hon anser motiverade.

Genomförande av direktivet om marknader för finansiella instrument

Ett genomförande av direktivet om marknader för finansiella instrument innebär att en generell översyn måste göras av den lagstiftning som reglerar värdepappersinstitut, börser och auktoriserade marknadsplatser. Utredaren skall därvid särskilt överväga hur direktivets definition av överlåtbara värdepapper och finansiella instrument förhåller sig till begreppen fondpapper och finansiella instrument i lagen om handel med finansiella instrument. I utredarens uppgift skall även ingå att så långt möjligt beakta de genomförandeåtgärder som kommissionen föreslår eller antar.

Samordning med reglerna på bankområdet

Det kan i många fall anses motiverat med likartade regler för olika typer av finansiella företag. Inte minst är det rimligt att Finansinspektionen har likartade befogenheter att ingripa mot de institut som står under myndighetens tillsyn, oavsett om det är fråga om t.ex. en bank eller ett värdepappersbolag. Utredaren skall därför göra en översyn av om det finns ändringar som görs i reformen för banker och kreditmarknadsföretag som även bör göras för värdepappersinstitut, börser och auktoriserade marknadsplatser. Därvid skall naturligtvis hänsyn tas till de regler som direktivet om marknader för finansiella instrument ställer upp i dessa avseenden.

Ansvaret för fastställandet av noteringskraven

Frågan om vem som skall ha ansvaret för fastställandet av noteringskraven berörs inte uttryckligen i direktivet om marknader för finansiella instrument. Direktivet innehåller endast vissa begränsade bestämmelser om vilka krav som skall ställas på finansiella instrument som tas upp till handel på en reglerad marknad. Det är dock lämpligt att utredaren överväger hur ansvaret för fastställandet av noteringskraven på reglerade marknader skall fördelas.

Upptagande till handel utan emittentens samtycke

I direktivet om marknader för finansiella instrument anges att ett överlåtbart värdepapper som har upptagits till handel på en reglerad marknad därefter får tas upp till handel på andra reglerade marknader även utan emittentens samtycke under förutsättning att bestämmelserna i prospektdirektivet följs (Europaparlamentet och rådets direktiv 2003/71/EG av den 4 november 2003 om de prospekt som skall offentliggöras när värdepapper erbjuds till allmänheten eller tas upp till handel och om ändring av direktiv 2001/34/EG). I ett sådant fall skall den reglerade marknaden underrätta emittenten om att marknaden upptagit emittentens värdepapper till handel. Emittenten har dock inte någon skyldighet att lämna information till den reglerade marknaden.

Direktivet anger således att en reglerad marknad skall ha möjlighet att ta upp ett instrument till handel utan emittentens samtycke. Det finns därför anledning för utredaren att överväga om denna bestämmelse kräver några svenska lagändringar. Utredarens uppdrag bör dock inte vara begränsat till vad direktivet omfattar, utan han eller hon bör göra en generell översyn av huruvida det finns behov att reglera denna verksamhet i svensk lagstiftning, och i så fall på vilket sätt detta bör göras.

Utredningsarbetet

Utredaren skall i sitt arbete samråda med berörda myndigheter och organisationer som har relevans för utredningsuppdraget. De myndigheter som främst berörs är Finansinspektionen och Konsumentverket. Samråd bör även ske med Prospektutredningen (Fi 2004:05) och Fondkommissionsutredningen (Ju 2001:11) samt med företrädare för de nordiska länderna.

I Förtroendekommissionens betänkande (SOU 2004:47) berörs vissa frågor som är närliggande till utredarens uppdrag, bl.a. frågan om intressekonflikter hos värdepappersbolag och frågan om vilka tillsynsuppgifter som börserna bör ha. Det kan därför, efter att betänkandet har remissbehandlats, visa sig lämpligt att ge utredaren i uppdrag att även överväga vad kommissionen har föreslagit.

Utredaren skall i sitt arbete ta tillbörlig hänsyn till regeringens handlingsplan för minskad administrativ börda för företag.

Uppdraget skall redovisas senast den 30 juni 2005.

(Finansdepartementet)