Till statsrådet Britta Lejon

Regeringen beslutade den 25 november 1999 att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att föreslå åtgärder som ökar medborgarnas möjligheter till insyn och deltagande i den kommunala demokratin och som stärker den kommunala representativa demokratins funktionssätt och former.

Den 3 april 2000 förordnades som ordförande kommunalrådet Peter Persson.

Samma dag förordnades som ledamöter kommunalråden Carin Högstedt och Roland Åkesson, ombudsmannen Cecilia Dalman Eek, organisationschefen Eva-Lotta Nilson, regionrådet Monica Selin, riksdagsledamöterna Sonia Karlsson, Kerstin Kristiansson Karlstedt, Lars Wegendal och Henrik Westman samt statsvetaren Jabar Amin.

Samma dag förordnades som sakkunniga departementsråden Marcus Bengtsson och Barbro Rosensvärd samt utvecklingscheferna Maude Edgahr-Wettergren och BoPer Larsson.

Samma dag förordnades som experter departementssekreterarna Daniel Bäckman, Eva Cederholm-Cars och Emma Sterky (senare entledigad 2 oktober till 18 december), kammarrättsassessorn Carin Jahn och kanslirådet Sten Ljungdahl.

Den 6 juni 2000 förordnades som expert kammarrättsassessorn Niclas Falkendal.

Den 29 juni 2000 förordnades som expert handläggaren Berit Israelsson.

Den 7 september 2000 entledigades experten Daniel Bäckman. Samma dag förordnades som expert departementssekreteraren Eva Olin.

Den 2 oktober 2000 förordnades som expert departementssekreteraren Johan Höök.

Den 2 april 2001 förordnades som expert avdelningschefen Irene Lindén.

Den 1 maj 2000 anställdes som huvudsekreterare socionom Jörgen Mark-Nielsen och som sekreterare fil. kand. Peder Nielsen.

Den 1 augusti 2000 anställdes som sekreterare jur. kand. Cecilia Sverin.

Den 1 december 2000 anställdes som expert fil. kand. Mirjaliisa Lukkarinen Kvist till och med 31 januari 2001.

Den 1 januari 2001 anställdes som expert pol. lic. Elisabet Ljungberg till och med 15 februari 2001.

Den 29 januari 2001 anställdes som sekreterare fil. kand. Helen Janelöv.

Utredningens assistent har varit fil. kand. Marika Kallio Göthlin. Utredningen har antagit namnet Kommundemokratikommittén. Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande Att vara med på riktigt – demokratiutveckling i kommuner och landsting.

Till betänkandet fogas en gemensam reservation av Jabar Amin, Carin Högstedt, Eva-Lotta Nilson och Roland Åkesson samt enskilda reservationer av Jabar Amin och Carin Högstedt.

Till betänkandet fogas även ett gemensamt särskilt yttrande av Eva-Lotta Nilson, Monica Selin, Henrik Westman och Roland Åkesson, ett gemensamt särskilt yttrande av Monika Selin och Henrik Westman samt enskilda särskilda yttranden av Jabar Amin, Carin Högstedt, Eva-Lotta Nilson, Henrik Westman och Roland Åkesson.

Den 3 maj 2001 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till kommittén. Uppdraget är att utreda behovet av särskilda bestämmelser för avgöranden på kommunal nivå av långsiktig karaktär och av stor principiell och ekonomisk betydelse.

Kommitténs arbete fortsätter i enlighet med tilläggsdirektivet.

Stockholm i maj 2001.

Peter Persson

Jabar Amin Cecilia Dalman Eek

Carin Högstedt Sonia Karlsson

Kerstin Kristiansson Karlstedt Eva-Lotta Nilson

Monica Selin Lars Wegendal

Henrik Westman Roland Åkesson

/Jörgen Mark-Nielsen

Peder Nielsen

Cecilia Sverin

Helen Janelöv

7

Innehåll

Sammanfattning ................................................................ 19

Författningsförslag ............................................................. 35

1 Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) .....35 2 Förslag till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring..................................................................................45 3 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar.................................................49 4 Förslag till lag om ändring i skollagen (1985:1100)...............50 5 Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (1980:620).....53 6 Förslag till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763).................................................................................54 7 Förslag till lag om ändring i tandvårdslagen (1985:125) .......56 8 Förslag till ändring i räddningstjänstlagen (1986:1102)........57

A Inledning och allmänna överväganden

1 Inledning................................................................... 59

1.1 Uppdraget.................................................................................59 1.2 Kommitténs arbete...................................................................60 1.3 Betänkandets disposition.........................................................63 1.4 Rapporter och uppsatser..........................................................65

2 Allmänna överväganden .............................................. 67

2.1 Omvärldsförändringar som påverkar kommuner och landsting....................................................................................67 2.2 Den kommunala självstyrelsen................................................69

Innehåll Ds 2001:48

8

2.3 De politiska partierna och den representativa demokratin............................................................................... 71 2.4 Att möjliggöra lokal demokratiutveckling ............................ 73 2.5 Att förena deltagardemokrati och representativ demokrati ................................................................................. 75

3 Demokrati som princip lyfts in i kommunallagen ............77

3.1 Vårt uppdrag ............................................................................ 77 3.2 Demokrati i kommunallagen .................................................. 77 3.3 Kommunala förnyelsekommittén .......................................... 79 3.4 Demokrati och kommunalt förändringsarbete i dag............. 80 3.5 Kommunal demokrati och självstyrelse förutsätter varandra .................................................................................... 82 3.6 Vikten av demokrati lyfts in i kommunallagen ..................... 83

B De förtroendevalda

4 Representativitet ........................................................85

4.1 Vårt uppdrag ............................................................................ 85 4.2 Social representativitet bland de förtroendevalda ur ett historiskt perspektiv................................................................ 85 4.2.1 Social representativitet under 1970-talet .................... 86 4.2.2 Social representativitet under 1980-talet .................... 87 4.2.3 Social representativitet under 1990-talet .................... 88 4.2.4 Representation i kommunfullmäktige – en jäm-

förelse över tid.............................................................. 91

4.3 Social representativitet kontra andra slag av representativitet....................................................................... 92 4.4 Olika företrädarroller.............................................................. 93 4.5 Betydelsen av god social representativitet ............................. 95 4.5.1 Partierna bör beakta behovet av god social

representativitet............................................................ 97

4.5.2 De förtroendevalda bör klargöra att de är medborgarnas ombud .................................................. 97

5 Rekrytering ................................................................99

5.1 Vårt uppdrag ............................................................................ 99 5.2 Vikten av många förtroendevalda och att uppdragen sprids ........................................................................................ 99 5.3 Antal förtroendeuppdrag och förtroendevalda ur ett historiskt perspektiv.............................................................. 101 5.4 Tilltagande rekryteringsproblem.......................................... 103

Innehåll

9

5.5 Medborgarnas uppdragsvillighet...........................................104 5.5.1 Attityd till kommunala förtroendeuppdrag nu

och förr........................................................................104

5.5.2 Attityd till olika uppdrag............................................106 5.5.3 Skäl att inte åta sig kommunala förtroendeuppdrag........................................................................108 5.5.4 Förändring över tid av skäl att inte åta sig kommunala förtroendeuppdrag .................................112 5.6 Partierna och rekryteringsprocessen ....................................114 5.7 Social representativitet i rekryteringsprocessen...................117 5.8 Nya förtroendevalda ..............................................................120 5.8.1 Vilka är de nya förtroendevalda? ...............................120 5.8.2 Hur och varför blir man förtroendevald? .................121 5.8.3 Första tiden som förtroendevald ...............................123 5.8.4 Framtiden ....................................................................124 5.9 Vad kommittén anser att kommunerna och partierna bör göra...................................................................................125 5.9.1 Nya politiska organ, fler förtroendeuppdrag och

fler förtroendevalda ....................................................125

5.9.2 Partierna bör bredda rekryteringsarbetet..................127

6 Att vara förtroendevald.............................................. 131

6.1 Vårt uppdrag...........................................................................132 6.2 Att hinna med förtroendeuppdraget ....................................132 6.2.1 Tidsåtgången för kommunala förtroendeuppdrag....132 6.2.2 Uppdraget i relation till den privata sfären ...............134 6.3 Är förtroendeuppdraget meningsfullt? ................................137 6.3.1 Har man något att säga till om?.................................137 6.3.2 Relationen till heltidspolitikerna ...............................139 6.3.3 Styrelsens, fullmäktiges och nämndernas roll...........140 6.3.4 Relationen till tjänstemännen ....................................142 6.3.5 Betydelsen av kommunala beslut...............................143 6.3.6 Relationen mellan staten och kommunerna..............144 6.4 Avhopp från förtroendeuppdrag...........................................145 6.4.1 Omsättningen av förtroendevalda ur ett

historiskt perspektiv ...................................................146

6.4.2 Förtida avhopp ur ett historiskt perspektiv ..............148 6.4.3 Skäl till förtida avhopp ...............................................152 6.4.4 Erfarenhet av tiden som förtroendevald och attityd till framtida uppdrag.......................................160 6.5 Åtgärder för att förbättra förtroendevaldas arbetsförhållanden och inflytande ........................................164 6.5.1 Se över tidsåtgången för förtroendeuppdrag ............164 6.5.2 Stärk fritidspolitikernas inflytande............................166

Innehåll Ds 2001:48

10

6.5.3 Stärk fullmäktiges roll i beslutsprocessen ................ 168 6.5.4 Åtgärder för att motverka förtida avhopp................ 169

7 Ekonomiska villkor ....................................................173

7.1 Vårt uppdrag .......................................................................... 173 7.2 Bakgrund ................................................................................ 173 7.3 Ekonomiska förmåner för förtroendevalda ......................... 174 7.3.1 Gällande reglering ...................................................... 174 7.3.2 Motiv till gällande reglering....................................... 177 7.3.3 Rättspraxis .................................................................. 178 7.3.4 Frågans behandling i tidigare utredningar ................ 179 7.4 Allmänna överväganden ........................................................ 180 7.4.1 Fritidspolitikerns anställningsform .......................... 180 7.4.2 Fritidspolitikerns arbetstider..................................... 181 7.4.3 Fritidspolitikerns socialförsäkringsersättning

m.m.............................................................................. 181

7.4.4 Kostnader vid uppdragets fullgörande...................... 182 7.4.5 Övriga frågor .............................................................. 183 7.5 Kommitténs förslag............................................................... 184 7.5.1 Förtroendevaldas rättigheter och den kommunala

självstyrelsen............................................................... 184

7.5.2 Från frivilliga ersättningar till obligatoriska ersättningar ................................................................. 185 7.5.3 Harmonisering med ersättning från socialförsäkringen ...................................................... 187 7.5.4 Möjligheten att använda schablonersättningar......... 189

8 De förtroendevalda och informationstekniken ..............191

8.1 Vårt uppdrag .......................................................................... 192 8.2 Informationsteknik i den kommunala demokratin............. 192 8.2.1 Informationsteknikens intåg i demokratin .............. 192 8.2.2 Informationstekniken som demokratisk resurs....... 195 8.2.3 Informationstekniken och lokala massmedier ......... 196 8.2.4 Informationstekniken påverkar demokratin ............ 196 8.2.5 En demokratisk IT-strategi behövs .......................... 197 8.3 Demokratiska resurser på kommunernas webbplatser ....... 198 8.4 De förtroendevaldas användning av informationstekniken.................................................................................. 201 8.4.1 Tillgång till informationsteknik ................................ 201 8.4.2 Sammanträdesförberedelser....................................... 203 8.4.3 Dialog med medborgarna .......................................... 206 8.4.4 Diskussion och beslutsfattande på sammanträden .. 210 8.4.5 Kunskapsinhämtning och nätverksbyggande........... 211

Innehåll

11

8.5 Våra slutsatser.........................................................................212

C Deltagande i den kommunala demokratin

9 Personer med funktionshinder ................................... 213

9.1 Vårt uppdrag...........................................................................213 9.2 Funktionshindrade i den kommunala demokratin ..............214 9.2.1 Olika slags funktionshinder och deras

omfattning...................................................................214

9.2.2 FN:s standardregler ....................................................215 9.2.3 Den nationella handlingsplanen för handikapppolitiken.......................................................................216 9.2.4 Hur ser det ut i dag? – Handikappombudsmannens kommunenkät .............................................217 9.2.5 Politisk aktivitet hos personer med funktionshinder...........................................................................219 9.3 Situationer som kräver åtgärder ............................................222 9.3.1 Komma till och från kommunalpolitiska möten ......223 9.3.2 Kunna ta sig in i och vistas i en möteslokal...............225 9.3.3 Medverka i politiska sammanträden ..........................227 9.3.4 Ta del av information..................................................227 9.3.5 Delta i den politiska debatten mellan samman-

trädena .........................................................................229

9.4 Överväganden och åtgärder som bör vidtas .........................230 9.4.1 Ersättning för resor till och från sammanträden

m.m. .............................................................................231

9.4.2 Ökad tillgänglighet till och i sammanträdeslokaler ..........................................................................232 9.4.3 Beslutsunderlag och debatt skall vara tillgängliga för alla förtroendevalda ..............................................233 9.4.4 Myndigheters skyldighet att anpassa information....234 9.4.5 Partierna måste tillse att det partiinterna arbetet är tillgängligt ...............................................................235

10 Personer med utländsk bakgrund ............................... 237

10.1 Vårt uppdrag...........................................................................238 10.2 Bakgrund.................................................................................238 10.3 Personer med utländsk bakgrund – vilka avses? ..................239 10.4 Personers med utländsk bakgrund deltagande i den kommunala demokratin.........................................................239 10.4.1 Valdeltagande ..............................................................24010.4.2Övriga politiska aktiviteter ........................................241 10.4.3 Föreningsaktiviteter ...................................................246 10.5 Representation........................................................................247

Innehåll Ds 2001:48

12

10.6 Den kommunala demokratin i introduktionsutbildningen för nyanlända ........................... 252 10.7 De politiska partierna och personer med utländsk bakgrund ................................................................................ 254 10.7.1 Bakgrund..................................................................... 254 10.7.2 Allmänt om undersökningen..................................... 254 10.7.3 Engagemang................................................................ 256 10.7.4 Rekrytering................................................................. 257 10.7.5 Förtroendeuppdrag .................................................... 258 10.7.6 Finns det särskilda svårigheter för personer med

utländsk bakgrund?.................................................... 259

10.7.7 Generella reflektioner ................................................ 260 10.8 Etnisk diskriminering............................................................ 262 10.9 Exempel på praktiskt demokratiskt arbete .......................... 263 10.10Sammanfattning och slutsatser............................................. 265 10.11Ny medborgarskapslag.......................................................... 268 10.12Kommitténs bedömningar och förslag ................................ 269 10.12.1 Demokratifrågorna i introduktionsutbildningen .. 269 10.12.2 Delaktighet på lokal nivå......................................... 270 10.12.3 Partiernas arbete för mångfald på alla nivåer ......... 271 10.12.4 Organisationernas roll............................................. 271 10.12.5 Rösträtt vid val till fullmäktige ............................... 271 10.12.6 Rösträtt i kommunala folkomröstningar ............... 272 10.12.7 Främja ökat valdeltagande....................................... 273

11 Barn och ungdomar...................................................275

11.1 Vårt uppdrag .......................................................................... 276 11.2 Barns och ungdomars inflytande i demokratin ................... 276 11.2.1 Demokratiutredningen .............................................. 276 11.2.2 Ungdomarnas demokratikommission ...................... 277 11.2.3 Projektet Ung i demokratin ....................................... 278 11.2.4 Ungas valdeltagande, representation och avhopp

från kommunala uppdrag........................................... 280

11.3 Barns och ungdomars rätt till inflytande ............................. 281 11.3.1 FN:s konvention om barnets rättigheter.................. 281 11.3.2 Barnkommittén .......................................................... 282 11.3.3 Barnombudsmannen och barnkonventionen i

kommuner och landsting........................................... 283

11.3.4 Boverket och barns roll i samhällsplaneringen......... 285 11.3.5 Ungdomspolitiken under 1990-talet......................... 286 11.4 Kommitténs överväganden och förslag på åtgärder ............ 287 11.4.1 Använd skolan som mötesplats................................. 289 11.4.2 Initiativrätt till fullmäktige även för kommun-

invånare under 18 år ................................................... 290

Innehåll

13

11.4.3 Möjlighet att kvarstanna på förtroendeuppdrag mandattiden ut ............................................................291 11.4.4 Rösträtt och möjlighet att bli vald till förtroendeuppdrag från och med det år man fyller 18 år...........292 11.5 Skolan i den kommunala demokratin ...................................293 11.5.1 De nationella styrdokumenten och demokrati.........293 11.5.2 Undervisningen har betydelse för elevers

demokratiska kompetens ...........................................296

11.5.3 Demokrati i undervisningen ......................................297 11.5.4 Kravet på allsidighet i undervisningen och skolans kontakter med omvärlden.............................298 11.5.5 Yttrandefrihet i skolorna............................................299 11.5.6 Skollagskommittén .....................................................300 11.6 Kommitténs förslag ...............................................................301 11.6.1 Flernivåperspektivet bör betonas i

samhällskunskapsämnet..............................................301

11.6.2 Samhällskunskapsundervisningen och lärarnas fortbildningsbehov bör ses över ................................302 11.6.3 Demokratidagar i skolan ............................................304 11.6.4 De politiska partierna och/eller de politiska ungdomsförbunden bör medverka i undervisningen......................................................................305 11.6.5 Politisk verksamhet på skolorna får inte motverkas utan bör främjas........................................306

D Erfarenheter och möjligheter

12 Kommundelsnämnder............................................... 309

12.1 Vårt uppdrag...........................................................................309 12.2 Omfattning av kommundelsnämnder ..................................310 12.3 Kommundelsnämndernas verksamhet..................................312 12.4 Erfarenheter av kommundelsnämnder .................................313 12.4.1 Kunskap om kommundelsnämnder...........................313 12.4.2 Syn på kommundelsnämnder.....................................314 12.4.3 Politiskt deltagande ....................................................314 12.4.4 Medborgarnas förtroende ..........................................315 12.4.5 Massmedierna och kommundelsnämnder.................315 12.4.6 Effekter för förtroendevalda och politiska partier ...316 12.4.7 Indelningen i kommundelsnämnder .........................316 12.4.8 Sammanfattande diskussion .......................................318 12.5 Lokala utvecklingsgrupper ....................................................319 12.5.1 Exemplet Svågadalen ..................................................319 12.5.2 Exemplet Kallbygden .................................................320 12.6 Frågan om direktval ...............................................................321

Innehåll Ds 2001:48

14

12.6.1 Attityder till direktval................................................ 321 12.6.2 Erfarenheter av direktval till kommundelsnämnder i Oslo och Köpenhamn ........ 322 12.6.3 Möjligheten till ”direktval” med gällande lagstiftning .................................................................. 324 12.7 Kommitténs bedömning ....................................................... 325 12.7.1 Kommundelsnämnders demokratiska effekter ........ 325 12.7.2 Kommundelsnämndernas uppgifter ......................... 326 12.7.3 Lokala utvecklingsgrupper......................................... 326 12.7.4 Direktval till kommundelsnämnder.......................... 327

13 Erfarenheter av kommundelningarna under 1990-talet ...............................................................329

13.1 Vårt uppdrag .......................................................................... 329 13.2 Bakgrund ................................................................................ 330 13.3 Lokala erfarenheter av de genomförda kommundelningarna............................................................................. 330 13.3.1 Trosa kommun ........................................................... 331 13.3.2 Gnesta kommun......................................................... 332 13.3.3 Lekebergs kommun.................................................... 334 13.3.4 Bollebygds kommun .................................................. 335 13.3.5 Nykvarns kommun .................................................... 337 13.4 Effekter av kommundelningar.............................................. 339 13.5 Sammanfattande erfarenheter............................................... 342

14 Demokratiredovisning................................................345

14.1 Vårt uppdrag .......................................................................... 345 14.2 Bakgrund ................................................................................ 346 14.3 Syftet med en demokratiredovisning ................................... 347 14.3.1 Att mäta kommunal demokrati................................. 347 14.3.2 Att granska kommunal demokrati ............................ 348 14.3.3 Att värdera kommunal demokrati............................. 349 14.4 Exempel på demokratiredovisningar.................................... 349 14.4.1 Forskningsprojekt...................................................... 350 14.4.2 Statskontorets utvecklingsprojekt ............................ 352 14.4.3 Interkommunalt utvecklingsprojekt......................... 353 14.5 Kommitténs slutsatser........................................................... 357

15 Medborgarpaneler .....................................................361

15.1 Vårt uppdrag .......................................................................... 361 15.2 Bakgrund ................................................................................ 361 15.3 Erfarenheter av medborgarpaneler ....................................... 362

Innehåll

15

15.3.1 Medborgarpaneler i andra länder ...............................363 15.3.2 Medborgarpaneler i Sverige........................................364 15.4 Andra slags medborgarråd.....................................................366 15.5 Kommitténs slutsatser och överväganden............................367

16 Ungdomsråd ............................................................ 369

16.1 Vårt uppdrag...........................................................................369 16.2 Framväxt .................................................................................370 16.3 Syfte ........................................................................................371 16.4 Verksamhet och organisation................................................372 16.5 Representativitet och rekrytering .........................................374 16.6 Kontakt med kommunen och den övriga omgivningen......376 16.7 Sammanfattande slutsatser ....................................................378

E Förstärkt kommunal demokrati

17 Fullmäktiges ställning............................................... 381

17.1 Vårt uppdrag...........................................................................381 17.2 Bakgrund.................................................................................382 17.3 Åtgärder för att stärka fullmäktiges ställning ......................384 17.3.1 Fullmäktiges godkännande av viktiga beslut i

helägda bolag ...............................................................385

17.3.2 Lyftningsrätt införs i kommunallagen ......................389 17.3.3 Möjlighet till återremiss införs i kommunallagen.....392

18 Folkinitiativ till folkomröstning .................................. 395

18.1 Vårt uppdrag...........................................................................395 18.2 Bakgrund.................................................................................395 18.2.1 Framväxten av det kommunala

folkomröstningsinstitutet ..........................................395

18.2.2 Framväxten av det kommunala folkinitiativinstitutet...................................................399 18.2.3 Demokratiutvecklingskommitténs förslag ...............400 18.2.4 Konstitutionsutskottets förslag.................................401 18.2.5 Intresset för kommunala folkomröstningar .............402 18.3 Erfarenheterna av folkinitiativ ..............................................403 18.3.1 Skälen till att folkinitiativ avslagits............................405 18.3.2 De samlade erfarenheterna av folkinitiativ ...............410 18.4 Överväganden och förslag .....................................................411 18.4.1 Folkinitiativet blev ingen lyckad reform ...................411 18.4.2 Folkinitiativ bör leda till folkomröstning .................414 18.4.3 Den närmare utformningen av förslaget ...................417

Innehåll Ds 2001:48

16

18.4.4 Kostnad för att anordna en folkomröstning ............ 421

19 Medborgerlig initiativrätt i fullmäktige ........................423

19.1 Vårt uppdrag .......................................................................... 423 19.2 Bakgrund ................................................................................ 423 19.2.1 Nuvarande reglering................................................... 423 19.2.2 Demokratiutvecklingskommitténs förslag............... 424 19.2.3 Remissvar på Demokratiutvecklingskommitténs

förslag.......................................................................... 425

19.2.4 Medborgerlig initiativrätt i Finland .......................... 426 19.2.5 Medborgarförslag till stadsdelsnämnder .................. 428 19.3 Överväganden kring medborgerlig initiativrätt .................. 430 19.3.1 Medborgarnas delaktighet ......................................... 430 19.3.2 Representativ demokrati............................................ 431 19.3.3 Kommunernas och landstingens arbetsbelastning... 432 19.3.4 Sammanfattning av överväganden............................. 433 19.4 Kommuner med kommundelsnämnder ............................... 433 19.5 Ökat intresse för medborgerlig initiativrätt ........................ 434 19.6 En medborgerlig initiativrätt bör införas............................. 435 19.7 Den närmare utformningen av förslaget.............................. 436

20 Utökad medborgerlig insyn ........................................439

20.1 Vårt uppdrag .......................................................................... 440 20.2 Insyn i kommunala entreprenader ....................................... 440 20.2.1 Bakgrund..................................................................... 440 20.2.2 Tidigare förslag........................................................... 446 20.2.3 Allmänna överväganden............................................. 448 20.2.4 Kommitténs förslag.................................................... 451 20.2.5 Insyn i föreningsdriven och kooperativ verk-

samhet ......................................................................... 458

20.3 Insyn i fristående skolor ....................................................... 459 20.3.1 Bakgrund..................................................................... 459 20.3.2 Allmänna överväganden............................................. 465 20.3.3 Kommitténs förslag.................................................... 466 20.3.4 Den närmare utformningen av förslaget .................. 469

21 Öppna sammanträden i fullmäktigeberedningar ...........471

21.1 Vårt uppdrag .......................................................................... 471 21.2 Gällande rätt avseende öppna sammanträden...................... 471 21.3 Fri nämndorganisation.......................................................... 472 21.4 Fullmäktigeberedningar ........................................................ 472 21.5 Kommitténs överväganden ................................................... 472

Innehåll

17

F Övrigt

22 Förfarandet vid kommunala indelningsändringar.......... 475

22.1 Vårt uppdrag...........................................................................475 22.2 Processen vid indelningsändring...........................................475 22.2.1 Ansökan och utredning..............................................476 22.2.2 Ekonomisk reglering ..................................................477 22.2.3 Tidsåtgång ...................................................................477 22.3 Tidigare indelningsändringar.................................................478 22.4 Möjligheter att förenkla proceduren vid indelningsändringar ...............................................................478 22.4.1 Ikraftträdande av indelningsändringar ......................478 22.4.2 Lokaldemokratikommittén ........................................479 22.4.3 Ny röstsammanräkning eller extraval........................479 22.4.4 Övriga åtgärder som skulle kunna förenkla

proceduren...................................................................480

22.5 Kommitténs överväganden....................................................481

23 Konsekvenser av förslagen......................................... 483

23.1 Allmänt om konsekvenser.....................................................483 23.2 Konsekvenser för den kommunala ekonomin .....................483 23.3 Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen ................487 23.4 Konsekvenser för små företags arbetsförutsättningar.........489 23.5 Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män.....491

24 Författningskommentar ............................................. 493

24.1 Förslaget till lag om ändring i kommunallagen (1991:900)...............................................................................493 24.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring................................................................................506 24.3 Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar...............................................507 24.4 Förslaget till lag om ändring i skollagen (1985:1100) .........507 24.5 Övriga lagförslag ....................................................................508 24.5.1 Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen

(1980:620) ...................................................................508

24.5.2 Förslaget till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763)..........................................509 24.5.3 Förslaget till lag om ändring i tandvårdslagen (1985:125) ...................................................................509 24.5.4 Förslaget till lag om ändring i räddningstjänstlagen (1986:1102)..............................509

Innehåll Ds 2001:48

18

Reservationer och särskilda yttranden.................................511

Litteraturförteckning .........................................................537

Bilagor

1 Kommittédirektiv.................................................................. 553 2 Styckkostnader för hjälpmedel för personer med funktionshinder ..................................................................... 575 3 Medverkande i kommitténs referensgrupp.......................... 577

19

Sammanfattning

Allmänna överväganden

Kommundemokratikommitténs uppdrag har varit att föreslå åtgärder som ökar medborgarnas möjligheter till insyn och deltagande i den kommunala demokratin och som stärker den kommunala representativa demokratins funktionssätt och former.

Kommitténs konkreta överväganden och förslag baseras på idén om representativ demokrati och ansluter i allt väsentligt till den demokratisyn som Demokratiutredningen argumenterade för: deltagardemokrati med deliberativa kvaliteter.

Kommittén instämmer också i Demokratiutvecklingskommitténs uppfattning att viljan att ha inflytande och vara delaktig är något som växer fram hos den enskilde individen utifrån hans eller hennes egna erfarenheter. Statens, kommunernas och landstingens roll är att skapa goda förutsättningar och undanröja hinder. Det är inte nödvändigt att alla deltar i de demokratiska processerna, men det är nödvändigt att det är möjligt för alla att delta.

Deltagardemokratin och den representativa demokratin kompletterar varandra. Att åstadkomma ett fungerande och kreativt samspel mellan den representativa demokratin och deltagardemokratin är en av vår tids stora politiska utmaningar för partierna, kommunerna och landstingen.

De lokala förhållandena och medborgarnas önskemål skiljer sig mellan olika kommuner och landsting, och det finns inte en demokratimodell som passar överallt. Vissa grundläggande regler för organisation och beslutsfattande bör dock vara lika över hela landet och därför även framdeles omfattas av kommunallagen. Men i den utsträckning kommunerna och landstingen själva bestämmer över verksamhetens förekomst, omfattning, organisation och innehåll

Sammanfattning SOU 2001:48

20

bör de så långt det är möjligt och på demokratisk väg hitta sina egna lösningar. Kommittén vill därför göra det möjligt för kommuner och landsting att i stor utsträckning utveckla egna former för den lokala demokratin. De reformer som föreslås på detta område kan sammanfattas i begreppet möjliggörande.

Kommittén har haft i uppgift att analysera ett stort antal frågor och lämna konkreta förslag. Enligt kommitténs bedömning är det endast i en del av dessa frågor som en lagändring kan bidra till att lösa problem och främja en önskvärd utveckling. I många fall kan problemen knappast förklaras med brister i lagstiftningen. Det handlar mer om attityder och förhållningssätt hos olika aktörer, och det vore av flera skäl felaktigt att föreslå ny eller ändrad lagstiftning på dessa områden.

Detta innebär att betänkandet i vissa fall innehåller förslag till ny eller ändrad lagstiftning och i andra fall bedömningar om vad som bör göras. Adressaten för förslagen och bedömningarna är inte bara staten, utan också kommunerna och landstingen samt de politiska partierna.

Kommittén vill inledningsvis slå fast att kommuners och landstings verksamhet vilar både på den kommunala självstyrelsens grund och på principen om demokrati. Kommittén föreslår därför att principen om demokrati införs i kommunallagens inledningsparagraf. Förslaget syftar till att ytterligare lyfta fram demokratins värde i den kommunala praktiken.

De förtroendevalda

Kommittén har haft i uppgift att analysera och föreslå förbättringar av de förtroendevaldas arbetsförhållanden och formerna för det politiska arbetet. Det har särskilt handlat om åtgärder för att förbättra representativiteten, öka antalet förtroendevalda, underlätta rekrytering och motverka förtida avhopp.

Representativitet

Kommitténs analys visar att flera medborgargrupper är underrepresenterade bland de förtroendevalda. Detta gäller särskilt yngre, äldre, personer med utländsk bakgrund och lågutbildade. Kvinnor är fortfarande något underrepresenterade, men sett över tid har kvinnornas representation förbättrats avsevärt. Kommitténs

SOU 2001:48 Sammanfattning

21

bedömning är att de politiska partierna i större utsträckning än i dag bör beakta behovet av god social representativitet vid nomineringar inför val till fullmäktige, nämnder, styrelser och beredningar. Det är också angeläget att de förtroendevalda klargör att de är medborgarnas ombud i förvaltningen och inte förvaltningens ombud gentemot medborgarna.

Rekrytering

Kommitténs studier visar att antalet förtroendevalda har minskat kraftigt under i princip hela den senaste 50-årsperioden. Enligt kommitténs bedömning är detta en negativ utveckling som nu bör vändas så att antalet förtroendevalda ökar. Att det finns en förhållandevis stor grupp förtroendevalda har inte bara ett egenvärde i en demokrati utan bidrar framför allt till att underlätta folkviljans förverkligande, öka den samlade demokratiska kompetensen i samhället och minska risken för maktmissbruk.

Kommitténs undersökning av medborgarnas uppdragsvillighet visar att var sjätte medborgare skulle kunna tänka sig att tacka ja till ett kommunalt förtroendeuppdrag. Denna andel har inte minskat under de senaste åren, utan är i stort sett konstant över tid. De tilltagande svårigheter som flera partier uppger sig ha när det gäller att rekrytera kandidater till förtroendeuppdrag beror till stor del på att partierna har färre medlemmar än tidigare. Enligt kommitténs undersökning finns det emellertid ett flertal uppdragsvilliga medborgare som också skulle kunna tänka sig att gå med i ett parti. Det finns även en förhållandevis stor grupp passiva partimedlemmar som är villiga att åta sig kommunala förtroendeuppdrag men inte har blivit tillfrågade.

Kommitténs bedömning är att kommuner och landsting bör inrätta nya politiska organ och fler förtroendeuppdrag. Det är viktigt att partierna verkar för att förtroendeuppdragen sprids till fler personer. Kommitténs undersökningar visar att både partimedlemmar och sympatisörer har ett intresse av att åta sig förtroendeuppdrag i större utsträckning än de gör i dag. De politiska partierna behöver dock arbeta mer aktivt och själva ta kontakt med, tillfråga och även uppmuntra folk att åta sig kommunala förtroendeuppdrag.

Ett sätt att engagera flera personer i det politiska arbetet kan vara att inrätta beredningar för olika frågor. Kommittén föreslår

Sammanfattning SOU 2001:48

22

därför att fullmäktige ges möjlighet att utse även andra än redan förtroendevalda till en fullmäktigeberedning.

Arbetsförhållanden

Kommitténs studier har visat att fullgörandet av förtroendeuppdrag i kommuner och landsting tar förhållandevis mycket tid i anspråk. Enkäter till förtroendevalda visar att tidsåtgången snarare ökar än minskar. Särskilt de som är unga, i yngre medelåldern, heltidsarbetande eller småbarnsföräldrar upplever att den tid som de behöver lägga ned på förtroendeuppdraget skapar en problematisk situation. Kommitténs bedömning är att de förtroendevaldas arbetsförhållanden kan och bör förbättras, bland annat genom att tidsåtgången för förtroendeuppdragen om möjligt begränsas. Det måste vara möjligt att fullgöra ett förtroendeuppdrag vid sidan om ett heltidsarbete och dessutom ha tid över till familj och fritidsintressen utanför politiken. En åtgärd är att sprida uppdragen på fler personer.

Dessutom bör fritidspolitikernas inflytande stärkas, vilket fordrar att tjänstemän och heltidspolitiker släpper ifrån sig makt och på olika sätt bidrar till att underlätta fritidspolitikernas arbete. Fullmäktiges roll i beslutprocessen bör stärkas genom att fullmäktiges makt över dagordningen samt delaktighet i ärendeberedningen ökar.

Kommitténs undersökning visar att omsättningen bland de förtroendevalda har ökat markant under 1990-talet. De flesta avgångarna sker emellertid i samband med val, och antalet förtida avhopp tycks inte ha ökat i någon större utsträckning. Kommitténs undersökning av avhopp från politiken visar att det främst är av privata skäl som förtroendevalda lämnar sina uppdrag i förtid. Oftast handlar det om att man flyttat från kommunen eller fått förändrade villkor i sitt förvärvsarbete. Politiska skäl till förtida avhopp förkommer också i relativt stor utsträckning, men de är inte lika vanliga som de privata skälen. Förhållandevis många av dem som lämnat sina förtroendeuppdrag i förtid är positiva till framtida kommunala förtroendeuppdrag.

I dag har den som är förtroendevald rätt att vara ledig från sin anställning för att kunna fullgöra sitt uppdrag i kommuner och landsting. Flera kommuner och landsting har emellertid valt att lägga viss verksamhet i bolags- eller stiftelseform. Kommittén före-

SOU 2001:48 Sammanfattning

23

slår att rätten till sådan ledighet utvidgas till att även omfatta de av fullmäktige utsedda styrelseledamöterna och revisorerna i bolag som kommunen eller landstinget helt eller delvis äger och i stiftelser som de grundat själva eller tillsammans med någon annan.

Om en person som är förtroendevald flyttar från orten och därmed upphör att vara folkbokförd i kommunen eller en kommun inom landstinget upphör uppdraget genast. En sådan flyttning kan ibland vara tillfällig och bero på studier eller arbete på annan ort. Kommittén föreslår att det skall vara möjligt för fullmäktige att besluta att den som av detta skäl upphör att vara valbar ändå skall kunna kvarstanna på sitt uppdrag under återstoden av mandatperioden.

Ekonomiska villkor

För den som är förtroendevald och har andra anställningsformer och arbetstider än traditionell heltidstjänstgöring under dagtid, uppkommer särskilda problem när det gäller ekonomiska villkor. Detta gäller bland annat egenföretagare, uppdragstagare, timanställda och personer med oregelbunden arbetstid. Även för dem som är arbetslösa uppkommer problem med rätten till ersättning.

Kommittén föreslår att förtroendevalda ges rätt till skälig kompensation inte bara för arbetsinkomst, pensionsrätt och semesterförmån, utan också för arbetslöshetsersättning och annan liknande ersättning som de förlorar när de fullgör sina uppdrag. Förtroendevalda som har skiftarbete eller oregelbunden arbetstid kan för att fullgöra sitt uppdrag behöva vara lediga från sitt arbete i anslutning till ett sammanträde. Förslaget innebär även att förlorad arbetsinkomst som hänför sig till sådan ledighet skall ersättas.

Förtroendevalda som har barn med tillsynsbehov kan få särskilda kostnader för barntillsyn, framför allt då sammanträden hålls på kvällstid. Kommittén föreslår därför att förtroendevalda skall ha rätt till skälig ersättning för nödvändiga kostnader för tillsyn av barn när de fullgör sitt uppdrag.

Sammanfattning SOU 2001:48

24

Modern informationsteknik

Kommittén har även haft i uppgift att kartlägga vilket praktiskt stöd de förtroendevalda har av den nya informationstekniken i dag och vad som kan behövas inför framtiden.

Kommitténs bedömning är att den moderna informationstekniken kan spela en viktig roll för utvecklingen av den kommunala demokratin. För de förtroendevalda är tekniken värdefull främst när det gäller att ha en dialog med medborgarna, hämta in kunskaper och förbereda sammanträden. Det är viktigt att de förtroendevalda deltar aktivt i de försök och experiment som framdeles kommer att genomföras för att utveckla den moderna informationstekniken i demokratins tjänst. Kommuner och landsting bör i rimlig utsträckning erbjuda förtroendevalda sådan utrustning och utbildning som behövs för att utnyttja den moderna informationstekniken som ett redskap i arbetet med att stärka de demokratiska processerna.

Det är också angeläget att de förtroendevalda i kommuner och landsting tar ett fastare grepp om strategier och policy när det gäller informationstekniken som redskap för demokratiutveckling.

Deltagande i den kommunala demokratin

Personer med funktionshinder

Kommittén har haft i uppgift att kartlägga vilka hinder som finns för funktionshindrade att delta i den kommunala demokratin samt att lämna förslag till hur sådana hinder kan undanröjas. Kommittén har därför inventerat vilka konkreta hinder som en funktionshindrad person kan möta i fem olika situationer och hur dessa kan undanröjas.

Att komma till och från kommunalpolitiska möten kan vara problematiskt. Detta gäller särskilt när sammanträden slutar så sent på kvällen att kollektivtrafik eller färdtjänst inte kan nyttjas samt när sammanträdets sluttid inte är bestämd i förväg och färdtjänst därmed inte kan beställas till en viss tidpunkt. Kommittén föreslår att funktionshindrade i sådana fall skall ha rätt till ersättning för resor med till exempel taxi.

Att kunna ta sig in och vistas i en möteslokal kan vara problematiskt. Enligt den nationella handlingsplanen för handikappolitiken skall lokaler dit allmänheten har tillträde vara tillgängliga för

SOU 2001:48 Sammanfattning

25

personer med funktionshinder senast år 2010. Kommuner och landsting bör särskilt påskynda det tillgänglighetsskapande arbetet i den kommunala demokratins institutioner.

Att medverka i politiska sammanträden kan vara problematiskt. En person som är synskadad, hörselskadad eller döv behöver särskilda hjälpmedel för att kunna ta del av det som sägs i diskussionen och av handlingar som delas ut. Kommitténs bedömning är att det är oacceptabelt att sammanträden genomförs om inte alla förtroendevalda har samma möjligheter att delta i överläggningarna. Kommittén föreslår därför att fullmäktige och alla nämnder skall verka för att förtroendevalda som har funktionshinder kan delta på lika villkor i handläggningen av ärenden.

Att ta del av information kan vara problematiskt. Personer som är synskadade eller har lässvårigheter, samt vissa personer som är döva, kan behöva informationen i anpassad form. De flesta, men långt ifrån alla, kommuner tar i dag fram information i anpassad form. Enligt kommitténs bedömning bör kommuner och landsting se till att information vid behov alltid tas fram i anpassad form. Kommittén instämmer i förslaget från Offentlighets- och sekretesskommittén om borttagande av utskriftsundantaget i tryckfrihetsförordningen. Detta skulle leda till att alla myndigheter måste lämna ut elektroniskt lagrade handlingar i elektronisk form, vilket kan underlätta väsentligt för dem som behöver information i anpassad form.

Att delta i den politiska debatten mellan sammanträdena kan vara problematiskt. Flera av de praktiska svårigheter som den funktionshindrade möter i utövandet av det kommunalpolitiska uppdraget finns i ännu högre grad i det partiinterna arbetet. Enligt kommitténs bedömning bör de politiska partierna se över sådant som tillgänglighet till möteslokaler och information.

Personer med utländsk bakgrund

Kommittén har haft i uppgift att föreslå åtgärder som underlättar för personer med utländsk bakgrund att åta sig och genomföra politiska förtroendeuppdrag och i övrigt få insyn och goda möjligheter att delta i den kommunala verksamheten.

Valdeltagandet bland utländska medborgare är lågt och har successivt sjunkit sedan den kommunala rösträtten vidgades till att

Sammanfattning SOU 2001:48

26

omfatta även dem. Även andra politiska aktiviteter liksom föreningsmedlemskap är mindre frekventa bland personer som invandrat än bland dem som är födda i Sverige. Utrikes födda personer är underrepresenterade bland fullmäktigeledamöter och i flertalet nämnder och styrelser.

Kommitténs bedömning är att de politiska partierna har en central roll för att fler personer med utländsk bakgrund skall åta sig förtroendeuppdrag. Partierna har påbörjat såväl teoretiskt som praktiskt arbete för att uppnå etnisk mångfald, men mycket återstår att göra. Det handlar bland annat om att se över rekrytering, bemötande, medlemsutbildning och nomineringsprocesser.

Enligt kommitténs bedömning finns det även ett antal andra åtgärder som bör vidtas och som sammantaget kan bidra till att fler personer med utländsk bakgrund kommer att inneha politiska förtroendeuppdrag.

Frågor som rör den svenska demokratin bör lyftas fram tydligare i introduktionsutbildningen för nyanlända. En ökad delaktighet på lokal nivå kan främjas genom att kommuner på olika sätt stödjer sammanslutningar och nätverk i bostadsområden. Inför de allmänna valen bör lokala nätverk skapas för att i samverkan mellan kommunen, politiska partier, etniska och andra organisationer samt andra aktörer verka för ett ökat valdeltagande. Förslaget från Kommittén för medborgarskapskrav om att alla som har fyllt 18 år och är folkbokförda i Sverige skall ha rösträtt oavsett medborgarskap, bör genomföras.

Kommittén föreslår att rösträtt i kommunala folkomröstningar skall tillkomma alla som har rösträtt i val till kommun- och landstingsfullmäktige.

Barn och ungdomar

Kommittén har haft i uppgift att lämna förslag på hur barn och ungdomar kan få bättre kunskaper om hur kommunen fungerar och bli mer delaktiga i den kommunala demokratin.

Enligt kommitténs bedömning ger lagstiftningen i dag ett stort utrymme för barn och ungdomar att medverka i den politiska beslutsprocessen. Barns och ungdomars reella inflytande i kommuner och landsting beror därmed på vilja och kunskaper hos kommunala beslutsfattare. Utvecklingen under senare år har varit mycket positiv, och alltfler kommuner och landsting arbetar med

SOU 2001:48 Sammanfattning

27

att upprätta olika former av dialog mellan å ena sidan barn och ungdomar och å andra sidan kommunala beslutsfattare. Enligt kommitténs bedömning bör skolan ha en viktig roll som arena för sådana möten.

En medborgerlig initiativrätt i fullmäktige som även tillkommer barn och ungdomar kan bidra till ökad delaktighet och större kunskaper om hur kommunen fungerar bland barn och ungdomar.

Enligt kommitténs bedömning har skolan en mycket stor betydelse när det gäller att ge barn och ungdomar demokratisk kompetens.

Grundskolans och gymnasieskolans kursplaner i samhällskunskap bör ändras så att de tydligare uttrycker ett flernivåperspektiv. Behovet av kommentarer och referensmaterial som kan understödja ett sådant perspektiv i samhällskunskapsundervisningen bör ses över. Skolan bör i större utsträckning än i dag förmedla värdet av politiskt aktiva medborgare i en demokrati.

De politiska ungdomsförbunden är i stor utsträckning utestängda från skolorna. Kommitténs bedömning är att politisk verksamhet på skolorna inte får motverkas utan i stället bör främjas. Samtliga kommuner bör därför se över sina skolors bestämmelser vad beträffar möjligheten för politiska ungdomsförbund och andra organisationer att inom skolorna få uttrycka sina åsikter. De politiska partierna och deras ungdomsförbund bör dessutom ges bättre möjlighet att medverka i samhällskunskapsundervisningen.

Erfarenheter och möjligheter

Kommundelsnämnder

Kommittén har haft i uppgift att göra en samlad utvärdering av hur kommundelsnämnderna, främst ur demokratiska aspekter, har fungerat under 1980- och 1990-talen.

Kommitténs bedömning är att kommundelsnämnderna överlag hittills inte har infriat förhoppningarna om en bättre kontakt mellan väljare och valda. De har däremot haft positiva demokratiska effekter när det gäller antalet förtroendevalda, politikerrollen och det lokala partiarbetet.

Det är viktigt att de frågor som kommundelsnämnder arbetar med berör många kommundelsinvånare gemensamt. En fortsatt

Sammanfattning SOU 2001:48

28

diskussion om vilka uppgifter som kommundelsnämnder bör ansvara för är därför betydelsefull.

Kommittén konstaterar att befintlig lagstiftning inte hindrar att invånarna i en kommundel röstar om vilka som skall representera dem i kommundelsnämnden, varefter fullmäktige konfirmerar detta genom att utse ledamöter och ersättare i enlighet med valresultatet. Ett sådant förfarande fordrar bred enighet i fullmäktige. Kommittén anser att denna möjlighet är tillräcklig och ser i dagsläget därför inget behov av ändringar i lagstiftningen i detta avseende. De demokratiska vinsterna av direktval är osäkra och kan sammantaget inte sägas överväga de nackdelar som en sådan ordning skulle kunna tänkas innebära.

I andra sammanhang kan det vara värdefullt att kommunen fördjupar samarbetet med lokala utvecklingsgrupper utifrån deras intresse och förmåga samt utifrån förhållandena i respektive kommundel.

Kommundelningar

Kommittén har haft i uppgift att göra en utvärdering av de allmänna kommunaldemokratiska erfarenheterna av de kommundelningar som genomförts under 1990-talet.

Våra undersökningar bygger på intervjuer med nyckelpersoner i kommunerna, och det har inte varit möjligt att jämföra med tiden före delningen eller att ställa frågor direkt till medborgarna.

Utvärderingen visar att det i samband med kommundelningen uppstod ett stort intresse för de kommunalpolitiska frågorna i de nya kommunerna. I de flesta fall avtog dock detta intresse några år efter delningen.

Positivt är att antalet förtroendevalda har ökat i förhållande till antalet kommuninvånare, vilket innebär att betydligt fler personer i kommunen känner eller är bekanta med någon förtroendevald.

Kommitténs bedömning är emellertid att det inte är möjligt att dra några entydiga slutsatser beträffande de kommunaldemokratiska effekterna av kommundelningar.

SOU 2001:48 Sammanfattning

29

Demokratiredovisning

Kommittén har haft i uppgift att studera de försök som görs med så kallade demokratibokslut för att vinna erfarenheter för det fortsatta arbetet för demokrati och rättssäkerhet.

Kommitténs bedömning är att demokratiutvecklingen i kommuner och landsting kan främjas genom regelbundna demokratiredovisningar. Sådana redovisningar innebär att demokratin mäts, granskas och värderas.

Eftersom förhållanden och åtgärder skiftar mellan olika kommuner och landsting är redovisningen av den egna demokratiutvecklingen av särskilt intresse. Men det kan också vara värdefullt att jämföra demokrativärden i olika kommuner och landsting med varandra. Därför är det önskvärt att det finns en gemensam kärna i demokratiredovisningarna.

Värderingen av demokratin kan var och en göra utifrån sin demokratisyn. I denna process bör förutom partierna även föreningar, organisationer, enskilda medborgare och massmedier engageras.

Medborgarpaneler

Kommittén har haft i uppgift att studera erfarenheter av medborgarpaneler och diskutera om de kan användas i större utsträckning.

Kommitténs bedömning är att medborgarpaneler är ett värdefullt inslag i den kommunala demokratin. Förutom att vara ytterligare en möjlighet för medborgare att framföra sina åsikter fungerar de som arenor för samtal och reflektion för medborgare som står utanför partipolitiken. Medborgarpaneler och andra typer av medborgarråd kan dock inte fylla de politiska partiernas funktion i demokratin.

Ungdomsråd

Kommittén har haft i uppgift att studera erfarenheterna av kommunala ungdomsråd, för att se om de kan användas för att öka ungdomars kunskaper om, inflytande över och delaktighet i den kommunala demokratin.

Sammanfattning SOU 2001:48

30

Kommitténs bedömning är att ungdomsråden är en värdefull arena både för möten ungdomar emellan och för ungdomars möten med förtroendevalda och tjänstemän. Det är viktigt att ungdomsråden på ett naturligt sätt ges möjlighet att påverka den kommunala berednings- och beslutsprocessen liksom att medverka i utvärderingen av verksamheten.

Ungdomsråden är sällan representativa för alla ungdomar i en kommun, men de bör inte heller ses som en del av den representativa demokratin. Det är mer ändamålsenligt att betrakta ungdomsråden som ett slags fristående föreningar, vilkas verksamhet är samhällsnyttig och på olika sätt bör underlättas av kommunerna. Ungdomsråden kan på många sätt bidra till att öka ungdomars delaktighet och inflytande, men de utgör ingen patentlösning på det problem som upplevs med ungdomars brist på engagemang i kommunala frågor.

Förstärkt kommunal demokrati

Fullmäktiges ställning

Kommittén har haft i uppgift att överväga hur det demokratiska inflytandet över centrala frågor kan stärkas, för att garantera att fullmäktige i egenskap av högsta beslutande organ alltid skall ha det avgörande inflytandet över frågor som är av stor vikt för kommunen eller landstinget.

Kommittén föreslår att om en kommun eller ett landsting lämnar över vården av en kommunal angelägenhet till ett helägt aktiebolag eller till en stiftelse man själv bildat, skall fullmäktige se till att fullmäktige får godkänna sådana beslut i verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt.

Kommittén föreslår vidare att om fullmäktige har delegerat beslutanderätten i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden till en nämnd skall ärendet hänskjutas till fullmäktige för avgörande om det begärs av minst en tredjedel av de närvarande ledamöterna i nämnden.

Kommittén föreslår slutligen att ett ärende i fullmäktige skall återremitteras om det begärs av minst en tredjedel av de närvarande ledamöterna. Enkel majoritet skall dock krävas om ärendet tidigare bordlagts eller återremitterats på detta sätt.

SOU 2001:48 Sammanfattning

31

Folkinitiativ till folkomröstning

Kommittén har haft i uppgift att, mot bakgrund av den kritik som riktats mot utformningen av folkinitiativet, utvärdera dess användning och överväga såväl behovet av folkinitiativet som sådant som dess fortsatta användning.

Kommittén föreslår att ett ärende om att hålla folkomröstning i en viss fråga får väckas i fullmäktige av minst tio procent av de röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmarna. Fullmäktige skall besluta att genomföra folkomröstningen som ett led i beredningen av ärendet under förutsättning att frågan ryms inom den kommunala kompetensen och avser ett ärende som fullmäktige enligt kommunallagen skall handlägga. Folkomröstningen skall hållas inom skälig tid. Fullmäktige fastställer frågeställning och svarsalternativ i folkomröstningen.

Medborgerlig initiativrätt

Kommittén har haft ett allmänt uppdrag att föreslå åtgärder som kan öka medborgarnas möjligheter till deltagande i den kommunala demokratin.

Kommittén föreslår att fullmäktige får besluta att alla kommuneller landstingsmedlemmar som är folkbokförda i kommunen eller i en kommun inom landstinget skall ha rätt att väcka ärenden i fullmäktige. En sådan initiativrätt omfattar således även barn och ungdomar. Ett initiativ som väcks på detta sätt kallas medborgarförslag. Ett medborgarförslag bör beredas så att fullmäktige kan fatta beslut inom ett år från det att medborgarförslaget väckts.

Utökad medborgerlig insyn

Kommittén har haft i uppgift att lämna förslag till hur medborgarnas insyn kan stärkas i verksamhet som bedrivs på entreprenad, men som är helt eller delvis finansierad av en kommun eller ett landsting. Förslagen skulle även innefatta åtgärder som garanterar medborgerlig insyn i bidragsberättigad verksamhet som drivs av fristående skolor, enskild förskoleverksamhet och enskild skolbarnsomsorg.

Kommittén föreslår att om en kommun eller ett landsting sluter avtal med någon annan än ett kommunalt aktiebolag eller en

Sammanfattning SOU 2001:48

32

kommunal stiftelse om att utföra en kommunal angelägenhet, skall allmänheten tillförsäkras insyn i den verksamhet i vilken angelägenheten utförs.

Allmänhetens insyn skall, med beaktande av de enskildas intressen, ges en omfattning som är rimlig med hänsyn till verksamhetens art, allmänhetens intresse av hur verksamheten utförs samt omständigheterna i övrigt.

Allmänhetens rätt till insyn i verksamheten skall inte avse handlingar hos entreprenören. Insynen möjliggörs i stället genom att kommunen eller landstinget i entreprenadavtalet överenskommer med entreprenören om att vissa uppgifter skall lämnas till kommunen respektive landstinget. Allmänhetens insyn tillgodoses genom att de uppgifter som lämnas kommer att utgöra allmän handling hos kommunen eller landstinget.

Kommittén föreslår vidare att den som är huvudman för en fristående förskoleklass, grundskola, särskola, gymnasieskola eller gymnasiesärskola som enligt beslut av Skolverket har rätt till kommunalt bidrag, regelbundet skall lämna sådan information till Skolverket, som behövs för att ge allmänheten insyn i skolverksamheten. Allmänhetens insyn tillgodoses genom att den information som lämnas kommer att utgöra allmän handling hos Skolverket. För att underlätta tillgängligheten till denna information skall Skolverket skicka en kopia av handlingarna till den kommun där skolan är belägen.

Öppna sammanträden i fullmäktigeberedningar

Kommittén har haft ett allmänt uppdrag att föreslå åtgärder som kan öka medborgarnas möjligheter att delta i den kommunala demokratin.

När det gäller nämndsammanträden är huvudregeln att de skall hållas inom stängda dörrar. Nämnden får emellertid besluta att ett sammanträde skall vara öppet om fullmäktige har medgett detta. Om en kommun eller ett landsting bestämmer sig för att inrätta fullmäktigeberedningar i stället för nämnder, eller vid sidan av dessa, bör samma möjligheter att ha öppna sammanträden gälla. Kommittén föreslår att fullmäktigeberedningar skall ha möjlighet att besluta att ett sammanträde skall vara offentligt om fullmäktige har medgett det.

SOU 2001:48 Sammanfattning

33

Övrigt

Förfarandet vid kommunala indelningsändringar

Kommittén har haft i uppgift att se över bestämmelserna i indelningslagen och vid behov föreslå ändringar som kan underlätta proceduren vid indelningsändringar. Kommittén har även haft i uppgift att överväga behovet av, och formerna för en lagreglerad möjlighet att besluta om extraval med anledning av indelningsändring.

Enligt kommitténs bedömning är någon förändring av själva proceduren från ansökan till eventuellt beslut om indelningsändring inte påkallad. Däremot är det önskvärt att det tillskapas en möjlighet till extraval, så att en beslutad indelningsändring kan genomföras inom kortare tid än vad som nu är möjligt. Ett sådant extraval bör hållas i samtliga kommuner som berörs av indelningsändringen, och beslutet att hålla val bör fattas av regeringen i samband med beslutet om indelningsändring. De författningsändringar som behövs för att möjliggöra ett sådant extraval rymmer stor komplexitet och bör därför utredas i annat sammanhang.

35

Författningsförslag

1 Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900)

Härigenom föreskrivs i fråga om kommunallagen (1991:900)1

dels att 1 kap. 1 §, 3 kap. 7, 10 och 17 §§, 4 kap. 8, 11, 12, 13 och 14 §§, 5 kap. 23, 33 och 36 §§ samt 6 kap. 7 § skall ha följande lydelse,

dels att det skall införas sju nya paragrafer 3 kap. 19 a §, 4 kap. 12 a och 12 b §§, 5 kap. 11 a, 34 a och 65 §§ samt 6 kap. 11 a § av följande lydelse,

dels att rubriken närmast före 5 kap. 36 § skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

1 §

Sverige är indelat i kommuner och landsting. Dessa sköter på den kommunala självstyrelsens grund de angelägenheter som anges i denna lag eller i särskilda föreskrifter.

Dessa sköter på den kommunala självstyrelsens och demokratins grund de angelägenheter som anges i denna lag eller i särskilda föreskrifter.

1 Lagen omtryckt 2000:277.

Författningsförslag SOU 2001:48

36

3 kap.

7 §

För beredning av ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden som skall avgöras av fullmäktige får fullmäktige inrätta fullmäktigeberedningar.

En sådan beredning skall bestå av en eller flera förtroendevalda.

För beredning av ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden som skall avgöras av fullmäktige får fullmäktige inrätta fullmäktigeberedningar.

Ledamöter och ersättare i en fullmäktigeberedning utses bland dem som uppfyller de villkor som uppställs i 4 kap. 2 och 3 §§.

En fullmäktigeberednings sammanträden skall hållas inom stängda dörrar. En fullmäktigeberedning får dock besluta att dess sammanträden skall vara offentliga, om fullmäktige har medgett det.

10 §

Fullmäktige får uppdra åt en nämnd att i fullmäktiges ställe besluta i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden.

Fullmäktige får uppdra åt en nämnd att i fullmäktiges ställe besluta i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden. Ett sådant ärende skall dock hänskjutas till fullmäktige för avgörande, om det begärs av minst en tredjedel av de närvarande ledamöterna i en nämnd.

Ärenden som anges i 9 § första stycket eller som enligt lag eller annan författning skall avgöras av fullmäktige får inte delegeras till nämnderna.

Föreskrifter om delegering av ärenden inom en nämnds verksamhetsområde finns i 6 kap. 33–38 §§.

SOU 2001:48 Författningsförslag

37

17 §

Om en kommun eller ett landsting med stöd av 16 § lämnar över vården av en kommunal angelägenhet till ett aktiebolag där kommunen eller landstinget innehar samtliga aktier, skall fullmäktige

1. fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten,

2. utse samtliga styrelseledamöter,

3. se till att fullmäktige får yttra sig innan sådana beslut i verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt fattas.

Om en kommun eller ett landsting med stöd av 16 § lämnar över vården av en kommunal angelägenhet till ett aktiebolag där kommunen eller landstinget innehar samtliga aktier, skall fullmäktige

1. fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten,

2. utse samtliga styrelseledamöter,

3. se till att fullmäktige får godkänna sådana beslut i verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt fattas.

Har fullmäktige inte inom tre månader från det att beslutet underställdes fullmäktige godkänt ett sådant beslut som avses i första stycket 3, är en på beslutet grundad rättshandling ogiltig.

Fullmäktige skall också utse minst en lekmannarevisor i aktiebolag där kommunen eller landstinget direkt eller indirekt innehar samtliga aktier.

Vad som anges i första stycket gäller, när kommunen ensam eller landstinget ensamt bildar en stiftelse för en kommunal angelägenhet. Fullmäktige skall även utse minst en revisor i en sådan stiftelse.

Till lekmannarevisor i aktiebolaget eller revisor i stiftelsen skall fullmäktige utse någon av de revisorer eller revisorsersättare som enligt 9 kap. 1 § valts för granskning av styrelsen och övriga nämnders verksamhet.

Författningsförslag SOU 2001:48

38

19 a §

Om en kommun eller ett landsting sluter avtal med någon annan än som avses i 17 §, om att utföra en kommunal angelägenhet, skall allmänheten tillförsäkras insyn i den verksamhet i vilken angelägenheten utförs.

Allmänhetens insyn skall, med beaktande av de enskildas intressen, ges en omfattning som är rimlig med hänsyn till verksamhetens art, allmänhetens intresse av hur verksamheten utförs samt omständigheterna i övrigt.

4 kap.

8 §

Om en förtroendevald upphör att vara valbar, upphör också uppdraget genast.

Om en förtroendevald upphör att vara valbar, upphör också uppdraget genast. Fullmäktige får dock besluta att en förtroendevald som valts av fullmäktige får kvarstanna på sina uppdrag under återstoden av mandattiden.

11 §

Förtroendevalda har rätt till den ledighet från sina anställningar som behövs för uppdragen.

Förtroendevalda har rätt till den ledighet från sina anställningar som behövs för förtroendeuppdragets fullgörande.

Detsamma gäller för styrelseledamöter och ersättare samt revisorer som utses av fullmäktige i sådana bolag och stiftelser som avses i 3 kap. 17 och 18 §§.

SOU 2001:48 Författningsförslag

39

12 §

Förtroendevalda har rätt till skälig ersättning för den arbetsinkomst samt de pensions- och semesterförmåner som de förlorar, när de fullgör sina uppdrag.

Förtroendevalda har rätt till skälig kompensation för den arbetsinkomst, pensionsrätt, semesterförmån, arbetslöshetsersättning och annan liknande ersättning som de förlorar, när de fullgör sina uppdrag.

Detta gäller dock inte förtroendevalda som fullgör uppdragen på heltid eller en betydande del av heltid.

12 a §

Förtroendevalda med funktionshinder har rätt till skälig ersättning för nödvändiga resekostnader som uppstår när de fullgör sina uppdrag.

12 b §

Förtroendevalda med barn med behov av tillsyn har rätt till skälig ersättning för nödvändiga kostnader för barntillsyn som uppstår när de fullgör sina uppdrag.

13 §

Fullmäktige skall besluta enligt vilka grunder ersättning enligt 12 § skall betalas.

Fullmäktige skall meddela närmare bestämmelser om de förtroendevaldas ekonomiska villkor enligt 12–12 b §§.

Författningsförslag SOU 2001:48

40

14 §

Fullmäktige får besluta att förtroendevalda i skälig omfattning skall få

1. ersättning för resekostnader och andra utgifter som föranleds av uppdraget,

2. arvode för det arbete som är förenat med uppdraget,

3. pension, samt

4. andra ekonomiska förmåner.

Fullmäktige får besluta att förtroendevalda i skälig omfattning skall få

1. ersättning för resekostnader och andra utgifter som föranleds av uppdraget, utöver vad som följer av 12 a och 12 b §§,

2. arvode för det arbete som är förenat med uppdraget,

3. pension, samt

4. andra ekonomiska förmåner.

5 kap.

11 a §

Fullmäktige skall verka för att förtroendevalda som har funktionshinder kan delta på lika villkor i handläggningen av fullmäktiges ärenden.

23 §

Ärenden i fullmäktige får väckas av

1. en nämnd,

2. en ledamot genom motion,

3. revisorerna eller revisorsersättarna när de tjänstgör, om ärendet gäller förvaltning som har samband med revisionsuppdraget eller om ärendet gäller granskningen,

4. en fullmäktigeberedning, om fullmäktige har föreskrivit det, eller

Ärenden i fullmäktige får väckas av

1. en nämnd,

2. en ledamot genom motion,

3. revisorerna eller revisorsersättarna när de tjänstgör, om ärendet gäller förvaltning som har samband med revisionsuppdraget eller om ärendet gäller granskningen,

4. en fullmäktigeberedning, om fullmäktige har föreskrivit det,

SOU 2001:48 Författningsförslag

41

5. styrelsen i ett sådant företag som avses i 3 kap. 17 och 18 §§, om fullmäktige har beslutat det för särskilda fall.

Ärende om att hålla folkomröstning i en viss fråga får i fullmäktige också väckas av minst fem procent av de röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmarna enligt lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar. Initiativet skall vara skriftligt, ange den aktuella frågan samt innehålla initiativtagarnas egenhändiga namnteckningar, namnförtydliganden och uppgift om deras adresser.

5. den som är folkbokförd i kommunen eller i en kommun inom landstinget genom medborgarförslag, om fullmäktige har föreskrivit det, eller

6. styrelsen i ett sådant företag som avses i 3 kap. 17 och 18 §§, om fullmäktige har beslutat det för särskilda fall.

Ärende om att hålla folkomröstning i en viss fråga får i fullmäktige också väckas av minst tio procent av de röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmarna enligt lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar. Initiativet skall vara skriftligt, ange den aktuella frågan samt innehålla initiativtagarnas egenhändiga namnteckningar, namnförtydliganden och uppgift om deras adresser.

33 §

En motion bör beredas så, att fullmäktige kan fatta beslut inom ett år från det att motionen väcktes.

Om beredningen inte kan avslutas inom denna tid, skall detta och vad som kommit fram vid beredningen anmälas till fullmäktige inom samma tid. Fullmäktige får då avskriva motionen från vidare handläggning.

En motion eller ett medborgarförslag bör beredas så, att fullmäktige kan fatta beslut inom ett år från det att motionen eller medborgarförslaget väcktes.

Om beredningen inte kan avslutas inom denna tid, skall detta och vad som kommit fram vid beredningen anmälas till fullmäktige inom samma tid. Fullmäktige får då avskriva motionen eller medborgarförslaget från vidare handläggning.

Författningsförslag SOU 2001:48

42

34 a §

Om ärende om att hålla folkomröstning i en viss fråga väckts i fullmäktige enligt 5 kap. 23 § andra stycket, skall fullmäktige, om frågan avser ett ärende som skall handläggas av fullmäktige, besluta att som ett led i beredningen av ärendet genomföra folkomröstningen.

Folkomröstningen skall hållas inom skälig tid från det att ärendet väcktes.

Vid sådan folkomröstning skall bestämmelserna i 5 kap. 34 § tredje och fjärde styckena tilllämpas.

Bordläggning Bordläggning och återremiss

36 §

Ett ärende skall bordläggas, om det begärs av minst en tredjedel av de närvarande ledamöterna.

För bordläggning i fråga om val eller tidigare bordlagt ärende krävs dock enkel majoritet.

Ett ärende skall bordläggas eller återremitteras, om det begärs av minst en tredjedel av de närvarande ledamöterna. Enkel majoritet krävs dock om ärendet tidigare bordlagts eller återremitterats på detta sätt.

För bordläggning eller återremiss i fråga om val krävs enkel majoritet.

Beslut om återremiss skall motiveras.

SOU 2001:48 Författningsförslag

43

65 §

Om fullmäktige enligt 5 kap. 23 § har föreskrivit att den som är folkbokförd i kommunen eller i en kommun inom landstinget, i fullmäktige får väcka ärenden genom medborgarförslag, skall arbetsordningen innehålla föreskrifter om hur sådana medborgarförslag skall handläggas.

6 kap.

7 §2

Nämnderna skall var och en inom sitt område se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten.

De skall också se till att den interna kontrollen är tillräcklig samt att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt.

Detsamma gäller när vården av en kommunal angelägenhet med stöd av 3 kap. 16 § har lämnats över till någon annan.

När vården av en kommunal angelägenhet har lämnats över till någon annan än som avses i 3 kap. 17 § skall nämnderna se till att allmänheten tillförsäkras insyn enligt 3 kap. 19 a §.

2 Senaste lydelse 1999:621.

Författningsförslag SOU 2001:48

44

11 a §

Nämnden skall verka för att förtroendevalda som har funktionshinder kan delta på lika villkor i handläggningen av nämndens ärenden.

––––––––––

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2002.

2. De nya föreskrifterna i 3 kap. 17 § skall tillämpas efter utgången av juni 2003.

3. De nya föreskrifterna i 3 kap. 19 a § skall tillämpas på avtal som träffas eller förlängs efter utgången av juni 2002.

SOU 2001:48 Författningsförslag

45

2 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1962:381 ) om allmän försäkring

Härigenom föreskrivs att 3 kap. 5 § lagen (1962:381) om allmän försäkring3 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 kap.

5 §4

Den allmänna försäkringskassan skall besluta om en försäkrads tillhörighet till sjukpenningförsäkringen och fastställa sjukpenninggrundande inkomst. För en försäkrad som inte är bosatt i Sverige gäller detta så snart anmälan om hans inkomstförhållanden gjorts hos kassan. Av beslutet skall framgå i vad mån den sjukpenninggrundande inkomsten är att hänföra till anställning eller till annat förvärvsarbete. Sjukpenningförsäkringen skall omprövas

a) när kassan fått kännedom om att den försäkrades inkomstförhållanden eller andra omständigheter har undergått ändring av betydelse för rätten till sjukpenning eller för sjukpenningens storlek,

b) när förtidspension eller särskild efterlevandepension enligt denna lag beviljas den försäkrade eller redan utgående sådan pension ändras med hänsyn till ändring i den försäkrades arbetsförmåga eller, vid särskild efterlevandepension, förmåga eller möjlighet att bereda sig inkomst genom arbete,

c) när delpension enligt särskild lag beviljas den försäkrade eller redan utgående sådan pension ändras med hänsyn till ändring i den försäkrades arbets- eller inkomstförhållanden,

d) när tjänstepension beviljas den försäkrade, samt

e) när ett beslut om vilandeförklaring av förtidspension enligt 16 kap. 16 eller 17 §§ upphör.

Ändring som avses i första stycket skall gälla från och med den dag då anledningen till ändringen uppkommit. Den sjukpenninggrundande inkomst som ändrats enligt första stycket a får dock läggas till grund för ersättning tidigast från och med första dagen i

3 Lagen omtryckt 1982:120.4 Senaste lydelse 2000:1400.

Författningsförslag SOU 2001:48

46

den ersättningsperiod som inträffar i anslutning till att försäkringskassan fått kännedom om inkomständringen.

Under tid som anges under 1–6 får, om inte första stycket b, c eller d är tillämpligt, den fastställda sjukpenninggrundande inkomsten sänkas lägst till vad den skulle ha varit närmast dessförinnan om försäkringskassan då känt till samtliga förhållanden. Detta gäller tid då den försäkrade

1. bedriver studier, för vilka hon eller han uppbär studiehjälp, studiemedel eller särskilt vuxenstudiestöd enligt studiestödslagen (1973:349), studiestöd enligt lagen

(

1983:1030

) om

särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa, bidrag enligt förordningen (1995:938) om utbildningsbidrag för doktorander eller särskilt utbildningsbidrag

,

2. genomgår vuxenutbildning för utvecklingsstörda (särvux) och uppbär timersättning för studierna,

3. är inskriven vid arbetsmarknadsinstitut eller genomgår arbetsmarknadsutbildning som beslutats av en arbetsmarknadsmyndighet,

4. är gravid och avbryter eller inskränker sitt förvärvsarbete tidigast sex månader före barnets födelse eller den beräknade tidpunkten härför,

5. är helt eller delvis ledig från förvärvsarbete för vård av barn, om den försäkrade är

Under tid som anges under 1–7 får, om inte första stycket b, c eller d är tillämpligt, den fastställda sjukpenninggrundande inkomsten sänkas lägst till vad den skulle ha varit närmast dessförinnan om försäkringskassan då känt till samtliga förhållanden. Detta gäller tid då den försäkrade

1. bedriver studier, för vilka hon eller han uppbär studiehjälp, studiemedel eller särskilt vuxenstudiestöd enligt studiestödslagen (1973:349), studiestöd enligt lagen

(

1983:1030

)

om särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa, bidrag enligt förordningen (1995:938) om utbildningsbidrag för doktorander eller särskilt utbildningsbidrag,

2. genomgår vuxenutbildning för utvecklingsstörda (särvux) och uppbär timersättning för studierna,

3. är inskriven vid arbetsmarknadsinstitut eller genomgår arbetsmarknadsutbildning som beslutats av en arbetsmarknadsmyndighet,

4. är gravid och avbryter eller inskränker sitt förvärvsarbete tidigast sex månader före barnets födelse eller den beräknade tidpunkten härför,

5. är helt eller delvis ledig från förvärvsarbete för vård av barn, om den försäkrade är

SOU 2001:48 Författningsförslag

47

förälder till barnet eller likställs med förälder enligt 1 § föräldraledighetslagen (1995:584) och barnet inte har fyllt ett år. Motsvarande gäller vid adoption av barn som ej fyllt tio år eller vid mottagande av sådant barn i avsikt att adoptera det, om mindre än ett år har förflutit sedan den försäkrade fick barnet i sin vård,

6. fullgör tjänstgöring enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt.

förälder till barnet eller likställs med förälder enligt 1 § föräldraledighetslagen (1995:584) och barnet inte har fyllt ett år. Motsvarande gäller vid adoption av barn som ej fyllt tio år eller vid mottagande av sådant barn i avsikt att adoptera det, om mindre än ett år har förflutit sedan den försäkrade fick barnet i sin vård,

6. fullgör tjänstgöring enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt,

7. uppbär ersättning enligt kommunallagen 4 kap. 12 § första stycket.

För en försäkrad som avses i tredje stycket 1 eller 3 skall försäkringskassan, vid sjukdom under utbildningstiden, beräkna sjukpenningen på en sjukpenninggrundande inkomst som har fastställts på grundval av enbart den inkomst av eget arbete som den försäkrade kan antas få under denna tid. Om därvid den sjukpenninggrundande inkomsten helt eller delvis är att hänföra till anställning, skall årsarbetstiden beräknas på grundval av enbart det antal arbetstimmar som den försäkrade kan antas ha i ifrågavarande förvärvsarbete under utbildningstiden.

För en försäkrad som får sådan behandling eller rehabilitering som avses i 7 b § eller 22 kap. 7 § och som under denna tid får livränta enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring eller motsvarande ersättning enligt en annan författning skall försäkringskassan, vid sjukdom under den tid då livränta betalas ut, beräkna sjukpenningen på en sjukpenninggrundande inkomst som har fastställts på grundval av enbart den inkomst av eget arbete som den försäkrade kan antas få under denna tid.

För en försäkrad som avses i 10 c § första stycket 1 eller 2 skall dock under studieuppehåll mellan vår- och hösttermin, då den försäkrade inte uppbär studiesocial förmån som anges i tredje stycket 1, sjukpenningen beräknas på den sjukpenninggrundande inkomst som följer av första–tredje styckena, om sjukpenningen blir högre än sjukpenning beräknad på den sjukpenninggrundande inkomsten enligt fjärde stycket.

Författningsförslag SOU 2001:48

48

Fjärde stycket tillämpas även för försäkrad som avses i tredje stycket 6 när den försäkrade genomgår grundutbildning som är längre än 60 dagar.

Omprövning av sjukpenningförsäkringen enligt första stycket a skall ej omfatta ändring av den försäkrades inkomstförhållanden på grund av sådant förvärvsarbete som avses i 16 kap. 15 §. ––––––––––

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2002.

SOU 2001:48 Författningsförslag

49

3 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1994:692 ) om kommunala folkomröstningar

Härigenom föreskrivs att 5 § lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 §

Rösträtt vid folkomröstning i en kommun har den som är folkbokförd i kommunen och som fyller 18 år senast på dagen för folkomröstningen.

Andra än svenska medborgare har rösträtt bara om de varit folkbokförda i Sverige den 1 november de tre åren närmast före det år då folkomröstningen hålls.

Rösträtt vid folkomröstning i en kommun har den som är folkbokförd i kommunen, senast på dagen för folkomröstningen fyller 18 år och

1. är medborgare i Sverige eller i någon annan av Europeiska unionens medlemsstater (unionsmedborgare),

2. är medborgare i Island eller Norge, eller

3. för det fall de är andra utlänningar, har varit folkbokförda i Sverige tre år i följd före dagen för folkomröstningen.

Rösträtt vid folkomröstning i ett landsting har den som har rösträtt vid folkomröstning i en kommun inom landstinget. ––––––––––

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2002.

Författningsförslag SOU 2001:48

50

4 Förslag till lag om ändring i skollagen (1985:1100)

Härigenom föreskrivs i fråga om skollagen (1985:1100)5 att 2 b kap. 8 § samt 9 kap. 11 och 13 §§ skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 b kap.

8 §6

Utbildning som avses i 6 § står under tillsyn av den kommun där utbildningen bedrivs, om inte annat följer av andra stycket. Kommunen har rätt att inspektera utbildningen och får hämta in de upplysningar och ta del av de handlingar som behövs för tillsynen.

Utbildning som bedrivs av fristående skolor står under tillsyn av Statens skolverk. Skolorna är skyldiga att delta i den uppföljning och utvärdering av skolväsendet som genomförs av Skolverket.

Den kommun där den fristående skolan är belägen har rätt till insyn i skolans verksamhet, om skolan får bidrag enligt 10 a §. Skolan är också skyldig att i den utsträckning som kommunen bestämmer delta i den uppföljning och utvärdering som kommunen gör av sitt eget skolväsende.

Den kommunala tillsynen och den tillsyn som utövas av Statens skolverk skall också omfatta kontroll av att huvudmannen iakttar sina skyldigheter enligt lagen (2000:873) om registerkontroll av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg.

Huvudmannen för sådan utbildning som avses i 6 § är om skolan får bidrag enligt 10 a § skyldig att, i enlighet med vad som föreskrivs av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, till Statens skolverk ge in sådan information om skolverksamheten som behövs för att allmänheten skall tillförsäkras insyn i denna.

5 Lagen omtryckt 1997:1212.6 Senaste lydelse 2000:875.

SOU 2001:48 Författningsförslag

51

9 kap.

11 §7

Fristående skolor som avses i 1 och 5 §§ skall i fråga om sin utbildning för skolpliktiga elever stå under tillsyn av Statens skolverk och vara skyldiga att delta i den uppföljning och utvärdering av skolväsendet som genomförs av Skolverket. Skolverkets tillsyn skall också omfatta kontroll av att huvudmannen iakttar sina skyldigheter enligt lagen (2000:873) om registerkontroll av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg.

I fråga om fristående skolor som får bidrag enligt 6 eller 6 a § skall den kommun där skolan är belägen ha rätt till insyn i verksamheten. Sådana skolor är skyldiga att i den utsträckning som kommunen bestämmer delta i den uppföljning och utvärdering som kommunen gör av sitt eget skolväsende.

Fristående skolor som avses i 1 § är vidare skyldiga att delta i riksomfattande prov i den utsträckning som föreskrivs av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Skolorna är också skyldiga att informera eleverna och deras vårdnadshavare om elevens resultat vid sådana prov.

Huvudmannen för sådan fristående skola som avses i 1 § är skyldig att, i enlighet med vad som föreskrivs av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, till Statens skolverk ge in sådan information om skolverksamheten som behövs för att allmänheten skall tillförsäkras insyn i denna.

13 §8

Fristående skolor som får bidrag för viss utbildning enligt 8 eller 8 b § skall, i fråga om den utbildningen, stå under tillsyn av Statens skolverk och vara skyldiga att delta i den uppföljning och utvärdering av skolväsendet som genomförs av Skolverket.

I fråga om fristående skolor som får bidrag enligt 8 eller 8 b § skall, i fråga om den utbildningen, den kommun där skolan är

7 Senaste lydelse 2000:875.8 Senaste lydelse 1996:1044.

Författningsförslag SOU 2001:48

52

belägen ha rätt till insyn i skolans verksamhet. Sådana skolor är skyldiga att i den utsträckning som kommunen bestämmer delta i den uppföljning och utvärdering som kommunen gör av sitt eget skolväsende.

Fristående skolor som avses i 8 § är vidare skyldiga att delta i riksomfattande prov i den utsträckning som föreskrivs av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

Huvudmannen för sådan fristående skola som avses i 8 eller 8 b § är skyldig att, i enlighet med vad som föreskrivs av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, till Statens skolverk ge in sådan information om skolverksamheten som behövs för att allmänheten skall tillförsäkras insyn i denna.

––––––––––

Denna lag träder i kraft den …

SOU 2001:48 Författningsförslag

53

5 Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (1980:620)

Härigenom föreskrivs att 4 § socialtjänstlagen (1980:620)9 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 §

Kommunens uppgifter inom socialtjänsten fullgörs av den eller de nämnder som kommunfullmäktige bestämmer.

Vad som i denna lag eller annan författning sägs om socialnämnd gäller i förekommande fall den eller de nämnder som utses enligt första stycket.

Kommunen får sluta avtal med någon annan om att utföra kommunens uppgifter inom socialtjänsten. Genom ett sådant avtal får en kommun tillhandahålla tjänster åt en annan kommun. Uppgifter som innefattar myndighetsutövning får dock inte med stöd av denna bestämmelse överlämnas till ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ.

Kommunen får även träffa överenskommelse med landstinget, den allmänna försäkringskassan och länsarbetsnämnden om att, inom ramen för socialtjänstens uppgifter, samverka i syfte att uppnå en effektivare användning av tillgängliga resurser. Kommunen skall bidra till finansieringen av sådan verksamhet som bedrivs i samverkan.

Riksrevisionsverket får granska sådan verksamhet som bedrivits i samverkan med och delvis finansierats av försäkringskassan eller länsarbetsnämnden. Vid en sådan granskning har Riksrevisionsverket rätt att ta del av de uppgifter som behövs för att granska verksamheten.

Bestämmelse om skyldighet för kommuner att tillförsäkra allmänheten insyn i överlämnad verksamhet finns i 3 kap. 19 a § kommunallagen (1991:900) .

––––––––––

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2002.

9 Senaste lydelse 1997:1305.

Författningsförslag SOU 2001:48

54

6 Förslag till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763)

Härigenom föreskrivs att 3 § Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763)10 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 §

Varje landsting skall erbjuda en god hälso- och sjukvård åt dem som är bosatta inom landstinget. Detsamma gäller dem som är kvarskrivna enligt 16 § folkbokföringslagen (1991:481) och stadigvarande vistas inom landstinget. Även i övrigt skall landstinget verka för en god hälsa hos hela befolkningen. Vad som i denna lag sägs om landsting gäller också kommuner som inte ingår i ett landsting, i den mån inte annat följer av 17 §. Vad här sagts utgör inte hinder för annan att bedriva hälso- och sjukvård.

Landstingets ansvar omfattar dock inte sådan hälso- och sjukvård som en kommun inom landstinget har ansvar för enligt 18 § första och tredje styckena.

Ett landsting får sluta avtal med någon annan om att utföra de uppgifter som landstinget ansvarar för enligt denna lag. En uppgift som innefattar myndighetsutövning får dock inte med stöd av denna bestämmelse överlämnas till ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ.

Landstinget får även träffa överenskommelse med kommun, den allmänna försäkringskassan och länsarbetsnämnden om att inom ramen för landstingets uppgifter enligt denna lag samverka i syfte att uppnå en effektivare användning av tillgängliga resurser. Landstinget skall bidra till finansieringen av sådan verksamhet som bedrivs i samverkan.

Riksrevisionsverket får granska sådan verksamhet som bedrivits i samverkan med och delvis finansierats av försäkringskassan eller länsarbetsnämnden. Vid en sådan granskning har Riksrevisionsverket rätt att ta del av de uppgifter som behövs för att granska verksamheten.

10 Senaste lydelse 1997:1306.

SOU 2001:48 Författningsförslag

55

Bestämmelse om skyldighet för landsting att tillförsäkra allmänheten insyn i överlämnad verksamhet finns i 3 kap. 19 a § kommunallagen (1991:900) .

––––––––––

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2002.

Författningsförslag SOU 2001:48

56

7 Förslag till lag om ändring i tandvårdslagen (1985:125)

Härigenom föreskrivs att 5 § tandvårdslagen (1985:125)11 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 §

Varje landsting skall erbjuda en god tandvård åt dem som är bosatta inom landstinget. Detsamma gäller dem som är kvarskrivna enligt 16 § folkbokföringslagen (1991:481) och stadigvarande vistas inom landstinget. Även i övrigt skall landstinget verka för en god tandhälsa hos befolkningen. Tandvård som landstinget självt bedriver benämns i denna lag folktandvård.

Vad som i denna lag sägs om landsting gäller också kommuner som inte ingår i ett landsting.

Ett landsting får sluta avtal med någon annan om att utföra de uppgifter som landstinget och dess folktandvård ansvarar för enligt denna lag. Uppgifter som innefattar myndighetsutövning får dock inte med stöd av denna bestämmelse överlämnas till ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ.

Bestämmelse om skyldighet för landsting att tillförsäkra allmänheten insyn i överlämnad verksamhet finns i 3 kap. 19 a § kommunallagen (1991:900) .

––––––––––

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2002.

11 Senaste lydelse 1997:995.

SOU 2001:48 Författningsförslag

57

8 Förslag till ändring i räddningstjänstlagen (1986:1102)

Härigenom föreskrivs att 12 § räddningstjänstlagen (1986:1102) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

12 §

Räddningskåren skall göra de räddningsinsatser som kommunen har ansvaret för enligt denna lag.

Kommunen får överlåta åt någon annan att göra räddningsinsatser som kräver särskild kompetens.

Bestämmelse om skyldighet för kommuner att tillförsäkra allmänheten insyn i överlämnad verksamhet finns i 3 kap. 19 a § kommunallagen (1991:900) .

––––––––––

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2002.

59

1 Inledning

1.1 Uppdraget

Kommundemokratikommittén har enligt regeringens direktiv i uppdrag att föreslå åtgärder som ökar medborgarnas möjligheter till insyn och deltagande i den kommunala demokratin och som stärker den kommunala representativa demokratins funktionssätt och former. De konkreta uppgifterna i direktivet kan sammanfattas på följande sätt.

Förtroendevalda. Uppdraget har inneburit att analysera och

föreslå förbättringar i de förtroendevaldas arbetsförhållanden och formerna för det politiska arbetet, med tonvikt på åtgärder för att öka antalet förtroendevalda, underlätta rekrytering, förbättra representativiteten och motverka förtida avhopp.

Personer med funktionshinder. Uppdraget har inneburit att

kartlägga hinder för funktionshindrade att delta i den kommunala demokratin, med tonvikt på fysiska och praktiska hinder, samt att lämna förslag på hur sådana hinder kan undanröjas.

Personer med utländsk bakgrund. Uppdraget har inneburit att

kartlägga vilka svårigheter som kan finnas för personer med utländsk bakgrund att delta i den kommunala demokratin och lämna förslag på åtgärder som kan underlätta deltagandet.

Barn och ungdomar. Uppdraget har inneburit att lämna förslag

på hur barn och ungdomar kan få bättre kunskaper om hur den kommunala politiken och förvaltningen fungerar och bli mer delaktiga i den kommunala demokratin, samt att kartlägga erfarenheter av ungdomsråd.

Kommunstrategiska frågor. Uppdraget har inneburit att över-

väga behovet av åtgärder som stärker det demokratiska inflytandet i frågor av långsiktig karaktär och av stor principiell och ekonomisk betydelse och som garanterar att fullmäktige alltid har det avgörande inflytandet över frågor av stor vikt. På grund av att

Inledning SOU 2001:48

60

kommittén fått tilläggsdirektiv behandlas denna fråga till viss del i ett senare betänkande.

Medborgerlig insyn. Uppdraget har inneburit att överväga och

lämna förslag på hur medborgarnas insyn kan stärkas i verksamhet som bedrivs på entreprenad men är helt eller delvis finansierad av en kommun eller ett landsting.

Kommundelsnämnder. Uppdraget har inneburit att göra en

samlad nationell utvärdering av erfarenheter av kommundelsnämnder, med tonvikt på hur dessa har påverkat medborgarnas upplevelse av närhet, tillgänglighet, insyn och delaktighet.

Demokratiexperiment. Uppdraget har inneburit att studera

erfarenheter av demokratibokslut och medborgarpaneler. Även frågan om medborgerlig initiativrätt i fullmäktige aktualiserades, sedan regeringen till kommittén överlämnat skrivelser i ärendet från en kommun och ett landsting.

Folkinitiativ. Uppdraget har inneburit att studera erfarenheter

av folkinitiativ till folkomröstning och överväga behovet av folkinitiativet som sådant.

Kommunindelning. Uppdraget har inneburit dels att studera

lokaldemokratiska erfarenheter av de senaste kommundelningarna, dels att se över hur de procedurer som har samband med kommundelningar kan underlättas.

1.2 Kommitténs arbete

Kommittén har inte studerat den kommunala demokratin som helhet utan har, i enlighet med direktivet, avgränsat arbetet till de tio ovan angivna sakområdena. Karaktären hos respektive sakområde och uppdragets inriktning har styrt vilket arbete som gjorts.

Förtroendevalda. Representativitet och arbetsförhållanden har

studerats främst utifrån undersökningar gjorda av Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet samt statistik från Statistiska centralbyrån. Egna enkätundersökningar har gjorts angående medborgarnas uppdragsvillighet och förtida avhopp. Pol. mag. David Karlsson och fil. kand. Jan Fredriksson har på kommitténs uppdrag gjort nya studier av hur och varför man blir förtroendevald. Jur. dr. Olle Lundin och jur. kand. Lotta Wendel har på kommitténs uppdrag utrett olika frågor rörande ekonomiska villkor för förtroendevalda. Fil. mag. Joachim Åström och fil. kand. Per Brodin har gjort en studie om de förtroendevalda och infor-

Inledning

61

mationstekniken. Studierna har behandlats i seminarier med forskare, praktiker och förtroendevalda. Kommittén har även haft en brett sammansatt referensgrupp med fritidspolitiker knuten till sig. Gruppens deltagare redovisas i bilaga 3.

Personer med funktionshinder. Överläggningar har hållits med

Handikappombudsmannen och representanter för De handikappades riksförbund, Handikappförbundens samarbetsorgan, Synskadades riksförbund och Sveriges dövas riksförbund. Professor Stig Larsson har på kommitténs uppdrag gjort en studie om funktionshindrades deltagande i den kommunala demokratin. Studien har behandlats vid ett seminarium med forskare, förtroendevalda och representanter för handikapporganisationer. Uppgifter om politisk aktivitet har tagits fram av Statistiska centralbyrån på kommitténs uppdrag.

Personer med utländsk bakgrund. Överläggningar har hållits

med representanter för Integrationsverket, Diskrimineringsombudsmannen, Stiftelsen Mångkulturellt centrum och SIOS – Samarbetsorgan för etniska organisationer i Sverige. En hearing har genomförts med representanter för samtliga riksdagspartier. Fil. mag. Mirjaliisa Lukkarinen Kvist har på kommitténs uppdrag gjort en studie av relationen mellan de politiska partierna och personer med utländsk bakgrund. Fil. mag. Anna Holmlöv har utrett hur demokratifrågor hanteras i introduktionsutbildningen. Pol. mag. Anna Kessling har sammanställt statistik rörande personers med utländsk bakgrund deltagande i demokratin. Rapporterna har behandlats vid ett seminarium med forskare, förtroendevalda och representanter för etniska organisationer.

Barn och ungdomar. Överläggningar har hållits med represen-

tanter för Barnombudsmannen, Rädda barnen, Ungdomsstyrelsen, Röda korsets ungdomsförbund, Ungdomarnas demokratikommission, SVEA – Sveriges elevråd, Elevorganisationen och Skolverket. Kommitténs sekretariat medverkade också i Ungdomsstyrelsens rikskonferens i Ludvika i november år 2000. Pol. lic. Elisabet Ljungberg och pol. mag. Anna Norling har på kommitténs uppdrag gjort en studie om erfarenheter av ungdomsråd. En hearing har genomförts med representanter för samtliga riksdagspartiers ungdomsförbund.

Kommunstrategiska frågor. Arbetet har i sin helhet bedrivits

inom kommittén.

Medborgerlig insyn. Universitetslektor Ulla Björkman har på

kommitténs uppdrag skrivit en rapport om insyn i kommunala

Inledning SOU 2001:48

62

entreprenader. Denna har behandlats på ett expertseminarium, med representanter från bland annat Konkurrensverket, Nämnden för offentlig upphandling, Stockholms kommun, Svenska Kommunförbundet, Svenskt näringsliv, Företagarnas riksorganisation och Journalistförbundet. Överläggningar har också hållits med representanter för Skolverket och Friskolornas riksförbund.

Kommundelsnämnder. Överläggningar har hållits med Folk-

rörelserådet Hela Sverige skall leva. Docent Folke Johansson har på kommitténs uppdrag gjort en studie av demokratiska erfarenheter av kommundelsnämnder.

Demokratiexperiment. När det gäller demokratibokslut har

överläggningar hållits med representanter för Statskontoret, Svenska Kommunförbundet, Novemus, Landstinget i Värmland samt Nacka och Örebro kommuner. I övrigt har arbetet i sin helhet bedrivits inom kommittén.

Folkinitiativ. Arbetet har i sin helhet bedrivits inom kommit-

tén.

Kommunindelning. Överläggningar har hållits med Svenska

Kommunförbundet och Kammarkollegiet. Pol. mag. Gissur Erlingsson har på kommitténs uppdrag gjort en studie av demokratiska effekter av kommundelning i de fem kommuner som nybildats genom delning under 1990-talet.

Sammanträden. Vid kommitténs sammanträden har ett stort

antal forskare, journalister, experter och organisations- och myndighetsföreträdare medverkat med föreläsningar och vid efterföljande diskussion.

Samråd. Kommittén har samrått med Allbo-kommittén (Fi

2000:01), Ekonomiförvaltningsutredningen (Fi 2000:04), Gymnasiekommittén 2000 (U 2000:06), Integrationspolitiska maktutredningen (Ku 2000:02), Nationalkommittén för Agenda 21 och Habitat (M 2000:02), Offentlighets- och sekretesskommittén (Ju 1999:06) samt Utredningen om vårdens ägarformer – vinst och demokrati (S 2000:08).

Studiebesök. Kommitténs sekretariat har för att samla informa-

tion om olika frågor gjort studiebesök i Bollnäs, Gävle, Göteborgs, Kalix, Linköpings, Norrköpings, Stockholms, Öckerö och Örebro kommuner, hos landstinget i Östergötland samt hos Ale gymnasium och Statsvetenskapliga institutionen vid Göteborgs universitet.

Inledning

63

Kommittén har bestått av elva ledamöter, varav sex kvinnor och fem män. Som sakkunniga och experter samt i sekretariatet har 19 personer varit verksamma, varav elva kvinnor och åtta män. Kommitténs referensgrupp av fritidspolitiker har bestått av sju kvinnor och fem män. Kommittén har lämnat uppdrag till 16 personer, varav sex kvinnor och tio män. Vid kommitténs sammanträden har 39 föreläsare medverkat, varav 14 kvinnor och 25 män.

1.3 Betänkandets disposition

Betänkandet har indelats i sex sektioner, A–F.

A. Inledning och allmänna överväganden

Denna sektion innehåller allmänna överväganden (kapitel 2) och ett förslag om att lyfta in demokrati som princip i kommunallagen (kapitel 3).

B. De förtroendevalda

Denna sektion innehåller forskningsresultat, överväganden och förslag kring de förtroendevalda i kommuner och landsting, med tonvikt på fritidspolitiker. Inledningsvis behandlas representativiteten hos de förtroendevalda (kapitel 4) och därefter rekrytering av nya förtroendevalda (kapitel 5). I påföljande kapitel behandlas de förtroendevaldas villkor, med särskilt fokus på tidsåtgång, meningsfullheten i uppdraget och förtida avhopp (kapitel 6). Därefter tas de ekonomiska villkoren upp (kapitel 7). Slutligen diskuteras vilken nytta de förtroendevalda kan ha av den moderna informationstekniken (kapitel 8).

C. Deltagande i den kommunala demokratin

Denna sektion innehåller överväganden och förslag kring de grupper av kommun- och landstingsmedlemmar som kommittén enligt direktivet skall ägna särskild uppmärksamhet. Inledningsvis behandlas de funktionshindrades deltagande i den kommunala demokratin, och vissa förslag lämnas till hur deltagandet kan

Inledning SOU 2001:48

64

underlättas (kapitel 9). Därefter diskuteras vad som bör göras för att öka möjligheterna för personer med utländsk bakgrund att delta i den kommunala demokratin (kapitel 10). Slutligen behandlas vad som bör göras för att öka möjligheterna för barn och ungdomar att delta i den kommunala demokratin samt skolans roll i den kommunala demokratin (kapitel 11).

D. Erfarenheter och möjligheter

Denna sektion innehåller redovisningar av erfarenheter och slutsatser av ett antal olika försök att utveckla den kommunala demokratin. Inledningsvis redovisas erfarenheter av kommun- och stadsdelsnämnder (kapitel 12) samt av de kommundelningar som genomförts under 1990-talet (kapitel 13). Därefter redovisas de erfarenheter som gjorts i olika försök att mäta, granska och värdera den kommunala demokratin (kapitel 14). De begränsade erfarenheter som finns av medborgarpaneler återges också (kapitel 15). Slutligen redovisas erfarenheter av ungdomsråd (kapitel 16).

E. Förstärkt kommunal demokrati

Denna sektion innehåller ett antal förslag från kommittén, vilka syftar till att stärka den kommunala demokratin. Inledningsvis föreslås ett antal åtgärder för att stärka fullmäktiges ställning som kommunens eller landstingets folkvalda, offentliga och högsta beslutande organ (kapitel 17). Vidare föreslås en förstärkning av möjligheten att få till stånd en folkomröstning genom ett folkinitiativ (kapitel 18). Dessutom föreslås att fullmäktige får bestämma att medborgare skall kunna lämna förslag direkt till fullmäktige (kapitel 19). Kommittén lägger också förslag om hur den medborgerliga insynen i kommunala entreprenader och fristående skolor kan utökas (kapitel 20). Slutligen föreslås att fullmäktige skall kunna medge att en fullmäktigeberedning har offentliga sammanträden (kapitel 21).

F. Övrigt

Denna sektion innehåller kommitténs överväganden om hur de procedurer som har samband med kommunala indelningsändringar

Inledning

65

kan underlättas (kapitel 22). Vidare redovisas konsekvenser av kommitténs förslag till lagändringar (kapitel 23). Avslutningsvis redovisas författningskommentarer (kapitel 24). I bilagor redovisas kommittédirektiv, styckkostnader för hjälpmedel för personer med funktionshinder samt medverkande i kommitténs referensgrupp .

1.4 Rapporter och uppsatser

I en separat bok publiceras följande rapporter och uppsatser.

Peder Nielsen: På och av – om uppdragsvillighet, rekrytering och avhopp i den kommunala demokratin

David Karlsson: Ny som förtroendevald i kommuner och landsting

Jan Fredriksson: Vägen till politiken – en etnologisk studie av hur det går till när man blir kommunalpolitiskt engagerad

Joachim Åström & Per Brodin: De förtroendevalda och informationstekniken

Stig Larsson: Personer med funktionshinder i den kommunala demokratin – en pilotstudie

Mirjaliisa Lukkarinen Kvist: Etnisk mångfald i politiken

Björn Jerkert & Jörgen Mark-Nielsen: De politiska ungdomsförbunden och den kommunala demokratin – rapport från en hearing

Folke Johansson: Kommundelsnämnder ur demokratisk synpunkt

• Elisabet Ljungberg & Anna Norling: Ungdomsråd – socialisation och revolution på samma gång

• Gissur Ó Erlingsson: Kommundelningseffekter – en inventering av 1990-talets nya kommuners lokaldemokratiska erfarenheter

67

2 Allmänna överväganden

Den kommunala demokratin är en ständigt omdiskuterad fråga som mer eller mindre regelbundet varit föremål för statliga utredningar. Detta är naturligt eftersom kommunerna och landstingen utgör en fundamental del av ett välfärdssamhälle i snabb förändring.

2.1 Omvärldsförändringar som påverkar kommuner och landsting

Förutsättningarna för den kommunala demokratin ser i dag i flera avseenden annorlunda ut än för ett eller ett par decennier sedan. En förändring gäller relationen mellan stat och kommun. I samband med 1991 års kommunallag fick kommunerna och landstingen en större organisatorisk frihet. Förändringen av statsbidragssystemet från specialdestinerade till generella statsbidrag bidrog också till att kommunerna och landstingen fick ett ökat handlingsutrymme. När det gäller innehållet i verksamheten har 1990-talet emellertid inneburit ett förändrat handlingsutrymme för kommunerna och landstingen. Å ena sidan har den tidigare detaljregleringen av verksamhet ersatts av ramlagstiftning, men å andra sidan har förvaltningsdomstolarnas inflytande över innehållet i de kommunala besluten ökat. Nya lagar som reglerar tidigare oreglerad kommunal verksamhet har också tillkommit (Montin & Amnå 2000).

En annan förändring är kommunernas och landstingens inträde på den europeiska och internationella arenan. EU-medlemskapet har inneburit större möjligheter för kommuner och landsting att samarbeta med motsvarande och andra aktörer från andra länder. I Regionkommittén har kommuner och landsting ett eget forum med representanter på unionsnivå. Olika EU-fonder och -program har också till en del minskat kommunernas beroende av statliga

Allmänna överväganden SOU 2001:48

68

medel. Kommunerna har varit mycket aktiva i fördelningen av medel från de europeiska strukturfonderna, och för perioden 2000–2006 kommer 19 miljarder kronor att finnas tillgängliga i strukturfonderna för olika mål och gemenskapsinitiativ (prop. 2000/01:42). Samtidigt har ett antal nya såväl ekonomiska som judiciella bindningar uppstått för kommuner och landsting i förhållande till EU.

En tredje förändring som påverkar förutsättningarna för den kommunala demokratin är att politiken de senaste decennierna har blivit allt mer medialiserad (jfr SOU 2000:1). En stor del av vår världsbild formas när vi läser, lyssnar och ser på tv. Mängden information snarare ökar än minskar, men informationens kvalitet tycks snarare bli sämre än bättre. Trots att massmedierna aldrig har varit så framträdande som nu i det offentliga samtalet lyckas man inte skapa något samtal mellan beslutsfattare och medborgare. Politik knyts i stället samman med underhållning, och bilden av politik riskerar därmed att bli ytlig och fördummande.

Informationsteknikens intåg i de svenska hushållen under 1990talet har också inneburit nya förutsättningar för den kommunala demokratin. Genom modern informationsteknik skapas nya mötesplatser i den virtuella världen men också nya livsstilar. Effekterna på den kommunala demokratin har än så länge varit små. Mest har det handlat om att sprida information om kommunen eller landstinget via Internet. Den moderna informationstekniken kan emellertid bidra till att sänka trösklarna för deltagande i demokratin och locka nya grupper till politisk aktivitet. Den möjliggör också nya former av politisk aktivitet.

Medborgarnas värderingar ser i dag annorlunda ut än för ett par decennier sedan. En av Maktutredningens slutsatser i början av 1990-talet var att det politiska deltagandet hade blivit mer individualiserat (SOU 1990:44). Denna utveckling har fortsatt under 1990-talet. Bland annat har auktoritetstron blivit lägre samtidigt som självständigheten har ökat. Den individuella identiteten och integriteten har blivit viktigare än kollektivets. Medborgarna är mer ifrågasättande och oberoende. Benägenheten att köpa paketlösningar är inte lika stor som tidigare. Demokratins arbetsformer måste anpassas till dessa värderingsförändringar. För att fånga upp medborgarnas samhällsengagemang behövs också nya kanaler för det politiska deltagandet.

Den kommunala demokratin måste också sättas in i sitt sociala sammanhang. Skillnaden mellan olika samhällsgruppers politiska

SOU 2001:48 Allmänna överväganden

69

aktivitet är betydande. Det finns en stark koppling mellan sociala resurser och politiska resurser. I vissa samhällsgrupper har det politiska utanförskapet ökat de senaste decennierna (Teorell & Westholm 1999). Särskilt gäller detta personer med utländsk bakgrund och arbetslösa. I ett samhälle där de sociala klyftorna växer riskerar också den politiska ojämlikheten att öka.

2.2 Den kommunala självstyrelsen

Den kommunala demokratin förutsätter kommunal självstyrelse. Principen om den kommunala självstyrelsen har en stark förankring och sedan länge en direkt koppling till den kommunala demokratin. Kommunal självstyrelse utan kommunal demokrati är i och för sig möjlig, men framstår i dag som en helt orimlig tanke. Den kommunala demokratin är den faktor som betyder mest för att legitimera den kommunala självstyrelsen. Begreppen har blivit intimt förknippade.

Den konstitutionella grunden för självstyrelsen finns i regeringsformen. Principen har också kommit till uttryck i kommunallagen, där det anges att kommunerna och landstingen på den kommunala självstyrelsens grund sköter de angelägenheter som anges i denna lag eller i särskilda föreskrifter. Det innebär att kommuner och landsting själva får ha hand om angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets område eller dess medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan.

En förutsättning för att kommunerna och landstingen skall kunna göra detta på ett bra sätt är att de har dels egen beskattningsrätt, dels likartade möjligheter. Någon form av nationell utjämning av kostnader och intäkter är därför nödvändig om den kommunala självstyrelsen skall ha ett reellt innehåll.

Principen om kommunal självstyrelse handlar i grunden om relationen mellan staten och den kommunala nivån. Kommunerna och landstingen skall sköta sina egna angelägenheter. Självstyrelsen är dock inte total. Utrymmet för den kommunala självstyrelsen bestäms av riksdagen genom lagar som reglerar kommunernas och landstingens befogenheter och åligganden. Det innebär att omfattningen av självstyrelsen kan variera mellan olika samhällssektorer. Hur stort utrymme den kommunala självstyrelsen skall ha är en

Allmänna överväganden SOU 2001:48

70

avvägningsfråga som avgörs av politisk debatt och politiska beslut. Omfattningen av den kommunala självstyrelsen kan därför förändras över tiden.

Frågan om kommunal självstyrelse är alltså enkel som princip men komplicerad när det gäller dess konkreta tillämpning. De gränser som dras upp mellan olika nivåer kommer alltid att kunna kritiseras. Detta är inte konstigt; det är snarare naturligt att det finns en spänning mellan den lokala och den centrala nivån. Så är fallet i de flesta organiserade gemenskaper som består av flera nivåer.

Kommundemokratikommitténs övergripande uppgift är att lämna förslag som kan bidra till att öka medborgarnas möjligheter till insyn och deltagande i den kommunala demokratin och stärka den kommunala representativa demokratins funktionssätt och former. Hur förhåller sig denna uppgift till den kommunala självstyrelsen?

En av förutsättningarna för att öka medborgarnas möjligheter till insyn och deltagande och stärka den representativa demokratin är en tydligare makt- och ansvarsfördelning. Vem har egentligen ansvaret för hur skolan fungerar, för sjukvården, för infrastrukturen och för att det finns bostäder till alla? Är det kommunen, landstinget, staten eller ingen av dem? Även om det rent formellt är reglerat var makten ligger i olika frågor, är det inte alltid tydligt för medborgarna.

Det är viktigt att det förs en diskussion om vad som bör vara lika över hela landet och därmed bör bestämmas på nationell nivå, och om vad som kan variera mellan olika kommuner och landsting och därmed bör bestämmas lokalt. Det finns ingen anledning att staten beslutar i frågor där värdet ligger i att de avgörs lokalt efter de förhållanden och de önskemål som där råder, lika lite som det finns anledning att kommunerna eller landstingen avgör frågor där samma skall gälla i hela riket. Under senare tid har allt fler frågor flyttats från staten till den regionala och kommunala nivån. Det kan finnas fler frågor som bör flyttas samma väg, men det kan mycket väl finnas frågor för vilka beslutskompetensen bör flyttas åt andra hållet. Att utreda detta ligger utanför vårt uppdrag, men det är angeläget att så sker i syfte att skapa en tydligare makt- och ansvarsfördelning, vilket skulle ge demokratiska vinster.

När det gäller frågan om vad som skall bestämmas på vilken nivå finns det anledning att erinra om vad Demokratiutvecklings-

SOU 2001:48 Allmänna överväganden

71

kommittén (SOU 1996:162) framhöll angående medborgarperspektiv på demokratin:

Frågan om vilka som är berörda av ett visst beslut är inte enkel att besvara. Detta måste avgöras från fall till fall på pragmatiska grunder. Utgångspunkten bör vara att beslut skall fattas på lägsta möjliga nivå. Istället för att fråga ’Vad kan decentraliseras?’ bör frågan ställas ’Vad kan inte lösas lokalt?’. Bevisbördan ligger rimligen hos den som anser att beslutet skall fattas på en högre nivå.

Vem som skall bestämma vad, är ett närmast klassiskt dilemma som uppmärksammats mycket i debatten om den kommunala självstyrelsen. Vad måste vara lika i alla kommuner och vad måste vara lika inom varje kommun? Demokratiutvecklingskommittén framhöll att den kommunala självstyrelsen – om den skall ha någon reell innebörd – måste innebära en rätt för kommunerna och landstingen att vara olika. Deras verksamhet måste kunna anpassas efter vad medborgarna i den enskilda kommunen eller det enskilda landstinget anser vara riktigt. Samtidigt finns det värden som solidaritet inom nationen och mellan olika befolkningsgrupper och generationer som av rättviseskäl och andra skäl upplevs som överordnade.

En slutsats av detta är att det för staten blir viktigt att fastställa normer och regler för det som skall vara lika över hela landet och att samtidigt underlätta en lokal utveckling präglad av mångfald och riva de hinder som kan finnas för detta.

2.3 De politiska partierna och den representativa demokratin

Den representativa demokratin som vi känner den är intimt förknippad med det partiväsende som växte fram för ett sekel sedan. Under 1900-talet har partier delats, slagits ihop, försvunnit och nybildats. Partiernas inre liv och medlemskader har förändrats. Omvärldsfaktorer har på olika sätt påverkat partierna, och deras roll är i dag inte lika självklar som under industrialismens epok. Det förs i dag en debatt om partiernas kris och om konsekvenser för demokratin.

I en rapport från SNS Demokratiråd (Petersson m.fl. 2000) redovisas sex uppgifter som traditionellt ansetts ligga på de politiska partierna.

Allmänna överväganden SOU 2001:48

72

• Att artikulera genom att fånga upp människors åsikter och göra politiska innovationer.

• Att aggregera genom att ur ett virrvarr av förslag och särståndpunkter skapa sammanhang, göra prioriteringar, forma ideologi och handlingsprogram.

• Att aktivera genom att ge människor bra former för att diskutera och argumentera med andra människor, vilket kan stimulera eget ansvarstagande och viljan att åta sig förtroendeuppdrag.

• Att kanalisera genom att förvandla medborgarnas önskningar till praktiska beslut, vilket förutsätter att man strävar efter att ta och behålla makten.

• Att rekrytera och utbilda så att det hela tiden finns partimedlemmar med kunskaper och insikter som kan åta sig förtroendeuppdrag.

• Att lära genom att ta till sig och tillämpa erfarenheter, men också genom att lära ut och diskutera sin uppfattning.

I rapporten framhålls att flertalet av dessa uppgifter, med varierande framgång, skulle kunna utföras av andra aktörer. Det är dock politiska partier som har störst förutsättningar att genomföra uppgifterna framgångsrikt; detta gäller särskilt uppgiften att aggregera. Det finns ingen annan aktör som kan ta ett långsiktigt helhetsgrepp, samordna och göra avvägningar och prioriteringar på det sätt som politiska partier kan. Avslutningsvis konstateras i rapporten att partierna behöver medlemmar för att kunna fullgöra dessa uppgifter – utan medlemmar inga partier och utan partier ingen demokrati.

Partiväsendets centrala roll för demokratin är uppenbar. Det betyder att vad som händer inom partierna och hur partierna väljer att agera blir avgörande för hur den svenska demokratin utvecklas. Det finns därför anledning för Kommundemokratikommittén att intressera sig för vad som händer i partierna. Avsikten är inte att ha synpunkter på partiernas arbete, utan att föra en diskussion och lämna förslag i syfte att förbättra den representativa demokratins funktionssätt och former.

Kommundemokratikommittén värderar det medborgerliga deltagandet i demokratin högt. En demokrati där medborgarnas uppgift endast är att vart fjärde år välja sina företrädare och däremellan inte lägga sig i politiken är inte vårt ideal. Den dag som en tv-sänd partiledardebatt eller valvaka uppfattas som en i raden av

SOU 2001:48 Allmänna överväganden

73

de allt vanligare underhållningsprogrammen med tävlingsinslag, befinner sig demokratin i kris. Vi ser därför med stor oro på det sjunkande antalet medlemmar i de politiska partierna och på risken för en utveckling mot elitpartier.

Den framtida utvecklingen avgörs till stor del av hur de politiska partierna agerar. Medborgarna är i dag mer utbildade, kunniga och självständiga än tidigare. Det finns ett intresse och engagemang som många gånger kanaliseras i nya och mer informella arbetsformer, inte sällan av tillfällig karaktär men ofta kanaliseras det inte alls. Samtliga politiska ungdomsförbund har för Kommundemokratikommittén vittnat om ett stort intresse för samhällsfrågor bland ungdomar parat med en skepsis mot hur den politiska debatten fungerar.

I dag pågår inom partiväsendet en process mot en större öppenhet. Det kan handla om att i större utsträckning bejaka brukarinflytande, ”utomparlamentariska” rörelser, medborgarinitiativ av olika slag och annat engagemang utanför de politiska partierna. Det kan också handla om samarbete med partipolitiskt oberoende nätverk och grupper eller om att låta icke-medlemmar få kandidera på partiets valsedlar. Det finns också en diskussion om att skapa öppnare organisationsformer och om en mer tillåtande syn på partimedlemskap. Livstidsengagemang är inte längre en självklarhet. Det blir viktigt att möjliggöra ett partipolitiskt engagemang i enstaka frågor, i olika former och under olika perioder av livet. Flera konkreta åtgärder har vidtagits av de politiska partierna. Vad som faktiskt gjorts skiljer sig mellan olika partier, men också mellan olika orter. Kommundemokratikommittén anser att partiväsendets utveckling mot större öppenhet och en utåtriktad dialog är angelägen för att partierna skall kunna behålla en central roll i en representativ demokrati präglad av högt medborgerligt deltagande.

2.4 Att möjliggöra lokal demokratiutveckling

Det är inte bara partiväsendets utveckling som är fundamental för demokratins framtid. Minst lika viktigt är vad kommunerna och landstingen gör. Att utveckla den kommunala demokratin är i första hand en fråga för kommunerna och landstingen. Vad kan då en statlig utredning åstadkomma? Enligt vår uppfattning är statens uppgift att på olika sätt stödja kommunerna och landstingen, följa arbetet och granska bland annat rättssäkerhetsaspekter. Staten bör

Allmänna överväganden SOU 2001:48

74

vara återhållsam med att detaljreglera den kommunala verksamheten. För en utredning blir det då viktigt att bidra till den lokala diskussionen och visa på goda exempel.

De lokala förhållandena och det medborgerliga engagemanget skiljer sig mellan olika kommuner och landsting, och det finns inte en demokratimodell som passar överallt. Vissa grundläggande regler för organisation och beslutsfattande bör dock, enligt vår uppfattning, vara lika över hela landet och därför även framdeles omfattas av kommunallagen. Men i den utsträckning kommunerna och landstingen själva bestämmer över verksamhetens förekomst, omfattning, organisation och innehåll bör de så långt det är möjligt och på demokratisk väg hitta sina egna lösningar. Vi vill därför göra det möjligt för kommuner och landsting att i stor utsträckning utveckla egna former för den lokala demokratin. De reformer vi föreslår på detta område kan sammanfattas i begreppet möjliggörande.

Statliga utredningar har ofta i uppgift att analysera en eller flera frågor och föreslå lagändringar som kan bidra till en lösning av identifierade problem eller på annat sätt möjliggöra en positiv utveckling. Kommundemokratikommittén har haft i uppgift att analysera ett stort antal frågor och lämna konkreta förslag. Enligt vår bedömning är det endast i en del av dessa frågor som en lagändring skulle kunna bidra till att lösa problem och underlätta en önskvärd utveckling. I många fall kan problemen knappast förklaras med brister i lagstiftningen. Det handlar mer om attityder och förhållningssätt hos olika aktörer, och det vore av flera skäl felaktigt att föreslå ny eller ändrad lagstiftning på dessa områden. Detta gäller till stor del den verksamhet som bedrivs i kommunerna och landstingen, men ännu mer den verksamhet som bedrivs i de politiska partierna.

Detta innebär att vi i en del fall lämnar förslag till ny eller ändrad lagstiftning, medan vi i andra fall redovisar våra bedömningar om vad som i stället bör göras. Adressaten för våra förslag och bedömningar är inte bara staten, utan också kommunerna och landstingen samt de politiska partierna. När begreppet landsting används i betänkandet avses i förekommande fall även en region.

SOU 2001:48 Allmänna överväganden

75

2.5 Att förena deltagardemokrati och representativ demokrati

Våra konkreta överväganden och förslag baseras på idén om representativ demokrati och ansluter i allt väsentligt till den demokratisyn som Demokratiutredningen (SOU 2000:1) argumenterade för: deltagardemokrati med deliberativa kvaliteter.

Med ett deltagardemokratiskt förhållningssätt betonas att människan inte bara är en individ utan också en social varelse. Alla bör garanteras deltagande i den gemensamma politiska praktiken för att tolka och omtolka vad som är rätt och gott. Om rättigheterna skall bli kraftfulla, påkallas ett aktivt medborgerligt engagemang.

Den deliberativa demokratisynen betonar argumentationens och samtalets fundamentala betydelse. Demokratin bygger på en fri diskussion mellan jämlikar och behöver därför offentliga arenor där opinioner kan bildas, debatteras och ifrågasättas. I dessa diskussioner prövas förslagen i en anda som innebär att de egna intressena underordnas det gemensamma bästa.

En deltagardemokrati med deliberativa kvaliteter betonar således medborgardeltagandet men framhåller också att detta deltagande bör bygga på fri diskussion samt samtal mellan jämlikar.

Vi kan också instämma i Demokratiutvecklingskommitténs (SOU 1996:162) uppfattning att viljan att ha inflytande och vara delaktig är något som växer fram hos den enskilde individen utifrån hans eller hennes egna erfarenheter. Statens, kommunernas och landstingens roll är att skapa goda förutsättningar och undanröja hinder. Det är inte nödvändigt att alla deltar i de demokratiska processerna, men det är nödvändigt att det är möjligt för alla att delta.

Deltagardemokratin behöver inte stå i motsättning till den representativa demokratin. Inte minst genom deliberativa kvaliteter kan deltagardemokratin och den representativa demokratin förenas på ett konstruktivt sätt. Att åstadkomma ett fungerande och kreativt samspel mellan den representativa demokratin och deltagardemokratin är en av vår tids stora politiska utmaningar för partierna, kommunerna och landstingen.

77

3 Demokrati som princip lyfts in i kommunallagen

Kommitténs förslag:

I kommunallagens inledningsparagraf slås fast att kommuners och landstings verksamhet bygger på principen om demokrati. Förslaget syftar till att ytterligare lyfta fram demokratins värde i den kommunala praktiken.

3.1 Vårt uppdrag

Kommittén har tolkat sitt uppdrag på följande sätt. Kommittén skall i sitt arbete beakta den kommunala självstyrelsens betydelse för den svenska folkstyrelsen och i sina förslag till åtgärder ta hänsyn till kommunernas och landstingens ansvar för att utveckla den lokala demokratin. Kommittén skall i det sammanhanget bland annat lämna förslag till hur vikten av att demokratins idéer blir vägledande i kommunal verksamhet kan tydliggöras i kommunallagen.

3.2 Demokrati i kommunallagen

I betänkandet Ny kommunallag (SOU 1990:24) konstaterade Kommunallagskommittén att kommunerna och landstingen sedan lång tid tillbaka hör till de grundläggande inslagen i den svenska folkstyrelsen. En viktig markering av deras roll görs i portalparagrafen till regeringsformen, där det heter att folkstyrelsen ”förverkligas genom ett representativt och demokratiskt statsskick och genom kommunal självstyrelse”.

Den kommunala självstyrelsen motiveras, menade kommittén, både av effektivitetsskäl och demokratiskäl. Ett decentraliserat

Demokrati som princip lyfts in i kommunallagen SOU 2001:48

78

system är effektivt. Det är kostnadsbesparande och smidigt samt ger förutsättningar för bättre kännedom om lokala förhållanden. Inte minst är den kommunala självstyrelsen värdefull från demokratisynpunkt. Insynen ökar eftersom besluten fattas nära dem de gäller, vilket ger förutsättningar för en livligare debatt. Ett aktivt engagemang från kommunmedlemmarnas sida ger förutsättningar för en medborgarfostran som ökar känslan för gemensamt ansvar och det allmännas väl. Grundidén bakom den kommunala självstyrelsen, ansåg kommittén, är en styrelse av folket, genom folket och för folket på den kommunala och regionala nivån. På så sätt ges innehåll åt stadgandet i regeringsformens portalparagraf att den svenska folkstyrelsen förverkligas även genom kommunal självstyrelse.

I regeringens proposition Ny kommunallag (prop. 1990/91:117) slogs fast att all kommunal verksamhet bygger på principen om representativ demokrati och ett starkt engagemang från medborgarnas sida. En av de utgångspunkter som låg till grund för förslaget till ny kommunallag var att medborgarna skulle garanteras möjligheter till insyn i och inflytande över kommunernas och landstingens verksamhet. Den representativa demokratin med fullmäktige som högsta beslutande organ utgjorde härvidlag grunden. Regeringen ansåg också att det var viktigt att inom ramen för denna utveckla former för medborgarinflytandet i den kommunala verksamheten. I syfte att öka det demokratiska inflytandet och skapa bättre förutsättningar för att engagera medborgarna infördes bestämmelser i kommunallagen som möjliggjorde stärkt brukarinflytande.

Propositionen om 1991 års kommunallag blev föremål för en livlig debatt om de kommunaldemokratiska effekterna. Det fanns farhågor om att den föreslagna friheten för kommuner och landsting att bestämma över sin organisation skulle medföra en reducering av antalet förtroendevalda. Detta skulle kunna leda till en uttunning av demokratin och en motsvarande förstärkning av tjänstemannainflytandet.

År 1992 tillsattes en parlamentarisk kommitté med uppgift att överväga olika åtgärder för att stärka den lokala demokratin (dir. 1992:12). I uppgiften ingick att fullfölja det arbete som låg bakom 1991 års kommunallag och utarbeta förslag till förändringar i vissa delar av lagen. Kommittén, som antog namnet Lokaldemokratikommittén, överlämnade slutbetänkandet Lokal demokrati i utveckling (SOU 1993:90). Utgångspunkten i kommitténs arbete

SOU 2001:48 Demokrati som princip lyfts in i kommunallagen

79

var att kommunallagen skulle innehålla grundläggande regler om medborgarinflytande samt vara tillåtande och flexibel på så sätt att demokratiformerna kunde anpassas efter lokala förhållanden och skiftande kommunalpolitiska bedömningar. Lagens roll skulle vara begränsad till att tillhandahålla instrument för demokrati. Sedan var det medborgarnas sak att utnyttja dessa möjligheter. Kommittén menade att kommunallagen redan innehöll sådana element, men föreslog därtill ytterligare tillåtande lagstiftning på vissa områden. Bland annat föreslog kommittén att minst tio procent av kommunmedlemmarna skulle kunna aktualisera frågan om folkomröstning i fullmäktige genom ett så kallat folkinitiativ, samt att öppna nämndsammanträden skulle bli möjliga.

I regeringens proposition Lokal demokrati (prop. 1993/94:188) återkom vissa förslag till ändringar i kommunallagen för att stärka den kommunala demokratin. Bland förslagen fanns att minst fem procent av kommunmedlemmarna genom folkinitiativ skulle kunna väcka frågan om kommunal folkomröstning i fullmäktige samt att kommunerna skulle kunna hålla öppna nämndsammanträden. I propositionen konstaterade regeringen att konsekvenserna för den lokala demokratins förutsättningar och villkor hade kommit att diskuteras allt mer i anslutning till det kommunala förändrings- och förnyelsearbetet. Förändringsarbetet borde, menade regeringen, inte bara syfta till att göra verksamheten effektivare utan också till att öka medborgarnas möjligheter till inflytande, insyn, medansvar och valfrihet.

3.3 Kommunala förnyelsekommittén

I anslutning till behandlingen av regeringens proposition Lokal demokrati betonade Konstitutionsutskottet behovet av uppföljning och utvärdering av det kommunala förnyelsearbetet (bet. 1993/94:KU40). Utskottet ansåg att bilden av den kommunala demokratin var splittrad och att det var angeläget att få en mer sammanhållen uppföljning och utvärdering som grund för den framtida utvecklingen.

I december 1994 beslöt regeringen att tillkalla en parlamentarisk kommitté för att göra en samlad utvärdering av de reformer och omfattande förändringar som hade skett i kommunernas och landstingens organisation och verksamhetsformer (dir. 1994:151). I uppdraget ingick även att föreslå åtgärder för att utveckla och

Demokrati som princip lyfts in i kommunallagen SOU 2001:48

80

stärka medborgarnas inflytande över det fortsatta förnyelsearbetet. Kommittén antog namnet Kommunala förnyelsekommittén och överlämnade slutbetänkandet Förnyelse av kommuner och landsting (SOU 1996:169). I sina slutsatser slog kommittén fast att den mycket svåra, komplicerade och delvis motstridiga strävan att samtidigt demokratisera, effektivisera och ”rättssäkra” kommuner och landsting inte bara måste fortsätta utan också intensifieras för att inte de värden som utmärkt våra demokratiska arbetsformer skulle gå förlorade. Det sena åttiotalets och det tidiga nittiotalets försök att skapa mer ändamålsenliga arbetsformer i kommuner och landsting hade, menade kommittén, gett värdefulla erfarenheter. Den uppövade och utbredda villigheten att ompröva invanda arbetsmönster ansågs utgöra en viktig förutsättning inför nästa steg i förnyelsearbetet: att fortsätta effektiviseringen men samtidigt fördjupa demokratin och rättssäkerheten.

Kommittén konstaterade att förnyelsearbetet lett till att fritidspolitikernas inflytande minskat kraftigt samtidigt som tjänstemännens inflytande ökat. Den framhöll även att demokratifrågorna borde få en betydligt starkare roll i detta arbete. Kommittén kritiserade skarpt det ensidiga temat i förnyelsearbetet som bildligt talat försökte omskola medborgaren till kund. De kommunala organisationsformerna hade, ansåg kommittén, i stor utsträckning, utgått från den operativa servicemottagarens efterfrågan. En risk med detta var att den kommunala organisationen kunde kantra över åt brukarintressen till men för övergripande kommun- och landstingsgemensamma intressen av likabehandling, rättvisa och solidaritet.

Kommittén förordade ett system där större organisationsförändringar skulle föregås av omfattande och allsidiga demokratiska konsekvensanalyser. Av dessa borde framgå hur olika medborgar-, brukar-, förenings- och politikergruppers inflytande och ansvar skulle kunna komma att påverkas av de olika organisationsalternativen.

3.4 Demokrati och kommunalt förändringsarbete i dag

Ända sedan början av 1970-talet har en kedja av stora reformer avlöst varandra i kommuner och landsting. Administrativa reformer som till exempel flerårsplaner, rambudgetering, decentralisering, resultatenheter, målstyrning och beställar–utförarmodellen

SOU 2001:48 Demokrati som princip lyfts in i kommunallagen

81

har genom åren diskuterats i och anammats av flera kommuner och landsting. I en rapport noterar emellertid förvaltningsekonomerna Björn Brorström och Björn Rombach att det för några år sedan inträffade ett trendbrott (Brorström & Rombach 2000). Enligt Brorström och Rombach är ointresset i kommunerna för stora reformer i dag tydligt. De stora reformernas tid tycks, åtminstone för stunden, vara förbi. Det som utmärker situationen i dag är snarast, menar Brorström och Rombach, att så mycket är gångbart på en och samma gång. Mycket händer i det lilla, och det mesta förefaller vara tillåtet. Det har också blivit vanligare att reformer initieras och drivs av den politiska organisationen. Jämfört med tidigare har politikerna under senare år befunnit sig mer i centrum av förändringsarbetet och själva arbetat med skisser och idéer till organisationsmodeller.

Statsvetarna Jan Olsson och Stig Montin konstaterar också att kommunernas effektivitetsinriktade förändringsarbete har följts av en mer öppen diskussion och problematisering av politikerrollen och demokratin (Olsson & Montin 1999). Vid sidan av det effektivitetsinriktade förändringsarbetet har demokratifrågor fått allt större uppmärksamhet. I dag kan man, menar Olsson och Montin, tala om demokratipolitik som ett nytt, ”eget” politikområde i kommunerna. Det handlar om behov av en ny politikerroll, vitalisering av fullmäktige, förbättring av relationen mellan förtroendevalda och medborgare etc. Man söker emellertid inte svaren i färdiga organisationskoncept utan det handlar om ett relativt öppet sökande efter lösningar som kan matcha aktuella problem och utmaningar. Utvecklingen präglas mindre av ideologisk profilering kring problem och utmaningar och mer av handling i form av experiment och försöksverksamhet av det mer försiktiga och trevande slaget.

Runtom i landet pågår i dag en stor aktivitet med lokala demokratiförsök för att förändra den politiska organisationen och engagera medborgarna i berednings- och beslutsprocesser (www.lf.svekom.se/demos, Statskontoret 1999, Montin 1998). Det handlar om fullmäktiges arbetsformer, mentorprogram och utbildningar för förtroendevalda, brukarråd, inrättande av demokratiberedningar, e-demokrati, medborgarmedverkan i samhällsplaneringen, etersändningar av kommunfullmäktiges sammanträden, olika slags lokala organ och utvecklingsgrupper samt nya fora för kontakter mellan väljare och valda etc.

Demokrati som princip lyfts in i kommunallagen SOU 2001:48

82

Parallellt med detta fortsätter emellertid antalet kommunala förtroendeuppdrag att minska. Mellan åren 1989 och 1999 försvann totalt 15 000 förtroendeuppdrag i kommunerna. I många kommuner och landsting tycks fullmäktige också få allt mindre att besluta om. År 2000 nöjde sig 47 kommuner med färre än sju årliga fullmäktigemöten (Kommunaktuellt 2000/35). Anledningarna uppgavs vara besparingar och ärendebrist. Makten koncentreras i stället till styrelsen. Eftersom alla partier oftast finns representerade i styrelsen blir det där som den egentliga debatten mellan partierna förs. Då ett ärende når fullmäktige saknas inte sällan intresse från de ledande politikernas sida att debattera ärendet ytterligare en vända. Konsekvensen av en sådan utveckling blir emellertid både att den stora grupp förtroendevalda som inte sitter med i styrelsen får mindre inflytande och att medborgarnas insyn i den kommunala verksamheten minskar.

Kommundemokratikommittén anser att den tilltagande maktkoncentrationen till styrelsen är till men för den kommunala demokratin. I stället bör inflytandet spridas till fler organ än styrelsen och fler förtroendevalda än styrelsemedlemmarna. Framför allt måste fullmäktiges roll stärkas. I delar av kapitel 6 och hela kapitel 17 behandlar kommittén frågan om att stärka fullmäktiges roll i den kommunala demokratin. Kommittén anser rent allmänt att kommuner och landsting särskilt bör uppmärksamma de demokratiska effekterna av olika styr-, organisations- och verksamhetsformer. Det handlar både om de förtroendevaldas möjligheter att utöva reellt inflytande över den kommunala verksamheten och om medborgarnas möjligheter till insyn och deltagande i densamma. Som det enda direktvalda organet i kommuner och landsting, och den enda offentliga politiska arenan, har fullmäktige i detta avseende en särställning.

3.5 Kommunal demokrati och självstyrelse förutsätter varandra

Ur ett historiskt perspektiv finns det anledning att göra åtskillnad mellan kommunal självstyrelse och kommunal demokrati (Gustafsson 1999, Johansson, Nilsson & Strömberg 2001). Även om de två begreppen i modern tid kommit att vävas samman är de inte synonyma. Kommunal självstyrelse i betydelsen frihet i förhållande till staten kan existera utan kommunal demokrati. I

SOU 2001:48 Demokrati som princip lyfts in i kommunallagen

83

Sverige fanns en lokal självstyrelse redan före det demokratiska genombrottet. Däremot är den kommunala självstyrelsen en förutsättning för den kommunala demokratin. Demokrati innebär frihet att utforma en agenda och fatta beslut i de frågor som kommer upp på denna enligt vissa procedurer. Kommunal demokrati förutsätter således att kommuner och landsting har en sådan frihet.

Under 1800-talet sammanföll dock kravet på lokal självstyrelse med kravet på demokrati (Petersson 2001a). Så länge staten behärskades av en liten överklass var lokal självstyrelse både ett värn mot denna stat och en möjlighet att utöva demokratiskt inflytande. I takt med samhällets demokratisering sammanföll de två begreppen mer och mer, och i dag är kommunal självstyrelse utan kommunal demokrati en orimlig tanke.

I regeringsformens portalparagraf, i vilken några av grundelementen för den svenska demokratin fastställs, finns också en koppling mellan kommunal självstyrelse och kommunal demokrati. Enligt portalparagrafen förverkligas den svenska folkstyrelsen genom bland annat kommunal självstyrelse. I detta ligger en presumtion att kommunerna styrs demokratiskt; om så inte var fallet skulle heller inte den svenska folkstyrelsen kunna förverkligas genom kommunal självstyrelse. Motivet till att lyfta in den kommunala självstyrelsen i portalparagrafen var också att ytterligare klargöra folkstyrelsens karaktär i grundlagen (prop. 1973:90). Den svenska demokratin, såsom den definieras i grundlagen, bygger med andra ord på kommunal självstyrelse och kommunal demokrati.

3.6 Vikten av demokrati lyfts in i kommunallagen

Regeringsformen anger de allmänna ramarna för det svenska statsskicket. I regeringsformens portalparagraf stadgas att demokrati är den grundläggande principen för all offentlig makt (1 kap. 1 §). Motivet bakom portalparagrafen var att inleda regeringsformen med en bestämmelse som gav uttryck åt det svenska statsskickets karaktär av folkstyrelse. Enligt förarbetena borde det komma klart till uttryck att den politiska makten ligger förankrad hos medborgarna. Folksuveränitetens princip var förvisso sedan länge etablerad i konstitutionell praxis, men att denna också kom att uttryckas i den skrivna författningen sågs som en betydande vinning (prop. 1973:90).

Demokrati som princip lyfts in i kommunallagen SOU 2001:48

84

Kommunallagen kan sägas vara kommunernas och landstingens egen ”grundlag” (Petersson 2001a). Statsrättsligt har den inte samma grundstatus, men den innehåller fundamentala bestämmelser för hur kommuner och landsting skall styras. I kommunallagens inledningsparagraf slås principen om kommunal självstyrelse fast. Enligt denna sköter kommunerna och landstingen på den kommunala självstyrelsens grund de angelägenheter som anges i kommunallagen eller i särskilda föreskrifter. Skälet till att man skrev in principen om den kommunala självstyrelsen i kommunallagen var att man ytterligare ville markera vikten av den (prop. 1990/91:117).

Någon motsvarighet till regeringsformens stadgande om demokrati som grundläggande princip finns inte i kommunallagen. Samtidigt är demokratin den viktigaste värdegrunden för kommunal självstyrelse. Grundidén bakom den kommunala självstyrelsen är en styrelse av folket, genom folket och för folket på den kommunala nivån. Indirekt förutsätter också portalparagrafen i regeringsformen att kommuner och landsting styrs demokratiskt. Enligt Kommundemokratikommittén finns därför skäl att i kommunallagens inledningsparagraf slå fast att kommuners och landstings verksamhet bygger på principen om demokrati, för att på så vis ytterligare lyfta fram demokratins värde i den kommunala praktiken.

Ett sådant förslag innebär att kommunallagens inledningsparagraf får en egen motsvarighet till stadgandet i regeringsformens portalparagraf om demokrati som grundläggande princip. Inledningsparagrafen skulle därmed ange att kommuners och landstings verksamhet sker på den kommunala självstyrelsens och demokratins grund. En naturlig konsekvens av förslaget är att kommuner och landsting särskilt uppmärksammar vilka effekter olika åtgärder får för den kommunala demokratin.

Kommittén har i kapitel 2 argumenterat för att det inte finns en demokratimodell som passar i alla kommuner och landsting. De lokala betingelserna kan se helt olika ut. De former för medborgarinflytande som passar i till exempel en liten glesbygdskommun lämpar sig inte självklart i en storstadskommun. Demokratin som grundläggande princip gäller för alla kommuner och landsting, men hur den utformas konkret är således i stor utsträckning en fråga för varje kommun respektive landsting att själv besluta om.

85

4 Representativitet

Kommitténs bedömning:

− Politiska partier bör beakta behovet av god social representativitet vid nomineringar inför val till fullmäktige, nämnder, styrelser och beredningar.

− De förtroendevalda bör klargöra att de är medborgarnas ombud i förvaltningen och inte förvaltningens ombud gentemot medborgarna.

4.1 Vårt uppdrag

Kommittén har tolkat sitt uppdrag på följande sätt. Kommittén skall se över representativiteten bland de politiskt förtroendevalda. I den mån det finns brister i representativiteten skall kommittén föra en diskussion om hur dessa kan åtgärdas.

4.2 Social representativitet bland de förtroendevalda ur ett historiskt perspektiv

I en demokrati har alla medborgare lika rätt att delta i politiken. Ingen enskild medborgares röst är mer värd än någon annans. Jämlikhet i beslutsfattandet är dock inte detsamma som att alla medborgare vid varje tidpunkt faktiskt också deltar. Normaltillståndet är snarare att engagemanget vid olika tidpunkter är spritt till en större eller mindre del av befolkningen. I en representativ demokrati inskränks dessutom det direkta beslutfattandet till förhållandevis få medborgare, nämligen de förtroendevalda.

Representativ demokrati innebär per definition att den stora majoriteten medborgare vid en och samma tidpunkt inte är med och direkt fattar de politiska besluten. Medborgarnas deltagande

Representativitet SOU 2001:48

86

begränsas till försök att påverka via allmän åsiktsbildning eller på berednings- eller tillämpningsstadiet (Westerståhl & Johansson 1981). Kravet på politisk jämlikhet bland de förtroendevalda handlar snarare om att ge alla medborgare samma chans att åta sig och genomföra politiska förtroendeuppdrag. För valbarhet finns formellt sett inga större hinder. För att reell politisk jämlikhet skall råda krävs emellertid även god social representativitet i de valda församlingarna. Systematisk underrepresentation av vissa grupper är en demokratisk brist. Målet är att gruppen förtroendevalda skall spegla sammansättningen av befolkningen som helhet.

4.2.1 Social representativitet under 1970-talet

Under 1970-talet präglades Kommunsverige av den omfattande kommunsammanläggningsreform som påbörjades år 1962 och avslutades vid 1973 års utgång. Som ett resultat av reformen minskade antalet kommuner från drygt 1 000 till 278. I och med detta minskade även antalet kommunala förtroendeuppdrag. På vissa håll fanns farhågor om att den hårdare konkurrens som därmed kom att råda om förtroendeuppdragen skulle försämra representativiteten för grupper som redan tidigare hade varit underrepresenterade.

När kommunaldemokratiska forskningsgruppen utvärderade vilka effekter reformen hade haft på den kommunala demokratin kunde man bland annat konstatera att representativiteten knappast påverkats negativt (Wallin, Bäck & Tabor 1981). Enligt utvärderingen hade kvinnornas position tvärtom förbättrats kraftigt under 1970-talet. Trots detta var andelen kvinnor bland fullmäktigeledamöterna år 1979 endast drygt hälften så stor som deras andel i valmanskåren. Även personer under 30 respektive över 64 år var kraftigt underrepresenterade. De förras andel av kommunfullmäktigeförsamlingarna var endast en femtedel av deras andel av befolkningen, och för de senare var motsvarande andel två femtedelar. Övriga underrepresenterade grupper som pekades ut var bland annat arbetare, lågutbildade och privatanställda. Kraftigt överrepresenterade var män, medelålders, lantbrukare, tjänstemän, medel- och högutbildade samt offentliganställda.

Underrepresenterade år 1979 var även personer med utländsk bakgrund. Andelen utländska medborgare bland kommunfullmäktigeledamöterna var bara en fjärdedel av andelen utländska medborgare i befolkningen. Andelen utrikes födda i kommunfull-

SOU 2001:48 Representativitet

87

mäktigeförsamlingarna var cirka hälften av deras andel av befolkningen (Bäck & Soininen 1996).

I landstingen fördubblades kvinnornas andel av förtroendeuppdragen under 1970-talet. Ännu år 1980 innehades dock endast en knapp tredjedel av förtroendeuppdragen av kvinnor. Kraftigt underrepresenterade på de landstingspolitiska uppdragen var personer under 35 år och privatanställda (SOU 1982:5). Även personer med utländsk bakgrund var kraftigt underrepresenterade i landstingen (Bäck & Soininen 1996).

4.2.2 Social representativitet under 1980-talet

Förtroendeuppdragsutredningen diskuterade i sitt betänkande

Förtroendevald på 90-talet (SOU 1989:108) främst kvinnors, ungdomars och privatanställdas representation i de politiska församlingarna. När det gäller kvinnornas representation konstaterade utredningen att den förbättring som skett under 1970-talet hade fortsatt även under 1980-talet. Efter 1988 års val var kvinnornas andel av ledamöterna i kommunala nämnder 32 procent och av landstingsledamöterna var 39 procent kvinnor.

Ungdomar och privatanställda beskrevs av utredningen som kraftigt underrepresenterade. Av de nyvalda i kommunfullmäktige i 1988 års val var endast 5 procent under 26 år. I en annan undersökning som utredningen refererade till visade sig andelen privatanställda som nominerats som kandidater i kommun- och landstingsvalen i två undersökta län utgöra 21 respektive 25 procent, medan deras andel av befolkningen i samma län var 42 respektive 39 procent. Utredningen betonade vikten av att fortsätta arbetet med att förbättra olika gruppers representativitet i kommunalpolitiken.

Andelen personer med utländsk bakgrund ökade något under 1980-talet i både kommuner och landsting (Bäck & Soininen 1996). Samtidigt ökade också andelen personer i befolkningen med utländsk bakgrund.

4.2.3 Social representativitet under 1990-talet

Under de senaste åren har debatten om politisk underrepresentation framför allt handlat om fyra grupper (Petersson 2001a): kvinnor, ungdomar, invandrare och privatanställda. När det gäller

Representativitet SOU 2001:48

88

kvinnors representation har den positiva trenden från 1970- och 1980-talet fortsatt även in på 1990-talet, åtminstone till och med år 1995. Efter 1998 års val var andelen kommunala förtroendeuppdrag som innehades av kvinnor oförändrad i förhållande till föregående val (Hagevi 2000). Enligt en undersökning av Svenska Kommunförbundet utgör kvinnorna i dag 43 procent av de kommunalt förtroendevalda (se tabell 4:1). Fortfarande råder med andra ord en viss underrepresentation. På vissa förtroendeuppdrag är kvinnors underrepresentation betydligt större. Ett mönster är att ju högre upp i makthierarkin man kommer, desto lägre är andelen kvinnor. Således är andelen kvinnliga ledamöter i kommunstyrelser och nämndpresidier lägre än deras andel av samtliga lokala politiker. Andelen kvinnliga ordförande i landets kommunstyrelser hade vid senaste kartläggningen ökat något, men trots detta utgjorde de endast 22 procent av samtliga kommunstyrelseordförande (Kommunaktuellt 2001/3).

Ungdomar visar sig vara kraftigt underrepresenterade bland kommunalpolitikerna. Valmanskåren består till 19 procent av personer mellan 18 och 29 år, men bland de förtroendevalda i kommunerna tillhör endast 6 procent denna åldersgrupp. I stort sett lika underrepresenterade är personer över 66 år. Andelen förtroendevalda mellan 45 och 66 år är däremot cirka dubbelt så stor som deras andel av valmanskåren. Representationen av ungdomar mellan 18 och 29 år visar sig, i likhet med kvinnors representation, vara ännu lägre ju högre upp i makthierarkin man kommer. I kommunstyrelserna är deras representation bara en femtedel av deras andel av befolkningen och i nämndernas presidier är andelen ledamöter mellan 18 och 29 år ännu lägre.

Andelen förtroendevalda med utländsk bakgrund är mycket låg. Endast 1 procent av de förtroendevalda är utländska medborgare, vilket skall jämföras med 5 procent av valmanskåren. Utökas denna grupp med naturaliserade svenskar blir representationen något

SOU 2001:48 Representativitet

89

bättre; av de förtroendevalda är 7 procent utrikes födda jämfört med 11 procent i valmanskåren. För personer av utländsk härkomst, det vill säga både första och andra generationens invandrare, är underrepresentationen ungefär densamma som för utrikes

Tabell 4:1 Social representativitet bland kommunalt förtroendevalda år 1999 (procent)

Kommuna la politiker

Röstberättigad

befolkning Representationskvot

Kön

Kvinnor

43

51

0,84

Män

57

49

1,16

Ålder

18–29 år

6

19

0,32

30–44 år

21

27

0,78

45–54 år

32

18

1,78

55–66 år

33

16

2,06

67– år

8

20

0,40

Utbildningsnivå

Låg

29

50

0,58

Medel

23

22

1,05

Hög

48

28

1,71

Typ av anställning

Heltidsanställd

55

48

1,15

Deltidsanställd

8

11

0,73

Pensionär

15

23

0,52

Studerande

4

9

0,44

Arbetslös

4

5

0,80

Annat

14

4

3,50

Anställningssektor

Privat

47

58

0,81

Statlig

16

12

1,33

Kommunal/landsting

38

30

1,27

Yrke

Arbetare

22

47

0,47

Tjänsteman, lägre

34

29

1,17

Tjänsteman, högre

29

15

1,93

Jordbrukare

4

1

4,00

Företagare

12

8

1,50

Medborgarskap

Svenskt

99

95

1,04

Utländskt

1

5

0,20

Födelseland

Inrikes född

93

89

1,04

Utrikes född

7

11

0,66

Härkomst

Svensk

88

81

1,09

Utländsk

12

19

0,63

Kommentar: Representationskvoten är kvoten av andelen av valda genom andelen av väljare. En kvot under 1,00 innebär underrepresentation och en kvot över 1,00 innebär överrepresentation. Källa: Svenska Kommunförbundet.

Representativitet SOU 2001:48

90

födda. När det gäller uppdrag högre upp i den kommunala makthierarkin är mönstret detsamma som för kvinnor och yngre. Andelen personer av utländsk härkomst är ännu lägre bland kommunstyrelse- och nämndpresidiemedlemmar än bland samtliga förtroendevalda. Det finns stora skillnader mellan olika invandrargruppers representation. Personer från övriga nordiska länder och övriga länder inom EU visar sig vara väl representerade bland de kommunalpolitiskt aktiva. Kraftigt underrepresenterade är personer från övriga Europa utanför EU, Afrika och Asien.

Även den fjärde gruppen, de privatanställda, är underrepresenterad. Av de kommunalt förtroendevalda utgör de privatanställda 47 procent och av valmanskåren 58 procent. Hela 53 procent av anställda som har ett kommunalt förtroendeuppdrag arbetar inom offentlig sektor (stat, kommun eller landsting). Det stora flertalet av dessa, 37 procentenheter, har kommun eller landsting som arbetsgivare. En skillnad mellan å ena sidan privatanställdas och å andra sidan kvinnors, yngres och invandrares underrepresentation är att de privatanställdas underrepresentation inte ökar ju högre upp i den kommunala makthierarkin man kommer. Underrepresentationen av privatanställda är faktiskt något lägre bland ledamöter i kommunstyrelser och i nämndernas presidier än bland kommunalt förtroendevalda totalt sett.

Tabell 4:1 redovisar representationen för ytterligare ett antal grupper. Bland de underrepresenterade märks bland andra arbetare och lågutbildade. Kraftigt överrepresenterade i 1999 års undersökning, utöver de som redan nämnts, är bland andra jordbrukare, högre tjänstemän och högutbildade.

Någon undersökning av social representativitet hos landstingspolitiker från både landstingsfullmäktige, nämnder och styrelser i landstinget finns inte. När SNS Demokratiråd år 1997 kartlade den sociala representativiteten i beslutande församlingar på olika samhällsnivåer visade sig landstingsfullmäktige och kommunfullmäktige totalt sett vara ungefär lika representativa i förhållande till väljarna, men bristerna i social representation såg delvis olika ut (Petersson m.fl. 1997). Medan ungdomars (18–30 år) representation var lägre i landstingen än i kommunerna (7 respektive 3 procent) var kvinnors representation högre i landstingen än i kommunerna (45 respektive 42 procent). Utrikes födda och privatanställda var lika lågt representerade på båda nivåerna. Efter 1998 års val var alltjämt andelen yngre i kommunfullmäktige högre än andelen yngre i landstingsfullmäktige. Andelen kvinnor i lands-

SOU 2001:48 Representativitet

91

tingsfullmäktige var också fortsatt högre än andelen kvinnor i kommunfullmäktige (SCB 1999a).

Ur ett internationellt perspektiv kännetecknas den svenska politikerkåren av förhållandevis god social representativitet. Den kommunala och landstingskommunala nivåns representanter framstår också som genomsnittligt sett mer representativa än den nationella nivåns och EU-nivåns representanter (jfr Petersson m.fl. 1997). Detta till trots är, som genomgången ovan visat, vissa grupper systematiskt underrepresenterade i både kommuner och landsting.

4.2.4 Representation i kommunfullmäktige – en jämförelse över tid

I tabell 4:2 jämförs olika underrepresenterade gruppers representationskvot i kommunfullmäktige för åren 1979 och 1999. Som även framgått ovan har kvinnors representation förbättrats kraftigt de senaste decennierna. Även privatanställda har fått en bättre representation i kommunfullmäktige.

Underrepresentationen av ungdomar mellan 18 och 29 år var ungefär densamma år 1999 som den var år 1979. Vid båda tillfällena var andelen 18–29-åringar i kommunfullmäktige omkring en fjärdedel av deras andel i befolkningen.

Även underrepresentationen av personer med utländsk bakgrund är tämligen konstant över tid. Detta gäller framför allt gruppen utländska medborgare, men även utrikes födda. Förvisso har sedan slutet av 1970-talet andelen personer med utländsk bakgrund bland kommunfullmäktigeledamöterna ökat märkbart, men samtidigt har andelen personer med utländsk bakgrund i befolkningen ökat i ungefär samma utsträckning (se t.ex. Kessling 2001).

Bland övriga grupper kan nämnas att underrepresentationen av äldre respektive lågutbildade var ungefär densamma år 1999 som år 1979.

Sammantaget tycks underrepresentation vara förhållandevis konstant över tid; flera grupper som var underrepresenterade i slutet av 1970-talet var det också i slutet av 1990-talet. När det gäller kvinnor och privatanställda har emellertid utvecklingen varit positiv.

Representativitet SOU 2001:48

92

4.3 Social representativitet kontra andra slag av representativitet

Vid sidan av social representativitet diskuteras även åsiktsrepresentativitet, eller åsiktsöverensstämmelse mellan väljare och valda (t.ex. Westerståhl 1997). Värdet av åsiktsrepresentativitet ligger i att den bidrar till folkviljans förverkligande. Åsiktsrepresentativiteten mellan väljare och valda har oftast studerats på nationell nivå. Resultaten från dessa studier är tämligen nedslående (Holmberg 1999). Graden av åsiktsöverensstämmelse mellan svenska rikspolitiker och svenska väljare är inte särskilt hög. Sverige visar sig härvidlag inte ha bättre överensstämmelse än befolkningsmässigt stora länder som Tyskland, Frankrike och USA. På kommunal nivå finns undersökningar av åsiktsrepresentativiteten i olika lokala frågor och i synen på den kommunala servicens omfattning i enskilda kommuner (Bäck & Johansson 1999, Johansson 1996). Dessa studier visar att åsiktsöverensstämmelsen mellan väljare och valda i kommunerna ökade mellan slutet av 1970-talet och början av 1990-talet. I Demokratirådets undersökning från år 1997 av väljare och valda på olika nivåer ställdes frågor om inställning till ett antal förslag på hur det svenska styrelseskicket skulle kunna reformeras (Petersson m.fl. 1997). Kommunalpolitikerna visade sig i denna undersökning vara den politikergrupp vars åsikter bäst överensstämde med väljarnas. Sämst åsiktsöverensstämmelse med väljarna hade riksdagsledamö-

Tabell 4:2 Underrepresenterade gruppers representation i kommunfullmäktige åren 1979 och 1999 (representationskvot)

Kategori

1979

1999

Kvinnor

0,57

0,86

18–29 år

0,22

0,26

Utländska medborgare

0,18

0,20

Utrikes födda

0,46

0,55

Privatanställda

0,58

0,79

Kommentar: Representationskvoten är kvoten av andelen i kommunfullmäktige genom andelen av väljare. En kvot under 1,00 innebär underrepresentation och en kvot över 1,00 innebär överrepresentation. Källor: Svenska Kommunförbundet, Wallin, Bäck & Tabor (1981), Wallin (1983),

SOU 2001:48 Representativitet

93

terna. Även landstingspolitikerna befann sig i många frågor långt från väljarna.

Social representativitet kopplas ofta samman med åsiktsrepresentativitet. Sannolikheten för att beslutsfattarna delar medborgarnas uppfattningar i politiska frågor förutsätts öka om de i sociala avseenden liknar medborgargruppen (jfr Oskarson & Wängnerud 1995). Precis som åsiktsöverensstämmelse är ett medel för att uppnå folkviljans förverkligande är således social representativitet enligt detta synsätt ett medel för att uppnå åsiktsrepresentativitet.

En tredje typ av representativitet är så kallad antecipatorisk, eller förutseende, representativitet (Holmberg 1999). Enligt denna är god väljarkännedom viktigare än åsiktsrepresentativitet. Väljarnas reaktioner måste kunna förutses när beslut skall fattas. Den valde måste inte ha samma åsikt som medborgarna, men däremot veta vad de tycker, för att kunna representera dem. Kunskap om väljaropinionen är således helt avgörande för denna typ av representativitet.

Det finns även en koppling mellan social representativitet och antecipatorisk representativitet. Förutsättningarna för att de valda skall kunna ha kännedom om opinionen i olika väljargrupper ökar om de delar väljargruppens sociala bakgrund. Social representativitet kan alltså även vara ett medel för att uppnå antecipatorisk representativitet.

4.4 Olika företrädarroller

Den offentliga makten utgår från folket. I den representativa demokratin fattas de gemensamma besluten av förtroendevalda, vilka fungerar som medborgarnas ombud i den offentliga förvaltningen. Medborgarna har i val gett de förtroendevalda mandat att representera dem. Men även om detta förhållande är grundläggande i en demokrati kan relationen mellan medborgare och förtroendevalda se ut på flera olika sätt (t.ex. Bäck 2000). Mandatet från medborgarna kan vara bundet eller obundet. Om representanten har ett bundet mandat fungerar han eller hon som en väljardelegat. I sin renodlade form innebär detta att den förtroendevalda vid varje beslutssituation skall tolka folkets vilja och agera utifrån denna. En sådan företrädarroll ligger nära en antecipatorisk representationsstil.

Representativitet SOU 2001:48

94

Representanten kan också ha ett öppet mandat. Han eller hon agerar då som ett slags förtroendeman. Enligt denna företrädarroll fattar den förtroendevalda beslut helt efter eget skön utifrån vad han eller hon personligen anser är bäst för väljarna. Först i samband med val möter representanten medborgarna, som då har möjlighet att utkräva ansvar. Beroende på hur medborgarna bedömer insatsen under den gångna mandatperioden kan de välja att antingen behålla förtroendemannen eller rösta fram en ny. Under mandatperioderna är väljarna helt frikopplade från det politiska beslutsfattandet.

I partibaserade demokratier kan man tala om en tredje företrädarroll: partiombudet. I likhet med väljardelegaten har partiombudet ett bundet mandat, men detta härrör inte direkt från väljarna utan från det parti som den förtroendevalda representerar. Kopplingen till väljarna är i stället indirekt, via de politiska partierna.

En undersökning från början av 1990-talet av kommunalt förtroendevalda visade att förtroendemannen och partiombudet var de två vanligaste företrädarrollerna, medan en något mindre grupp definierade sig själva som väljardelegater (Bäck 2000). Kvinnor kännetecknades av att i större utsträckning se sig som partiombud och väljardelegater, medan män kännetecknades av att i större utsträckning se sig som förtroendemän. Ju högre upp i den kommunala makthierarkin en politiker befann sig, desto vanligare var det också att han eller hon i första hand såg sig som partiombud.

Ingen av de tre företrädarrollerna är att föredra i sin renodlade form. Snarare behövs inslag från alla tre för ett väl fungerande förtroendeuppdrag. Att vara förtroendevald innebär att vara väljarnas ombud. Kommitténs demokratisyn, som redovisas i kapitel 2, bygger på en kontinuerlig dialog mellan väljare och valda även under mandatperioderna. Förtroendevalda måste våga gå före och bilda opinion i olika frågor, men de måste också vara beredda att lyssna och, som ett resultat av mötena med väljare och andra förtroendevalda, ompröva sina åsikter. Partierna skulle i en sådan process kunna fungera både som aktörer och arenor där väljare och valda kunde mötas.

Även om det finns stora skillnader mellan de olika företrädarrollerna har de en sak gemensamt. Alla tre utgår från att de förtroendevalda är medborgarnas valda ombud som antingen direkt eller indirekt, via ett parti, representerar medborgarna i den kollektiva beslutsprocessen. Det som skiljer är hur återkopplingen mellan väljare och valda går till. Ett stort problem i dag är att många

SOU 2001:48 Representativitet

95

förtroendevalda inte i första hand uppfattar sig som medborgarnas ombud i den kommunala förvaltningen, utan som förvaltningens ombud gentemot medborgarna. Enligt förtroendevalda själva glömmer många politiker vilka de är satta att företräda och lierar sig med förvaltningen (Fridolf 2000). I en undersökning av kommunalt förtroendevalda instämmer 46 procent av de tillfrågade helt eller delvis i påståendet att nämndledamöter uppfattar sig som företrädare för en verksamhetssektor och inte för väljarna (Svenska Kommunförbundet 2000c).

I en undersökning av mediernas skildring av kommunalpolitiken i fyra kommuner visar sig kommunbevakningen vara ungefär lika omfattande i dag som för 20 år sedan (Nygren 2001). Den publicitet som är direkt knuten till beslutsprocessen har emellertid minskat och ersatts av bevakning av själva verksamheten. Konfliktmönstret i nyheterna har ändrat karaktär. Skildringen av konflikter mellan olika politiker har minskat. I stället har skildringen av konflikter mellan medborgarna och kommunen ökat. Konflikten mellan politiker och förvaltning står för bara tio procent av alla nyheter. Förklaringarna till det ändrade konfliktmönstret kan delvis vara att de förtroendevalda i dag i praktiken allt mer sällan agerar som medborgarnas ombud, vilket också självklart ger utslag i journalistiken. Men det kan delvis också vara en mediekonstruktion som i sin tur driver de förtroendevalda i försvarsställning gentemot medborgarna. I en sådan miljö kan det vara svårt att som förtroendevald identifiera sig som medborgarnas ombud.

4.5 Betydelsen av god social representativitet

Det finns flera skäl till att det är viktigt med god social representativitet. I den statsvetenskapliga litteraturen framhålls ofta tre argument (t.ex. Bäck 2000). För det första har olika grupper olika kunskaper och erfarenheter. Dessa är viktiga att ta tillvara. Genom att olika grupper deltar i beslutsprocessen kan således beslutens kvalitet förbättras. För det andra kan olika grupper ha olika politiska intressen som de inte får tillgodosedda om de inte själva deltar i beslutsfattandet. Det tredje argumentet som brukar framföras är att rättvisan kräver att alla grupper är representerade. Demokratins likhetsideal är i sig oförenligt med systematisk underrepresentation av vissa samhällsgrupper.

Representativitet SOU 2001:48

96

Kommundemokratikommittén anser att alla tre skälen motiverar en god social representativitet. Den kompetens som personer från olika samhällsgrupper besitter behöver tas tillvara för att besluten som fattas skall få hög kvalitet. Vidare kan olika samhällsgrupper i vissa frågor ha olika politiska intressen, och god social representativitet innebär att olika grupper har större möjlighet att tillse att deras intressen finns företrädda när beslut skall fattas. Slutligen har god social representativitet ett egenvärde i enlighet med demokratins ideal om jämlikhet i beslut.

Till dessa tre skäl till varför det är eftersträvansvärt med god social representativitet vill vi lägga ytterligare ett. Vår demokratisyn, som redovisas i kapitel 2, betonar medborgarnas deltagande i beslutsprocessen. Även om själva beslutsfattandet i normala fall är reserverat för de förtroendevalda är medborgarnas deltagande i processen av stor vikt. Demokratisynen inbegriper ett ständigt pågående samspel mellan väljare och valda (jfr Lewin 1970). En god social, men också geografisk, representativitet underlättar ett sådant samspel. Sannolikheten för att kvinnor, ungdomar, äldre, personer med utländsk bakgrund, privatanställda, arbetare etc. i det vardagliga livet skall komma i kontakt med en förtroendevald ökar om sammansättningen av de förtroendevalda överensstämmer med befolkningssammansättningen. Ett effektivt samspel mellan väljare och valda fordrar med andra ord att alla samhällsgrupper är representerade bland de förtroendevalda. En god social representativitet är också en grund för medborgarnas identifikation med de förtroendevalda och med det politiska systemet. En politikerkår som i socialt avseende skiljer sig från delar av befolkningen riskerar att skapa en klyfta mellan väljare och valda, en ”vi mot dem-känsla”.

Som genomgången visar har kvinnors representativitet förbättrats avsevärt de senaste decennierna. Fortfarande är dock andelen kvinnor lägre än andelen män på framför allt höga politiska förtroendeuppdrag som i kommunstyrelsen och i nämndernas presidier. Även om utvecklingen under de senaste decennierna måste beskrivas som positiv råder det ännu inte jämlikhet mellan kvinnor och män i det politiska beslutsfattandet. För flera andra traditionellt underrepresenterade grupper har det inte skett någon som helst förbättring under de senaste tjugo åren.

SOU 2001:48 Representativitet

97

4.5.1 Partierna bör beakta behovet av god social representativitet

Målet måste enligt Kommundemokratikommitténs mening vara att förbättra underrepresenterade gruppers representation i de politiska församlingarna. Detta låter sig inte göras utan medverkan av de politiska partierna. I nästa kapitel behandlas bland annat partierna och rekryteringsprocessen. Kommundemokratikommittén vill dock redan här betona vikten av att partierna beaktar behovet av god social representativitet vid nomineringar inför val till fullmäktige, nämnder, styrelser och beredningar.

4.5.2 De förtroendevalda bör klargöra att de är medborgarnas ombud

Det är också enligt kommitténs uppfattning grundläggande att de förtroendevalda i sin egen rolluppfattning ser sig som medborgarnas ombud i den kommunala förvaltningen och inte som förvaltningens ombud gentemot medborgarna. Undersökningar pekar dock på att många förtroendevalda tenderar att liera sig med den kommunala förvaltningen. Kommundemokratikommittén ser med oro på detta. Att vara politiskt vald innebär att vara medborgarnas ombud – inte tjänstemännens. Varje förtroendevald har i grunden samma mandat, nämligen medborgarnas. Att de förtroendevalda förmår upprätthålla denna rolluppfattning är av fundamental betydelse. Det handlar framför allt om attityder bland de förtroendevalda själva, men även omgivningens attityder till och förväntningar på de förtroendevalda har betydelse för hur förtroendevalda definierar sin roll. I demokratin finns i slutänden endast en huvudman för all offentlig verksamhet – medborgarna. De förtroendevalda bör därför klargöra att de är medborgarnas ombud i förvaltningen, inte förvaltningens ombud bland medborgarna.

99

5 Rekrytering

Kommitténs förslag:

Fullmäktige ges möjlighet att utse även andra än redan förtroendevalda till en fullmäktigeberedning.

Kommitténs bedömning:

Fler politiska organ och fler förtroendeuppdrag bör tillskapas.

Det är också viktigt att förtroendeuppdragen sprids till fler personer. Politiska partier bör bredda arbetet med att rekrytera kandida-

ter till förtroendeuppdrag till en vidare krets än de redan aktiva i partiet.

5.1 Vårt uppdrag

Kommittén har tolkat sitt uppdrag på följande sätt. Kommittén skall se över rekryteringen av förtroendevalda och diskutera vad som krävs för att fler medborgare skall vilja åta sig förtroendeuppdrag. Åtgärder skall föreslås i syfte att öka antalet förtroendevalda.

5.2 Vikten av många förtroendevalda och att uppdragen sprids

Antalet förtroendevalda kan bara utgöra en liten del av den totala befolkningen. Enligt Kommundemokratikommitténs uppfattning är det ändå värdefullt att denna grupp är förhållandevis stor. Till detta finns flera skäl. För det första kan många förtroendevalda

Rekrytering SOU 2001:48

100

sägas ha ett egenvärde i en demokrati; det är i sig positivt att många direkt deltar i de beslut som rör våra gemensamma angelägenheter.

Vidare underlättas folkviljans förverkligande om det finns många förtroendevalda. Förutsättningarna för social representativitet och åsiktsrepresentativitet ökar i takt med att förtroendemannakollektivet blir större. Resonemanget utgår från det kända förhållandet att sannolikheten för att finna en viss egenskap i en population ökar med populationens storlek. Folkviljans förverkligande underlättas också genom att kontaktytan mellan den representativa nivån och medborgarnivån med matematisk nödvändighet blir större om det finns många förtroendevalda. Därigenom kommer de politiska företrädarna närmare medborgarna. Fler medborgare kommer då även att vara bekanta med förtroendevalda, vilket underlättar politikerkontakten och möjligheten att framföra sin åsikt (jfr Norén 1999, Erlingsson 2001). Ju fler förtroendevalda som finns i samhället, desto bättre är också förutsättningarna för att de förtroendevalda själva skall uppfatta även lokala problem, förutsättningar, önskemål och behov; representanternas samlade kunskap om lokalsamhället och de som bor där blir med andra ord sannolikt bättre om representanterna är många.

Många förtroendevalda gagnar även den samlade demokratiska kompetensen i samhället. Utövandet av ett förtroendeuppdrag fungerar som demokratisk skolning för den enskilde (Pateman 1970, Sharpe 1970). I viss utsträckning torde personlig bekantskap med förtroendevalda ha en liknande, om än mindre, effekt. Att vara bekant med förtroendevalda kan tänkas leda till såväl bättre kunskap om politik som större förståelse för politikens villkor – och många förtroendevalda innebär att fler också har förtroendevalda i sina bekantskapskretsar.

Ytterligare ett skäl för många förtroendevalda framförs av Demokratiutredningen i betänkandet En uthållig demokrati! (SOU 2000:1). Enligt utredningen minskar risken för maktmissbruk om det finns många förtroendevalda. Koncentration av makten till ett fåtal i kombination med långvarigt maktinnehav kan i värsta fall, vilket de senaste årens kommunala skandaler är exempel på, leda till oegentligheter och korruption. Sprids i stället makten på många förtroendevalda blir sådant beteende knappast möjligt.

Många förtroendevalda innebär också att förtroendeuppdraget i sig bli mindre tidskrävande eftersom fler är med och delar på arbetsbördan. Ju färre förtroendevalda som finns i den kommunala organisationen, desto mer tidskrävande blir det således att vara för-

SOU 2001:48 Rekrytering

101

troendevald. Reduceras antalet förtroendevalda för mycket kan det politiska arbetet inte längre ske på fritidsbasis; det kommer i stället att krävas ett engagemang på hel- eller deltid. En sådan utveckling skulle riskera att ytterligare öka avståndet mellan väljare och valda.

5.3 Antal förtroendeuppdrag och förtroendevalda ur ett historiskt perspektiv

Sett över tid har antalet kommunala förtroendeuppdrag och personer med kommunala förtroendeuppdrag minskat drastiskt. Det finns två huvudfaktorer som förklarar denna utveckling (Petersson 2001a): kommunsammanslagningar och förändringar i kommunernas nämndorganisation. Kommunindelningsreformerna år 1952 och åren 1962–1974 innebar att antalet kommuner i Sverige minskade från cirka 2 500 till 278. Antalet kommunala uppdrag före år 1962 beräknas ha varit 200 000. Mellan åren 1964 och 1974 minskade det totala antalet förtroendeuppdrag, ordinarie och ersättare, från cirka 187 000 till cirka 75 000. Räknar man antalet förtroendevalda minskade dessa mellan åren 1951 och 1974 från cirka 200 000 till cirka 50 000. På vissa håll var minskningen i antalet förtroendevalda ännu mer dramatisk än så. För många småkommuner innebar sammanläggningen med en större kommun att 8 090 procent av de förtroendevalda inte längre behövdes (Gustafsson 1999).

Ytterligare en orsak till att antalet förtroendevalda har blivit färre är att den kommunala förvaltningen har fått en allt större roll i kommunerna. Samtidigt som förtroendemannakåren minskat har tjänstemannakåren vuxit, och flera uppgifter som tidigare sköttes av förtroendevalda har tagits över av tjänstemän.

Den kraftiga minskning av antalet förtroendeuppdrag och antalet förtroendevalda som kommunsammanläggningarna innebar ledde till en motreaktion, vilken bland annat resulterade i 1977 års kommunallagsreform. Denna var i stora delar inriktad på att stärka den kommunala demokratin, vilket bland annat framgår av propositionens titel Kommunal demokrati, ny kommunallag m.m. (prop. 1975/76:187). Ansträngningar på både lokal och nationell nivå sattes igång för att öka antalet förtroendeuppdrag och antalet förtroendevalda. Fler nämnder inrättades i kommunerna och antalet ledamöter och ersättare ökade. Partierna verkade också för ökad spridning av uppdragen (Gustafsson 1999). I flera kommuner

Rekrytering SOU 2001:48

102

tillkom lokala organ som kommundelsråd, kommundelsnämnder, distriktsnämnder och institutionsstyrelser. Genom dessa åtgärder ökade antalet förtroendeuppdrag från cirka 75 000 år 1974 till cirka 83 000 år 1980, och antalet förtroendevalda ökade under samma tidsperiod ännu mer, från cirka 50 000 till cirka 70 000.

Under 1980-talet låg antalet förtroendeuppdrag på en tämligen konstant nivå. Under andra halvan av 1980-talet började emellertid kommunerna fokusera på andra frågor. Diskussionerna handlade om att kommunerna inte var tillräckligt effektiva, att politikerna detaljstyrde verksamheten i för stor utsträckning och att den offentliga sektorn var för stor (Montin 1993). Brister i demokratin sågs inte som det stora problemet. Betydelsen av att många medborgare har förtroendeuppdrag tonades ned (jfr SOU 1993:90).

Till följd av kritiken mot den offentliga sektorns storlek, och som en reaktion på den ekonomiska kris som rådde i början av 1990-talet, valde många kommuner också att göra om den kommunala organisationen. Under mandatperioden 1992–1994 eller vid årsskiftet 1994/95 genomfördes omorganiseringar i hela tre fjärdedelar av landets kommuner. Det handlade om införande av beställarutförarmodellen, satsningar på entreprenader, införande av möjlighet att välja mellan olika producenter av kommunal service

Tabell 5:1 Förändring av antal förtroendeuppdrag och antal förtroendevalda i kommunerna

År

Antal kommuner

Antal uppdrag (1 000-tal)

varav ordinarie

(1 000-tal)

varav ersättare (1000-tal)

Antal valda (1 000-tal)

Valda/ kommun

1951 2 498

200

80

1962 1 032

125

125

1964 1 006 187

114

73

1968 900

105

1971 464 113

61

53

1974 278 75

42

33

50

180

1977 277 81

45

36

1980 279 83

46

37

70

250

1983 284 84

46

38

1986 284 84

46

38

1989 284 83

45

38

1992 286 76

42

34

1995 288 72

40

32

50

175

1999 289 68

38

31

44

154

Källor: Gustafsson (1999), Hagevi (2000), Svenska Kommunförbundet (1975).

SOU 2001:48 Rekrytering

103

samt en större andel avgiftsfinansierad kommunal verksamhet (Håkansson 1997).

I samband med att den nya kommunallagen började gälla år 1992 fick kommunerna också rätt att fritt bestämma över sin nämndorganisation. Sedan dess har antalet nämnder i kommunerna minskat drastiskt. Mellan åren 1989 och 1999 försvann totalt 896 nämnder i kommunerna, vilket motsvarar var fjärde kommunal nämnd. Som en direkt effekt av färre nämnder har också antalet förtroendeuppdrag minskat. Mellan åren 1989 och 1999 försvann 15 000 förtroendeuppdrag i kommunerna, vilket är detsamma som nästan var femte uppdrag (Hagevi 2000). Eftersom uppgifter om antalet kommunalt förtroendevalda saknas från hela 1980-talet går det inte att studera förändringar av dessa mellan åren 1989 och 1999. Mellan åren 1995 och 1999 minskade dock antalet förtroendevalda med 6 000. Sammantaget innebar satsningar på beställar–utförarmodellen, bolagisering, entreprenader, delegering etc. både färre nämnder, färre förtroendeuppdrag och färre förtroendevalda (jfr Bäck 1993).

Även i landstingen minskade antalet förtroendeuppdrag under 1990-talet (SOU 1996:169).

5.4 Tilltagande rekryteringsproblem

I en forskarrapport till Demokratiutredningen undersökte statsvetarna Gullan Gidlund och Tommy Möller det lokala partiarbetet och hur detta har förändrats över tid (Gidlund & Möller 1999). Ett av resultaten i studien är att partierna har fått allt svårare att rekrytera kandidater till förtroendeuppdrag. År 1979 uppgav 87 procent av de tillfrågade partiorganisationerna i kommunerna att de hade tillräckligt eller mer än tillräckligt antal kandidater tillgängliga vid nomineringen till kommunfullmäktigevalet. Inför valet år 1990 hade denna siffra minskat till 76 procent. I samband med 1998 års val till kommunfullmäktige hade andelen gått ned ytterligare till 72 procent. Samtliga partier utom Vänsterpartiet upplevde tilltagande rekryteringssvårigheter under 1990-talet.

Vidare hade rekryteringsproblemen ökat i så gott som alla samhällsgrupper. Framför allt uppges det ha blivit svårare att rekrytera kvinnor, ungdomar, invandrare och glesbygdsbor. När det gäller kvinnor och invandrare har dessa generellt sett inte blivit färre bland de förtroendevalda de senaste åren. Förklaringen till att just

Rekrytering SOU 2001:48

104

dessa grupper har blivit svårare att rekrytera uppges av forskarna vara att deras medverkan har blivit mer efterfrågad av partierna.

Ytterligare ett tecken på att det blir svårare att rekrytera till kommunala förtroendeuppdrag är relationen mellan antalet förtroendeuppdrag och antalet förtroendevalda. Mellan åren 1995 och 1999 minskade både antalet förtroendeuppdrag och antalet förtroendevalda. Antalet förtroendevalda minskade dock mer än antalet förtroendeuppdrag. Medan uppdragen minskade med cirka 4 000 minskade antalet förtroendevalda med cirka 6 000. Trots att antalet uppdrag blev färre ökade alltså uppdragskoncentrationen mellan åren 1995 och 1999, från 1,4 till 1,5 uppdrag per förtroendevald (Hagevi 2000).

5.5 Medborgarnas uppdragsvillighet

1

5.5.1 Attityd till kommunala förtroendeuppdrag nu och förr

Hur stor är beredvilligheten bland medborgarna att åta sig ett förtroendeuppdrag i kommunfullmäktige och/eller i en kommunal nämnd? Enligt den enkätundersökning som Kommundemokratikommittén lät genomföra under hösten år 2000 har cirka 1 procent av de boende i Sverige mellan 18 och 74 år minst ett kommunalt förtroendeuppdrag. Ytterligare 15 procent uppger att de skulle kunna tänka sig att tacka ja om de blev tillfrågade. Det stora flertalet av dessa, 12 procentenheter, skulle både kunna tänka sig att sitta i kommunfullmäktige och i en nämnd. Majoriteten av de tillfrågade, 84 procent, uppger antingen att de inte vill åta sig ett uppdrag i fullmäktige eller i en nämnd, eller att de är tveksamma till att åta sig sådana uppdrag. Det stora flertalet av dessa svarar att de inte vill åta sig ett förtroendeuppdrag.

Samma fråga som ställdes i Kommundemokratikommitténs undersökning om attityder till kommunala förtroendeuppdrag ställdes år 1979 i en undersökning av kommunaldemokratiska forskningsgruppen (Wallin, Bäck & Tabor 1981), och runt årsskiftet 1988/89 i en undersökning av Förtroendeuppdragsutredningen (SOU 1989:108). Av figur 5:1 framgår att den andel som uppger att de är positiva till att åta sig ett kommunalt förtroendeuppdrag inte har minskat de senaste tjugo åren. År 1979

1 Avsnittet ”Medborgarnas uppdragsvillighet” bygger på Nielsen (2001).

SOU 2001:48 Rekrytering

105

uppgav cirka 2 procent att de hade förtroendeuppdrag i sin kommun. Ytterligare 15 procent uppgav att de skulle kunna tänka sig ett förtroendeuppdrag i kommunfullmäktige och/eller i en kommunal nämnd. Tio år senare, runt årsskiftet 1988/89, var andelen som uppgav att de hade förtroendeuppdrag 1 procent och andelen som skulle kunna tänka sig ett uppdrag 17 procent. År 2000 var motsvarande andelar 1 respektive 15 procent.

Om de som har och de som skulle kunna tänka sig ett förtroendeuppdrag slås samman till en gemensam kategori uppgår den andel av befolkningen som är positiva till kommunala förtroendeuppdrag vid de tre mättillfällena till 17, 18 respektive 16 procent. Variationen över tid är så liten att man inte kan tala om att någon förändring har ägt rum. Medborgarnas villighet att åta sig kommunala förtroendeuppdrag visar sig med andra ord vara lika stor i början av 2000-talet som i slutet av 1970- respektive 1980-talet.

Figur 5:1 Attityd till kommunala förtroendeuppdrag 1979, 1988/89 och 2000 (procent)

18

16

17

0 20 40 60 80 100

1979

1988/89

2000

År

Har uppdrag Kan tänka sig uppdrag

Rekrytering SOU 2001:48

106

5.5.2 Attityd till olika uppdrag

I Kommundemokratikommitténs undersökning ställdes även frågor om attityd till förtroendeuppdrag i landstinget och till uppdrag i ett brukarråd. När det gäller attityd till förtroendeuppdrag i landstinget uppger 12 procent att de skulle kunna tänka sig att tacka ja till ett sådant i fullmäktige och/eller en nämnd. Andelen som kan tänka sig ett landstingsuppdrag är alltså något lägre än andelen som kan tänka sig ett kommunalt uppdrag. Betydligt fler, 34 procent, uppger att de skulle kunna tänka sig att tacka ja om de blev erbjudna ett uppdrag i ett brukarråd.

Kvinnor och män

Män är mer positiva än kvinnor till att åta sig förtroendeuppdrag i kommuner och landsting, medan kvinnor är mer positiva än män till att åta sig brukaruppdrag. Hemmavarande barn har en positiv effekt både på kvinnors och mäns uppdragsattityder. Mönstret ser dock olika ut beroende på barnets ålder. Hemmavarande barn mellan 0 och 6 år har en svagt negativ effekt på kvinnors uppdragsattityd men en starkt positiv effekt på mäns. När barnen har kommit upp i skolådern avtar den positiva effekten av hemmavarande barn på manliga föräldrars uppdragsattityd. Bland kvinnliga föräldrar är mönstret det omvända; andelen positiva öka kraftigt när barnen har nått skolåldern. Kvinnor med hemmavarande barn i skolåldern är något mer positiva än män i samma situation. I attityden till brukaruppdrag är kvinnor med hemmavarande barn i skolåldern betydligt mer positiva än män med hemmavarande barn i skolåldern.

Ålder

Både yngre och personer i yngre medelåldern visar sig vara förhållandevis positiva till olika slags uppdrag. Bland personer mellan 55 och 66 år sjunker andelen positiva. Minst andel positiva återfinns i den äldsta ålderskategorin i undersökningen, det vill säga personer mellan 67 och 74 år. Mönstret är ungefär detsamma fast på en något lägre nivå när det gäller förtroendeuppdrag i landstinget. Mest positiva till brukaruppdrag är personer mellan 30 och 44 år, följt av personer mellan 18 och 29 år.

SOU 2001:48 Rekrytering

107

Inrikes och utrikes födda

Det visar sig inte finnas någon större skillnad mellan inrikes och utrikes föddas attityder till olika uppdrag. Det finns heller ingen större skillnad mellan svenska och utländska medborgare. Urvalet i undersökningen är inte tillräckligt stort för att tillåta analyser uppdelade efter ursprungsland, men ett mönster är att personer födda i Europa, Sydamerika och i viss mån även Norden är mer positiva till förtroendeuppdrag än personer födda i Afrika och Asien. Gruppen personer med utländsk bakgrund är alltså inte homogen utan rymmer stora variationer beroende på ursprungsland (jfr Bäck & Soininen 1994).

Sektor och sysselsättning

Statligt anställda är mer positiva än övriga anställda till förtroendeuppdrag i kommuner och i landsting. Minst positiva i båda avseendena är landstingsanställda. Privatanställda är lika positiva som genomsnittet. Egna företagare är däremot något mer positiva än genomsnittet medan arbetslösa är något mindre positiva. Mest positiva till brukaruppdrag är kommunalt anställda, följt av statligt anställda, landstingsanställda, privatanställda och egna företagare.

Inkomst

Det finns tydliga samband mellan attityd till olika uppdrag och inkomst. Ju högre hushållsinkomst, desto större andel positiva. Förhållandet mellan inkomst och uppdragsattityd ser likadant ut för alla tre uppdragen. Andelen positiva bland dem som har en månadsinkomst i hushållet på över 60 000 kronor är ungefär dubbelt så stor som andelen positiva bland dem som har en månadsinkomst i hushållet på max 10 000 kronor.

Kommunala förtroendeuppdrag utan partimedlemskap

I Kommundemokratikommitténs undersökning ställdes också frågan om man skulle kunna tänka sig ett förtroendeuppdrag i kommunfullmäktige och/eller en kommunal nämnd om man inte samtidigt behövde vara medlem i ett politiskt parti. Syftet med

Rekrytering SOU 2001:48

108

denna fråga var att få en uppfattning om ett uppluckrat krav på partimedlemskap skulle attrahera nya grupper av medborgare att åta sig kommunala förtroendeuppdrag.

Andelen positiva till sådana icke partibundna förtroendeuppdrag visar sig vara ungefär lika stor som andelen positiva till motsvarande partibundna uppdrag (17 respektive 16 procent). I åldersgruppen 18 till 29 år ökar emellertid andelen positiva med över en tredjedel. Under förutsättning att det inte ställs krav på partimedlemskap visar sig yngre vara mest positiva av alla åldersgrupper till kommunala förtroendeuppdrag.

De som är positiva till att åta sig icke partibundna förtroendeuppdrag i kommunfullmäktige och/eller en kommunal nämnd är till viss del en annan grupp än de som är positiva till att åta sig motsvarande partibundna uppdrag. Av de förra svarar drygt en fjärdedel att de är negativa till kommunala förtroendeuppdrag om de också måste vara medlemmar i ett politiskt parti. Av de yngre som uppger att de skulle kunna tänka sig att tacka ja till icke partibundna kommunala förtroendeuppdrag svarar hela en tredjedel att de är negativa eller tveksamma till motsvarande partibundna uppdrag.

5.5.3 Skäl att inte åta sig kommunala förtroendeuppdrag

De som i Kommundemokratikommitténs undersökning uppgav att de var negativa eller tveksamma till att åta sig kommunala förtroendeuppdrag fick svara på en följdfråga om varför de inte skulle tacka ja. Frågan bestod av 16 på förhand listade alternativ. Dessutom fanns möjligheten att själv under ”annat skäl” uppge ytterligare skäl till att inte vilja åta sig ett kommunalt förtroendeuppdrag.

Det klart vanligaste skälet till att inte vilja åta sig kommunala förtroendeuppdrag visade sig vara att man inte var tillräckligt intresserad av kommunalpolitik, vilket uppgavs av mer än hälften. De näst och tredje vanligaste skälen var att man inte var tillräckligt intresserad av partipolitik och att man inte kände sig tillräckligt kunnig. Alla dessa tre skäl kan beskrivas som politiska, då de är kopplade till förhållanden i det politiska systemet. Det vanligaste privata skälet – det vill säga skäl som har att göra med förhållanden utanför det politiska systemet – till att inte vilja åta sig ett kommunalt förtroendeuppdrag är att känna sig för gammal, vilket

SOU 2001:48 Rekrytering

109

uppges av knappt var femte negativ person. De privata skälen att inte kunna på grund av sitt arbete eller av familjeskäl åberopas av en mindre grupp medborgare. För övrigt kan noteras att förhållandevis få, 7 procent, uppger att de inte vill åta sig förtroendeuppdrag på grund av att de känns meningslösa då man ändå inte får något verkligt inflytande.

Kvinnor och män

I de flesta avseenden är skillnaden mellan kvinnors och mäns skäl att inte vilja åta sig kommunala förtroendeuppdrag liten. I båda grupperna dominerar de politiska skälen. På två områden skiljer sig emellertid könen markant åt. En större andel kvinnor än män

Tabell 5:2 Skäl att inte åta sig kommunala förtroendeuppdrag

Rangordning, skäl att inte åta sig ett kommunalt förtroendeuppdrag Procent

Jag är inte tillräckligt intresserad av kommunalpolitik ( po)

58

Jag är inte tillräckligt intresserad av partipolitik ( po)

42

Jag är inte tillräckligt kunnig ( po)

39

Jag är för gammal (pr)

17

Jag hinner inte p.g.a. andra fritidsintressen (pr)

16

Jag vill inte binda mig vid ett visst parti ( po)

15

Jag kan inte för mitt arbete (pr)

13

Annat skäl

9

Jag kan inte av familjeskäl (pr)

8

Förtroendeuppdrag är meningslösa, man får ändå inget verkligt inflytande (po)

7

Förtroendeuppdrag är otacksamma, man får bara kritik ( po)

6

Jag är för ung (pr)

3

Jag kan inte p.g.a. av mitt föreningsengagemang (pr)

2

Jag kan inte av ekonomiska skäl (pr)

2

Jag är intresserad men kan inte p.g.a. dåliga kunskaper i det svenska språket (pr)

2

Jag är intresserad men har ett funktionshinder som gör kommunala uppdrag svåra att utföra (po)

1

Jag har tidigare haft ett sådant uppdrag och vill lämna plats åt andra (pr)

1

N 1 028

Kommentar: I tabellen ingår endast personer som är tveksamma eller negativa till att åta sig kommunala förtroendeuppdrag. Eftersom varje svarande kunde uppge flera skäl summerar tabellen till mer än 100 procent. Med (po) avses politiskt skäl och med (pr) avses privat skäl.

Rekrytering SOU 2001:48

110

uppger att de inte är tillräckligt kunniga för att inneha ett förtroendeuppdrag, medan andelen män som uppger att de inte kan på grund av sitt arbete är större än andelen kvinnor.

Ålder

Ålder visar sig ha stor betydelse för vilka skäl som anges. Bland personer mellan 18 och 29 år dominerar de politiska skälen kraftigt. Framför allt uppges ointresse för kommunalpolitik som ett skäl för att inte vilja åta sig kommunala förtroendeuppdrag. I takt med stigande ålder sjunker andelen som uppger ointresse för kommunalpolitik. Resultatet ligger i linje med vad som konstaterats i tidigare forskning (Nielsen 1998, jfr även Johansson, Nilsson & Strömberg 2001). Enligt denna är intresset för kommunalpolitik betydligt lägre hos yngre än hos äldre, medan intresset för nationell politik är ungefär lika stort i båda grupperna. Även ointresse för partipolitik uppges i betydligt större utsträckning av yngre än av äldre.

Det tredje vanligaste skälet till att yngre inte vill åta sig kommunala förtroendeuppdrag är att man inte anser sig tillräckligt kunnig. Även här är skillnaden stor mellan olika åldersgrupper. Andelen som uppger detta skäl är betydligt lägre bland medelålders och i synnerhet äldre.

Först på fjärde plats kommer det vanligaste personliga skälet bland yngre, nämligen att inte kunna på grund av andra fritidsintressen. Att vara för ung är det näst vanligaste privata skälet bland yngre, men andelen som uppger detta är förhållandevis liten (12 procent). Bland dem mellan 18 och 25 år som är negativa till att åta sig kommunala förtroendeuppdrag anser dock var femte person att han eller hon är för ung för att inneha kommunala förtroendeuppdrag.

Värt att notera när det gäller yngre är att andelen som anför skälet att förtroendeuppdrag är meningslösa eftersom man ändå inte får något verkligt inflytande är mycket liten (2 procent). Med undantag för de allra äldsta ökar andelen som uppger detta skäl i takt med åldern. Högst är andelen bland personer mellan 55 och 66 år (10 procent). Yngre kan alltså inte sägas ha en mer negativ syn än övriga åldersgrupper på vad förtroendeuppdraget innebär i påverkansmöjligheter. Som framgått ovan är anledningarna till att

SOU 2001:48 Rekrytering

111

yngre inte vill åta sig kommunala förtroendeuppdrag framför allt ointresse för kommunal- och partipolitik.

Utmärkande för personer i medelåldern, i synnerhet för dem mellan 30 och 44 år, är att de personliga skälen arbete och familj har större betydelse. Även i denna åldersgrupp dominerar dock de politiska skälen.

Utmärkande för äldre mellan 66 och 74 år är att de i betydligt mindre utsträckning än andra åldersgrupper anför politiska skäl för att inte vilja åta sig kommunala förtroendeuppdrag. Till exempel är andelen äldre som uppger ointresse för kommunalpolitik och för partipolitik betydligt lägre än genomsnittet. Det skäl som anförs av flest äldre är i stället privat, nämligen att man känner sig för gammal för att för att åta sig ett förtroendeuppdrag.

Inrikes och utrikes födda

Utrikes födda uppger i betydligt mindre utsträckning än inrikes födda skälen att de inte är tillräckligt intresserade av kommunalpolitik och partipolitik. I synnerhet det förra förhållandet, ointresse för kommunalpolitik, förvånar något. I tidigare forskning har invandrade visat sig vara mindre intresserade än infödda av kommunalpolitik, men lika intresserade av nationell politik och mer intresserade av internationell politik (Nielsen 1998). Denna undersökning visar emellertid att utrikes födda inte i större utsträckning än inrikes födda anger ointresse för kommunalpolitik som skäl för att inte åta sig ett förtroendeuppdrag.

På de flesta övriga områden är skillnaden mellan utrikes och inrikes födda liten. Ekonomiska skäl uppges i något större utsträckning av utrikes födda medan andra fritidsintressen uppges av en något större andel inrikes födda.

Ett särskilt hinder för personer med utländsk bakgrund som vill engagera sig är dock det svenska språket. Av de personer med utländsk bakgrund som ingår i undersökningen uppger en förhållandevis stor grupp (13 procent) att de är intresserade av att åta sig kommunala förtroendeuppdrag men att de inte kan göra det på grund av dåliga kunskaper i svenska språket.

Rekrytering SOU 2001:48

112

Sektor och sysselsättning

Privatanställda kännetecknas av att de oftare än genomsnittet åberopar ointresse för kommunalpolitik. Även bland de kommunalt anställda är det förhållandevis många som uppger ointresse. Att inte kunna på grund av sitt arbete uppges framför allt av egna företagare men också av statligt anställda. Minst uppges detta skäl av kommunalt anställda. Egna företagare kännetecknas också av att de i större utsträckning än övriga anför skälet att förtroendeuppdrag är meningslösa eftersom man ändå inte får något verkligt inflytande.

5.5.4 Förändring över tid av skäl att inte åta sig kommunala förtroendeuppdrag

Av de 16 på förhand angivna skälen till att inte vilja åta sig kommunala förtroendeuppdrag fanns 10 med i kommunaldemokratiska forskningsgruppens undersökning år 1979 (Wallin, Bäck & Tabor 1981) och i Förtroendeuppdragsutredningens undersökning som gjordes vid årsskiftet 1988/89 (SOU 1989:108).

En jämförelse över tid visar att förändringarna av skälen till att inte åta sig kommunala förtroendeuppdrag har varit relativt måttliga de senaste tjugo åren. Andelen som uppger ekonomi och föreningsengagemang som skäl att inte åta sig kommunala förtroendeuppdrag har gått upp respektive ner något, men förändringarna ligger inom felmarginalen och är alltjämt på en låg nivå. Inte heller har uppfattningen att förtroendeuppdrag är otacksamma på grund av att man bara får kritik ändrats nämnvärt. Det finns en svag tendens till att fler uppfattar kommunala förtroendeuppdrag som meningslösa på grund av att man ändå inte får något inflytande, men andelen som uppger detta skäl är fortfarande liten (7 procent). De två skälen familj och arbete har varken ökat eller minskat. Andelen som anser att de är för gamla för ett förtroendeuppdrag har minskat, men förändringen från år 1988/89 är endast marginell. Skälet att inte vara tillräckligt kunnig minskade mellan åren 1979 och 1988/89, för att sedan ligga kvar på samma nivå under 1990talet.

För två skäl har dock förändringarna varit påtagliga. Andelen som uppger att de är negativa eller tveksamma på grund av att de inte vill binda sig för ett visst parti har ökat. Vid 1979 och 1988/89 års undersökningar anförde 9 respektive 10 procent detta

SOU 2001:48 Rekrytering

113

skäl. År 2000 hade denna andel gått upp till 15 procent, vilket innebär en ökning med 50 procent. Det finns många tecken på att de politiska partierna i dag har svårigheter i relationen till medborgarna. Medlemsantalet sjunker, färre engagerar sig i lokalt partiarbete och identifikationen med de politiska partierna blir allt lägre (Petersson m.fl. 2000, Holmberg 2000). Att fler uppger att de inte vill binda sig för ett visst parti som skäl för att inte åta sig ett kommunalt förtroendeuppdrag, är ytterligare ett tecken på partiernas problem.

Den andra stora förändringen gäller ointresse för kommunalpolitik. Under de senaste tjugo åren har andelen som inte skulle

Figur 5:2 Skäl att inte åta sig förtroendeuppdrag 1979, 1988/89 och 2000 (procent)

21

9

14

8

3

4 4

18

10

11 8

5

6

2

17 15 13

8 7 6

2 2 0

49

43

1

49

40

58

39

Ointresse för kommunalpolitik Ej tillräckligt kunnig

För gammal

Vill inte binda sig för

ett parti

Kan ej p.g.a. arbete

Kan ej p.g.a.

familjeskäl

Förtroendeuppdrag är

meningslösa

Förtroendeuppdrag är

otacksamma Kan ej p.g.a.

föreningsengagemang

Kan ej p.g.a. ekonomiska skäl

1979 1988/89 2000

Rekrytering SOU 2001:48

114

tacka ja till kommunala förtroendeuppdrag på grund av detta ökat markant. Ökningen har skett trendmässigt, från 43 procent år 1979, över 49 procent vid årsskiftet 1988/89 till 58 procent år 2000. Andra undersökningar visar också att intresset för kommunalpolitik under de senaste decennierna har gått ned något, men att intresset för politik i allmänhet är tämligen konstant (Johansson, Nilsson & Strömberg 2001). Kommundemokratikommitténs undersökning visar att andelen som kan tänka sig ett kommunalt förtroendeuppdrag har varit konstant de senaste decennierna, men bland dem som är negativa eller tveksamma till ett sådant uppdrag är allt fler ointresserade av kommunalpolitik.

5.6 Partierna och rekryteringsprocessen

2

Att vara positiv till kommunala förtroendeuppdrag är inte detsamma som att också vara aktuell för sådana uppdrag. Vägen till ett förtroendeuppdrag är en process som består av flera steg. Under denna process minskar antalet som är aktuella för kommunala förtroendeuppdrag successivt. I ett partibaserat system som till exempel det svenska kan vägen till ett kommunalt förtroendeuppdrag sägas bestå av följande fem steg (Bäck 2000):

1. valbar

2. uppdragsvillig

3. partimedlem

4. nominerad

5. vald

Det första steget är att man måste vara valbar. Det andra steget är att man är villig att åta sig ett kommunalt förtroendeuppdrag. Det tredje steget består i att man skall vara medlem i ett politiskt parti som ställer upp i valet till kommunfullmäktige eller ett parti som har fått plats i fullmäktige och skall utse ledamöter och ersättare till nämnder och styrelser. Nästa steg handlar om att bli nominerad eller tillfrågad av partiet om man vill ha ett förtroendeuppdrag, varpå man blir nominerad av partiet till att antingen stå med på valsedeln i kommunalvalet eller till ett uppdrag i en nämnd eller styrelse. Femte och sista steget innebär att bli vald. I kommunalvalet är det väljarna som på valdagen avgör vilka som blir invalda,

2 Avsnittet ”Partierna och rekryteringsprocessen” bygger på Nielsen (2001)

SOU 2001:48 Rekrytering

115

medan ledamöter och ersättare i nämnder och styrelser utses av fullmäktige.

Vid varje steg i rekryteringsprocessen försvinner ett antal personer. Hela processen kan liknas vid ett läckande rör. För varje läcka töms röret successivt, det vill säga utbudet av aspiranter till kommunala förtroendeuppdrag minskar, och ut ur röret sipprar slutligen en liten rännil som alltså symboliserar de förtroendevalda.

I figur 5:3 redovisas rekryteringsprocessens fem steg. Utgångspunkten är en population på 10 000 valbara kommuninvånare. Enligt Kommundemokratikommitténs undersökning är 16 procent av dessa, eller runt 1 600, positiva till att åta sig kommunala förtroendeuppdrag. Den stora majoriteten, 84 procent, försvinner följaktligen redan i rekryteringsprocessens andra steg på grund av att de är negativa eller tveksamma. Fortfarande återstår dock så många att varje förtroendeuppdrag skulle kunna tillsättas flera gånger om med uppdragsvilliga medborgare.

För att man ska vara aktuell för kommunala förtroendeuppdrag fordras i praktiken också medlemskap i ett politiskt parti. En överväldigande andel uppdragsvilliga visar sig emellertid sakna medlemskap i ett parti. I detta tredje steg i rekryteringsprocessen försvinner därför drygt 1 300, eller 82 procent, av de runt 1 600 som ställer sig positiva till att åta sig kommunala förtroendeuppdrag. Av de ursprungliga 1 600 uppdragsvilliga kvarstår således strax under 300.

Rekryteringsprocessens fjärde och näst sista steg handlar om att bli nominerad eller tillfrågad av partiet om intresset för att åta sig ett kommunalt förtroendeuppdrag. Något fler än hälften, 56 procent, av de knappt 300 uppdragsvilliga partimedlemmar som alltjämt finns kvar i rekryteringsprocessen uppger dock att de under de senaste tre åren (1997–2000) inte har blivit tillfrågade om sitt intresse för uppdrag som ledamot eller ersättare i kommunfullmäktige eller någon kommunal nämnd.

Kvar inför det sista steget, att bli vald, av populationen på 10 000 valbara kommuninvånare, finns därmed knappt 130 personer. Av dessa visar sig det stora flertalet, över 80 procent, också bli valda till ett förtroendeuppdrag i kommunfullmäktige och/eller en kommunal nämnd. Läckaget i detta skede av rekryteringsprocessen är följaktligen tämligen litet.

En viktig förklaring till att partierna har fått allt svårare att hitta kandidater till kommunala förtroendeuppdrag finns i rekryteringsprocessen tredje steg. Av dem som i dag är uppdragsvilliga uppger

Rekrytering SOU 2001:48

116

endast 18 procent att de också är medlemmar i ett politiskt parti. Detta läckage har ökat markant de senaste åren. I kommunaldemokratiska forskningsgruppens undersökning år 1979 var drygt en tredjedel av de uppdragsvilliga också medlemmar i ett politiskt parti. I Förtroendeuppdragsutredningens undersökning tio år senare hade denna andel sjunkit. Fortfarande var dock cirka en fjärdedel av dem som skulle kunna tänka sig att tacka ja till kommunala förtroendeuppdrag också medlemmar i ett politiskt parti. Denna siffra stod sig alltjämt vid en liknande undersökning från år 1991 (Bäck 2000). Därefter har partiernas medlemssiffror rasat (Petersson m.fl. 2000); under 1990-talet tappade partierna mer än en tredjedel av sina medlemmar. Parallellt med denna utveckling

Figur 5:3 Rekryteringsläckage

8 3 9 8 o villig a

1 3 0 7 e j p a rtim e d le m m a r

1 6 6 e j tillfrå g a d e

1 0 5 va ld a

2 4 e j va ld a

1 0 0 0 0 va lb a ra in vå na re

1 6 0 2 villig a

2 9 5 p a rtim e d le m m a r

1 2 9 tillfrå g a d e

SOU 2001:48 Rekrytering

117

har, som framgår av Kommundemokratikommitténs undersökning, andelen uppdragsvilliga som också är partimedlemmar minskat drastiskt. Andelen i det närmaste halverades mellan åren 1979 och 2000. De tilltagande rekryteringssvårigheterna är en naturlig följd av den utbudsminskning som medlemsraset har inneburit.

Samtidigt visar Kommundemokratikommitténs undersökning att majoriteten av de partimedlemmar som är positiva till att åta sig kommunala förtroendeuppdrag under de senaste tre åren inte har blivit tillfrågade om de vill åta sig ett sådant uppdrag. Den överväldigande delen av dessa är så kallade passiva partimedlemmar som varken har något uppdrag i partiet eller har varit på något partimöte de senaste tolv månaderna.

En annan grupp värd att studera ytterligare är de uppdragsvilliga som inte är medlemmar i ett politiskt parti. Som figur 5:3 visar ingår den stora majoriteten (84 procent) av dem som kan tänka sig ett kommunalt förtroendeuppdrag i denna grupp. I ett partibaserat system är dessa personer i praktiken uteslutna från kommunala förtroendeuppdrag. För att bli aktuella för kommunala förtroendeuppdrag måste de först gå med i ett politiskt parti.

De som inte redan var medlemmar i ett politiskt parti fick i Kommundemokratikommitténs undersökning följdfrågan om de skulle kunna tänka sig att bli medlemmar. Av dem som var positiva till att åta sig kommunala förtroendeuppdrag svarade så många som drygt 20 procent ”ja, absolut” på denna fråga. Om alla dessa valde att gå med i ett politiskt parti skulle antalet uppdragsvilliga partimedlemmar nästan fördubblas, från knappt 300 till strax under 600. Inkluderas även dem som svarade ”ja, kanske” på frågan om de skulle kunna tänka sig att bli medlemmar i ett politiskt parti stiger andelen till 80 procent. Om också dessa gick med i ett parti skulle, i en population på 10 000 valbara kommuninvånare, antalet uppdragsvilliga partimedlemmar öka till över 1 350 personer.

5.7 Social representativitet i rekryteringsprocessen

3

I tabell 5:3 redovisas sannolikheten för att olika sociala grupper nomineras och placeras på valbar plats i valen till kommunfullmäktige och landstingsfullmäktige. Den statistiska chansen att

3 Avsnittet ” Social representativitet i rekryteringsprocessen” bygger på Nielsen (2001).

Rekrytering SOU 2001:48

118

nomineras var i 1998 års val till kommunfullmäktige 0,77 procent. I ett slumpmässigt urval på 10 000 valbara personer fanns det med andra ord i genomsnitt 77 personer som var nominerade i kommunfullmäktigevalet. En fjärdedel av de nominerade placerades därefter så högt upp på valsedeln att de hamnade på valbar plats. Sammantaget innebar detta att chansen för en valbar person att bli invald i kommunfullmäktige i det senaste valet var 0,19 procent. I ett slumpmässigt urval på 10 000 valbara personer blev alltså i genomsnitt 19 stycken invalda i kommunfullmäktige.

I valet till landstingsfullmäktige var den statistiska chansen att nomineras 0,18 procent. Av de nominerade placerades 14 procent på valbar plats. Chansen att slutligen bli invald var 0,02 procent.

Kvinnor hade en lägre chans än män att nomineras i valet till kommunfullmäktige. För de kvinnor som väl nominerades var chansen att placeras högt upp på sitt partis lista dock inte lägre än männens. Detta innebar inte att lika många kvinnor som män placerades på valbar plats. Eftersom antalet nominerade män var högre än antalet nominerade kvinnor valdes slutligen fler män än kvinnor in i kommunfullmäktige.

Bland de olika åldersgrupperna var det i 1998 års val två stycken som hade klart lägre chans att nå kommunfullmäktige: yngre mellan 18 och 29 år och äldre över 64 år. Högst chans hade personer i åldern 50 till 64 år. Yngre och äldre nominerades i mindre utsträckning än övriga. De yngre och äldre som ändå fanns med på en valsedel hade dessutom svårare att placera sig på valbar plats. Sammanlagt innebar effekten av yngres och äldres lägre chans i nomineringsprocessens två led

− nominering och placering på

listan

− att deras chanser att bli invalda i kommunfullmäktige bara var knappt en sjättedel av 50–64-åringarnas.

Mönstret för personer med utländsk bakgrund är detsamma som för yngre och äldre. Sannolikheten för att utrikes födda och i synnerhet utländska medborgare skulle nomineras i 1998 års val var betydligt lägre än för inrikes födda och svenska medborgare. Givet att utrikes födda och utländska medborgare nominerades, var chansen att placeras på valbar plats dessutom lägre. Resultatet av detta blev att personer med utländsk bakgrund, framför allt de som inte var svenska medborgare, blev kraftigt underrepresenterade i kommunfullmäktigeförsamlingarna efter valet.

Även personer med låg inkomst hade betydligt lägre chans att nomineras och att placeras på valbar plats. Höginkomsttagare hade däremot högre chans i båda leden. Framför allt gällde detta

SOU 2001:48 Rekrytering

119

chansen att placeras på valbar plats. Höginkomsttagare som valde att ställa upp i valet hade med andra ord relativt lätt att också få ett fullmäktigeuppdrag i kommunen.

Olika gruppers väg till landstingsfullmäktige skiljer sig något från deras väg till kommunfullmäktige. Kvinnors väg till landstingsfullmäktige är relativt sett något lättare än deras väg till kommunfullmäktige, vilket framför allt beror på att de relativt sett nomineras i större utsträckning. Ungdomar har relativt sett en något svårare väg till landstingsfullmäktige än till

Tabell 5:3 Vägen till fullmäktige vid 1998 års val

Sannolikhet i procent att:

nomineras (nominerade/

befolkning)

placeras på valbar

plats (valda/ nominerade)

bli invald

(valda/ befolkning)

Kommunfullmäktige

Samtliga

0,77

25

0,19

Kvinnor

0,61

26

0,16

Män

0,94

25

0,23

18

29 år

0,35

17

0,06

30

49 år

0,87

26

0,23

50

64 år

1,34

29

0,39

65

− år

0,38

15

0,06

Inrikes födda

0,82

26

0,21

Utrikes födda

0,43

20

0,09

Svenska medborgare

0,80

25

0,20

Utländska medborgare

0,25

16

0,04

10

0 000– 99 000 kr

0,42

16

0,07

100 000–199 000 kr

0,70

20

0,14

200 000–399 000 kr

1,13

30

0,34

400 000– kr

1,13

43

0,49

Landstingsfullmäktige

Samtliga

0,18

14

0,02

Kvinnor

0,16

15

0,02

Män

0,20

13

0,03

18

29 år

0,07

5

0,004

30

49 år

0,18

14

0,03

50

64 år

0,34

16

0,06

65

− år

0,08

9

0,01

Inrikes födda

0,19

14

0,03

Utrikes födda

0,10

11

0,01

Svenska medborgare

0,18

14

0,03

Utländska medborgare

0,05

7

0.004

10

0 000–

1

99 000 kr

0,09

4

0,004

100 000–199 000 kr

0,14

8

0,01

200 000–399 000 kr

0,28

16

0,05

400 000– kr

0,37

35

0,13

Källa: SCB.

Rekrytering SOU 2001:48

120

kommunfullmäktige. Förklaringen till detta ligger i både nomineringen och placeringen på listan. Äldre har däremot relativt sett en lättare väg till landstingsfullmäktige än till kommunfullmäktige. För personer med utländsk bakgrund tycks vägen vara lika svår till kommunfullmäktige som till landstingsfullmäktige. Låginkomsttagare har relativt sett något svårare att ta sig till landstingsfullmäktige än till kommunfullmäktige.

Under hela 1990-talet har kvinnors chans att nå fullmäktige ökat. I samband med valet år 1994 ökade nominerade kvinnors chans att placera sig högt upp på listan. Denna utveckling fortsatte även i 1998 års val. Däremot har skillnaden mellan kvinnors och mäns chans att bli nominerade inte förändrats nämnvärt sedan år 1991. I övrigt innebar 1990-talet inte några större förändringar i olika gruppers chans att nomineras, att placeras högt upp på listan och att bli invalda i fullmäktige. De grupper som år 1991 hade liten sannolikhet att nå kommunfullmäktige och landstingsfullmäktige hade det även åren 1994 och 1998.

5.8 Nya förtroendevalda

4

På Kommundemokratikommitténs uppdrag har statsvetaren David Karlsson och etnologen Jan Fredriksson i var sin undersökning studerat nya förtroendevalda i kommuner och landsting (Karlsson 2001, Fredriksson 2001).

5.8.1 Vilka är de nya förtroendevalda?

Kvinnor, personer med utländsk bakgrund och ungdomar är underrepresenterade i politiken. Med undantag för kvinnornas representation har, som konstaterades i kapitel 4, övriga gruppers underrepresentation varit förhållandevis konstant sedan slutet av 1970-talet. Detsamma gäller bland andra även lågutbildade.

Enligt David Karlssons undersökning om nya förtroendevalda i 28 representativt utvalda kommuner och i 4 landsting ser den sociala sammansättningen bland de nya förtroendevalda något annorlunda ut än bland förtroendevalda totalt. Flera underrepresenterade grupper visar sig vara något bättre representerade bland

4 Avsnittet ”Nya förtroendevalda” bygger på Karlsson (2001).

SOU 2001:48 Rekrytering

121

dem som var nya efter 1998 års val än bland förtroendevalda totalt. Bland de nya förtroendevalda är andelen kvinnor 44 procent i kommunerna och 48 procent i landstingen, andelen utrikes födda 10 procent i kommunerna och 8 procent i landstingen och andelen födda år 1970 eller senare 12 procent i kommunerna och 6 procent i landstingen; andelen utrikes födda kvinnor och utrikes födda män är ungefär lika stor. Om denna utveckling håller i sig kommer kvinnors, ungdomars och utrikes föddas representativitet successivt att förbättras. Kvinnor och ungdomar lämnar dock sina förtroendeuppdrag i större utsträckning än män och medelålders (Nielsen 2001). För att balansera detta måste därför andelen kvinnor och ungdomar bland de nya förtroendevalda vara fler än vad som annars hade varit nödvändigt.

Andelen högutbildade bland nya förtroendevalda är hög. Över hälften, 53 procent, av alla som kom in som nya förtroendevalda efter valet år 1998 hade högskoleutbildning. Detta är nästan en dubbelt så stor andel som i befolkningen. Trenden är att andelen förtroendevalda med högskoleutbildning ökar. Andelen med endast obligatorisk utbildning är däremot bara hälften så stor bland de förtroendevalda som i befolkningen.

De kommunalt och landstingskommunalt anställda är ungefär lika överrepresenterade bland de nya förtroendevalda som bland de förtroendevalda totalt. Bland de nya förtroendevalda i landstingen är överrepresentationen av kommunalt och landstingskommunalt anställda mycket stor.

Ytterligare ett kännetecken hos de nya förtroendevalda var att de redan hade familje- och/eller vänskapsband i politiken. En tredjedel av alla nya förtroendevalda hade någon familjemedlem som var eller hade varit förtroendevald och över hälften hade någon i sin bekantskapskrets som var eller hade varit förtroendevald. Andelen som redan hade familje- och/eller vänskapsband i politiken var något högre bland kvinnor än bland män.

5.8.2 Hur och varför blir man förtroendevald?

Kännetecknande för de flesta av dem som var nya i politiken efter 1998 års val var att de rekryterades till förtroendeuppdraget (jfr även Fredriksson 2001). Bilden av en målmedveten aspirant till förtroendeuppdrag som går in i ett parti, aktivt kvalificerar sig och

Rekrytering SOU 2001:48

122

sedan ställer upp som kandidat, stämmer endast för en mindre grupp av de nya förtroendevalda. Över hälften av de nya förtroendevalda uppger att de blev förtroendevalda på andras initiativ, en tredjedel att de blev det på eget initiativ och resten svarar att de ”halkade in i politiken på ett bananskal”. Yngre personer blir oftare än medelålders och äldre förtroendevalda på eget initiativ, men även bland dessa är det vanligast att man uppger att det var andras initiativ som avgjorde.

Även i landstingen har de flesta nykomlingarna blivit förtroendevalda på andras initiativ. Andelen som uppger att de blev förtroendevalda på eget initiativ är dock något högre än i kommunerna.

Hela 98 procent av de nya förtroendevalda är medlemmar i ett politiskt parti. Att siffran inte är 100 procent visar att vissa lokala partiorganisationer tillåter förtroendevalda utan partimedlemskap. En majoritet av de nya förtroendevalda är nöjda med sitt partimedlemskap. Var sjätte ny förtroendevald uppger dock att han eller hon hellre skulle vilja vara partipolitiskt obunden; i vissa partier uppger över en fjärdedel av de nya förtroendevalda att de hellre skulle vilja vara partipolitiskt obundna.

I en rapport från SNS Demokratiråd liknades vägen till förtroendeuppdrag i Sverige vid en bred dörröppning och en lång korridor (Petersson m.fl. 1997). Med detta avsåg Demokratirådet att de förtroendevaldas sociala representativitet ur ett internationellt perspektiv var förhållandevis god, men att det krävdes lång, trogen och ibland också yrkesmässig tjänst för att komma någonvart i politiken. Studien av nya förtroendevalda i kommunerna stärker delvis denna bild. I genomsnitt hade de nya förtroendevalda varit medlemmar i sitt parti i sju år innan de fick sitt första förtroendeuppdrag. Männens kvalifikationstid var ett år längre än kvinnornas. Spridningen var dock stor. Omkring var femte ny förtroendevald i kommunerna blev medlem i sitt parti i samband med, eller efter, att förtroendeuppdraget påbörjades. För dessa personer fanns alltså ingen kvalificeringstid alls. Äldre, lågutbildade och kvinnor var något överrepresenterade bland dem som fått ett förtroendeuppdrag utan kvalifikationstid. Personer med utländsk bakgrund hade betydligt svårare än övriga att få förtroendeuppdrag utan att först vara medlemmar några år i ett parti.

De nya politikerna hade huvudsakligen två motiv för att bli förtroendevalda: att förverkliga sina ideologiska mål och att lära sig

SOU 2001:48 Rekrytering

123

mer om hur politiken och samhället fungerar. Andra motiv som uppgavs var i fallande skala missnöje med hur politiken sköts, plikt gentemot samhället, att skaffa sig inflytande, att umgås med vänner och möta nya människor samt engagemang i en sakfråga. Få anförde däremot att förtroendeuppdraget skulle vara meriterande på arbetsmarkanden eller statushöjande som något motiv. I djupintervjuer med nya förtroendevalda som genomförts på uppdrag av Kommundemokratikommittén betonade flera intervjupersoner engagemanget som sådant som motiv för att de blev förtroendevalda, medan ideologiska drivkrafter och enskilda sakfrågors betydelse tonades ned (Fredriksson 2001).

5.8.3 Första tiden som förtroendevald

Av de nya förtroendevalda fick två tredjedelar introduktionsutbildning i sitt partis och/eller sin kommuns regi. Det finns stora variationer mellan olika kommuner och partier vad gäller förekomst av introduktionsaktiviteter. De nya förtroendevalda anser själva att introduktionsutbildning generellt sett har mycket stor betydelse för deras möjlighet att utföra sitt politiska arbete. Denna åsikt finns både hos dem som själva har fått delta i någon form av introduktionsverksamhet och hos dem som inte har fått det.

Cirka hälften av de nya förtroendevalda anser att arbetsmängden är större och svårighetsgraden högre än förväntat. Andelen kvinnor som anser detta är större än andelen män, men skillnaden är inte speciellt stor. Andelen yngre nya förtroendevalda som anser att arbetsmängden är större och svårighetsgraden högre än förväntat är betydligt större än andelen äldre nya förtroendevalda.

Knappt hälften av de nya förtroendevalda uppger att de under det aktuella året hade tagit initiativ till frågor som annars inte skulle ha väckts. Drygt hälften av de nya förtroendevalda känner att deras åsikter spelar roll när beslut skall fattas. Manliga, nya förtroendevalda tar oftare än kvinnliga, nya förtroendevalda initiativ som enligt egen utsago har varit avgörande, samt känner i större utsträckning att deras åsikter spelar roll. Skillnaden mellan yngre och äldre är ännu större, till de yngres nackdel. Inrikes och utrikes födda skiljer sig däremot inte nämnvärt åt i detta avseende.

De nya förtroendevalda är överlag mycket nöjda med det bemötande de har fått av sina kollegor i det egna partiet och den egna nämnden, av tjänstemän samt av medborgare. Skillnaderna

Rekrytering SOU 2001:48

124

mellan kvinnor och män respektive mellan inrikes och utrikes födda är inte särskilt stora. Äldre är något mer nöjda med hur de blivit bemötta än yngre.

5.8.4 Framtiden

En stor majoritet av de nya politikerna, 84 procent i kommunerna och 85 procent i landstingen, är nöjda med att ha blivit förtroendevalda (jfr även Fredriksson 2001). Hela 70 procent uppger också att de vill fortsätta även nästa mandatperiod. Skillnaden mellan olika kommuner är dock stor. Andelen som är nöjda varierar mellan 100 procent i den mest positiva kommunen och 59 procent i den mest negativa. Andelen som vill fortsätta varierar mellan 78 och 45 procent. Män är mer nöjda än kvinnor och vill också i större utsträckning fortsätta i ytterligare en mandatperiod. Äldre är mer nöjda än yngre, men trots detta är andelen som vill fortsätta större bland yngre än bland äldre. Utrikes födda är mer nöjda med att ha blivit förtroendevalda än inrikes födda och vill också i större utsträckning fortsätta som förtroendevalda.

I studien ställdes även frågan om vad de nya förtroendevalda helst skulle vilja ha för uppdrag om tio år. Flertalet av de nya förtroendevalda visar sig inte vara politiska karriärister; var femte ny förtroendevald i kommunerna och landstingen uppger att han eller hon helst skulle vilja ha en karriär på riks- eller Europanivå. Cirka 10 procent uppger att de skulle kunna tänka sig en kommunkarriär som ordförande i en kommunal nämnd eller landstingsnämnd alternativt kommunalråd eller landstingsråd. Den största gruppen tror att de har slutat om tio år och den näst största gruppen uppger att de helst skulle vilja ha ett vanligt uppdrag i fullmäktige eller en nämnd. Förtroendevalda som vill göra rikspolitisk karriär återfinns framför allt bland yngre och utrikes födda.

Som framgått ovan är de allra flesta nöjda med sitt beslut att ställa upp som förtroendevald och en stor majoritet vill också fortsätta under ytterligare en mandatperiod. Detta innebär dock inte att de inte ser brister i dagens system. Den förändring som de anser allra mest skulle bidra till att de skulle trivas bättre som förtroendevalda vore en mer livaktig ideologisk debatt. Detta är en önskad förändring i de flesta grupper, men i synnerhet bland yngre, personer med utländsk bakgrund och kvinnor. Mer

SOU 2001:48 Rekrytering

125

samförstånd, bättre ekonomi och mer pengar från staten står också högt upp på listan över önskvärda förändringar.

De nya förtroendevalda fick även ta ställning till ett antal förslag om förändringar av politikens villkor som hade relevans för deras personliga situation. Av dessa var önskan om mer meningsfulla uppgifter den klart viktigaste, vilket framför allt framhölls av yngre och personer med utländsk bakgrund. Många, framför allt kvinnor och personer med utländsk bakgrund, önskade också en trevligare social atmosfär. Personer i yrkesverksam ålder efterlyste bättre tidsplanering. Var fjärde förälder ansåg att en möjlighet till barnomsorg under politiska möten skulle få dem att trivas bättre som förtroendevalda.

5.9 Vad kommittén anser att kommunerna och partierna bör göra

5.9.1 Nya politiska organ, fler förtroendeuppdrag och fler förtroendevalda

Antalet förtroendeuppdrag har minskat kraftigt under 1990-talet. Genomgången visar att vart femte kommunalt förtroendeuppdrag har försvunnit sedan 1991 års kommunallag infördes. En viktig förklaring är de nämndsammanslagningar som i större eller mindre utsträckning har ägt rum i de flesta kommuner. Kommundemokratikommittén anser att utvecklingen mot allt färre förtroendevalda är olycklig. Trenden mot allt färre förtroendevalda bör inte bara hejdas utan vändas till en trend mot fler förtroendevalda. Enligt kommitténs bedömning har förekomsten av många förtroendevalda ett egenvärde. Ett stort antal medborgare med förtroendeuppdrag gagnar dessutom folkviljans förverkligande och medborgarnas demokratiska kompetens, minskar risken för maktmissbruk samt ökar förutsättningarna för att förtroendeuppdrag skall kunna utövas på fritidsbasis.

Det finns inom ramen för den rådande kommunindelningen två sätt att tillskapa fler förtroendeuppdrag. Antingen görs de befintliga politiska organen – nämnder, styrelser, beredningar, kommittéer etc. – större eller så inrättas nya politiska organ. Större politiska organ kan vara en lämplig väg i vissa fall. Att nämnder, beredningar, kommittér osv. har en viss minimistorlek är också nödvändigt för att små partier i fullmäktige skall garanteras möjlig-

Rekrytering SOU 2001:48

126

het att utse egna representanter. Det torde även underlätta för underrepresenterade grupper, såsom yngre och personer med utländsk bakgrund, att få förtroendeuppdrag om det finns utrymme för partierna att utse flera ledamöter. Möjligheten att på en övergripande nivå tillskapa märkbart fler förtroendeuppdrag genom att göra de befintliga politiska organen större är dock begränsad. När antalet ledamöter blir stort tenderar mötena att ändra karaktär på ett sätt som kan gå ut över effektiviteten i beslutsfattandet. Kommittén är därför tveksam till större politiska organ som en generell metod för att tillskapa fler förtroendeuppdrag. Fler förtroendeuppdrag bör i stället framför allt tillskapas genom att nya politiska organ inrättas.

En återgång till den situation som rådde före 1991 års kommunallag med en mer reglerad nämndstruktur är dock varken tänkbar eller önskvärd. Hur många och vilka politiska organ som skall finnas är en fråga som bör avgöras i den enskilda kommunen och i det enskilda landstinget. Det kan handla om att inrätta fler nämnder, men även om fler alternativa politiska organ som exempelvis beredningar och kommittéer. Dessa kan ligga under fullmäktige, en nämnd eller styrelsen. Vid den senaste mätningen, som gjordes år 1999, fanns fullmäktigeberedningar i drygt en tredjedel av landets kommuner och i åtta landsting (Statskontoret 1999). Utskott och beredningar under styrelsen förekom betydligt oftare. I flertalet fall rörde det sig om arbetsutskott.

Kommundemokratikommittén anser att det är viktigt att kommunerna och landstingen har en flexibel organisationsstruktur och en beredskap för att tillsätta ad hoc-beredningar i frågor som kommer på dagordningen. Det är också viktigt att den politiska organisationen är tidsenlig och anpassas till nya frågor som i dag anses viktiga och engagerar medborgarna. Som exempel på sådana politiska organ kan nämnas jämställdhetskommittéer, utskott för lokalt Agenda 21-arbete, beredningar för arbetsmarknadsfrågor och utvecklingsfrågor samt demokratiberedningar.

Fler förtroendeuppdrag är emellertid inget mål i sig. Syftet med fler uppdrag är att få fler förtroendevalda i kommunalpolitiken. I likhet med Demokratiutredningen vill Kommundemokratikommittén poängtera vikten av att förtroendeuppdragen sprids. Härvidlag har de politiska partiernas nomineringskommittéer och valberedningar en viktig uppgift i att inte begränsa sitt arbete till kretsen som redan har förtroendeuppdrag.

SOU 2001:48 Rekrytering

127

Fullmäktigeberedningar skall enligt 3 kap. 7 § kommunallagen bestå av en eller flera förtroendevalda. Bestämmelsen innebär att fullmäktigeberedningar inte kan bestå av andra än ledamöter och ersättare i fullmäktige och nämnd, samt revisorer och revisorsersättare. Motsvarande begränsning finns inte när det gäller nämndberedningar; utskottet inom en nämnd får däremot bara väljas bland ledamöter och ersättare i nämnden (6 kap. 22 § kommunallagen). Något skäl för att begränsa uppdragen i fullmäktigeberedningar till enbart redan förtroendevalda anges inte i förarbetena till kommunallagen (prop. 1990/91:117 s. 156157).

Ett skäl för att utse fullmäktigeledamöter till fullmäktigeberedningar är att man därigenom får en stark koppling mellan beredningen och fullmäktige, vilket i sin tur kan stärka fullmäktige. Det kan dock finnas tillfällen när en kommun eller ett landsting vill utse en eller flera personer som inte redan är förtroendevalda till en fullmäktigeberedning. Till exempel kan det vara ett sätt att få fler förtroendevalda eller att få med personer i det politiska arbetet som har annan bakgrund, andra erfarenheter och annan kompetens än de redan förtroendevalda.

Enligt Kommundemokratikommittén bör det finnas möjlighet för fullmäktige att utse även andra än redan förtroendevalda till en fullmäktigeberedning. Kommundemokratikommittén föreslår därför att kommunallagen ändras så att valbarhetskriterierna för uppdrag i fullmäktigeberedningar blir samma som för uppdrag i fullmäktige och nämnder samt för revisorsuppdrag. Enligt förslaget utses således ledamöter och ersättare i fullmäktigeberedningar bland dem som uppfyller de villkor som uppställs i 4 kap. 2 och 3 §§. I de fall fullmäktige väljer någon som inte redan är förtroendevald till ett uppdrag i en fullmäktigeberedning kommer han eller hon således att bli förtroendevald i samband med detta.

5.9.2 Partierna bör bredda rekryteringsarbetet

Kommundemokratikommitténs undersökning av medborgarnas uppdragsattityder ger en positiv bild av medborgarnas villighet att åta sig förtroendeuppdrag i kommun och landsting. Även om det kan finnas en överskattning i resultatet visar en jämförelse över tid att attityden till att åta sig kommunala förtroendeuppdrag inte är lägre i dag än i slutet av 1970-talet. Förklaringen till partiernas tilltagande problem att rekrytera kandidater till förtroendeuppdrag

Rekrytering SOU 2001:48

128

är således inte att medborgarna har blivit mindre uppdragsvilliga. Orsaken är snarare att partierna har färre medlemmar i dag än för tjugo år sedan. Detta innebär i sin tur att det effektiva utbudet av kandidater till kommunala förtroendeuppdrag har sjunkit.

Flera partimedlemmar som uppger att de är positiva till att åta sig kommunala förtroendeuppdrag blir inte tillfrågade. Även om det kan finnas skäl att inte tillfråga alla partimedlemmar om de vill åta sig förtroendeuppdrag antyder resultatet att det trots sjunkande medlemstal alltjämt finns en stor rekryteringsreserv ute i partierna. Flertalet av dessa är passiva partimedlemmar som inte regelbundet går på partimöten.

Av dem som är positiva till att åta sig kommunala förtroendeuppdrag men som inte är medlemmar i ett politiskt parti uppger en stor majoritet att de kan tänka sig att bli partimedlemmar.

Kommundemokratikommittén anser att partierna bör bredda rekryteringsarbetet till en vidare krets än dem som redan är aktiva i partierna. Som kommitténs undersökning visar finns det många som kan tänka sig kommunala förtroendeuppdrag utanför denna krets.

Förutsättningarna för att lyckas är förhållandevis goda, men det kräver ett stort engagemang från partiernas sida. Partierna måste bli bättre på att söka upp och rekrytera nya medlemmar och kandidater till förtroendeuppdrag. Den på uppdrag av Kommundemokratikommittén genomförda undersökningen av nya förtroendevalda visar att de flesta blir förtroendevalda på andras initiativ. Bilden av den intresserade medborgaren som självmant söker upp ett parti för att få ett förtroendeuppdrag stämmer endast på en minoritet av de nya förtroendevalda. Skall partierna lyckas nå nya grupper av medborgare kommer ett aktivt rekryteringsarbete att vara ännu viktigare. Partierna måste själva ta kontakt, tillfråga och kanske också uppmuntra både partimedlemmar som inte har något förtroendeuppdrag och medborgare som kan tänka sig att både bli partimedlemmar och förtroendevalda.

För att det skall gå att nå nya grupper krävs nytänkande från partiernas sida. Ett intressant exempel är så kallade kandidatkurser för icke partimedlemmar, vilka ordnats i ett partis regi. Genom att gå ut med förfrågningar och annonser både till allmänheten, olika föreningar och partimedlemmarnas egna bekantskapskretsar har man nått samhällsintresserade medborgare som kan tänka sig ett förtroendeuppdrag, men som ändå inte har tagit steget och blivit

SOU 2001:48 Rekrytering

129

partimedlemmar. Kursen har i korthet gått ut på att förbereda deltagarna för kommunala förtroendeuppdrag. Efter avslutad kurs har kursdeltagarna fått bestämma om de vill bli medlemmar i partiet och om de vill åta sig ett förtroendeuppdrag. Resultatet rapporteras ha varit mycket positivt. Intresset av att delta uppges också ha varit mycket stort och det har inte alltid varit möjligt att bereda plats åt alla som varit intresserade.

För att nå en vidare krets i rekryteringsarbetet har man i vissa partiorganisationer valt att inte kräva partimedlemskap av sina förtroendevalda, utan det räcker att ställa upp på partiets grundläggande värderingar. I de flesta fall väljer den förtroendevalda ändå att bli medlem. I andra partier har man valt att i själva rekryteringsarbetet gå utanför partiet för att värva icke partimedlemmar till både partimedlemskap och förtroendeuppdrag.

Det är också viktigt att partierna kontinuerligt håller kontakt med sina medlemmar. Passiva partimedlemmar kan engageras genom att partiorganisationen regelbundet frågar dem om deras intresse för att jobba aktivt, vilka frågor de är intresserade av och om de är beredda att åta sig ett förtroendeuppdrag.

Ytterligare ett exempel på hur en partiorganisation kan jobba för att nå nya grupper av medborgare är att till enskilda av partiets förtroendevalda i fullmäktige och nämnder knyta så kallade referensgrupper. Dessa kan bestå av partimedlemmar som inte har förtroendeuppdrag och eventuellt även av intresserade icke partimedlemmar. Referensgrupperna träffas regelbundet för att tillsammans med den förtroendevalda diskutera frågor som är aktuella eller som man anser bör tas upp på den politiska dagordningen. Deltagande i sådana referensgrupper kan vara ett första steg mot att själv bli förtroendevald.

Över huvud taget är det viktigt att de politiska partierna öppnar och breddar sin verksamhet samt blir bättre i sina kontakter både med passiva partimedlemmar och med icke partimedlemmar. Partierna måste i större utsträckning än i dag fungera som arenor för öppna möten, fria samtal och för engagemang i frågor som berör medborgarna. Den kommunala demokratin är i stor utsträckning beroende av väl fungerande partier. Partiernas kris blir därför också den kommunala demokratins kris.

131

6 Att vara förtroendevald

Kommitténs förslag:

– Rätt till ledighet från anställning utvidgas till att omfatta

styrelseledamöter och ersättare samt revisorer som utses av fullmäktige i aktiebolag och stiftelser.

– Fullmäktige ges rätt att besluta att en förtroendevald som valts

av fullmäktige och som senare upphör att vara valbar, får kvarstanna på sitt uppdrag under återstoden av mandattiden.

Kommitténs bedömning:

– Det måste vara möjligt att fullgöra ett förtroendeuppdrag vid

sidan om ett heltidsarbete och dessutom ha tid över till familj, vänner och fritidsintressen utanför politiken. Med denna utgångspunkt har tidsåtgången för förtroendeuppdrag blivit orimligt stor och bör ses över av partier, kommuner och landsting.

– Fritidspolitikernas inflytande bör stärkas. Detta fordrar att

heltidspolitiker och tjänstemän släpper ifrån sig makt till fritidspolitikerna och aktivt stödjer dem i deras arbete.

– Fullmäktiges roll i beslutsprocessen bör stärkas genom att full-

mäktiges makt över dagordningen och delaktighet i ärendeberedningen ökar.

Att vara förtroendevald SOU 2001:48

132

6.1 Vårt uppdrag

Kommittén har tolkat sitt uppdrag på följande sätt. Kommittén skall analysera de förtroendevaldas arbetsförhållanden och de bestämmelser i kommunallagen som reglerar deras villkor. Kommittén skall även diskutera formerna för det politiska arbetet, politikerrollen och hur de förtroendevaldas arbetsvillkor kan förbättras.

6.2 Att hinna med förtroendeuppdraget

Enligt Svenska Kommunförbundets kartläggning av kommunalt förtroendevalda år 1999 finns drygt 900 heltids- eller deltidsarvoderade politiker i kommunerna (Hagevi 2000). Den helt dominerande delen av de nästan 45 000 förtroendevalda utgörs med andra ord av fritidspolitiker.

För det stora flertalet kommunalt förtroendevalda är de tidsmässiga förutsättningarna för att utföra förtroendeuppdrag begränsade. En fritidspolitiker har inte alls samma möjligheter som ett kommunalråd eller landstingsråd att träffa partikollegor och gå på sammanträden. Han eller hon kan inte heller ha samma dagliga kontakt som kommunal- och landstingsråden med förvaltningschefer och enskilda handläggare, utan får huvudsakligen förlita sig på den skriftliga information som förvaltningen skickar ut (Rydberg 2000).

För fritidspolitiker är det viktigt att uppdragen inte blir för tidskrävande. Det skulle innebära att stora grupper i praktiken stängs ute från kommunala förtroendeuppdrag, och det går inte heller längre att tala om fritidspolitiker i ordets rätta mening. Tid är en knapp resurs och någonstans går en gräns för hur mycket tid ett fritidsuppdrag får ta i anspråk för att fortfarande kunna anses vara just ett fritidsuppdrag.

6.2.1 Tidsåtgången för kommunala förtroendeuppdrag

Det tycks vara en långsiktig trend att kommunala förtroendeuppdrag tar alltmer tid i anspråk. Mellan åren 1980 och 1993 ökade tidsåtgången för kommunala uppdrag med hela 40 procent (Bäck 2000). Totalt ägnade 1993 års kommunalt förtroendevalda i genomsnitt 37 timmar i månaden åt politiskt arbete. Av dessa gick

SOU 2001:48 Att vara förtroendevald

133

cirka 19 timmar åt kommunala uppdrag, cirka 9 timmar åt andra offentliga uppdrag och cirka 9 timmar åt partiarbete.

I Svenska Kommunförbundets urvalsundersökning av kommunalt förtroendevalda år 1999 ingick en fråga om hur många timmar som läggs ned per vecka för att sköta kommunalpolitiska åtaganden (Svenska Kommunförbundet 2000b). I genomsnitt visade sig kommunalt förtroendevalda lägga ned cirka 10 timmar i veckan. En direkt jämförelse mellan 1993 och 1999 års undersökningar är inte möjlig eftersom frågorna och urvalet ser olika ut. Resultatet av 1999 års undersökning tyder dock på att tidsåtgången för kommunalpolitiken sedan år 1993 har ökat ytterligare; per månad blir den tid som förtroendevalda i kommunerna år 1999 lade ned på enbart kommunalpolitiska åtaganden i genomsnitt cirka 40 timmar.

Det finns givetvis stora skillnader mellan hur mycket tid olika förtroendevalda ägnar åt kommunala uppdrag. Ledamöter och ersättare i kommunfullmäktige ägnar i genomsnitt 12,4 timmar i veckan åt sina kommunalpolitiska åtaganden. Ledamöter som ingår i ett nämndpresidium lägger ned ännu mer tid, 17,8 timmar i veckan. Övriga nämndledamöter lägger ned 8,3 timmar och ersättare 5,3 timmar. Många förtroendevalda har två eller flera uppdrag. De förtroendevalda som endast innehar ett nämnduppdrag ägnar i genomsnitt 8,2 timmar i veckan åt sina kommunalpolitiska åtaganden.

Landstingsuppdrag tycks vara ännu mer tidskrävande än kommunala uppdrag. I en studie av fullmäktigeledamöter från samtliga landsting uppgav 65 procent att de en normal vecka ägnar mer än 10 timmar åt politiskt arbete (Mörck 2000). Hela 31 procent uppgav att de lägger ned mer än 20 timmar per vecka. En jämförelse över tid tyder på att tidsåtgången för politik under 1990-talet har ökat också bland landstingspolitikerna (Montin 2000).

Den tid som kommunalt förtroendevalda i dag lägger ned på sina kommunalpolitiska åtaganden motsvarar således i genomsnitt en kvartstjänst. Kommunfullmäktigeledamöter lägger i genomsnitt ned över 12 timmar i veckan. Av fullmäktigeledamöterna i landstingen ägnar nästan en tredjedel mer än en halvtid i veckan, över 20 timmar, åt politiska uppdrag. Utvecklingen tycks också vara att förtroendeuppdrag tar alltmer tid i anspråk.

Att vara förtroendevald SOU 2001:48

134

6.2.2 Uppdraget i relation till den privata sfären

Förutom att utöva sitt eller sina förtroendeuppdrag skall en kommunalpolitiker ha tid till ett privatliv. I större eller mindre utsträckning föreligger en tidskonflikt mellan förtroendeuppdraget och den privata sfären. Ju mer tid som avsätts för kommunalpolitiska åtaganden desto mindre tid finns till annat.

I Svenska Kommunförbundets urvalsundersökningar av kommunalt förtroendevalda år 1999 ställdes en fråga om i vilken utsträckning den tid som lades ned på kommunalpolitik ansågs problematisk i relation till familj, vänner, arbete och fritidsintressen. I tabell 6:1 anges hur stor andel av de svarande som uppgav att tiden som läggs ned är så omfattande att det leder till problem. Störst konflikt tycks råda mellan uppdrag och arbete och mellan uppdrag och andra fritidsintressen; av de svarande anser en tredjedel att tiden de lägger ned på kommunalpolitik skapar en mycket eller ganska problematisk situation i relation till dessa. Heltidsarbetande visar sig uppleva särskilt stor konflikt mellan uppdrag och arbete; 41 procent av de heltidsanställda anser att den tid som läggs ned på kommunalpolitiska åtaganden är mycket eller ganska problematisk.

Drygt en fjärdedel av de kommunalt förtroendevalda anser att tidsåtgången skapar en mycket eller ganska problematisk situation i relationen till familjen. Lite mer än en femtedel, slutligen, anser att det finns en tidskonflikt mellan de kommunalpolitiska åtagandena och umgänget med vänner.

Andelen som uppger att tiden som läggs ned på kommunalpolitik står i mycket stor konflikt till familj, vänner, arbete och fritidsintressen är genomgående förhållandevis låg. Störst är andelen som anser att deras kommunalpolitiska engagemang står i mycket stor konflikt till fritidsintressen (12 procent) och till deras arbete (11 procent); bland de heltidsarbetande är andelen som anser att engagemanget står i mycket stor konflikt till arbetet större (15 procent).

Kvinnor tenderar att uppleva något större tidskonflikter än män. Skillnaderna är dock små. I relationen till familjen finns det i stort sett ingen skillnad mellan könen. I kvinnovetenskaplig forskning har tidigare konstaterats att ”… en välvilligt inställd äkta man är en grundförutsättning för kvinnors politiska aktivitet /…/ Ett visst minimum av stöd tycks vara en nödvändig förutsättning för att de kvinnliga politikerna ska klara sina uppdrag” (Hedlund 1996).

SOU 2001:48 Att vara förtroendevald

135

Detta innebär inte att stöd från familjen är mindre viktigt för män än för kvinnor. Däremot kan det förhålla sig så att kvinnor som inte känner en uttalad uppmuntran från sin familj att åta sig och genomföra förtroendeuppdrag, i mindre utsträckning än män är beredda att engagera sig som förtroendevalda. Att det inte finns någon skillnad mellan kvinnliga och manliga förtroendevaldas upplevda tidskonflikt mellan uppdrag och familj behöver således inte innebära att kvinnliga och manliga medborgare generellt har samma förutsättningar att åta sig förtroendeuppdrag.

Tabell 6:1 Andelen kommunalpolitiker som anser att tiden som läggs ned på kommunalpolitik leder till en problematisk situation i relation till fyra privata sfärer (procent)

Familj Vänner Arbete Fritidsintress

en

Totalt

28

22

34

33

Kvinnor

27

24

36

35

Män

28

19

33

31

18–29 år

35

34

46

43

30–44 år

43

29

44

42

45–54 år

29

22

38

35

55–66 år

19

17

27

27

67– år

13

0

6

0

7

0

9

Inrikes födda

27

21

34

32

Utrikes födda

35

25

31

40

Barn i hushållet

38

24

39

37

Barn i hushållet < 10 år 46

24

40

38

Privat

32

26

43

40

Statlig

32

25

38

41

Kommunal

32

25

37

37

Ett uppdrag (KF/nämnd)

19

11

26

18

Två uppdrag

32

22

38

36

Tre eller fler uppdrag

31

30

39

43

Kommentar: Frågan löd ”När Du tänker på den tid Du lägger ner på kommunalpolitik, tycker Du att Din egen situation är problematisk i relation till familj/vänner/arbete/fritidsintressen?”. Tabellen visar andelen som svarat ”Mycket problematisk” och ”Ganska problematisk”. Källa: Svenska Kommunförbundet.

Att vara förtroendevald SOU 2001:48

136

Yngre och personer i yngre medelåldern upplever i samtliga avseenden betydligt fler tidskonflikter än äldre. Utrikes födda upplever fler tidskonflikter än inrikes födda utom när det gäller relationen till arbetet.

Barn i hushållet har ett starkt samband med en upplevd konflikt i relationen till familjen; i hushåll där det finns hemmavarande barn yngre än 10 år upplever nästan hälften en mycket eller ganska stor konflikt. Sambandet visar sig gälla både kvinnliga och manliga föräldrar.

Privatanställda upplever något oftare en tidskonflikt mellan sina kommunala åtaganden och sitt arbete än statligt och kommunalt anställda. Skillnaden är dock inte särskilt stor.

Personer med ett uppdrag upplever naturligt nog överlag betydligt färre tidskonflikter än personer med två, tre eller flera uppdrag. Bland dem som endast har ett uppdrag är det framför allt arbetet som står i konflikt med de kommunalpolitiska åtagandena.

I en regional studie av samtliga fullmäktigeledamöter i kommunerna och landstinget i Östergötlands län, som genomfördes år 1998, uppgav 47 procent av kommunalpolitikerna och 69 procent av landstingspolitikerna att de upplevde en lojalitetskonflikt mellan sitt arbete och fullmäktigeuppdraget (Hallström 2001).

Den samlade bilden är att runt en tredjedel upplever att den tid de lägger ned på kommunala åtaganden skapar en problematisk situation i relation till familj, vänner, arbete och/eller fritidsintressen. Andelen som uppger att situationen känns mycket problematisk är dock bara någon tiondel för respektive område. Vissa grupper upplever emellertid situationen som mer problematisk än andra: yngre och yngre medelålders på i stort sett samtliga områden, heltidsarbetande i relation till sitt arbete samt föräldrar och i synnerhet småbarnsföräldrar i relation till sin familj. Landstingsuppdrag tenderar att innebära större tidskonflikter till arbetet än kommunala uppdrag.

Viktigt att notera i sammanhanget är att resultaten endast säger något om hur de som redan innehar ett uppdrag upplever tiden som uppdraget eller uppdragen tar i anspråk. Det rör sig således om en grupp som befinner sig inne i systemet och vars privata sfär i sammanhanget kan tänkas vara förhållandevis gynnsam att kombinera med förtroendeuppdrag. De som inte befinner sig i en lika gynnsam omgivning åtar sig sannolikt inte något förtroendeuppdrag eller, om de har åtagit sig ett uppdrag, tvingas lämna det. Om ambitionen är att nya grupper av medborgare, som

SOU 2001:48 Att vara förtroendevald

137

kommer från andra miljöer än dagens förtroendevalda, skall åta sig kommunala förtroendeuppdrag bör man ta med i beräkningen att den tidsåtgång som i dag krävs för kommunalpolitiska åtaganden kan uppfattas som betydligt mer problematisk i relation till familj, vänner, arbete och fritidsintressen.

6.3 Är förtroendeuppdraget meningsfullt?

En förutsättning för att ett förtroendeuppdrag skall kännas meningsfullt är att man som förtroendevald kan vara med och påverka samhällsutvecklingen. Det handlar dels om att som enskild ledamot ha något att säga till om internt i den kommunalpolitiska beslutsprocessen, dels om kommunens och landstingets möjlighet att påverka samhällsutvecklingen i kommunen eller landstinget. I det förra fallet – inflytande i den kommunalpolitiska beslutsprocessen – beror meningsfullheten på den enskildas möjlighet att påverka beslutsfattandet både i sitt parti och i sin kommun eller sitt landsting. I det senare fallet – kommunens möjlighet att påverka samhällsutvecklingen – finns flera faktorer som begränsar kommuners och landstings handlingsutrymme (jfr Pierre 1994). En sådan faktor är de restriktioner som staten lägger på kommuners och landstings verksamhet.

6.3.1 Har man något att säga till om?

Vilket inflytande anser sig då de förtroendevalda ha i den kommunalpolitiska beslutsprocessen? I Svenska Kommunförbundets urvalsundersökning av kommunalt förtroendevalda år 1999 fanns frågor om upplevt inflytande inom och utanför sina specialområden i det egna partiet respektive i den egna kommunen. I tabell 6:2 redovisas hur de svarande upplever sitt inflytande. Ett värde på 100 står för mycket stort inflytande och ett värde på 0 står för mycket litet inflytande. Värdet 50 kan sägas utgöra ett slags brytpunkt och stå för varken mycket stort eller mycket litet inflytande.

Med detta som måttstock kan inflytandet i partiet inom specialområdena sägas vara stort, medan inflytandet i kommunen utanför specialområdena är litet. Inflytande i partiet utanför specialområdena, och i kommunen inom specialområdena, upplevs som varken stort eller litet.

Att vara förtroendevald SOU 2001:48

138

Generellt uppfattas inflytandet i partiet som större än inflytandet i kommunen. Inflytandet inom de egna specialområdena uppfattas naturligt nog också som större än inflytandet utanför dessa områden. Det finns en skillnad mellan förtroendevalda från stora och från små partier (Svenska Kommunförbundet 2000b); de förstnämnda känner jämförelsevis lägre inflytande i partiet men större inflytande i kommunen, medan det för förtroendevalda från små partier är tvärtom. Ju högre upp i den kommunala makthierarkin som den förtroendevalda befinner sig, desto större inflytande upplever sig han eller hon ha. En förtroendevald som ingår i ett nämndpresidium upplever således överlag sitt inflytande som större än ordinarie ledamöter och ersättare.

Kvinnor, yngre, äldre och utrikes födda uppfattar genomgående sitt eget inflytande som något mindre än vad män, medelålders och inrikes födda gör. Skillnaderna är i regel små, men kvarstår vid kontroll för position i den kommunala makthierarkin.

I en nationell studie av ledamöter i landstingsfullmäktige säger sig en dryg tredjedel (36 procent) uppleva att de har mycket stort eller stort inflytande i landstinget. Flertalet (52 procent) upplever

Tabell 6:2 Upplevt inflytande i partiet och i kommunen (0-100)

I partiet inom special-

områden

I partiet

utanför special-

områden

I kommunen

inom special-

områden

I kommunen utanför special-

områden

Totalt

72

53

56

38

Kvinnor

70

51

53

36

Män

74

54

58

39

18–29 år

71

51

48

31

30–44 år

74

54

55

37

45–54 år

72

53

56

37

55–66 år

73

53

59

40

67– år

66

50

52

36

Inrikes födda

73

53

56

38

Utrikes födda 70

51

52

36

Kommentar: Skalan går mellan 0 och 100 där 0 innebär mycket litet inflytande och 100 mycket stort inflytande. Källa: Svenska Kommunförbundet.

SOU 2001:48 Att vara förtroendevald

139

att de har ”något inflytande”. En dryg tiondel (12 procent) säger sig ha litet eller inget inflytande (Mörck 2000).

I en regional studie av både kommun- och landstingsfullmäktigeledamöter under mandatperioden 1994–1998 i Östergötlands län, instämde cirka 60 procent helt eller delvis i påståendet att de med sitt engagemang i fullmäktige hade stora möjligheter att påverka politiken (Hallström 2001). Cirka 40 procent tog alltså helt eller delvis avstånd från påståendet. Manliga fullmäktigeledamöter tenderade att vara mer positiva än kvinnliga till sina möjligheter att påverka politiken. Mellan kvinnliga och manliga ledamöter i landstingsfullmäktige var skillnaden markant.

6.3.2 Relationen till heltidspolitikerna

Heltidsarvoderade politiker finns i dag i stort sett i alla svenska kommuner. Den största expansionen av antalet heltidspolitiker skedde under 1960-talet. År 1989 uppmättes det hittills högsta antalet heltidsarvoderade politiker i kommunerna, 573 stycken. Under 1990-talet har antalet minskat och år 1999 fanns totalt 527 heltidsarvoderade politiker. Under samma period har i stället antalet deltidspolitiker ökat och år 1999 fanns det 412 deltidsarvoderade politiker. En trolig orsak till denna utveckling är den mer splittrade politiska partipolitiska situationen i kommunerna. Det krävs alltfler partier för att uppnå majoritet, och de hel- och deltidsarvoderade politiska uppdragen måste således delas på alltfler partier (Hagevi 2000).

Det stora flertalet förtroendevalda är emellertid fritidspolitiker. I kommunallagen görs i detta avseende ingen skillnad mellan å ena sidan heltids- och deltidspolitiker och å andra sidan fritidspolitiker. Formellt har båda grupperna lika stort inflytande och ansvar i den kommunala demokratin. Som konstaterats ovan ser emellertid förutsättningarna för att utöva förtroendeuppdrag helt annorlunda ut. Hur de agerar som på heltid eller deltid kan ägna sig åt politik har i praktiken stor betydelse för samtliga förtroendevalda. Detta innebär både möjligheter och spänningar.

I betänkandet Förtroendevald på 90-talet (SOU 1989:108) skrev Förtroendeuppdragsutredningen att de heltidsengagerade politikerna hade skapat en ökad stadga i de politiska ledningsuppgifterna och att de utgjorde en viktig drivkraft i arbetet med att hålla ihop de förtroendevaldas arbete. Att vara kommunal- eller landstingsråd

Att vara förtroendevald SOU 2001:48

140

kräver dock, menade utredningen, en stor känslighet för vilka drivkrafterna är i en positiv kommunaldemokratisk utveckling. Positiva roller för de många förtroendevalda, det vill säga fritidspolitikerna, påverkas i hög grad av kommunal- eller landstingsrådens agerande. Deras agerande måste bygga på insikten att de många förtroendevalda behövs för att en bra och demokratiskt styrd verksamhet skall komma till stånd. Det finns, ansåg utredningen, alltför många exempel på så kallade starka kommun- och landstingspolitiker som tar på sig ett slags ställföreträdande ansvar för sitt partis alla förtroendevalda. Kommunal- eller landstingsrådet blir då något av en verkställande direktör som med stor självständighet styr kommunen eller landstinget.

I mitten av 1990-talet konstaterade Kommunala förnyelsekommittén i sitt slutbetänkande Förnyelse av kommuner och landsting (SOU 1996:169) att förnyelsearbetet i kommuner och landsting hade lett till att fritidspolitikernas inflytande minskat kraftigt medan de heltidsarvoderade politikernas inflytande ökat.

Av Svenska Kommunförbundets undersökning av kommunalt förtroendevalda år 1999 framgår att en majoritet av de förtroendevalda, 55 procent, anser att kommunalråden i dag har för stort inflytande i kommunerna. Endast 9 procent anser att kommunalråden bör ha större inflytande än vad de har i dag, och lite mer än en tredjedel, 36 procent, anser att det är bra som det är.

6.3.3 Styrelsens, fullmäktiges och nämndernas roll

Kommunala förnyelsekommittén konstaterade i sitt slutbetänkande att kommun- respektive landstingsstyrelsens roll hade stärkts under förnyelsearbetet (SOU 1996:169). Denna trend har fortsatt under senare hälften av 1990-talet; styrelsen har fått en ännu mer central roll i kommuner och landsting. Genom att fullmäktige i ökad utsträckning delegerat mycket av beslutsfattandet till nämnder och styrelser har det egna inflytandet minskat ytterligare. Ett uttryck för detta är att fullmäktige sammanträder alltmer sällan. I genomsnitt hölls år 2000 nio fullmäktigemöten i varje kommun (Kommunaktuellt 2000/35); i 47 kommuner hölls färre än sju möten. I landstingen genomfördes under år 1998 mellan tre och elva fullmäktigesammanträden (Statskontoret 1999). Vanligast var fem sammanträden. Sett över tid går

SOU 2001:48 Att vara förtroendevald

141

utvecklingen i kommunerna mot färre möten. Det förekommer också att planerade fullmäktigemöten ställs in. Minskningen av antalet nämnder har inneburit att ytterligare politikområden tagits över av styrelsen. Bakom förändringarna ligger ofta en ambition att balansera budgeten. Syftet bakom att centralisera makten till styrelsen har varit att åstadkomma en effektivare styrning av verksamheten och kontroll över utgifterna.

Bland de kommunalt förtroendevalda är bilden också att det reella beslutsfattandet utövas av en liten grupp i kommunen. Nästan 70 procent av de kommunalt förtroendevalda instämmer helt eller i stort sett i påståendet att makten i kommunen är koncentrerad till ett fåtal i toppen (Svenska Kommunförbundet 2000c) – endast 6 procent är av helt motsatt åsikt.

I samma undersökning anser 44 procent av de kommunalt förtroendevalda att kommunstyrelsen bör ha mindre att säga till om i beslutsfattandet i kommunen än vad som i dag är fallet, och 40 procent anser att det är bra som det är. Endast 16 procent anser att kommunstyrelsen bör ha mer att säga till om. Bland de kommunfullmäktigeledamöter som inte är ledamöter eller ersättare i kommunstyrelsen anser hälften att kommunstyrelsen bör ha mindre inflytande än i dag.

Vidare anser nästan två tredjedelar av de kommunalt förtroendevalda att kommunfullmäktiges inflytande i beslutsfattandet i kommunen bör vara större än i dag. Knappt en tredjedel anser att det är bra som det är. Av dem som är ledamöter eller ersättare i kommunfullmäktige anser hela 70 procent att fullmäktiges inflytande bör vara större än i dag.

Drygt hälften av de kommunalt förtroendevalda anser också att nämnderna bör ha större inflytande i beslutsfattandet i kommunen än vad som i dag är fallet. Av övriga anser det stora flertalet att nämndernas inflytande är lagom som det är i dag.

Landstingspolitikernas bild av landstingen är att makten blir allt mer koncentrerad till ett fåtal. En nationell studie av ledamöterna i landstingsfullmäktige visar att nästan hälften, 44 procent, är helt eller delvis eniga med påståendet att den landstingskommunala verksamheten har blivit alltmer toppstyrd under 1990-talet (Mörck 2000). Betydligt färre, 26 procent, uppger sig vara helt eller delvis oeniga med påståendet. Därtill instämmer hela 88 procent av ledamöterna i landstingsfullmäktige i påståendet att det politiska arbetet i landstingsfullmäktige präglas av att fullmäktige är ett forum för beslut som redan är avgjorda.

Att vara förtroendevald SOU 2001:48

142

I en regional studie av kommun- och landstingsfullmäktigeledamöter i Östergötlands län år 1998 ansåg båda grupperna att kommun- respektive landstingsstyrelsen hade för stor makt över fullmäktiges beslut (Hallström 2001). I kommunerna instämde omkring 70 procent helt eller delvis i påståendet att kommunstyrelsen hade för stort inflytande över besluten i fullmäktige, och i landstinget var motsvarande andel ungefär 60 procent. En majoritet av fullmäktigeledamöterna i kommunerna och i landstinget uppgav också att de upplevde brist på reellt inflytande över kommunalpolitiken då många frågor redan var avgjorda innan de togs upp i fullmäktige.

6.3.4 Relationen till tjänstemännen

När kommunaldemokratiska forskningsgruppen i slutet av 1970och början av 1980-talet utvärderade kommunindelningsreformen, konstaterades att denna definitivt inneburit att lekmannaförvaltningen i kommunerna ersatts av en professionell tjänstemannaförvaltning där tjänstemännen övertagit inte bara verkställighetsfunktionerna utan också väsentliga beredningsfunktioner från politikernivån (Strömberg & Westerståhl 1983). Samtidigt som förtroendemannakåren minskade kraftigt växte tjänstemannakåren. I dag är förhållandena de att cirka 44 500 förtroendevalda, av vilka de flesta är fritidspolitiker, skall styra en verksamhet som utövas av cirka 750 000 anställda. Majoriteten av de anställda jobbar i de kommunala verksamheterna förskola, vård och omsorg samt skola. Cirka 8 procent av de kommunalt anställda är administrativ personal (Hagevi 2000, Svenska Kommunförbundet 2000f).

Kommunala förnyelsekommittén konstaterade i sitt slutbetänkande att förnyelsearbetet till stora delar inneburit att chefstjänstemännen tillsammans med heltidspolitikerna hade fått en ökad makt på fritidspolitikernas bekostnad (SOU 1996:169). Parallellt med detta hade också, till följd av långtgående decentralisering, olika professionella grupper fått ett ökat inflytande över vilka verksamhetsområden som skulle prioriteras. Beslut som var politiska till sin karaktär hade i allt större utsträckning tagits över av tjänstemän.

Utvecklingen mot en allt mindre kommunalpolitisk organisation under slutet av 1990-talet indikerar att tjänstemännen kan ha fått ett ännu större inflytande. Koncentrationen av den politiska

SOU 2001:48 Att vara förtroendevald

143

makten till ett fåtal heltidspolitiker förstärker denna utveckling. Genom de mer eller mindre dagliga kontakterna uppstår inte sällan ett symbiotiskt förhållande mellan heltidspolitiker och chefstjänstemän.

Det finns också kritik från kommunal personal mot att vissa förvaltningschefer och ledningsgrupper i kommunerna inte vill acceptera demokratins villkor, utan i stället leder kommunen utan politisk förankring (SKTF 2000). Trots politiska maktskiften uppges förvaltningscheferna fortsätta utan att ta till sig nya prioriteringar eller direktiv. De politiska besluten passerar då obemärkt och når aldrig ut till personalen.

Bilden som de förtroendevalda i kommunerna själva förmedlar är också att tjänstemännen har mycket stort inflytande över beslutsfattandet i kommunerna. I Svenska Kommunförbundets undersökning av kommunalt förtroendevalda år 1999 anser 43 procent att politikernas roll i beslutsfattandet oftast begränsas till granskning av tjänstemännens förslag (Svenska Kommunförbundet 2000c). En mycket stor majoritet av de förtroendevalda, 72 procent, anser också att kommunens tjänstemän bör ha mindre inflytande i beslutsfattandet i kommunen än vad som i dag är fallet.

Traditionellt har professionerna och tjänstemännen varit starkare i landstingen än i kommunerna (Montin & Olsson 1994). Under 1990-talet tycks tjänstemännens inflytande i landstingen ha ökat ytterligare. Av landstingspolitikerna själva är en majoritet, 54 procent, helt eller delvis eniga med påståendet att administrationen har fått större inflytande under 1990-talet; endast 16 procent är helt eller delvis oeniga (Mörck 2000).

6.3.5 Betydelsen av kommunala beslut

För att ett förtroendeuppdrag skall kännas meningsfullt krävs inte bara att beslutsfattandet internt i den kommunalpolitiska respektive landstingspolitiska organisationen fungerar på ett tillfredsställande sätt. Man måste också kunna påverka samhällsutvecklingen i kommunen respektive länet. Kommunerna och landstingen måste ha ett eget handlingsutrymme som de politiska aktörerna kan utnyttja till att påverka förhållandena i kommunen respektive länet.

Av de kommunalt förtroendevalda anser de flesta att kommunerna har ett utrymme för att påverka samhällsutvecklingen i kommunen. Endast 1 procent instämmer helt och 22 procent

Att vara förtroendevald SOU 2001:48

144

instämmer delvis i påståendet att det inte betyder någonting vad politiker i kommunen bestämmer eftersom beslut på andra håll avgör kommunens framtid. De flesta, 50 procent, uppger att de är av delvis motsatt åsikt, och 26 procent uppger att de är av helt motsatt åsikt (Svenska Kommunförbundet 2000c). Att drygt tre fjärdedelar av kommunalpolitikerna anser att de kommunala besluten har stor betydelse för kommunens framtid skulle kunna beskrivas som positivt. Samtidigt anser emellertid nästan en fjärdedel av kommunalpolitikerna att kommunens framtid avgörs på annat håll och att det inte spelar så stor roll vad politikerna i kommunen bestämmer.

6.3.6 Relationen mellan staten och kommunerna

Gränserna för den kommunala självstyrelsen, och därmed också för en stor del av kommunernas handlingsutrymme, sätts av staten. Förutom att i lag slå fast vad kommuner och landsting skall göra kan staten via ekonomiska styrmedel påverka deras verksamhet.

I kommunallagen anges att kommunerna har en allmän kompetens. På basis av denna kan kommuner och landsting bestämma om allt som har ett allmänintresse för kommuninvånarna och som kan hänföras till vissa grundprinciper som anges i kommunallagen. Därtill är kommunerna i speciallagar ålagda att utföra vissa uppgifter. I teorin innebär den allmänna kompetensen att kommunerna har ett mycket stort handlingsutrymme. Trenden de senaste 30 åren har emellertid varit att kommunerna tillförts nya uppgifter från staten (jfr Petersson 2001a). De obligatoriska uppgifterna har således kommit att uppta en allt större del av kommunernas verksamhet. I dag sker det mesta av kommunernas verksamhet på basis av speciallagstiftning. Samtidigt har flera speciallagar som styr kommunernas verksamhet blivit mindre detaljerade och mer fått karaktären av ramlagstiftning. Å ena sidan bestämmer staten i allt större utsträckning vad kommunerna skall göra. Å andra sidan får kommunerna inom det speciallagsreglerade området allt större frihet att bestämma hur det skall göras.

Kommunernas viktigaste inkomstkälla är kommunalskatten. Av landstingens och kommunernas inkomster år 1998 utgjordes 74 respektive 59 procent av skatteintäkter. En annan viktig inkomstkälla är statsbidragen, vilka svarar för cirka 8 och 15 procent av kommunernas respektive landstingens intäkter. År 1993 genom-

SOU 2001:48 Att vara förtroendevald

145

fördes systemskiftet från reglerade, eller specialdestinerade, statsbidrag till generella. Cirka 85 procent av de statliga bidragen stoppades då i ”en påse”. Motivet bakom reformen var att öka de kommunalt förtroendevaldas möjlighet att ta tillvara lokala tillgångar och göra resursanvändningen mer effektiv. Övergången motiverades också med att de kommunala verksamheterna hade blivit mer målstyrda. Under återstoden av 1990-talet har staten i större utsträckning börjat använda riktade bidrag till kommunernas kärnverksamheter.

Tiden för omläggningen av statsbidragssystemet har beskrivits som ”kulmen på den kommunala självstyrelsens guldålder” som inleddes på 1980-talet (Svenska Kommunförbundet 2000e). Därefter har en utveckling mot fler speciallagar och fler riktade bidrag till kommunernas kärnverksamheter inneburit att kommunernas handlingsutrymme minskat.

Vilken syn har då de förtroendevalda själva på relationen mellan stat och kommun? Svenska Kommunförbundets urvalsundersökning från år 1999 visar att en majoritet av de kommunalt förtroendevalda, 61 procent, anser att riksdag och regering lägger sig i kommunernas verksamhet för mycket. Det finns en stor skillnad mellan partierna. Bland de kommunalpolitiker som företräder regeringspartiet Socialdemokraterna anser 42 procent att riksdag och regering lägger sig i för mycket, medan motsvarande siffra bland dem som företräder det på nationell nivå största oppositionspartiet, Moderata samlingspartiet, är 88 procent.

I en nationell studie av ledamöter i landstingsfullmäktige visar sig 67 procent av dessa vara helt eller delvis eniga med påståendet att landstingen bör ges större självständighet. Hälften av landstingspolitikerna, 50 procent, är också helt eller delvis eniga med påståendet att staten under 1990-talet har fått större inflytande över den landstingskommunala verksamheten, medan 19 procent är helt eller delvis oeniga (Mörck 2000).

6.4 Avhopp från förtroendeuppdrag

1

Omständigheterna under vilka en person lämnar politiken varierar. Till att börja med bör man skilja på ofrivilliga och frivilliga avgångar från förtroendeuppdrag (Wallin, Bäck & Tabor 1981). Så kallade ofrivilliga avgångar från förtroendeuppdrag sker oftast i

1 Avsnittet ”Avhopp från förtroendeuppdrag” bygger på Nielsen (2001).

Att vara förtroendevald SOU 2001:48

146

samband med val och inträffar när en person själv vill fortsätta som förtroendevald men trots detta måste lämna politiken. En orsak till ofrivillig avgång från förtroendeuppdrag kan vara valresultatet. Om partiet som en förtroendevald representerar minskar i kommunalvalet, och förlorar mandat i fullmäktige och platser i nämnder och styrelser, kan han eller hon tvingas lämna sina uppdrag. En annan orsak kan vara nomineringsprocessen. Det som då inträffar är att en förtroendevald inte ges nytt förtroende av sitt parti utan ställs utanför listan över nominerade eller placeras långt ned på denna.

När en förtroendevald själv väljer att lämna politiken handlar det om frivillig avgång eller avhopp från förtroendeuppdrag. Detta kan inträffa både i samband med val och under en pågående mandatperiod. I det sistnämnda fallet rör det sig om förtida avhopp. Skälen till frivillig avgång från förtroendeuppdrag får sökas hos den enskilde eftersom beslutet helt och hållet är personligt. I litteraturen skiljer man på privata och politiska skäl till frivilliga avgångar (Wallin, Bäck & Tabor 1981). Privata skäl har att göra med förhållanden utanför politiken. Som exempel kan nämnas att en förtroendevald flyttar från sin kommun varvid uppdraget automatiskt upphör. Politiska skäl har att göra med förhållanden inom politiken. Det kan röra sig om omständigheter inom partiet eller kommunen, men det kan också handla om relationen till medierna eller kommuninvånarna.

Ofrivillig avgång från förtroendeuppdrag till följd av valresultatet är naturligtvis inte ett demokratiproblem; att bli bortröstad av väljarna tillhör demokratins spelregler. Förutsatt att den interna partidemokratin fungerar torde heller inte ofrivilliga avgångar till följd av nomineringsprocessen utgöra några problem. Det finns inget att erinra mot att en förtroendevald konkurreras ut av en annan partimedlem. Inte heller frivillig avgång eller avhopp från förtroendeuppdrag av personliga skäl behöver normalt föranleda någon oro ur demokratisynpunkt. Om avgången eller avhoppet däremot sker av politiska skäl kan det vara en indikation på en dåligt fungerade demokrati.

6.4.1 Omsättningen av förtroendevalda ur ett historiskt perspektiv

Den totala omsättningen av förtroendevalda inkluderar såväl ofrivillig som frivillig avgång samt både avgångar som sker i sam-

SOU 2001:48 Att vara förtroendevald

147

band med val och avgångar som sker under en pågående mandatperiod. Avhopparna, det vill säga de som lämnar politiken frivilligt, utgör således bara en del av den totala omsättningen av politiker i kommunen.

Svenska Kommunförbundet har till Kommundemokratikommittén tagit fram uppgifter om omsättningen av kommunalt förtroendevalda 1994–1998. Av dem som var förtroendevalda efter 1994 års val var, enligt dessa uppgifter, 46,7 procent fortfarande förtroendevalda efter 1998 års val. Över hälften av dem som efter 1994 års val hade förtroendeuppdrag i kommunfullmäktige och/eller kommunal nämnd hade alltså inte kvar något förtroendeuppdrag i kommunen efter 1998 års val. Andelen kvarvarande män var något högre än andelen kvarvarande kvinnor (47,8 mot 44,2 procent). Medelåldern bland dem som fanns kvar efter 1998 års val var marginellt högre än medelåldern bland dem som avgått.2

Tabell 6:3 visar hur omsättningen av politiker i kommunerna har utvecklats över tid i 25 svenska kommuner som utgör en representativ bild av Kommunsverige. Av dem som var förtroendevalda efter 1973 års val hade 36,5 procent inte kvar något förtroendeuppdrag efter 1976 års val. Det fanns här en stor skillnad mellan olika kommuner. Vid nästa val, år 1979, sjönk omsättningen med ett par procentenheter. Även skillnaden mellan den kommun med högst och den kommun med lägst omsättning minskade. Vid 1988 års val hade omsättningen åter gått upp; 37,7 procent av dem som hade förtroendeuppdrag efter 1985 års val hade vid detta tillfälle varken kvar dessa eller något annat förtroendeuppdrag i kommunen. Spridningen mellan olika kommuner hade dock fortsatt att krympa, både på grund av att omsättningen hade gått ner i kommunen med högst andel avgångar och på grund av att den gått upp i kommunen med lägst andel avgångar.

Som framgått ovan var omsättningen vid det senaste valet markant högre. Avgränsas analysen till att enbart gälla samma 25 kommuner som undersöktes efter 1976, 1979 och 1988 års val, blir andelen av 1994 års förtroendevalda som efter 1998 års val inte hade kvar något förtroendeuppdrag i kommunen 48,7 procent. Spridningen mellan kommunerna har också ökat under 1990-talet.

2 Medelåldern bland samtliga 1994 års förtroendevalda var 47,4 år. Bland dem som var kvar efter 1998 års val var medelåldern 47,8 år (1994 års ålder).

Att vara förtroendevald SOU 2001:48

148

mandatperiod ökar; fler flyttar, avlider, blir sjuka osv. på fyra år än på tre. Vidare påverkas omsättningen av förändringen av antalet förtroendeuppdrag. Under 1970-talets sista hälft ökade antalet förtroendeuppdrag till en nivå som stod sig under hela 1980-talet. 1990-talet har däremot präglats av kraftiga nedskärningar i antalet förtroendeuppdrag. Mellan 1995 och 1999 minskade antalet förtroendeuppdrag med cirka 4 000. Flera av de uppdrag som innehades av förtroendevalda mellan 1994 och 1998 försvann således efter valet 1998 (se kapitel 5).

Ytterligare en förklaring som har att göra med det politiska systemet är förändringar i valresultatet och därpå följande mandatfördelning. Fram till 1990-talet var förändringarna måttliga. De partier som gick bakåt vid 1976 års val tappade sammanlagt 225 mandat i landets kommunfullmäktigeförsamlingar. Motsvarande förluster vid 1979 och 1988 års val var 589 respektive 635 mandat. Under 1990-talet har dessa förluster ökat påtagligt. De hittills största förändringarna skedde vid det senaste valet, då de förlorande partierna sammanlagt tappade nästan 1 695 mandat. Så stora förändringar har självklart effekter på den ofrivilliga avgången från förtroendeuppdrag.

Från att tidigare ha haft en omsättning på drygt en tredjedel har kommunerna nu nått en omsättning på cirka hälften av de förtroendevalda i kommunfullmäktige, kommunala nämnder och styrelser. Vad den kraftiga ökningen beror på kan man bara spekulera i, men till stor del torde den kunna hänföras till förändringar på systemnivå. Förlängningen från tre- till fyraåriga mandatperioder innebär i sig att andelen avgångar under en

Tabell 6:3 Omsättning av förtroendevalda 1976, 1979, 1988 och 1998 i 25 kommuner (procent)

1976

1979

1988

1998

Genomsnitt

36,5

33,9

37,7

48,7

Max.värde

55

50

48

64

Min.värde

19

21

27

37

Kommentar: Tabellen visar andelen avgående förtroendevalda 1976 av dem som var med 1973, 1979 av dem som var med 1976, 1988 av dem som var med 1985 och 1998 av dem som var med 1994 i 25 kommuner. Källor:SOU 1989:108, Svenska Kommunförbundet.

SOU 2001:48 Att vara förtroendevald

149

6.4.2 Förtida avhopp ur ett historiskt perspektiv

En speciell grupp bland dem som avgår från sina förtroendeuppdrag utgörs av dem som väljer att hoppa av i förtid, det vill säga under en pågående mandatperiod. Majoriteten av dessa lämnar politiken frivilligt, och skälen kan vara privata och/eller politiska.

Riksskatteverket har åt Kommundemokratikommittén tagit fram uppgifter om förtida avhopp från kommun- och landstingsfullmäktige under perioden 1 november 1998 till 31 december 2000. Enligt dessa hade totalt cirka 13 procent av dem som valdes in i kommunfullmäktige efter 1998 års val lämnat fullmäktige. Motsvarande siffra i landstingen var cirka 12 procent. Variationerna mellan olika kommuner och landsting är stor. I några kommuner hade ingen eller endast någon enstaka ledamot avgått, medan i andra kommuner mer än en tredjedel hade hoppat av i förtid. Även mellan landstingen var variationen stor. Exempelvis var andelen förtida avhopp i Södermanlands läns landsting nästan åtta gånger större än andelen förtida avhopp i Jönköpings läns landsting.

Kvinnor lämnar sina fullmäktigeuppdrag i förtid i något större utsträckning än män. Skillnaden mellan olika åldersgrupper är stor. Av dem som var mellan 18 och 29 år när de valdes in i kommunrespektive landstingsfullmäktige hade fram till utgången av år 2000 cirka en tredjedel lämnat sitt uppdrag. I takt med stigande ålder avtar andelen förtida avhopp och lägst är den i ålderskategorin 60– 69 år. Bland de fullmäktigeledamöter som hade fyllt 70 år eller mer när de blev invalda var avhoppsfrekvensen åter högre.

Störst tenderar skillnaden mellan kvinnors och mäns avhopp från kommunfullmäktige vara i åldrarna 30–39 år respektive över 70 år. Bland kvinnliga kommunfullmäktigeledamöter mellan 30 och 39 år hade cirka 22 procent lämnat fullmäktige. Motsvarande siffra bland männen i samma ålder var cirka 17 procent. Bland manliga kommunfullmäktigeledamöter över 70 år visade sig cirka 18 procent ha lämnat sitt uppdrag, medan motsvarande siffra bland kvinnliga kommunfullmäktigeledamöter över 70 år var cirka 11 procent. Av de kvinnliga och manliga ledamöterna i landstingsfullmäktige mellan 30 och 39 år hade cirka 23 respektive 10 procent lämnat sitt uppdrag.

Riksskatteverkets uppgifter om avhopp från kommun- och landstingsfullmäktige innehåller ingen information om nationell bakgrund. Kommundemokratikommitténs egen undersökning av

Att vara förtroendevald SOU 2001:48

150

förtida avhopp i kommuner och landsting visar dock att utrikes födda och utländska medborgare inte är överrepresenterade bland dem som lämnar sina uppdrag i förtid. Avhopp bland dessa visar sig vara ungefär lika vanliga som bland inrikes födda respektive svenska medborgare (Nielsen 2001). I september år 2000 presenterade tidningen Kommunaktuellt resultatet av en rundfrågning bland Sveriges kommuner om antalet förtida avhopp från såväl fullmäktige som andra uppdrag i kommunerna (Kommunaktuellt 2000/25). Enligt denna uppgav kommunerna själva att totalt 15 procent av de förtroendevalda hade lämnat ett eller flera uppdrag och att var tionde förtroendevald hade lämnat samtliga uppdrag.

Kommunaktuellts uppgifter om andelen avhopp kan jämföras med en undersökning av Göteborgsregionens kommunalförbunds

Demokratiforum om politiska avhopp i 13 kommuner i Göteborgsregionen (Göteborgsregionens kommunalförbund 1998). Mellan den 1 januari 1995 och den 30 september 1997 – det vill säga en ett år längre tidsperiod än den i Kommunaktuellts undersökning – hade 17 procent av de förtroendevalda lämnat ett eller flera uppdrag och 11 procent samtliga uppdrag. Med tanke på den längre tidsperioden i Göteborgsstudien framstår avhoppsfrekvensen som något lägre i denna än i Kommunaktuellts undersökning.

Kommundemokratikommittén har samlat in uppgifter om förtida avhopp i 28 kommuner och samtliga landsting under den pågående mandatperioden till och med den 1 september år 2000.

Tabell 6:4 Förtida avhopp mellan 1 november 1998 och 31 december 2000 från kommunfullmäktige och landstingsfullmäktige (procent)

Kommunfullmäktige Landstingsfullmäktige

Totalt

13,2

11,8

Kvinnor

15,0

13,1

Män

11,8

10,6

18–29 år

33,6

30,2

30–39 år

19,2

16,9

40–49 år

12,7

13,8

50–59 år

0

9,5

10,0

60–69 år

0

8,6

0

5,7

70– år

16,2

18,8

Källa: Riksskatteverket.

SOU 2001:48 Att vara förtroendevald

151

Enligt dessa hade cirka 8 procent av de kommunalt förtroendevalda och cirka 11 procent av de förtroendevalda i landstingen lämnat samtliga förtroendeuppdrag. Motsvarande siffra i studien av avhopp från kommunerna i Göteborgsregionen var, som framgått ovan, 11 procent. Tidsperioden är dock ett år kortare i Kommundemokratikommitténs undersökning än i Göteborgsstudien, och dessutom skiljer sig urvalet av kommuner åt.

Kommunaktuellts rundfrågning från år 2000 om avhopp i samtliga kommuner omfattar däremot ungefär samma tidsperiod som

Kommundemokratikommitténs undersökning. Avhoppsfrekvensen framstår i Kommunaktuellts undersökning som något högre; andelen som lämnat samtliga uppdrag var två procentenheter högre i

Kommunaktuellts undersökning än i kommitténs undersökning (10 respektive 8 procent).

Sett över tid har andelen förtida avhopp från kommunfullmäktige inte ökat de senaste tio åren, vilket framgår av figur 6:1. I figuren jämförs andelen kommunfullmäktigeledamöter som lämnade sitt fullmäktigeuppdrag mellan den 1 januari 1989 och den 1 maj 1990 med andelen som lämnade sitt fullmäktigeuppdrag mellan den 1 januari 1999 och den 1 maj 2000. Tidsperioden, 16 månader, är i båda fallen densamma. Vid det första mättillfället, år 1990, hade 7,2 procent av de ledamöter som valdes in i kommunfullmäktige lämnat sitt uppdrag. Tio år senare, år 2000, var andelen som under samma period hade lämnat sitt fullmäktigeuppdrag 7,5 procent. Undersökningen utesluter inte att andelen avhopp kan ha ökat i vissa kommuner och gått ner i andra. Totalt var emellertid andelen avhopp från kommunfullmäktige varken större eller mindre år 2000 än år 1990.

I en tidigare rundfrågning genomförd av Kommunaktuellt, som presenterades i december år 1996, uppgav kommunerna att sammanlagt 14 procent av de förtroendevalda hade lämnat ett eller flera uppdrag (Kommunaktuellt 1996/38). Kommunaktuellts undersökningar tyder på en liten ökning i antalet avhopp; i 2000 års undersökning var andelen avhopp förvisso bara marginellt högre än i 1996 års undersökning (15 respektive 14 procent), men tidsperioden var samtidigt ett par månader kortare (september i stället för december). I rundfrågningen år 2000 gjorde även en fjärdedel av kommunerna bedömningen att avhoppen hade ökat jämfört med den föregående mandatperioden.

Att vara förtroendevald SOU 2001:48

152

torde hur som helst – med reservation för att det kan se olika ut i olika kommuner – vara mycket begränsad. Vad som däremot har ökat markant är, som framgått ovan, den totala omsättningen av förtroendevalda. Till stor del kan denna ökning emellertid hänföras till avgångar i samband med valen och inte under mandatperioden.

En ökning av andelen förtida avhopp under en hel mandatperiod är naturlig i och med förlängningen från tre- till fyraåriga mandatperioder. Om de förtida avhoppen har ökat även vid kontroll för detta är enligt Kommundemokratikommittén tveksamt. De data som tillåter jämförelser över tid tyder på att det inte har skett en ökning, men samtidigt gör flera kommuner själva bedömningen att avhoppen ökar. En eventuell ökning av andelen förtida avhopp

Figur 6:1 Förtida avhopp från kommunfullmäktige under perioderna 1 januari 1989 till 30 april 1990 och 1 januari 1999 till 30 april 2000 (procent)

7,2

7,5

0 5 10 15 20

1989/90

1999/2000

Källor: Riksskatteverket, Svenska Kommunförbundet (1990).

SOU 2001:48 Att vara förtroendevald

153

6.4.3 Skäl till förtida avhopp

Kommundemokratikommittén gick under hösten år 2000 ut med en enkät till de förtroendevalda i 28 kommuner och alla landsting som under den pågående mandatperioden hade lämnat samtliga förtroendeuppdrag. Syftet var att få reda på varför man väljer att lämna sina förtroendeuppdrag under en pågående mandatperiod.

I enkäten hade på förhand totalt 17 skäl formulerats. Av dessa var fem privata och tolv politiska. Dessutom fanns alternativen ”andra privata skäl”, ”andra politiska skäl”, ”inget privat skäl hade betydelse” och ”inget politiskt skäl hade betydelse”. Totalt hade den svarande således 21 olika alternativ, varav två öppna, att ange som skäl till varför han eller hon hade valt att lämna sina förtroendeuppdrag.

Privata skäl

Av dem som lämnat sina kommunala förtroendeuppdrag uppges två privata skäl i betydligt större utsträckning än övriga: förhållanden i förvärvsarbetet och flyttning från kommunen. Det förra skälet uppges av 36 procent och det senare av 32 procent. Knappt en femtedel anför familjeförhållanden (t.ex. vård av sjuk anhörig, barntillsyn, önskan att umgås mer med familjen). Inkluderas de personer som inte besvarade enkäten, men för vilka kommunerna själva i sina uppgifter till kommittén angav skäl till avhoppet, blir flyttning från kommunen det vanligaste privata skälet med sammanlagt 38 procent. Kommunernas egna uppgifter visar också att 4 procent av de förtida avhoppen beror på att den förtroendevalda har avlidit. Av de svarande uppger cirka en femtedel att privata skäl saknat betydelse.

Olika grupper i befolkningen skiljer sig åt i hur de har svarat på frågan om vilka privata skäl som har betydelse. Kvinnor uppger oftare än män hälsoskäl och familjeförhållanden. Hos både kvinnor och män är emellertid förhållanden i förvärvsarbetet det oftast anförda privata skälet till varför man valt att lämna sina förtroendeuppdrag. Män uppger oftare än kvinnor att inget privat skäl haft betydelse.

Avhoppare mellan 18 och 29 år är kraftigt överrepresenterade bland dem som hänvisar till flyttning från kommunen. Medelålders uppger oftare förhållanden i förvärvsarbetet och bland personer mellan 30 och 44 år är det en större andel än i övriga åldersgrupper

Att vara förtroendevald SOU 2001:48

154

som uppger familjeförhållanden. Åldersskäl anförs nästan enbart av dem mellan 55 och 66 år och, framför allt, av dem över 66 år.

Bland yngre förtroendevalda som lämnat sina uppdrag uppger endast någon enstaka person att privata skäl helt saknat betydelse. Bland dem som är 45 år och äldre är privata skäl mindre viktiga; mellan 30 och 40 procent uppger att dessa inte haft någon betydelse för avhoppet.

De som markerade fler än ett privat skäl till avhoppet ombads i en följdfråga att precisera vilket skäl som hade störst betydelse. Genom att kombinera denna information med informationen om hur de personer som endast markerade ett alternativ har svarat går det att få fram vilket av de privata skälen som hade störst betydelse. Det privata skäl som då framträder som mest betydelsefullt är flyttning från kommunen; av dem som anger minst ett privat skäl har 34 procent detta som antingen enda eller främsta privata skäl. Om man lägger till de personer som inte besvarade enkäten men vilkas avhoppsskäl har uppgivits av den kommun i vilken de var förtroendevalda, ökar denna andel till 42 procent. Det privata skäl som framstår som näst mest betydelsefullt är förhållanden i förvärvsarbetet (28 procent) följt av ”andra privata skäl” (18 procent).

Av dem som hade lämnat sina uppdrag i landstinget uppger nästan hälften, 46 procent, förhållanden i förvärvsarbetet som skäl för sitt avhopp. Näst mest anförda skäl är ”andra privata skäl” och

Tabell 6:5 Privata skäl till förtida avhopp i kommun och landsting

Rangordning av privata avhoppsskäl

Procent

Kommun (N=241))

Förhållanden i förvärvsarbetet

0

36

Flytt från kommunen

0

32

Andra privata skäl

0

21

Familjeförhållanden

0

17

Hälsoskäl

0

10

Åldersskäl

00

4

Landsting (N=239)

Förhållanden i förvärvsarbetet

0

46

Andra privata skäl

0

23

Familjeförhållanden

0

23

Hälsoskäl

0

18

Flytt från länet

0

12

Åldersskäl

00

3

Kommentar: Eftersom varje svarande kunde uppge flera skäl summerar tabellen till mer än 100 procent.

SOU 2001:48 Att vara förtroendevald

155

familjeförhållanden, vilket uppges av hälften så många, följt av hälsoskäl. Cirka 17 procent uppger att inget privat skäl hade betydelse.

Inkluderas de personer som inte besvarade enkäten, men för vilka landstingen själva i sina uppgifter till kommittén angivit skäl till avhoppet, är bilden ungefär densamma. Flyttning spelar dock en betydligt mindre roll för avhopp från landstingsuppdrag än för avhopp från uppdrag i kommunerna. Eftersom valbarhetskravet för uppdrag i landsting är kopplat till ett större geografiskt område – länet – än valbarhetskravet för uppdrag i kommuner är också denna skillnad helt naturlig. Cirka 1 procent av de förtida avhoppen i landstingen kan förklaras av att den förtroendevalda har avlidit.

Bland dem som anger ett eller flera privata skäl för avhopp från landstingsuppdrag framstår förhållanden i förvärvsarbetet som det mest betydelsefulla; 39 procent anger antingen att bara detta skäl haft betydelse eller, om de angivit flera skäl, att detta var det mest betydelsefulla skälet. Näst mest betydelsefullt är ”andra privata skäl” (23 procent) följt av hälsoskäl (14 procent). Flyttning anförs av 12 procent som det mest betydelsefulla skälet. Inkluderas de personer som inte besvarade enkäten, men för vilka landstingen själva i sina uppgifter till kommittén angivit skäl till avhoppet, stiger denna andel till 16 procent.

Politiska skäl

Nästan var fjärde som hoppat av sina kommunala uppdrag, 23 procent, anför skälet att uppdragen kändes meningslösa eftersom man som enskild ledamot inte lyckades påverka besluten i den utsträckning man önskade. Skäl som för mycket partipolitik och för lite sakdiskussion, ”andra politiska skäl” och att nämnden alltför ofta blev överspelad av andra kommunala organ eller befattningshavare uppges vart och ett av cirka en femtedel av avhopparna. Bland ”andra politiska skäl” märks framför allt kritik mot det egna partiet, som av vissa beskrivs som maktfullkomligt, svårpåverkat och fullt av personstrider. En del anför under detta skäl också att arbetet i nämnderna var för hårt styrt av den politiska majoriteten eller av tjänstemän samt att beslutsfattandet ofta gick för trögt.

Vidare menar 15 procent av avhopparna att de lämnade sina uppdrag på grund av att de inte längre delade sitt partis uppfattning i

Att vara förtroendevald SOU 2001:48

156

vissa viktiga frågor och därför inte längre ville representera partiet. Nästan lika många svarar att avhoppet berodde på att förtroendeuppdraget tog mer tid än beräknat, ett skäl som torde ligga nära flera av de privata skäl som nämns i tabell 6:5. Av dem som hoppat av från ett kommunfullmäktigeuppdrag anför 14 procent att fullmäktige alltför ofta blev överspelat av andra organ eller befattningshavare i kommunen, som skäl till sitt avhopp. För en tredjedel av dem som lämnat sina kommunala förtroendeuppdrag saknar politiska skäl helt betydelse.

Kvinnor anför något oftare än män skälet att uppdraget som förtroendevald tog längre tid än beräknat, medan män oftare uppger att de inte längre delar sitt partis uppfattning och därför heller inte längre vill representera det. Något fler kvinnor än män uppger även att politiska skäl helt saknade betydelse. Skillnaderna mellan de politiska skälen i olika åldersgrupper är överlag små.

De som markerade fler än ett politiskt skäl till avhoppet ombads i en följdfråga även att precisera vilket skäl som hade störst betydelse. Det politiska skäl som då framträder som det mest betydelsefulla är ”andra politiska skäl”; 26 procent av dem som har hoppat av sina uppdrag i kommunen och angivit minst ett politiskt skäl till detta har ”andra politiska skäl” som enda eller främsta skäl. Näst mest betydelsefullt av de politiska skälen är att inte längre vilja representera sitt parti eftersom man inte längre delar dess uppfattning i vissa viktiga frågor, vilket uppges av 15 procent. Det enda av de övriga politiska skälen som når över 10 procent är att uppdraget eller uppdragen tog mer tid än beräknat (11 procent). Det enligt tabell 6:6 mest uppgivna skälet – att uppdraget kändes meningslöst eftersom man som enskild ledamot inte kunde påverka – framhålls av 8 procent som det enda eller främsta politiska skälet.

När det gäller politiska skäl för avhopp från uppdrag i landstingen är bilden ungefär densamma som för avhopp från uppdrag i kommunerna. På ett område är skillnaden dock markant. Bland dem som hoppar av sina landstingsuppdrag uppger över en femtedel att de gör det för att kunna koncentrera sig på andra politiska uppdrag; bland dem som lämnar sina uppdrag i kommunen anför endast en tjugondel detta skäl.

SOU 2001:48 Att vara förtroendevald

157

Av dem som har markerat minst ett politiskt skäl till sitt avhopp från landstinget är koncentration på andra politiska uppdrag det mest betydelsefulla; 20 procent anför detta som sitt enda eller

Tabell 6:6 Politiska skäl till förtida avhopp i kommun och landsting

Rangordning av politiska avhoppsskäl

Procent

Kommun (N=241)

Uppdragen kändes meningslösa eftersom jag inte lyckades påverka.

0

23

För mycket partipolitik och för lite sakdiskussion.

0

19

Andra politiska skäl.

0

19

Nämnden blev för ofta överspelad av andra kommunala organ/befattningshavare.

1

0

19

Delade inte längre mitt partis uppfattning i viktiga frågor.

0

15

Arbetet tog mer tid än vad jag hade räknat med.

0

14

Fullmäktige blev för ofta överspelad av andra kommunala organ/befattningshavare.

2

0

14

Uppdraget kändes meningslöst då det egna partiet saknade inflytande.

0

12

Otillfredsställd med den egna insatsen (t.ex. beroende på bristande kunskaper).

0

10

Uppdraget för otacksamt och pressande p.g.a. kritik från massmedier/allmänhet.

00

8

Kände bristande förtroende för min person i partigruppen och/eller fullmäktige/nämnden.

00

8

Koncentrera sig på andra politiska uppdrag.

00

6

Lämna plats åt annan.

00

3

Landsting (N=239)

Uppdragen kändes meningslösa eftersom jag inte lyckades påverka.

0

22

Koncentrera sig på andra politiska uppdrag.

0

22

För mycket partipolitik och för lite sakdiskussion.

0

17

Andra politiska skäl.

0

17

Arbetet tog mer tid än vad jag hade räknat med.

0

17

Uppdraget kändes meningslöst då det egna partiet saknade inflytande.

0

16

Fullmäktige blev för ofta överspelad av andra organ/befattningshavare i landstinget.

2

0

16

Nämnden blev för ofta överspelad av andra organ/befattningshavare i landstinget.

1

0

15

Otillfredsställd med den egna insatsen (t.ex. beroende på bristande kunskaper).

0

11

Delade inte längre mitt partis uppfattning i viktiga frågor.

0

10

Kände bristande förtroende för min person i partigruppen och/eller fullmäktige/nämnden.

0

10

Uppdraget för otacksamt och pressande p.g.a. kritik från massmedier/allmänhet.

00

8

Lämna plats åt annan.

00

6

Kommentar: Eftersom varje svarande kunde uppge flera skäl summerar tabellen till mer än 100 procent.

1

Endast avhoppare som har haft uppdrag i nämnd/styrelse ingår i procentbasen.

2

Endast avhoppare som har haft uppdrag i fullmäktige ingår i procentbasen.

Att vara förtroendevald SOU 2001:48

158

främsta politiska skäl till avhoppet. Nästan lika många anför alternativet ”andra politiska skäl” som det mest betydelsefulla skälet.

Är privata eller politiska skäl mest betydelsefulla?

I undersökningen ingick även en fråga om vilka avhoppsskäl som hade varit av störst betydelse. Av dem som lämnat sina kommunala uppdrag uppger över hälften, 52 procent, att privata avhoppsskäl hade störst betydelse. Drygt en fjärdedel, 26 procent, anser att politiska skäl hade störst betydelse och knappt en fjärdedel, 22 procent, svarar att det både var privata och politiska skäl som gjorde att de hoppade av.

Utifrån denna information går det räkna fram vilket av samtliga skäl

− privata och politiska

− som är det mest betydelsefulla för förtida avhopp. I kommunerna visar sig det främsta skälet till avhopp vara flyttning från kommunen, vilket uppges av 21 procent av avhopparna. Inkluderas även de personer som inte har besvarat enkäten, men för vilka kommunerna lämnade uppgifter om orsaken till det förtida avhoppet, ökar andelen till 29 procent. Det näst främsta skälet är förhållanden i förvärvsarbetet (16 procent). På tredje plats kommer ”andra politiska skäl” (12 procent), följt av ”andra privata skäl” (11 procent). Bland de övriga skälen når inget över 10 procent. Det totalt sett mest betydelsefulla politiska skälet efter ”andra politiska skäl” är att inte längre dela sitt partis uppfattning i vissa viktiga frågor (7 procent). Endast 4 procent av avhopparna anger som främsta skäl att avhoppet berodde på att uppdraget som förtroendevald kändes meningslöst eftersom man inte lyckades påverka besluten i den utsträckning man önskade. Ingen uppger att han eller hon främst hoppade av på grund av att uppdraget kändes otacksamt till följd av kritik som riktades mot kommunalpolitikerna från massmedier och allmänhet.

Bland dem som lämnade sina landstingsuppdrag uppger 54 procent att de främst hoppade av på grund av privata skäl, 25 procent uppger främst politiska skäl och 21 procent uppger att privata och politiska skäl spelade lika stor roll. Det totalt sett mest betydelsefulla skälet i landstingen är förhållanden i förvärvsarbetet; av dem som lämnat sina landstingsuppdrag gjorde var fjärde (24 procent) det i huvudsak av detta skäl. Näst mest betydelsefullt är ”andra privata skäl” (13 procent) följt av hälsoskäl (10 procent), flyttning från länet (9 procent) och ”andra politiska skäl” (9

SOU 2001:48 Att vara förtroendevald

159

procent). Inkluderas även de personer som inte har besvarat enkäten, men för vilka landstingen i sina uppgifter till kommittén angav orsaken till det förtida avhoppet, ökar andelen som slutat i huvudsak på grund av flyttning ett par procentenheter (12 procent). Det politiska skäl som har näst störst betydelse är önskan att koncentrera sig på andra politiska uppdrag (6 procent).

46 respektive 34 procent. Bland avhoppare mellan 18 och 29 år uppger 64 procent att det främst var privata skäl som låg bakom att de lämnade sina uppdrag i förtid. Denna andel sjunker successivt i takt med högre ålder. Att politiska skäl var avgörande för avhoppet uppges av 18 procent av de yngre förtroendevalda. De politiska

Bland avhopparna från förtroendeuppdrag i kommunerna finns, som framgår av tabell 6:7, tydliga skillnader mellan kvinnor och män samt mellan olika åldersgrupper när det gäller privata och politiska skäls betydelse. Av de kvinnliga avhopparna uppger 58 procent att de privata skälen var avgörande för att de lämnade sina uppdrag i förtid, medan 19 procent menar att de politiska skälen var viktigast. Bland de manliga avhopparna är motsvarande siffror

Tabell 6:7 Privata och politiska skäls betydelse för avhopp (procent)

Privata skäl Politiska skäl

Både privata och

politiska skäl Totalt

Kommun

Totalt

52

26

22

100

Kvinnor

58

19

23

100

Män

46

34

20

100

18–29 år

64

18

18

100

30–44 år

53

22

25

100

45–54 år

48

35

17

100

55–66 år

46

26

28

100

67– år

50

50

100

Landsting

Totalt

54

25

21

100

Kvinnor

53

22

25

100

Män

55

28

17

100

18–29 år

60

7

33

100

30–44 år

55

21

24

100

45–54 år

55

26

19

100

55–66 år

50

28

22

100

67– år

50

43

7

100

Att vara förtroendevald SOU 2001:48

160

skälens betydelse ökar sedan i takt med åldern och bland de äldsta avhopparna uppger 50 procent att avhoppet framför allt hade politiska orsaker. Kvinnors och yngres avhoppsprofil visar således att de privata skälen spelar en relativt sett större roll, medan mäns och äldres avhoppsprofil är mer relaterad till politiska skäl.

I landstingen är skillnaden mellan kvinnors och mäns avhoppsskäl mindre. Av de kvinnliga avhopparna uppger 53 procent att de privata skälen var avgörande för att de lämnade sina uppdrag i förtid, medan 22 procent menar att de politiska skälen var viktigast. Bland de manliga avhopparna är motsvarande siffror 55 respektive 28 procent. Skillnaden mellan olika åldersgrupper är däremot ungefär densamma som i kommunerna; yngre anger oftare privata skäl till sitt avhopp, medan äldre oftare anger politiska skäl.

6.4.4 Erfarenhet av tiden som förtroendevald och attityd till framtida uppdrag

Kommundemokratikommitténs undersökning visar att de flesta av dem som har lämnat samtliga sina uppdrag i förtid ser positivt på sin tid som förtroendevalda. Av dem som har hoppat av sina uppdrag i kommunerna svarar 62 procent att de upplevde sin tid som förtroendevald som ganska eller mycket positiv. Endast 14 procent beskriver tiden som ganska eller mycket negativ. Resterande 24 procent ser varken positivt eller negativt på sin tid som förtroendevalda. Skillnaden mellan könen är liten; 64 procent av de kvinnliga avhopparna och 60 procent av de manliga svarar att deras tid som förtroendevald var ganska eller mycket positiv. Yngre är något mindre positiva än genomsnittet; 52 procent av avhopparna mellan 18 och 29 år uppger att de ser ganska eller mycket positivt på tiden som förtroendevald. Däremot är yngre inte uttalat mer negativa än övriga, utan den lägre andelen positiva förklaras till stor del av att yngre i större utsträckning än övriga åldersgrupper varken ser positivt eller negativt på sin tid som förtroendevald.

Av dem som hoppat av sina landstingsuppdrag svarar 57 procent att de upplevde tiden som förtroendevald som ganska eller mycket positiv, 27 procent att de upplevde den som ganska eller mycket negativ och 26 procent att de upplevde den varken som positiv eller negativ. Skillnaden mellan kvinnor och män är liten. Av de kvinnliga avhopparna var 56 procent ganska eller mycket positiva och

SOU 2001:48 Att vara förtroendevald

161

bland de manliga var motsvarande siffra 59 procent. Yngre avhoppare är både mindre positiva och mer negativa än övriga; nästan hälften av de förtroendevalda mellan 18 och 29 år som lämnat sina landstingsuppdrag upplevde sin tid som förtroendevald som ganska eller mycket negativ.

Tabell 6:8 Attityd till framtida uppdrag (procent)

Positiv Tveksam/negativ Helt negativ Totalt

Kommun

Samtliga

41

29

30

100

Kvinnor

33

34

34

101

Män

48

26

26

100

18–29 år

61

18

21

100

30–44 år

49

31

20

100

45–54 år

40

33

27

100

55–66 år

22

27

51

100

67– år

22

44

33

0

99

Privata avhoppsskäl

46

29

25

100

Politiska avhoppsskäl

40

33

27

100

Privata och politiska avhoppsskäl

26

22

52

100

Landsting

Samtliga

22

26

51

0

99

Kvinnor

15

27

58

100

Män

31

24

45

100

18–29 år

23

46

31

100

30–44 år

32

33

35

100

45–54 år

19

24

56

0

99

55–66 år

19

17

64

100

67– år

13

20

67

100

Privata avhoppsskäl

22

33

45

100

Politiska avhoppsskäl

22

16

61

0

99

Privata och politiska avhoppsskäl

16

23

61

100

Kommentar: Uppgifterna gäller attityd till framtida uppdrag på samma nivå som man har hoppat av ifrån. Under kommun anges således attityd till framtida uppdrag i kommunfullmäktige och/eller en kommunal nämnd bland dem som har lämnat sina uppdrag i kommunen, och under landsting anges attityd till framtida uppdrag i landstingsfullmäktige och/eller en nämnd i landstinget bland dem som har lämnat sina landstingsuppdrag.

Att vara förtroendevald SOU 2001:48

162

är dock nästan dubbelt så stor som andelen positiva i befolkningen (22 respektive 12 procent). Vidare omfattar inte den mindre positiva attityden framtida förtroendeuppdrag i kommunen. De som har lämnat sina landstingsuppdrag visar sig till och med vara något mer positiva till framtida uppdrag i kommunen än vad de är som har lämnat sina uppdrag i kommunen.

Andelen manliga avhoppare från landstingsuppdrag som i framtiden kan tänka sig ett uppdrag i landstinget är dubbelt så hög som andelen kvinnliga avhoppare från landstingsuppdrag. Personer

I undersökningen ställdes även en fråga om attityd till framtida förtroendeuppdrag i kommun respektive landsting. Frågans formulering överensstämde med motsvarande fråga i Kommundemokratikommitténs undersökning av medborgarnas uppdragsattityder som behandlas i kapitel 5. Av tabell 6:8 framgår att 41 procent av dem som hoppat av i förtid från sina uppdrag i kommunen kan tänka sig ett nytt uppdrag i kommunfullmäktige och/eller en kommunal nämnd i framtiden. Motsvarande andel i befolkningen är 16 procent. Att fyra av tio som i förtid lämnar sina kommunala uppdrag kan tänka sig att i framtiden åter åta sig kom munala förtroendeuppdrag får mot denna bakgrund ses som positivt. Av de övriga svarar flera att de är tveksamma till framtida uppdrag. Knappt en tredjedel uppger att de i framtiden skulle tacka nej till uppdrag både i kommunfullmäktige och i en kommunal nämnd.

Manliga avhoppare från kommunen är mer positiva till framtida förtroendeuppdrag än kvinnliga avhoppare. Av de avhoppare som är mellan 18 och 29 år är en stor majoritet positiva till framtida kommunala förtroendeuppdrag, och endast var femte uppger att motsvarande siffra 40 procent. Förtroendevalda som lämnat sina uppdrag av framför allt politiska skäl tycks alltså inte i någon större utsträckning vara mer negativa till framtida förtroendeuppdrag än förtroendevalda som lämnat sina uppdrag av framför allt privata skäl. De som uppger att privata och politiska skäl var lika betydelsefulla för att de hoppade av visar sig dock vara betydligt mindre positiva till framtida uppdrag.

De som har lämnat sina landstingsuppdrag är betydligt mindre positiva till framtida uppdrag i landstinget. Endast drygt var femte avhoppare från landstinget uppger att han eller hon skulle kunna tänka sig ett framtida uppdrag i landstingsfullmäktige och/eller i en nämnd i landstinget. Cirka hälften av dem som har lämnat sina landstingsuppdrag uppger att de varken kan tänka sig ett uppdrag i landstingsfullmäktige eller i en nämnd i landstinget.

Andelen positiva bland dem som lämnat sina landstingsuppdrag

SOU 2001:48 Att vara förtroendevald

163

mellan 30 och 44 år tillhör den åldersgrupp i vilken störst andel är positiva till framtida landstingsuppdrag. Avhoppare i landstingen mellan 18 och 29 år visar sig dock vara mycket positiva till framtida uppdrag i kommunerna; nästan tre fjärdedelar av dessa uppger att de kan tänka sig ett uppdrag i kommunfullmäktige och/eller i en kommunal nämnd.

Liksom hos de kommunala avhopparna finns det inte någon skillnad i uppdragsattityd hos dem som har hoppat av sina landstingsuppdrag av framför allt privata skäl och dem som har hoppat av sina landstingsuppdrag av framför allt politiska skäl. I båda grupperna uppger 22 procent att de skulle kunna tänka sig ett framtida uppdrag i landstingsfullmäktige och/eller i en nämnd i landstinget. Däremot är andelen helt negativa, det vill säga de som varken kan tänka sig ett uppdrag i landstingsfullmäktige eller ett uppdrag i en nämnd i landstinget, betydligt större bland dem som framför allt hoppade av av politiska skäl.

Någon direkt möjlighet att jämföra uppdragsattityden hos dem som har lämnat sina förtroendeuppdrag i förtid med uppdragsattityden hos dem som innehar förtroendeuppdrag har inte varit möjlig. I en regional studie av kommunerna i Östergötlands län ett par månader före 1998 års val, uppgav emellertid 31 procent av ledamöterna i länets kommunfullmäktigeförsamlingar att de avsåg lämna fullmäktige efter valet (Hallström 2001). Övriga 69 procent hade alltså för avsikt att sitta kvar i kommunfullmäktige. Av dem i Kommundemokratikommitténs avhoppsundersökning som har lämnat ett uppdrag i kommunfullmäktige uppger 30 procent att de är negativa till framtida uppdrag som kommunfullmäktigeledamot, 42 procent uppger att de skulle säga ja och övriga att de är tveksamma. Med reservation för de skillnader som finns i både urval och frågeformuleringar kan ändå konstateras att andelen kommunfullmäktigeledamöter som säger nej till framtida uppdrag i kommunfullmäktige är ungefär lika stor i båda undersökningarna (31 respektive 30 procent).

I landstingen tycks det emellertid se annorlunda ut. I en nationell studie av samtliga ledamöter i landstingsfullmäktige uppger 24 procent att de inte vill bli nominerade i nästa val till landstingsfullmäktige, medan 76 procent svarar att de skulle kunna tänka sig att bli det (Mörck 2000). I Kommundemokratikommitténs undersökning uppger 51 procent av dem som har lämnat ett uppdrag i landstingsfullmäktige i förtid att de är negativa till ett framtida uppdrag i landstingsfullmäktige, 16

Att vara förtroendevald SOU 2001:48

164

procent uppger att de är positiva och 33 procent att de är tveksamma. Även här skiljer sig frågeformuleringarna i de två undersökningarna åt. En jämförelse tyder ändå på att andelen negativa till framtida uppdrag i landstingsfullmäktige är betydligt större bland dem som hoppat av i förtid från landstingsfullmäktige än bland dem som sitter kvar. Andelen negativa bland avhopparna från landstingsfullmäktige visar sig dock inte vara fullt så negativa till framtida uppdrag i kommunfullmäktige; endast 37 procent uppger att de skulle tacka nej till framtida uppdrag i kommunfullmäktige.

6.5 Åtgärder för att förbättra förtroendevaldas arbetsförhållanden och inflytande

I kommunallagen görs ingen skillnad på fritidspolitikers och heltidspolitikers inflytande. De har formellt sett lika stor makt och samma ansvar i förhållande till medborgarna för de beslut som fattas. Villkoren ser emellertid helt olika ut. Medan de förra skall hinna med både förberedelser och möten vid sidan om ett vanligt arbete kan de senare på arbetstid arbeta med frågor som sedan skall diskuteras och beslutas i de politiska församlingarna.

Både heltidspolitiker och fritidspolitiker fyller viktiga, men delvis olika, funktioner i den kommunala demokratin. Den kommunala organisationens storlek gör att förekomsten av heltidspolitiker har stor betydelse. Dessa är viktiga för att skapa stadga i de politiska ledningsuppgifterna och för att hålla ihop de förtroendevaldas arbete. Heltidspolitiker utgör också en motvikt till tjänstemännen. De har bättre förutsättningar än fritidspolitikerna att leda och styra den kommunala verksamheten.

Fritidspolitikerna lever sin vardag utanför kommun- och landstingshuset. I denna möter de hela tiden andra kommuninvånare – men inte så mycket i rollen som kommunalpolitiker utan mer i andra roller. Genom dessa kontakter skaffar sig fritidspolitikerna ovärderlig kunskap om kommuninvånarnas vardag och de problem, önskemål, frågor och behov som finns i denna. Fritidspolitikern har en viktig funktion, att utifrån denna kunskap och sina egna erfarenheter av levnadsförhållandena i kommunen tillföra ett medborgarperspektiv i den kommunala beslutsprocessen. Han eller hon är den främsta länken mellan medborgarna och den kommunala organisationen.

SOU 2001:48 Att vara förtroendevald

165

6.5.1 Se över tidsåtgången för förtroendeuppdrag

Kommunalt förtroendevalda lägger i dag i genomsnitt ned 9,9 timmar i veckan för att sköta sina kommunalpolitiska åtaganden. Den genomsnittliga tidsåtgången för kommunala förtroendeuppdrag motsvarar således i det närmaste en kvartstjänst. De som endast har ett nämnduppdrag lägger i genomsnitt ned 8,2 timmar i veckan på att sköta sina kommunalpolitiska åtaganden. Bland kommunfullmäktigeledamöter är motsvarande siffra 12,4 timmar i veckan. Förtroendeuppdrag i landstingen tycks vara ännu mer tidskrävande; nästan en tredjedel av ledamöterna i landstingsfullmäktige säger sig ägna mer än 20 timmar i veckan åt politiska uppdrag.

Frågan är om inte engagemanget som förtroendevald i kommuner och landsting har blivit för tidskrävande. Sånär som på någon enstaka procent är de förtroendevalda fritidspolitiker. För dessa måste det vara möjligt att kombinera uppdraget eller uppdragen med ett heltidsarbete. Dessutom måste det finnas tid över till familj och sociala aktiviteter. För många förtroendevalda är detta i dag ett reellt problem. Trenden tycks också vara att det blir alltmer tidskrävande att vara förtroendevald i både kommuner och landsting.

Den stora tidsåtgången framstår som problematisk av åtminstone två skäl. För det första stänger den i praktiken ute stora grupper av medborgare. Många som skulle kunna tänka sig ett förtroendeuppdrag kan tvingas säga nej därför att de inte kan lägga ned den tid som krävs. Av samma skäl kan även flera som har förtroendeuppdrag tvingas lämna dessa. Kommitténs undersökning av förtida avhopp visar också att det framför allt är privata skäl som ligger till grund för beslutet att lämna sina uppdrag. Särskilt bland vissa grupper av förtroendevalda, till exempel heltidsarbetande och småbarnsföräldrar, uppges att tiden som läggs ned på kommunalpolitiska åtaganden skapar en problematisk relation till den privata sfären.

För det andra innebär den stora tidsåtgången att fritidspolitiker i allt mindre utsträckning kan fullgöra sina uppdrag på fritiden – och därigenom blir de i allt mindre utsträckning just fritidspolitiker. Om fritidspolitiker i praktiken blir deltidspolitiker försvagas också medborgarperspektivet i den kommunala beslutsprocessen. En sådan utveckling riskerar att öka klyftan mellan de förtroendevalda och medborgarna.

Att vara förtroendevald SOU 2001:48

166

Mot bakgrund av detta anser Kommundemokratikommittén att tidsåtgången för kommunala förtroendeuppdrag har blivit orimligt stor. Enligt kommitténs uppfattning bör därför partier, kommuner och landsting se över denna. Det måste vara möjligt att fullgöra ett förtroendeuppdrag vid sidan av ett heltidsarbete och dessutom ha tid över till familj och fritidsintressen utanför politiken. Fler politiska organ med snävare ansvarsområden, fler förtroendevalda och en minskad uppdragskoncentration är tre sätt att minska tidsåtgången. Frågan om fler förtroendevalda behandlas mer utförligt i kapitel 5. Det handlar även om att organisera det politiska arbetet på ett tidseffektivt sätt.

Viktigt är att normen för hur mycket tid fritidspolitiker kan förväntas lägga ned på politiskt arbete inte självklart skall vara den som anses rimlig bland dagens fritidspolitiker. Även om flera fritidspolitiker upplever tidskonflikter mellan sitt uppdrag och den privata sfären utgör de sannolikt en privilegierad grupp som mer eller mindre har kunnat kombinera arbetsliv och privatliv med tidskrävande förtroendeuppdrag. De som inte lyckas ordna detta blir aldrig förtroendevalda eller tvingas lämna sina förtroendeuppdrag. Om ambitionen är att rekrytera nya grupper till förtroendeuppdrag bör man hålla i minnet att det inte är självklart att de privata omständigheterna är lika goda för alla presumtiva förtroendevalda.

6.5.2 Stärk fritidspolitikernas inflytande

Merparten av de förtroendevalda tycks vara nöjda med sitt inflytande i framför allt sitt eget parti. Det upplevda inflytandet i de kommunala beslutsprocesserna är något lägre. Samtidigt anser många att kommunen respektive landstinget är toppstyrda. Heltidspolitikernas och tjänstemännens inflytande anses vara för stort i förhållande till vad det borde vara. Utvecklingen tycks också vara att fritidspolitikerna får allt mindre inflytande.

Minskningen av fritidspolitikernas inflytande har uppmärksammats och kritiserats av bland andra Förtroendeuppdragsutredningen (SOU 1989:108) och Kommunala förnyelsekommittén (SOU 1996:169). Likafullt fortsätter utvecklingen; förändringarna i kommuner och landsting under 1990-talet innebar överlag att heltidspolitikerna och tjänstemännen ytterligare stärkte sitt inflytande medan fritidspolitikernas inflytande försvagades.

SOU 2001:48 Att vara förtroendevald

167

Kommundemokratikommittén ser mycket negativt på denna utveckling. Fritidspolitikernas medverkan är grunden för en väl fungerande representativ demokrati i kommuner och landsting. Att vända utvecklingen handlar mycket om attityder och förhållningssätt hos heltidspolitiker och tjänstemän. Utan att heltidspolitiker och tjänstemän själva släpper ifrån sig makt och tar på sig uppgiften att aktivt stödja fritidspolitikerna i deras arbete kommer heller inte fritidspolitikernas inflytande att öka.

Möjligheten till inflytande är större ju tidigare man kommer in i en beslutsprocess. Ett sätt att stärka fritidspolitikernas inflytande är därför att ge dem möjlighet att komma in tidigare i beslutsprocessen än vad som ofta är fallet i dag. Det handlar både om att få bättre kontroll över dagordningen och om att skapa större delaktighet i ärendeberedningen. Detta kan göras genom att nya politiska organ inrättas, såsom beredningar under fullmäktige och nämnder. Utifrån dessa kan de förtroendevalda ges bättre möjligheter att följa samhällsutvecklingen och den kommunala verksamheten, föra upp nya frågor på fullmäktiges respektive nämndernas dagordningar och aktivt delta i beredningsfasen. I synnerhet anser Kommundemokratikommittén att fullmäktiges roll bör stärkas i beslutsprocessen. Kommittén behandlar denna fråga dels nedan i detta kapitel, dels i kapitel 17.

Utvecklingen under 1990-talet, som inneburit att mer av kommunernas verksamhet bedrivs i privaträttsliga former, har ytterligare försvårat fritidspolitikernas medverkan. Den lagstadgade rätten till ledighet för förtroendevalda regleras i 4 kap. 11 § kommunallagen. Enligt denna har förtroendevalda rätt till den ledighet från sina anställningar som behövs för att de skall kunna fullgöra sina uppdrag. Med förtroendevalda avses i 4 kap. 1 § kommunallagen ledamöter och ersättare i fullmäktige, nämnder och fullmäktigeberedningar samt revisorer och revisorsersättare. Rätten till ledighet omfattar följaktligen inte uppdrag som styrelseledamot eller som revisor i kommunala företag. Överföring av kommunal verksamhet från traditionell till privaträttslig form riskerar därmed att i praktiken utestänga fritidspolitiker.

Frågan om rätt till ledighet för uppdrag i kommunala företag har tidigare behandlats av konstitutionsutskottet (bet. 2000/01:KU12). Mot bakgrund av vad som anförs i detta betänkande har riksdagen tillkännagjort för regeringen att frågan om att jämställa uppdrag i kommunala företag med andra kommunala uppdrag vad beträffar

Att vara förtroendevald SOU 2001:48

168

förhållandena för de förtroendevalda bör utredas (rskr. 2000/01:150).

Kommundemokratikommittén anser att förtroendevaldas möjlighet att styra och utöva insyn i den kommunala beslutsprocessen inte får påverkas av vilken form en kommun eller ett landsting väljer att bedriva verksamheten i. Det är därför angeläget att lagstiftningen får en sådan utformning att även fritidspolitiker kan åta sig uppdrag i kommunala företag.

Att vidga kretsen av förtroendevalda till att omfatta dem som av kommunen utsetts till styrelseledamöter och revisorer i kommunala företag framstår emellertid som olämpligt i förhållande till den associationsrättsliga lagstiftningen. Vi föreslår i stället att kommunallagens bestämmelse om rätt till ledighet vidgas till att omfatta även styrelseledamöter och revisorer som utses av fullmäktige i sådana bolag som kommunen eller landstinget helt eller delvis äger, eller i stiftelser som kommunen eller landstinget bildat ensamt eller tillsammans med någon annan.

6.5.3 Stärk fullmäktiges roll i beslutsprocessen

Undersökningar pekar på att fullmäktige i dag på många håll börjar få en urholkad ställning i den kommunala demokratin. Kommundemokratikommittén anser att fullmäktiges roll måste stärkas betydligt. Åtgärder för att stärka fullmäktiges ställning behandlas i kapitel 17.

Även i detta sammanhang vill emellertid kommittén understryka vikten av att kommuner och landsting noga ser över vilket inflytande fullmäktige de facto har i beslutsprocessen, och att de vid behov vidtar åtgärder för att stärka fullmäktige. Det är i fullmäktige som kommuninvånarnas gemensamma angelägenheter kan behandlas offentligt av direktvalda representanter. Kommundemokratikommittén ser negativt på trenden att fullmäktigesammanträdena blir allt färre. Den anförda förklaringen att detta sker till följd av ärendebrist indikerar i själva verket en dåligt fungerande demokrati. Att det råder så stor brist på frågor som är av allmänt intresse att dessa inte ens räcker till ett fullmäktigemöte varannan månad synes orimligt även i kommuner med liten befolkning. Troligare är att flera allmänintressanta frågor aldrig når fullmäktige, utan att dessa antingen behandlas enbart av styrelsen, en nämnd, en bolagsstyrelse eller en tjänsteman, eller i

SOU 2001:48 Att vara förtroendevald

169

sämsta fall över huvud taget inte tas upp av kommunerna eller landstingen.

Den tilltagande koncentrationen av makt till styrelsen innebär i sig också en demokratiförlust genom att frågor lyfts bort från en direktvald och för allmänheten öppen församling till en indirekt vald och för allmänheten normalt stängd församling. Den politiska debatten riskerar också att bli lidande. Eftersom de flesta partierna i fullmäktige finns representerade i styrelsen utgör denna i sin sammansättning ett slags ”minifullmäktige”. Diskussionen mellan partierna förs därför i stor utsträckning i styrelsen, och det kan kännas onödigt att även behandla ärendena i fullmäktige. På flera håll har fullmäktige också delegerat åt styrelsen att fatta beslut även i förhållandevis viktiga frågor. Konsekvensen av en sådan utveckling blir emellertid både att den stora grupp förtroendevalda som inte sitter i styrelsen får mindre inflytande och att medborgarnas insyn i den kommunala verksamheten minskar.

För att fullmäktige skall kunna stärka sin roll krävs att dess inflytande ökar, särskilt i början av beslutsprocessen. Fullmäktige måste ta makten över dagordningen genom att fler ärenden initieras av fullmäktigeledamöterna själva. Fullmäktige bör också kunna delta under beredningsfasen av ett ärende. Lyckas inte kommuner och landsting stärka fullmäktiges inflytande i början av beslutsprocessen kommer fullmäktige inte att vara mycket mer än ett ”transportkompani” vars uppgift oftast inskränker sig till att bekräfta redan avgjorda ärenden.

Fria vägledningsdebatter i viktiga frågor kan vara ett sätt att öka mängden ärenden som börjar i fullmäktige. Medborgerlig initiativrätt i fullmäktige, som behandlas i kapitel 19, kan vara ett annat sätt. Fullmäktiges inflytande i beredningsfasen kan ökas genom att fullmäktige stämmer av och diskuterar olika ärenden under pågående beredning.

I vissa kommuner har fullmäktigeberedningar inrättats i syfte att stärka fullmäktige. Kommundemokratikommittén anser att detta kan vara en väg att gå för att stärka fullmäktiges roll både i initieringsfasen och i beredningsfasen. Ibland har dock inrättandet av fullmäktigeberedningar lett till färre förtroendevalda. En sådan utveckling är enligt kommitténs synsätt negativ. Om man vidgar rekryteringen till fullmäktigeberedningar till en vidare krets utanför fullmäktige behöver inrättandet av sådana beredningar inte heller leda till färre förtroendevalda. Snarare skulle fullmäktige-

Att vara förtroendevald SOU 2001:48

170

beredningar kunna innebära en möjlighet för fler personer att få kommunala förtroendeuppdrag.

6.5.4 Åtgärder för att motverka förtida avhopp

Som framgått ovan ökade omsättningen av förtroendevalda under 1990-talet kraftigt. Till stor del berodde det på att avgångarna i samband med val ökade förhållandevis mycket. Andelen förtida avhopp tycks däremot ha legat på en förhållandevis stabil nivå under de senaste tio åren.

Vad gäller dem som under den pågående mandatperioden har valt att lämna sina förtroendeuppdrag i förtid, visar Kommundemokratikommitténs undersökning att de privata skälen spelar störst roll för avhoppet. Även om flera av ledamöterna som lämnat sina uppdrag framför kritik mot politikens arbetssätt och former är sådana skäl sällan avgörande för beslutet att lämna uppdrag. Åtgärder just i syfte att motverka förtida avhopp handlar därför mycket om att förbättra de praktiska förutsättningarna för att kunna vara förtroendevald.

En åtgärd kan vara att se över tidsåtgången för kommunala förtroendeuppdrag. Svårigheter att kombinera förtroendeuppdrag och arbete visar sig vara det näst vanligaste skälet i kommunerna och det vanligaste skälet i landstingen till att förtroendevalda lämnar sina uppdrag. Flera av dem som hoppat av i förtid skulle sannolikt ha fortsatt åtminstone mandatperioden ut om de tidsmässiga förutsättningarna för att kombinera förtroendeuppdrag med heltidsarbete hade varit bättre.

Det vanligaste skälet till att lämna uppdrag i kommunen i förtid är flyttning från kommunen. För att vara valbar till fullmäktige eller en nämnd fordras att man är folkbokförd i kommunen och har fyllt 18 år. Om man flyttar från kommunen och därmed inte längre är folkbokförd i den, upphör också uppdraget genast.

I flertalet fall är det också helt naturligt att den förtroendevalda som flyttar lämnar sina uppdrag. Det förekommer emellertid tillfällen då det kan finnas skäl att låta en förtroendevald som flyttar från en kommun eller ett landsting behålla sina förtroendeuppdrag. Detta är rimligt när det endast handlar om temporär bosättning i en annan kommun eller ett annat landsting. Även en sådan temporär flyttning kan leda till att man måste folkbokföra sig i den nya kommunen.

SOU 2001:48 Att vara förtroendevald

171

Huvudregeln i folkbokföringslagen (1991:481) är att man skall vara folkbokförd där man regelmässigt tillbringar dygnsvilan. Från denna huvudregel finns vissa undantag. Vad gäller högskolestuderande innebär nuvarande folkbokföringslag en skärpning mot vad som gällt tidigare. Den som var studerande vid en högskola hade enligt de äldre reglerna rätt att vara folkbokförd i föräldrahemmet. Enligt förarbetena till nuvarande folkbokföringslag var det olämpligt att reglerna för vuxna studerande avvek från vad som gällde övriga myndiga personer (prop. 1990/91:153). De nu gällande bestämmelserna innebär därför att högskolestuderande skall vara folkbokförda på studieorten. Om en studerande veckopendlar till studieorten skall dock reglerna om dubbel bosättning tillämpas. Förutsättningen för att den studerande skall falla under denna kategori är att han eller hon tillbringar minst en natt i veckan i föräldrahemmet.

Kommundemokratikommittén anser att förtroendevalda som flyttar till en annan kommun under en period som är längre än sex månader, och som enligt folkbokföringslagens regler således måste vara folkbokförda på en fasighet i den nya kommunen, bör få behålla sina uppdrag under resten av mandatperioden. Exempelvis gäller detta förtroendevalda som flyttar till en annan kommun för att där bedriva högskolestudier. Fullmäktige bör ges rätten att i sådana fall besluta att den förtroendevalda skall kunna stanna kvar på sina uppdrag mandatperioden ut.

Flytten till den nya kommunen eller det nya landstinget bör inte vara definitiv utan av tillfällig karaktär. Den förtroendevalda bör också ha praktiska möjligheter att delta i de flesta sammanträden som följer av uppdraget. Om så inte är möjligt bör den förtroendevalda inte heller få stanna kvar på sina uppdrag.

Enligt vårt förslag fattas beslutet om en förtroendevald skall få stanna kvar på sina uppdrag av fullmäktige. Av detta följer att det endast är förtroendevalda som utses av fullmäktige som skall ha möjlighet att stanna kvar på sina uppdrag under återstoden av mandatperioden. Möjligheten föreslås således endast gälla ledamöter och ersättare i nämnder och fullmäktigeberedningar samt revisorer och revisorsersättare. Ledamöter i fullmäktige är däremot utsedda direkt av väljarna i de kommunala valen. Att ge fullmäktige möjlighet att besluta om dispens från valbarhetskravet för fullmäktigeledamöter skulle strida mot väljarnas exklusiva rätt att utse fullmäktigeledamöter.

Att vara förtroendevald SOU 2001:48

172

Kommundemokratikommittén föreslår att fullmäktige ges rätt att besluta att en förtroendevald som valts av fullmäktige och som upphör att vara folkbokförd i kommunen och därmed också att vara valbar, får kvarstanna på sina uppdrag under återstoden av mandattiden.

173

7 Ekonomiska villkor

Kommitténs förslag:

Förtroendevalda ges rätt till skälig kompensation för arbetslöshetsersättning och liknade ersättning som de förlorar när de fullgör sina uppdrag.

Förtroendevalda som har barn med behov av tillsyn ges rätt till skälig ersättning för nödvändiga kostnader för barntillsyn.

7.1 Vårt uppdrag

Kommittén har tolkat sitt uppdrag på följande sätt. Kommittén skall se över de förtroendevaldas ekonomiska villkor och föreslå hur eventuella problem på bästa sätt åtgärdas. Kommitténs arbete koncentreras till fritidspolitikernas villkor.

7.2 Bakgrund

I analysen av de förtroendevaldas arbetsförhållanden och utvärderingen av de bestämmelser i kommunallagen som reglerar de förtroendevaldas villkor, utgör de omständigheter som påverkar de förtroendevaldas ekonomiska förhållanden en avgörande del. Utgångspunkten för en översyn av reglerna rörande ekonomiska förmåner till förtroendevalda är att den förtroendevalda inte skall göra en ekonomisk förlust när han eller hon fullgör ett uppdrag. Om så är fallet utgör detta ett hinder för den enskilde att engagera sig politiskt. I förlängningen försämrar detta vissa gruppers möjligheter att engagera sig i den politiska processen. Detta innebär i sin tur problem i fråga om kommunaldemokratisk legitimitet och representativitet. Sådana hinder måste i möjligaste mån undanröjas.

Ekonomiska villkor SOU 2001:48

174

Flera olika problem har identifierats av Kommundemokratikommittén. Exempelvis har vissa grupper ingen rätt till ersättning för uppkommen inkomstförlust på grund av förtroendeuppdraget. Dessutom finns grupper som drabbas av kostnader som en följd av ett förtroendeuppdrag. Kommittén har därvid riktat in sig på förtroendevalda med barn med tillsynsbehov, eftersom dessa förtroendevalda kan ha kostnader för barntillsyn i samband med exempelvis sammanträden, och förtroendevalda med funktionshinder. Det är väsentligt att de förtroendevalda kompenseras för sådana kostnader. Kommittén avser därför att åtgärda sådana faktorer som kan upplevas som ekonomiskt betungande för vissa grupper bland de förtroendevalda. Kostnader som kan drabba förtroendevalda med funktionshinder behandlas i kapitel 9.

7.3 Ekonomiska förmåner för förtroendevalda

7.3.1 Gällande reglering

Ekonomiska villkor för förtroendevalda i kommuner och landsting regleras i dag i 4 kap. 12–15 a §§ i kommunallagen (1991:900). Regelverket består av två delar: en för kommunen eller landstinget obligatorisk del, enligt 12–13 och 15 a §§, samt en frivillig del enligt 14–15 §§.

I 12 § stadgas att förtroendevalda har rätt till skälig ersättning för den arbetsinkomst samt de pensions- och semesterförmåner som de förlorar när de fullgör sina uppdrag. Denna rättighet omfattar inte, enligt stadgandets andra stycke, de förtroendevalda som fullgör sina uppdrag på heltid eller betydande del av heltid. Av 13 § framgår att fullmäktige skall besluta enligt vilka grunder ersättning till sådana skall betalas. Fullmäktige är således skyldig att anta bestämmelser som närmare reglerar kommunens eller landstingets ersättningsskyldighet enligt 12 §. Av 15 a § följer att rätten till ersättning även avser förtroendevalda i en gemensam nämnd. Ersättningsskyldigheten åligger då den kommun som valt den förtroendevalda.

Av 14 § följer att fullmäktige får besluta att förtroendevalda i skälig omfattning skall få ersättning för resekostnader och andra utgifter som föranleds av uppdraget samt arvode, pension och andra ekonomiska förmåner. I 15 § stadgas att om fullmäktige beslutar att arvode skall betalas, skall arvodet bestämmas till lika belopp för lika uppdrag. Kravet på likhet omfattar dock inte för-

SOU 2001:48 Ekonomiska villkor

175

troendevalda som fullgör sina uppdrag på heltid eller betydande del av heltid. I 14–15 §§ regleras den frivilliga delen av de förtroendevaldas ekonomiska villkor. Fullmäktige har således ingen skyldighet att besluta om dessa förmåner för de förtroendevalda.

De förtroendevaldas ekonomiska villkor skall betraktas i den kommunalrättsliga kontext där bland annat förbud mot stöd till enskild utgör en grundläggande princip. Utgångspunkten är att en kommun inte har rättslig kompetens att utge ekonomiska medel eller annat bistånd till enskilda individer. För att ett sådant utgivande skall bli rättsenligt krävs lagstöd. I olika förvaltningsrättsliga regleringar återfinns ett sådant lagstöd, exempelvis i 6 § socialtjänstlagen (1980:620) som reglerar kommunens skyldighet att utge bistånd till enskilda som inte själva kan tillgodose sina behov eller få dem tillgodosedda på annat sätt. På liknande sätt stadgar 4 kap.1215 a §§kommunallagen en möjlighet, och till viss del en skyldighet, att utge ekonomiska förmåner till enskilda förtroendevalda. Tolkningsbakgrunden till dessa stadganden utgörs dock likväl av de allmänna kommunalrättsliga principerna, vilka innefattar förbudet mot ekonomiskt stöd till enskilda individer. Detta innebär att bestämmelserna i 4 kap. 12–15 a §§ skall tolkas restriktivt. Fullmäktige har därför inte någon möjlighet att besluta om ekonomiska förmåner som går utöver dessa stadganden.

Till de ovan behandlade reglerna angående de förtroendevaldas ekonomiska förmåner skall även läggas den förtroendevaldas rätt till ledighet från sin anställning för att fullgöra sitt förtroendeuppdrag. Stadgandet, som återfinns i 4 kap. 11 §, innebär en förmån för den förtroendevalda i förhållande till sin arbetsgivare. Rätten till ledighet utgör självfallet en grundförutsättning för att den förtroendevalda över huvud taget skall ha möjlighet att utföra sitt uppdrag.

Av de ovan behandlade stadgandena i kommunallagen framgår att kommuner och landsting i dag är skyldiga att ersätta sina förtroendevalda för de arbetsinkomster, pensions- och semesterförmåner de förlorar när de fullgör sina uppdrag. Denna skyldighet, som framgår av 4 kap. 12 §, infördes i samband med 1991 års kommunallagsreform. Tidigare var utgivande av sådan ersättning frivilligt.

Förutom ersättning kan de förtroendevalda, som framgått ovan, även erhålla arvode. Utbetalande av arvode är dock frivilligt för kommuner och landsting. De flesta kommuner och landsting har

Ekonomiska villkor SOU 2001:48

176

någon form av arvodessystem, även om nivån på arvodena skiljer sig åt. Innan 1991 års kommunallagsreform genomfördes, lades ersättningen för förlorad arbetsinkomst samman med arvodet. Arvodesnivån bestämdes med beaktande av att de förtroendevalda även skulle ersättas för den förlorade arbetsinkomsten. Införandet av rätten till ersättning för förlorad arbetsinkomst innebar att kommunerna och landstingen blev tvungna att skilja mellan å ena sidan ersättning och å andra sidan arvode. Huvudregeln för arvodet framgår av 4 kap. 15 §. Där stadgas att arvodet skall vara lika för lika uppdrag. De förtroendevalda skall därmed behandlas enligt ett slags likhetsprincip. Ifråga om ersättning för förlorade inkomster, enligt 4 kap. 12 §, är förhållandet det motsatta. De förtroendevalda skall ersättas enligt individuella förutsättningar, det vill säga det är den enskilde förtroendevaldas faktiska bortfall av inkomst, semester- och pensionsförmåner som, i skälig omfattning, skall ersättas. Det krävs dock att den förtroendevalda yrkar på ersättning för att någon skyldighet att utbetala sådan skall uppstå för kommunen eller landstinget.

Rätten till kompensation enligt 4 kap. 12 § gäller inte de förtroendevalda som är politiskt verksamma på heltid eller betydande del av heltid. För avgörande av vilken verksamhetsgrad som utgör ”betydande del av heltid” har vid tidigare överväganden inte angetts någon absolut gräns, däremot har 40 procent ansetts utgöra ett riktmärke (se prop. 1990/91:117 och 1982/83:97). Gränsen är avsedd att skilja fritidspolitiker från dem som är politiskt verksamma under former som mera påminner om ett förvärvsarbete. För den sistnämnda gruppen förväntas fullmäktige besluta om förmåner som är att jämställa med de förmåner, ersättning för pension etc. som utgår vid ett jämförbart förvärvsarbete.

De förtroendevalda som omfattas av rätten till ersättning är de som uppräknas i bestämmelsen i 4 kap. 1 § kommunallagen, det vill säga ledamöter och ersättare i fullmäktige, nämnder och fullmäktigeberedningar samt revisorer och revisorsersättare. Även förtroendevalda i en gemensam nämnd har rätt till ersättning. Denna rätt regleras i 4 kap. 15 a §. Vidare ingår ledamöter och ersättare i den beslutande församlingen, förbundsstyrelsen eller annan nämnd, de beslutande församlingarnas beredningar samt revisorer och revisorsersättare i ett kommunalförbund i legaldefinitionen av ”förtroendevald”.

SOU 2001:48 Ekonomiska villkor

177

7.3.2 Motiv till gällande reglering

Syftet med att införa de nu gällande ersättningsbestämmelserna var i första hand att underlätta rekryteringen av förtroendevalda. I förarbetena till nu gällande kommunallag påpekades att svårigheterna att rekrytera och bibehålla personer för förtroendeuppdrag i kommuner och landsting ingav oro. Utgångspunkten för gällande reglering av de förtroendevaldas ekonomiska förmåner var därför att ingen skulle behöva avstå från ett kommunalt förtroendeuppdrag av privatekonomiska skäl (prop. 1990/91:117, Ds 1988:46 ).

Problemet med förlorad arbetsinkomst ansågs framför allt gälla privatanställda och småföretagare och bedömdes vara den främsta orsaken till att dessa grupper i så liten omfattning engagerade sig i kommunpolitiken. De statligt anställda och de kommunalt anställda fick däremot i många fall behålla sin lön då de utförde sina förtroendeuppdrag. Det framhålls i propositionen att det var mycket angeläget att alla valbara medborgare, så långt det var möjligt, skulle ges lika förutsättningar att åta sig kommunala förtroendeuppdrag (prop. 1990/91:117).

Syftet med den rätt till ersättning för förlorad arbetsinkomst som infördes år 1991, var att undanröja sådana privatekonomiska hinder för rekrytering och att motverka att förtroendevalda lämnade sina uppdrag. Rätten till ersättning omfattar förlorad arbetsinkomst. Med arbetsinkomst avses kontant lön eller motsvarande inkomst av rörelse eller av jordbruksfastighet. Rätten till ersättning omfattar även pensions- och semesterförmåner. Det framgår dock tydligt av förarbetena att den förtroendevalda måste kunna påvisa ett konkret inkomstbortfall för att ersättningsskyldighet skall uppstå för kommunen eller landstinget. Vidare uteslöts möjligheten till ersättning för utebliven inkomst av tillfällig förvärvsverksamhet (prop. 1990/91:117).

De förtroendevalda har rätt till ersättning för inkomstbortfall samt förlorade pensions- och semesterförmåner i skälig omfattning. Skälighetskravet innebär att det finns en högsta och en lägsta nivå på ersättningens storlek. Det innebär även att kommunerna och landstingen ges stor frihet att anpassa ersättningssystemen till de lokala förhållandena. I denna frihet anses även ingå användning av schabloniserade ersättningar i syfte att göra systemet administrativt lätthanterligt (prop. 1990/91:117).

Ekonomiska villkor SOU 2001:48

178

7.3.3 Rättspraxis

Frågan om de förtroendevaldas rätt till ersättning för förlorad arbetsinkomst har inte, enligt vad kommittén erfarit, prövats av domstol. Det finns ett mycket litet antal fall från Regeringsrätten och från kammarrättsnivå som berör närliggande problem.

Regeringsrätten prövade, i fallet RÅ 1998 ref. 33, Båstads kommuns bestämmelser om ekonomiska förmåner för de förtroendevalda. De av kommunfullmäktige fastslagna bestämmelserna stadgade bland annat att den som erhöll ersättning för förlorad arbetsinkomst inte hade rätt till arvode i samma utsträckning som övriga förtroendevalda. Regeringsrätten konstaterade att Båstads kommun därvidlag inte uppfyllde kravet i 4 kap. 15 § kommunallagen som stadgar att arvodet skall bestämmas till lika belopp för lika uppdrag. Rätten upphävde därför bestämmelserna i den delen. Genom att göra arvodets storlek beroende av nivån på ersättningen för förlorad arbetsinkomst, sammanblandade Båstads kommun arvode och ersättning, vilket fick till följd att fullmäktiges beslut stred mot kommunallagen.

Kammarrätten i Sundsvall prövade frågan om kommunfullmäktiges i Leksands kommun beslut angående arvodesnivån för de förtroendevalda stred mot kommunallagen eftersom det saknades kommunala bestämmelser för ersättning för förlorad arbetsinkomst. Kammarrätten konstaterade att det enligt 4 kap. 13 § kommunallagen var obligatoriskt för kommunfullmäktige att fastställa sådana bestämmelser. Kommunens underlåtenhet i den delen medförde dock inte att beslut i fråga om arvodesnivån stred mot kommunallagen. Kammarrätten biföll därför inte, i dom den 8 december 1992, besvären.

Dessa båda fall avser prövning av fullmäktiges fastställande av generella bestämmelser för de förtroendevaldas ekonomiska förmåner. Då alla fullmäktigebeslut är överklagbara, är det praktiskt enkelt för en kommunmedlem att besvära sig över dessa. En helt annan sak är det då bestämmelserna skall tillämpas i det enskilda fallet, när en förtroendevald yrkar ersättning för en viss inkomstförlust. Beskedet från kommunförvaltningen kan då ofta vara muntligt. Den förtroendevalda som av någon anledning inte är nöjd med beskedet måste begära ett överklagbart beslut. Detta kan självfallet upplevas som opraktiskt. Därtill kan det även, såväl av den förtroendevalda som dennes partikamrater, uppfattas som olämpligt att den förtroendevalda försöker processa sig till

SOU 2001:48 Ekonomiska villkor

179

ekonomiska förmåner. Sådana uppfattningar är, enligt vad kommittén erfarit, vanliga bland de förtroendevalda. Svårigheten och oviljan att överklaga är två faktorer som kan bidra till att förklara varför så få fall har prövats i domstol.

7.3.4 Frågans behandling i tidigare utredningar

Efter 1991 års kommunallagsreform har de förtroendevaldas ekonomiska villkor behandlats i två utredningar. Några lagändringar har dock inte genomförts efter år 1991.

Lokaldemokratikommittén behandlade frågan i sitt slutbetänkande Lokal demokrati i utveckling (SOU 1993:90). Kommitténs huvudsakliga uppfattning var att systemet borde återgå till rättsläget före 1991 års reform, det vill säga att ersättningen till de förtroendevalda borde återföras till kommunernas och landstingens frivilliga område. Skyldigheten att ersätta förtroendevalda för förlorad arbetsinkomst samt semester- och pensionsförmåner stred, enligt Lokaldemokratikommittén, mot den kommunala självstyrelsen. Kommittén uttryckte att andan i 1991 års kommunallag präglades av stor respekt för det kommunala självstyret. Rent principiellt var det därför fel att använda obligatorisk reglering avseende kommunernas interna arbetsförhållanden och organisation. I kommitténs betänkande framfördes även synpunkten att dagens system var administrativt svårhanterligt och orättvist. Stora grupper av förtroendevalda hade upplevt att den totala ersättning de fick från kommunen eller landstinget hade minskat. Lokaldemokratikommittén förespråkade därför ett avskaffande av den obligatoriska ersättningsskyldigheten samt en återgång till rättsläget före 1991 års kommunallagsreform.

Kommunala förnyelsekommittén behandlade den närliggande frågan om de förtroendevaldas rätt till ledighet från sin anställning för utförande av förtroendeuppdraget. I kommitténs slutbetänkande Förnyelse av kommuner och landsting (SOU 1996:169) diskuteras skiftarbetarens situation i perspektivet rätt till ledighet för att fullgöra förtroendeuppdrag. Det hade kommit till kommitténs kännedom att skiftarbetare ibland upplevde svårigheter att få ledigt från sina anställningar för fullgörande av förtroendeuppdrag. Framför allt gällde det i samband med sammanträden m.m. då skiftarbetaren behövde få möjlighet att sova. Kommittén menade att de svårigheter som föreligger för denna grupp vad gäller att åta

Ekonomiska villkor SOU 2001:48

180

sig ett förtroendeuppdrag snarast kan härledas till attityder hos arbetsgivare och arbetskamrater. Kommittén föreslog därför inga lagändringar i den delen.

7.4 Allmänna överväganden

Dagens reglering av förtroendevaldas rätt till kompensation för förlorad arbetsinkomst samt pensions- och semesterförmåner, är konstruerad utifrån en traditionell ”typisk” förvärvsform, det vill säga en tillsvidareanställd, lönearbetande person, verksam på heltid, dagtid hos en arbetsgivare, på ett arbetsställe som tillhör denne arbetsgivare och där anställningsvillkoren normalt bestäms kollektivt inom vissa rättsliga ramar. För närvarande genomgår arbetslivet en förändring som kan beskrivas som en övergång från den traditionella anställningen till nya och varierande arbetsformer. Till dessa nya arbetsformer kan knytas en rad skilda företeelser, av vilka några kommer att diskuteras nedan.

Då dagens reglering av förtroendevaldas ersättning för inkomstbortfall är utformad och avpassad i syfte att kompensera en begränsad och minskande grupp på arbetsmarknaden, kommer alltfler att vara missnöjda med den kompensation som utges för förlorad arbetsinkomst och upplupna kostnader. Kommundemokratikommittén har i detta sammanhang identifierat fyra problemområden: arbetsavtalets form och varaktighet, arbetstidens omfattning och förläggning, ersättningar från socialförsäkringen samt övriga kostnader relaterade till uppdragets fullgörande.

7.4.1 Fritidspolitikerns anställningsform

Anställningsavtal har i ökande utsträckning kommit att ersättas med arbetsavtal i andra former. Till dessa hör bland andra uppdragsavtal, såsom entreprenader, konsultuppdrag och franchising. För egenföretagaren kan problem rörande kompensation uppstå då engagemang i förtroendeuppdrag kan leda till att det egna företaget inte växer som det kanske skulle ha gjort om företagaren hade haft möjlighet att ägna sig åt verksamheten på heltid. En sådan förlust kan vara problematisk att styrka, eftersom det ju är fråga om utebliven planerad inkomst.

För den som är verksam som uppdragstagare kan ett förtroendeuppdrag leda till att uppdrag som kan vara av betydligt

SOU 2001:48 Ekonomiska villkor

181

större omfattning än förtroendeuppdraget går förlorade i sin helhet. Ett exempel kan nämnas som illustration. SA är verksam som tolk och erbjuds vanligen tolkuppdrag som sträcker sig över hela arbetsdagar. Börjar ett nämndsmöte exempelvis klockan två, innebär detta att SA måste tacka nej till uppdrag hela denna dag. Den ekonomiska förlusten kan således avsevärt överstiga en kompensation som i enlighet med den som traditionellt erbjuds förtroendevalda enbart baserar sig på sammanträdestiden. Många timanställda erfar motsvarande problem.

7.4.2 Fritidspolitikerns arbetstider

För skiftarbetande eller personer som har oregelbundna arbetstider uppstår problem då arbetstiden inte sammanfaller med tiden för förtroendeuppdragets fullgörande, eftersom rätt till ledighet endast föreligger då arbetstid och uppdrag sammanfaller i tiden. Det kan innebära att förtroendevalda tvingas arbeta natt före dag då förtroendeuppdrag skall fullgöras, för att sedan åter påbörja nattskift vid dagens slut. Särskilda svårigheter tycks ligga i det faktum att nattskift ofta är organiserade så att arbetskraften är fåtalig, vilket medför att kollegor inte har möjlighet att ”täcka upp” under några timmar.

För förvärvsarbetande verksamma inom områden med oreglerad arbetstid kan också ett förtroendeuppdrag innebära en särskild påfrestning i det att ledighet för förtroendeuppdrag inte innebär att arbetsuppgifterna bortfaller. Dessa skall fullgöras inom ramen för övrig arbetstid. Detta förhållande kan gälla för såväl egenföretagare som anställda.

7.4.3 Fritidspolitikerns socialförsäkringsersättning m.m.

Av förändringen mot en mer flexibel arbetsmarknad följer också att andra ersättningsformer får ökad betydelse. Perioder med avlönat förvärvsarbete alternerar med perioder av arbetslöshet och arbetslöshetsersättning. Förvärvsarbete avbryts för vård av barn eller perioder av studier. Bestämmelserna rörande ersättning för förtroendeuppdrag och tillämpningen av dessa bestämmelser, måste således harmoniseras med andra ersättningsformer än ersättning för förvärvsarbete.

Ekonomiska villkor SOU 2001:48

182

Till detta område hör också kompensation för pensionsförmån som en förtroendevald förlorar då uppdrag fullgörs. För majoriteten av de förvärvsarbetande betalar arbetsgivare numera premier till pensionsförsäkring. Premierna baserar sig normalt på bruttoinkomster. När dessa sjunker, sjunker således också premierna. Enligt vad kommittén erfar har det inte varit möjligt att kompensera de förtroendevalda för denna förlust på ett administrativt hanterbart sätt. Framför allt är det svårt för den förtroendevalda att först då pensionsfallet inträffar kunna påvisa hur pensionsförmånen påverkats av tidigare inkomstavdrag.

7.4.4 Kostnader vid uppdragets fullgörande

Det har kommit till kommitténs kännedom att vissa grupper upplever det som besvärande att kostnader som är direkt relaterade till förtroendeuppdragets utförande inte ersätts. Detta utgör ett problem då förtroendeuppdraget skall fullgöras. Det finns i dag möjligheter för kommunen eller landstinget att på frivillig väg ersätta vissa kostnader som uppkommit i anslutning till uppdraget. Enligt vad kommittén erfarit har många kommuner ett sådant system. Ersättningarna är emellertid ofta låga och täcker inte alls den uppkomna faktiska kostnaden.

Förtroendevalda med barn med tillsynsbehov kan ibland drabbas av kostnader för barntillsyn då den förtroendevalda exempelvis skall närvara vid ett sammanträde. Det gäller särskilt ensamstående med barn som kan ha svårigheter att lösa situationen med hjälp av någon närstående. Flera kommuner har infört ersättningssystem för barntillsynskostnader. Ersättningen är dock låg, vanligen i storleksordningen 40–50 kronor i timmen. Med beaktande av att ersättningen är skattepliktig samt att den förtroendevalda kan bli skyldig att betala sociala avgifter m.m. för den utgivna lönen till den som tagit omsorg om barnen, är det självfallet en för låg ersättning. För den som måste lösa barntillsynsfrågan genom att anlita mer eller mindre kostsamma externa krafter, är det en realitet att förtroendeuppdragets utförande medför extra kostnader. Den förtroendevalda gör då en ekonomisk förlust på grund av sitt uppdrag, och risken är uppenbar att han eller hon väljer att avstå från sitt förtroendeuppdrag.

SOU 2001:48 Ekonomiska villkor

183

7.4.5 Övriga frågor

Ekonomiska villkor för ersättare

Den som är ersättare i en kommunal nämnd eller en fullmäktigeförsamling, behöver i princip samma insyn i verksamheten och fortlöpande tillgång till information som den ordinarie ledamoten. Det är en grundförutsättning för att ersättaren skall kunna fullgöra sitt uppdrag och fullt ut ersätta den ordinarie ledamoten vid dennes frånvaro. Ersättarnas ekonomiska villkor är ur det perspektivet lika väsentliga som övriga förtroendevaldas.

Många kommuner har i dag ett system där ersättare i nämnder och fullmäktige åtnjuter i princip samma förmåner som de ordinarie ledamöterna. Den som närvarar vid ett sammanträde i egenskap av ersättare ersätts för förlorad arbetsinkomst och erhåller även arvode för sammanträdet. Kommittén är positiv till detta och finner ingen anledning att reglera ersättarnas ekonomiska villkor utöver vad som i dag gäller, det vill säga att ersättarna vad avser ekonomiska villkor kan behandlas på samma sätt som de ordinarie ledamöterna i nämnd och fullmäktige.

Uppdragsarvode som alternativ till sammanträdesarvode

En kommun har enligt 4 kap. 14 § kommunallagen möjlighet att utge arvode till de förtroendevalda. De flesta kommuner har någon form av arvodessystem. Nivån på arvodet varierar dock från kommun till kommun. Arvodet är vanligen knutet till nämndens eller fullmäktiges sammanträden, ett så kallat sammanträdesarvode. Arvodets omfattning blir därigenom beroende av antalet sammanträden. Med sammanträde jämställs normalt även förrättningar på nämnds uppdrag m.m.

Ett alternativ till att knyta arvodet till sammanträden och liknande är att knyta det till själva förtroendeuppdraget. Den förtroendevalda får då ett fast arvode. Sammanträdena utgör endast en del av ett förtroendeuppdrag. Ett uppdragsarvode syftar till att värdera övriga aktiviteter som följer av ett förtroendeuppdrag, exempelvis kontakter med medborgarna vid möten eller via telefon och Internet på samma sätt som vid sammanträden. En fördel med ett sådant system är att det är administrativt lätthanterligt. Arvodet kan automatiskt betalas ut till de förtroendevalda utan att någon sammanställning av antalet möten m.m. måste föreligga som

Ekonomiska villkor SOU 2001:48

184

beslutsunderlag. En nackdel kan vara att denna form av arvode kan upplevas som orättvis. Den förtroendevalda får ett arvode av en viss storlek oavsett om ett antal extra sammanträden bevistats. Eftersom arvodet tillhör den frivilliga sidan av de förtroendevaldas ekonomiska villkor har fullmäktige i princip full frihet att välja den arvodesform – sammanträdes- eller uppdragsarvode – som passar kommunen bäst. Det grundläggande kravet på likabehandling som följer av 4 kap. 15 § måste dock iakttas. Kommittén föreslår ingen ändring i denna del utan det skall även fortsättningsvis vara upp till varje kommun att avgöra vilket system som passar bäst.

7.5 Kommitténs förslag

7.5.1 Förtroendevaldas rättigheter och den kommunala självstyrelsen

Dagens reglering är formulerad i termer av rätt för förtroendevalda till ledighet från sina anställningar och ersättning för förlorad arbetsinkomst m.m. I vardagligt språkbruk kan denna formulering inge en föreställning om att förmånerna är bättre och enklare att tillgå än vad de rent faktiskt är. För att frågan om rätt till ledighet och ersättning skall kunna diskuteras, måste det fastställas vad som avses med en ”rättighet”. Inom den svenska förvaltningsrätten avses normalt med detta begrepp en förmån som är klart definierad i lag, såväl vad gäller rättighetens konkreta innehåll som dess förutsättningar. Förmånen skall därtill vara utkrävbar genom att den enskilde har möjlighet att överklaga ett avslagsbeslut.

Förmånerna, som de är formulerade i den svenska kommunallagen, utgör inte några legala rättigheter i denna mening. Det framgår inte av lagen vad förmånerna konkret består i och inte heller ges några detaljerade anvisningar om under vilka förutsättningar de utbetalas. Den laglighetsprövning som sker enligt 10 kap. kommunallagen kan endast leda till att det överklagade beslutet upphävs. Förmånen i sig går inte att utkräva.

Att tillerkänna samtliga förtroendevalda en laglig rätt till kompensation för förlorade inkomster och uppkomna kostnader skulle kräva att det i kommunallagen infördes flera detaljerade och tvingande lagrum. En detaljerad rättighetslagstiftning skulle dock bryta mot kommunallagens karaktär av målinriktad ramlag. En sådan lagstiftning skulle också minska kommunernas möjligheter

SOU 2001:48 Ekonomiska villkor

185

att självständigt besluta vilka ersättningar som bäst tillgodoser de lokala behoven.

Framför allt utgör varje införande av för kommunerna tvingande lagstiftning en inskränkning av den kommunala självstyrelsen.

Det är emellertid Kommundemokratikommitténs uppfattning att ökade utsikter till kompensation för förlorad arbetsinkomst och andra upplupna kostnader avsevärt skulle underlätta de förtroendevaldas arbetsvillkor och möjligheten att rekrytera fritidspolitiker. Möjligheterna för i dag underrepresenterade grupper att aktivt delta i det kommunala politiska systemet som förtroendevalda skulle också öka. En sådan ändring skulle sannolikt också medföra en ökning av kommunpolitikens legitimitet eftersom alla grupper av kommunmedlemmar lättare skulle kunna åta sig ett förtroendeuppdrag. Det finns således starka demokratiska skäl som talar för dessa förändringar.

Målsättningen med en förändrad reglering av de förtroendevaldas ekonomiska villkor måste således vara att den skall förbättra ersättningsmöjligheterna och omfatta samtliga förtroendevalda. Samtidigt måste lagstiftningen konstrueras så att den i minsta möjliga mån gör intrång i den kommunala självstyrelsen.

Det är rimligt att förtroendevalda regelmässigt får skriftliga besked om ersättning. Flertalet kommuner och landsting tycks redan i dag ha utformat sina bestämmelser på ett sådant tydligt sätt.

Vissa kommuner och landsting har valt att inrätta en särskild kommitté eller något liknande organ, i syfte att överpröva ansökningar om ersättning. Enligt Kommundemokratikommitténs uppfattning är detta ett utmärkt sätt att stärka de förtroendevaldas rättsliga ställning.

7.5.2 Från frivilliga ersättningar till obligatoriska ersättningar

Som framgått ovan är det Kommundemokratikommitténs uppfattning att ökade möjligheter till kompensation för förlorade inkomster och uppkomna kostnader sannolikt skulle medföra en ökning av kommunpolitikens legitimitet, eftersom alla grupper av kommunmedlemmar då skulle få lättare att åta sig ett förtroendeuppdrag. Ur det perspektivet torde kommitténs förslag innebära en förstärkning av den kommunala demokratin.

Ekonomiska villkor SOU 2001:48

186

Dagens system för ekonomiska förmåner är indelat i en obligatorisk del, vad gäller förlorad arbetsinkomst, och en frivillig del, i fråga om arvoden, kostnadsersättningar m.m. I syfte att undvika fall där förtroendevalda saknar möjlighet att få ersättning för förlorade inkomster eller uppkomna kostnader, föreslår kommittén att vissa typer av ersättningar förs över från det frivilliga till det obligatoriska området. Förslaget siktar i första hand på att tillgodose de särskilda behov som kan föreligga för förtroendevalda som har barn med tillsynsbehov och för förtroendevalda som har funktionshinder. Beträffande funktionshindrade behandlas frågan vidare i kapitel 9. När det gäller frågan om barntillsyn är bakgrunden att det i dag är vanligt förekommande att ersättning för barntillsyn, i den mån sådan utgår, ofta är så låg att den inte alls täcker de förtroendevaldas faktiska kostnader för barntillsyn.

Förslaget att införa viss obligatorisk skyldighet att ersätta kostnader som är direkt relaterade till uppdragets utförande innebär inte någon inskränkning i den för kommunen eller landstinget frivilliga möjligheten att införa ett sådant ersättningssystem. Denna möjlighet kvarstår, och eftersom de flesta kommuner och landsting redan i dag har ett sådant system innebär kommitténs förslag ingen större förändring i praktiken.

Kommunen eller landstinget är skyldiga att ersätta den förtroendevalda i skälig omfattning. Det innebär att de skattemässiga konsekvenserna av den utgivna ersättningen måste beaktas. I de flesta fall är kostnadsersättningen inte skattepliktig för den förtroendevalda eftersom den ersätter kostnader som är avdragsgilla. Detta är fallet exempelvis vad gäller resekostnader, kostnader för litteratur m.m. Enskildas kostnader för barnomsorg är emellertid inte avdragsgilla. Det innebär att ersättningen från kommunen eller landstinget för sådana kostnader är skattepliktig för den förtroendevalda. För att kravet på skälighet skall uppfyllas är det därför nödvändigt att den förtroendevaldas skattemässiga konsekvenser av den från kommunen eller landstinget utgivna ersättningen beaktas. Endast den del av ersättningen som återstår efter beskattningen av den förtroendevalda, kan beaktas vid skälighetsbedömningen av ersättningsnivån. Utgångspunkten är att den förtroendevaldas nödvändiga kostnader som uppkommit som en följd av uppdragets utförande skall ersättas fullt ut.

Kommundemokratikommittén föreslår dessutom att visst annat inkomstbortfall, nämligen bortfall av arbetslöshetsersättning och

SOU 2001:48 Ekonomiska villkor

187

bortfall av ersättning från föräldraförsäkring, förs in i det ersättningsberättigade obligatoriska området. Övervägandena i denna del utvecklas nedan. Syftet med de föreslagna förändringarna är att ge vissa grupper av förtroendevalda ökade möjligheter att behålla sina förtroendeuppdrag och att locka grupper av valbara kommunmedlemmar att engagera sig i kommunpolitiken.

7.5.3 Harmonisering med ersättning från socialförsäkringen

Det har kommit till kommitténs kännedom att många förtroendevalda förlorar socialförsäkringsrättslig ersättning då det politiska uppdraget fullgörs. Som Kommundemokratikommittén ser det baseras denna uppfattning till en del på pedagogiska problem.

På ett ekonomiskt plan kan de förtroendevaldas ersättningar och arvoden konstrueras på två sätt. Antingen, vilket är fallet i dag, ingår sådan ersättning i underlaget för den sjukpenninggrundande inkomsten, som ligger till grund för bland annat föräldrapenning. Det innebär att när ersättning utgår exempelvis på grund av föräldraskap, påverkas dess storlek av de inkomster som kan relateras till uppdraget. I gengäld måste man avstå från uppdraget när föräldrapenning utgår. Annars skulle dubbel ersättning utgå.

En annan ekonomisk lösning skulle vara att den förtroendevaldas ersättning och arvoden inte ingick i underlaget för den sjukpenninggrundande inkomsten. Det skulle medföra att exempelvis föräldrapenningen blev lägre. I gengäld skulle det vara möjligt att fullgöra ett förtroendeuppdrag och således uppbära ersättning och arvoden från förtroendeuppdraget parallellt med föräldrapenningen. Denna senare lösning är emellertid inte möjlig, då utgivande av ersättning som baseras på den sjukpenninggrundande inkomsten oftast är förbunden med krav på att man avstår från förvärvsarbete. För att sjukpenning skall utgå måste den försäkrade avstå från förvärvsarbete på grund av sjukdom, och när föräldrapenning utgår skall den försäkrade avstå från förvärvsarbete för att vårda barn.

Även om förtroendeuppdraget inte i formell mening är ett förvärvsarbete, jämställs förtroendeuppdraget med ett sådant vid bedömning av den försäkrades arbetsförmåga. Detta medför att den socialförsäkringsrättsliga ersättningen sätts ned eller dras in i sin helhet, om den försäkrade inte avstår från förtroendeuppdraget. Kommittén har inte för avsikt att föreslå någon förändrad syn på

Ekonomiska villkor SOU 2001:48

188

bedömningen av arbetsförmågan. En förändrad beräkning av underlaget för sjukpenning i den ordning som diskuteras ovan, skulle också få oöverskådliga konsekvenser.

Om en förtroendevald fullgör förtroendeuppdrag under en period då han eller hon uppbär föräldrapenning, blir situationen något annorlunda. När förtroendeuppdraget fullgörs är den förtroendevalda inte ledig från sitt förvärvsarbete för att vårda barn, utan i stället ledig för att fullgöra sitt politiska uppdrag, enligt 4 kap. 11 § kommunallagen. Det innebär att den förtroendevalda skall kompenseras för den uteblivna ersättningen enligt bestämmelserna i 4 kap. 12 §.

Även vid uppbärande av sjukbidrag har, enligt vad kommittén erfar, problem uppstått i förhållande till förtroendevalds ersättning och arvoden. Sjukbidrag och förtidspension är för närvarande en del av pensionssystemet, men enligt vad kommittén erfar kommer ersättning vid långvarig eller varaktig medicinskt grundad arbetsoförmåga att under år 2003 bli en del av sjukförsäkringssystemet. Bedömningen av arbetsförmågan är dock inte föremål för någon översyn.

Bedömningen av arbetsförmågan vid utgivande av sjukbidrag har nyligen förändrats. Tidigare krävdes att den försäkrades arbetsförmåga var nedsatt till 100 procent för att full förtidspension eller fullt sjukbidrag skulle utgå. I dag räcker emellertid 7/8-dels nedsättning för att full ersättning skall utgå. Syftet med denna förändring är att den försäkrade skall kunna vara något aktiv exempelvis i hem- eller fritidsaktiviteter, utan att ersättningens storlek påverkas (se prop. 1997/98:111). Kommundemokratikommittén ser denna förändring som en möjlighet för en försäkrad att utföra visst politiskt förtroendeuppdrag. Ett förtroendeuppdrag av större omfattning medger dock inte de förändrade bestämmelserna. Kommittén ser inte heller en sådan lösning som möjlig.

Ytterligare en ersättningsform som berörts i diskussionen om kompensation är arbetslöshetsersättningen. Förtroendevalda förlorar arbetslöshetsersättning om de inte bedöms stå till arbetsmarknadens förfogande när de fullgör sitt förtroendeuppdrag. I 4 kap. 12 § kommunallagen stadgas att förlorad arbetsinkomst skall ersättas, och sådan inkomst har inte ansetts inkludera arbetslöshetsersättning. Enligt kommitténs förmenande är en lagkonstruktion som i praktiken medför att arbetslösa individer inte kan vara politiskt aktiva, orimlig. Som framgår ovan

SOU 2001:48 Ekonomiska villkor

189

har vi därför valt att föra in bortfall av arbetslöshetsersättning i det område som är obligatoriskt för kommunen eller landstinget.

7.5.4 Möjligheten att använda schablonersättningar

Även om det huvudsakliga syftet med lagstiftningen måste vara kompensation för faktiskt inkomstbortfall, kan möjligheten att i förekommande fall använda sig av ersättningsschabloner vara ett sätt att tillgodose grupper vilkas förlorade inkomst kan vara svår att beräkna. Detta gäller kanske framför allt egna företagare och fria yrkesutövare. Det är möjligt att relatera ersättning till timlön enligt avtal, sjukpenninggrundande inkomst, taxerad inkomst eller något annat underlag.

Att sjukpenningen för anställda, enligt lagen (1991:1047) om sjuklön, ersatts med sjuklön från arbetsgivare under en inledande sjukperiod, förändrar inte möjligheten att använda den sjukpenninggrundande inkomsten som beräkningsgrund.

Inför 1991 års kommunallagsreform förordades inget speciellt system vid beräkning av schabloner, utan valet överlämnades till kommunfullmäktige (prop. 1990/91:117). Kommundemokratikommittén instämmer i denna bedömning. Enligt vad kommittén erfar har dock valet av sjukpenninggrundande inkomst som utgångspunkt för schablonersättning i vissa fall fått negativa konsekvenser för vissa grupper av förtroendevalda. Detta beror på den övre gräns på 7,5 basbelopp som gäller för sjukpenninggrundande inkomst. Inkomster över detta tak beaktas inte. Detta problem kan emellertid komma att lösas eftersom det pågår en diskussion om att höja denna gräns till 10 basbelopp framöver (SOU 2000:121). Ytterligare ett problem med att knyta schablonersättningen till den sjukpenninggrundande inkomsten är att den senare i praktiken kan beräknas olika för å ena sidan anställda och å andra sidan uppdragstagare och egenföretagare. För de förstnämnda görs en prognos över den inkomst som de kan förväntas erhålla framöver. För övriga grupper tas i större utsträckning hänsyn till förfluten inkomst, närmare bestämt den taxerade inkomsten under de tre senaste åren (se RFFS1 1998:12 5 §).

Ett annat område som skulle kunna lämpa sig väl för en schabloniserad ersättning är kompensation för sådan tjänstepension som förtroendevalda förlorar då uppdrag fullgörs. Tjänste-

1 Riksförsäkringsverkets författningssamling.

Ekonomiska villkor SOU 2001:48

190

pensionssystemen skiljer sig åt mellan olika avtalsområden, och en utredning om den förlorade tjänstepensionens storlek i varje enskilt fall är administrativt komplicerad. Enligt vad kommittén erfar undersöker Svenska Kommunförbundet för närvarande hur en sådan schabloniserad pensionsavsättning skulle kunna organiseras. Ett tänkbart förslag är att en årlig avgift om 3,5 procent av den sammanlagda förlust av arbetsinkomster som gjorts under året av den förtroendevalda på grund av fullgörande av förtroendeuppdrag i kommunen eller landstinget, skall inbetalas av kommunen eller landstinget till ett pensionsförsäkringsbolag. Det förefaller rimligt att på detta sätt avsätta en viss procentsats av den summa som utbetalats.

I vilket fall som helst är det kommitténs uppfattning att kravet på skälighet gör att en schabloniserad ersättning i vissa fall är berättigad, även om det innebär att någon förtroendevald inte uppnår full kompensation. Skälet till ovannämnda förslag är den förändring som skett inom tjänstepensionssystemen sedan nuvarande lagtext utformades. Även om en ”förlorad pensionsförmån” i regel kan konstateras först då den förfaller till betalning, så skulle syftet bakom gällande ramlagstiftning – att den enskilde inte skall förlora pension på grund av sitt uppdrag – enligt kommitténs uppfattning kunna anses vara uppfyllt genom en fortlöpande betalning för pensionsintjänandet. Därmed skulle det inte heller finnas några hinder för en retroaktiv tillämpning från kommunens eller landstingets sida.

191

8 De förtroendevalda och informationstekniken

Kommitténs bedömning:

Den moderna informationstekniken kan spela en viktig roll för utvecklingen av den kommunala demokratin. Den kan framför allt bidra till att göra information mer lättillgänglig och till att underlätta diskussion och kommunikation i olika former. För de förtroendevalda är tekniken värdefull när det gäller att ha en dialog med medborgarna, inhämta kunskap och förbereda sammanträden.

Användningen av informationsteknik i demokratins tjänst kommer under de närmaste åren att präglas av försök och experiment. Detta är ett bra sätt att samla erfarenheter om teknikens möjligheter och begränsningar.

De förtroendevalda har en viktig funktion att fylla i dessa demokratiexperiment. Endast genom att de förtroendevalda deltar aktivt kommer sådana försök och experiment att kunna bidra till att samtidigt stärka både deltagardemokratin och den representativa demokratin.

Det är därför angeläget att de förtroendevalda i kommuner och landsting tar ett fastare grepp om strategier och policy när det gäller informationstekniken som redskap för demokratiutveckling.

Kommuner och landsting bör i rimlig utsträckning erbjuda förtroendevalda sådan utrustning och utbildning som behövs för att de fullt ut skall kunna utnyttja den moderna informationstekniken som ett redskap i arbetet med att stärka de demokratiska processerna.

De förtroendevalda och informationstekniken SOU 2001:48

192

8.1 Vårt uppdrag

Kommittén har tolkat sitt uppdrag på följande sätt. Kommittén skall kartlägga vilket praktiskt stöd de förtroendevalda har av den nya informationstekniken i dag, och vad som kan behövas inför framtiden. Kommittén skall också diskutera hur modern informationsteknik kan underlätta de förtroendevaldas arbete, särskilt när det gäller att utveckla en dialog med medborgarna.

8.2 Informationsteknik i den kommunala demokratin

Sedan slutet av 1990-talet förs en omfattande diskussion om både hur och i vilken omfattning den moderna informationstekniken kan bidra till att stärka demokratin. Det är den relativa enkelheten, den omtalade snabbheten, den stora tillgängligheten och den ickehierarkiska strukturen som sammantaget anses tala för en sådan utveckling.

I sammanhanget har begreppet elektronisk demokrati eller edemokrati myntats. Med elektronisk demokrati avses användning av någon form av informationsteknik i olika demokratiska processer. Begreppet är också ett samlingsnamn för en rad olika tekniska lösningar som kan underlätta, bredda och förbättra det demokratiska beslutsfattandet.

8.2.1 Informationsteknikens intåg i demokratin

I diskussionen har huvudsakligen tre faktorer framhållits som bidragande till att informationstekniken kan få en allt större betydelse i de demokratiska processerna. Det handlar om ett minskat intresse för deltagande i traditionella politiska institutioner, god tillgång till datorer och god kunskap om hur de används samt de kommersiella möjligheter som utvecklingen rymmer.

Minskat intresse för traditionella politiska institutioner

Den första faktorn är ett minskat intresse för deltagande i de traditionella politiska institutionerna, och då särskilt de politiska partierna. Informationstekniken får i detta sammanhang två olika roller. De som vill slå vakt om den representativa demokratin framhåller

SOU 2001:48 De förtroendevalda och informationstekniken

193

att informationstekniken kan bidra till att man reparerar bristerna i det rådande demokratiska systemet, bland annat genom att tekniken ger de politiska partierna nya möjligheter att kommunicera med väljarna och bygga nätverk.

De som är anhängare av direktdemokrati framhåller i stället att informationstekniken ger nya möjligheter att komplettera eller rentav ersätta delar av den representativa demokratin med direktdemokrati. Det finns emellertid inget som hindrar att informationstekniken används på olika sätt i olika sammanhang; tekniken kan både bidra till att reparera och komplettera den representativa demokratin.

God tillgång till datorer och god kunskap om hur de används

Den andra faktorn är att relativt många medborgare både har tillgång till datorer och förhållandevis god kunskap om hur datorer och program används. Detta framgår bland annat av en studie av omfattning och användning av informationsteknik som Statistiska centralbyrån genomförde under år 2000 (SCB 2000).

Bland samtliga personer i åldern 16–64 år har drygt 75 procent tillgång till en dator i hemmet, medan 65 procent också har tillgång till Internet i hemmet. Andelen som har tillgång till både dator och Internet är högst bland högre tjänstemän och lägst bland arbetare. Den är också högst i åldrarna 16–19 år och 35–44 år, och lägst i åldern 55–64 år. Mellan män och kvinnor är skillnaderna små. Räknar man också med dem som har tillgång till Internet i arbetet eller under en utbildning stiger andelen till 80 procent.

Av ungdomarna i åldern 16–19 år har nästan 90 procent tillgång till dator i hemmet. Inom denna åldersgrupp har drygt 90 procent tillgång till Internet i hemmet, i arbetet eller under en utbildning. Mycket talar för att Internet framstår som ett självklart redskap om och när dessa, och yngre, kommunmedlemmar vill engagera sig i kommunala frågor.

Knappt 70 procent av samtliga personer i åldern 16–64 år använder Internet. De som inte har tillgång till Internet i hemmet når istället Internet via en dator på arbetsplatsen eller en offentlig plats, till exempel ett bibliotek eller ett Internetcafé.

Användningen av Internet till olika sysslor fördelar sig på följande sätt: informationsinhämtning (62 procent), e-post (60 procent), banktjänster (29 procent), köp av varor eller tjänster

De förtroendevalda och informationstekniken SOU 2001:48

194

(29 procent), kommunikation med offentlig sektor (27 procent) och diskussionsgrupper/e-postlistor (15 procent).

I Kommundemokratikommitténs undersökning om medborgarnas attityder till förtroendeuppdrag, vilken huvudsakligen behandlats i kapitel 5, ingick även frågor om användningen av Internet. Vi frågade respondenterna hur ofta de brukar besöka den egna kommunens webbplats och hur ofta de brukar besöka något politiskt partis webbplats.

Kommunens webbplats besöks dagligen av 1 procent av de svarande, en eller ett par gånger i veckan av 4 procent, en eller ett par gånger i månaden av 9 procent och en eller ett par gånger per år av 17 procent. Återstående 69 procent uppger att de besöker webbplatsen mer sällan eller aldrig.

Ingen av de svarande besöker dagligen något politiskt partis webbplats, men de besöks en eller ett par gånger i veckan av 1 procent, en eller ett par gånger i månaden av 3 procent och en eller ett par gånger per år av 7 procent. Återstående 90 procent uppger att de besöker webbplatsen mer sällan eller aldrig.

Varken den egna kommunens eller något politiskt partis webbplatser besöks alltså särskilt ofta. En stor del av besöken på kommunens webbplats kan antagligen relateras mer till offentlig service än till demokratifrågor.

Kommersiella möjligheter i den elektroniska demokratin

Den tredje faktorn är att företag utnyttjar de kommersiella möjligheterna i utvecklingen av elektronisk demokrati. Etablerade konsultföretag erbjuder kommuner och landsting informations- och kommunikationsmodeller, bland annat i form av portaler och elektronisk ärendehantering, vilka sägs stödja de demokratiska processerna. Samtidigt har det under senare år startats fler nya företag som erbjuder kommuner och landsting skräddarsydda lösningar för medborgardialog, enkätundersökningar och andra former av elektronisk demokrati.

SOU 2001:48 De förtroendevalda och informationstekniken

195

8.2.2 Informationstekniken som demokratisk resurs

Den moderna informationstekniken ger möjligheter att stödja de demokratiska processerna på i huvudsak fyra olika sätt.

Det första sättet är att förbättra informationen. Det kan bli lättare för förtroendevalda och andra kommunmedlemmar att söka information. Medborgarnas möjligheter att påverka och granska kommunens verksamhet kan därigenom öka. De förtroendevalda får också möjlighet att vända sig direkt till kommunmedlemmarna, utan att gå via exempelvis lokaltidningen.

Det andra sättet är att förbättra diskussionen. Det kan bli lättare att föra dialoger, hitta personer med likartade intressen och bygga nätverk. Detta gäller inte bara i relationen mellan förtroendevalda och kommunmedlemmar, utan också förtroendevalda respektive kommunmedlemmar sinsemellan.

Den tredje sättet är att genomföra olika former av röstning. Det kan handla om enkäter, rådslag och opinionsundersökningar, men i förlängningen också om val och folkomröstningar.

Den fjärde sättet är att utveckla diskussionen till olika former av aktion. Det kan då handla om att bygga virtuella politiska rörelser och genomföra till exempel digitala namninsamlingar och kampanjer med hjälp av elektronisk post.

Ett problem är emellertid att den ojämna tillgången till informationsteknik, vilken vi tidigare redovisat, riskerar att förstärka skillnader i samhället. I den utsträckning informationstekniken används för att sprida information är problemet relativt enkelt att åtgärda. Informationen kan spridas även i form av tidningsannonser, broschyrer och andra trycksaker. Men i den utsträckning informationstekniken används också till diskussion, röstning och aktion blir problemen betydligt svårare att ätgärda. Telefon och vanliga brev kan aldrig helt kompensera frånvaron av modern informationsteknik.

Det räcker emellertid inte med att det är blir vanligt att medborgarna har tillgång till dator som att de har tillgång till bil. Först när tillgång till Internet blir lika vanlig som tillgång till telefon, kan man tala om en jämn tillgång bland befolkningen. En annan viktig förutsättning för att informationstekniken skall bli ett användbart och allmänt spritt demokratiskt redskap, är att det finns tillgång till bredbandsuppkoppling och att tekniken, både vad gäller hård- och mjukvara, utvecklas så att den inger ett större förtroende än i dag.

De förtroendevalda och informationstekniken SOU 2001:48

196

8.2.3 Informationstekniken och lokala massmedier

Informationsteknikens utveckling kan även komma att påverka den ”trepartsrelation” som finns mellan förtroendevalda, lokala massmedier och kommunmedlemmar. Pressutredningen konstaterade i sitt betänkande Dagspressen i 1990-talets medielandskap (SOU 1994:94) att massmedierna i detta sammanhang har tre uppgifter: att ge information, att stå för granskning av olika makthavare och att vara forum för debatt. Alla dessa områden kan komma att påverkas av den moderna informationstekniken (Nygren 2001).

När det gäller information etableras nya möjligheter för kommunmedlemmarna att söka efter denna direkt hos kommunen eller landstinget. De förtroendevalda får möjlighet att med till exempel ett nyhetsbrev vända sig direkt till kommunmedlemmarna. Kontakten kommer att kunna ske utan inblandning av lokala massmedier. Samtidigt ger tekniken också massmedierna större möjligheter att söka information hos kommunen eller landstinget.

När det gäller att granska makthavare etableras möjligheter som gör att kommunmedlemmarna på ett enklare sätt än i dag själva kan göra detta, genom att diarier och offentliga handlingar blir tillgängliga på kommunens och landstingets webbplats.

När det gäller debattforum etableras nya möjligheter på Internet. Fler debatter kommer att kunna föras samtidigt, och fler personer kommer att kunna vara med och formulera dagordningen för debatterna. Ett lokalt massmedium kan därför komma att övergå från att vara det centrala debattforumet till att bli ett av flera.

8.2.4 Informationstekniken påverkar demokratin

Informationsteknikens utveckling kommer också att ha effekter på demokratin. Redan i dag finns indikationer på detta. Teknikens snabbhet kan leda till krav på en snabbare politisk process, vilket innebär att tiden för utredning, överläggning och beslut förkortas. Detta kan i sin tur hota demokratins deliberativa kvaliteter, såsom möjligheten till samtal, argumentation och fri diskussion mellan jämlikar.

Den interaktiva och icke-hierarkiska strukturen kan komma att utmana en rad olika organisationsmodeller. Nätverksstrukturen kan leda till att i första hand gemensamma intressen förenar

SOU 2001:48 De förtroendevalda och informationstekniken

197

människor. Därmed sker en gränsupplösning som kan utmana den geografiskt förankrade demokratin. Flyktigheten innebär att webbplatser ständigt förändras och att information försvinner, vilket kan försvåra debatt och ansvarsutkrävande. Sårbarheten ökar också i takt med att samhället blir alltmer teknikberoende.

Teknologiska förändringar föranleder dock inte med automatik förändringar i politiskt beteende. De tekniska nymodigheterna måste översättas till politiska förändringar genom politiskt beslutsfattande. De som kan påverkas av den nya tekniken måste bestämma sig för om de vill anpassa sig till en ny kommunikativ miljö och i så fall på vilket sätt. De måste dessutom fatta beslut om den hård- och mjukvara och tekniska kompetens som krävs för att använda och upprätthålla tekniken (Åström & Brodin 2001).

8.2.5 En demokratisk IT-strategi behövs

Statsvetarna Joachim Åström och Per Brodin konstaterar att kommunerna har tagit sig an den nya informationstekniken utan att ha några uttryckliga, i förväg definierade strategier. Den tydligaste indikatorn på detta är att endast cirka 20 procent av kommunerna har antagit en policy för informationsteknik och demokrati. Intrycket förstärks av att talesmän för kommunerna hävdar att initiativet att använda tekniken ofta tas av enskilda individer utan några egentliga diskussioner inom organisationen. Dessa initiativ beror dessutom ofta på andra kommuners initiativ eller den allmänna retoriken om det framväxande informationssamhället.

En parallell kan dras till en undersökning bland de svenska partiernas kommunorganisationer år 1998, som visade att en majoritet av de tillfrågade ordförandena i samtliga partier ansåg att de ”måste följa med i IT-utvecklingen därför att andra partier gör det”. Svaren antydde att det finns en press från den institutionella omgivningen att inkorporera de tidsenliga idéerna om att använda modern informationsteknik.

Åström och Brodin tolkar situationen som att kommunerna ser ett behov av att använda tekniken eftersom den anses ge dem legitimitet, men att man egentligen inte har bestämt sig för hur den skall användas. Lösningen blir då att anamma de nya idéerna men att försöka hålla dem ”frikopplade” så att de i ganska liten utsträckning får styrande effekter på verksamheten. Man säger att man har anammat den nya tekniken, men den tillåts i praktiken