En samlad översyn av regeringsformen

Dir. 2004:96

Beslut vid regeringssammanträde den 1 juli 2004.

Sammanfattning av uppdraget

En parlamentarisk sammansatt kommitté tillkallas med uppgift att göra en samlad översyn av regeringsformen.

Kommitténs arbete skall framför allt koncentreras och inriktas på att stärka och fördjupa den svenska folkstyrelsen, att öka medborgarnas förtroende för demokratins funktionssätt och att höja valdeltagandet. I uppdraget ingår därför att göra en utvärdering och översyn av hela valsystemet samt av de bestämmelser som reglerar regeringsbildningsprocessen och förhållandet mellan riksdag och regering i övrigt. Uppdraget omfattar även en översyn av folkomröstningsinstitutet. Kommittén skall vidare utreda frågorna om lagprövning och om det finns behov av en författningsdomstol. I det sammanhanget skall kommittén undersöka om det finns behov av att tydliggöra domstolarnas roll i det konstitutionella systemet. I kommitténs uppdrag ingår härutöver att se över möjligheten att öka öppenheten vid tillsättningar av högre statliga tjänster.

Det ligger också inom ramen för kommitténs uppdrag att överväga frågorna om kommunala extra val och kommunala folkomröstningar. Härutöver står det kommittén fritt att även ta upp andra valfrågor som rör eller har anknytning till den kommunala demokratin.

Kommittén bör ges vida ramar för sitt arbete. Den bör i princip vara oförhindrad att ta upp alla frågor som kan anses falla inom ramen för de frågeställningar som kommittén har i uppdrag att se över. Det är dock inte fråga om att genomföra någon total författningsreform. Uppdraget omfattar alltså inte de grundläggande principer för statsskicket som slås fast i regeringsformens inledande bestämmelser och inte heller det förhållandet att Sverige är en monarki.

Kommittén har en viktig uppgift i att skapa debatt och stimulera det offentliga samtalet om författningspolitiska frågor och om det svenska folkstyret.

Kommittén skall föreslå de grundlagsändringar och andra lagändringar som den finner motiverade.

Kommittén skall redovisa sitt uppdrag senast den 31 december 2008.

Bakgrund

Det konstitutionella reformarbetet under senare år

Sveriges nuvarande författning - 1974 års regeringsform - är resultatet av ett omfattande reformarbete som påbörjades 1954 och fortsatte under 1960- och 1970-talen. En partiell reform beslutades av riksdagen 1968-1969. Två huvudinslag i denna reform var införandet av enkammarriksdagen och ett nytt valsystem. Reformen innebar att ordinarie val till riksdagen från och med år 1970 skulle hållas vart tredje år samtidigt med val till landsting och kommunfullmäktige. Vidare infördes ett s.k. riksproportionellt valsystem. Ytterligare ett viktigt inslag var att parlamentarismens princip kom till uttryck i regeringsformen.

Åren 1973-1974 beslutade riksdagen en total författningsreform genom antagandet av en ny regeringsform. Samtidigt antogs en ny riksdagsordning, som dock inte fick ställning som grundlag. Den nya regeringsformen (RF) medförde inga ändringar av betydelse i de frågor som hade reglerats genom den partiella reformen. Bland nyheterna i regeringsformen kan nämnas regler om proceduren vid regeringsbildning och bestämmelser om skydd för de grundläggande fri- och rättigheterna. Den nya regeringsformen trädde i kraft den 1 januari 1975.

Under riksdagsbehandlingen av förslaget till ny regeringsform enades partierna om att tillsätta en ny parlamentarisk utredning för att ytterligare överväga fri- och rättighetsfrågorna. Den nya utredningen, 1973 års fri- och rättighetsutredning, presenterade 1975 bl.a. ett omskrivet och utökat kapitel om grundläggande fri- och rättigheter (2 kap. RF). Utredningen menade också att lagprövningsrätten borde grundlagfästas. Fri- och rättighetsutredningens förslag genomfördes med vissa ändringar, bl.a. undantogs regleringen av lagprövningen. Enighet nåddes samtidigt om att ytterligare en utredning skulle tillsättas för att överväga fri- och rättighetsfrågorna.

Den nya utredningen, Rättighetsskyddsutredningen, föreslog 1978 vissa ändringar i 2 kap. RF, bl.a. särskilda procedurregler för inskränkningar i fri- och rättigheterna, möjlighet att hålla folkomröstning om grundlagsförslag samt grundlagsfästande av en lagprövningsrätt. Förslagen antogs slutligt år 1979.

Grundlagskommittén, som tillsattes 1979, hade i uppgift att på nytt pröva vissa av de grundlagsfrågor som ingick i 1968- 1969 års partiella grundlagsreform, bl.a. den gemensamma valdagen, mandatperiodens längd, tidpunkterna på året för de olika valen, formerna för att anordna extra val (upplösningsinstitutet) samt regeringsbildningsproceduren och regeringens beslutsformer. Kommittén presenterade 1981 ett betänkande bakom vilket betydande oenighet förelåg. Betänkandet ledde inte till några lagstiftningsåtgärder.

Efter överläggningar mellan riksdagspartierna enades dessa om att den fortsatta beredningen av författningsfrågorna skulle ske i en arbetsgrupp under ledning av justitieministern tillsammans med företrädare för de då fem riksdagspartierna. Under sitt fortsatta arbete kom arbetsgruppen in på en rad andra frågor som hade samband med huvudfrågorna, t.ex. proportionaliteten i valsystemet, personval, valkretsarnas storlek, ökade möjligheter att anordna folkomröstning, avskaffande eller sänkning av fyraprocentspärren och vitalisering av riksdagens arbetsformer.

I början av 1984 stod det klart att det inte fanns förutsättningar att uppnå enighet i arbetsgruppen i tid för att behandla ett förslag till grundlagsändringar i samband med 1985 års val. Däremot rådde enighet om att utredningsarbetet borde fortsätta. En andra utredning med delvis samma inriktning som Grundlagskommittén, Folkstyrelsekommittén, tillsattes därför i juni 1984. Till de frågor som Grundlagskommittén hade haft i uppgift att överväga lades de frågor som arbetsgruppen identifierat samt en hel del andra frågor, bl.a. den om en minskning av antalet riksdagsledamöter. Kommittén fick vida ramar för sitt arbete men avsikten var inte att kommittén skulle föreslå någon total författningsreform. I slutbetänkandet Folkstyrelsens villkor (SOU 1987:6) som presenterades 1987 diskuterade kommittén även frågan om införandet av författningsdomstol. Kommittén var dock negativt inställd till en sådan och inte heller i övrigt kunde enighet nås i några centrala frågor.

Hösten 1991 återupptogs översynen av grundlagsskyddet för fri- och rättigheterna genom tillsättandet av Fri- och rättighetskommittén. Kommittén föreslog 1993 vissa ytterligare grundlagsbestämmelser i ämnet samt justeringar av bl.a. regeln om egendomsskydd (2 kap. 18 § RF). I förslaget ingick också att den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) skulle inkorporeras i den svenska rätten. Däremot ställde sig även Fri- och rättighetskommittén avvisande till införande av författningsdomstol. Fri- och rättighetskommitténs förslag ledde till lagstiftning 1994.

Vid partiledaröverläggningar hösten 1993 kom företrädarna för riksdagspartierna överens om att förlänga valperioden till fyra år samtidigt som den gemensamma valdagen skulle kvarstå. Man enades också om att det skulle införas en möjlighet till personval. Överenskommelsen grundlagfästes år 1994. Samtidigt vidtogs grundlagsändringar inför den svenska EU-anslutningen, delvis baserade på förslag av Grundlagsutredningen inför EG.

Härefter ledde en rättsvetenskaplig debatt om innebörden av 1994 års reform av regeln om egendomsskydd fram till ett tillkännagivande riksdagsåret 1997/98 om att låta utreda frågan om lydelsen av 2 kap. 18 § RF. Vidare hade inom Regeringskansliet identifierats vissa problem när det gällde regeringsformen och samarbetet inom EU, nämligen dels tillämpningsproblem avseende regeringsformens regler om internationella överenskommelser, dels förutsättningarna för Sverige att kunna godkänna framtida fördragsändringar.

Efter partiledaröverläggningar våren 1999 tillsattes 1999 års författningsutredning som fick i uppgift att utreda dels egendomsskyddsfrågan, dels EU-frågorna. I direktiven förutskickades att regeringen avsåg att genom tilläggsdirektiv ge utredningen i uppgift att också överväga vissa valfrågor som hade anknytning till det konstitutionella systemet och den parlamentariska ordningen. Hösten 1999 tillkännagav riksdagen att frågan om skilda valdagar liksom frågan om att flytta valdagen till våren borde utredas. Efter överläggningar inom en arbetsgrupp med företrädare för riksdagspartierna beslutades våren 2000 tilläggsdirektiv till 1999 års författningsutredning innebärande att utredningen skulle se över bl.a. frågorna om skilda valdagar och vårval. Varken i dessa frågor eller i frågan om egendomsskyddet kunde dock någon enighet nås. 1999 års författningsutrednings arbete resulterade emellertid i grundlagsändringar år 2002 bl.a. såvitt avsåg EU-frågorna.

Vintern 2003 tillsattes Ansvarskommittén som har i uppdrag att undersöka den nuvarande samhällsorganisationens förutsättningar att klara de offentliga välfärdsåtagandena och, där det är motiverat, föreslå förändringar av strukturen och uppgiftsfördelningen (dir. 2003:10). Förslagen skall dels ge de folkvalda organen bättre förutsättningar att få genomslag för politiken, dels ge medborgarna bättre förutsättningar till inflytande, insyn och utkrävande av ansvar. En utgångspunkt för kommitténs arbete är att bibehålla en långtgående kommunal självstyrelse inom ramen för ett starkt nationellt ansvar för likvärdig välfärd i hela landet. Det yttersta ansvaret för den offentliga verksamheten hos riksdagen och regeringen skall inte rubbas. Kommittén skall beakta en fortsatt solidarisk finansiering av samhällets välfärdsåtaganden. Samtidigt skall en framtida samhällstruktur skapa goda tillväxtförutsättningar, kunna tillvarata de möjligheter som ligger i teknikutveckling och internationalisering samt främja en hållbar utveckling.

Ansvarskommitténs arbete är indelat i två etapper. Den första etappen, som är en belysning och en övergripande analys, är avslutad och redovisad i betänkandet Utvecklingskraft för hållbar välfärd (SOU 2003:123). Betänkandet har under våren 2004 skickats ut för synpunkter till ett stort antal instanser. Regeringen beslutade den 23 juni 2004 tilläggsdirektiv för den andra etappen.

Här bör också nämnas att regeringen i propositionen Demokrati för det nya seklet (prop. 2001/02:80) har presenterat fyra långsiktiga mål för att värna och fördjupa den svenska folkstyrelsen. Riksdagen har bl.a. antagit målen om ett ökat valdeltagande i de nationella och kommunala valen liksom i valet till Europaparlamentet. Riksdagen har också antagit målet om att medborgarnas möjligheter att påverka den politiska processen ska bli mer jämlika än de är i dag. Vidare har regeringen i skrivelsen Demokratipolitik (skr. 2003/04:110) betonat det ömsesidiga beroendet mellan mänskliga rättigheter och demokrati.

Reglerna för den svenska demokratin - vår författning - fyller snart trettio år. Under denna period har den verklighet som utgör ramen för den svenska demokratin på många sätt förändrats. Den fortsatta globaliseringen, teknikutvecklingen och särskilt informationsteknikens spridning och utveckling skapar nya möjligheter. Sverige är ett land med etnisk och kulturell mångfald. Framväxten av kunskapssamhället med en väsentligt höjd utbildningsnivå bland medborgarna innebär även förändrade förutsättningar för demokratin. Det finns tydliga tecken till förändringar i människors tänkande och attityder, och medborgare i dag uppvisar exempelvis en lägre auktoritetstro och en ökad självständighet.

Sverige påverkas alltmer av omvärlden. Efter att folkomröstning hållits år 1994 anslöt sig Sverige år 1995 till Europeiska unionen (EU). Medlemskapet i EU innebär att ytterligare en nivå för samhällsstyrning tillkommit. En del av de beslut som tidigare fattades av svenska organ fattas nu inom ramen för EU. Svenska institutioner måste också i många fall samverka med EU:s institutioner.

Politikens förutsättningar och villkor har på flera andra sätt förändrats. Med hjälp av informationstekniken växer nya mötesplatser och nya former av politisk aktivitet fram, och kanalerna för kommunikation mellan förtroendevalda och väljare förändras. Samtidigt känner färre väljare samhörighet med ett visst politiskt parti, och antalet medlemmar i partierna visar en nedåtgående trend. Medborgarnas väljarbeteende har blivit mer flexibelt. Andelen som byter parti mellan valen har ökat. Likaså ökar andelen väljare som röstar på olika partier vid samma valtillfälle.

En oroande utveckling är tendensen till ett sjunkande valdeltagande. Valdeltagandet uppgick i riksdagsvalet år 1976, när det var som högst, till 91,8 %. Det har härefter minskat kontinuerligt och uppgick i riksdagsvalet år 2002 till 80,1 %. Ett lågt valdeltagande riskerar att urholka den representativa demokratins legitimitet. Ett ökat valdeltagande är därför viktigt för att de valda församlingarna skall kunna göra anspråk på att företräda folkviljan och för att medborgarna skall vara delaktiga i de olika samhällsfrågorna.

Sedan regeringsformen trädde i kraft den 1 januari 1975 har den kontinuerligt varit föremål för översyn och förändringar. Bland de förändringar som har gjorts märks bl.a. införandet av den fyraåriga mandatperioden och personvalsreformen. Vidare har bestämmelserna om grundläggande fri- och rättigheter ändrats vid flera tillfällen. Sveriges medlemskap i EU har också föranlett ändringar av regeringsformen.

Någon större samlad översyn av regeringsformen har dock inte skett sedan överenskommelsen om den stora författningsreformen träffades på 1960- och 70-talen. Mot bakgrund av detta och de förändringar i samhället som ovan har nämnts är det nu dags att på ett långsiktigt, övergripande och samlat sätt se över regeringsformen. En sådan översyn skall syfta till att långsiktigt värna och fördjupa den svenska folkstyrelsen. Den representativa demokratins legitimitet och förankring måste upprätthållas och försvaras. Översynen skall bidra till att öka medborgarnas förtroende för demokratins funktionssätt och syfta till att höja valdeltagandet. Den svenska demokratin skall utvecklas för att kunna leva upp till dagens och morgondagens krav och utmaningar.

Den representativa demokratin är och förblir fundamentet i den svenska folkstyrelsen. Den ger alla medborgare möjlighet att påverka politikens utformning. Den ger förutsättningar att forma en långsiktig, sammanhängande politik där besluten kan utformas utifrån en helhetssyn. Den representativa demokratin ger möjlighet att utkräva ansvar. Den är praktisk och effektiv.

De konstitutionella ramarna är av stor betydelse för hur vår representativa demokrati fungerar och för valdeltagandet. I kommitténs uppdrag ingår därför att göra en utvärdering och översyn av hela valsystemet. Översynen skall omfatta bl.a. frågor om valkretsindelningen vid val till riksdagen, fyra- procentspärren och systemet med utjämningsmandat. I uppdraget ingår även frågor om personvalet, frågan om skilda valdagar, systemet med extra val och de frågor om valsystemet i övrigt som översynen kan aktualisera. Översynen omfattar också frågor som rör eller har anknytning till den kommunala demokratin, t.ex. frågan om kommunala extra val.

Här bör också nämnas att regeringen under 2003 tillsatte Vallagskommittén med uppdrag bl.a. att göra vallagen mera överskådlig och lättillänglig (dir. 2003:37). I kommitténs uppdrag ingår bl.a. att pröva frågan om proportionaliteten i valen till kommunfullmäktige och att ta upp frågan om offentliga valförberedelser, dvs. frågan om att införa obligatorisk förhandsanmälan av partier och kandidater, i praktiken ett avskaffande av den fria nomineringsrätten.

Frågor som gäller valsystemet kan dock inte ses isolerade från andra delar av regeringsformen. Frågor om valsystemet har ett nära samband med en rad andra frågeställningar som rör medborgarnas inflytande i politiska skeenden och de centrala statsorganens funktioner. Detta gäller inte minst de regler som rör regeringsbildningen och andra regler som styr relationen mellan riksdag och regering, t.ex. riksdagens granskning av regeringen och fördelningen av uppgifter och befogenheter mellan riksdag och regering. Kommitténs uppdrag omfattar därför även att se över de bestämmelser som styr förhållandet mellan riksdag och regering i dessa avseenden.

Inom ramen för den representativa demokratin finns möjlighet att i en viss fråga hålla en rådgivande folkomröstning. Sedan 1979 finns även möjlighet att hålla beslutande folkomröstningar om vilande grundlagsförslag. 1996 års Folkomröstningsutredning gjorde en översyn av gällande regler för folkomröstningar och övervägde behovet av förändringar. Utredningens förslag (SOU 1997:56) har dock inte lett till lagstiftning. I ett tillkännagivande under den förra mandatperioden uttalade konstitutionsutskottet att regeringen genom en parlamentarisk kommitté på nytt borde låta utreda folkomröstningsinstitutet och se över möjligheterna att öka användningen av folkomröstningsinstitutet (bet. 2000/01:KU11, rskr. 2000/01:149). Kommitténs uppdrag omfattar därför att utifrån 1996 års utredning se över frågor om folkomröstningsinstitutet. I uppdraget ingår även att se över det kommunala folkomröstningsinstitutet och frågan om s.k. folkinitiativ. Konstitutionsutskottet har vidare i ytterligare ett tillkännagivande uttalat att regeringen bör ges i uppdrag att låta utreda frågorna om dels skyldigheten enligt 11 kap. 14 § RF för domstolar eller andra offentliga organ att i vissa fall inte tillämpa en föreskrift och undantaget från denna skyldighet, det s.k. uppenbarhetsrekvisitet, dels behovet av en författningsdomstol (bet. 2000/01:KU11, rskr. 2000/01:149).

Frågorna om lagprövning och författningsdomstol väcker även frågan om behovet av att tydligare i regeringsformen lyfta fram domstolarnas roll i det konstitutionella systemet. En översyn av regeringsformen i det här avseendet är önskvärd särskilt mot bakgrund av att domstolarna genom EU-medlemskapet har fått en delvis förändrad ställning som värnare av det EG-rättsliga systemet.

Vidare har riksdagen under våren 2004 behandlat ett flertal motioner som bl.a. rör frågor om en översyn av den svenska författningen (bet. 2003/04:KU9, rskr. 2003/04:148). Konstitutionsutskottet har i samband härmed uttalat att utskottet utgår från att en analys av den framtida maktfördelningen bland annat sker utifrån ett könsperspektiv. Härutöver har konstitutionsutskottet i samband med att utskottet under våren 2004 behandlade motioner om den statliga förvaltningen, tillkännagett att regeringen borde utreda frågan om tillsättning av högre statliga tjänster och återkomma till riksdagen med förslag till åtgärder som ökar öppenheten vid tjänstetillsättningar (bet. 2003/04:KU11, rskr. 2003/04:173). Riksdagen har också i samband med att konstitutionsutskottet under våren 2004 behandlade motioner som rör val och regeringsbildning avslagit flertalet av dessa med hänvisning bl.a. till den författningsöversyn som nu skall komma till stånd (bet. 2003/04:KU13).

En parlamentarisk kommitté tillkallas med uppdrag att göra en samlad översyn av regeringsformen.

Kommitténs arbete skall framför allt koncentreras och inriktas på att stärka och fördjupa den svenska folkstyrelsen, öka medborgarnas förtroende för demokratins funktionssätt och höja valdeltagandet.

I uppdraget ingår därför att göra en utvärdering och översyn av hela valsystemet samt av de bestämmelser som reglerar regeringsbildningsprocessen och förhållandet mellan riksdag och regering i övrigt. Uppdraget omfattar även en översyn av folkomröstningsinstitutet. Kommittén skall vidare utreda frågorna om lagprövning och om det finns behov av en författningsdomstol. I det sammanhanget skall kommittén också undersöka om det finns behov av att tydliggöra domstolarnas roll i det konstitutionella systemet. I uppdraget ingår härutöver att se över möjligheten att öka öppenheten vid tjänstetillsättningar.

Ett omfattande utredningsarbete rörande de grundläggande fri- och rättighetsfrågorna har pågått i stort sett ända sedan regeringsformen antogs 1974. Rättighetsskyddet har stärkts i flera omgångar, senast bl.a. genom att den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna sedan 1995 gäller som svensk lag. Kommittén har, som framgår ovan, i uppdrag att pröva frågorna om förstärkt lagprövning och om det finns behov av en författningsdomstol. För det fall utredningen finner skäl att föreslå förändringar i dessa avseenden är utredningen oförhindrad att också pröva om det finns behov av att i övrigt föreslå förändringar vad gäller skyddet för grundläggande fri- och rättigheter.

Beträffande frågor som gäller det svenska medlemskapet i EU och en stärkt roll för riksdagen kan konstateras att Riksdagskommittén enligt sina direktiv bl.a. har i uppdrag att förutsättningslöst pröva formerna för riksdagens arbete med EU-frågor och föreslå de organisatoriska och författningsmässiga förändringar som är nödvändiga för att riksdagen skall kunna delta i EU-samarbetet på ett effektivt och ansvarsfullt sätt. I den kommitténs uppdrag ingår också att pröva formerna för kontakterna med regeringen. Enligt direktiven skall en utgångspunkt för arbetet vara att EU- frågorna så långt som möjligt skall integreras i det sedvanliga riksdagsarbetet. En annan utgångspunkt skall vara att tydliggöra riksdagens roll och stärka riksdagens inflytande i EU-samarbetet. Mot denna bakgrund ingår inte frågor som rör regeringsformens bestämmelser om förhållandet till andra stater och mellanfolkliga organisationer i uppdraget enligt dessa direktiv.

När det gäller kommunala frågor innefattande regionfrågor, kompetensfördelningsfrågor och kommunalt självstyre, kan konstateras att de i stort faller inom det uppdrag som Ansvarskommittén har. I Ansvarskommitténs uppdrag ingår också att bedöma behovet av förändringar i uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan de statliga och kommunala nivåerna. I den utsträckning Ansvarskommitténs arbete kan komma att förutsätta ändringar i regeringsformen eller i andra författningar av konstitutionell natur bör dessa emellertid hanteras inom ramen för denna författningsöversyn. Regeringen avser i sådant fall att genom tilläggsdirektiv komplettera kommitténs uppdrag.

Kommittén har en viktig uppgift i att skapa debatt och stimulera det offentliga samtalet om författningspolitiska frågor och om det svenska folkstyret. Kommittén bör därför bedriva sitt arbete under stor öppenhet och stimulera en författningspolitisk diskussion i hela det svenska samhället. Den nya tekniken erbjuder här stora möjligheter.

I det följande redovisas ett antal frågor som kommittén särskilt skall uppmärksamma inom ramen för sitt arbete.

Som tidigare har nämnts ingår i kommitténs uppdrag att göra en utvärdering och översyn av hela valsystemet.

Av central betydelse vid en sådan översyn intar valkretsindelningen vid val till riksdagen. Valkretsindelningen har diskuterats under lång tid. Debatten dominerades fram till 1970-talet av frågan hur en önskvärd proportionalitet skulle kunna uppnås mellan valresultat och riksdagsrepresentation. Sedan det riksproportionella valsystemet tillkom har diskussionen främst rört indelningens betydelse för möjligheterna till kontakt mellan väljare och valda.

Frågan har tidigare utretts av bl.a. Nomineringsrätts- och valkretskommittén (SOU 1995:143). Kommittén, som inriktade sitt arbete på de fyra befolkningsmässigt största valkretsarna - Stockholms län, Stockholms kommun, Göteborgs kommun och Östergötlands län - fann att utrymmet för att ändra riksdagsvalkretsarna inom ramen för det nuvarande valsystemet var begränsat. Kommitténs kontakter med partiorganisationer i de berörda valkretsarna gav vid handen att frågan om ett förslag till ändring borde anstå. Kommittén lade därför inte fram något förslag utan redovisade endast under vilka förutsättningar en förändring av de fyra riksdagsvalkretsarna kunde komma till stånd.

Frågan om en ändring av riksdagsvalkretsarna utreddes senast av 1999 års författningsutredning (SOU 2002:42) som hade i uppdrag att överväga om de tre största valkretsarna borde minskas. Uppdraget var föranlett av att personvalssystemets genomslag i de största valkretsarna vid valet år 1998 varit påtagligt lågt. 1999 års författningsutredning fann dock dels att det saknades politiska förutsättningar för en delning av de största valkretsarna, dels att en ändrad valkretsindelning skulle innebära en rad svårbemästrade problem när det gäller riksproportionaliteten i valsystemet. Något förslag till ändrad valkretsindelning lades därför inte fram.

Det står nu kommittén fritt att i samband med översynen av valsystemet förutsättningslöst pröva frågor om ändring av den nuvarande valkretsindelningen vid val till riksdagen. Som utgångspunkt för uppdraget gäller att valkretsarna bör vara geografiskt sammanhängande och att deras gränser inte bör skära kommun- eller länsgränserna. Ett omfattande underlag som bör vara av intresse för kommittén finns i tidigare utredningars betänkanden.

Vid 1998 års val tillämpades för första gången fullt ut det nya valsystemet med möjlighet för väljarna att avge en särskild personröst. Syftet med personvalsinslaget är dels att väljarna skall ges bättre möjligheter att påverka vilka som skall representera dem, dels att förstärka kontakterna mellan väljare och valda. För att göra en avvägning mellan partiernas och väljarnas inflytande över vilka kandidater som skall bli valda har det införts en spärr för personrösterna. Spärren har satts till åtta procent vid riksdagsval och till fem procent vid övriga val.

I kommitténs uppdrag ingår att se över personvalets utformning. En särskild uppgift är att överväga om spärrarnas nivåer är de lämpligaste med hänsyn till syftet med spärrarna. Kommittén bör beakta vilken effekt en ändrad valkretsindelning kan komma att få på personvalsinslaget i valsystemet. Här kan nämnas att konstitutionsutskottet låtit utarbeta rapporten Personval 2002 (2003/04:URD6), som innehåller en uppföljning och utvärdering av personvalet i 2002 års val till riksdagen samt kommun- och landstingsfullmäktige.

Valsystemet till riksdagen är proportionellt. Avsikten med det proportionella valsystemet är att skapa styrkeförhållanden mellan partierna i riksdagen som rättvist återspeglar de av väljarna avgivna rösterna i valet. Systemet med utjämningsmandat syftar till att uppnå den riksproportionalitet som har ansetts önskvärd, men innebär samtidigt att sambandet mellan t.ex. en av väljaren avgiven personröst och vem som blir vald riskerar att bli otydligt. Utredningen skall därför göra en översyn av systemet med utjämningsmandat. I det sammanhanget kan det finnas anledning att överväga om antalet riksdagsledamöter behöver ändras. Utredningen är därför oförhindrad att pröva även frågor om antalet riksdagsledamöter.

Principen om proportionalitet har ett viktigt undantag i fyra- procentspärren. För att delta i mandatfördelningen krävs att ett parti har fått minst fyra procent av de avgivna och giltiga rösterna i riket. Som undantag från fyra-procentspärren gäller att ett parti som fått minst tolv procent av rösterna i en valkrets deltar i fördelningen av de fasta valkretsmandaten i den valkretsen. Fyra-procentspärren motiverades vid tillkomsten av det nuvarande valsystemet av ett krav på att valsystemet skulle ge möjlighet att bilda regeringar med goda möjligheter att tolereras av riksdagen och där finna stöd för sin politik. Det ansågs därför nödvändigt med vissa spärrar som utestängde mycket små partier från representation i riksdagen.

Sedan det nuvarande valsystemet med riksproportionalitet och fyra-procentspärr infördes har Sverige i stort sett alltid styrts av minoritetsregeringar. De majoritetsregeringar som bildats har varit koalitionsregeringar mellan flera partier. Trots att Sverige under långa perioder styrts av minoritetsregeringar har regeringskriserna i internationell jämförelse varit få.

Kommittén bör förutsättningslöst utvärdera hur valsystemet har påverkat demokratins funktionssätt och pröva vilka förändringar av valsystemet som kan vara önskvärda. Kommittén bör studera exempel och erfarenheter från andra länder. Här kan nämnas att konstitutionsutskottet, bl.a. mot bakgrund av motioner om valsystemet, i en promemoria låtit sammanställa uppgifter och erfarenheter av det tyska valsystemet (2002/03:URD2).

I samband med att kommittén ser över valsystemet i stort är det naturligt att den också utreder frågan om hur valen till riksdagen respektive landstings- och kommunfullmäktige tidsmässigt förhåller sig till varandra. I uppdraget ingår även att i det sammanhanget beakta valen till Europaparlamentet. Frågan om skilda valdagar för riksdagen respektive landstings- och kommunfullmäktige utreddes senast av 1999 års författningsutredning. Majoriteten av kommitténs ledamöter tog ställning för en gemensam valdag och kommittén lade inte fram något förslag till ändring av nuvarande ordning (SOU 2002:42). Utredningen inhämtade ett omfattande forskningsunderlag som ur ett statsvetenskapligt perspektiv belyser olika frågeställningar med anknytning till skilda valdagar. Detta underlag bör kunna vara av intresse för kommittén (SOU 2001:65).

I samband med detta bör kommittén även beakta det låga valdeltagandet i valen till Europaparlamentet. Valdeltagandet i det första svenska valet till Europaparlamentet år 1995 uppgick till 41,6 %. I 1999 års val till Europaparlamentet sjönk valdeltagandet till 38,8 % och i 2004 års val sjönk det ytterligare, till 37,8 %. Detta är en oroande utveckling. Mot denna bakgrund är det angeläget att kommittén analyserar orsakerna till det låga och sjunkande valdeltagandet. Här kan nämnas att valdeltagandet i 1999 års val till Europaparlamentet tidigare har analyserats av Rådet för utvärdering av 1998 års val (SOU 2000:81).

Härutöver står det kommittén fritt att pröva även andra valfrågor som rör eller har anknytning till valsättet.

Till de åtgärder som bör övervägas i syfte att stärka regeringens handlingsmöjligheter hör en effektivisering av upplösningsinstitutet. Enligt nuvarande regler i 3 kap. 4 § RF har regeringen möjlighet att utlysa extra val mellan de ordinarie valen. Om regeringen utnyttjar denna möjlighet, skall val hållas inom tre månader.

Möjligheten att upplösa riksdagen och anordna extra val är det yttersta instrumentet för att under en löpande mandatperiod lösa en parlamentarisk kris eller ett parlamentariskt dödläge. Extra val aktualiseras främst i en situation då en konflikt uppstått mellan riksdagen och regeringen i en viss fråga och denna fråga har en sådan politisk tyngd att regeringens ställning påverkas. Även i andra situationer då den parlamentariska situationen har starkt förändrats kan i undantagsfall ett nyval vara en lösning.

Med nuvarande valsystem är emellertid upplösningsinstitutet av begränsat värde. Efter ett extra val löper ju inte någon fullständig mandatperiod för den nyvalda riksdagen utan valperioden begränsas till den tid som återstår till nästa val. Valperioden kan alltså bli mycket kort. Detta begränsar i betydande utsträckning regeringens benägenhet att utlysa extra val.

Mot denna bakgrund bör kommittén överväga ändringar av de nuvarande bestämmelserna om extra val.

Flera av de frågor som ingår i kommitténs uppdrag aktualiserar även frågor som rör regleringen av den kommunala demokratin. En sådan fråga är frågan om extra val i kommuner och landsting.

Tidigare var det möjligt att hålla kommunala extra val i samband med att större ändringar i den kommunala indelningen genomfördes. Bestämmelserna härom togs emellertid bort genom 1979 års indelningslag bl.a. eftersom det bedömdes att större indelningsändringar inte skulle förekomma särskilt ofta i framtiden. På kommunal nivå finns det alltså inte någon möjlighet till extra val. Däremot kan fullmäktige enligt 4 kap. 10 a § 1 kommunallagen (1991:900) återkalla uppdragen för samtliga förtroendevalda i en nämnd när den politiska majoriteten i nämnden inte längre är densamma som i fullmäktige.

Frågan om kommunala extra val har nyligen behandlats av Demokratiutredningen och Kommundemokratikommittén.

Demokratiutredningen pekade i sitt slutbetänkande En uthållig demokrati! (SOU 2000:1) på extra val som ett sätt att vitalisera den kommunala demokratin. Kommundemokratikommittén har i sitt betänkande Ändrad indelning? (SOU 2002:33) föreslagit att regeringen i samband med ett beslut om ändring av indelningen i kommuner och landsting också skall ha möjlighet att under vissa förutsättningar besluta om extra val. Vidare har konstitutionsutskottet i ett tillkännagivande uttalat att regeringen bör låta utreda frågan om kommunala extra val (bet. 2003/04:KU3, rskr. 2003/04:33 och 34).

Mot denna bakgrund är det naturligt att kommittén, i samband med att den ser över valsystemet i stort, på nytt överväger frågan om kommunala extra val. Kommittén bör vid sina överväganden beakta att parlamentarismens principer inte tillämpas i kommuner och landsting.

Kommittén skall också överväga om det finns anledning att ändra de kriterier som i dag gäller för rösträtt och valbarhet i kommunala val, t.ex. kravet på att utlänningar som inte är unionsmedborgare eller medborgare i Island eller Norge, måste ha varit folkbokförda i landet i tre år i följd före valdagen för att ha rösträtt vid val till landstings- och kommunfullmäktige. Frågan har behandlats av Kommittén om medborgarskapskrav, som i betänkandet Medborgarskapskrav i svensk lagstiftning (SOU 2000:106) föreslog att treårsregeln skulle avskaffas. Även Kommundemokratikommittén har i betänkandet Att vara med på riktigt (SOU 2001:48) föreslagit att treårsregeln skall avskaffas. Förslagen har emellertid hittills inte lett till lagstiftning. I kommitténs uppdrag ingår också att överväga om det finns anledning att ändra de kriterier som gäller för rösträtt och valbarhet i riksdagsval och val till Europaparlamentet.

Härutöver står det kommittén fritt att ta upp även andra valfrågor som rör eller har anknytning till den kommunala demokratin.

Efter ett tillkännagivande från riksdagen hösten 1995 tillkallade regeringen en särskild utredare med uppdrag att sammanställa och utvärdera erfarenheter av folkomröstningar i Sverige och i andra länder. Utvärderingen skulle ligga till grund för en översyn av gällande regler och ett övervägande av behovet av författningsändringar. Övervägandena skulle också innefatta frågan om vilket minoritetsskydd som behövs. Utredningen, som antog namnet 1996 års Folkomröstningsutredning, har avlämnat betänkandet Folket som rådgivare och beslutsfattare (SOU 1997:56).

I betänkandet ansåg utredningen att det inte fanns anledning att överväga någon principiell förändring av möjligheten till beslutande folkomröstning i grundlagsfrågor enligt 8 kap. 15 § RF. Utredningen ansåg emellertid att det borde vara möjligt att anordna beslutande folkomröstningar utöver vad som för närvarande är möjligt. Förslaget ledde dock inte till lagstiftning.

Som tidigare har nämnts har riksdagen i ett tillkännagivande angett att regeringen på nytt bör låta utreda folkomröstningsinstitutet (se bet. 2000/01:KU11, rskr. 2000/01:149). Mot denna bakgrund har kommittén i uppdrag att förutsättningslöst se över bestämmelserna om folkomröstningsinstitutet. Kommitténs arbete bör bygga på och följa upp 1996 års Folkomröstningsutrednings arbete.

I kommunallagstiftningen finns det sedan 1977 bestämmelser som gör det möjligt för kommuner och landsting att anordna folkomröstningar. Under de senaste årtiondena har ett knappt sjuttiotal sådana folkomröstningar hållits i olika frågor.

Sedan den 1 juli 1994 finns också bestämmelser om s.k. folkinitiativ till folkomröstning. Enligt bestämmelserna får ett ärende om att hålla folkomröstning i en viss fråga väckas i fullmäktige av minst fem procent av de röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmarna enligt lagen om kommunala folkomröstningar. Bestämmelserna bygger på frivillighet i den meningen att fullmäktige kan välja att avslå eller bifalla initiativtagarnas begäran om folkomröstning.

I propositionen Demokrati för det nya seklet (prop. 2001/02:80) uttalade regeringen bl.a. att den ansåg att medborgarnas möjligheter att få till stånd en folkomröstning måste stärkas och att regeringen avsåg att återkomma till riksdagen rörande frågan om folkinitiativ. Konstitutionsutskottet uttalade i samband med behandlingen av propositionen att utskottet ansåg att den fortsatta beredningen av frågan i Regeringskansliet borde syfta till ett förslag av innebörd att folkomröstning skall hållas om tio procent av de röstberättigade begär det (bet. 2001/02:14, rskr. 2001/02:190). Mot denna bakgrund har inom Justitiedepartementet utarbetats en promemoria (Ds 2004:4) som innehåller förslag till nya bestämmelser om folkinitiativ. Promemorian har remissbehandlats.

I samband med att kommittén ser över folkomröstningsinstitutet i stort är det naturligt att den också ser över frågan om det kommunala folkomröstningsinstitutet samt frågan om s.k. folkinitiativ.

Regeringen har enligt 1 kap. 6 § RF till uppgift att styra riket och är i enlighet med parlamentarismens principer ansvarig inför riksdagen. Att regeringen utövar sin makt under ansvar inför riksdagen framgår av reglerna i 12 kap. RF om riksdagens kontrollmakt. Av särskilt stor betydelse är reglerna om misstroendeförklaring som gör det möjligt för riksdagen att framtvinga enskilda regeringsledamöters eller hela regeringens avgång.

En fråga som har diskuterats länge och som utgör en av de viktigaste delarna i vårt parlamentariska system är proceduren för regeringsbildning. Även denna fråga skall tas upp i kommitténs arbete.

Den nuvarande ordningen infördes genom regeringsformen och innebär bl.a. att den av talmannen föreslagna statsministerkandidaten inte måste ha ett uttryckligt stöd av en majoritet i riksdagen. Förslaget är i stället godkänt om inte mer än hälften av riksdagen ledamöter, dvs. 175, röstar mot det.

Omröstningsproceduren i riksdagen om en statsministerkandidat är konstruerad på samma sätt som en omröstning efter ett yrkande om misstroendeförklaring. Som framgått ovan kan de som inte positivt stöder den föreslagna statsministerns kandidatur men som mot bakgrund av det parlamentariska läget accepterar talmannens förslag som det korrekta, liksom de som är beredda att politiskt tolerera den regering statsministerkandidaten avser att bilda, avstå från att rösta.

Regeringsformen innehåller inga bestämmelser med krav på att en regering med automatik måste avgå efter ett val. En regering som inte på eget initiativ väljer att avgå kan därför sitta kvar vid regeringsmakten och avvakta utgången av en eventuell misstroendeförklaring i riksdagen.

I debatten har det nu förts fram krav bl.a. på att regeringen alltid skall avgå i samband med ett val och att talmannen på vanligt sätt efter valet skall få i uppdrag att leda arbetet med regeringsbildningen. Det har också framförts krav på att omröstningsreglerna bör ändras så att regeringen måste ha ett aktivt stöd av riksdagen.

Bestämmelserna om regeringsbildningen skall kunna tillmötesgå parlamentarismens grundläggande krav på att den sittande regeringen åtminstone skall tolereras av den folkvalda riksdagen och kravet på att regeringsbildningen och regeringsarbetet skall fungera effektivt. Eventuella förändringar måste vägas mot dessa intressen. Bestämmelserna om negativ parlamentarism kan heller inte ses för sig utan måste bedömas i ljuset av hur valsystemet i övrigt är utformat.

Mot denna bakgrund bör kommittén studera hur bestämmelserna om regeringsbildning och om misstroendeförklaring har tillämpats under senare år. I kommitténs uppdrag ingår att föreslå de förändringar som kan anses motiverade. Här kan nämnas att konstitutionsutskottet låtit utarbeta rapporten Valutslag och regeringsbildning (2003/04:URD3) som bör kunna vara av intresse för kommittén.

Som har nämnts ovan är det enligt 1 kap. 6 § RF regeringen som styr riket under parlamentariskt ansvar inför riksdagen. För att riksdagen skall kunna fullgöra sin uppgift att granska och kontrollera regeringen står enligt 12 kap. RF flera instrument till dess förfogande; kontrollmakten utövas genom konstitutionsutskottets granskning, misstroendeförklaring, riksdagens ombudsmän (JO), Riksrevisionen samt riksdagsledamöternas interpellationer och frågor till statsråden. Utöver kontrollmakten finns flera andra instrument som reglerar förhållandet mellan regeringen och riksdagen. Det gäller t.ex. regeringens skyldighet att informera riksdagen och samråda med EU-nämnden om vad som sker inom ramen för samarbetet i EU. Ett annat exempel är s.k. tillkännagivanden, dvs. att riksdagen ger regeringen till känna att t.ex. en viss åtgärd bör vidtas eller att regeringen bör beakta ett visst förhållande.

I samband med att kommittén ser över valsystemet och bestämmelserna om regeringsbildning är det naturligt att den också i stort ser över regeringens förhållande till riksdagen. I uppdraget ingår att föreslå de förändringar som kommittén finner motiverade.

Ytterligare en fråga som kommittén skall se över gäller regeringens utnämningsmakt. Konstitutionsutskottet har, som tidigare nämnts, i ett tillkännagivande angett att regeringen borde utreda frågan om tillsättning av högre statliga tjänster och återkomma till riksdagen med förslag till åtgärder som ökar öppenheten vid tjänstetillsättningar (bet. 2003/04:KU11, rskr. 2003/04:173).

När det gäller fri- och rättighetsfrågor och domstolarnas roll för skyddet av dessa har ett tämligen omfattande utredningsarbete pågått i stort sett ända sedan regeringsformen antogs 1974. På senare år har särskilt frågor om domstolarnas roll i det konstitutionella systemet varit aktuella.

Beträffande frågan om domstolarnas och andra myndigheters skyldighet till normkontroll genom lagprövning, 11 kap. 14 § RF, har det bl.a. förts fram att detta institut bör förstärkas i syfte att stärka skyddet för de grundläggande fri- och rättigheterna. I diskussionen har också förts fram att det i Sverige borde inrättas en författningsdomstol med uppdrag att kontrollera regeringsformens efterlevnad, framför allt genom en kontroll av normer och av att reglerna om grundläggande fri- och rättigheter efterlevs.

Konstitutionsutskottet har, bl.a. mot bakgrund av de ovan nämnda diskussionerna, i ett tillkännagivande uttalat att regeringen borde ges i uppdrag att låta utreda frågor om skyldigheten enligt 11 kap. 14 § RF för domstolar och andra offentliga organ att i vissa fall inte tillämpa en föreskrift och om undantaget från denna skyldighet, det s.k. uppenbarhetsrekvisitet (bet. 2000/01:KU11, rskr. 2000/01:149). Uppenbarhetsrekvisitet borde enligt konstitutionsutskottet belysas, inte minst med hänsyn till att Europakonventionen införlivats med svensk rätt och att Sverige anslutit sig till EU. Konstitutionsutskottet uttalade också att utredningen borde undersöka på vilket sätt en förstärkt lagprövning bör kunna utövas och att detta t.ex. borde kunna innefatta överväganden kring Lagrådets ställning och frågan om behovet av en speciell författningsdomstol eller om prövning bör ske inom det vanliga domstolsväsendet. Konstitutionsutskottet underströk att det är angeläget att man belyser möjligheterna att även fortsättningsvis garantera domstolsväsendets självständighet och undvika politisering av domstolarna.

Mot denna bakgrund har kommittén i uppdrag att utreda frågorna om lagprövning och om det finns behov av en författningsdomstol.

En översyn av domstolarnas lagprövning och behovet av en författningsdomstol aktualiserar även frågan om det finns behov av att tydliggöra domstolarnas roll i det konstitutionella systemet. I debatten har det bl.a. gjorts gällande att domstolarnas ställning kommer till ett alltför knapphändigt uttryck i regeringsformen. Här kan konstateras att bestämmelser om rättskipning och förvaltning finns i 11 kap. RF. Härutöver finns bestämmelserna i 1 kap. 8 § RF, där det föreskrivs att det för rättskipningen skall finns domstolar och för den offentliga förvaltningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter, samt i 2 kap. 11 § RF där det föreskrivs att en domstol inte får inrättas för redan begången gärning och inte heller för en viss tvist eller i övrigt för visst mål.

Mot denna bakgrund finns det nu skäl att överväga om det bör införas ett nytt särskilt kapitel i regeringsformen om domstolarna. Ett sådant kapitel skulle kunna markera domstolarnas särställning i förhållande till andra myndigheter, innehålla förklaringar om domarnas oberoende och oavsättlighet, ge uttryck för domstolarnas roll i det konstitutionella systemet samt möjligen också översiktligt beskriva deras förhållande till EG-domstolen och Europadomstolen.

Kommittén skall på lämpligt sätt samråda med Ansvarskommittén. Kommittén bör även uppmärksamma behovet av samråd med sådana utredningar som initieras under kommitténs arbete och som kan ha samband med dess uppdrag.

Kommittén är oförhindrad att arbeta med referens- och arbetsgrupper.

I Sverige har sedan länge eftersträvats bred politisk enighet inför ändringar av konstitutionella regler och andra bestämmelser av central betydelse för demokratins och parlamentarismens funktionssätt. Kommittén skall därför sträva efter att finna samlade lösningar på de frågor som omfattas av dess uppdrag.

Kommittén skall föreslå de grundlagsändringar och andra lagändringar som den finner motiverade.

Om kommittén bedömer det som lämpligt står det kommittén fritt att redovisa sitt arbete i ett eller flera delbetänkanden.

Kommittén skall redovisa sitt uppdrag senast den 31 december 2008.

(Justitiedepartementet)