SOU 2001:48
Att vara med på riktigt - demokratiutveckling i kommuner och landsting
Till statsrådet Britta Lejon
Regeringen beslutade den 25 november 1999 att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att föreslå åtgärder som ökar medborgarnas möjligheter till insyn och deltagande i den kommunala demokratin och som stärker den kommunala representativa demokratins funktionssätt och former.
Den 3 april 2000 förordnades som ordförande kommunalrådet Peter Persson.
Samma dag förordnades som ledamöter kommunalråden Carin Högstedt och Roland Åkesson, ombudsmannen Cecilia Dalman Eek, organisationschefen Eva-Lotta Nilson, regionrådet Monica Selin, riksdagsledamöterna Sonia Karlsson, Kerstin Kristiansson Karlstedt, Lars Wegendal och Henrik Westman samt statsvetaren Jabar Amin.
Samma dag förordnades som sakkunniga departementsråden Marcus Bengtsson och Barbro Rosensvärd samt utvecklingscheferna Maude Edgahr-Wettergren och BoPer Larsson.
Samma dag förordnades som experter departementssekreterarna Daniel Bäckman, Eva Cederholm-Cars och Emma Sterky (senare entledigad 2 oktober till 18 december), kammarrättsassessorn Carin Jahn och kanslirådet Sten Ljungdahl.
Den 6 juni 2000 förordnades som expert kammarrättsassessorn Niclas Falkendal.
Den 29 juni 2000 förordnades som expert handläggaren Berit Israelsson.
Den 7 september 2000 entledigades experten Daniel Bäckman. Samma dag förordnades som expert departementssekreteraren Eva Olin.
Den 2 oktober 2000 förordnades som expert departementssekreteraren Johan Höök.
Den 2 april 2001 förordnades som expert avdelningschefen Irene Lindén.
Den 1 maj 2000 anställdes som huvudsekreterare socionom Jörgen Mark-Nielsen och som sekreterare fil. kand. Peder Nielsen.
Den 1 augusti 2000 anställdes som sekreterare jur. kand. Cecilia Sverin.
Den 1 december 2000 anställdes som expert fil. kand. Mirjaliisa Lukkarinen Kvist till och med 31 januari 2001.
Den 1 januari 2001 anställdes som expert pol. lic. Elisabet Ljungberg till och med 15 februari 2001.
Den 29 januari 2001 anställdes som sekreterare fil. kand. Helen Janelöv.
Utredningens assistent har varit fil. kand. Marika Kallio Göthlin. Utredningen har antagit namnet Kommundemokratikommittén. Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande Att vara med på riktigt – demokratiutveckling i kommuner och landsting.
Till betänkandet fogas en gemensam reservation av Jabar Amin, Carin Högstedt, Eva-Lotta Nilson och Roland Åkesson samt enskilda reservationer av Jabar Amin och Carin Högstedt.
Till betänkandet fogas även ett gemensamt särskilt yttrande av Eva-Lotta Nilson, Monica Selin, Henrik Westman och Roland Åkesson, ett gemensamt särskilt yttrande av Monika Selin och Henrik Westman samt enskilda särskilda yttranden av Jabar Amin, Carin Högstedt, Eva-Lotta Nilson, Henrik Westman och Roland Åkesson.
Den 3 maj 2001 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till kommittén. Uppdraget är att utreda behovet av särskilda bestämmelser för avgöranden på kommunal nivå av långsiktig karaktär och av stor principiell och ekonomisk betydelse.
Kommitténs arbete fortsätter i enlighet med tilläggsdirektivet.
Stockholm i maj 2001.
Peter Persson
Jabar Amin Cecilia Dalman Eek
Carin Högstedt Sonia Karlsson
Kerstin Kristiansson Karlstedt Eva-Lotta Nilson
Monica Selin Lars Wegendal
Henrik Westman Roland Åkesson
/Jörgen Mark-Nielsen
Peder Nielsen
Cecilia Sverin
Helen Janelöv
7
Innehåll
Sammanfattning ................................................................ 19
Författningsförslag ............................................................. 35
1 Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) .....35 2 Förslag till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring..................................................................................45 3 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar.................................................49 4 Förslag till lag om ändring i skollagen (1985:1100)...............50 5 Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (1980:620).....53 6 Förslag till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763).................................................................................54 7 Förslag till lag om ändring i tandvårdslagen (1985:125) .......56 8 Förslag till ändring i räddningstjänstlagen (1986:1102)........57
A Inledning och allmänna överväganden
1 Inledning................................................................... 59
1.1 Uppdraget.................................................................................59 1.2 Kommitténs arbete...................................................................60 1.3 Betänkandets disposition.........................................................63 1.4 Rapporter och uppsatser..........................................................65
2 Allmänna överväganden .............................................. 67
2.1 Omvärldsförändringar som påverkar kommuner och landsting....................................................................................67 2.2 Den kommunala självstyrelsen................................................69
Innehåll Ds 2001:48
8
2.3 De politiska partierna och den representativa demokratin............................................................................... 71 2.4 Att möjliggöra lokal demokratiutveckling ............................ 73 2.5 Att förena deltagardemokrati och representativ demokrati ................................................................................. 75
3 Demokrati som princip lyfts in i kommunallagen ............77
3.1 Vårt uppdrag ............................................................................ 77 3.2 Demokrati i kommunallagen .................................................. 77 3.3 Kommunala förnyelsekommittén .......................................... 79 3.4 Demokrati och kommunalt förändringsarbete i dag............. 80 3.5 Kommunal demokrati och självstyrelse förutsätter varandra .................................................................................... 82 3.6 Vikten av demokrati lyfts in i kommunallagen ..................... 83
B De förtroendevalda
4 Representativitet ........................................................85
4.1 Vårt uppdrag ............................................................................ 85 4.2 Social representativitet bland de förtroendevalda ur ett historiskt perspektiv................................................................ 85 4.2.1 Social representativitet under 1970-talet .................... 86 4.2.2 Social representativitet under 1980-talet .................... 87 4.2.3 Social representativitet under 1990-talet .................... 88 4.2.4 Representation i kommunfullmäktige – en jäm-
förelse över tid.............................................................. 91
4.3 Social representativitet kontra andra slag av representativitet....................................................................... 92 4.4 Olika företrädarroller.............................................................. 93 4.5 Betydelsen av god social representativitet ............................. 95 4.5.1 Partierna bör beakta behovet av god social
representativitet............................................................ 97
4.5.2 De förtroendevalda bör klargöra att de är medborgarnas ombud .................................................. 97
5 Rekrytering ................................................................99
5.1 Vårt uppdrag ............................................................................ 99 5.2 Vikten av många förtroendevalda och att uppdragen sprids ........................................................................................ 99 5.3 Antal förtroendeuppdrag och förtroendevalda ur ett historiskt perspektiv.............................................................. 101 5.4 Tilltagande rekryteringsproblem.......................................... 103
Innehåll
9
5.5 Medborgarnas uppdragsvillighet...........................................104 5.5.1 Attityd till kommunala förtroendeuppdrag nu
och förr........................................................................104
5.5.2 Attityd till olika uppdrag............................................106 5.5.3 Skäl att inte åta sig kommunala förtroendeuppdrag........................................................................108 5.5.4 Förändring över tid av skäl att inte åta sig kommunala förtroendeuppdrag .................................112 5.6 Partierna och rekryteringsprocessen ....................................114 5.7 Social representativitet i rekryteringsprocessen...................117 5.8 Nya förtroendevalda ..............................................................120 5.8.1 Vilka är de nya förtroendevalda? ...............................120 5.8.2 Hur och varför blir man förtroendevald? .................121 5.8.3 Första tiden som förtroendevald ...............................123 5.8.4 Framtiden ....................................................................124 5.9 Vad kommittén anser att kommunerna och partierna bör göra...................................................................................125 5.9.1 Nya politiska organ, fler förtroendeuppdrag och
fler förtroendevalda ....................................................125
5.9.2 Partierna bör bredda rekryteringsarbetet..................127
6 Att vara förtroendevald.............................................. 131
6.1 Vårt uppdrag...........................................................................132 6.2 Att hinna med förtroendeuppdraget ....................................132 6.2.1 Tidsåtgången för kommunala förtroendeuppdrag....132 6.2.2 Uppdraget i relation till den privata sfären ...............134 6.3 Är förtroendeuppdraget meningsfullt? ................................137 6.3.1 Har man något att säga till om?.................................137 6.3.2 Relationen till heltidspolitikerna ...............................139 6.3.3 Styrelsens, fullmäktiges och nämndernas roll...........140 6.3.4 Relationen till tjänstemännen ....................................142 6.3.5 Betydelsen av kommunala beslut...............................143 6.3.6 Relationen mellan staten och kommunerna..............144 6.4 Avhopp från förtroendeuppdrag...........................................145 6.4.1 Omsättningen av förtroendevalda ur ett
historiskt perspektiv ...................................................146
6.4.2 Förtida avhopp ur ett historiskt perspektiv ..............148 6.4.3 Skäl till förtida avhopp ...............................................152 6.4.4 Erfarenhet av tiden som förtroendevald och attityd till framtida uppdrag.......................................160 6.5 Åtgärder för att förbättra förtroendevaldas arbetsförhållanden och inflytande ........................................164 6.5.1 Se över tidsåtgången för förtroendeuppdrag ............164 6.5.2 Stärk fritidspolitikernas inflytande............................166
Innehåll Ds 2001:48
10
6.5.3 Stärk fullmäktiges roll i beslutsprocessen ................ 168 6.5.4 Åtgärder för att motverka förtida avhopp................ 169
7 Ekonomiska villkor ....................................................173
7.1 Vårt uppdrag .......................................................................... 173 7.2 Bakgrund ................................................................................ 173 7.3 Ekonomiska förmåner för förtroendevalda ......................... 174 7.3.1 Gällande reglering ...................................................... 174 7.3.2 Motiv till gällande reglering....................................... 177 7.3.3 Rättspraxis .................................................................. 178 7.3.4 Frågans behandling i tidigare utredningar ................ 179 7.4 Allmänna överväganden ........................................................ 180 7.4.1 Fritidspolitikerns anställningsform .......................... 180 7.4.2 Fritidspolitikerns arbetstider..................................... 181 7.4.3 Fritidspolitikerns socialförsäkringsersättning
m.m.............................................................................. 181
7.4.4 Kostnader vid uppdragets fullgörande...................... 182 7.4.5 Övriga frågor .............................................................. 183 7.5 Kommitténs förslag............................................................... 184 7.5.1 Förtroendevaldas rättigheter och den kommunala
självstyrelsen............................................................... 184
7.5.2 Från frivilliga ersättningar till obligatoriska ersättningar ................................................................. 185 7.5.3 Harmonisering med ersättning från socialförsäkringen ...................................................... 187 7.5.4 Möjligheten att använda schablonersättningar......... 189
8 De förtroendevalda och informationstekniken ..............191
8.1 Vårt uppdrag .......................................................................... 192 8.2 Informationsteknik i den kommunala demokratin............. 192 8.2.1 Informationsteknikens intåg i demokratin .............. 192 8.2.2 Informationstekniken som demokratisk resurs....... 195 8.2.3 Informationstekniken och lokala massmedier ......... 196 8.2.4 Informationstekniken påverkar demokratin ............ 196 8.2.5 En demokratisk IT-strategi behövs .......................... 197 8.3 Demokratiska resurser på kommunernas webbplatser ....... 198 8.4 De förtroendevaldas användning av informationstekniken.................................................................................. 201 8.4.1 Tillgång till informationsteknik ................................ 201 8.4.2 Sammanträdesförberedelser....................................... 203 8.4.3 Dialog med medborgarna .......................................... 206 8.4.4 Diskussion och beslutsfattande på sammanträden .. 210 8.4.5 Kunskapsinhämtning och nätverksbyggande........... 211
Innehåll
11
8.5 Våra slutsatser.........................................................................212
C Deltagande i den kommunala demokratin
9 Personer med funktionshinder ................................... 213
9.1 Vårt uppdrag...........................................................................213 9.2 Funktionshindrade i den kommunala demokratin ..............214 9.2.1 Olika slags funktionshinder och deras
omfattning...................................................................214
9.2.2 FN:s standardregler ....................................................215 9.2.3 Den nationella handlingsplanen för handikapppolitiken.......................................................................216 9.2.4 Hur ser det ut i dag? – Handikappombudsmannens kommunenkät .............................................217 9.2.5 Politisk aktivitet hos personer med funktionshinder...........................................................................219 9.3 Situationer som kräver åtgärder ............................................222 9.3.1 Komma till och från kommunalpolitiska möten ......223 9.3.2 Kunna ta sig in i och vistas i en möteslokal...............225 9.3.3 Medverka i politiska sammanträden ..........................227 9.3.4 Ta del av information..................................................227 9.3.5 Delta i den politiska debatten mellan samman-
trädena .........................................................................229
9.4 Överväganden och åtgärder som bör vidtas .........................230 9.4.1 Ersättning för resor till och från sammanträden
m.m. .............................................................................231
9.4.2 Ökad tillgänglighet till och i sammanträdeslokaler ..........................................................................232 9.4.3 Beslutsunderlag och debatt skall vara tillgängliga för alla förtroendevalda ..............................................233 9.4.4 Myndigheters skyldighet att anpassa information....234 9.4.5 Partierna måste tillse att det partiinterna arbetet är tillgängligt ...............................................................235
10 Personer med utländsk bakgrund ............................... 237
10.1 Vårt uppdrag...........................................................................238 10.2 Bakgrund.................................................................................238 10.3 Personer med utländsk bakgrund – vilka avses? ..................239 10.4 Personers med utländsk bakgrund deltagande i den kommunala demokratin.........................................................239 10.4.1 Valdeltagande ..............................................................24010.4.2Övriga politiska aktiviteter ........................................241 10.4.3 Föreningsaktiviteter ...................................................246 10.5 Representation........................................................................247
Innehåll Ds 2001:48
12
10.6 Den kommunala demokratin i introduktionsutbildningen för nyanlända ........................... 252 10.7 De politiska partierna och personer med utländsk bakgrund ................................................................................ 254 10.7.1 Bakgrund..................................................................... 254 10.7.2 Allmänt om undersökningen..................................... 254 10.7.3 Engagemang................................................................ 256 10.7.4 Rekrytering................................................................. 257 10.7.5 Förtroendeuppdrag .................................................... 258 10.7.6 Finns det särskilda svårigheter för personer med
utländsk bakgrund?.................................................... 259
10.7.7 Generella reflektioner ................................................ 260 10.8 Etnisk diskriminering............................................................ 262 10.9 Exempel på praktiskt demokratiskt arbete .......................... 263 10.10Sammanfattning och slutsatser............................................. 265 10.11Ny medborgarskapslag.......................................................... 268 10.12Kommitténs bedömningar och förslag ................................ 269 10.12.1 Demokratifrågorna i introduktionsutbildningen .. 269 10.12.2 Delaktighet på lokal nivå......................................... 270 10.12.3 Partiernas arbete för mångfald på alla nivåer ......... 271 10.12.4 Organisationernas roll............................................. 271 10.12.5 Rösträtt vid val till fullmäktige ............................... 271 10.12.6 Rösträtt i kommunala folkomröstningar ............... 272 10.12.7 Främja ökat valdeltagande....................................... 273
11 Barn och ungdomar...................................................275
11.1 Vårt uppdrag .......................................................................... 276 11.2 Barns och ungdomars inflytande i demokratin ................... 276 11.2.1 Demokratiutredningen .............................................. 276 11.2.2 Ungdomarnas demokratikommission ...................... 277 11.2.3 Projektet Ung i demokratin ....................................... 278 11.2.4 Ungas valdeltagande, representation och avhopp
från kommunala uppdrag........................................... 280
11.3 Barns och ungdomars rätt till inflytande ............................. 281 11.3.1 FN:s konvention om barnets rättigheter.................. 281 11.3.2 Barnkommittén .......................................................... 282 11.3.3 Barnombudsmannen och barnkonventionen i
kommuner och landsting........................................... 283
11.3.4 Boverket och barns roll i samhällsplaneringen......... 285 11.3.5 Ungdomspolitiken under 1990-talet......................... 286 11.4 Kommitténs överväganden och förslag på åtgärder ............ 287 11.4.1 Använd skolan som mötesplats................................. 289 11.4.2 Initiativrätt till fullmäktige även för kommun-
invånare under 18 år ................................................... 290
Innehåll
13
11.4.3 Möjlighet att kvarstanna på förtroendeuppdrag mandattiden ut ............................................................291 11.4.4 Rösträtt och möjlighet att bli vald till förtroendeuppdrag från och med det år man fyller 18 år...........292 11.5 Skolan i den kommunala demokratin ...................................293 11.5.1 De nationella styrdokumenten och demokrati.........293 11.5.2 Undervisningen har betydelse för elevers
demokratiska kompetens ...........................................296
11.5.3 Demokrati i undervisningen ......................................297 11.5.4 Kravet på allsidighet i undervisningen och skolans kontakter med omvärlden.............................298 11.5.5 Yttrandefrihet i skolorna............................................299 11.5.6 Skollagskommittén .....................................................300 11.6 Kommitténs förslag ...............................................................301 11.6.1 Flernivåperspektivet bör betonas i
samhällskunskapsämnet..............................................301
11.6.2 Samhällskunskapsundervisningen och lärarnas fortbildningsbehov bör ses över ................................302 11.6.3 Demokratidagar i skolan ............................................304 11.6.4 De politiska partierna och/eller de politiska ungdomsförbunden bör medverka i undervisningen......................................................................305 11.6.5 Politisk verksamhet på skolorna får inte motverkas utan bör främjas........................................306
D Erfarenheter och möjligheter
12 Kommundelsnämnder............................................... 309
12.1 Vårt uppdrag...........................................................................309 12.2 Omfattning av kommundelsnämnder ..................................310 12.3 Kommundelsnämndernas verksamhet..................................312 12.4 Erfarenheter av kommundelsnämnder .................................313 12.4.1 Kunskap om kommundelsnämnder...........................313 12.4.2 Syn på kommundelsnämnder.....................................314 12.4.3 Politiskt deltagande ....................................................314 12.4.4 Medborgarnas förtroende ..........................................315 12.4.5 Massmedierna och kommundelsnämnder.................315 12.4.6 Effekter för förtroendevalda och politiska partier ...316 12.4.7 Indelningen i kommundelsnämnder .........................316 12.4.8 Sammanfattande diskussion .......................................318 12.5 Lokala utvecklingsgrupper ....................................................319 12.5.1 Exemplet Svågadalen ..................................................319 12.5.2 Exemplet Kallbygden .................................................320 12.6 Frågan om direktval ...............................................................321
Innehåll Ds 2001:48
14
12.6.1 Attityder till direktval................................................ 321 12.6.2 Erfarenheter av direktval till kommundelsnämnder i Oslo och Köpenhamn ........ 322 12.6.3 Möjligheten till ”direktval” med gällande lagstiftning .................................................................. 324 12.7 Kommitténs bedömning ....................................................... 325 12.7.1 Kommundelsnämnders demokratiska effekter ........ 325 12.7.2 Kommundelsnämndernas uppgifter ......................... 326 12.7.3 Lokala utvecklingsgrupper......................................... 326 12.7.4 Direktval till kommundelsnämnder.......................... 327
13 Erfarenheter av kommundelningarna under 1990-talet ...............................................................329
13.1 Vårt uppdrag .......................................................................... 329 13.2 Bakgrund ................................................................................ 330 13.3 Lokala erfarenheter av de genomförda kommundelningarna............................................................................. 330 13.3.1 Trosa kommun ........................................................... 331 13.3.2 Gnesta kommun......................................................... 332 13.3.3 Lekebergs kommun.................................................... 334 13.3.4 Bollebygds kommun .................................................. 335 13.3.5 Nykvarns kommun .................................................... 337 13.4 Effekter av kommundelningar.............................................. 339 13.5 Sammanfattande erfarenheter............................................... 342
14 Demokratiredovisning................................................345
14.1 Vårt uppdrag .......................................................................... 345 14.2 Bakgrund ................................................................................ 346 14.3 Syftet med en demokratiredovisning ................................... 347 14.3.1 Att mäta kommunal demokrati................................. 347 14.3.2 Att granska kommunal demokrati ............................ 348 14.3.3 Att värdera kommunal demokrati............................. 349 14.4 Exempel på demokratiredovisningar.................................... 349 14.4.1 Forskningsprojekt...................................................... 350 14.4.2 Statskontorets utvecklingsprojekt ............................ 352 14.4.3 Interkommunalt utvecklingsprojekt......................... 353 14.5 Kommitténs slutsatser........................................................... 357
15 Medborgarpaneler .....................................................361
15.1 Vårt uppdrag .......................................................................... 361 15.2 Bakgrund ................................................................................ 361 15.3 Erfarenheter av medborgarpaneler ....................................... 362
Innehåll
15
15.3.1 Medborgarpaneler i andra länder ...............................363 15.3.2 Medborgarpaneler i Sverige........................................364 15.4 Andra slags medborgarråd.....................................................366 15.5 Kommitténs slutsatser och överväganden............................367
16 Ungdomsråd ............................................................ 369
16.1 Vårt uppdrag...........................................................................369 16.2 Framväxt .................................................................................370 16.3 Syfte ........................................................................................371 16.4 Verksamhet och organisation................................................372 16.5 Representativitet och rekrytering .........................................374 16.6 Kontakt med kommunen och den övriga omgivningen......376 16.7 Sammanfattande slutsatser ....................................................378
E Förstärkt kommunal demokrati
17 Fullmäktiges ställning............................................... 381
17.1 Vårt uppdrag...........................................................................381 17.2 Bakgrund.................................................................................382 17.3 Åtgärder för att stärka fullmäktiges ställning ......................384 17.3.1 Fullmäktiges godkännande av viktiga beslut i
helägda bolag ...............................................................385
17.3.2 Lyftningsrätt införs i kommunallagen ......................389 17.3.3 Möjlighet till återremiss införs i kommunallagen.....392
18 Folkinitiativ till folkomröstning .................................. 395
18.1 Vårt uppdrag...........................................................................395 18.2 Bakgrund.................................................................................395 18.2.1 Framväxten av det kommunala
folkomröstningsinstitutet ..........................................395
18.2.2 Framväxten av det kommunala folkinitiativinstitutet...................................................399 18.2.3 Demokratiutvecklingskommitténs förslag ...............400 18.2.4 Konstitutionsutskottets förslag.................................401 18.2.5 Intresset för kommunala folkomröstningar .............402 18.3 Erfarenheterna av folkinitiativ ..............................................403 18.3.1 Skälen till att folkinitiativ avslagits............................405 18.3.2 De samlade erfarenheterna av folkinitiativ ...............410 18.4 Överväganden och förslag .....................................................411 18.4.1 Folkinitiativet blev ingen lyckad reform ...................411 18.4.2 Folkinitiativ bör leda till folkomröstning .................414 18.4.3 Den närmare utformningen av förslaget ...................417
Innehåll Ds 2001:48
16
18.4.4 Kostnad för att anordna en folkomröstning ............ 421
19 Medborgerlig initiativrätt i fullmäktige ........................423
19.1 Vårt uppdrag .......................................................................... 423 19.2 Bakgrund ................................................................................ 423 19.2.1 Nuvarande reglering................................................... 423 19.2.2 Demokratiutvecklingskommitténs förslag............... 424 19.2.3 Remissvar på Demokratiutvecklingskommitténs
förslag.......................................................................... 425
19.2.4 Medborgerlig initiativrätt i Finland .......................... 426 19.2.5 Medborgarförslag till stadsdelsnämnder .................. 428 19.3 Överväganden kring medborgerlig initiativrätt .................. 430 19.3.1 Medborgarnas delaktighet ......................................... 430 19.3.2 Representativ demokrati............................................ 431 19.3.3 Kommunernas och landstingens arbetsbelastning... 432 19.3.4 Sammanfattning av överväganden............................. 433 19.4 Kommuner med kommundelsnämnder ............................... 433 19.5 Ökat intresse för medborgerlig initiativrätt ........................ 434 19.6 En medborgerlig initiativrätt bör införas............................. 435 19.7 Den närmare utformningen av förslaget.............................. 436
20 Utökad medborgerlig insyn ........................................439
20.1 Vårt uppdrag .......................................................................... 440 20.2 Insyn i kommunala entreprenader ....................................... 440 20.2.1 Bakgrund..................................................................... 440 20.2.2 Tidigare förslag........................................................... 446 20.2.3 Allmänna överväganden............................................. 448 20.2.4 Kommitténs förslag.................................................... 451 20.2.5 Insyn i föreningsdriven och kooperativ verk-
samhet ......................................................................... 458
20.3 Insyn i fristående skolor ....................................................... 459 20.3.1 Bakgrund..................................................................... 459 20.3.2 Allmänna överväganden............................................. 465 20.3.3 Kommitténs förslag.................................................... 466 20.3.4 Den närmare utformningen av förslaget .................. 469
21 Öppna sammanträden i fullmäktigeberedningar ...........471
21.1 Vårt uppdrag .......................................................................... 471 21.2 Gällande rätt avseende öppna sammanträden...................... 471 21.3 Fri nämndorganisation.......................................................... 472 21.4 Fullmäktigeberedningar ........................................................ 472 21.5 Kommitténs överväganden ................................................... 472
Innehåll
17
F Övrigt
22 Förfarandet vid kommunala indelningsändringar.......... 475
22.1 Vårt uppdrag...........................................................................475 22.2 Processen vid indelningsändring...........................................475 22.2.1 Ansökan och utredning..............................................476 22.2.2 Ekonomisk reglering ..................................................477 22.2.3 Tidsåtgång ...................................................................477 22.3 Tidigare indelningsändringar.................................................478 22.4 Möjligheter att förenkla proceduren vid indelningsändringar ...............................................................478 22.4.1 Ikraftträdande av indelningsändringar ......................478 22.4.2 Lokaldemokratikommittén ........................................479 22.4.3 Ny röstsammanräkning eller extraval........................479 22.4.4 Övriga åtgärder som skulle kunna förenkla
proceduren...................................................................480
22.5 Kommitténs överväganden....................................................481
23 Konsekvenser av förslagen......................................... 483
23.1 Allmänt om konsekvenser.....................................................483 23.2 Konsekvenser för den kommunala ekonomin .....................483 23.3 Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen ................487 23.4 Konsekvenser för små företags arbetsförutsättningar.........489 23.5 Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män.....491
24 Författningskommentar ............................................. 493
24.1 Förslaget till lag om ändring i kommunallagen (1991:900)...............................................................................493 24.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring................................................................................506 24.3 Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar...............................................507 24.4 Förslaget till lag om ändring i skollagen (1985:1100) .........507 24.5 Övriga lagförslag ....................................................................508 24.5.1 Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen
(1980:620) ...................................................................508
24.5.2 Förslaget till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763)..........................................509 24.5.3 Förslaget till lag om ändring i tandvårdslagen (1985:125) ...................................................................509 24.5.4 Förslaget till lag om ändring i räddningstjänstlagen (1986:1102)..............................509
Innehåll Ds 2001:48
18
Reservationer och särskilda yttranden.................................511
Litteraturförteckning .........................................................537
Bilagor
1 Kommittédirektiv.................................................................. 553 2 Styckkostnader för hjälpmedel för personer med funktionshinder ..................................................................... 575 3 Medverkande i kommitténs referensgrupp.......................... 577
19
Sammanfattning
Allmänna överväganden
Kommundemokratikommitténs uppdrag har varit att föreslå åtgärder som ökar medborgarnas möjligheter till insyn och deltagande i den kommunala demokratin och som stärker den kommunala representativa demokratins funktionssätt och former.
Kommitténs konkreta överväganden och förslag baseras på idén om representativ demokrati och ansluter i allt väsentligt till den demokratisyn som Demokratiutredningen argumenterade för: deltagardemokrati med deliberativa kvaliteter.
Kommittén instämmer också i Demokratiutvecklingskommitténs uppfattning att viljan att ha inflytande och vara delaktig är något som växer fram hos den enskilde individen utifrån hans eller hennes egna erfarenheter. Statens, kommunernas och landstingens roll är att skapa goda förutsättningar och undanröja hinder. Det är inte nödvändigt att alla deltar i de demokratiska processerna, men det är nödvändigt att det är möjligt för alla att delta.
Deltagardemokratin och den representativa demokratin kompletterar varandra. Att åstadkomma ett fungerande och kreativt samspel mellan den representativa demokratin och deltagardemokratin är en av vår tids stora politiska utmaningar för partierna, kommunerna och landstingen.
De lokala förhållandena och medborgarnas önskemål skiljer sig mellan olika kommuner och landsting, och det finns inte en demokratimodell som passar överallt. Vissa grundläggande regler för organisation och beslutsfattande bör dock vara lika över hela landet och därför även framdeles omfattas av kommunallagen. Men i den utsträckning kommunerna och landstingen själva bestämmer över verksamhetens förekomst, omfattning, organisation och innehåll
Sammanfattning SOU 2001:48
20
bör de så långt det är möjligt och på demokratisk väg hitta sina egna lösningar. Kommittén vill därför göra det möjligt för kommuner och landsting att i stor utsträckning utveckla egna former för den lokala demokratin. De reformer som föreslås på detta område kan sammanfattas i begreppet möjliggörande.
Kommittén har haft i uppgift att analysera ett stort antal frågor och lämna konkreta förslag. Enligt kommitténs bedömning är det endast i en del av dessa frågor som en lagändring kan bidra till att lösa problem och främja en önskvärd utveckling. I många fall kan problemen knappast förklaras med brister i lagstiftningen. Det handlar mer om attityder och förhållningssätt hos olika aktörer, och det vore av flera skäl felaktigt att föreslå ny eller ändrad lagstiftning på dessa områden.
Detta innebär att betänkandet i vissa fall innehåller förslag till ny eller ändrad lagstiftning och i andra fall bedömningar om vad som bör göras. Adressaten för förslagen och bedömningarna är inte bara staten, utan också kommunerna och landstingen samt de politiska partierna.
Kommittén vill inledningsvis slå fast att kommuners och landstings verksamhet vilar både på den kommunala självstyrelsens grund och på principen om demokrati. Kommittén föreslår därför att principen om demokrati införs i kommunallagens inledningsparagraf. Förslaget syftar till att ytterligare lyfta fram demokratins värde i den kommunala praktiken.
De förtroendevalda
Kommittén har haft i uppgift att analysera och föreslå förbättringar av de förtroendevaldas arbetsförhållanden och formerna för det politiska arbetet. Det har särskilt handlat om åtgärder för att förbättra representativiteten, öka antalet förtroendevalda, underlätta rekrytering och motverka förtida avhopp.
Representativitet
Kommitténs analys visar att flera medborgargrupper är underrepresenterade bland de förtroendevalda. Detta gäller särskilt yngre, äldre, personer med utländsk bakgrund och lågutbildade. Kvinnor är fortfarande något underrepresenterade, men sett över tid har kvinnornas representation förbättrats avsevärt. Kommitténs
SOU 2001:48 Sammanfattning
21
bedömning är att de politiska partierna i större utsträckning än i dag bör beakta behovet av god social representativitet vid nomineringar inför val till fullmäktige, nämnder, styrelser och beredningar. Det är också angeläget att de förtroendevalda klargör att de är medborgarnas ombud i förvaltningen och inte förvaltningens ombud gentemot medborgarna.
Rekrytering
Kommitténs studier visar att antalet förtroendevalda har minskat kraftigt under i princip hela den senaste 50-årsperioden. Enligt kommitténs bedömning är detta en negativ utveckling som nu bör vändas så att antalet förtroendevalda ökar. Att det finns en förhållandevis stor grupp förtroendevalda har inte bara ett egenvärde i en demokrati utan bidrar framför allt till att underlätta folkviljans förverkligande, öka den samlade demokratiska kompetensen i samhället och minska risken för maktmissbruk.
Kommitténs undersökning av medborgarnas uppdragsvillighet visar att var sjätte medborgare skulle kunna tänka sig att tacka ja till ett kommunalt förtroendeuppdrag. Denna andel har inte minskat under de senaste åren, utan är i stort sett konstant över tid. De tilltagande svårigheter som flera partier uppger sig ha när det gäller att rekrytera kandidater till förtroendeuppdrag beror till stor del på att partierna har färre medlemmar än tidigare. Enligt kommitténs undersökning finns det emellertid ett flertal uppdragsvilliga medborgare som också skulle kunna tänka sig att gå med i ett parti. Det finns även en förhållandevis stor grupp passiva partimedlemmar som är villiga att åta sig kommunala förtroendeuppdrag men inte har blivit tillfrågade.
Kommitténs bedömning är att kommuner och landsting bör inrätta nya politiska organ och fler förtroendeuppdrag. Det är viktigt att partierna verkar för att förtroendeuppdragen sprids till fler personer. Kommitténs undersökningar visar att både partimedlemmar och sympatisörer har ett intresse av att åta sig förtroendeuppdrag i större utsträckning än de gör i dag. De politiska partierna behöver dock arbeta mer aktivt och själva ta kontakt med, tillfråga och även uppmuntra folk att åta sig kommunala förtroendeuppdrag.
Ett sätt att engagera flera personer i det politiska arbetet kan vara att inrätta beredningar för olika frågor. Kommittén föreslår
Sammanfattning SOU 2001:48
22
därför att fullmäktige ges möjlighet att utse även andra än redan förtroendevalda till en fullmäktigeberedning.
Arbetsförhållanden
Kommitténs studier har visat att fullgörandet av förtroendeuppdrag i kommuner och landsting tar förhållandevis mycket tid i anspråk. Enkäter till förtroendevalda visar att tidsåtgången snarare ökar än minskar. Särskilt de som är unga, i yngre medelåldern, heltidsarbetande eller småbarnsföräldrar upplever att den tid som de behöver lägga ned på förtroendeuppdraget skapar en problematisk situation. Kommitténs bedömning är att de förtroendevaldas arbetsförhållanden kan och bör förbättras, bland annat genom att tidsåtgången för förtroendeuppdragen om möjligt begränsas. Det måste vara möjligt att fullgöra ett förtroendeuppdrag vid sidan om ett heltidsarbete och dessutom ha tid över till familj och fritidsintressen utanför politiken. En åtgärd är att sprida uppdragen på fler personer.
Dessutom bör fritidspolitikernas inflytande stärkas, vilket fordrar att tjänstemän och heltidspolitiker släpper ifrån sig makt och på olika sätt bidrar till att underlätta fritidspolitikernas arbete. Fullmäktiges roll i beslutprocessen bör stärkas genom att fullmäktiges makt över dagordningen samt delaktighet i ärendeberedningen ökar.
Kommitténs undersökning visar att omsättningen bland de förtroendevalda har ökat markant under 1990-talet. De flesta avgångarna sker emellertid i samband med val, och antalet förtida avhopp tycks inte ha ökat i någon större utsträckning. Kommitténs undersökning av avhopp från politiken visar att det främst är av privata skäl som förtroendevalda lämnar sina uppdrag i förtid. Oftast handlar det om att man flyttat från kommunen eller fått förändrade villkor i sitt förvärvsarbete. Politiska skäl till förtida avhopp förkommer också i relativt stor utsträckning, men de är inte lika vanliga som de privata skälen. Förhållandevis många av dem som lämnat sina förtroendeuppdrag i förtid är positiva till framtida kommunala förtroendeuppdrag.
I dag har den som är förtroendevald rätt att vara ledig från sin anställning för att kunna fullgöra sitt uppdrag i kommuner och landsting. Flera kommuner och landsting har emellertid valt att lägga viss verksamhet i bolags- eller stiftelseform. Kommittén före-
SOU 2001:48 Sammanfattning
23
slår att rätten till sådan ledighet utvidgas till att även omfatta de av fullmäktige utsedda styrelseledamöterna och revisorerna i bolag som kommunen eller landstinget helt eller delvis äger och i stiftelser som de grundat själva eller tillsammans med någon annan.
Om en person som är förtroendevald flyttar från orten och därmed upphör att vara folkbokförd i kommunen eller en kommun inom landstinget upphör uppdraget genast. En sådan flyttning kan ibland vara tillfällig och bero på studier eller arbete på annan ort. Kommittén föreslår att det skall vara möjligt för fullmäktige att besluta att den som av detta skäl upphör att vara valbar ändå skall kunna kvarstanna på sitt uppdrag under återstoden av mandatperioden.
Ekonomiska villkor
För den som är förtroendevald och har andra anställningsformer och arbetstider än traditionell heltidstjänstgöring under dagtid, uppkommer särskilda problem när det gäller ekonomiska villkor. Detta gäller bland annat egenföretagare, uppdragstagare, timanställda och personer med oregelbunden arbetstid. Även för dem som är arbetslösa uppkommer problem med rätten till ersättning.
Kommittén föreslår att förtroendevalda ges rätt till skälig kompensation inte bara för arbetsinkomst, pensionsrätt och semesterförmån, utan också för arbetslöshetsersättning och annan liknande ersättning som de förlorar när de fullgör sina uppdrag. Förtroendevalda som har skiftarbete eller oregelbunden arbetstid kan för att fullgöra sitt uppdrag behöva vara lediga från sitt arbete i anslutning till ett sammanträde. Förslaget innebär även att förlorad arbetsinkomst som hänför sig till sådan ledighet skall ersättas.
Förtroendevalda som har barn med tillsynsbehov kan få särskilda kostnader för barntillsyn, framför allt då sammanträden hålls på kvällstid. Kommittén föreslår därför att förtroendevalda skall ha rätt till skälig ersättning för nödvändiga kostnader för tillsyn av barn när de fullgör sitt uppdrag.
Sammanfattning SOU 2001:48
24
Modern informationsteknik
Kommittén har även haft i uppgift att kartlägga vilket praktiskt stöd de förtroendevalda har av den nya informationstekniken i dag och vad som kan behövas inför framtiden.
Kommitténs bedömning är att den moderna informationstekniken kan spela en viktig roll för utvecklingen av den kommunala demokratin. För de förtroendevalda är tekniken värdefull främst när det gäller att ha en dialog med medborgarna, hämta in kunskaper och förbereda sammanträden. Det är viktigt att de förtroendevalda deltar aktivt i de försök och experiment som framdeles kommer att genomföras för att utveckla den moderna informationstekniken i demokratins tjänst. Kommuner och landsting bör i rimlig utsträckning erbjuda förtroendevalda sådan utrustning och utbildning som behövs för att utnyttja den moderna informationstekniken som ett redskap i arbetet med att stärka de demokratiska processerna.
Det är också angeläget att de förtroendevalda i kommuner och landsting tar ett fastare grepp om strategier och policy när det gäller informationstekniken som redskap för demokratiutveckling.
Deltagande i den kommunala demokratin
Personer med funktionshinder
Kommittén har haft i uppgift att kartlägga vilka hinder som finns för funktionshindrade att delta i den kommunala demokratin samt att lämna förslag till hur sådana hinder kan undanröjas. Kommittén har därför inventerat vilka konkreta hinder som en funktionshindrad person kan möta i fem olika situationer och hur dessa kan undanröjas.
Att komma till och från kommunalpolitiska möten kan vara problematiskt. Detta gäller särskilt när sammanträden slutar så sent på kvällen att kollektivtrafik eller färdtjänst inte kan nyttjas samt när sammanträdets sluttid inte är bestämd i förväg och färdtjänst därmed inte kan beställas till en viss tidpunkt. Kommittén föreslår att funktionshindrade i sådana fall skall ha rätt till ersättning för resor med till exempel taxi.
Att kunna ta sig in och vistas i en möteslokal kan vara problematiskt. Enligt den nationella handlingsplanen för handikappolitiken skall lokaler dit allmänheten har tillträde vara tillgängliga för
SOU 2001:48 Sammanfattning
25
personer med funktionshinder senast år 2010. Kommuner och landsting bör särskilt påskynda det tillgänglighetsskapande arbetet i den kommunala demokratins institutioner.
Att medverka i politiska sammanträden kan vara problematiskt. En person som är synskadad, hörselskadad eller döv behöver särskilda hjälpmedel för att kunna ta del av det som sägs i diskussionen och av handlingar som delas ut. Kommitténs bedömning är att det är oacceptabelt att sammanträden genomförs om inte alla förtroendevalda har samma möjligheter att delta i överläggningarna. Kommittén föreslår därför att fullmäktige och alla nämnder skall verka för att förtroendevalda som har funktionshinder kan delta på lika villkor i handläggningen av ärenden.
Att ta del av information kan vara problematiskt. Personer som är synskadade eller har lässvårigheter, samt vissa personer som är döva, kan behöva informationen i anpassad form. De flesta, men långt ifrån alla, kommuner tar i dag fram information i anpassad form. Enligt kommitténs bedömning bör kommuner och landsting se till att information vid behov alltid tas fram i anpassad form. Kommittén instämmer i förslaget från Offentlighets- och sekretesskommittén om borttagande av utskriftsundantaget i tryckfrihetsförordningen. Detta skulle leda till att alla myndigheter måste lämna ut elektroniskt lagrade handlingar i elektronisk form, vilket kan underlätta väsentligt för dem som behöver information i anpassad form.
Att delta i den politiska debatten mellan sammanträdena kan vara problematiskt. Flera av de praktiska svårigheter som den funktionshindrade möter i utövandet av det kommunalpolitiska uppdraget finns i ännu högre grad i det partiinterna arbetet. Enligt kommitténs bedömning bör de politiska partierna se över sådant som tillgänglighet till möteslokaler och information.
Personer med utländsk bakgrund
Kommittén har haft i uppgift att föreslå åtgärder som underlättar för personer med utländsk bakgrund att åta sig och genomföra politiska förtroendeuppdrag och i övrigt få insyn och goda möjligheter att delta i den kommunala verksamheten.
Valdeltagandet bland utländska medborgare är lågt och har successivt sjunkit sedan den kommunala rösträtten vidgades till att
Sammanfattning SOU 2001:48
26
omfatta även dem. Även andra politiska aktiviteter liksom föreningsmedlemskap är mindre frekventa bland personer som invandrat än bland dem som är födda i Sverige. Utrikes födda personer är underrepresenterade bland fullmäktigeledamöter och i flertalet nämnder och styrelser.
Kommitténs bedömning är att de politiska partierna har en central roll för att fler personer med utländsk bakgrund skall åta sig förtroendeuppdrag. Partierna har påbörjat såväl teoretiskt som praktiskt arbete för att uppnå etnisk mångfald, men mycket återstår att göra. Det handlar bland annat om att se över rekrytering, bemötande, medlemsutbildning och nomineringsprocesser.
Enligt kommitténs bedömning finns det även ett antal andra åtgärder som bör vidtas och som sammantaget kan bidra till att fler personer med utländsk bakgrund kommer att inneha politiska förtroendeuppdrag.
Frågor som rör den svenska demokratin bör lyftas fram tydligare i introduktionsutbildningen för nyanlända. En ökad delaktighet på lokal nivå kan främjas genom att kommuner på olika sätt stödjer sammanslutningar och nätverk i bostadsområden. Inför de allmänna valen bör lokala nätverk skapas för att i samverkan mellan kommunen, politiska partier, etniska och andra organisationer samt andra aktörer verka för ett ökat valdeltagande. Förslaget från Kommittén för medborgarskapskrav om att alla som har fyllt 18 år och är folkbokförda i Sverige skall ha rösträtt oavsett medborgarskap, bör genomföras.
Kommittén föreslår att rösträtt i kommunala folkomröstningar skall tillkomma alla som har rösträtt i val till kommun- och landstingsfullmäktige.
Barn och ungdomar
Kommittén har haft i uppgift att lämna förslag på hur barn och ungdomar kan få bättre kunskaper om hur kommunen fungerar och bli mer delaktiga i den kommunala demokratin.
Enligt kommitténs bedömning ger lagstiftningen i dag ett stort utrymme för barn och ungdomar att medverka i den politiska beslutsprocessen. Barns och ungdomars reella inflytande i kommuner och landsting beror därmed på vilja och kunskaper hos kommunala beslutsfattare. Utvecklingen under senare år har varit mycket positiv, och alltfler kommuner och landsting arbetar med
SOU 2001:48 Sammanfattning
27
att upprätta olika former av dialog mellan å ena sidan barn och ungdomar och å andra sidan kommunala beslutsfattare. Enligt kommitténs bedömning bör skolan ha en viktig roll som arena för sådana möten.
En medborgerlig initiativrätt i fullmäktige som även tillkommer barn och ungdomar kan bidra till ökad delaktighet och större kunskaper om hur kommunen fungerar bland barn och ungdomar.
Enligt kommitténs bedömning har skolan en mycket stor betydelse när det gäller att ge barn och ungdomar demokratisk kompetens.
Grundskolans och gymnasieskolans kursplaner i samhällskunskap bör ändras så att de tydligare uttrycker ett flernivåperspektiv. Behovet av kommentarer och referensmaterial som kan understödja ett sådant perspektiv i samhällskunskapsundervisningen bör ses över. Skolan bör i större utsträckning än i dag förmedla värdet av politiskt aktiva medborgare i en demokrati.
De politiska ungdomsförbunden är i stor utsträckning utestängda från skolorna. Kommitténs bedömning är att politisk verksamhet på skolorna inte får motverkas utan i stället bör främjas. Samtliga kommuner bör därför se över sina skolors bestämmelser vad beträffar möjligheten för politiska ungdomsförbund och andra organisationer att inom skolorna få uttrycka sina åsikter. De politiska partierna och deras ungdomsförbund bör dessutom ges bättre möjlighet att medverka i samhällskunskapsundervisningen.
Erfarenheter och möjligheter
Kommundelsnämnder
Kommittén har haft i uppgift att göra en samlad utvärdering av hur kommundelsnämnderna, främst ur demokratiska aspekter, har fungerat under 1980- och 1990-talen.
Kommitténs bedömning är att kommundelsnämnderna överlag hittills inte har infriat förhoppningarna om en bättre kontakt mellan väljare och valda. De har däremot haft positiva demokratiska effekter när det gäller antalet förtroendevalda, politikerrollen och det lokala partiarbetet.
Det är viktigt att de frågor som kommundelsnämnder arbetar med berör många kommundelsinvånare gemensamt. En fortsatt
Sammanfattning SOU 2001:48
28
diskussion om vilka uppgifter som kommundelsnämnder bör ansvara för är därför betydelsefull.
Kommittén konstaterar att befintlig lagstiftning inte hindrar att invånarna i en kommundel röstar om vilka som skall representera dem i kommundelsnämnden, varefter fullmäktige konfirmerar detta genom att utse ledamöter och ersättare i enlighet med valresultatet. Ett sådant förfarande fordrar bred enighet i fullmäktige. Kommittén anser att denna möjlighet är tillräcklig och ser i dagsläget därför inget behov av ändringar i lagstiftningen i detta avseende. De demokratiska vinsterna av direktval är osäkra och kan sammantaget inte sägas överväga de nackdelar som en sådan ordning skulle kunna tänkas innebära.
I andra sammanhang kan det vara värdefullt att kommunen fördjupar samarbetet med lokala utvecklingsgrupper utifrån deras intresse och förmåga samt utifrån förhållandena i respektive kommundel.
Kommundelningar
Kommittén har haft i uppgift att göra en utvärdering av de allmänna kommunaldemokratiska erfarenheterna av de kommundelningar som genomförts under 1990-talet.
Våra undersökningar bygger på intervjuer med nyckelpersoner i kommunerna, och det har inte varit möjligt att jämföra med tiden före delningen eller att ställa frågor direkt till medborgarna.
Utvärderingen visar att det i samband med kommundelningen uppstod ett stort intresse för de kommunalpolitiska frågorna i de nya kommunerna. I de flesta fall avtog dock detta intresse några år efter delningen.
Positivt är att antalet förtroendevalda har ökat i förhållande till antalet kommuninvånare, vilket innebär att betydligt fler personer i kommunen känner eller är bekanta med någon förtroendevald.
Kommitténs bedömning är emellertid att det inte är möjligt att dra några entydiga slutsatser beträffande de kommunaldemokratiska effekterna av kommundelningar.
SOU 2001:48 Sammanfattning
29
Demokratiredovisning
Kommittén har haft i uppgift att studera de försök som görs med så kallade demokratibokslut för att vinna erfarenheter för det fortsatta arbetet för demokrati och rättssäkerhet.
Kommitténs bedömning är att demokratiutvecklingen i kommuner och landsting kan främjas genom regelbundna demokratiredovisningar. Sådana redovisningar innebär att demokratin mäts, granskas och värderas.
Eftersom förhållanden och åtgärder skiftar mellan olika kommuner och landsting är redovisningen av den egna demokratiutvecklingen av särskilt intresse. Men det kan också vara värdefullt att jämföra demokrativärden i olika kommuner och landsting med varandra. Därför är det önskvärt att det finns en gemensam kärna i demokratiredovisningarna.
Värderingen av demokratin kan var och en göra utifrån sin demokratisyn. I denna process bör förutom partierna även föreningar, organisationer, enskilda medborgare och massmedier engageras.
Medborgarpaneler
Kommittén har haft i uppgift att studera erfarenheter av medborgarpaneler och diskutera om de kan användas i större utsträckning.
Kommitténs bedömning är att medborgarpaneler är ett värdefullt inslag i den kommunala demokratin. Förutom att vara ytterligare en möjlighet för medborgare att framföra sina åsikter fungerar de som arenor för samtal och reflektion för medborgare som står utanför partipolitiken. Medborgarpaneler och andra typer av medborgarråd kan dock inte fylla de politiska partiernas funktion i demokratin.
Ungdomsråd
Kommittén har haft i uppgift att studera erfarenheterna av kommunala ungdomsråd, för att se om de kan användas för att öka ungdomars kunskaper om, inflytande över och delaktighet i den kommunala demokratin.
Sammanfattning SOU 2001:48
30
Kommitténs bedömning är att ungdomsråden är en värdefull arena både för möten ungdomar emellan och för ungdomars möten med förtroendevalda och tjänstemän. Det är viktigt att ungdomsråden på ett naturligt sätt ges möjlighet att påverka den kommunala berednings- och beslutsprocessen liksom att medverka i utvärderingen av verksamheten.
Ungdomsråden är sällan representativa för alla ungdomar i en kommun, men de bör inte heller ses som en del av den representativa demokratin. Det är mer ändamålsenligt att betrakta ungdomsråden som ett slags fristående föreningar, vilkas verksamhet är samhällsnyttig och på olika sätt bör underlättas av kommunerna. Ungdomsråden kan på många sätt bidra till att öka ungdomars delaktighet och inflytande, men de utgör ingen patentlösning på det problem som upplevs med ungdomars brist på engagemang i kommunala frågor.
Förstärkt kommunal demokrati
Fullmäktiges ställning
Kommittén har haft i uppgift att överväga hur det demokratiska inflytandet över centrala frågor kan stärkas, för att garantera att fullmäktige i egenskap av högsta beslutande organ alltid skall ha det avgörande inflytandet över frågor som är av stor vikt för kommunen eller landstinget.
Kommittén föreslår att om en kommun eller ett landsting lämnar över vården av en kommunal angelägenhet till ett helägt aktiebolag eller till en stiftelse man själv bildat, skall fullmäktige se till att fullmäktige får godkänna sådana beslut i verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt.
Kommittén föreslår vidare att om fullmäktige har delegerat beslutanderätten i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden till en nämnd skall ärendet hänskjutas till fullmäktige för avgörande om det begärs av minst en tredjedel av de närvarande ledamöterna i nämnden.
Kommittén föreslår slutligen att ett ärende i fullmäktige skall återremitteras om det begärs av minst en tredjedel av de närvarande ledamöterna. Enkel majoritet skall dock krävas om ärendet tidigare bordlagts eller återremitterats på detta sätt.
SOU 2001:48 Sammanfattning
31
Folkinitiativ till folkomröstning
Kommittén har haft i uppgift att, mot bakgrund av den kritik som riktats mot utformningen av folkinitiativet, utvärdera dess användning och överväga såväl behovet av folkinitiativet som sådant som dess fortsatta användning.
Kommittén föreslår att ett ärende om att hålla folkomröstning i en viss fråga får väckas i fullmäktige av minst tio procent av de röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmarna. Fullmäktige skall besluta att genomföra folkomröstningen som ett led i beredningen av ärendet under förutsättning att frågan ryms inom den kommunala kompetensen och avser ett ärende som fullmäktige enligt kommunallagen skall handlägga. Folkomröstningen skall hållas inom skälig tid. Fullmäktige fastställer frågeställning och svarsalternativ i folkomröstningen.
Medborgerlig initiativrätt
Kommittén har haft ett allmänt uppdrag att föreslå åtgärder som kan öka medborgarnas möjligheter till deltagande i den kommunala demokratin.
Kommittén föreslår att fullmäktige får besluta att alla kommuneller landstingsmedlemmar som är folkbokförda i kommunen eller i en kommun inom landstinget skall ha rätt att väcka ärenden i fullmäktige. En sådan initiativrätt omfattar således även barn och ungdomar. Ett initiativ som väcks på detta sätt kallas medborgarförslag. Ett medborgarförslag bör beredas så att fullmäktige kan fatta beslut inom ett år från det att medborgarförslaget väckts.
Utökad medborgerlig insyn
Kommittén har haft i uppgift att lämna förslag till hur medborgarnas insyn kan stärkas i verksamhet som bedrivs på entreprenad, men som är helt eller delvis finansierad av en kommun eller ett landsting. Förslagen skulle även innefatta åtgärder som garanterar medborgerlig insyn i bidragsberättigad verksamhet som drivs av fristående skolor, enskild förskoleverksamhet och enskild skolbarnsomsorg.
Kommittén föreslår att om en kommun eller ett landsting sluter avtal med någon annan än ett kommunalt aktiebolag eller en
Sammanfattning SOU 2001:48
32
kommunal stiftelse om att utföra en kommunal angelägenhet, skall allmänheten tillförsäkras insyn i den verksamhet i vilken angelägenheten utförs.
Allmänhetens insyn skall, med beaktande av de enskildas intressen, ges en omfattning som är rimlig med hänsyn till verksamhetens art, allmänhetens intresse av hur verksamheten utförs samt omständigheterna i övrigt.
Allmänhetens rätt till insyn i verksamheten skall inte avse handlingar hos entreprenören. Insynen möjliggörs i stället genom att kommunen eller landstinget i entreprenadavtalet överenskommer med entreprenören om att vissa uppgifter skall lämnas till kommunen respektive landstinget. Allmänhetens insyn tillgodoses genom att de uppgifter som lämnas kommer att utgöra allmän handling hos kommunen eller landstinget.
Kommittén föreslår vidare att den som är huvudman för en fristående förskoleklass, grundskola, särskola, gymnasieskola eller gymnasiesärskola som enligt beslut av Skolverket har rätt till kommunalt bidrag, regelbundet skall lämna sådan information till Skolverket, som behövs för att ge allmänheten insyn i skolverksamheten. Allmänhetens insyn tillgodoses genom att den information som lämnas kommer att utgöra allmän handling hos Skolverket. För att underlätta tillgängligheten till denna information skall Skolverket skicka en kopia av handlingarna till den kommun där skolan är belägen.
Öppna sammanträden i fullmäktigeberedningar
Kommittén har haft ett allmänt uppdrag att föreslå åtgärder som kan öka medborgarnas möjligheter att delta i den kommunala demokratin.
När det gäller nämndsammanträden är huvudregeln att de skall hållas inom stängda dörrar. Nämnden får emellertid besluta att ett sammanträde skall vara öppet om fullmäktige har medgett detta. Om en kommun eller ett landsting bestämmer sig för att inrätta fullmäktigeberedningar i stället för nämnder, eller vid sidan av dessa, bör samma möjligheter att ha öppna sammanträden gälla. Kommittén föreslår att fullmäktigeberedningar skall ha möjlighet att besluta att ett sammanträde skall vara offentligt om fullmäktige har medgett det.
SOU 2001:48 Sammanfattning
33
Övrigt
Förfarandet vid kommunala indelningsändringar
Kommittén har haft i uppgift att se över bestämmelserna i indelningslagen och vid behov föreslå ändringar som kan underlätta proceduren vid indelningsändringar. Kommittén har även haft i uppgift att överväga behovet av, och formerna för en lagreglerad möjlighet att besluta om extraval med anledning av indelningsändring.
Enligt kommitténs bedömning är någon förändring av själva proceduren från ansökan till eventuellt beslut om indelningsändring inte påkallad. Däremot är det önskvärt att det tillskapas en möjlighet till extraval, så att en beslutad indelningsändring kan genomföras inom kortare tid än vad som nu är möjligt. Ett sådant extraval bör hållas i samtliga kommuner som berörs av indelningsändringen, och beslutet att hålla val bör fattas av regeringen i samband med beslutet om indelningsändring. De författningsändringar som behövs för att möjliggöra ett sådant extraval rymmer stor komplexitet och bör därför utredas i annat sammanhang.
35
Författningsförslag
1 Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900)
Härigenom föreskrivs i fråga om kommunallagen (1991:900)1
dels att 1 kap. 1 §, 3 kap. 7, 10 och 17 §§, 4 kap. 8, 11, 12, 13 och 14 §§, 5 kap. 23, 33 och 36 §§ samt 6 kap. 7 § skall ha följande lydelse,
dels att det skall införas sju nya paragrafer 3 kap. 19 a §, 4 kap. 12 a och 12 b §§, 5 kap. 11 a, 34 a och 65 §§ samt 6 kap. 11 a § av följande lydelse,
dels att rubriken närmast före 5 kap. 36 § skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap.
1 §
Sverige är indelat i kommuner och landsting. Dessa sköter på den kommunala självstyrelsens grund de angelägenheter som anges i denna lag eller i särskilda föreskrifter.
Dessa sköter på den kommunala självstyrelsens och demokratins grund de angelägenheter som anges i denna lag eller i särskilda föreskrifter.
1 Lagen omtryckt 2000:277.
Författningsförslag SOU 2001:48
36
3 kap.
7 §
För beredning av ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden som skall avgöras av fullmäktige får fullmäktige inrätta fullmäktigeberedningar.
En sådan beredning skall bestå av en eller flera förtroendevalda.
För beredning av ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden som skall avgöras av fullmäktige får fullmäktige inrätta fullmäktigeberedningar.
Ledamöter och ersättare i en fullmäktigeberedning utses bland dem som uppfyller de villkor som uppställs i 4 kap. 2 och 3 §§.
En fullmäktigeberednings sammanträden skall hållas inom stängda dörrar. En fullmäktigeberedning får dock besluta att dess sammanträden skall vara offentliga, om fullmäktige har medgett det.
10 §
Fullmäktige får uppdra åt en nämnd att i fullmäktiges ställe besluta i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden.
Fullmäktige får uppdra åt en nämnd att i fullmäktiges ställe besluta i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden. Ett sådant ärende skall dock hänskjutas till fullmäktige för avgörande, om det begärs av minst en tredjedel av de närvarande ledamöterna i en nämnd.
Ärenden som anges i 9 § första stycket eller som enligt lag eller annan författning skall avgöras av fullmäktige får inte delegeras till nämnderna.
Föreskrifter om delegering av ärenden inom en nämnds verksamhetsområde finns i 6 kap. 33–38 §§.
SOU 2001:48 Författningsförslag
37
17 §
Om en kommun eller ett landsting med stöd av 16 § lämnar över vården av en kommunal angelägenhet till ett aktiebolag där kommunen eller landstinget innehar samtliga aktier, skall fullmäktige
1. fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten,
2. utse samtliga styrelseledamöter,
3. se till att fullmäktige får yttra sig innan sådana beslut i verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt fattas.
Om en kommun eller ett landsting med stöd av 16 § lämnar över vården av en kommunal angelägenhet till ett aktiebolag där kommunen eller landstinget innehar samtliga aktier, skall fullmäktige
1. fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten,
2. utse samtliga styrelseledamöter,
3. se till att fullmäktige får godkänna sådana beslut i verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt fattas.
Har fullmäktige inte inom tre månader från det att beslutet underställdes fullmäktige godkänt ett sådant beslut som avses i första stycket 3, är en på beslutet grundad rättshandling ogiltig.
Fullmäktige skall också utse minst en lekmannarevisor i aktiebolag där kommunen eller landstinget direkt eller indirekt innehar samtliga aktier.
Vad som anges i första stycket gäller, när kommunen ensam eller landstinget ensamt bildar en stiftelse för en kommunal angelägenhet. Fullmäktige skall även utse minst en revisor i en sådan stiftelse.
Till lekmannarevisor i aktiebolaget eller revisor i stiftelsen skall fullmäktige utse någon av de revisorer eller revisorsersättare som enligt 9 kap. 1 § valts för granskning av styrelsen och övriga nämnders verksamhet.
Författningsförslag SOU 2001:48
38
19 a §
Om en kommun eller ett landsting sluter avtal med någon annan än som avses i 17 §, om att utföra en kommunal angelägenhet, skall allmänheten tillförsäkras insyn i den verksamhet i vilken angelägenheten utförs.
Allmänhetens insyn skall, med beaktande av de enskildas intressen, ges en omfattning som är rimlig med hänsyn till verksamhetens art, allmänhetens intresse av hur verksamheten utförs samt omständigheterna i övrigt.
4 kap.
8 §
Om en förtroendevald upphör att vara valbar, upphör också uppdraget genast.
Om en förtroendevald upphör att vara valbar, upphör också uppdraget genast. Fullmäktige får dock besluta att en förtroendevald som valts av fullmäktige får kvarstanna på sina uppdrag under återstoden av mandattiden.
11 §
Förtroendevalda har rätt till den ledighet från sina anställningar som behövs för uppdragen.
Förtroendevalda har rätt till den ledighet från sina anställningar som behövs för förtroendeuppdragets fullgörande.
Detsamma gäller för styrelseledamöter och ersättare samt revisorer som utses av fullmäktige i sådana bolag och stiftelser som avses i 3 kap. 17 och 18 §§.
SOU 2001:48 Författningsförslag
39
12 §
Förtroendevalda har rätt till skälig ersättning för den arbetsinkomst samt de pensions- och semesterförmåner som de förlorar, när de fullgör sina uppdrag.
Förtroendevalda har rätt till skälig kompensation för den arbetsinkomst, pensionsrätt, semesterförmån, arbetslöshetsersättning och annan liknande ersättning som de förlorar, när de fullgör sina uppdrag.
Detta gäller dock inte förtroendevalda som fullgör uppdragen på heltid eller en betydande del av heltid.
12 a §
Förtroendevalda med funktionshinder har rätt till skälig ersättning för nödvändiga resekostnader som uppstår när de fullgör sina uppdrag.
12 b §
Förtroendevalda med barn med behov av tillsyn har rätt till skälig ersättning för nödvändiga kostnader för barntillsyn som uppstår när de fullgör sina uppdrag.
13 §
Fullmäktige skall besluta enligt vilka grunder ersättning enligt 12 § skall betalas.
Fullmäktige skall meddela närmare bestämmelser om de förtroendevaldas ekonomiska villkor enligt 12–12 b §§.
Författningsförslag SOU 2001:48
40
14 §
Fullmäktige får besluta att förtroendevalda i skälig omfattning skall få
1. ersättning för resekostnader och andra utgifter som föranleds av uppdraget,
2. arvode för det arbete som är förenat med uppdraget,
3. pension, samt
4. andra ekonomiska förmåner.
Fullmäktige får besluta att förtroendevalda i skälig omfattning skall få
1. ersättning för resekostnader och andra utgifter som föranleds av uppdraget, utöver vad som följer av 12 a och 12 b §§,
2. arvode för det arbete som är förenat med uppdraget,
3. pension, samt
4. andra ekonomiska förmåner.
5 kap.
11 a §
Fullmäktige skall verka för att förtroendevalda som har funktionshinder kan delta på lika villkor i handläggningen av fullmäktiges ärenden.
23 §
Ärenden i fullmäktige får väckas av
1. en nämnd,
2. en ledamot genom motion,
3. revisorerna eller revisorsersättarna när de tjänstgör, om ärendet gäller förvaltning som har samband med revisionsuppdraget eller om ärendet gäller granskningen,
4. en fullmäktigeberedning, om fullmäktige har föreskrivit det, eller
Ärenden i fullmäktige får väckas av
1. en nämnd,
2. en ledamot genom motion,
3. revisorerna eller revisorsersättarna när de tjänstgör, om ärendet gäller förvaltning som har samband med revisionsuppdraget eller om ärendet gäller granskningen,
4. en fullmäktigeberedning, om fullmäktige har föreskrivit det,
SOU 2001:48 Författningsförslag
41
5. styrelsen i ett sådant företag som avses i 3 kap. 17 och 18 §§, om fullmäktige har beslutat det för särskilda fall.
Ärende om att hålla folkomröstning i en viss fråga får i fullmäktige också väckas av minst fem procent av de röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmarna enligt lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar. Initiativet skall vara skriftligt, ange den aktuella frågan samt innehålla initiativtagarnas egenhändiga namnteckningar, namnförtydliganden och uppgift om deras adresser.
5. den som är folkbokförd i kommunen eller i en kommun inom landstinget genom medborgarförslag, om fullmäktige har föreskrivit det, eller
6. styrelsen i ett sådant företag som avses i 3 kap. 17 och 18 §§, om fullmäktige har beslutat det för särskilda fall.
Ärende om att hålla folkomröstning i en viss fråga får i fullmäktige också väckas av minst tio procent av de röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmarna enligt lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar. Initiativet skall vara skriftligt, ange den aktuella frågan samt innehålla initiativtagarnas egenhändiga namnteckningar, namnförtydliganden och uppgift om deras adresser.
33 §
En motion bör beredas så, att fullmäktige kan fatta beslut inom ett år från det att motionen väcktes.
Om beredningen inte kan avslutas inom denna tid, skall detta och vad som kommit fram vid beredningen anmälas till fullmäktige inom samma tid. Fullmäktige får då avskriva motionen från vidare handläggning.
En motion eller ett medborgarförslag bör beredas så, att fullmäktige kan fatta beslut inom ett år från det att motionen eller medborgarförslaget väcktes.
Om beredningen inte kan avslutas inom denna tid, skall detta och vad som kommit fram vid beredningen anmälas till fullmäktige inom samma tid. Fullmäktige får då avskriva motionen eller medborgarförslaget från vidare handläggning.
Författningsförslag SOU 2001:48
42
34 a §
Om ärende om att hålla folkomröstning i en viss fråga väckts i fullmäktige enligt 5 kap. 23 § andra stycket, skall fullmäktige, om frågan avser ett ärende som skall handläggas av fullmäktige, besluta att som ett led i beredningen av ärendet genomföra folkomröstningen.
Folkomröstningen skall hållas inom skälig tid från det att ärendet väcktes.
Vid sådan folkomröstning skall bestämmelserna i 5 kap. 34 § tredje och fjärde styckena tilllämpas.
Bordläggning Bordläggning och återremiss
36 §
Ett ärende skall bordläggas, om det begärs av minst en tredjedel av de närvarande ledamöterna.
För bordläggning i fråga om val eller tidigare bordlagt ärende krävs dock enkel majoritet.
Ett ärende skall bordläggas eller återremitteras, om det begärs av minst en tredjedel av de närvarande ledamöterna. Enkel majoritet krävs dock om ärendet tidigare bordlagts eller återremitterats på detta sätt.
För bordläggning eller återremiss i fråga om val krävs enkel majoritet.
Beslut om återremiss skall motiveras.
SOU 2001:48 Författningsförslag
43
65 §
Om fullmäktige enligt 5 kap. 23 § har föreskrivit att den som är folkbokförd i kommunen eller i en kommun inom landstinget, i fullmäktige får väcka ärenden genom medborgarförslag, skall arbetsordningen innehålla föreskrifter om hur sådana medborgarförslag skall handläggas.
6 kap.
7 §2
Nämnderna skall var och en inom sitt område se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten.
De skall också se till att den interna kontrollen är tillräcklig samt att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt.
Detsamma gäller när vården av en kommunal angelägenhet med stöd av 3 kap. 16 § har lämnats över till någon annan.
När vården av en kommunal angelägenhet har lämnats över till någon annan än som avses i 3 kap. 17 § skall nämnderna se till att allmänheten tillförsäkras insyn enligt 3 kap. 19 a §.
2 Senaste lydelse 1999:621.
Författningsförslag SOU 2001:48
44
11 a §
Nämnden skall verka för att förtroendevalda som har funktionshinder kan delta på lika villkor i handläggningen av nämndens ärenden.
––––––––––
1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2002.
2. De nya föreskrifterna i 3 kap. 17 § skall tillämpas efter utgången av juni 2003.
3. De nya föreskrifterna i 3 kap. 19 a § skall tillämpas på avtal som träffas eller förlängs efter utgången av juni 2002.
SOU 2001:48 Författningsförslag
45
2 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1962:381 ) om allmän försäkring
Härigenom föreskrivs att 3 kap. 5 § lagen (1962:381) om allmän försäkring3 skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 kap.
5 §4
Den allmänna försäkringskassan skall besluta om en försäkrads tillhörighet till sjukpenningförsäkringen och fastställa sjukpenninggrundande inkomst. För en försäkrad som inte är bosatt i Sverige gäller detta så snart anmälan om hans inkomstförhållanden gjorts hos kassan. Av beslutet skall framgå i vad mån den sjukpenninggrundande inkomsten är att hänföra till anställning eller till annat förvärvsarbete. Sjukpenningförsäkringen skall omprövas
a) när kassan fått kännedom om att den försäkrades inkomstförhållanden eller andra omständigheter har undergått ändring av betydelse för rätten till sjukpenning eller för sjukpenningens storlek,
b) när förtidspension eller särskild efterlevandepension enligt denna lag beviljas den försäkrade eller redan utgående sådan pension ändras med hänsyn till ändring i den försäkrades arbetsförmåga eller, vid särskild efterlevandepension, förmåga eller möjlighet att bereda sig inkomst genom arbete,
c) när delpension enligt särskild lag beviljas den försäkrade eller redan utgående sådan pension ändras med hänsyn till ändring i den försäkrades arbets- eller inkomstförhållanden,
d) när tjänstepension beviljas den försäkrade, samt
e) när ett beslut om vilandeförklaring av förtidspension enligt 16 kap. 16 eller 17 §§ upphör.
Ändring som avses i första stycket skall gälla från och med den dag då anledningen till ändringen uppkommit. Den sjukpenninggrundande inkomst som ändrats enligt första stycket a får dock läggas till grund för ersättning tidigast från och med första dagen i
3 Lagen omtryckt 1982:120.4 Senaste lydelse 2000:1400.
Författningsförslag SOU 2001:48
46
den ersättningsperiod som inträffar i anslutning till att försäkringskassan fått kännedom om inkomständringen.
Under tid som anges under 1–6 får, om inte första stycket b, c eller d är tillämpligt, den fastställda sjukpenninggrundande inkomsten sänkas lägst till vad den skulle ha varit närmast dessförinnan om försäkringskassan då känt till samtliga förhållanden. Detta gäller tid då den försäkrade
1. bedriver studier, för vilka hon eller han uppbär studiehjälp, studiemedel eller särskilt vuxenstudiestöd enligt studiestödslagen (1973:349), studiestöd enligt lagen
(
1983:1030
) om
särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa, bidrag enligt förordningen (1995:938) om utbildningsbidrag för doktorander eller särskilt utbildningsbidrag
,
2. genomgår vuxenutbildning för utvecklingsstörda (särvux) och uppbär timersättning för studierna,
3. är inskriven vid arbetsmarknadsinstitut eller genomgår arbetsmarknadsutbildning som beslutats av en arbetsmarknadsmyndighet,
4. är gravid och avbryter eller inskränker sitt förvärvsarbete tidigast sex månader före barnets födelse eller den beräknade tidpunkten härför,
5. är helt eller delvis ledig från förvärvsarbete för vård av barn, om den försäkrade är
Under tid som anges under 1–7 får, om inte första stycket b, c eller d är tillämpligt, den fastställda sjukpenninggrundande inkomsten sänkas lägst till vad den skulle ha varit närmast dessförinnan om försäkringskassan då känt till samtliga förhållanden. Detta gäller tid då den försäkrade
1. bedriver studier, för vilka hon eller han uppbär studiehjälp, studiemedel eller särskilt vuxenstudiestöd enligt studiestödslagen (1973:349), studiestöd enligt lagen
(
1983:1030
)
om särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa, bidrag enligt förordningen (1995:938) om utbildningsbidrag för doktorander eller särskilt utbildningsbidrag,
2. genomgår vuxenutbildning för utvecklingsstörda (särvux) och uppbär timersättning för studierna,
3. är inskriven vid arbetsmarknadsinstitut eller genomgår arbetsmarknadsutbildning som beslutats av en arbetsmarknadsmyndighet,
4. är gravid och avbryter eller inskränker sitt förvärvsarbete tidigast sex månader före barnets födelse eller den beräknade tidpunkten härför,
5. är helt eller delvis ledig från förvärvsarbete för vård av barn, om den försäkrade är
SOU 2001:48 Författningsförslag
47
förälder till barnet eller likställs med förälder enligt 1 § föräldraledighetslagen (1995:584) och barnet inte har fyllt ett år. Motsvarande gäller vid adoption av barn som ej fyllt tio år eller vid mottagande av sådant barn i avsikt att adoptera det, om mindre än ett år har förflutit sedan den försäkrade fick barnet i sin vård,
6. fullgör tjänstgöring enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt.
förälder till barnet eller likställs med förälder enligt 1 § föräldraledighetslagen (1995:584) och barnet inte har fyllt ett år. Motsvarande gäller vid adoption av barn som ej fyllt tio år eller vid mottagande av sådant barn i avsikt att adoptera det, om mindre än ett år har förflutit sedan den försäkrade fick barnet i sin vård,
6. fullgör tjänstgöring enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt,
7. uppbär ersättning enligt kommunallagen 4 kap. 12 § första stycket.
För en försäkrad som avses i tredje stycket 1 eller 3 skall försäkringskassan, vid sjukdom under utbildningstiden, beräkna sjukpenningen på en sjukpenninggrundande inkomst som har fastställts på grundval av enbart den inkomst av eget arbete som den försäkrade kan antas få under denna tid. Om därvid den sjukpenninggrundande inkomsten helt eller delvis är att hänföra till anställning, skall årsarbetstiden beräknas på grundval av enbart det antal arbetstimmar som den försäkrade kan antas ha i ifrågavarande förvärvsarbete under utbildningstiden.
För en försäkrad som får sådan behandling eller rehabilitering som avses i 7 b § eller 22 kap. 7 § och som under denna tid får livränta enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring eller motsvarande ersättning enligt en annan författning skall försäkringskassan, vid sjukdom under den tid då livränta betalas ut, beräkna sjukpenningen på en sjukpenninggrundande inkomst som har fastställts på grundval av enbart den inkomst av eget arbete som den försäkrade kan antas få under denna tid.
För en försäkrad som avses i 10 c § första stycket 1 eller 2 skall dock under studieuppehåll mellan vår- och hösttermin, då den försäkrade inte uppbär studiesocial förmån som anges i tredje stycket 1, sjukpenningen beräknas på den sjukpenninggrundande inkomst som följer av första–tredje styckena, om sjukpenningen blir högre än sjukpenning beräknad på den sjukpenninggrundande inkomsten enligt fjärde stycket.
Författningsförslag SOU 2001:48
48
Fjärde stycket tillämpas även för försäkrad som avses i tredje stycket 6 när den försäkrade genomgår grundutbildning som är längre än 60 dagar.
Omprövning av sjukpenningförsäkringen enligt första stycket a skall ej omfatta ändring av den försäkrades inkomstförhållanden på grund av sådant förvärvsarbete som avses i 16 kap. 15 §. ––––––––––
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2002.
SOU 2001:48 Författningsförslag
49
3 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1994:692 ) om kommunala folkomröstningar
Härigenom föreskrivs att 5 § lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
5 §
Rösträtt vid folkomröstning i en kommun har den som är folkbokförd i kommunen och som fyller 18 år senast på dagen för folkomröstningen.
Andra än svenska medborgare har rösträtt bara om de varit folkbokförda i Sverige den 1 november de tre åren närmast före det år då folkomröstningen hålls.
Rösträtt vid folkomröstning i en kommun har den som är folkbokförd i kommunen, senast på dagen för folkomröstningen fyller 18 år och
1. är medborgare i Sverige eller i någon annan av Europeiska unionens medlemsstater (unionsmedborgare),
2. är medborgare i Island eller Norge, eller
3. för det fall de är andra utlänningar, har varit folkbokförda i Sverige tre år i följd före dagen för folkomröstningen.
Rösträtt vid folkomröstning i ett landsting har den som har rösträtt vid folkomröstning i en kommun inom landstinget. ––––––––––
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2002.
Författningsförslag SOU 2001:48
50
4 Förslag till lag om ändring i skollagen (1985:1100)
Härigenom föreskrivs i fråga om skollagen (1985:1100)5 att 2 b kap. 8 § samt 9 kap. 11 och 13 §§ skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 b kap.
8 §6
Utbildning som avses i 6 § står under tillsyn av den kommun där utbildningen bedrivs, om inte annat följer av andra stycket. Kommunen har rätt att inspektera utbildningen och får hämta in de upplysningar och ta del av de handlingar som behövs för tillsynen.
Utbildning som bedrivs av fristående skolor står under tillsyn av Statens skolverk. Skolorna är skyldiga att delta i den uppföljning och utvärdering av skolväsendet som genomförs av Skolverket.
Den kommun där den fristående skolan är belägen har rätt till insyn i skolans verksamhet, om skolan får bidrag enligt 10 a §. Skolan är också skyldig att i den utsträckning som kommunen bestämmer delta i den uppföljning och utvärdering som kommunen gör av sitt eget skolväsende.
Den kommunala tillsynen och den tillsyn som utövas av Statens skolverk skall också omfatta kontroll av att huvudmannen iakttar sina skyldigheter enligt lagen (2000:873) om registerkontroll av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg.
Huvudmannen för sådan utbildning som avses i 6 § är om skolan får bidrag enligt 10 a § skyldig att, i enlighet med vad som föreskrivs av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, till Statens skolverk ge in sådan information om skolverksamheten som behövs för att allmänheten skall tillförsäkras insyn i denna.
5 Lagen omtryckt 1997:1212.6 Senaste lydelse 2000:875.
SOU 2001:48 Författningsförslag
51
9 kap.
11 §7
Fristående skolor som avses i 1 och 5 §§ skall i fråga om sin utbildning för skolpliktiga elever stå under tillsyn av Statens skolverk och vara skyldiga att delta i den uppföljning och utvärdering av skolväsendet som genomförs av Skolverket. Skolverkets tillsyn skall också omfatta kontroll av att huvudmannen iakttar sina skyldigheter enligt lagen (2000:873) om registerkontroll av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg.
I fråga om fristående skolor som får bidrag enligt 6 eller 6 a § skall den kommun där skolan är belägen ha rätt till insyn i verksamheten. Sådana skolor är skyldiga att i den utsträckning som kommunen bestämmer delta i den uppföljning och utvärdering som kommunen gör av sitt eget skolväsende.
Fristående skolor som avses i 1 § är vidare skyldiga att delta i riksomfattande prov i den utsträckning som föreskrivs av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Skolorna är också skyldiga att informera eleverna och deras vårdnadshavare om elevens resultat vid sådana prov.
Huvudmannen för sådan fristående skola som avses i 1 § är skyldig att, i enlighet med vad som föreskrivs av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, till Statens skolverk ge in sådan information om skolverksamheten som behövs för att allmänheten skall tillförsäkras insyn i denna.
13 §8
Fristående skolor som får bidrag för viss utbildning enligt 8 eller 8 b § skall, i fråga om den utbildningen, stå under tillsyn av Statens skolverk och vara skyldiga att delta i den uppföljning och utvärdering av skolväsendet som genomförs av Skolverket.
I fråga om fristående skolor som får bidrag enligt 8 eller 8 b § skall, i fråga om den utbildningen, den kommun där skolan är
7 Senaste lydelse 2000:875.8 Senaste lydelse 1996:1044.
Författningsförslag SOU 2001:48
52
belägen ha rätt till insyn i skolans verksamhet. Sådana skolor är skyldiga att i den utsträckning som kommunen bestämmer delta i den uppföljning och utvärdering som kommunen gör av sitt eget skolväsende.
Fristående skolor som avses i 8 § är vidare skyldiga att delta i riksomfattande prov i den utsträckning som föreskrivs av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.
Huvudmannen för sådan fristående skola som avses i 8 eller 8 b § är skyldig att, i enlighet med vad som föreskrivs av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, till Statens skolverk ge in sådan information om skolverksamheten som behövs för att allmänheten skall tillförsäkras insyn i denna.
––––––––––
Denna lag träder i kraft den …
SOU 2001:48 Författningsförslag
53
5 Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (1980:620)
Härigenom föreskrivs att 4 § socialtjänstlagen (1980:620)9 skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 §
Kommunens uppgifter inom socialtjänsten fullgörs av den eller de nämnder som kommunfullmäktige bestämmer.
Vad som i denna lag eller annan författning sägs om socialnämnd gäller i förekommande fall den eller de nämnder som utses enligt första stycket.
Kommunen får sluta avtal med någon annan om att utföra kommunens uppgifter inom socialtjänsten. Genom ett sådant avtal får en kommun tillhandahålla tjänster åt en annan kommun. Uppgifter som innefattar myndighetsutövning får dock inte med stöd av denna bestämmelse överlämnas till ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ.
Kommunen får även träffa överenskommelse med landstinget, den allmänna försäkringskassan och länsarbetsnämnden om att, inom ramen för socialtjänstens uppgifter, samverka i syfte att uppnå en effektivare användning av tillgängliga resurser. Kommunen skall bidra till finansieringen av sådan verksamhet som bedrivs i samverkan.
Riksrevisionsverket får granska sådan verksamhet som bedrivits i samverkan med och delvis finansierats av försäkringskassan eller länsarbetsnämnden. Vid en sådan granskning har Riksrevisionsverket rätt att ta del av de uppgifter som behövs för att granska verksamheten.
Bestämmelse om skyldighet för kommuner att tillförsäkra allmänheten insyn i överlämnad verksamhet finns i 3 kap. 19 a § kommunallagen (1991:900) .
––––––––––
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2002.
9 Senaste lydelse 1997:1305.
Författningsförslag SOU 2001:48
54
6 Förslag till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763)
Härigenom föreskrivs att 3 § Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763)10 skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 §
Varje landsting skall erbjuda en god hälso- och sjukvård åt dem som är bosatta inom landstinget. Detsamma gäller dem som är kvarskrivna enligt 16 § folkbokföringslagen (1991:481) och stadigvarande vistas inom landstinget. Även i övrigt skall landstinget verka för en god hälsa hos hela befolkningen. Vad som i denna lag sägs om landsting gäller också kommuner som inte ingår i ett landsting, i den mån inte annat följer av 17 §. Vad här sagts utgör inte hinder för annan att bedriva hälso- och sjukvård.
Landstingets ansvar omfattar dock inte sådan hälso- och sjukvård som en kommun inom landstinget har ansvar för enligt 18 § första och tredje styckena.
Ett landsting får sluta avtal med någon annan om att utföra de uppgifter som landstinget ansvarar för enligt denna lag. En uppgift som innefattar myndighetsutövning får dock inte med stöd av denna bestämmelse överlämnas till ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ.
Landstinget får även träffa överenskommelse med kommun, den allmänna försäkringskassan och länsarbetsnämnden om att inom ramen för landstingets uppgifter enligt denna lag samverka i syfte att uppnå en effektivare användning av tillgängliga resurser. Landstinget skall bidra till finansieringen av sådan verksamhet som bedrivs i samverkan.
Riksrevisionsverket får granska sådan verksamhet som bedrivits i samverkan med och delvis finansierats av försäkringskassan eller länsarbetsnämnden. Vid en sådan granskning har Riksrevisionsverket rätt att ta del av de uppgifter som behövs för att granska verksamheten.
10 Senaste lydelse 1997:1306.
SOU 2001:48 Författningsförslag
55
Bestämmelse om skyldighet för landsting att tillförsäkra allmänheten insyn i överlämnad verksamhet finns i 3 kap. 19 a § kommunallagen (1991:900) .
––––––––––
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2002.
Författningsförslag SOU 2001:48
56
7 Förslag till lag om ändring i tandvårdslagen (1985:125)
Härigenom föreskrivs att 5 § tandvårdslagen (1985:125)11 skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
5 §
Varje landsting skall erbjuda en god tandvård åt dem som är bosatta inom landstinget. Detsamma gäller dem som är kvarskrivna enligt 16 § folkbokföringslagen (1991:481) och stadigvarande vistas inom landstinget. Även i övrigt skall landstinget verka för en god tandhälsa hos befolkningen. Tandvård som landstinget självt bedriver benämns i denna lag folktandvård.
Vad som i denna lag sägs om landsting gäller också kommuner som inte ingår i ett landsting.
Ett landsting får sluta avtal med någon annan om att utföra de uppgifter som landstinget och dess folktandvård ansvarar för enligt denna lag. Uppgifter som innefattar myndighetsutövning får dock inte med stöd av denna bestämmelse överlämnas till ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ.
Bestämmelse om skyldighet för landsting att tillförsäkra allmänheten insyn i överlämnad verksamhet finns i 3 kap. 19 a § kommunallagen (1991:900) .
––––––––––
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2002.
11 Senaste lydelse 1997:995.
SOU 2001:48 Författningsförslag
57
8 Förslag till ändring i räddningstjänstlagen (1986:1102)
Härigenom föreskrivs att 12 § räddningstjänstlagen (1986:1102) skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
12 §
Räddningskåren skall göra de räddningsinsatser som kommunen har ansvaret för enligt denna lag.
Kommunen får överlåta åt någon annan att göra räddningsinsatser som kräver särskild kompetens.
Bestämmelse om skyldighet för kommuner att tillförsäkra allmänheten insyn i överlämnad verksamhet finns i 3 kap. 19 a § kommunallagen (1991:900) .
––––––––––
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2002.
59
1 Inledning
1.1 Uppdraget
Kommundemokratikommittén har enligt regeringens direktiv i uppdrag att föreslå åtgärder som ökar medborgarnas möjligheter till insyn och deltagande i den kommunala demokratin och som stärker den kommunala representativa demokratins funktionssätt och former. De konkreta uppgifterna i direktivet kan sammanfattas på följande sätt.
Förtroendevalda. Uppdraget har inneburit att analysera och
föreslå förbättringar i de förtroendevaldas arbetsförhållanden och formerna för det politiska arbetet, med tonvikt på åtgärder för att öka antalet förtroendevalda, underlätta rekrytering, förbättra representativiteten och motverka förtida avhopp.
Personer med funktionshinder. Uppdraget har inneburit att
kartlägga hinder för funktionshindrade att delta i den kommunala demokratin, med tonvikt på fysiska och praktiska hinder, samt att lämna förslag på hur sådana hinder kan undanröjas.
Personer med utländsk bakgrund. Uppdraget har inneburit att
kartlägga vilka svårigheter som kan finnas för personer med utländsk bakgrund att delta i den kommunala demokratin och lämna förslag på åtgärder som kan underlätta deltagandet.
Barn och ungdomar. Uppdraget har inneburit att lämna förslag
på hur barn och ungdomar kan få bättre kunskaper om hur den kommunala politiken och förvaltningen fungerar och bli mer delaktiga i den kommunala demokratin, samt att kartlägga erfarenheter av ungdomsråd.
Kommunstrategiska frågor. Uppdraget har inneburit att över-
väga behovet av åtgärder som stärker det demokratiska inflytandet i frågor av långsiktig karaktär och av stor principiell och ekonomisk betydelse och som garanterar att fullmäktige alltid har det avgörande inflytandet över frågor av stor vikt. På grund av att
Inledning SOU 2001:48
60
kommittén fått tilläggsdirektiv behandlas denna fråga till viss del i ett senare betänkande.
Medborgerlig insyn. Uppdraget har inneburit att överväga och
lämna förslag på hur medborgarnas insyn kan stärkas i verksamhet som bedrivs på entreprenad men är helt eller delvis finansierad av en kommun eller ett landsting.
Kommundelsnämnder. Uppdraget har inneburit att göra en
samlad nationell utvärdering av erfarenheter av kommundelsnämnder, med tonvikt på hur dessa har påverkat medborgarnas upplevelse av närhet, tillgänglighet, insyn och delaktighet.
Demokratiexperiment. Uppdraget har inneburit att studera
erfarenheter av demokratibokslut och medborgarpaneler. Även frågan om medborgerlig initiativrätt i fullmäktige aktualiserades, sedan regeringen till kommittén överlämnat skrivelser i ärendet från en kommun och ett landsting.
Folkinitiativ. Uppdraget har inneburit att studera erfarenheter
av folkinitiativ till folkomröstning och överväga behovet av folkinitiativet som sådant.
Kommunindelning. Uppdraget har inneburit dels att studera
lokaldemokratiska erfarenheter av de senaste kommundelningarna, dels att se över hur de procedurer som har samband med kommundelningar kan underlättas.
1.2 Kommitténs arbete
Kommittén har inte studerat den kommunala demokratin som helhet utan har, i enlighet med direktivet, avgränsat arbetet till de tio ovan angivna sakområdena. Karaktären hos respektive sakområde och uppdragets inriktning har styrt vilket arbete som gjorts.
Förtroendevalda. Representativitet och arbetsförhållanden har
studerats främst utifrån undersökningar gjorda av Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet samt statistik från Statistiska centralbyrån. Egna enkätundersökningar har gjorts angående medborgarnas uppdragsvillighet och förtida avhopp. Pol. mag. David Karlsson och fil. kand. Jan Fredriksson har på kommitténs uppdrag gjort nya studier av hur och varför man blir förtroendevald. Jur. dr. Olle Lundin och jur. kand. Lotta Wendel har på kommitténs uppdrag utrett olika frågor rörande ekonomiska villkor för förtroendevalda. Fil. mag. Joachim Åström och fil. kand. Per Brodin har gjort en studie om de förtroendevalda och infor-
Inledning
61
mationstekniken. Studierna har behandlats i seminarier med forskare, praktiker och förtroendevalda. Kommittén har även haft en brett sammansatt referensgrupp med fritidspolitiker knuten till sig. Gruppens deltagare redovisas i bilaga 3.
Personer med funktionshinder. Överläggningar har hållits med
Handikappombudsmannen och representanter för De handikappades riksförbund, Handikappförbundens samarbetsorgan, Synskadades riksförbund och Sveriges dövas riksförbund. Professor Stig Larsson har på kommitténs uppdrag gjort en studie om funktionshindrades deltagande i den kommunala demokratin. Studien har behandlats vid ett seminarium med forskare, förtroendevalda och representanter för handikapporganisationer. Uppgifter om politisk aktivitet har tagits fram av Statistiska centralbyrån på kommitténs uppdrag.
Personer med utländsk bakgrund. Överläggningar har hållits
med representanter för Integrationsverket, Diskrimineringsombudsmannen, Stiftelsen Mångkulturellt centrum och SIOS – Samarbetsorgan för etniska organisationer i Sverige. En hearing har genomförts med representanter för samtliga riksdagspartier. Fil. mag. Mirjaliisa Lukkarinen Kvist har på kommitténs uppdrag gjort en studie av relationen mellan de politiska partierna och personer med utländsk bakgrund. Fil. mag. Anna Holmlöv har utrett hur demokratifrågor hanteras i introduktionsutbildningen. Pol. mag. Anna Kessling har sammanställt statistik rörande personers med utländsk bakgrund deltagande i demokratin. Rapporterna har behandlats vid ett seminarium med forskare, förtroendevalda och representanter för etniska organisationer.
Barn och ungdomar. Överläggningar har hållits med represen-
tanter för Barnombudsmannen, Rädda barnen, Ungdomsstyrelsen, Röda korsets ungdomsförbund, Ungdomarnas demokratikommission, SVEA – Sveriges elevråd, Elevorganisationen och Skolverket. Kommitténs sekretariat medverkade också i Ungdomsstyrelsens rikskonferens i Ludvika i november år 2000. Pol. lic. Elisabet Ljungberg och pol. mag. Anna Norling har på kommitténs uppdrag gjort en studie om erfarenheter av ungdomsråd. En hearing har genomförts med representanter för samtliga riksdagspartiers ungdomsförbund.
Kommunstrategiska frågor. Arbetet har i sin helhet bedrivits
inom kommittén.
Medborgerlig insyn. Universitetslektor Ulla Björkman har på
kommitténs uppdrag skrivit en rapport om insyn i kommunala
Inledning SOU 2001:48
62
entreprenader. Denna har behandlats på ett expertseminarium, med representanter från bland annat Konkurrensverket, Nämnden för offentlig upphandling, Stockholms kommun, Svenska Kommunförbundet, Svenskt näringsliv, Företagarnas riksorganisation och Journalistförbundet. Överläggningar har också hållits med representanter för Skolverket och Friskolornas riksförbund.
Kommundelsnämnder. Överläggningar har hållits med Folk-
rörelserådet Hela Sverige skall leva. Docent Folke Johansson har på kommitténs uppdrag gjort en studie av demokratiska erfarenheter av kommundelsnämnder.
Demokratiexperiment. När det gäller demokratibokslut har
överläggningar hållits med representanter för Statskontoret, Svenska Kommunförbundet, Novemus, Landstinget i Värmland samt Nacka och Örebro kommuner. I övrigt har arbetet i sin helhet bedrivits inom kommittén.
Folkinitiativ. Arbetet har i sin helhet bedrivits inom kommit-
tén.
Kommunindelning. Överläggningar har hållits med Svenska
Kommunförbundet och Kammarkollegiet. Pol. mag. Gissur Erlingsson har på kommitténs uppdrag gjort en studie av demokratiska effekter av kommundelning i de fem kommuner som nybildats genom delning under 1990-talet.
Sammanträden. Vid kommitténs sammanträden har ett stort
antal forskare, journalister, experter och organisations- och myndighetsföreträdare medverkat med föreläsningar och vid efterföljande diskussion.
Samråd. Kommittén har samrått med Allbo-kommittén (Fi
2000:01), Ekonomiförvaltningsutredningen (Fi 2000:04), Gymnasiekommittén 2000 (U 2000:06), Integrationspolitiska maktutredningen (Ku 2000:02), Nationalkommittén för Agenda 21 och Habitat (M 2000:02), Offentlighets- och sekretesskommittén (Ju 1999:06) samt Utredningen om vårdens ägarformer – vinst och demokrati (S 2000:08).
Studiebesök. Kommitténs sekretariat har för att samla informa-
tion om olika frågor gjort studiebesök i Bollnäs, Gävle, Göteborgs, Kalix, Linköpings, Norrköpings, Stockholms, Öckerö och Örebro kommuner, hos landstinget i Östergötland samt hos Ale gymnasium och Statsvetenskapliga institutionen vid Göteborgs universitet.
Inledning
63
Kommittén har bestått av elva ledamöter, varav sex kvinnor och fem män. Som sakkunniga och experter samt i sekretariatet har 19 personer varit verksamma, varav elva kvinnor och åtta män. Kommitténs referensgrupp av fritidspolitiker har bestått av sju kvinnor och fem män. Kommittén har lämnat uppdrag till 16 personer, varav sex kvinnor och tio män. Vid kommitténs sammanträden har 39 föreläsare medverkat, varav 14 kvinnor och 25 män.
1.3 Betänkandets disposition
Betänkandet har indelats i sex sektioner, A–F.
A. Inledning och allmänna överväganden
Denna sektion innehåller allmänna överväganden (kapitel 2) och ett förslag om att lyfta in demokrati som princip i kommunallagen (kapitel 3).
B. De förtroendevalda
Denna sektion innehåller forskningsresultat, överväganden och förslag kring de förtroendevalda i kommuner och landsting, med tonvikt på fritidspolitiker. Inledningsvis behandlas representativiteten hos de förtroendevalda (kapitel 4) och därefter rekrytering av nya förtroendevalda (kapitel 5). I påföljande kapitel behandlas de förtroendevaldas villkor, med särskilt fokus på tidsåtgång, meningsfullheten i uppdraget och förtida avhopp (kapitel 6). Därefter tas de ekonomiska villkoren upp (kapitel 7). Slutligen diskuteras vilken nytta de förtroendevalda kan ha av den moderna informationstekniken (kapitel 8).
C. Deltagande i den kommunala demokratin
Denna sektion innehåller överväganden och förslag kring de grupper av kommun- och landstingsmedlemmar som kommittén enligt direktivet skall ägna särskild uppmärksamhet. Inledningsvis behandlas de funktionshindrades deltagande i den kommunala demokratin, och vissa förslag lämnas till hur deltagandet kan
Inledning SOU 2001:48
64
underlättas (kapitel 9). Därefter diskuteras vad som bör göras för att öka möjligheterna för personer med utländsk bakgrund att delta i den kommunala demokratin (kapitel 10). Slutligen behandlas vad som bör göras för att öka möjligheterna för barn och ungdomar att delta i den kommunala demokratin samt skolans roll i den kommunala demokratin (kapitel 11).
D. Erfarenheter och möjligheter
Denna sektion innehåller redovisningar av erfarenheter och slutsatser av ett antal olika försök att utveckla den kommunala demokratin. Inledningsvis redovisas erfarenheter av kommun- och stadsdelsnämnder (kapitel 12) samt av de kommundelningar som genomförts under 1990-talet (kapitel 13). Därefter redovisas de erfarenheter som gjorts i olika försök att mäta, granska och värdera den kommunala demokratin (kapitel 14). De begränsade erfarenheter som finns av medborgarpaneler återges också (kapitel 15). Slutligen redovisas erfarenheter av ungdomsråd (kapitel 16).
E. Förstärkt kommunal demokrati
Denna sektion innehåller ett antal förslag från kommittén, vilka syftar till att stärka den kommunala demokratin. Inledningsvis föreslås ett antal åtgärder för att stärka fullmäktiges ställning som kommunens eller landstingets folkvalda, offentliga och högsta beslutande organ (kapitel 17). Vidare föreslås en förstärkning av möjligheten att få till stånd en folkomröstning genom ett folkinitiativ (kapitel 18). Dessutom föreslås att fullmäktige får bestämma att medborgare skall kunna lämna förslag direkt till fullmäktige (kapitel 19). Kommittén lägger också förslag om hur den medborgerliga insynen i kommunala entreprenader och fristående skolor kan utökas (kapitel 20). Slutligen föreslås att fullmäktige skall kunna medge att en fullmäktigeberedning har offentliga sammanträden (kapitel 21).
F. Övrigt
Denna sektion innehåller kommitténs överväganden om hur de procedurer som har samband med kommunala indelningsändringar
Inledning
65
kan underlättas (kapitel 22). Vidare redovisas konsekvenser av kommitténs förslag till lagändringar (kapitel 23). Avslutningsvis redovisas författningskommentarer (kapitel 24). I bilagor redovisas kommittédirektiv, styckkostnader för hjälpmedel för personer med funktionshinder samt medverkande i kommitténs referensgrupp .
1.4 Rapporter och uppsatser
I en separat bok publiceras följande rapporter och uppsatser.
•
Peder Nielsen: På och av – om uppdragsvillighet, rekrytering och avhopp i den kommunala demokratin
•
David Karlsson: Ny som förtroendevald i kommuner och landsting
•
Jan Fredriksson: Vägen till politiken – en etnologisk studie av hur det går till när man blir kommunalpolitiskt engagerad
•
Joachim Åström & Per Brodin: De förtroendevalda och informationstekniken
•
Stig Larsson: Personer med funktionshinder i den kommunala demokratin – en pilotstudie
•
Mirjaliisa Lukkarinen Kvist: Etnisk mångfald i politiken
•
Björn Jerkert & Jörgen Mark-Nielsen: De politiska ungdomsförbunden och den kommunala demokratin – rapport från en hearing
•
Folke Johansson: Kommundelsnämnder ur demokratisk synpunkt
• Elisabet Ljungberg & Anna Norling: Ungdomsråd – socialisation och revolution på samma gång
• Gissur Ó Erlingsson: Kommundelningseffekter – en inventering av 1990-talets nya kommuners lokaldemokratiska erfarenheter
67
2 Allmänna överväganden
Den kommunala demokratin är en ständigt omdiskuterad fråga som mer eller mindre regelbundet varit föremål för statliga utredningar. Detta är naturligt eftersom kommunerna och landstingen utgör en fundamental del av ett välfärdssamhälle i snabb förändring.
2.1 Omvärldsförändringar som påverkar kommuner och landsting
Förutsättningarna för den kommunala demokratin ser i dag i flera avseenden annorlunda ut än för ett eller ett par decennier sedan. En förändring gäller relationen mellan stat och kommun. I samband med 1991 års kommunallag fick kommunerna och landstingen en större organisatorisk frihet. Förändringen av statsbidragssystemet från specialdestinerade till generella statsbidrag bidrog också till att kommunerna och landstingen fick ett ökat handlingsutrymme. När det gäller innehållet i verksamheten har 1990-talet emellertid inneburit ett förändrat handlingsutrymme för kommunerna och landstingen. Å ena sidan har den tidigare detaljregleringen av verksamhet ersatts av ramlagstiftning, men å andra sidan har förvaltningsdomstolarnas inflytande över innehållet i de kommunala besluten ökat. Nya lagar som reglerar tidigare oreglerad kommunal verksamhet har också tillkommit (Montin & Amnå 2000).
En annan förändring är kommunernas och landstingens inträde på den europeiska och internationella arenan. EU-medlemskapet har inneburit större möjligheter för kommuner och landsting att samarbeta med motsvarande och andra aktörer från andra länder. I Regionkommittén har kommuner och landsting ett eget forum med representanter på unionsnivå. Olika EU-fonder och -program har också till en del minskat kommunernas beroende av statliga
Allmänna överväganden SOU 2001:48
68
medel. Kommunerna har varit mycket aktiva i fördelningen av medel från de europeiska strukturfonderna, och för perioden 2000–2006 kommer 19 miljarder kronor att finnas tillgängliga i strukturfonderna för olika mål och gemenskapsinitiativ (prop. 2000/01:42). Samtidigt har ett antal nya såväl ekonomiska som judiciella bindningar uppstått för kommuner och landsting i förhållande till EU.
En tredje förändring som påverkar förutsättningarna för den kommunala demokratin är att politiken de senaste decennierna har blivit allt mer medialiserad (jfr SOU 2000:1). En stor del av vår världsbild formas när vi läser, lyssnar och ser på tv. Mängden information snarare ökar än minskar, men informationens kvalitet tycks snarare bli sämre än bättre. Trots att massmedierna aldrig har varit så framträdande som nu i det offentliga samtalet lyckas man inte skapa något samtal mellan beslutsfattare och medborgare. Politik knyts i stället samman med underhållning, och bilden av politik riskerar därmed att bli ytlig och fördummande.
Informationsteknikens intåg i de svenska hushållen under 1990talet har också inneburit nya förutsättningar för den kommunala demokratin. Genom modern informationsteknik skapas nya mötesplatser i den virtuella världen men också nya livsstilar. Effekterna på den kommunala demokratin har än så länge varit små. Mest har det handlat om att sprida information om kommunen eller landstinget via Internet. Den moderna informationstekniken kan emellertid bidra till att sänka trösklarna för deltagande i demokratin och locka nya grupper till politisk aktivitet. Den möjliggör också nya former av politisk aktivitet.
Medborgarnas värderingar ser i dag annorlunda ut än för ett par decennier sedan. En av Maktutredningens slutsatser i början av 1990-talet var att det politiska deltagandet hade blivit mer individualiserat (SOU 1990:44). Denna utveckling har fortsatt under 1990-talet. Bland annat har auktoritetstron blivit lägre samtidigt som självständigheten har ökat. Den individuella identiteten och integriteten har blivit viktigare än kollektivets. Medborgarna är mer ifrågasättande och oberoende. Benägenheten att köpa paketlösningar är inte lika stor som tidigare. Demokratins arbetsformer måste anpassas till dessa värderingsförändringar. För att fånga upp medborgarnas samhällsengagemang behövs också nya kanaler för det politiska deltagandet.
Den kommunala demokratin måste också sättas in i sitt sociala sammanhang. Skillnaden mellan olika samhällsgruppers politiska
SOU 2001:48 Allmänna överväganden
69
aktivitet är betydande. Det finns en stark koppling mellan sociala resurser och politiska resurser. I vissa samhällsgrupper har det politiska utanförskapet ökat de senaste decennierna (Teorell & Westholm 1999). Särskilt gäller detta personer med utländsk bakgrund och arbetslösa. I ett samhälle där de sociala klyftorna växer riskerar också den politiska ojämlikheten att öka.
2.2 Den kommunala självstyrelsen
Den kommunala demokratin förutsätter kommunal självstyrelse. Principen om den kommunala självstyrelsen har en stark förankring och sedan länge en direkt koppling till den kommunala demokratin. Kommunal självstyrelse utan kommunal demokrati är i och för sig möjlig, men framstår i dag som en helt orimlig tanke. Den kommunala demokratin är den faktor som betyder mest för att legitimera den kommunala självstyrelsen. Begreppen har blivit intimt förknippade.
Den konstitutionella grunden för självstyrelsen finns i regeringsformen. Principen har också kommit till uttryck i kommunallagen, där det anges att kommunerna och landstingen på den kommunala självstyrelsens grund sköter de angelägenheter som anges i denna lag eller i särskilda föreskrifter. Det innebär att kommuner och landsting själva får ha hand om angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets område eller dess medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan.
En förutsättning för att kommunerna och landstingen skall kunna göra detta på ett bra sätt är att de har dels egen beskattningsrätt, dels likartade möjligheter. Någon form av nationell utjämning av kostnader och intäkter är därför nödvändig om den kommunala självstyrelsen skall ha ett reellt innehåll.
Principen om kommunal självstyrelse handlar i grunden om relationen mellan staten och den kommunala nivån. Kommunerna och landstingen skall sköta sina egna angelägenheter. Självstyrelsen är dock inte total. Utrymmet för den kommunala självstyrelsen bestäms av riksdagen genom lagar som reglerar kommunernas och landstingens befogenheter och åligganden. Det innebär att omfattningen av självstyrelsen kan variera mellan olika samhällssektorer. Hur stort utrymme den kommunala självstyrelsen skall ha är en
Allmänna överväganden SOU 2001:48
70
avvägningsfråga som avgörs av politisk debatt och politiska beslut. Omfattningen av den kommunala självstyrelsen kan därför förändras över tiden.
Frågan om kommunal självstyrelse är alltså enkel som princip men komplicerad när det gäller dess konkreta tillämpning. De gränser som dras upp mellan olika nivåer kommer alltid att kunna kritiseras. Detta är inte konstigt; det är snarare naturligt att det finns en spänning mellan den lokala och den centrala nivån. Så är fallet i de flesta organiserade gemenskaper som består av flera nivåer.
Kommundemokratikommitténs övergripande uppgift är att lämna förslag som kan bidra till att öka medborgarnas möjligheter till insyn och deltagande i den kommunala demokratin och stärka den kommunala representativa demokratins funktionssätt och former. Hur förhåller sig denna uppgift till den kommunala självstyrelsen?
En av förutsättningarna för att öka medborgarnas möjligheter till insyn och deltagande och stärka den representativa demokratin är en tydligare makt- och ansvarsfördelning. Vem har egentligen ansvaret för hur skolan fungerar, för sjukvården, för infrastrukturen och för att det finns bostäder till alla? Är det kommunen, landstinget, staten eller ingen av dem? Även om det rent formellt är reglerat var makten ligger i olika frågor, är det inte alltid tydligt för medborgarna.
Det är viktigt att det förs en diskussion om vad som bör vara lika över hela landet och därmed bör bestämmas på nationell nivå, och om vad som kan variera mellan olika kommuner och landsting och därmed bör bestämmas lokalt. Det finns ingen anledning att staten beslutar i frågor där värdet ligger i att de avgörs lokalt efter de förhållanden och de önskemål som där råder, lika lite som det finns anledning att kommunerna eller landstingen avgör frågor där samma skall gälla i hela riket. Under senare tid har allt fler frågor flyttats från staten till den regionala och kommunala nivån. Det kan finnas fler frågor som bör flyttas samma väg, men det kan mycket väl finnas frågor för vilka beslutskompetensen bör flyttas åt andra hållet. Att utreda detta ligger utanför vårt uppdrag, men det är angeläget att så sker i syfte att skapa en tydligare makt- och ansvarsfördelning, vilket skulle ge demokratiska vinster.
När det gäller frågan om vad som skall bestämmas på vilken nivå finns det anledning att erinra om vad Demokratiutvecklings-
SOU 2001:48 Allmänna överväganden
71
kommittén (SOU 1996:162) framhöll angående medborgarperspektiv på demokratin:
Frågan om vilka som är berörda av ett visst beslut är inte enkel att besvara. Detta måste avgöras från fall till fall på pragmatiska grunder. Utgångspunkten bör vara att beslut skall fattas på lägsta möjliga nivå. Istället för att fråga ’Vad kan decentraliseras?’ bör frågan ställas ’Vad kan inte lösas lokalt?’. Bevisbördan ligger rimligen hos den som anser att beslutet skall fattas på en högre nivå.
Vem som skall bestämma vad, är ett närmast klassiskt dilemma som uppmärksammats mycket i debatten om den kommunala självstyrelsen. Vad måste vara lika i alla kommuner och vad måste vara lika inom varje kommun? Demokratiutvecklingskommittén framhöll att den kommunala självstyrelsen – om den skall ha någon reell innebörd – måste innebära en rätt för kommunerna och landstingen att vara olika. Deras verksamhet måste kunna anpassas efter vad medborgarna i den enskilda kommunen eller det enskilda landstinget anser vara riktigt. Samtidigt finns det värden som solidaritet inom nationen och mellan olika befolkningsgrupper och generationer som av rättviseskäl och andra skäl upplevs som överordnade.
En slutsats av detta är att det för staten blir viktigt att fastställa normer och regler för det som skall vara lika över hela landet och att samtidigt underlätta en lokal utveckling präglad av mångfald och riva de hinder som kan finnas för detta.
2.3 De politiska partierna och den representativa demokratin
Den representativa demokratin som vi känner den är intimt förknippad med det partiväsende som växte fram för ett sekel sedan. Under 1900-talet har partier delats, slagits ihop, försvunnit och nybildats. Partiernas inre liv och medlemskader har förändrats. Omvärldsfaktorer har på olika sätt påverkat partierna, och deras roll är i dag inte lika självklar som under industrialismens epok. Det förs i dag en debatt om partiernas kris och om konsekvenser för demokratin.
I en rapport från SNS Demokratiråd (Petersson m.fl. 2000) redovisas sex uppgifter som traditionellt ansetts ligga på de politiska partierna.
Allmänna överväganden SOU 2001:48
72
• Att artikulera genom att fånga upp människors åsikter och göra politiska innovationer.
• Att aggregera genom att ur ett virrvarr av förslag och särståndpunkter skapa sammanhang, göra prioriteringar, forma ideologi och handlingsprogram.
• Att aktivera genom att ge människor bra former för att diskutera och argumentera med andra människor, vilket kan stimulera eget ansvarstagande och viljan att åta sig förtroendeuppdrag.
• Att kanalisera genom att förvandla medborgarnas önskningar till praktiska beslut, vilket förutsätter att man strävar efter att ta och behålla makten.
• Att rekrytera och utbilda så att det hela tiden finns partimedlemmar med kunskaper och insikter som kan åta sig förtroendeuppdrag.
• Att lära genom att ta till sig och tillämpa erfarenheter, men också genom att lära ut och diskutera sin uppfattning.
I rapporten framhålls att flertalet av dessa uppgifter, med varierande framgång, skulle kunna utföras av andra aktörer. Det är dock politiska partier som har störst förutsättningar att genomföra uppgifterna framgångsrikt; detta gäller särskilt uppgiften att aggregera. Det finns ingen annan aktör som kan ta ett långsiktigt helhetsgrepp, samordna och göra avvägningar och prioriteringar på det sätt som politiska partier kan. Avslutningsvis konstateras i rapporten att partierna behöver medlemmar för att kunna fullgöra dessa uppgifter – utan medlemmar inga partier och utan partier ingen demokrati.
Partiväsendets centrala roll för demokratin är uppenbar. Det betyder att vad som händer inom partierna och hur partierna väljer att agera blir avgörande för hur den svenska demokratin utvecklas. Det finns därför anledning för Kommundemokratikommittén att intressera sig för vad som händer i partierna. Avsikten är inte att ha synpunkter på partiernas arbete, utan att föra en diskussion och lämna förslag i syfte att förbättra den representativa demokratins funktionssätt och former.
Kommundemokratikommittén värderar det medborgerliga deltagandet i demokratin högt. En demokrati där medborgarnas uppgift endast är att vart fjärde år välja sina företrädare och däremellan inte lägga sig i politiken är inte vårt ideal. Den dag som en tv-sänd partiledardebatt eller valvaka uppfattas som en i raden av
SOU 2001:48 Allmänna överväganden
73
de allt vanligare underhållningsprogrammen med tävlingsinslag, befinner sig demokratin i kris. Vi ser därför med stor oro på det sjunkande antalet medlemmar i de politiska partierna och på risken för en utveckling mot elitpartier.
Den framtida utvecklingen avgörs till stor del av hur de politiska partierna agerar. Medborgarna är i dag mer utbildade, kunniga och självständiga än tidigare. Det finns ett intresse och engagemang som många gånger kanaliseras i nya och mer informella arbetsformer, inte sällan av tillfällig karaktär men ofta kanaliseras det inte alls. Samtliga politiska ungdomsförbund har för Kommundemokratikommittén vittnat om ett stort intresse för samhällsfrågor bland ungdomar parat med en skepsis mot hur den politiska debatten fungerar.
I dag pågår inom partiväsendet en process mot en större öppenhet. Det kan handla om att i större utsträckning bejaka brukarinflytande, ”utomparlamentariska” rörelser, medborgarinitiativ av olika slag och annat engagemang utanför de politiska partierna. Det kan också handla om samarbete med partipolitiskt oberoende nätverk och grupper eller om att låta icke-medlemmar få kandidera på partiets valsedlar. Det finns också en diskussion om att skapa öppnare organisationsformer och om en mer tillåtande syn på partimedlemskap. Livstidsengagemang är inte längre en självklarhet. Det blir viktigt att möjliggöra ett partipolitiskt engagemang i enstaka frågor, i olika former och under olika perioder av livet. Flera konkreta åtgärder har vidtagits av de politiska partierna. Vad som faktiskt gjorts skiljer sig mellan olika partier, men också mellan olika orter. Kommundemokratikommittén anser att partiväsendets utveckling mot större öppenhet och en utåtriktad dialog är angelägen för att partierna skall kunna behålla en central roll i en representativ demokrati präglad av högt medborgerligt deltagande.
2.4 Att möjliggöra lokal demokratiutveckling
Det är inte bara partiväsendets utveckling som är fundamental för demokratins framtid. Minst lika viktigt är vad kommunerna och landstingen gör. Att utveckla den kommunala demokratin är i första hand en fråga för kommunerna och landstingen. Vad kan då en statlig utredning åstadkomma? Enligt vår uppfattning är statens uppgift att på olika sätt stödja kommunerna och landstingen, följa arbetet och granska bland annat rättssäkerhetsaspekter. Staten bör
Allmänna överväganden SOU 2001:48
74
vara återhållsam med att detaljreglera den kommunala verksamheten. För en utredning blir det då viktigt att bidra till den lokala diskussionen och visa på goda exempel.
De lokala förhållandena och det medborgerliga engagemanget skiljer sig mellan olika kommuner och landsting, och det finns inte en demokratimodell som passar överallt. Vissa grundläggande regler för organisation och beslutsfattande bör dock, enligt vår uppfattning, vara lika över hela landet och därför även framdeles omfattas av kommunallagen. Men i den utsträckning kommunerna och landstingen själva bestämmer över verksamhetens förekomst, omfattning, organisation och innehåll bör de så långt det är möjligt och på demokratisk väg hitta sina egna lösningar. Vi vill därför göra det möjligt för kommuner och landsting att i stor utsträckning utveckla egna former för den lokala demokratin. De reformer vi föreslår på detta område kan sammanfattas i begreppet möjliggörande.
Statliga utredningar har ofta i uppgift att analysera en eller flera frågor och föreslå lagändringar som kan bidra till en lösning av identifierade problem eller på annat sätt möjliggöra en positiv utveckling. Kommundemokratikommittén har haft i uppgift att analysera ett stort antal frågor och lämna konkreta förslag. Enligt vår bedömning är det endast i en del av dessa frågor som en lagändring skulle kunna bidra till att lösa problem och underlätta en önskvärd utveckling. I många fall kan problemen knappast förklaras med brister i lagstiftningen. Det handlar mer om attityder och förhållningssätt hos olika aktörer, och det vore av flera skäl felaktigt att föreslå ny eller ändrad lagstiftning på dessa områden. Detta gäller till stor del den verksamhet som bedrivs i kommunerna och landstingen, men ännu mer den verksamhet som bedrivs i de politiska partierna.
Detta innebär att vi i en del fall lämnar förslag till ny eller ändrad lagstiftning, medan vi i andra fall redovisar våra bedömningar om vad som i stället bör göras. Adressaten för våra förslag och bedömningar är inte bara staten, utan också kommunerna och landstingen samt de politiska partierna. När begreppet landsting används i betänkandet avses i förekommande fall även en region.
SOU 2001:48 Allmänna överväganden
75
2.5 Att förena deltagardemokrati och representativ demokrati
Våra konkreta överväganden och förslag baseras på idén om representativ demokrati och ansluter i allt väsentligt till den demokratisyn som Demokratiutredningen (SOU 2000:1) argumenterade för: deltagardemokrati med deliberativa kvaliteter.
Med ett deltagardemokratiskt förhållningssätt betonas att människan inte bara är en individ utan också en social varelse. Alla bör garanteras deltagande i den gemensamma politiska praktiken för att tolka och omtolka vad som är rätt och gott. Om rättigheterna skall bli kraftfulla, påkallas ett aktivt medborgerligt engagemang.
Den deliberativa demokratisynen betonar argumentationens och samtalets fundamentala betydelse. Demokratin bygger på en fri diskussion mellan jämlikar och behöver därför offentliga arenor där opinioner kan bildas, debatteras och ifrågasättas. I dessa diskussioner prövas förslagen i en anda som innebär att de egna intressena underordnas det gemensamma bästa.
En deltagardemokrati med deliberativa kvaliteter betonar således medborgardeltagandet men framhåller också att detta deltagande bör bygga på fri diskussion samt samtal mellan jämlikar.
Vi kan också instämma i Demokratiutvecklingskommitténs (SOU 1996:162) uppfattning att viljan att ha inflytande och vara delaktig är något som växer fram hos den enskilde individen utifrån hans eller hennes egna erfarenheter. Statens, kommunernas och landstingens roll är att skapa goda förutsättningar och undanröja hinder. Det är inte nödvändigt att alla deltar i de demokratiska processerna, men det är nödvändigt att det är möjligt för alla att delta.
Deltagardemokratin behöver inte stå i motsättning till den representativa demokratin. Inte minst genom deliberativa kvaliteter kan deltagardemokratin och den representativa demokratin förenas på ett konstruktivt sätt. Att åstadkomma ett fungerande och kreativt samspel mellan den representativa demokratin och deltagardemokratin är en av vår tids stora politiska utmaningar för partierna, kommunerna och landstingen.
77
3 Demokrati som princip lyfts in i kommunallagen
Kommitténs förslag:
I kommunallagens inledningsparagraf slås fast att kommuners och landstings verksamhet bygger på principen om demokrati. Förslaget syftar till att ytterligare lyfta fram demokratins värde i den kommunala praktiken.
3.1 Vårt uppdrag
Kommittén har tolkat sitt uppdrag på följande sätt. Kommittén skall i sitt arbete beakta den kommunala självstyrelsens betydelse för den svenska folkstyrelsen och i sina förslag till åtgärder ta hänsyn till kommunernas och landstingens ansvar för att utveckla den lokala demokratin. Kommittén skall i det sammanhanget bland annat lämna förslag till hur vikten av att demokratins idéer blir vägledande i kommunal verksamhet kan tydliggöras i kommunallagen.
3.2 Demokrati i kommunallagen
I betänkandet Ny kommunallag (SOU 1990:24) konstaterade Kommunallagskommittén att kommunerna och landstingen sedan lång tid tillbaka hör till de grundläggande inslagen i den svenska folkstyrelsen. En viktig markering av deras roll görs i portalparagrafen till regeringsformen, där det heter att folkstyrelsen ”förverkligas genom ett representativt och demokratiskt statsskick och genom kommunal självstyrelse”.
Den kommunala självstyrelsen motiveras, menade kommittén, både av effektivitetsskäl och demokratiskäl. Ett decentraliserat
Demokrati som princip lyfts in i kommunallagen SOU 2001:48
78
system är effektivt. Det är kostnadsbesparande och smidigt samt ger förutsättningar för bättre kännedom om lokala förhållanden. Inte minst är den kommunala självstyrelsen värdefull från demokratisynpunkt. Insynen ökar eftersom besluten fattas nära dem de gäller, vilket ger förutsättningar för en livligare debatt. Ett aktivt engagemang från kommunmedlemmarnas sida ger förutsättningar för en medborgarfostran som ökar känslan för gemensamt ansvar och det allmännas väl. Grundidén bakom den kommunala självstyrelsen, ansåg kommittén, är en styrelse av folket, genom folket och för folket på den kommunala och regionala nivån. På så sätt ges innehåll åt stadgandet i regeringsformens portalparagraf att den svenska folkstyrelsen förverkligas även genom kommunal självstyrelse.
I regeringens proposition Ny kommunallag (prop. 1990/91:117) slogs fast att all kommunal verksamhet bygger på principen om representativ demokrati och ett starkt engagemang från medborgarnas sida. En av de utgångspunkter som låg till grund för förslaget till ny kommunallag var att medborgarna skulle garanteras möjligheter till insyn i och inflytande över kommunernas och landstingens verksamhet. Den representativa demokratin med fullmäktige som högsta beslutande organ utgjorde härvidlag grunden. Regeringen ansåg också att det var viktigt att inom ramen för denna utveckla former för medborgarinflytandet i den kommunala verksamheten. I syfte att öka det demokratiska inflytandet och skapa bättre förutsättningar för att engagera medborgarna infördes bestämmelser i kommunallagen som möjliggjorde stärkt brukarinflytande.
Propositionen om 1991 års kommunallag blev föremål för en livlig debatt om de kommunaldemokratiska effekterna. Det fanns farhågor om att den föreslagna friheten för kommuner och landsting att bestämma över sin organisation skulle medföra en reducering av antalet förtroendevalda. Detta skulle kunna leda till en uttunning av demokratin och en motsvarande förstärkning av tjänstemannainflytandet.
År 1992 tillsattes en parlamentarisk kommitté med uppgift att överväga olika åtgärder för att stärka den lokala demokratin (dir. 1992:12). I uppgiften ingick att fullfölja det arbete som låg bakom 1991 års kommunallag och utarbeta förslag till förändringar i vissa delar av lagen. Kommittén, som antog namnet Lokaldemokratikommittén, överlämnade slutbetänkandet Lokal demokrati i utveckling (SOU 1993:90). Utgångspunkten i kommitténs arbete
SOU 2001:48 Demokrati som princip lyfts in i kommunallagen
79
var att kommunallagen skulle innehålla grundläggande regler om medborgarinflytande samt vara tillåtande och flexibel på så sätt att demokratiformerna kunde anpassas efter lokala förhållanden och skiftande kommunalpolitiska bedömningar. Lagens roll skulle vara begränsad till att tillhandahålla instrument för demokrati. Sedan var det medborgarnas sak att utnyttja dessa möjligheter. Kommittén menade att kommunallagen redan innehöll sådana element, men föreslog därtill ytterligare tillåtande lagstiftning på vissa områden. Bland annat föreslog kommittén att minst tio procent av kommunmedlemmarna skulle kunna aktualisera frågan om folkomröstning i fullmäktige genom ett så kallat folkinitiativ, samt att öppna nämndsammanträden skulle bli möjliga.
I regeringens proposition Lokal demokrati (prop. 1993/94:188) återkom vissa förslag till ändringar i kommunallagen för att stärka den kommunala demokratin. Bland förslagen fanns att minst fem procent av kommunmedlemmarna genom folkinitiativ skulle kunna väcka frågan om kommunal folkomröstning i fullmäktige samt att kommunerna skulle kunna hålla öppna nämndsammanträden. I propositionen konstaterade regeringen att konsekvenserna för den lokala demokratins förutsättningar och villkor hade kommit att diskuteras allt mer i anslutning till det kommunala förändrings- och förnyelsearbetet. Förändringsarbetet borde, menade regeringen, inte bara syfta till att göra verksamheten effektivare utan också till att öka medborgarnas möjligheter till inflytande, insyn, medansvar och valfrihet.
3.3 Kommunala förnyelsekommittén
I anslutning till behandlingen av regeringens proposition Lokal demokrati betonade Konstitutionsutskottet behovet av uppföljning och utvärdering av det kommunala förnyelsearbetet (bet. 1993/94:KU40). Utskottet ansåg att bilden av den kommunala demokratin var splittrad och att det var angeläget att få en mer sammanhållen uppföljning och utvärdering som grund för den framtida utvecklingen.
I december 1994 beslöt regeringen att tillkalla en parlamentarisk kommitté för att göra en samlad utvärdering av de reformer och omfattande förändringar som hade skett i kommunernas och landstingens organisation och verksamhetsformer (dir. 1994:151). I uppdraget ingick även att föreslå åtgärder för att utveckla och
Demokrati som princip lyfts in i kommunallagen SOU 2001:48
80
stärka medborgarnas inflytande över det fortsatta förnyelsearbetet. Kommittén antog namnet Kommunala förnyelsekommittén och överlämnade slutbetänkandet Förnyelse av kommuner och landsting (SOU 1996:169). I sina slutsatser slog kommittén fast att den mycket svåra, komplicerade och delvis motstridiga strävan att samtidigt demokratisera, effektivisera och ”rättssäkra” kommuner och landsting inte bara måste fortsätta utan också intensifieras för att inte de värden som utmärkt våra demokratiska arbetsformer skulle gå förlorade. Det sena åttiotalets och det tidiga nittiotalets försök att skapa mer ändamålsenliga arbetsformer i kommuner och landsting hade, menade kommittén, gett värdefulla erfarenheter. Den uppövade och utbredda villigheten att ompröva invanda arbetsmönster ansågs utgöra en viktig förutsättning inför nästa steg i förnyelsearbetet: att fortsätta effektiviseringen men samtidigt fördjupa demokratin och rättssäkerheten.
Kommittén konstaterade att förnyelsearbetet lett till att fritidspolitikernas inflytande minskat kraftigt samtidigt som tjänstemännens inflytande ökat. Den framhöll även att demokratifrågorna borde få en betydligt starkare roll i detta arbete. Kommittén kritiserade skarpt det ensidiga temat i förnyelsearbetet som bildligt talat försökte omskola medborgaren till kund. De kommunala organisationsformerna hade, ansåg kommittén, i stor utsträckning, utgått från den operativa servicemottagarens efterfrågan. En risk med detta var att den kommunala organisationen kunde kantra över åt brukarintressen till men för övergripande kommun- och landstingsgemensamma intressen av likabehandling, rättvisa och solidaritet.
Kommittén förordade ett system där större organisationsförändringar skulle föregås av omfattande och allsidiga demokratiska konsekvensanalyser. Av dessa borde framgå hur olika medborgar-, brukar-, förenings- och politikergruppers inflytande och ansvar skulle kunna komma att påverkas av de olika organisationsalternativen.
3.4 Demokrati och kommunalt förändringsarbete i dag
Ända sedan början av 1970-talet har en kedja av stora reformer avlöst varandra i kommuner och landsting. Administrativa reformer som till exempel flerårsplaner, rambudgetering, decentralisering, resultatenheter, målstyrning och beställar–utförarmodellen
SOU 2001:48 Demokrati som princip lyfts in i kommunallagen
81
har genom åren diskuterats i och anammats av flera kommuner och landsting. I en rapport noterar emellertid förvaltningsekonomerna Björn Brorström och Björn Rombach att det för några år sedan inträffade ett trendbrott (Brorström & Rombach 2000). Enligt Brorström och Rombach är ointresset i kommunerna för stora reformer i dag tydligt. De stora reformernas tid tycks, åtminstone för stunden, vara förbi. Det som utmärker situationen i dag är snarast, menar Brorström och Rombach, att så mycket är gångbart på en och samma gång. Mycket händer i det lilla, och det mesta förefaller vara tillåtet. Det har också blivit vanligare att reformer initieras och drivs av den politiska organisationen. Jämfört med tidigare har politikerna under senare år befunnit sig mer i centrum av förändringsarbetet och själva arbetat med skisser och idéer till organisationsmodeller.
Statsvetarna Jan Olsson och Stig Montin konstaterar också att kommunernas effektivitetsinriktade förändringsarbete har följts av en mer öppen diskussion och problematisering av politikerrollen och demokratin (Olsson & Montin 1999). Vid sidan av det effektivitetsinriktade förändringsarbetet har demokratifrågor fått allt större uppmärksamhet. I dag kan man, menar Olsson och Montin, tala om demokratipolitik som ett nytt, ”eget” politikområde i kommunerna. Det handlar om behov av en ny politikerroll, vitalisering av fullmäktige, förbättring av relationen mellan förtroendevalda och medborgare etc. Man söker emellertid inte svaren i färdiga organisationskoncept utan det handlar om ett relativt öppet sökande efter lösningar som kan matcha aktuella problem och utmaningar. Utvecklingen präglas mindre av ideologisk profilering kring problem och utmaningar och mer av handling i form av experiment och försöksverksamhet av det mer försiktiga och trevande slaget.
Runtom i landet pågår i dag en stor aktivitet med lokala demokratiförsök för att förändra den politiska organisationen och engagera medborgarna i berednings- och beslutsprocesser (www.lf.svekom.se/demos, Statskontoret 1999, Montin 1998). Det handlar om fullmäktiges arbetsformer, mentorprogram och utbildningar för förtroendevalda, brukarråd, inrättande av demokratiberedningar, e-demokrati, medborgarmedverkan i samhällsplaneringen, etersändningar av kommunfullmäktiges sammanträden, olika slags lokala organ och utvecklingsgrupper samt nya fora för kontakter mellan väljare och valda etc.
Demokrati som princip lyfts in i kommunallagen SOU 2001:48
82
Parallellt med detta fortsätter emellertid antalet kommunala förtroendeuppdrag att minska. Mellan åren 1989 och 1999 försvann totalt 15 000 förtroendeuppdrag i kommunerna. I många kommuner och landsting tycks fullmäktige också få allt mindre att besluta om. År 2000 nöjde sig 47 kommuner med färre än sju årliga fullmäktigemöten (Kommunaktuellt 2000/35). Anledningarna uppgavs vara besparingar och ärendebrist. Makten koncentreras i stället till styrelsen. Eftersom alla partier oftast finns representerade i styrelsen blir det där som den egentliga debatten mellan partierna förs. Då ett ärende når fullmäktige saknas inte sällan intresse från de ledande politikernas sida att debattera ärendet ytterligare en vända. Konsekvensen av en sådan utveckling blir emellertid både att den stora grupp förtroendevalda som inte sitter med i styrelsen får mindre inflytande och att medborgarnas insyn i den kommunala verksamheten minskar.
Kommundemokratikommittén anser att den tilltagande maktkoncentrationen till styrelsen är till men för den kommunala demokratin. I stället bör inflytandet spridas till fler organ än styrelsen och fler förtroendevalda än styrelsemedlemmarna. Framför allt måste fullmäktiges roll stärkas. I delar av kapitel 6 och hela kapitel 17 behandlar kommittén frågan om att stärka fullmäktiges roll i den kommunala demokratin. Kommittén anser rent allmänt att kommuner och landsting särskilt bör uppmärksamma de demokratiska effekterna av olika styr-, organisations- och verksamhetsformer. Det handlar både om de förtroendevaldas möjligheter att utöva reellt inflytande över den kommunala verksamheten och om medborgarnas möjligheter till insyn och deltagande i densamma. Som det enda direktvalda organet i kommuner och landsting, och den enda offentliga politiska arenan, har fullmäktige i detta avseende en särställning.
3.5 Kommunal demokrati och självstyrelse förutsätter varandra
Ur ett historiskt perspektiv finns det anledning att göra åtskillnad mellan kommunal självstyrelse och kommunal demokrati (Gustafsson 1999, Johansson, Nilsson & Strömberg 2001). Även om de två begreppen i modern tid kommit att vävas samman är de inte synonyma. Kommunal självstyrelse i betydelsen frihet i förhållande till staten kan existera utan kommunal demokrati. I
SOU 2001:48 Demokrati som princip lyfts in i kommunallagen
83
Sverige fanns en lokal självstyrelse redan före det demokratiska genombrottet. Däremot är den kommunala självstyrelsen en förutsättning för den kommunala demokratin. Demokrati innebär frihet att utforma en agenda och fatta beslut i de frågor som kommer upp på denna enligt vissa procedurer. Kommunal demokrati förutsätter således att kommuner och landsting har en sådan frihet.
Under 1800-talet sammanföll dock kravet på lokal självstyrelse med kravet på demokrati (Petersson 2001a). Så länge staten behärskades av en liten överklass var lokal självstyrelse både ett värn mot denna stat och en möjlighet att utöva demokratiskt inflytande. I takt med samhällets demokratisering sammanföll de två begreppen mer och mer, och i dag är kommunal självstyrelse utan kommunal demokrati en orimlig tanke.
I regeringsformens portalparagraf, i vilken några av grundelementen för den svenska demokratin fastställs, finns också en koppling mellan kommunal självstyrelse och kommunal demokrati. Enligt portalparagrafen förverkligas den svenska folkstyrelsen genom bland annat kommunal självstyrelse. I detta ligger en presumtion att kommunerna styrs demokratiskt; om så inte var fallet skulle heller inte den svenska folkstyrelsen kunna förverkligas genom kommunal självstyrelse. Motivet till att lyfta in den kommunala självstyrelsen i portalparagrafen var också att ytterligare klargöra folkstyrelsens karaktär i grundlagen (prop. 1973:90). Den svenska demokratin, såsom den definieras i grundlagen, bygger med andra ord på kommunal självstyrelse och kommunal demokrati.
3.6 Vikten av demokrati lyfts in i kommunallagen
Regeringsformen anger de allmänna ramarna för det svenska statsskicket. I regeringsformens portalparagraf stadgas att demokrati är den grundläggande principen för all offentlig makt (1 kap. 1 §). Motivet bakom portalparagrafen var att inleda regeringsformen med en bestämmelse som gav uttryck åt det svenska statsskickets karaktär av folkstyrelse. Enligt förarbetena borde det komma klart till uttryck att den politiska makten ligger förankrad hos medborgarna. Folksuveränitetens princip var förvisso sedan länge etablerad i konstitutionell praxis, men att denna också kom att uttryckas i den skrivna författningen sågs som en betydande vinning (prop. 1973:90).
Demokrati som princip lyfts in i kommunallagen SOU 2001:48
84
Kommunallagen kan sägas vara kommunernas och landstingens egen ”grundlag” (Petersson 2001a). Statsrättsligt har den inte samma grundstatus, men den innehåller fundamentala bestämmelser för hur kommuner och landsting skall styras. I kommunallagens inledningsparagraf slås principen om kommunal självstyrelse fast. Enligt denna sköter kommunerna och landstingen på den kommunala självstyrelsens grund de angelägenheter som anges i kommunallagen eller i särskilda föreskrifter. Skälet till att man skrev in principen om den kommunala självstyrelsen i kommunallagen var att man ytterligare ville markera vikten av den (prop. 1990/91:117).
Någon motsvarighet till regeringsformens stadgande om demokrati som grundläggande princip finns inte i kommunallagen. Samtidigt är demokratin den viktigaste värdegrunden för kommunal självstyrelse. Grundidén bakom den kommunala självstyrelsen är en styrelse av folket, genom folket och för folket på den kommunala nivån. Indirekt förutsätter också portalparagrafen i regeringsformen att kommuner och landsting styrs demokratiskt. Enligt Kommundemokratikommittén finns därför skäl att i kommunallagens inledningsparagraf slå fast att kommuners och landstings verksamhet bygger på principen om demokrati, för att på så vis ytterligare lyfta fram demokratins värde i den kommunala praktiken.
Ett sådant förslag innebär att kommunallagens inledningsparagraf får en egen motsvarighet till stadgandet i regeringsformens portalparagraf om demokrati som grundläggande princip. Inledningsparagrafen skulle därmed ange att kommuners och landstings verksamhet sker på den kommunala självstyrelsens och demokratins grund. En naturlig konsekvens av förslaget är att kommuner och landsting särskilt uppmärksammar vilka effekter olika åtgärder får för den kommunala demokratin.
Kommittén har i kapitel 2 argumenterat för att det inte finns en demokratimodell som passar i alla kommuner och landsting. De lokala betingelserna kan se helt olika ut. De former för medborgarinflytande som passar i till exempel en liten glesbygdskommun lämpar sig inte självklart i en storstadskommun. Demokratin som grundläggande princip gäller för alla kommuner och landsting, men hur den utformas konkret är således i stor utsträckning en fråga för varje kommun respektive landsting att själv besluta om.
85
4 Representativitet
Kommitténs bedömning:
− Politiska partier bör beakta behovet av god social representativitet vid nomineringar inför val till fullmäktige, nämnder, styrelser och beredningar.
− De förtroendevalda bör klargöra att de är medborgarnas ombud i förvaltningen och inte förvaltningens ombud gentemot medborgarna.
4.1 Vårt uppdrag
Kommittén har tolkat sitt uppdrag på följande sätt. Kommittén skall se över representativiteten bland de politiskt förtroendevalda. I den mån det finns brister i representativiteten skall kommittén föra en diskussion om hur dessa kan åtgärdas.
4.2 Social representativitet bland de förtroendevalda ur ett historiskt perspektiv
I en demokrati har alla medborgare lika rätt att delta i politiken. Ingen enskild medborgares röst är mer värd än någon annans. Jämlikhet i beslutsfattandet är dock inte detsamma som att alla medborgare vid varje tidpunkt faktiskt också deltar. Normaltillståndet är snarare att engagemanget vid olika tidpunkter är spritt till en större eller mindre del av befolkningen. I en representativ demokrati inskränks dessutom det direkta beslutfattandet till förhållandevis få medborgare, nämligen de förtroendevalda.
Representativ demokrati innebär per definition att den stora majoriteten medborgare vid en och samma tidpunkt inte är med och direkt fattar de politiska besluten. Medborgarnas deltagande
Representativitet SOU 2001:48
86
begränsas till försök att påverka via allmän åsiktsbildning eller på berednings- eller tillämpningsstadiet (Westerståhl & Johansson 1981). Kravet på politisk jämlikhet bland de förtroendevalda handlar snarare om att ge alla medborgare samma chans att åta sig och genomföra politiska förtroendeuppdrag. För valbarhet finns formellt sett inga större hinder. För att reell politisk jämlikhet skall råda krävs emellertid även god social representativitet i de valda församlingarna. Systematisk underrepresentation av vissa grupper är en demokratisk brist. Målet är att gruppen förtroendevalda skall spegla sammansättningen av befolkningen som helhet.
4.2.1 Social representativitet under 1970-talet
Under 1970-talet präglades Kommunsverige av den omfattande kommunsammanläggningsreform som påbörjades år 1962 och avslutades vid 1973 års utgång. Som ett resultat av reformen minskade antalet kommuner från drygt 1 000 till 278. I och med detta minskade även antalet kommunala förtroendeuppdrag. På vissa håll fanns farhågor om att den hårdare konkurrens som därmed kom att råda om förtroendeuppdragen skulle försämra representativiteten för grupper som redan tidigare hade varit underrepresenterade.
När kommunaldemokratiska forskningsgruppen utvärderade vilka effekter reformen hade haft på den kommunala demokratin kunde man bland annat konstatera att representativiteten knappast påverkats negativt (Wallin, Bäck & Tabor 1981). Enligt utvärderingen hade kvinnornas position tvärtom förbättrats kraftigt under 1970-talet. Trots detta var andelen kvinnor bland fullmäktigeledamöterna år 1979 endast drygt hälften så stor som deras andel i valmanskåren. Även personer under 30 respektive över 64 år var kraftigt underrepresenterade. De förras andel av kommunfullmäktigeförsamlingarna var endast en femtedel av deras andel av befolkningen, och för de senare var motsvarande andel två femtedelar. Övriga underrepresenterade grupper som pekades ut var bland annat arbetare, lågutbildade och privatanställda. Kraftigt överrepresenterade var män, medelålders, lantbrukare, tjänstemän, medel- och högutbildade samt offentliganställda.
Underrepresenterade år 1979 var även personer med utländsk bakgrund. Andelen utländska medborgare bland kommunfullmäktigeledamöterna var bara en fjärdedel av andelen utländska medborgare i befolkningen. Andelen utrikes födda i kommunfull-
SOU 2001:48 Representativitet
87
mäktigeförsamlingarna var cirka hälften av deras andel av befolkningen (Bäck & Soininen 1996).
I landstingen fördubblades kvinnornas andel av förtroendeuppdragen under 1970-talet. Ännu år 1980 innehades dock endast en knapp tredjedel av förtroendeuppdragen av kvinnor. Kraftigt underrepresenterade på de landstingspolitiska uppdragen var personer under 35 år och privatanställda (SOU 1982:5). Även personer med utländsk bakgrund var kraftigt underrepresenterade i landstingen (Bäck & Soininen 1996).
4.2.2 Social representativitet under 1980-talet
Förtroendeuppdragsutredningen diskuterade i sitt betänkande
Förtroendevald på 90-talet (SOU 1989:108) främst kvinnors, ungdomars och privatanställdas representation i de politiska församlingarna. När det gäller kvinnornas representation konstaterade utredningen att den förbättring som skett under 1970-talet hade fortsatt även under 1980-talet. Efter 1988 års val var kvinnornas andel av ledamöterna i kommunala nämnder 32 procent och av landstingsledamöterna var 39 procent kvinnor.
Ungdomar och privatanställda beskrevs av utredningen som kraftigt underrepresenterade. Av de nyvalda i kommunfullmäktige i 1988 års val var endast 5 procent under 26 år. I en annan undersökning som utredningen refererade till visade sig andelen privatanställda som nominerats som kandidater i kommun- och landstingsvalen i två undersökta län utgöra 21 respektive 25 procent, medan deras andel av befolkningen i samma län var 42 respektive 39 procent. Utredningen betonade vikten av att fortsätta arbetet med att förbättra olika gruppers representativitet i kommunalpolitiken.
Andelen personer med utländsk bakgrund ökade något under 1980-talet i både kommuner och landsting (Bäck & Soininen 1996). Samtidigt ökade också andelen personer i befolkningen med utländsk bakgrund.
4.2.3 Social representativitet under 1990-talet
Under de senaste åren har debatten om politisk underrepresentation framför allt handlat om fyra grupper (Petersson 2001a): kvinnor, ungdomar, invandrare och privatanställda. När det gäller
Representativitet SOU 2001:48
88
kvinnors representation har den positiva trenden från 1970- och 1980-talet fortsatt även in på 1990-talet, åtminstone till och med år 1995. Efter 1998 års val var andelen kommunala förtroendeuppdrag som innehades av kvinnor oförändrad i förhållande till föregående val (Hagevi 2000). Enligt en undersökning av Svenska Kommunförbundet utgör kvinnorna i dag 43 procent av de kommunalt förtroendevalda (se tabell 4:1). Fortfarande råder med andra ord en viss underrepresentation. På vissa förtroendeuppdrag är kvinnors underrepresentation betydligt större. Ett mönster är att ju högre upp i makthierarkin man kommer, desto lägre är andelen kvinnor. Således är andelen kvinnliga ledamöter i kommunstyrelser och nämndpresidier lägre än deras andel av samtliga lokala politiker. Andelen kvinnliga ordförande i landets kommunstyrelser hade vid senaste kartläggningen ökat något, men trots detta utgjorde de endast 22 procent av samtliga kommunstyrelseordförande (Kommunaktuellt 2001/3).
Ungdomar visar sig vara kraftigt underrepresenterade bland kommunalpolitikerna. Valmanskåren består till 19 procent av personer mellan 18 och 29 år, men bland de förtroendevalda i kommunerna tillhör endast 6 procent denna åldersgrupp. I stort sett lika underrepresenterade är personer över 66 år. Andelen förtroendevalda mellan 45 och 66 år är däremot cirka dubbelt så stor som deras andel av valmanskåren. Representationen av ungdomar mellan 18 och 29 år visar sig, i likhet med kvinnors representation, vara ännu lägre ju högre upp i makthierarkin man kommer. I kommunstyrelserna är deras representation bara en femtedel av deras andel av befolkningen och i nämndernas presidier är andelen ledamöter mellan 18 och 29 år ännu lägre.
Andelen förtroendevalda med utländsk bakgrund är mycket låg. Endast 1 procent av de förtroendevalda är utländska medborgare, vilket skall jämföras med 5 procent av valmanskåren. Utökas denna grupp med naturaliserade svenskar blir representationen något
SOU 2001:48 Representativitet
89
bättre; av de förtroendevalda är 7 procent utrikes födda jämfört med 11 procent i valmanskåren. För personer av utländsk härkomst, det vill säga både första och andra generationens invandrare, är underrepresentationen ungefär densamma som för utrikes
Tabell 4:1 Social representativitet bland kommunalt förtroendevalda år 1999 (procent)
Kommuna la politiker
Röstberättigad
befolkning Representationskvot
Kön
Kvinnor
43
51
0,84
Män
57
49
1,16
Ålder
18–29 år
6
19
0,32
30–44 år
21
27
0,78
45–54 år
32
18
1,78
55–66 år
33
16
2,06
67– år
8
20
0,40
Utbildningsnivå
Låg
29
50
0,58
Medel
23
22
1,05
Hög
48
28
1,71
Typ av anställning
Heltidsanställd
55
48
1,15
Deltidsanställd
8
11
0,73
Pensionär
15
23
0,52
Studerande
4
9
0,44
Arbetslös
4
5
0,80
Annat
14
4
3,50
Anställningssektor
Privat
47
58
0,81
Statlig
16
12
1,33
Kommunal/landsting
38
30
1,27
Yrke
Arbetare
22
47
0,47
Tjänsteman, lägre
34
29
1,17
Tjänsteman, högre
29
15
1,93
Jordbrukare
4
1
4,00
Företagare
12
8
1,50
Medborgarskap
Svenskt
99
95
1,04
Utländskt
1
5
0,20
Födelseland
Inrikes född
93
89
1,04
Utrikes född
7
11
0,66
Härkomst
Svensk
88
81
1,09
Utländsk
12
19
0,63
Kommentar: Representationskvoten är kvoten av andelen av valda genom andelen av väljare. En kvot under 1,00 innebär underrepresentation och en kvot över 1,00 innebär överrepresentation. Källa: Svenska Kommunförbundet.
Representativitet SOU 2001:48
90
födda. När det gäller uppdrag högre upp i den kommunala makthierarkin är mönstret detsamma som för kvinnor och yngre. Andelen personer av utländsk härkomst är ännu lägre bland kommunstyrelse- och nämndpresidiemedlemmar än bland samtliga förtroendevalda. Det finns stora skillnader mellan olika invandrargruppers representation. Personer från övriga nordiska länder och övriga länder inom EU visar sig vara väl representerade bland de kommunalpolitiskt aktiva. Kraftigt underrepresenterade är personer från övriga Europa utanför EU, Afrika och Asien.
Även den fjärde gruppen, de privatanställda, är underrepresenterad. Av de kommunalt förtroendevalda utgör de privatanställda 47 procent och av valmanskåren 58 procent. Hela 53 procent av anställda som har ett kommunalt förtroendeuppdrag arbetar inom offentlig sektor (stat, kommun eller landsting). Det stora flertalet av dessa, 37 procentenheter, har kommun eller landsting som arbetsgivare. En skillnad mellan å ena sidan privatanställdas och å andra sidan kvinnors, yngres och invandrares underrepresentation är att de privatanställdas underrepresentation inte ökar ju högre upp i den kommunala makthierarkin man kommer. Underrepresentationen av privatanställda är faktiskt något lägre bland ledamöter i kommunstyrelser och i nämndernas presidier än bland kommunalt förtroendevalda totalt sett.
Tabell 4:1 redovisar representationen för ytterligare ett antal grupper. Bland de underrepresenterade märks bland andra arbetare och lågutbildade. Kraftigt överrepresenterade i 1999 års undersökning, utöver de som redan nämnts, är bland andra jordbrukare, högre tjänstemän och högutbildade.
Någon undersökning av social representativitet hos landstingspolitiker från både landstingsfullmäktige, nämnder och styrelser i landstinget finns inte. När SNS Demokratiråd år 1997 kartlade den sociala representativiteten i beslutande församlingar på olika samhällsnivåer visade sig landstingsfullmäktige och kommunfullmäktige totalt sett vara ungefär lika representativa i förhållande till väljarna, men bristerna i social representation såg delvis olika ut (Petersson m.fl. 1997). Medan ungdomars (18–30 år) representation var lägre i landstingen än i kommunerna (7 respektive 3 procent) var kvinnors representation högre i landstingen än i kommunerna (45 respektive 42 procent). Utrikes födda och privatanställda var lika lågt representerade på båda nivåerna. Efter 1998 års val var alltjämt andelen yngre i kommunfullmäktige högre än andelen yngre i landstingsfullmäktige. Andelen kvinnor i lands-
SOU 2001:48 Representativitet
91
tingsfullmäktige var också fortsatt högre än andelen kvinnor i kommunfullmäktige (SCB 1999a).
Ur ett internationellt perspektiv kännetecknas den svenska politikerkåren av förhållandevis god social representativitet. Den kommunala och landstingskommunala nivåns representanter framstår också som genomsnittligt sett mer representativa än den nationella nivåns och EU-nivåns representanter (jfr Petersson m.fl. 1997). Detta till trots är, som genomgången ovan visat, vissa grupper systematiskt underrepresenterade i både kommuner och landsting.
4.2.4 Representation i kommunfullmäktige – en jämförelse över tid
I tabell 4:2 jämförs olika underrepresenterade gruppers representationskvot i kommunfullmäktige för åren 1979 och 1999. Som även framgått ovan har kvinnors representation förbättrats kraftigt de senaste decennierna. Även privatanställda har fått en bättre representation i kommunfullmäktige.
Underrepresentationen av ungdomar mellan 18 och 29 år var ungefär densamma år 1999 som den var år 1979. Vid båda tillfällena var andelen 18–29-åringar i kommunfullmäktige omkring en fjärdedel av deras andel i befolkningen.
Även underrepresentationen av personer med utländsk bakgrund är tämligen konstant över tid. Detta gäller framför allt gruppen utländska medborgare, men även utrikes födda. Förvisso har sedan slutet av 1970-talet andelen personer med utländsk bakgrund bland kommunfullmäktigeledamöterna ökat märkbart, men samtidigt har andelen personer med utländsk bakgrund i befolkningen ökat i ungefär samma utsträckning (se t.ex. Kessling 2001).
Bland övriga grupper kan nämnas att underrepresentationen av äldre respektive lågutbildade var ungefär densamma år 1999 som år 1979.
Sammantaget tycks underrepresentation vara förhållandevis konstant över tid; flera grupper som var underrepresenterade i slutet av 1970-talet var det också i slutet av 1990-talet. När det gäller kvinnor och privatanställda har emellertid utvecklingen varit positiv.
Representativitet SOU 2001:48
92
4.3 Social representativitet kontra andra slag av representativitet
Vid sidan av social representativitet diskuteras även åsiktsrepresentativitet, eller åsiktsöverensstämmelse mellan väljare och valda (t.ex. Westerståhl 1997). Värdet av åsiktsrepresentativitet ligger i att den bidrar till folkviljans förverkligande. Åsiktsrepresentativiteten mellan väljare och valda har oftast studerats på nationell nivå. Resultaten från dessa studier är tämligen nedslående (Holmberg 1999). Graden av åsiktsöverensstämmelse mellan svenska rikspolitiker och svenska väljare är inte särskilt hög. Sverige visar sig härvidlag inte ha bättre överensstämmelse än befolkningsmässigt stora länder som Tyskland, Frankrike och USA. På kommunal nivå finns undersökningar av åsiktsrepresentativiteten i olika lokala frågor och i synen på den kommunala servicens omfattning i enskilda kommuner (Bäck & Johansson 1999, Johansson 1996). Dessa studier visar att åsiktsöverensstämmelsen mellan väljare och valda i kommunerna ökade mellan slutet av 1970-talet och början av 1990-talet. I Demokratirådets undersökning från år 1997 av väljare och valda på olika nivåer ställdes frågor om inställning till ett antal förslag på hur det svenska styrelseskicket skulle kunna reformeras (Petersson m.fl. 1997). Kommunalpolitikerna visade sig i denna undersökning vara den politikergrupp vars åsikter bäst överensstämde med väljarnas. Sämst åsiktsöverensstämmelse med väljarna hade riksdagsledamö-
Tabell 4:2 Underrepresenterade gruppers representation i kommunfullmäktige åren 1979 och 1999 (representationskvot)
Kategori
1979
1999
Kvinnor
0,57
0,86
18–29 år
0,22
0,26
Utländska medborgare
0,18
0,20
Utrikes födda
0,46
0,55
Privatanställda
0,58
0,79
Kommentar: Representationskvoten är kvoten av andelen i kommunfullmäktige genom andelen av väljare. En kvot under 1,00 innebär underrepresentation och en kvot över 1,00 innebär överrepresentation. Källor: Svenska Kommunförbundet, Wallin, Bäck & Tabor (1981), Wallin (1983),
SOU 2001:48 Representativitet
93
terna. Även landstingspolitikerna befann sig i många frågor långt från väljarna.
Social representativitet kopplas ofta samman med åsiktsrepresentativitet. Sannolikheten för att beslutsfattarna delar medborgarnas uppfattningar i politiska frågor förutsätts öka om de i sociala avseenden liknar medborgargruppen (jfr Oskarson & Wängnerud 1995). Precis som åsiktsöverensstämmelse är ett medel för att uppnå folkviljans förverkligande är således social representativitet enligt detta synsätt ett medel för att uppnå åsiktsrepresentativitet.
En tredje typ av representativitet är så kallad antecipatorisk, eller förutseende, representativitet (Holmberg 1999). Enligt denna är god väljarkännedom viktigare än åsiktsrepresentativitet. Väljarnas reaktioner måste kunna förutses när beslut skall fattas. Den valde måste inte ha samma åsikt som medborgarna, men däremot veta vad de tycker, för att kunna representera dem. Kunskap om väljaropinionen är således helt avgörande för denna typ av representativitet.
Det finns även en koppling mellan social representativitet och antecipatorisk representativitet. Förutsättningarna för att de valda skall kunna ha kännedom om opinionen i olika väljargrupper ökar om de delar väljargruppens sociala bakgrund. Social representativitet kan alltså även vara ett medel för att uppnå antecipatorisk representativitet.
4.4 Olika företrädarroller
Den offentliga makten utgår från folket. I den representativa demokratin fattas de gemensamma besluten av förtroendevalda, vilka fungerar som medborgarnas ombud i den offentliga förvaltningen. Medborgarna har i val gett de förtroendevalda mandat att representera dem. Men även om detta förhållande är grundläggande i en demokrati kan relationen mellan medborgare och förtroendevalda se ut på flera olika sätt (t.ex. Bäck 2000). Mandatet från medborgarna kan vara bundet eller obundet. Om representanten har ett bundet mandat fungerar han eller hon som en väljardelegat. I sin renodlade form innebär detta att den förtroendevalda vid varje beslutssituation skall tolka folkets vilja och agera utifrån denna. En sådan företrädarroll ligger nära en antecipatorisk representationsstil.
Representativitet SOU 2001:48
94
Representanten kan också ha ett öppet mandat. Han eller hon agerar då som ett slags förtroendeman. Enligt denna företrädarroll fattar den förtroendevalda beslut helt efter eget skön utifrån vad han eller hon personligen anser är bäst för väljarna. Först i samband med val möter representanten medborgarna, som då har möjlighet att utkräva ansvar. Beroende på hur medborgarna bedömer insatsen under den gångna mandatperioden kan de välja att antingen behålla förtroendemannen eller rösta fram en ny. Under mandatperioderna är väljarna helt frikopplade från det politiska beslutsfattandet.
I partibaserade demokratier kan man tala om en tredje företrädarroll: partiombudet. I likhet med väljardelegaten har partiombudet ett bundet mandat, men detta härrör inte direkt från väljarna utan från det parti som den förtroendevalda representerar. Kopplingen till väljarna är i stället indirekt, via de politiska partierna.
En undersökning från början av 1990-talet av kommunalt förtroendevalda visade att förtroendemannen och partiombudet var de två vanligaste företrädarrollerna, medan en något mindre grupp definierade sig själva som väljardelegater (Bäck 2000). Kvinnor kännetecknades av att i större utsträckning se sig som partiombud och väljardelegater, medan män kännetecknades av att i större utsträckning se sig som förtroendemän. Ju högre upp i den kommunala makthierarkin en politiker befann sig, desto vanligare var det också att han eller hon i första hand såg sig som partiombud.
Ingen av de tre företrädarrollerna är att föredra i sin renodlade form. Snarare behövs inslag från alla tre för ett väl fungerande förtroendeuppdrag. Att vara förtroendevald innebär att vara väljarnas ombud. Kommitténs demokratisyn, som redovisas i kapitel 2, bygger på en kontinuerlig dialog mellan väljare och valda även under mandatperioderna. Förtroendevalda måste våga gå före och bilda opinion i olika frågor, men de måste också vara beredda att lyssna och, som ett resultat av mötena med väljare och andra förtroendevalda, ompröva sina åsikter. Partierna skulle i en sådan process kunna fungera både som aktörer och arenor där väljare och valda kunde mötas.
Även om det finns stora skillnader mellan de olika företrädarrollerna har de en sak gemensamt. Alla tre utgår från att de förtroendevalda är medborgarnas valda ombud som antingen direkt eller indirekt, via ett parti, representerar medborgarna i den kollektiva beslutsprocessen. Det som skiljer är hur återkopplingen mellan väljare och valda går till. Ett stort problem i dag är att många
SOU 2001:48 Representativitet
95
förtroendevalda inte i första hand uppfattar sig som medborgarnas ombud i den kommunala förvaltningen, utan som förvaltningens ombud gentemot medborgarna. Enligt förtroendevalda själva glömmer många politiker vilka de är satta att företräda och lierar sig med förvaltningen (Fridolf 2000). I en undersökning av kommunalt förtroendevalda instämmer 46 procent av de tillfrågade helt eller delvis i påståendet att nämndledamöter uppfattar sig som företrädare för en verksamhetssektor och inte för väljarna (Svenska Kommunförbundet 2000c).
I en undersökning av mediernas skildring av kommunalpolitiken i fyra kommuner visar sig kommunbevakningen vara ungefär lika omfattande i dag som för 20 år sedan (Nygren 2001). Den publicitet som är direkt knuten till beslutsprocessen har emellertid minskat och ersatts av bevakning av själva verksamheten. Konfliktmönstret i nyheterna har ändrat karaktär. Skildringen av konflikter mellan olika politiker har minskat. I stället har skildringen av konflikter mellan medborgarna och kommunen ökat. Konflikten mellan politiker och förvaltning står för bara tio procent av alla nyheter. Förklaringarna till det ändrade konfliktmönstret kan delvis vara att de förtroendevalda i dag i praktiken allt mer sällan agerar som medborgarnas ombud, vilket också självklart ger utslag i journalistiken. Men det kan delvis också vara en mediekonstruktion som i sin tur driver de förtroendevalda i försvarsställning gentemot medborgarna. I en sådan miljö kan det vara svårt att som förtroendevald identifiera sig som medborgarnas ombud.
4.5 Betydelsen av god social representativitet
Det finns flera skäl till att det är viktigt med god social representativitet. I den statsvetenskapliga litteraturen framhålls ofta tre argument (t.ex. Bäck 2000). För det första har olika grupper olika kunskaper och erfarenheter. Dessa är viktiga att ta tillvara. Genom att olika grupper deltar i beslutsprocessen kan således beslutens kvalitet förbättras. För det andra kan olika grupper ha olika politiska intressen som de inte får tillgodosedda om de inte själva deltar i beslutsfattandet. Det tredje argumentet som brukar framföras är att rättvisan kräver att alla grupper är representerade. Demokratins likhetsideal är i sig oförenligt med systematisk underrepresentation av vissa samhällsgrupper.
Representativitet SOU 2001:48
96
Kommundemokratikommittén anser att alla tre skälen motiverar en god social representativitet. Den kompetens som personer från olika samhällsgrupper besitter behöver tas tillvara för att besluten som fattas skall få hög kvalitet. Vidare kan olika samhällsgrupper i vissa frågor ha olika politiska intressen, och god social representativitet innebär att olika grupper har större möjlighet att tillse att deras intressen finns företrädda när beslut skall fattas. Slutligen har god social representativitet ett egenvärde i enlighet med demokratins ideal om jämlikhet i beslut.
Till dessa tre skäl till varför det är eftersträvansvärt med god social representativitet vill vi lägga ytterligare ett. Vår demokratisyn, som redovisas i kapitel 2, betonar medborgarnas deltagande i beslutsprocessen. Även om själva beslutsfattandet i normala fall är reserverat för de förtroendevalda är medborgarnas deltagande i processen av stor vikt. Demokratisynen inbegriper ett ständigt pågående samspel mellan väljare och valda (jfr Lewin 1970). En god social, men också geografisk, representativitet underlättar ett sådant samspel. Sannolikheten för att kvinnor, ungdomar, äldre, personer med utländsk bakgrund, privatanställda, arbetare etc. i det vardagliga livet skall komma i kontakt med en förtroendevald ökar om sammansättningen av de förtroendevalda överensstämmer med befolkningssammansättningen. Ett effektivt samspel mellan väljare och valda fordrar med andra ord att alla samhällsgrupper är representerade bland de förtroendevalda. En god social representativitet är också en grund för medborgarnas identifikation med de förtroendevalda och med det politiska systemet. En politikerkår som i socialt avseende skiljer sig från delar av befolkningen riskerar att skapa en klyfta mellan väljare och valda, en ”vi mot dem-känsla”.
Som genomgången visar har kvinnors representativitet förbättrats avsevärt de senaste decennierna. Fortfarande är dock andelen kvinnor lägre än andelen män på framför allt höga politiska förtroendeuppdrag som i kommunstyrelsen och i nämndernas presidier. Även om utvecklingen under de senaste decennierna måste beskrivas som positiv råder det ännu inte jämlikhet mellan kvinnor och män i det politiska beslutsfattandet. För flera andra traditionellt underrepresenterade grupper har det inte skett någon som helst förbättring under de senaste tjugo åren.
SOU 2001:48 Representativitet
97
4.5.1 Partierna bör beakta behovet av god social representativitet
Målet måste enligt Kommundemokratikommitténs mening vara att förbättra underrepresenterade gruppers representation i de politiska församlingarna. Detta låter sig inte göras utan medverkan av de politiska partierna. I nästa kapitel behandlas bland annat partierna och rekryteringsprocessen. Kommundemokratikommittén vill dock redan här betona vikten av att partierna beaktar behovet av god social representativitet vid nomineringar inför val till fullmäktige, nämnder, styrelser och beredningar.
4.5.2 De förtroendevalda bör klargöra att de är medborgarnas ombud
Det är också enligt kommitténs uppfattning grundläggande att de förtroendevalda i sin egen rolluppfattning ser sig som medborgarnas ombud i den kommunala förvaltningen och inte som förvaltningens ombud gentemot medborgarna. Undersökningar pekar dock på att många förtroendevalda tenderar att liera sig med den kommunala förvaltningen. Kommundemokratikommittén ser med oro på detta. Att vara politiskt vald innebär att vara medborgarnas ombud – inte tjänstemännens. Varje förtroendevald har i grunden samma mandat, nämligen medborgarnas. Att de förtroendevalda förmår upprätthålla denna rolluppfattning är av fundamental betydelse. Det handlar framför allt om attityder bland de förtroendevalda själva, men även omgivningens attityder till och förväntningar på de förtroendevalda har betydelse för hur förtroendevalda definierar sin roll. I demokratin finns i slutänden endast en huvudman för all offentlig verksamhet – medborgarna. De förtroendevalda bör därför klargöra att de är medborgarnas ombud i förvaltningen, inte förvaltningens ombud bland medborgarna.
99
5 Rekrytering
Kommitténs förslag:
Fullmäktige ges möjlighet att utse även andra än redan förtroendevalda till en fullmäktigeberedning.
Kommitténs bedömning:
Fler politiska organ och fler förtroendeuppdrag bör tillskapas.
Det är också viktigt att förtroendeuppdragen sprids till fler personer. Politiska partier bör bredda arbetet med att rekrytera kandida-
ter till förtroendeuppdrag till en vidare krets än de redan aktiva i partiet.
5.1 Vårt uppdrag
Kommittén har tolkat sitt uppdrag på följande sätt. Kommittén skall se över rekryteringen av förtroendevalda och diskutera vad som krävs för att fler medborgare skall vilja åta sig förtroendeuppdrag. Åtgärder skall föreslås i syfte att öka antalet förtroendevalda.
5.2 Vikten av många förtroendevalda och att uppdragen sprids
Antalet förtroendevalda kan bara utgöra en liten del av den totala befolkningen. Enligt Kommundemokratikommitténs uppfattning är det ändå värdefullt att denna grupp är förhållandevis stor. Till detta finns flera skäl. För det första kan många förtroendevalda
Rekrytering SOU 2001:48
100
sägas ha ett egenvärde i en demokrati; det är i sig positivt att många direkt deltar i de beslut som rör våra gemensamma angelägenheter.
Vidare underlättas folkviljans förverkligande om det finns många förtroendevalda. Förutsättningarna för social representativitet och åsiktsrepresentativitet ökar i takt med att förtroendemannakollektivet blir större. Resonemanget utgår från det kända förhållandet att sannolikheten för att finna en viss egenskap i en population ökar med populationens storlek. Folkviljans förverkligande underlättas också genom att kontaktytan mellan den representativa nivån och medborgarnivån med matematisk nödvändighet blir större om det finns många förtroendevalda. Därigenom kommer de politiska företrädarna närmare medborgarna. Fler medborgare kommer då även att vara bekanta med förtroendevalda, vilket underlättar politikerkontakten och möjligheten att framföra sin åsikt (jfr Norén 1999, Erlingsson 2001). Ju fler förtroendevalda som finns i samhället, desto bättre är också förutsättningarna för att de förtroendevalda själva skall uppfatta även lokala problem, förutsättningar, önskemål och behov; representanternas samlade kunskap om lokalsamhället och de som bor där blir med andra ord sannolikt bättre om representanterna är många.
Många förtroendevalda gagnar även den samlade demokratiska kompetensen i samhället. Utövandet av ett förtroendeuppdrag fungerar som demokratisk skolning för den enskilde (Pateman 1970, Sharpe 1970). I viss utsträckning torde personlig bekantskap med förtroendevalda ha en liknande, om än mindre, effekt. Att vara bekant med förtroendevalda kan tänkas leda till såväl bättre kunskap om politik som större förståelse för politikens villkor – och många förtroendevalda innebär att fler också har förtroendevalda i sina bekantskapskretsar.
Ytterligare ett skäl för många förtroendevalda framförs av Demokratiutredningen i betänkandet En uthållig demokrati! (SOU 2000:1). Enligt utredningen minskar risken för maktmissbruk om det finns många förtroendevalda. Koncentration av makten till ett fåtal i kombination med långvarigt maktinnehav kan i värsta fall, vilket de senaste årens kommunala skandaler är exempel på, leda till oegentligheter och korruption. Sprids i stället makten på många förtroendevalda blir sådant beteende knappast möjligt.
Många förtroendevalda innebär också att förtroendeuppdraget i sig bli mindre tidskrävande eftersom fler är med och delar på arbetsbördan. Ju färre förtroendevalda som finns i den kommunala organisationen, desto mer tidskrävande blir det således att vara för-
SOU 2001:48 Rekrytering
101
troendevald. Reduceras antalet förtroendevalda för mycket kan det politiska arbetet inte längre ske på fritidsbasis; det kommer i stället att krävas ett engagemang på hel- eller deltid. En sådan utveckling skulle riskera att ytterligare öka avståndet mellan väljare och valda.
5.3 Antal förtroendeuppdrag och förtroendevalda ur ett historiskt perspektiv
Sett över tid har antalet kommunala förtroendeuppdrag och personer med kommunala förtroendeuppdrag minskat drastiskt. Det finns två huvudfaktorer som förklarar denna utveckling (Petersson 2001a): kommunsammanslagningar och förändringar i kommunernas nämndorganisation. Kommunindelningsreformerna år 1952 och åren 1962–1974 innebar att antalet kommuner i Sverige minskade från cirka 2 500 till 278. Antalet kommunala uppdrag före år 1962 beräknas ha varit 200 000. Mellan åren 1964 och 1974 minskade det totala antalet förtroendeuppdrag, ordinarie och ersättare, från cirka 187 000 till cirka 75 000. Räknar man antalet förtroendevalda minskade dessa mellan åren 1951 och 1974 från cirka 200 000 till cirka 50 000. På vissa håll var minskningen i antalet förtroendevalda ännu mer dramatisk än så. För många småkommuner innebar sammanläggningen med en större kommun att 8 090 procent av de förtroendevalda inte längre behövdes (Gustafsson 1999).
Ytterligare en orsak till att antalet förtroendevalda har blivit färre är att den kommunala förvaltningen har fått en allt större roll i kommunerna. Samtidigt som förtroendemannakåren minskat har tjänstemannakåren vuxit, och flera uppgifter som tidigare sköttes av förtroendevalda har tagits över av tjänstemän.
Den kraftiga minskning av antalet förtroendeuppdrag och antalet förtroendevalda som kommunsammanläggningarna innebar ledde till en motreaktion, vilken bland annat resulterade i 1977 års kommunallagsreform. Denna var i stora delar inriktad på att stärka den kommunala demokratin, vilket bland annat framgår av propositionens titel Kommunal demokrati, ny kommunallag m.m. (prop. 1975/76:187). Ansträngningar på både lokal och nationell nivå sattes igång för att öka antalet förtroendeuppdrag och antalet förtroendevalda. Fler nämnder inrättades i kommunerna och antalet ledamöter och ersättare ökade. Partierna verkade också för ökad spridning av uppdragen (Gustafsson 1999). I flera kommuner
Rekrytering SOU 2001:48
102
tillkom lokala organ som kommundelsråd, kommundelsnämnder, distriktsnämnder och institutionsstyrelser. Genom dessa åtgärder ökade antalet förtroendeuppdrag från cirka 75 000 år 1974 till cirka 83 000 år 1980, och antalet förtroendevalda ökade under samma tidsperiod ännu mer, från cirka 50 000 till cirka 70 000.
Under 1980-talet låg antalet förtroendeuppdrag på en tämligen konstant nivå. Under andra halvan av 1980-talet började emellertid kommunerna fokusera på andra frågor. Diskussionerna handlade om att kommunerna inte var tillräckligt effektiva, att politikerna detaljstyrde verksamheten i för stor utsträckning och att den offentliga sektorn var för stor (Montin 1993). Brister i demokratin sågs inte som det stora problemet. Betydelsen av att många medborgare har förtroendeuppdrag tonades ned (jfr SOU 1993:90).
Till följd av kritiken mot den offentliga sektorns storlek, och som en reaktion på den ekonomiska kris som rådde i början av 1990-talet, valde många kommuner också att göra om den kommunala organisationen. Under mandatperioden 1992–1994 eller vid årsskiftet 1994/95 genomfördes omorganiseringar i hela tre fjärdedelar av landets kommuner. Det handlade om införande av beställarutförarmodellen, satsningar på entreprenader, införande av möjlighet att välja mellan olika producenter av kommunal service
Tabell 5:1 Förändring av antal förtroendeuppdrag och antal förtroendevalda i kommunerna
År
Antal kommuner
Antal uppdrag (1 000-tal)
varav ordinarie
(1 000-tal)
varav ersättare (1000-tal)
Antal valda (1 000-tal)
Valda/ kommun
1951 2 498
–
–
–
200
80
1962 1 032
–
–
–
125
125
1964 1 006 187
114
73
–
–
1968 900
–
105
–
–
–
1971 464 113
61
53
–
–
1974 278 75
42
33
50
180
1977 277 81
45
36
–
–
1980 279 83
46
37
70
250
1983 284 84
46
38
–
–
1986 284 84
46
38
–
–
1989 284 83
45
38
–
–
1992 286 76
42
34
–
–
1995 288 72
40
32
50
175
1999 289 68
38
31
44
154
Källor: Gustafsson (1999), Hagevi (2000), Svenska Kommunförbundet (1975).
SOU 2001:48 Rekrytering
103
samt en större andel avgiftsfinansierad kommunal verksamhet (Håkansson 1997).
I samband med att den nya kommunallagen började gälla år 1992 fick kommunerna också rätt att fritt bestämma över sin nämndorganisation. Sedan dess har antalet nämnder i kommunerna minskat drastiskt. Mellan åren 1989 och 1999 försvann totalt 896 nämnder i kommunerna, vilket motsvarar var fjärde kommunal nämnd. Som en direkt effekt av färre nämnder har också antalet förtroendeuppdrag minskat. Mellan åren 1989 och 1999 försvann 15 000 förtroendeuppdrag i kommunerna, vilket är detsamma som nästan var femte uppdrag (Hagevi 2000). Eftersom uppgifter om antalet kommunalt förtroendevalda saknas från hela 1980-talet går det inte att studera förändringar av dessa mellan åren 1989 och 1999. Mellan åren 1995 och 1999 minskade dock antalet förtroendevalda med 6 000. Sammantaget innebar satsningar på beställar–utförarmodellen, bolagisering, entreprenader, delegering etc. både färre nämnder, färre förtroendeuppdrag och färre förtroendevalda (jfr Bäck 1993).
Även i landstingen minskade antalet förtroendeuppdrag under 1990-talet (SOU 1996:169).
5.4 Tilltagande rekryteringsproblem
I en forskarrapport till Demokratiutredningen undersökte statsvetarna Gullan Gidlund och Tommy Möller det lokala partiarbetet och hur detta har förändrats över tid (Gidlund & Möller 1999). Ett av resultaten i studien är att partierna har fått allt svårare att rekrytera kandidater till förtroendeuppdrag. År 1979 uppgav 87 procent av de tillfrågade partiorganisationerna i kommunerna att de hade tillräckligt eller mer än tillräckligt antal kandidater tillgängliga vid nomineringen till kommunfullmäktigevalet. Inför valet år 1990 hade denna siffra minskat till 76 procent. I samband med 1998 års val till kommunfullmäktige hade andelen gått ned ytterligare till 72 procent. Samtliga partier utom Vänsterpartiet upplevde tilltagande rekryteringssvårigheter under 1990-talet.
Vidare hade rekryteringsproblemen ökat i så gott som alla samhällsgrupper. Framför allt uppges det ha blivit svårare att rekrytera kvinnor, ungdomar, invandrare och glesbygdsbor. När det gäller kvinnor och invandrare har dessa generellt sett inte blivit färre bland de förtroendevalda de senaste åren. Förklaringen till att just
Rekrytering SOU 2001:48
104
dessa grupper har blivit svårare att rekrytera uppges av forskarna vara att deras medverkan har blivit mer efterfrågad av partierna.
Ytterligare ett tecken på att det blir svårare att rekrytera till kommunala förtroendeuppdrag är relationen mellan antalet förtroendeuppdrag och antalet förtroendevalda. Mellan åren 1995 och 1999 minskade både antalet förtroendeuppdrag och antalet förtroendevalda. Antalet förtroendevalda minskade dock mer än antalet förtroendeuppdrag. Medan uppdragen minskade med cirka 4 000 minskade antalet förtroendevalda med cirka 6 000. Trots att antalet uppdrag blev färre ökade alltså uppdragskoncentrationen mellan åren 1995 och 1999, från 1,4 till 1,5 uppdrag per förtroendevald (Hagevi 2000).
5.5 Medborgarnas uppdragsvillighet
1
5.5.1 Attityd till kommunala förtroendeuppdrag nu och förr
Hur stor är beredvilligheten bland medborgarna att åta sig ett förtroendeuppdrag i kommunfullmäktige och/eller i en kommunal nämnd? Enligt den enkätundersökning som Kommundemokratikommittén lät genomföra under hösten år 2000 har cirka 1 procent av de boende i Sverige mellan 18 och 74 år minst ett kommunalt förtroendeuppdrag. Ytterligare 15 procent uppger att de skulle kunna tänka sig att tacka ja om de blev tillfrågade. Det stora flertalet av dessa, 12 procentenheter, skulle både kunna tänka sig att sitta i kommunfullmäktige och i en nämnd. Majoriteten av de tillfrågade, 84 procent, uppger antingen att de inte vill åta sig ett uppdrag i fullmäktige eller i en nämnd, eller att de är tveksamma till att åta sig sådana uppdrag. Det stora flertalet av dessa svarar att de inte vill åta sig ett förtroendeuppdrag.
Samma fråga som ställdes i Kommundemokratikommitténs undersökning om attityder till kommunala förtroendeuppdrag ställdes år 1979 i en undersökning av kommunaldemokratiska forskningsgruppen (Wallin, Bäck & Tabor 1981), och runt årsskiftet 1988/89 i en undersökning av Förtroendeuppdragsutredningen (SOU 1989:108). Av figur 5:1 framgår att den andel som uppger att de är positiva till att åta sig ett kommunalt förtroendeuppdrag inte har minskat de senaste tjugo åren. År 1979
1 Avsnittet ”Medborgarnas uppdragsvillighet” bygger på Nielsen (2001).
SOU 2001:48 Rekrytering
105
uppgav cirka 2 procent att de hade förtroendeuppdrag i sin kommun. Ytterligare 15 procent uppgav att de skulle kunna tänka sig ett förtroendeuppdrag i kommunfullmäktige och/eller i en kommunal nämnd. Tio år senare, runt årsskiftet 1988/89, var andelen som uppgav att de hade förtroendeuppdrag 1 procent och andelen som skulle kunna tänka sig ett uppdrag 17 procent. År 2000 var motsvarande andelar 1 respektive 15 procent.
Om de som har och de som skulle kunna tänka sig ett förtroendeuppdrag slås samman till en gemensam kategori uppgår den andel av befolkningen som är positiva till kommunala förtroendeuppdrag vid de tre mättillfällena till 17, 18 respektive 16 procent. Variationen över tid är så liten att man inte kan tala om att någon förändring har ägt rum. Medborgarnas villighet att åta sig kommunala förtroendeuppdrag visar sig med andra ord vara lika stor i början av 2000-talet som i slutet av 1970- respektive 1980-talet.
Figur 5:1 Attityd till kommunala förtroendeuppdrag 1979, 1988/89 och 2000 (procent)
18
16
17
0 20 40 60 80 100
1979
1988/89
2000
År
Har uppdrag Kan tänka sig uppdrag
Rekrytering SOU 2001:48
106
5.5.2 Attityd till olika uppdrag
I Kommundemokratikommitténs undersökning ställdes även frågor om attityd till förtroendeuppdrag i landstinget och till uppdrag i ett brukarråd. När det gäller attityd till förtroendeuppdrag i landstinget uppger 12 procent att de skulle kunna tänka sig att tacka ja till ett sådant i fullmäktige och/eller en nämnd. Andelen som kan tänka sig ett landstingsuppdrag är alltså något lägre än andelen som kan tänka sig ett kommunalt uppdrag. Betydligt fler, 34 procent, uppger att de skulle kunna tänka sig att tacka ja om de blev erbjudna ett uppdrag i ett brukarråd.
Kvinnor och män
Män är mer positiva än kvinnor till att åta sig förtroendeuppdrag i kommuner och landsting, medan kvinnor är mer positiva än män till att åta sig brukaruppdrag. Hemmavarande barn har en positiv effekt både på kvinnors och mäns uppdragsattityder. Mönstret ser dock olika ut beroende på barnets ålder. Hemmavarande barn mellan 0 och 6 år har en svagt negativ effekt på kvinnors uppdragsattityd men en starkt positiv effekt på mäns. När barnen har kommit upp i skolådern avtar den positiva effekten av hemmavarande barn på manliga föräldrars uppdragsattityd. Bland kvinnliga föräldrar är mönstret det omvända; andelen positiva öka kraftigt när barnen har nått skolåldern. Kvinnor med hemmavarande barn i skolåldern är något mer positiva än män i samma situation. I attityden till brukaruppdrag är kvinnor med hemmavarande barn i skolåldern betydligt mer positiva än män med hemmavarande barn i skolåldern.
Ålder
Både yngre och personer i yngre medelåldern visar sig vara förhållandevis positiva till olika slags uppdrag. Bland personer mellan 55 och 66 år sjunker andelen positiva. Minst andel positiva återfinns i den äldsta ålderskategorin i undersökningen, det vill säga personer mellan 67 och 74 år. Mönstret är ungefär detsamma fast på en något lägre nivå när det gäller förtroendeuppdrag i landstinget. Mest positiva till brukaruppdrag är personer mellan 30 och 44 år, följt av personer mellan 18 och 29 år.
SOU 2001:48 Rekrytering
107
Inrikes och utrikes födda
Det visar sig inte finnas någon större skillnad mellan inrikes och utrikes föddas attityder till olika uppdrag. Det finns heller ingen större skillnad mellan svenska och utländska medborgare. Urvalet i undersökningen är inte tillräckligt stort för att tillåta analyser uppdelade efter ursprungsland, men ett mönster är att personer födda i Europa, Sydamerika och i viss mån även Norden är mer positiva till förtroendeuppdrag än personer födda i Afrika och Asien. Gruppen personer med utländsk bakgrund är alltså inte homogen utan rymmer stora variationer beroende på ursprungsland (jfr Bäck & Soininen 1994).
Sektor och sysselsättning
Statligt anställda är mer positiva än övriga anställda till förtroendeuppdrag i kommuner och i landsting. Minst positiva i båda avseendena är landstingsanställda. Privatanställda är lika positiva som genomsnittet. Egna företagare är däremot något mer positiva än genomsnittet medan arbetslösa är något mindre positiva. Mest positiva till brukaruppdrag är kommunalt anställda, följt av statligt anställda, landstingsanställda, privatanställda och egna företagare.
Inkomst
Det finns tydliga samband mellan attityd till olika uppdrag och inkomst. Ju högre hushållsinkomst, desto större andel positiva. Förhållandet mellan inkomst och uppdragsattityd ser likadant ut för alla tre uppdragen. Andelen positiva bland dem som har en månadsinkomst i hushållet på över 60 000 kronor är ungefär dubbelt så stor som andelen positiva bland dem som har en månadsinkomst i hushållet på max 10 000 kronor.
Kommunala förtroendeuppdrag utan partimedlemskap
I Kommundemokratikommitténs undersökning ställdes också frågan om man skulle kunna tänka sig ett förtroendeuppdrag i kommunfullmäktige och/eller en kommunal nämnd om man inte samtidigt behövde vara medlem i ett politiskt parti. Syftet med
Rekrytering SOU 2001:48
108
denna fråga var att få en uppfattning om ett uppluckrat krav på partimedlemskap skulle attrahera nya grupper av medborgare att åta sig kommunala förtroendeuppdrag.
Andelen positiva till sådana icke partibundna förtroendeuppdrag visar sig vara ungefär lika stor som andelen positiva till motsvarande partibundna uppdrag (17 respektive 16 procent). I åldersgruppen 18 till 29 år ökar emellertid andelen positiva med över en tredjedel. Under förutsättning att det inte ställs krav på partimedlemskap visar sig yngre vara mest positiva av alla åldersgrupper till kommunala förtroendeuppdrag.
De som är positiva till att åta sig icke partibundna förtroendeuppdrag i kommunfullmäktige och/eller en kommunal nämnd är till viss del en annan grupp än de som är positiva till att åta sig motsvarande partibundna uppdrag. Av de förra svarar drygt en fjärdedel att de är negativa till kommunala förtroendeuppdrag om de också måste vara medlemmar i ett politiskt parti. Av de yngre som uppger att de skulle kunna tänka sig att tacka ja till icke partibundna kommunala förtroendeuppdrag svarar hela en tredjedel att de är negativa eller tveksamma till motsvarande partibundna uppdrag.
5.5.3 Skäl att inte åta sig kommunala förtroendeuppdrag
De som i Kommundemokratikommitténs undersökning uppgav att de var negativa eller tveksamma till att åta sig kommunala förtroendeuppdrag fick svara på en följdfråga om varför de inte skulle tacka ja. Frågan bestod av 16 på förhand listade alternativ. Dessutom fanns möjligheten att själv under ”annat skäl” uppge ytterligare skäl till att inte vilja åta sig ett kommunalt förtroendeuppdrag.
Det klart vanligaste skälet till att inte vilja åta sig kommunala förtroendeuppdrag visade sig vara att man inte var tillräckligt intresserad av kommunalpolitik, vilket uppgavs av mer än hälften. De näst och tredje vanligaste skälen var att man inte var tillräckligt intresserad av partipolitik och att man inte kände sig tillräckligt kunnig. Alla dessa tre skäl kan beskrivas som politiska, då de är kopplade till förhållanden i det politiska systemet. Det vanligaste privata skälet – det vill säga skäl som har att göra med förhållanden utanför det politiska systemet – till att inte vilja åta sig ett kommunalt förtroendeuppdrag är att känna sig för gammal, vilket
SOU 2001:48 Rekrytering
109
uppges av knappt var femte negativ person. De privata skälen att inte kunna på grund av sitt arbete eller av familjeskäl åberopas av en mindre grupp medborgare. För övrigt kan noteras att förhållandevis få, 7 procent, uppger att de inte vill åta sig förtroendeuppdrag på grund av att de känns meningslösa då man ändå inte får något verkligt inflytande.
Kvinnor och män
I de flesta avseenden är skillnaden mellan kvinnors och mäns skäl att inte vilja åta sig kommunala förtroendeuppdrag liten. I båda grupperna dominerar de politiska skälen. På två områden skiljer sig emellertid könen markant åt. En större andel kvinnor än män
Tabell 5:2 Skäl att inte åta sig kommunala förtroendeuppdrag
Rangordning, skäl att inte åta sig ett kommunalt förtroendeuppdrag Procent
Jag är inte tillräckligt intresserad av kommunalpolitik ( po)
58
Jag är inte tillräckligt intresserad av partipolitik ( po)
42
Jag är inte tillräckligt kunnig ( po)
39
Jag är för gammal (pr)
17
Jag hinner inte p.g.a. andra fritidsintressen (pr)
16
Jag vill inte binda mig vid ett visst parti ( po)
15
Jag kan inte för mitt arbete (pr)
13
Annat skäl
9
Jag kan inte av familjeskäl (pr)
8
Förtroendeuppdrag är meningslösa, man får ändå inget verkligt inflytande (po)
7
Förtroendeuppdrag är otacksamma, man får bara kritik ( po)
6
Jag är för ung (pr)
3
Jag kan inte p.g.a. av mitt föreningsengagemang (pr)
2
Jag kan inte av ekonomiska skäl (pr)
2
Jag är intresserad men kan inte p.g.a. dåliga kunskaper i det svenska språket (pr)
2
Jag är intresserad men har ett funktionshinder som gör kommunala uppdrag svåra att utföra (po)
1
Jag har tidigare haft ett sådant uppdrag och vill lämna plats åt andra (pr)
1
N 1 028
Kommentar: I tabellen ingår endast personer som är tveksamma eller negativa till att åta sig kommunala förtroendeuppdrag. Eftersom varje svarande kunde uppge flera skäl summerar tabellen till mer än 100 procent. Med (po) avses politiskt skäl och med (pr) avses privat skäl.
Rekrytering SOU 2001:48
110
uppger att de inte är tillräckligt kunniga för att inneha ett förtroendeuppdrag, medan andelen män som uppger att de inte kan på grund av sitt arbete är större än andelen kvinnor.
Ålder
Ålder visar sig ha stor betydelse för vilka skäl som anges. Bland personer mellan 18 och 29 år dominerar de politiska skälen kraftigt. Framför allt uppges ointresse för kommunalpolitik som ett skäl för att inte vilja åta sig kommunala förtroendeuppdrag. I takt med stigande ålder sjunker andelen som uppger ointresse för kommunalpolitik. Resultatet ligger i linje med vad som konstaterats i tidigare forskning (Nielsen 1998, jfr även Johansson, Nilsson & Strömberg 2001). Enligt denna är intresset för kommunalpolitik betydligt lägre hos yngre än hos äldre, medan intresset för nationell politik är ungefär lika stort i båda grupperna. Även ointresse för partipolitik uppges i betydligt större utsträckning av yngre än av äldre.
Det tredje vanligaste skälet till att yngre inte vill åta sig kommunala förtroendeuppdrag är att man inte anser sig tillräckligt kunnig. Även här är skillnaden stor mellan olika åldersgrupper. Andelen som uppger detta skäl är betydligt lägre bland medelålders och i synnerhet äldre.
Först på fjärde plats kommer det vanligaste personliga skälet bland yngre, nämligen att inte kunna på grund av andra fritidsintressen. Att vara för ung är det näst vanligaste privata skälet bland yngre, men andelen som uppger detta är förhållandevis liten (12 procent). Bland dem mellan 18 och 25 år som är negativa till att åta sig kommunala förtroendeuppdrag anser dock var femte person att han eller hon är för ung för att inneha kommunala förtroendeuppdrag.
Värt att notera när det gäller yngre är att andelen som anför skälet att förtroendeuppdrag är meningslösa eftersom man ändå inte får något verkligt inflytande är mycket liten (2 procent). Med undantag för de allra äldsta ökar andelen som uppger detta skäl i takt med åldern. Högst är andelen bland personer mellan 55 och 66 år (10 procent). Yngre kan alltså inte sägas ha en mer negativ syn än övriga åldersgrupper på vad förtroendeuppdraget innebär i påverkansmöjligheter. Som framgått ovan är anledningarna till att
SOU 2001:48 Rekrytering
111
yngre inte vill åta sig kommunala förtroendeuppdrag framför allt ointresse för kommunal- och partipolitik.
Utmärkande för personer i medelåldern, i synnerhet för dem mellan 30 och 44 år, är att de personliga skälen arbete och familj har större betydelse. Även i denna åldersgrupp dominerar dock de politiska skälen.
Utmärkande för äldre mellan 66 och 74 år är att de i betydligt mindre utsträckning än andra åldersgrupper anför politiska skäl för att inte vilja åta sig kommunala förtroendeuppdrag. Till exempel är andelen äldre som uppger ointresse för kommunalpolitik och för partipolitik betydligt lägre än genomsnittet. Det skäl som anförs av flest äldre är i stället privat, nämligen att man känner sig för gammal för att för att åta sig ett förtroendeuppdrag.
Inrikes och utrikes födda
Utrikes födda uppger i betydligt mindre utsträckning än inrikes födda skälen att de inte är tillräckligt intresserade av kommunalpolitik och partipolitik. I synnerhet det förra förhållandet, ointresse för kommunalpolitik, förvånar något. I tidigare forskning har invandrade visat sig vara mindre intresserade än infödda av kommunalpolitik, men lika intresserade av nationell politik och mer intresserade av internationell politik (Nielsen 1998). Denna undersökning visar emellertid att utrikes födda inte i större utsträckning än inrikes födda anger ointresse för kommunalpolitik som skäl för att inte åta sig ett förtroendeuppdrag.
På de flesta övriga områden är skillnaden mellan utrikes och inrikes födda liten. Ekonomiska skäl uppges i något större utsträckning av utrikes födda medan andra fritidsintressen uppges av en något större andel inrikes födda.
Ett särskilt hinder för personer med utländsk bakgrund som vill engagera sig är dock det svenska språket. Av de personer med utländsk bakgrund som ingår i undersökningen uppger en förhållandevis stor grupp (13 procent) att de är intresserade av att åta sig kommunala förtroendeuppdrag men att de inte kan göra det på grund av dåliga kunskaper i svenska språket.
Rekrytering SOU 2001:48
112
Sektor och sysselsättning
Privatanställda kännetecknas av att de oftare än genomsnittet åberopar ointresse för kommunalpolitik. Även bland de kommunalt anställda är det förhållandevis många som uppger ointresse. Att inte kunna på grund av sitt arbete uppges framför allt av egna företagare men också av statligt anställda. Minst uppges detta skäl av kommunalt anställda. Egna företagare kännetecknas också av att de i större utsträckning än övriga anför skälet att förtroendeuppdrag är meningslösa eftersom man ändå inte får något verkligt inflytande.
5.5.4 Förändring över tid av skäl att inte åta sig kommunala förtroendeuppdrag
Av de 16 på förhand angivna skälen till att inte vilja åta sig kommunala förtroendeuppdrag fanns 10 med i kommunaldemokratiska forskningsgruppens undersökning år 1979 (Wallin, Bäck & Tabor 1981) och i Förtroendeuppdragsutredningens undersökning som gjordes vid årsskiftet 1988/89 (SOU 1989:108).
En jämförelse över tid visar att förändringarna av skälen till att inte åta sig kommunala förtroendeuppdrag har varit relativt måttliga de senaste tjugo åren. Andelen som uppger ekonomi och föreningsengagemang som skäl att inte åta sig kommunala förtroendeuppdrag har gått upp respektive ner något, men förändringarna ligger inom felmarginalen och är alltjämt på en låg nivå. Inte heller har uppfattningen att förtroendeuppdrag är otacksamma på grund av att man bara får kritik ändrats nämnvärt. Det finns en svag tendens till att fler uppfattar kommunala förtroendeuppdrag som meningslösa på grund av att man ändå inte får något inflytande, men andelen som uppger detta skäl är fortfarande liten (7 procent). De två skälen familj och arbete har varken ökat eller minskat. Andelen som anser att de är för gamla för ett förtroendeuppdrag har minskat, men förändringen från år 1988/89 är endast marginell. Skälet att inte vara tillräckligt kunnig minskade mellan åren 1979 och 1988/89, för att sedan ligga kvar på samma nivå under 1990talet.
För två skäl har dock förändringarna varit påtagliga. Andelen som uppger att de är negativa eller tveksamma på grund av att de inte vill binda sig för ett visst parti har ökat. Vid 1979 och 1988/89 års undersökningar anförde 9 respektive 10 procent detta
SOU 2001:48 Rekrytering
113
skäl. År 2000 hade denna andel gått upp till 15 procent, vilket innebär en ökning med 50 procent. Det finns många tecken på att de politiska partierna i dag har svårigheter i relationen till medborgarna. Medlemsantalet sjunker, färre engagerar sig i lokalt partiarbete och identifikationen med de politiska partierna blir allt lägre (Petersson m.fl. 2000, Holmberg 2000). Att fler uppger att de inte vill binda sig för ett visst parti som skäl för att inte åta sig ett kommunalt förtroendeuppdrag, är ytterligare ett tecken på partiernas problem.
Den andra stora förändringen gäller ointresse för kommunalpolitik. Under de senaste tjugo åren har andelen som inte skulle
Figur 5:2 Skäl att inte åta sig förtroendeuppdrag 1979, 1988/89 och 2000 (procent)
21
9
14
8
3
4 4
18
10
11 8
5
6
2
17 15 13
8 7 6
2 2 0
49
43
1
49
40
58
39
Ointresse för kommunalpolitik Ej tillräckligt kunnig
För gammal
Vill inte binda sig för
ett parti
Kan ej p.g.a. arbete
Kan ej p.g.a.
familjeskäl
Förtroendeuppdrag är
meningslösa
Förtroendeuppdrag är
otacksamma Kan ej p.g.a.
föreningsengagemang
Kan ej p.g.a. ekonomiska skäl
1979 1988/89 2000
Rekrytering SOU 2001:48
114
tacka ja till kommunala förtroendeuppdrag på grund av detta ökat markant. Ökningen har skett trendmässigt, från 43 procent år 1979, över 49 procent vid årsskiftet 1988/89 till 58 procent år 2000. Andra undersökningar visar också att intresset för kommunalpolitik under de senaste decennierna har gått ned något, men att intresset för politik i allmänhet är tämligen konstant (Johansson, Nilsson & Strömberg 2001). Kommundemokratikommitténs undersökning visar att andelen som kan tänka sig ett kommunalt förtroendeuppdrag har varit konstant de senaste decennierna, men bland dem som är negativa eller tveksamma till ett sådant uppdrag är allt fler ointresserade av kommunalpolitik.
5.6 Partierna och rekryteringsprocessen
2
Att vara positiv till kommunala förtroendeuppdrag är inte detsamma som att också vara aktuell för sådana uppdrag. Vägen till ett förtroendeuppdrag är en process som består av flera steg. Under denna process minskar antalet som är aktuella för kommunala förtroendeuppdrag successivt. I ett partibaserat system som till exempel det svenska kan vägen till ett kommunalt förtroendeuppdrag sägas bestå av följande fem steg (Bäck 2000):
1. valbar
2. uppdragsvillig
3. partimedlem
4. nominerad
5. vald
Det första steget är att man måste vara valbar. Det andra steget är att man är villig att åta sig ett kommunalt förtroendeuppdrag. Det tredje steget består i att man skall vara medlem i ett politiskt parti som ställer upp i valet till kommunfullmäktige eller ett parti som har fått plats i fullmäktige och skall utse ledamöter och ersättare till nämnder och styrelser. Nästa steg handlar om att bli nominerad eller tillfrågad av partiet om man vill ha ett förtroendeuppdrag, varpå man blir nominerad av partiet till att antingen stå med på valsedeln i kommunalvalet eller till ett uppdrag i en nämnd eller styrelse. Femte och sista steget innebär att bli vald. I kommunalvalet är det väljarna som på valdagen avgör vilka som blir invalda,
2 Avsnittet ”Partierna och rekryteringsprocessen” bygger på Nielsen (2001)
SOU 2001:48 Rekrytering
115
medan ledamöter och ersättare i nämnder och styrelser utses av fullmäktige.
Vid varje steg i rekryteringsprocessen försvinner ett antal personer. Hela processen kan liknas vid ett läckande rör. För varje läcka töms röret successivt, det vill säga utbudet av aspiranter till kommunala förtroendeuppdrag minskar, och ut ur röret sipprar slutligen en liten rännil som alltså symboliserar de förtroendevalda.
I figur 5:3 redovisas rekryteringsprocessens fem steg. Utgångspunkten är en population på 10 000 valbara kommuninvånare. Enligt Kommundemokratikommitténs undersökning är 16 procent av dessa, eller runt 1 600, positiva till att åta sig kommunala förtroendeuppdrag. Den stora majoriteten, 84 procent, försvinner följaktligen redan i rekryteringsprocessens andra steg på grund av att de är negativa eller tveksamma. Fortfarande återstår dock så många att varje förtroendeuppdrag skulle kunna tillsättas flera gånger om med uppdragsvilliga medborgare.
För att man ska vara aktuell för kommunala förtroendeuppdrag fordras i praktiken också medlemskap i ett politiskt parti. En överväldigande andel uppdragsvilliga visar sig emellertid sakna medlemskap i ett parti. I detta tredje steg i rekryteringsprocessen försvinner därför drygt 1 300, eller 82 procent, av de runt 1 600 som ställer sig positiva till att åta sig kommunala förtroendeuppdrag. Av de ursprungliga 1 600 uppdragsvilliga kvarstår således strax under 300.
Rekryteringsprocessens fjärde och näst sista steg handlar om att bli nominerad eller tillfrågad av partiet om intresset för att åta sig ett kommunalt förtroendeuppdrag. Något fler än hälften, 56 procent, av de knappt 300 uppdragsvilliga partimedlemmar som alltjämt finns kvar i rekryteringsprocessen uppger dock att de under de senaste tre åren (1997–2000) inte har blivit tillfrågade om sitt intresse för uppdrag som ledamot eller ersättare i kommunfullmäktige eller någon kommunal nämnd.
Kvar inför det sista steget, att bli vald, av populationen på 10 000 valbara kommuninvånare, finns därmed knappt 130 personer. Av dessa visar sig det stora flertalet, över 80 procent, också bli valda till ett förtroendeuppdrag i kommunfullmäktige och/eller en kommunal nämnd. Läckaget i detta skede av rekryteringsprocessen är följaktligen tämligen litet.
En viktig förklaring till att partierna har fått allt svårare att hitta kandidater till kommunala förtroendeuppdrag finns i rekryteringsprocessen tredje steg. Av dem som i dag är uppdragsvilliga uppger
Rekrytering SOU 2001:48
116
endast 18 procent att de också är medlemmar i ett politiskt parti. Detta läckage har ökat markant de senaste åren. I kommunaldemokratiska forskningsgruppens undersökning år 1979 var drygt en tredjedel av de uppdragsvilliga också medlemmar i ett politiskt parti. I Förtroendeuppdragsutredningens undersökning tio år senare hade denna andel sjunkit. Fortfarande var dock cirka en fjärdedel av dem som skulle kunna tänka sig att tacka ja till kommunala förtroendeuppdrag också medlemmar i ett politiskt parti. Denna siffra stod sig alltjämt vid en liknande undersökning från år 1991 (Bäck 2000). Därefter har partiernas medlemssiffror rasat (Petersson m.fl. 2000); under 1990-talet tappade partierna mer än en tredjedel av sina medlemmar. Parallellt med denna utveckling
Figur 5:3 Rekryteringsläckage
8 3 9 8 o villig a
1 3 0 7 e j p a rtim e d le m m a r
1 6 6 e j tillfrå g a d e
1 0 5 va ld a
2 4 e j va ld a
1 0 0 0 0 va lb a ra in vå na re
1 6 0 2 villig a
2 9 5 p a rtim e d le m m a r
1 2 9 tillfrå g a d e
SOU 2001:48 Rekrytering
117
har, som framgår av Kommundemokratikommitténs undersökning, andelen uppdragsvilliga som också är partimedlemmar minskat drastiskt. Andelen i det närmaste halverades mellan åren 1979 och 2000. De tilltagande rekryteringssvårigheterna är en naturlig följd av den utbudsminskning som medlemsraset har inneburit.
Samtidigt visar Kommundemokratikommitténs undersökning att majoriteten av de partimedlemmar som är positiva till att åta sig kommunala förtroendeuppdrag under de senaste tre åren inte har blivit tillfrågade om de vill åta sig ett sådant uppdrag. Den överväldigande delen av dessa är så kallade passiva partimedlemmar som varken har något uppdrag i partiet eller har varit på något partimöte de senaste tolv månaderna.
En annan grupp värd att studera ytterligare är de uppdragsvilliga som inte är medlemmar i ett politiskt parti. Som figur 5:3 visar ingår den stora majoriteten (84 procent) av dem som kan tänka sig ett kommunalt förtroendeuppdrag i denna grupp. I ett partibaserat system är dessa personer i praktiken uteslutna från kommunala förtroendeuppdrag. För att bli aktuella för kommunala förtroendeuppdrag måste de först gå med i ett politiskt parti.
De som inte redan var medlemmar i ett politiskt parti fick i Kommundemokratikommitténs undersökning följdfrågan om de skulle kunna tänka sig att bli medlemmar. Av dem som var positiva till att åta sig kommunala förtroendeuppdrag svarade så många som drygt 20 procent ”ja, absolut” på denna fråga. Om alla dessa valde att gå med i ett politiskt parti skulle antalet uppdragsvilliga partimedlemmar nästan fördubblas, från knappt 300 till strax under 600. Inkluderas även dem som svarade ”ja, kanske” på frågan om de skulle kunna tänka sig att bli medlemmar i ett politiskt parti stiger andelen till 80 procent. Om också dessa gick med i ett parti skulle, i en population på 10 000 valbara kommuninvånare, antalet uppdragsvilliga partimedlemmar öka till över 1 350 personer.
5.7 Social representativitet i rekryteringsprocessen
3
I tabell 5:3 redovisas sannolikheten för att olika sociala grupper nomineras och placeras på valbar plats i valen till kommunfullmäktige och landstingsfullmäktige. Den statistiska chansen att
3 Avsnittet ” Social representativitet i rekryteringsprocessen” bygger på Nielsen (2001).
Rekrytering SOU 2001:48
118
nomineras var i 1998 års val till kommunfullmäktige 0,77 procent. I ett slumpmässigt urval på 10 000 valbara personer fanns det med andra ord i genomsnitt 77 personer som var nominerade i kommunfullmäktigevalet. En fjärdedel av de nominerade placerades därefter så högt upp på valsedeln att de hamnade på valbar plats. Sammantaget innebar detta att chansen för en valbar person att bli invald i kommunfullmäktige i det senaste valet var 0,19 procent. I ett slumpmässigt urval på 10 000 valbara personer blev alltså i genomsnitt 19 stycken invalda i kommunfullmäktige.
I valet till landstingsfullmäktige var den statistiska chansen att nomineras 0,18 procent. Av de nominerade placerades 14 procent på valbar plats. Chansen att slutligen bli invald var 0,02 procent.
Kvinnor hade en lägre chans än män att nomineras i valet till kommunfullmäktige. För de kvinnor som väl nominerades var chansen att placeras högt upp på sitt partis lista dock inte lägre än männens. Detta innebar inte att lika många kvinnor som män placerades på valbar plats. Eftersom antalet nominerade män var högre än antalet nominerade kvinnor valdes slutligen fler män än kvinnor in i kommunfullmäktige.
Bland de olika åldersgrupperna var det i 1998 års val två stycken som hade klart lägre chans att nå kommunfullmäktige: yngre mellan 18 och 29 år och äldre över 64 år. Högst chans hade personer i åldern 50 till 64 år. Yngre och äldre nominerades i mindre utsträckning än övriga. De yngre och äldre som ändå fanns med på en valsedel hade dessutom svårare att placera sig på valbar plats. Sammanlagt innebar effekten av yngres och äldres lägre chans i nomineringsprocessens två led
− nominering och placering på
listan
− att deras chanser att bli invalda i kommunfullmäktige bara var knappt en sjättedel av 50–64-åringarnas.
Mönstret för personer med utländsk bakgrund är detsamma som för yngre och äldre. Sannolikheten för att utrikes födda och i synnerhet utländska medborgare skulle nomineras i 1998 års val var betydligt lägre än för inrikes födda och svenska medborgare. Givet att utrikes födda och utländska medborgare nominerades, var chansen att placeras på valbar plats dessutom lägre. Resultatet av detta blev att personer med utländsk bakgrund, framför allt de som inte var svenska medborgare, blev kraftigt underrepresenterade i kommunfullmäktigeförsamlingarna efter valet.
Även personer med låg inkomst hade betydligt lägre chans att nomineras och att placeras på valbar plats. Höginkomsttagare hade däremot högre chans i båda leden. Framför allt gällde detta
SOU 2001:48 Rekrytering
119
chansen att placeras på valbar plats. Höginkomsttagare som valde att ställa upp i valet hade med andra ord relativt lätt att också få ett fullmäktigeuppdrag i kommunen.
Olika gruppers väg till landstingsfullmäktige skiljer sig något från deras väg till kommunfullmäktige. Kvinnors väg till landstingsfullmäktige är relativt sett något lättare än deras väg till kommunfullmäktige, vilket framför allt beror på att de relativt sett nomineras i större utsträckning. Ungdomar har relativt sett en något svårare väg till landstingsfullmäktige än till
Tabell 5:3 Vägen till fullmäktige vid 1998 års val
Sannolikhet i procent att:
nomineras (nominerade/
befolkning)
placeras på valbar
plats (valda/ nominerade)
bli invald
(valda/ befolkning)
Kommunfullmäktige
Samtliga
0,77
25
0,19
Kvinnor
0,61
26
0,16
Män
0,94
25
0,23
18
−
29 år
0,35
17
0,06
30
−
49 år
0,87
26
0,23
50
−
64 år
1,34
29
0,39
65
− år
0,38
15
0,06
Inrikes födda
0,82
26
0,21
Utrikes födda
0,43
20
0,09
Svenska medborgare
0,80
25
0,20
Utländska medborgare
0,25
16
0,04
10
0 000– 99 000 kr
0,42
16
0,07
100 000–199 000 kr
0,70
20
0,14
200 000–399 000 kr
1,13
30
0,34
400 000– kr
1,13
43
0,49
Landstingsfullmäktige
Samtliga
0,18
14
0,02
Kvinnor
0,16
15
0,02
Män
0,20
13
0,03
18
−
29 år
0,07
5
0,004
30
−
49 år
0,18
14
0,03
50
−
64 år
0,34
16
0,06
65
− år
0,08
9
0,01
Inrikes födda
0,19
14
0,03
Utrikes födda
0,10
11
0,01
Svenska medborgare
0,18
14
0,03
Utländska medborgare
0,05
7
0.004
10
0 000–
1
99 000 kr
0,09
4
0,004
100 000–199 000 kr
0,14
8
0,01
200 000–399 000 kr
0,28
16
0,05
400 000– kr
0,37
35
0,13
Källa: SCB.
Rekrytering SOU 2001:48
120
kommunfullmäktige. Förklaringen till detta ligger i både nomineringen och placeringen på listan. Äldre har däremot relativt sett en lättare väg till landstingsfullmäktige än till kommunfullmäktige. För personer med utländsk bakgrund tycks vägen vara lika svår till kommunfullmäktige som till landstingsfullmäktige. Låginkomsttagare har relativt sett något svårare att ta sig till landstingsfullmäktige än till kommunfullmäktige.
Under hela 1990-talet har kvinnors chans att nå fullmäktige ökat. I samband med valet år 1994 ökade nominerade kvinnors chans att placera sig högt upp på listan. Denna utveckling fortsatte även i 1998 års val. Däremot har skillnaden mellan kvinnors och mäns chans att bli nominerade inte förändrats nämnvärt sedan år 1991. I övrigt innebar 1990-talet inte några större förändringar i olika gruppers chans att nomineras, att placeras högt upp på listan och att bli invalda i fullmäktige. De grupper som år 1991 hade liten sannolikhet att nå kommunfullmäktige och landstingsfullmäktige hade det även åren 1994 och 1998.
5.8 Nya förtroendevalda
4
På Kommundemokratikommitténs uppdrag har statsvetaren David Karlsson och etnologen Jan Fredriksson i var sin undersökning studerat nya förtroendevalda i kommuner och landsting (Karlsson 2001, Fredriksson 2001).
5.8.1 Vilka är de nya förtroendevalda?
Kvinnor, personer med utländsk bakgrund och ungdomar är underrepresenterade i politiken. Med undantag för kvinnornas representation har, som konstaterades i kapitel 4, övriga gruppers underrepresentation varit förhållandevis konstant sedan slutet av 1970-talet. Detsamma gäller bland andra även lågutbildade.
Enligt David Karlssons undersökning om nya förtroendevalda i 28 representativt utvalda kommuner och i 4 landsting ser den sociala sammansättningen bland de nya förtroendevalda något annorlunda ut än bland förtroendevalda totalt. Flera underrepresenterade grupper visar sig vara något bättre representerade bland
4 Avsnittet ”Nya förtroendevalda” bygger på Karlsson (2001).
SOU 2001:48 Rekrytering
121
dem som var nya efter 1998 års val än bland förtroendevalda totalt. Bland de nya förtroendevalda är andelen kvinnor 44 procent i kommunerna och 48 procent i landstingen, andelen utrikes födda 10 procent i kommunerna och 8 procent i landstingen och andelen födda år 1970 eller senare 12 procent i kommunerna och 6 procent i landstingen; andelen utrikes födda kvinnor och utrikes födda män är ungefär lika stor. Om denna utveckling håller i sig kommer kvinnors, ungdomars och utrikes föddas representativitet successivt att förbättras. Kvinnor och ungdomar lämnar dock sina förtroendeuppdrag i större utsträckning än män och medelålders (Nielsen 2001). För att balansera detta måste därför andelen kvinnor och ungdomar bland de nya förtroendevalda vara fler än vad som annars hade varit nödvändigt.
Andelen högutbildade bland nya förtroendevalda är hög. Över hälften, 53 procent, av alla som kom in som nya förtroendevalda efter valet år 1998 hade högskoleutbildning. Detta är nästan en dubbelt så stor andel som i befolkningen. Trenden är att andelen förtroendevalda med högskoleutbildning ökar. Andelen med endast obligatorisk utbildning är däremot bara hälften så stor bland de förtroendevalda som i befolkningen.
De kommunalt och landstingskommunalt anställda är ungefär lika överrepresenterade bland de nya förtroendevalda som bland de förtroendevalda totalt. Bland de nya förtroendevalda i landstingen är överrepresentationen av kommunalt och landstingskommunalt anställda mycket stor.
Ytterligare ett kännetecken hos de nya förtroendevalda var att de redan hade familje- och/eller vänskapsband i politiken. En tredjedel av alla nya förtroendevalda hade någon familjemedlem som var eller hade varit förtroendevald och över hälften hade någon i sin bekantskapskrets som var eller hade varit förtroendevald. Andelen som redan hade familje- och/eller vänskapsband i politiken var något högre bland kvinnor än bland män.
5.8.2 Hur och varför blir man förtroendevald?
Kännetecknande för de flesta av dem som var nya i politiken efter 1998 års val var att de rekryterades till förtroendeuppdraget (jfr även Fredriksson 2001). Bilden av en målmedveten aspirant till förtroendeuppdrag som går in i ett parti, aktivt kvalificerar sig och
Rekrytering SOU 2001:48
122
sedan ställer upp som kandidat, stämmer endast för en mindre grupp av de nya förtroendevalda. Över hälften av de nya förtroendevalda uppger att de blev förtroendevalda på andras initiativ, en tredjedel att de blev det på eget initiativ och resten svarar att de ”halkade in i politiken på ett bananskal”. Yngre personer blir oftare än medelålders och äldre förtroendevalda på eget initiativ, men även bland dessa är det vanligast att man uppger att det var andras initiativ som avgjorde.
Även i landstingen har de flesta nykomlingarna blivit förtroendevalda på andras initiativ. Andelen som uppger att de blev förtroendevalda på eget initiativ är dock något högre än i kommunerna.
Hela 98 procent av de nya förtroendevalda är medlemmar i ett politiskt parti. Att siffran inte är 100 procent visar att vissa lokala partiorganisationer tillåter förtroendevalda utan partimedlemskap. En majoritet av de nya förtroendevalda är nöjda med sitt partimedlemskap. Var sjätte ny förtroendevald uppger dock att han eller hon hellre skulle vilja vara partipolitiskt obunden; i vissa partier uppger över en fjärdedel av de nya förtroendevalda att de hellre skulle vilja vara partipolitiskt obundna.
I en rapport från SNS Demokratiråd liknades vägen till förtroendeuppdrag i Sverige vid en bred dörröppning och en lång korridor (Petersson m.fl. 1997). Med detta avsåg Demokratirådet att de förtroendevaldas sociala representativitet ur ett internationellt perspektiv var förhållandevis god, men att det krävdes lång, trogen och ibland också yrkesmässig tjänst för att komma någonvart i politiken. Studien av nya förtroendevalda i kommunerna stärker delvis denna bild. I genomsnitt hade de nya förtroendevalda varit medlemmar i sitt parti i sju år innan de fick sitt första förtroendeuppdrag. Männens kvalifikationstid var ett år längre än kvinnornas. Spridningen var dock stor. Omkring var femte ny förtroendevald i kommunerna blev medlem i sitt parti i samband med, eller efter, att förtroendeuppdraget påbörjades. För dessa personer fanns alltså ingen kvalificeringstid alls. Äldre, lågutbildade och kvinnor var något överrepresenterade bland dem som fått ett förtroendeuppdrag utan kvalifikationstid. Personer med utländsk bakgrund hade betydligt svårare än övriga att få förtroendeuppdrag utan att först vara medlemmar några år i ett parti.
De nya politikerna hade huvudsakligen två motiv för att bli förtroendevalda: att förverkliga sina ideologiska mål och att lära sig
SOU 2001:48 Rekrytering
123
mer om hur politiken och samhället fungerar. Andra motiv som uppgavs var i fallande skala missnöje med hur politiken sköts, plikt gentemot samhället, att skaffa sig inflytande, att umgås med vänner och möta nya människor samt engagemang i en sakfråga. Få anförde däremot att förtroendeuppdraget skulle vara meriterande på arbetsmarkanden eller statushöjande som något motiv. I djupintervjuer med nya förtroendevalda som genomförts på uppdrag av Kommundemokratikommittén betonade flera intervjupersoner engagemanget som sådant som motiv för att de blev förtroendevalda, medan ideologiska drivkrafter och enskilda sakfrågors betydelse tonades ned (Fredriksson 2001).
5.8.3 Första tiden som förtroendevald
Av de nya förtroendevalda fick två tredjedelar introduktionsutbildning i sitt partis och/eller sin kommuns regi. Det finns stora variationer mellan olika kommuner och partier vad gäller förekomst av introduktionsaktiviteter. De nya förtroendevalda anser själva att introduktionsutbildning generellt sett har mycket stor betydelse för deras möjlighet att utföra sitt politiska arbete. Denna åsikt finns både hos dem som själva har fått delta i någon form av introduktionsverksamhet och hos dem som inte har fått det.
Cirka hälften av de nya förtroendevalda anser att arbetsmängden är större och svårighetsgraden högre än förväntat. Andelen kvinnor som anser detta är större än andelen män, men skillnaden är inte speciellt stor. Andelen yngre nya förtroendevalda som anser att arbetsmängden är större och svårighetsgraden högre än förväntat är betydligt större än andelen äldre nya förtroendevalda.
Knappt hälften av de nya förtroendevalda uppger att de under det aktuella året hade tagit initiativ till frågor som annars inte skulle ha väckts. Drygt hälften av de nya förtroendevalda känner att deras åsikter spelar roll när beslut skall fattas. Manliga, nya förtroendevalda tar oftare än kvinnliga, nya förtroendevalda initiativ som enligt egen utsago har varit avgörande, samt känner i större utsträckning att deras åsikter spelar roll. Skillnaden mellan yngre och äldre är ännu större, till de yngres nackdel. Inrikes och utrikes födda skiljer sig däremot inte nämnvärt åt i detta avseende.
De nya förtroendevalda är överlag mycket nöjda med det bemötande de har fått av sina kollegor i det egna partiet och den egna nämnden, av tjänstemän samt av medborgare. Skillnaderna
Rekrytering SOU 2001:48
124
mellan kvinnor och män respektive mellan inrikes och utrikes födda är inte särskilt stora. Äldre är något mer nöjda med hur de blivit bemötta än yngre.
5.8.4 Framtiden
En stor majoritet av de nya politikerna, 84 procent i kommunerna och 85 procent i landstingen, är nöjda med att ha blivit förtroendevalda (jfr även Fredriksson 2001). Hela 70 procent uppger också att de vill fortsätta även nästa mandatperiod. Skillnaden mellan olika kommuner är dock stor. Andelen som är nöjda varierar mellan 100 procent i den mest positiva kommunen och 59 procent i den mest negativa. Andelen som vill fortsätta varierar mellan 78 och 45 procent. Män är mer nöjda än kvinnor och vill också i större utsträckning fortsätta i ytterligare en mandatperiod. Äldre är mer nöjda än yngre, men trots detta är andelen som vill fortsätta större bland yngre än bland äldre. Utrikes födda är mer nöjda med att ha blivit förtroendevalda än inrikes födda och vill också i större utsträckning fortsätta som förtroendevalda.
I studien ställdes även frågan om vad de nya förtroendevalda helst skulle vilja ha för uppdrag om tio år. Flertalet av de nya förtroendevalda visar sig inte vara politiska karriärister; var femte ny förtroendevald i kommunerna och landstingen uppger att han eller hon helst skulle vilja ha en karriär på riks- eller Europanivå. Cirka 10 procent uppger att de skulle kunna tänka sig en kommunkarriär som ordförande i en kommunal nämnd eller landstingsnämnd alternativt kommunalråd eller landstingsråd. Den största gruppen tror att de har slutat om tio år och den näst största gruppen uppger att de helst skulle vilja ha ett vanligt uppdrag i fullmäktige eller en nämnd. Förtroendevalda som vill göra rikspolitisk karriär återfinns framför allt bland yngre och utrikes födda.
Som framgått ovan är de allra flesta nöjda med sitt beslut att ställa upp som förtroendevald och en stor majoritet vill också fortsätta under ytterligare en mandatperiod. Detta innebär dock inte att de inte ser brister i dagens system. Den förändring som de anser allra mest skulle bidra till att de skulle trivas bättre som förtroendevalda vore en mer livaktig ideologisk debatt. Detta är en önskad förändring i de flesta grupper, men i synnerhet bland yngre, personer med utländsk bakgrund och kvinnor. Mer
SOU 2001:48 Rekrytering
125
samförstånd, bättre ekonomi och mer pengar från staten står också högt upp på listan över önskvärda förändringar.
De nya förtroendevalda fick även ta ställning till ett antal förslag om förändringar av politikens villkor som hade relevans för deras personliga situation. Av dessa var önskan om mer meningsfulla uppgifter den klart viktigaste, vilket framför allt framhölls av yngre och personer med utländsk bakgrund. Många, framför allt kvinnor och personer med utländsk bakgrund, önskade också en trevligare social atmosfär. Personer i yrkesverksam ålder efterlyste bättre tidsplanering. Var fjärde förälder ansåg att en möjlighet till barnomsorg under politiska möten skulle få dem att trivas bättre som förtroendevalda.
5.9 Vad kommittén anser att kommunerna och partierna bör göra
5.9.1 Nya politiska organ, fler förtroendeuppdrag och fler förtroendevalda
Antalet förtroendeuppdrag har minskat kraftigt under 1990-talet. Genomgången visar att vart femte kommunalt förtroendeuppdrag har försvunnit sedan 1991 års kommunallag infördes. En viktig förklaring är de nämndsammanslagningar som i större eller mindre utsträckning har ägt rum i de flesta kommuner. Kommundemokratikommittén anser att utvecklingen mot allt färre förtroendevalda är olycklig. Trenden mot allt färre förtroendevalda bör inte bara hejdas utan vändas till en trend mot fler förtroendevalda. Enligt kommitténs bedömning har förekomsten av många förtroendevalda ett egenvärde. Ett stort antal medborgare med förtroendeuppdrag gagnar dessutom folkviljans förverkligande och medborgarnas demokratiska kompetens, minskar risken för maktmissbruk samt ökar förutsättningarna för att förtroendeuppdrag skall kunna utövas på fritidsbasis.
Det finns inom ramen för den rådande kommunindelningen två sätt att tillskapa fler förtroendeuppdrag. Antingen görs de befintliga politiska organen – nämnder, styrelser, beredningar, kommittéer etc. – större eller så inrättas nya politiska organ. Större politiska organ kan vara en lämplig väg i vissa fall. Att nämnder, beredningar, kommittér osv. har en viss minimistorlek är också nödvändigt för att små partier i fullmäktige skall garanteras möjlig-
Rekrytering SOU 2001:48
126
het att utse egna representanter. Det torde även underlätta för underrepresenterade grupper, såsom yngre och personer med utländsk bakgrund, att få förtroendeuppdrag om det finns utrymme för partierna att utse flera ledamöter. Möjligheten att på en övergripande nivå tillskapa märkbart fler förtroendeuppdrag genom att göra de befintliga politiska organen större är dock begränsad. När antalet ledamöter blir stort tenderar mötena att ändra karaktär på ett sätt som kan gå ut över effektiviteten i beslutsfattandet. Kommittén är därför tveksam till större politiska organ som en generell metod för att tillskapa fler förtroendeuppdrag. Fler förtroendeuppdrag bör i stället framför allt tillskapas genom att nya politiska organ inrättas.
En återgång till den situation som rådde före 1991 års kommunallag med en mer reglerad nämndstruktur är dock varken tänkbar eller önskvärd. Hur många och vilka politiska organ som skall finnas är en fråga som bör avgöras i den enskilda kommunen och i det enskilda landstinget. Det kan handla om att inrätta fler nämnder, men även om fler alternativa politiska organ som exempelvis beredningar och kommittéer. Dessa kan ligga under fullmäktige, en nämnd eller styrelsen. Vid den senaste mätningen, som gjordes år 1999, fanns fullmäktigeberedningar i drygt en tredjedel av landets kommuner och i åtta landsting (Statskontoret 1999). Utskott och beredningar under styrelsen förekom betydligt oftare. I flertalet fall rörde det sig om arbetsutskott.
Kommundemokratikommittén anser att det är viktigt att kommunerna och landstingen har en flexibel organisationsstruktur och en beredskap för att tillsätta ad hoc-beredningar i frågor som kommer på dagordningen. Det är också viktigt att den politiska organisationen är tidsenlig och anpassas till nya frågor som i dag anses viktiga och engagerar medborgarna. Som exempel på sådana politiska organ kan nämnas jämställdhetskommittéer, utskott för lokalt Agenda 21-arbete, beredningar för arbetsmarknadsfrågor och utvecklingsfrågor samt demokratiberedningar.
Fler förtroendeuppdrag är emellertid inget mål i sig. Syftet med fler uppdrag är att få fler förtroendevalda i kommunalpolitiken. I likhet med Demokratiutredningen vill Kommundemokratikommittén poängtera vikten av att förtroendeuppdragen sprids. Härvidlag har de politiska partiernas nomineringskommittéer och valberedningar en viktig uppgift i att inte begränsa sitt arbete till kretsen som redan har förtroendeuppdrag.
SOU 2001:48 Rekrytering
127
Fullmäktigeberedningar skall enligt 3 kap. 7 § kommunallagen bestå av en eller flera förtroendevalda. Bestämmelsen innebär att fullmäktigeberedningar inte kan bestå av andra än ledamöter och ersättare i fullmäktige och nämnd, samt revisorer och revisorsersättare. Motsvarande begränsning finns inte när det gäller nämndberedningar; utskottet inom en nämnd får däremot bara väljas bland ledamöter och ersättare i nämnden (6 kap. 22 § kommunallagen). Något skäl för att begränsa uppdragen i fullmäktigeberedningar till enbart redan förtroendevalda anges inte i förarbetena till kommunallagen (prop. 1990/91:117 s. 156–157).
Ett skäl för att utse fullmäktigeledamöter till fullmäktigeberedningar är att man därigenom får en stark koppling mellan beredningen och fullmäktige, vilket i sin tur kan stärka fullmäktige. Det kan dock finnas tillfällen när en kommun eller ett landsting vill utse en eller flera personer som inte redan är förtroendevalda till en fullmäktigeberedning. Till exempel kan det vara ett sätt att få fler förtroendevalda eller att få med personer i det politiska arbetet som har annan bakgrund, andra erfarenheter och annan kompetens än de redan förtroendevalda.
Enligt Kommundemokratikommittén bör det finnas möjlighet för fullmäktige att utse även andra än redan förtroendevalda till en fullmäktigeberedning. Kommundemokratikommittén föreslår därför att kommunallagen ändras så att valbarhetskriterierna för uppdrag i fullmäktigeberedningar blir samma som för uppdrag i fullmäktige och nämnder samt för revisorsuppdrag. Enligt förslaget utses således ledamöter och ersättare i fullmäktigeberedningar bland dem som uppfyller de villkor som uppställs i 4 kap. 2 och 3 §§. I de fall fullmäktige väljer någon som inte redan är förtroendevald till ett uppdrag i en fullmäktigeberedning kommer han eller hon således att bli förtroendevald i samband med detta.
5.9.2 Partierna bör bredda rekryteringsarbetet
Kommundemokratikommitténs undersökning av medborgarnas uppdragsattityder ger en positiv bild av medborgarnas villighet att åta sig förtroendeuppdrag i kommun och landsting. Även om det kan finnas en överskattning i resultatet visar en jämförelse över tid att attityden till att åta sig kommunala förtroendeuppdrag inte är lägre i dag än i slutet av 1970-talet. Förklaringen till partiernas tilltagande problem att rekrytera kandidater till förtroendeuppdrag
Rekrytering SOU 2001:48
128
är således inte att medborgarna har blivit mindre uppdragsvilliga. Orsaken är snarare att partierna har färre medlemmar i dag än för tjugo år sedan. Detta innebär i sin tur att det effektiva utbudet av kandidater till kommunala förtroendeuppdrag har sjunkit.
Flera partimedlemmar som uppger att de är positiva till att åta sig kommunala förtroendeuppdrag blir inte tillfrågade. Även om det kan finnas skäl att inte tillfråga alla partimedlemmar om de vill åta sig förtroendeuppdrag antyder resultatet att det trots sjunkande medlemstal alltjämt finns en stor rekryteringsreserv ute i partierna. Flertalet av dessa är passiva partimedlemmar som inte regelbundet går på partimöten.
Av dem som är positiva till att åta sig kommunala förtroendeuppdrag men som inte är medlemmar i ett politiskt parti uppger en stor majoritet att de kan tänka sig att bli partimedlemmar.
Kommundemokratikommittén anser att partierna bör bredda rekryteringsarbetet till en vidare krets än dem som redan är aktiva i partierna. Som kommitténs undersökning visar finns det många som kan tänka sig kommunala förtroendeuppdrag utanför denna krets.
Förutsättningarna för att lyckas är förhållandevis goda, men det kräver ett stort engagemang från partiernas sida. Partierna måste bli bättre på att söka upp och rekrytera nya medlemmar och kandidater till förtroendeuppdrag. Den på uppdrag av Kommundemokratikommittén genomförda undersökningen av nya förtroendevalda visar att de flesta blir förtroendevalda på andras initiativ. Bilden av den intresserade medborgaren som självmant söker upp ett parti för att få ett förtroendeuppdrag stämmer endast på en minoritet av de nya förtroendevalda. Skall partierna lyckas nå nya grupper av medborgare kommer ett aktivt rekryteringsarbete att vara ännu viktigare. Partierna måste själva ta kontakt, tillfråga och kanske också uppmuntra både partimedlemmar som inte har något förtroendeuppdrag och medborgare som kan tänka sig att både bli partimedlemmar och förtroendevalda.
För att det skall gå att nå nya grupper krävs nytänkande från partiernas sida. Ett intressant exempel är så kallade kandidatkurser för icke partimedlemmar, vilka ordnats i ett partis regi. Genom att gå ut med förfrågningar och annonser både till allmänheten, olika föreningar och partimedlemmarnas egna bekantskapskretsar har man nått samhällsintresserade medborgare som kan tänka sig ett förtroendeuppdrag, men som ändå inte har tagit steget och blivit
SOU 2001:48 Rekrytering
129
partimedlemmar. Kursen har i korthet gått ut på att förbereda deltagarna för kommunala förtroendeuppdrag. Efter avslutad kurs har kursdeltagarna fått bestämma om de vill bli medlemmar i partiet och om de vill åta sig ett förtroendeuppdrag. Resultatet rapporteras ha varit mycket positivt. Intresset av att delta uppges också ha varit mycket stort och det har inte alltid varit möjligt att bereda plats åt alla som varit intresserade.
För att nå en vidare krets i rekryteringsarbetet har man i vissa partiorganisationer valt att inte kräva partimedlemskap av sina förtroendevalda, utan det räcker att ställa upp på partiets grundläggande värderingar. I de flesta fall väljer den förtroendevalda ändå att bli medlem. I andra partier har man valt att i själva rekryteringsarbetet gå utanför partiet för att värva icke partimedlemmar till både partimedlemskap och förtroendeuppdrag.
Det är också viktigt att partierna kontinuerligt håller kontakt med sina medlemmar. Passiva partimedlemmar kan engageras genom att partiorganisationen regelbundet frågar dem om deras intresse för att jobba aktivt, vilka frågor de är intresserade av och om de är beredda att åta sig ett förtroendeuppdrag.
Ytterligare ett exempel på hur en partiorganisation kan jobba för att nå nya grupper av medborgare är att till enskilda av partiets förtroendevalda i fullmäktige och nämnder knyta så kallade referensgrupper. Dessa kan bestå av partimedlemmar som inte har förtroendeuppdrag och eventuellt även av intresserade icke partimedlemmar. Referensgrupperna träffas regelbundet för att tillsammans med den förtroendevalda diskutera frågor som är aktuella eller som man anser bör tas upp på den politiska dagordningen. Deltagande i sådana referensgrupper kan vara ett första steg mot att själv bli förtroendevald.
Över huvud taget är det viktigt att de politiska partierna öppnar och breddar sin verksamhet samt blir bättre i sina kontakter både med passiva partimedlemmar och med icke partimedlemmar. Partierna måste i större utsträckning än i dag fungera som arenor för öppna möten, fria samtal och för engagemang i frågor som berör medborgarna. Den kommunala demokratin är i stor utsträckning beroende av väl fungerande partier. Partiernas kris blir därför också den kommunala demokratins kris.
131
6 Att vara förtroendevald
Kommitténs förslag:
– Rätt till ledighet från anställning utvidgas till att omfatta
styrelseledamöter och ersättare samt revisorer som utses av fullmäktige i aktiebolag och stiftelser.
– Fullmäktige ges rätt att besluta att en förtroendevald som valts
av fullmäktige och som senare upphör att vara valbar, får kvarstanna på sitt uppdrag under återstoden av mandattiden.
Kommitténs bedömning:
– Det måste vara möjligt att fullgöra ett förtroendeuppdrag vid
sidan om ett heltidsarbete och dessutom ha tid över till familj, vänner och fritidsintressen utanför politiken. Med denna utgångspunkt har tidsåtgången för förtroendeuppdrag blivit orimligt stor och bör ses över av partier, kommuner och landsting.
– Fritidspolitikernas inflytande bör stärkas. Detta fordrar att
heltidspolitiker och tjänstemän släpper ifrån sig makt till fritidspolitikerna och aktivt stödjer dem i deras arbete.
– Fullmäktiges roll i beslutsprocessen bör stärkas genom att full-
mäktiges makt över dagordningen och delaktighet i ärendeberedningen ökar.
Att vara förtroendevald SOU 2001:48
132
6.1 Vårt uppdrag
Kommittén har tolkat sitt uppdrag på följande sätt. Kommittén skall analysera de förtroendevaldas arbetsförhållanden och de bestämmelser i kommunallagen som reglerar deras villkor. Kommittén skall även diskutera formerna för det politiska arbetet, politikerrollen och hur de förtroendevaldas arbetsvillkor kan förbättras.
6.2 Att hinna med förtroendeuppdraget
Enligt Svenska Kommunförbundets kartläggning av kommunalt förtroendevalda år 1999 finns drygt 900 heltids- eller deltidsarvoderade politiker i kommunerna (Hagevi 2000). Den helt dominerande delen av de nästan 45 000 förtroendevalda utgörs med andra ord av fritidspolitiker.
För det stora flertalet kommunalt förtroendevalda är de tidsmässiga förutsättningarna för att utföra förtroendeuppdrag begränsade. En fritidspolitiker har inte alls samma möjligheter som ett kommunalråd eller landstingsråd att träffa partikollegor och gå på sammanträden. Han eller hon kan inte heller ha samma dagliga kontakt som kommunal- och landstingsråden med förvaltningschefer och enskilda handläggare, utan får huvudsakligen förlita sig på den skriftliga information som förvaltningen skickar ut (Rydberg 2000).
För fritidspolitiker är det viktigt att uppdragen inte blir för tidskrävande. Det skulle innebära att stora grupper i praktiken stängs ute från kommunala förtroendeuppdrag, och det går inte heller längre att tala om fritidspolitiker i ordets rätta mening. Tid är en knapp resurs och någonstans går en gräns för hur mycket tid ett fritidsuppdrag får ta i anspråk för att fortfarande kunna anses vara just ett fritidsuppdrag.
6.2.1 Tidsåtgången för kommunala förtroendeuppdrag
Det tycks vara en långsiktig trend att kommunala förtroendeuppdrag tar alltmer tid i anspråk. Mellan åren 1980 och 1993 ökade tidsåtgången för kommunala uppdrag med hela 40 procent (Bäck 2000). Totalt ägnade 1993 års kommunalt förtroendevalda i genomsnitt 37 timmar i månaden åt politiskt arbete. Av dessa gick
SOU 2001:48 Att vara förtroendevald
133
cirka 19 timmar åt kommunala uppdrag, cirka 9 timmar åt andra offentliga uppdrag och cirka 9 timmar åt partiarbete.
I Svenska Kommunförbundets urvalsundersökning av kommunalt förtroendevalda år 1999 ingick en fråga om hur många timmar som läggs ned per vecka för att sköta kommunalpolitiska åtaganden (Svenska Kommunförbundet 2000b). I genomsnitt visade sig kommunalt förtroendevalda lägga ned cirka 10 timmar i veckan. En direkt jämförelse mellan 1993 och 1999 års undersökningar är inte möjlig eftersom frågorna och urvalet ser olika ut. Resultatet av 1999 års undersökning tyder dock på att tidsåtgången för kommunalpolitiken sedan år 1993 har ökat ytterligare; per månad blir den tid som förtroendevalda i kommunerna år 1999 lade ned på enbart kommunalpolitiska åtaganden i genomsnitt cirka 40 timmar.
Det finns givetvis stora skillnader mellan hur mycket tid olika förtroendevalda ägnar åt kommunala uppdrag. Ledamöter och ersättare i kommunfullmäktige ägnar i genomsnitt 12,4 timmar i veckan åt sina kommunalpolitiska åtaganden. Ledamöter som ingår i ett nämndpresidium lägger ned ännu mer tid, 17,8 timmar i veckan. Övriga nämndledamöter lägger ned 8,3 timmar och ersättare 5,3 timmar. Många förtroendevalda har två eller flera uppdrag. De förtroendevalda som endast innehar ett nämnduppdrag ägnar i genomsnitt 8,2 timmar i veckan åt sina kommunalpolitiska åtaganden.
Landstingsuppdrag tycks vara ännu mer tidskrävande än kommunala uppdrag. I en studie av fullmäktigeledamöter från samtliga landsting uppgav 65 procent att de en normal vecka ägnar mer än 10 timmar åt politiskt arbete (Mörck 2000). Hela 31 procent uppgav att de lägger ned mer än 20 timmar per vecka. En jämförelse över tid tyder på att tidsåtgången för politik under 1990-talet har ökat också bland landstingspolitikerna (Montin 2000).
Den tid som kommunalt förtroendevalda i dag lägger ned på sina kommunalpolitiska åtaganden motsvarar således i genomsnitt en kvartstjänst. Kommunfullmäktigeledamöter lägger i genomsnitt ned över 12 timmar i veckan. Av fullmäktigeledamöterna i landstingen ägnar nästan en tredjedel mer än en halvtid i veckan, över 20 timmar, åt politiska uppdrag. Utvecklingen tycks också vara att förtroendeuppdrag tar alltmer tid i anspråk.
Att vara förtroendevald SOU 2001:48
134
6.2.2 Uppdraget i relation till den privata sfären
Förutom att utöva sitt eller sina förtroendeuppdrag skall en kommunalpolitiker ha tid till ett privatliv. I större eller mindre utsträckning föreligger en tidskonflikt mellan förtroendeuppdraget och den privata sfären. Ju mer tid som avsätts för kommunalpolitiska åtaganden desto mindre tid finns till annat.
I Svenska Kommunförbundets urvalsundersökningar av kommunalt förtroendevalda år 1999 ställdes en fråga om i vilken utsträckning den tid som lades ned på kommunalpolitik ansågs problematisk i relation till familj, vänner, arbete och fritidsintressen. I tabell 6:1 anges hur stor andel av de svarande som uppgav att tiden som läggs ned är så omfattande att det leder till problem. Störst konflikt tycks råda mellan uppdrag och arbete och mellan uppdrag och andra fritidsintressen; av de svarande anser en tredjedel att tiden de lägger ned på kommunalpolitik skapar en mycket eller ganska problematisk situation i relation till dessa. Heltidsarbetande visar sig uppleva särskilt stor konflikt mellan uppdrag och arbete; 41 procent av de heltidsanställda anser att den tid som läggs ned på kommunalpolitiska åtaganden är mycket eller ganska problematisk.
Drygt en fjärdedel av de kommunalt förtroendevalda anser att tidsåtgången skapar en mycket eller ganska problematisk situation i relationen till familjen. Lite mer än en femtedel, slutligen, anser att det finns en tidskonflikt mellan de kommunalpolitiska åtagandena och umgänget med vänner.
Andelen som uppger att tiden som läggs ned på kommunalpolitik står i mycket stor konflikt till familj, vänner, arbete och fritidsintressen är genomgående förhållandevis låg. Störst är andelen som anser att deras kommunalpolitiska engagemang står i mycket stor konflikt till fritidsintressen (12 procent) och till deras arbete (11 procent); bland de heltidsarbetande är andelen som anser att engagemanget står i mycket stor konflikt till arbetet större (15 procent).
Kvinnor tenderar att uppleva något större tidskonflikter än män. Skillnaderna är dock små. I relationen till familjen finns det i stort sett ingen skillnad mellan könen. I kvinnovetenskaplig forskning har tidigare konstaterats att ”… en välvilligt inställd äkta man är en grundförutsättning för kvinnors politiska aktivitet /…/ Ett visst minimum av stöd tycks vara en nödvändig förutsättning för att de kvinnliga politikerna ska klara sina uppdrag” (Hedlund 1996).
SOU 2001:48 Att vara förtroendevald
135
Detta innebär inte att stöd från familjen är mindre viktigt för män än för kvinnor. Däremot kan det förhålla sig så att kvinnor som inte känner en uttalad uppmuntran från sin familj att åta sig och genomföra förtroendeuppdrag, i mindre utsträckning än män är beredda att engagera sig som förtroendevalda. Att det inte finns någon skillnad mellan kvinnliga och manliga förtroendevaldas upplevda tidskonflikt mellan uppdrag och familj behöver således inte innebära att kvinnliga och manliga medborgare generellt har samma förutsättningar att åta sig förtroendeuppdrag.
Tabell 6:1 Andelen kommunalpolitiker som anser att tiden som läggs ned på kommunalpolitik leder till en problematisk situation i relation till fyra privata sfärer (procent)
Familj Vänner Arbete Fritidsintress
en
Totalt
28
22
34
33
Kvinnor
27
24
36
35
Män
28
19
33
31
18–29 år
35
34
46
43
30–44 år
43
29
44
42
45–54 år
29
22
38
35
55–66 år
19
17
27
27
67– år
13
0
6
0
7
0
9
Inrikes födda
27
21
34
32
Utrikes födda
35
25
31
40
Barn i hushållet
38
24
39
37
Barn i hushållet < 10 år 46
24
40
38
Privat
32
26
43
40
Statlig
32
25
38
41
Kommunal
32
25
37
37
Ett uppdrag (KF/nämnd)
19
11
26
18
Två uppdrag
32
22
38
36
Tre eller fler uppdrag
31
30
39
43
Kommentar: Frågan löd ”När Du tänker på den tid Du lägger ner på kommunalpolitik, tycker Du att Din egen situation är problematisk i relation till familj/vänner/arbete/fritidsintressen?”. Tabellen visar andelen som svarat ”Mycket problematisk” och ”Ganska problematisk”. Källa: Svenska Kommunförbundet.
Att vara förtroendevald SOU 2001:48
136
Yngre och personer i yngre medelåldern upplever i samtliga avseenden betydligt fler tidskonflikter än äldre. Utrikes födda upplever fler tidskonflikter än inrikes födda utom när det gäller relationen till arbetet.
Barn i hushållet har ett starkt samband med en upplevd konflikt i relationen till familjen; i hushåll där det finns hemmavarande barn yngre än 10 år upplever nästan hälften en mycket eller ganska stor konflikt. Sambandet visar sig gälla både kvinnliga och manliga föräldrar.
Privatanställda upplever något oftare en tidskonflikt mellan sina kommunala åtaganden och sitt arbete än statligt och kommunalt anställda. Skillnaden är dock inte särskilt stor.
Personer med ett uppdrag upplever naturligt nog överlag betydligt färre tidskonflikter än personer med två, tre eller flera uppdrag. Bland dem som endast har ett uppdrag är det framför allt arbetet som står i konflikt med de kommunalpolitiska åtagandena.
I en regional studie av samtliga fullmäktigeledamöter i kommunerna och landstinget i Östergötlands län, som genomfördes år 1998, uppgav 47 procent av kommunalpolitikerna och 69 procent av landstingspolitikerna att de upplevde en lojalitetskonflikt mellan sitt arbete och fullmäktigeuppdraget (Hallström 2001).
Den samlade bilden är att runt en tredjedel upplever att den tid de lägger ned på kommunala åtaganden skapar en problematisk situation i relation till familj, vänner, arbete och/eller fritidsintressen. Andelen som uppger att situationen känns mycket problematisk är dock bara någon tiondel för respektive område. Vissa grupper upplever emellertid situationen som mer problematisk än andra: yngre och yngre medelålders på i stort sett samtliga områden, heltidsarbetande i relation till sitt arbete samt föräldrar och i synnerhet småbarnsföräldrar i relation till sin familj. Landstingsuppdrag tenderar att innebära större tidskonflikter till arbetet än kommunala uppdrag.
Viktigt att notera i sammanhanget är att resultaten endast säger något om hur de som redan innehar ett uppdrag upplever tiden som uppdraget eller uppdragen tar i anspråk. Det rör sig således om en grupp som befinner sig inne i systemet och vars privata sfär i sammanhanget kan tänkas vara förhållandevis gynnsam att kombinera med förtroendeuppdrag. De som inte befinner sig i en lika gynnsam omgivning åtar sig sannolikt inte något förtroendeuppdrag eller, om de har åtagit sig ett uppdrag, tvingas lämna det. Om ambitionen är att nya grupper av medborgare, som
SOU 2001:48 Att vara förtroendevald
137
kommer från andra miljöer än dagens förtroendevalda, skall åta sig kommunala förtroendeuppdrag bör man ta med i beräkningen att den tidsåtgång som i dag krävs för kommunalpolitiska åtaganden kan uppfattas som betydligt mer problematisk i relation till familj, vänner, arbete och fritidsintressen.
6.3 Är förtroendeuppdraget meningsfullt?
En förutsättning för att ett förtroendeuppdrag skall kännas meningsfullt är att man som förtroendevald kan vara med och påverka samhällsutvecklingen. Det handlar dels om att som enskild ledamot ha något att säga till om internt i den kommunalpolitiska beslutsprocessen, dels om kommunens och landstingets möjlighet att påverka samhällsutvecklingen i kommunen eller landstinget. I det förra fallet – inflytande i den kommunalpolitiska beslutsprocessen – beror meningsfullheten på den enskildas möjlighet att påverka beslutsfattandet både i sitt parti och i sin kommun eller sitt landsting. I det senare fallet – kommunens möjlighet att påverka samhällsutvecklingen – finns flera faktorer som begränsar kommuners och landstings handlingsutrymme (jfr Pierre 1994). En sådan faktor är de restriktioner som staten lägger på kommuners och landstings verksamhet.
6.3.1 Har man något att säga till om?
Vilket inflytande anser sig då de förtroendevalda ha i den kommunalpolitiska beslutsprocessen? I Svenska Kommunförbundets urvalsundersökning av kommunalt förtroendevalda år 1999 fanns frågor om upplevt inflytande inom och utanför sina specialområden i det egna partiet respektive i den egna kommunen. I tabell 6:2 redovisas hur de svarande upplever sitt inflytande. Ett värde på 100 står för mycket stort inflytande och ett värde på 0 står för mycket litet inflytande. Värdet 50 kan sägas utgöra ett slags brytpunkt och stå för varken mycket stort eller mycket litet inflytande.
Med detta som måttstock kan inflytandet i partiet inom specialområdena sägas vara stort, medan inflytandet i kommunen utanför specialområdena är litet. Inflytande i partiet utanför specialområdena, och i kommunen inom specialområdena, upplevs som varken stort eller litet.
Att vara förtroendevald SOU 2001:48
138
Generellt uppfattas inflytandet i partiet som större än inflytandet i kommunen. Inflytandet inom de egna specialområdena uppfattas naturligt nog också som större än inflytandet utanför dessa områden. Det finns en skillnad mellan förtroendevalda från stora och från små partier (Svenska Kommunförbundet 2000b); de förstnämnda känner jämförelsevis lägre inflytande i partiet men större inflytande i kommunen, medan det för förtroendevalda från små partier är tvärtom. Ju högre upp i den kommunala makthierarkin som den förtroendevalda befinner sig, desto större inflytande upplever sig han eller hon ha. En förtroendevald som ingår i ett nämndpresidium upplever således överlag sitt inflytande som större än ordinarie ledamöter och ersättare.
Kvinnor, yngre, äldre och utrikes födda uppfattar genomgående sitt eget inflytande som något mindre än vad män, medelålders och inrikes födda gör. Skillnaderna är i regel små, men kvarstår vid kontroll för position i den kommunala makthierarkin.
I en nationell studie av ledamöter i landstingsfullmäktige säger sig en dryg tredjedel (36 procent) uppleva att de har mycket stort eller stort inflytande i landstinget. Flertalet (52 procent) upplever
Tabell 6:2 Upplevt inflytande i partiet och i kommunen (0-100)
I partiet inom special-
områden
I partiet
utanför special-
områden
I kommunen
inom special-
områden
I kommunen utanför special-
områden
Totalt
72
53
56
38
Kvinnor
70
51
53
36
Män
74
54
58
39
18–29 år
71
51
48
31
30–44 år
74
54
55
37
45–54 år
72
53
56
37
55–66 år
73
53
59
40
67– år
66
50
52
36
Inrikes födda
73
53
56
38
Utrikes födda 70
51
52
36
Kommentar: Skalan går mellan 0 och 100 där 0 innebär mycket litet inflytande och 100 mycket stort inflytande. Källa: Svenska Kommunförbundet.
SOU 2001:48 Att vara förtroendevald
139
att de har ”något inflytande”. En dryg tiondel (12 procent) säger sig ha litet eller inget inflytande (Mörck 2000).
I en regional studie av både kommun- och landstingsfullmäktigeledamöter under mandatperioden 1994–1998 i Östergötlands län, instämde cirka 60 procent helt eller delvis i påståendet att de med sitt engagemang i fullmäktige hade stora möjligheter att påverka politiken (Hallström 2001). Cirka 40 procent tog alltså helt eller delvis avstånd från påståendet. Manliga fullmäktigeledamöter tenderade att vara mer positiva än kvinnliga till sina möjligheter att påverka politiken. Mellan kvinnliga och manliga ledamöter i landstingsfullmäktige var skillnaden markant.
6.3.2 Relationen till heltidspolitikerna
Heltidsarvoderade politiker finns i dag i stort sett i alla svenska kommuner. Den största expansionen av antalet heltidspolitiker skedde under 1960-talet. År 1989 uppmättes det hittills högsta antalet heltidsarvoderade politiker i kommunerna, 573 stycken. Under 1990-talet har antalet minskat och år 1999 fanns totalt 527 heltidsarvoderade politiker. Under samma period har i stället antalet deltidspolitiker ökat och år 1999 fanns det 412 deltidsarvoderade politiker. En trolig orsak till denna utveckling är den mer splittrade politiska partipolitiska situationen i kommunerna. Det krävs alltfler partier för att uppnå majoritet, och de hel- och deltidsarvoderade politiska uppdragen måste således delas på alltfler partier (Hagevi 2000).
Det stora flertalet förtroendevalda är emellertid fritidspolitiker. I kommunallagen görs i detta avseende ingen skillnad mellan å ena sidan heltids- och deltidspolitiker och å andra sidan fritidspolitiker. Formellt har båda grupperna lika stort inflytande och ansvar i den kommunala demokratin. Som konstaterats ovan ser emellertid förutsättningarna för att utöva förtroendeuppdrag helt annorlunda ut. Hur de agerar som på heltid eller deltid kan ägna sig åt politik har i praktiken stor betydelse för samtliga förtroendevalda. Detta innebär både möjligheter och spänningar.
I betänkandet Förtroendevald på 90-talet (SOU 1989:108) skrev Förtroendeuppdragsutredningen att de heltidsengagerade politikerna hade skapat en ökad stadga i de politiska ledningsuppgifterna och att de utgjorde en viktig drivkraft i arbetet med att hålla ihop de förtroendevaldas arbete. Att vara kommunal- eller landstingsråd
Att vara förtroendevald SOU 2001:48
140
kräver dock, menade utredningen, en stor känslighet för vilka drivkrafterna är i en positiv kommunaldemokratisk utveckling. Positiva roller för de många förtroendevalda, det vill säga fritidspolitikerna, påverkas i hög grad av kommunal- eller landstingsrådens agerande. Deras agerande måste bygga på insikten att de många förtroendevalda behövs för att en bra och demokratiskt styrd verksamhet skall komma till stånd. Det finns, ansåg utredningen, alltför många exempel på så kallade starka kommun- och landstingspolitiker som tar på sig ett slags ställföreträdande ansvar för sitt partis alla förtroendevalda. Kommunal- eller landstingsrådet blir då något av en verkställande direktör som med stor självständighet styr kommunen eller landstinget.
I mitten av 1990-talet konstaterade Kommunala förnyelsekommittén i sitt slutbetänkande Förnyelse av kommuner och landsting (SOU 1996:169) att förnyelsearbetet i kommuner och landsting hade lett till att fritidspolitikernas inflytande minskat kraftigt medan de heltidsarvoderade politikernas inflytande ökat.
Av Svenska Kommunförbundets undersökning av kommunalt förtroendevalda år 1999 framgår att en majoritet av de förtroendevalda, 55 procent, anser att kommunalråden i dag har för stort inflytande i kommunerna. Endast 9 procent anser att kommunalråden bör ha större inflytande än vad de har i dag, och lite mer än en tredjedel, 36 procent, anser att det är bra som det är.
6.3.3 Styrelsens, fullmäktiges och nämndernas roll
Kommunala förnyelsekommittén konstaterade i sitt slutbetänkande att kommun- respektive landstingsstyrelsens roll hade stärkts under förnyelsearbetet (SOU 1996:169). Denna trend har fortsatt under senare hälften av 1990-talet; styrelsen har fått en ännu mer central roll i kommuner och landsting. Genom att fullmäktige i ökad utsträckning delegerat mycket av beslutsfattandet till nämnder och styrelser har det egna inflytandet minskat ytterligare. Ett uttryck för detta är att fullmäktige sammanträder alltmer sällan. I genomsnitt hölls år 2000 nio fullmäktigemöten i varje kommun (Kommunaktuellt 2000/35); i 47 kommuner hölls färre än sju möten. I landstingen genomfördes under år 1998 mellan tre och elva fullmäktigesammanträden (Statskontoret 1999). Vanligast var fem sammanträden. Sett över tid går
SOU 2001:48 Att vara förtroendevald
141
utvecklingen i kommunerna mot färre möten. Det förekommer också att planerade fullmäktigemöten ställs in. Minskningen av antalet nämnder har inneburit att ytterligare politikområden tagits över av styrelsen. Bakom förändringarna ligger ofta en ambition att balansera budgeten. Syftet bakom att centralisera makten till styrelsen har varit att åstadkomma en effektivare styrning av verksamheten och kontroll över utgifterna.
Bland de kommunalt förtroendevalda är bilden också att det reella beslutsfattandet utövas av en liten grupp i kommunen. Nästan 70 procent av de kommunalt förtroendevalda instämmer helt eller i stort sett i påståendet att makten i kommunen är koncentrerad till ett fåtal i toppen (Svenska Kommunförbundet 2000c) – endast 6 procent är av helt motsatt åsikt.
I samma undersökning anser 44 procent av de kommunalt förtroendevalda att kommunstyrelsen bör ha mindre att säga till om i beslutsfattandet i kommunen än vad som i dag är fallet, och 40 procent anser att det är bra som det är. Endast 16 procent anser att kommunstyrelsen bör ha mer att säga till om. Bland de kommunfullmäktigeledamöter som inte är ledamöter eller ersättare i kommunstyrelsen anser hälften att kommunstyrelsen bör ha mindre inflytande än i dag.
Vidare anser nästan två tredjedelar av de kommunalt förtroendevalda att kommunfullmäktiges inflytande i beslutsfattandet i kommunen bör vara större än i dag. Knappt en tredjedel anser att det är bra som det är. Av dem som är ledamöter eller ersättare i kommunfullmäktige anser hela 70 procent att fullmäktiges inflytande bör vara större än i dag.
Drygt hälften av de kommunalt förtroendevalda anser också att nämnderna bör ha större inflytande i beslutsfattandet i kommunen än vad som i dag är fallet. Av övriga anser det stora flertalet att nämndernas inflytande är lagom som det är i dag.
Landstingspolitikernas bild av landstingen är att makten blir allt mer koncentrerad till ett fåtal. En nationell studie av ledamöterna i landstingsfullmäktige visar att nästan hälften, 44 procent, är helt eller delvis eniga med påståendet att den landstingskommunala verksamheten har blivit alltmer toppstyrd under 1990-talet (Mörck 2000). Betydligt färre, 26 procent, uppger sig vara helt eller delvis oeniga med påståendet. Därtill instämmer hela 88 procent av ledamöterna i landstingsfullmäktige i påståendet att det politiska arbetet i landstingsfullmäktige präglas av att fullmäktige är ett forum för beslut som redan är avgjorda.
Att vara förtroendevald SOU 2001:48
142
I en regional studie av kommun- och landstingsfullmäktigeledamöter i Östergötlands län år 1998 ansåg båda grupperna att kommun- respektive landstingsstyrelsen hade för stor makt över fullmäktiges beslut (Hallström 2001). I kommunerna instämde omkring 70 procent helt eller delvis i påståendet att kommunstyrelsen hade för stort inflytande över besluten i fullmäktige, och i landstinget var motsvarande andel ungefär 60 procent. En majoritet av fullmäktigeledamöterna i kommunerna och i landstinget uppgav också att de upplevde brist på reellt inflytande över kommunalpolitiken då många frågor redan var avgjorda innan de togs upp i fullmäktige.
6.3.4 Relationen till tjänstemännen
När kommunaldemokratiska forskningsgruppen i slutet av 1970och början av 1980-talet utvärderade kommunindelningsreformen, konstaterades att denna definitivt inneburit att lekmannaförvaltningen i kommunerna ersatts av en professionell tjänstemannaförvaltning där tjänstemännen övertagit inte bara verkställighetsfunktionerna utan också väsentliga beredningsfunktioner från politikernivån (Strömberg & Westerståhl 1983). Samtidigt som förtroendemannakåren minskade kraftigt växte tjänstemannakåren. I dag är förhållandena de att cirka 44 500 förtroendevalda, av vilka de flesta är fritidspolitiker, skall styra en verksamhet som utövas av cirka 750 000 anställda. Majoriteten av de anställda jobbar i de kommunala verksamheterna förskola, vård och omsorg samt skola. Cirka 8 procent av de kommunalt anställda är administrativ personal (Hagevi 2000, Svenska Kommunförbundet 2000f).
Kommunala förnyelsekommittén konstaterade i sitt slutbetänkande att förnyelsearbetet till stora delar inneburit att chefstjänstemännen tillsammans med heltidspolitikerna hade fått en ökad makt på fritidspolitikernas bekostnad (SOU 1996:169). Parallellt med detta hade också, till följd av långtgående decentralisering, olika professionella grupper fått ett ökat inflytande över vilka verksamhetsområden som skulle prioriteras. Beslut som var politiska till sin karaktär hade i allt större utsträckning tagits över av tjänstemän.
Utvecklingen mot en allt mindre kommunalpolitisk organisation under slutet av 1990-talet indikerar att tjänstemännen kan ha fått ett ännu större inflytande. Koncentrationen av den politiska
SOU 2001:48 Att vara förtroendevald
143
makten till ett fåtal heltidspolitiker förstärker denna utveckling. Genom de mer eller mindre dagliga kontakterna uppstår inte sällan ett symbiotiskt förhållande mellan heltidspolitiker och chefstjänstemän.
Det finns också kritik från kommunal personal mot att vissa förvaltningschefer och ledningsgrupper i kommunerna inte vill acceptera demokratins villkor, utan i stället leder kommunen utan politisk förankring (SKTF 2000). Trots politiska maktskiften uppges förvaltningscheferna fortsätta utan att ta till sig nya prioriteringar eller direktiv. De politiska besluten passerar då obemärkt och når aldrig ut till personalen.
Bilden som de förtroendevalda i kommunerna själva förmedlar är också att tjänstemännen har mycket stort inflytande över beslutsfattandet i kommunerna. I Svenska Kommunförbundets undersökning av kommunalt förtroendevalda år 1999 anser 43 procent att politikernas roll i beslutsfattandet oftast begränsas till granskning av tjänstemännens förslag (Svenska Kommunförbundet 2000c). En mycket stor majoritet av de förtroendevalda, 72 procent, anser också att kommunens tjänstemän bör ha mindre inflytande i beslutsfattandet i kommunen än vad som i dag är fallet.
Traditionellt har professionerna och tjänstemännen varit starkare i landstingen än i kommunerna (Montin & Olsson 1994). Under 1990-talet tycks tjänstemännens inflytande i landstingen ha ökat ytterligare. Av landstingspolitikerna själva är en majoritet, 54 procent, helt eller delvis eniga med påståendet att administrationen har fått större inflytande under 1990-talet; endast 16 procent är helt eller delvis oeniga (Mörck 2000).
6.3.5 Betydelsen av kommunala beslut
För att ett förtroendeuppdrag skall kännas meningsfullt krävs inte bara att beslutsfattandet internt i den kommunalpolitiska respektive landstingspolitiska organisationen fungerar på ett tillfredsställande sätt. Man måste också kunna påverka samhällsutvecklingen i kommunen respektive länet. Kommunerna och landstingen måste ha ett eget handlingsutrymme som de politiska aktörerna kan utnyttja till att påverka förhållandena i kommunen respektive länet.
Av de kommunalt förtroendevalda anser de flesta att kommunerna har ett utrymme för att påverka samhällsutvecklingen i kommunen. Endast 1 procent instämmer helt och 22 procent
Att vara förtroendevald SOU 2001:48
144
instämmer delvis i påståendet att det inte betyder någonting vad politiker i kommunen bestämmer eftersom beslut på andra håll avgör kommunens framtid. De flesta, 50 procent, uppger att de är av delvis motsatt åsikt, och 26 procent uppger att de är av helt motsatt åsikt (Svenska Kommunförbundet 2000c). Att drygt tre fjärdedelar av kommunalpolitikerna anser att de kommunala besluten har stor betydelse för kommunens framtid skulle kunna beskrivas som positivt. Samtidigt anser emellertid nästan en fjärdedel av kommunalpolitikerna att kommunens framtid avgörs på annat håll och att det inte spelar så stor roll vad politikerna i kommunen bestämmer.
6.3.6 Relationen mellan staten och kommunerna
Gränserna för den kommunala självstyrelsen, och därmed också för en stor del av kommunernas handlingsutrymme, sätts av staten. Förutom att i lag slå fast vad kommuner och landsting skall göra kan staten via ekonomiska styrmedel påverka deras verksamhet.
I kommunallagen anges att kommunerna har en allmän kompetens. På basis av denna kan kommuner och landsting bestämma om allt som har ett allmänintresse för kommuninvånarna och som kan hänföras till vissa grundprinciper som anges i kommunallagen. Därtill är kommunerna i speciallagar ålagda att utföra vissa uppgifter. I teorin innebär den allmänna kompetensen att kommunerna har ett mycket stort handlingsutrymme. Trenden de senaste 30 åren har emellertid varit att kommunerna tillförts nya uppgifter från staten (jfr Petersson 2001a). De obligatoriska uppgifterna har således kommit att uppta en allt större del av kommunernas verksamhet. I dag sker det mesta av kommunernas verksamhet på basis av speciallagstiftning. Samtidigt har flera speciallagar som styr kommunernas verksamhet blivit mindre detaljerade och mer fått karaktären av ramlagstiftning. Å ena sidan bestämmer staten i allt större utsträckning vad kommunerna skall göra. Å andra sidan får kommunerna inom det speciallagsreglerade området allt större frihet att bestämma hur det skall göras.
Kommunernas viktigaste inkomstkälla är kommunalskatten. Av landstingens och kommunernas inkomster år 1998 utgjordes 74 respektive 59 procent av skatteintäkter. En annan viktig inkomstkälla är statsbidragen, vilka svarar för cirka 8 och 15 procent av kommunernas respektive landstingens intäkter. År 1993 genom-
SOU 2001:48 Att vara förtroendevald
145
fördes systemskiftet från reglerade, eller specialdestinerade, statsbidrag till generella. Cirka 85 procent av de statliga bidragen stoppades då i ”en påse”. Motivet bakom reformen var att öka de kommunalt förtroendevaldas möjlighet att ta tillvara lokala tillgångar och göra resursanvändningen mer effektiv. Övergången motiverades också med att de kommunala verksamheterna hade blivit mer målstyrda. Under återstoden av 1990-talet har staten i större utsträckning börjat använda riktade bidrag till kommunernas kärnverksamheter.
Tiden för omläggningen av statsbidragssystemet har beskrivits som ”kulmen på den kommunala självstyrelsens guldålder” som inleddes på 1980-talet (Svenska Kommunförbundet 2000e). Därefter har en utveckling mot fler speciallagar och fler riktade bidrag till kommunernas kärnverksamheter inneburit att kommunernas handlingsutrymme minskat.
Vilken syn har då de förtroendevalda själva på relationen mellan stat och kommun? Svenska Kommunförbundets urvalsundersökning från år 1999 visar att en majoritet av de kommunalt förtroendevalda, 61 procent, anser att riksdag och regering lägger sig i kommunernas verksamhet för mycket. Det finns en stor skillnad mellan partierna. Bland de kommunalpolitiker som företräder regeringspartiet Socialdemokraterna anser 42 procent att riksdag och regering lägger sig i för mycket, medan motsvarande siffra bland dem som företräder det på nationell nivå största oppositionspartiet, Moderata samlingspartiet, är 88 procent.
I en nationell studie av ledamöter i landstingsfullmäktige visar sig 67 procent av dessa vara helt eller delvis eniga med påståendet att landstingen bör ges större självständighet. Hälften av landstingspolitikerna, 50 procent, är också helt eller delvis eniga med påståendet att staten under 1990-talet har fått större inflytande över den landstingskommunala verksamheten, medan 19 procent är helt eller delvis oeniga (Mörck 2000).
6.4 Avhopp från förtroendeuppdrag
1
Omständigheterna under vilka en person lämnar politiken varierar. Till att börja med bör man skilja på ofrivilliga och frivilliga avgångar från förtroendeuppdrag (Wallin, Bäck & Tabor 1981). Så kallade ofrivilliga avgångar från förtroendeuppdrag sker oftast i
1 Avsnittet ”Avhopp från förtroendeuppdrag” bygger på Nielsen (2001).
Att vara förtroendevald SOU 2001:48
146
samband med val och inträffar när en person själv vill fortsätta som förtroendevald men trots detta måste lämna politiken. En orsak till ofrivillig avgång från förtroendeuppdrag kan vara valresultatet. Om partiet som en förtroendevald representerar minskar i kommunalvalet, och förlorar mandat i fullmäktige och platser i nämnder och styrelser, kan han eller hon tvingas lämna sina uppdrag. En annan orsak kan vara nomineringsprocessen. Det som då inträffar är att en förtroendevald inte ges nytt förtroende av sitt parti utan ställs utanför listan över nominerade eller placeras långt ned på denna.
När en förtroendevald själv väljer att lämna politiken handlar det om frivillig avgång eller avhopp från förtroendeuppdrag. Detta kan inträffa både i samband med val och under en pågående mandatperiod. I det sistnämnda fallet rör det sig om förtida avhopp. Skälen till frivillig avgång från förtroendeuppdrag får sökas hos den enskilde eftersom beslutet helt och hållet är personligt. I litteraturen skiljer man på privata och politiska skäl till frivilliga avgångar (Wallin, Bäck & Tabor 1981). Privata skäl har att göra med förhållanden utanför politiken. Som exempel kan nämnas att en förtroendevald flyttar från sin kommun varvid uppdraget automatiskt upphör. Politiska skäl har att göra med förhållanden inom politiken. Det kan röra sig om omständigheter inom partiet eller kommunen, men det kan också handla om relationen till medierna eller kommuninvånarna.
Ofrivillig avgång från förtroendeuppdrag till följd av valresultatet är naturligtvis inte ett demokratiproblem; att bli bortröstad av väljarna tillhör demokratins spelregler. Förutsatt att den interna partidemokratin fungerar torde heller inte ofrivilliga avgångar till följd av nomineringsprocessen utgöra några problem. Det finns inget att erinra mot att en förtroendevald konkurreras ut av en annan partimedlem. Inte heller frivillig avgång eller avhopp från förtroendeuppdrag av personliga skäl behöver normalt föranleda någon oro ur demokratisynpunkt. Om avgången eller avhoppet däremot sker av politiska skäl kan det vara en indikation på en dåligt fungerade demokrati.
6.4.1 Omsättningen av förtroendevalda ur ett historiskt perspektiv
Den totala omsättningen av förtroendevalda inkluderar såväl ofrivillig som frivillig avgång samt både avgångar som sker i sam-
SOU 2001:48 Att vara förtroendevald
147
band med val och avgångar som sker under en pågående mandatperiod. Avhopparna, det vill säga de som lämnar politiken frivilligt, utgör således bara en del av den totala omsättningen av politiker i kommunen.
Svenska Kommunförbundet har till Kommundemokratikommittén tagit fram uppgifter om omsättningen av kommunalt förtroendevalda 1994–1998. Av dem som var förtroendevalda efter 1994 års val var, enligt dessa uppgifter, 46,7 procent fortfarande förtroendevalda efter 1998 års val. Över hälften av dem som efter 1994 års val hade förtroendeuppdrag i kommunfullmäktige och/eller kommunal nämnd hade alltså inte kvar något förtroendeuppdrag i kommunen efter 1998 års val. Andelen kvarvarande män var något högre än andelen kvarvarande kvinnor (47,8 mot 44,2 procent). Medelåldern bland dem som fanns kvar efter 1998 års val var marginellt högre än medelåldern bland dem som avgått.2
Tabell 6:3 visar hur omsättningen av politiker i kommunerna har utvecklats över tid i 25 svenska kommuner som utgör en representativ bild av Kommunsverige. Av dem som var förtroendevalda efter 1973 års val hade 36,5 procent inte kvar något förtroendeuppdrag efter 1976 års val. Det fanns här en stor skillnad mellan olika kommuner. Vid nästa val, år 1979, sjönk omsättningen med ett par procentenheter. Även skillnaden mellan den kommun med högst och den kommun med lägst omsättning minskade. Vid 1988 års val hade omsättningen åter gått upp; 37,7 procent av dem som hade förtroendeuppdrag efter 1985 års val hade vid detta tillfälle varken kvar dessa eller något annat förtroendeuppdrag i kommunen. Spridningen mellan olika kommuner hade dock fortsatt att krympa, både på grund av att omsättningen hade gått ner i kommunen med högst andel avgångar och på grund av att den gått upp i kommunen med lägst andel avgångar.
Som framgått ovan var omsättningen vid det senaste valet markant högre. Avgränsas analysen till att enbart gälla samma 25 kommuner som undersöktes efter 1976, 1979 och 1988 års val, blir andelen av 1994 års förtroendevalda som efter 1998 års val inte hade kvar något förtroendeuppdrag i kommunen 48,7 procent. Spridningen mellan kommunerna har också ökat under 1990-talet.
2 Medelåldern bland samtliga 1994 års förtroendevalda var 47,4 år. Bland dem som var kvar efter 1998 års val var medelåldern 47,8 år (1994 års ålder).
Att vara förtroendevald SOU 2001:48
148
mandatperiod ökar; fler flyttar, avlider, blir sjuka osv. på fyra år än på tre. Vidare påverkas omsättningen av förändringen av antalet förtroendeuppdrag. Under 1970-talets sista hälft ökade antalet förtroendeuppdrag till en nivå som stod sig under hela 1980-talet. 1990-talet har däremot präglats av kraftiga nedskärningar i antalet förtroendeuppdrag. Mellan 1995 och 1999 minskade antalet förtroendeuppdrag med cirka 4 000. Flera av de uppdrag som innehades av förtroendevalda mellan 1994 och 1998 försvann således efter valet 1998 (se kapitel 5).
Ytterligare en förklaring som har att göra med det politiska systemet är förändringar i valresultatet och därpå följande mandatfördelning. Fram till 1990-talet var förändringarna måttliga. De partier som gick bakåt vid 1976 års val tappade sammanlagt 225 mandat i landets kommunfullmäktigeförsamlingar. Motsvarande förluster vid 1979 och 1988 års val var 589 respektive 635 mandat. Under 1990-talet har dessa förluster ökat påtagligt. De hittills största förändringarna skedde vid det senaste valet, då de förlorande partierna sammanlagt tappade nästan 1 695 mandat. Så stora förändringar har självklart effekter på den ofrivilliga avgången från förtroendeuppdrag.
Från att tidigare ha haft en omsättning på drygt en tredjedel har kommunerna nu nått en omsättning på cirka hälften av de förtroendevalda i kommunfullmäktige, kommunala nämnder och styrelser. Vad den kraftiga ökningen beror på kan man bara spekulera i, men till stor del torde den kunna hänföras till förändringar på systemnivå. Förlängningen från tre- till fyraåriga mandatperioder innebär i sig att andelen avgångar under en
Tabell 6:3 Omsättning av förtroendevalda 1976, 1979, 1988 och 1998 i 25 kommuner (procent)
1976
1979
1988
1998
Genomsnitt
36,5
33,9
37,7
48,7
Max.värde
55
50
48
64
Min.värde
19
21
27
37
Kommentar: Tabellen visar andelen avgående förtroendevalda 1976 av dem som var med 1973, 1979 av dem som var med 1976, 1988 av dem som var med 1985 och 1998 av dem som var med 1994 i 25 kommuner. Källor:SOU 1989:108, Svenska Kommunförbundet.
SOU 2001:48 Att vara förtroendevald
149
6.4.2 Förtida avhopp ur ett historiskt perspektiv
En speciell grupp bland dem som avgår från sina förtroendeuppdrag utgörs av dem som väljer att hoppa av i förtid, det vill säga under en pågående mandatperiod. Majoriteten av dessa lämnar politiken frivilligt, och skälen kan vara privata och/eller politiska.
Riksskatteverket har åt Kommundemokratikommittén tagit fram uppgifter om förtida avhopp från kommun- och landstingsfullmäktige under perioden 1 november 1998 till 31 december 2000. Enligt dessa hade totalt cirka 13 procent av dem som valdes in i kommunfullmäktige efter 1998 års val lämnat fullmäktige. Motsvarande siffra i landstingen var cirka 12 procent. Variationerna mellan olika kommuner och landsting är stor. I några kommuner hade ingen eller endast någon enstaka ledamot avgått, medan i andra kommuner mer än en tredjedel hade hoppat av i förtid. Även mellan landstingen var variationen stor. Exempelvis var andelen förtida avhopp i Södermanlands läns landsting nästan åtta gånger större än andelen förtida avhopp i Jönköpings läns landsting.
Kvinnor lämnar sina fullmäktigeuppdrag i förtid i något större utsträckning än män. Skillnaden mellan olika åldersgrupper är stor. Av dem som var mellan 18 och 29 år när de valdes in i kommunrespektive landstingsfullmäktige hade fram till utgången av år 2000 cirka en tredjedel lämnat sitt uppdrag. I takt med stigande ålder avtar andelen förtida avhopp och lägst är den i ålderskategorin 60– 69 år. Bland de fullmäktigeledamöter som hade fyllt 70 år eller mer när de blev invalda var avhoppsfrekvensen åter högre.
Störst tenderar skillnaden mellan kvinnors och mäns avhopp från kommunfullmäktige vara i åldrarna 30–39 år respektive över 70 år. Bland kvinnliga kommunfullmäktigeledamöter mellan 30 och 39 år hade cirka 22 procent lämnat fullmäktige. Motsvarande siffra bland männen i samma ålder var cirka 17 procent. Bland manliga kommunfullmäktigeledamöter över 70 år visade sig cirka 18 procent ha lämnat sitt uppdrag, medan motsvarande siffra bland kvinnliga kommunfullmäktigeledamöter över 70 år var cirka 11 procent. Av de kvinnliga och manliga ledamöterna i landstingsfullmäktige mellan 30 och 39 år hade cirka 23 respektive 10 procent lämnat sitt uppdrag.
Riksskatteverkets uppgifter om avhopp från kommun- och landstingsfullmäktige innehåller ingen information om nationell bakgrund. Kommundemokratikommitténs egen undersökning av
Att vara förtroendevald SOU 2001:48
150
förtida avhopp i kommuner och landsting visar dock att utrikes födda och utländska medborgare inte är överrepresenterade bland dem som lämnar sina uppdrag i förtid. Avhopp bland dessa visar sig vara ungefär lika vanliga som bland inrikes födda respektive svenska medborgare (Nielsen 2001). I september år 2000 presenterade tidningen Kommunaktuellt resultatet av en rundfrågning bland Sveriges kommuner om antalet förtida avhopp från såväl fullmäktige som andra uppdrag i kommunerna (Kommunaktuellt 2000/25). Enligt denna uppgav kommunerna själva att totalt 15 procent av de förtroendevalda hade lämnat ett eller flera uppdrag och att var tionde förtroendevald hade lämnat samtliga uppdrag.
Kommunaktuellts uppgifter om andelen avhopp kan jämföras med en undersökning av Göteborgsregionens kommunalförbunds
Demokratiforum om politiska avhopp i 13 kommuner i Göteborgsregionen (Göteborgsregionens kommunalförbund 1998). Mellan den 1 januari 1995 och den 30 september 1997 – det vill säga en ett år längre tidsperiod än den i Kommunaktuellts undersökning – hade 17 procent av de förtroendevalda lämnat ett eller flera uppdrag och 11 procent samtliga uppdrag. Med tanke på den längre tidsperioden i Göteborgsstudien framstår avhoppsfrekvensen som något lägre i denna än i Kommunaktuellts undersökning.
Kommundemokratikommittén har samlat in uppgifter om förtida avhopp i 28 kommuner och samtliga landsting under den pågående mandatperioden till och med den 1 september år 2000.
Tabell 6:4 Förtida avhopp mellan 1 november 1998 och 31 december 2000 från kommunfullmäktige och landstingsfullmäktige (procent)
Kommunfullmäktige Landstingsfullmäktige
Totalt
13,2
11,8
Kvinnor
15,0
13,1
Män
11,8
10,6
18–29 år
33,6
30,2
30–39 år
19,2
16,9
40–49 år
12,7
13,8
50–59 år
0
9,5
10,0
60–69 år
0
8,6
0
5,7
70– år
16,2
18,8
Källa: Riksskatteverket.
SOU 2001:48 Att vara förtroendevald
151
Enligt dessa hade cirka 8 procent av de kommunalt förtroendevalda och cirka 11 procent av de förtroendevalda i landstingen lämnat samtliga förtroendeuppdrag. Motsvarande siffra i studien av avhopp från kommunerna i Göteborgsregionen var, som framgått ovan, 11 procent. Tidsperioden är dock ett år kortare i Kommundemokratikommitténs undersökning än i Göteborgsstudien, och dessutom skiljer sig urvalet av kommuner åt.
Kommunaktuellts rundfrågning från år 2000 om avhopp i samtliga kommuner omfattar däremot ungefär samma tidsperiod som
Kommundemokratikommitténs undersökning. Avhoppsfrekvensen framstår i Kommunaktuellts undersökning som något högre; andelen som lämnat samtliga uppdrag var två procentenheter högre i
Kommunaktuellts undersökning än i kommitténs undersökning (10 respektive 8 procent).
Sett över tid har andelen förtida avhopp från kommunfullmäktige inte ökat de senaste tio åren, vilket framgår av figur 6:1. I figuren jämförs andelen kommunfullmäktigeledamöter som lämnade sitt fullmäktigeuppdrag mellan den 1 januari 1989 och den 1 maj 1990 med andelen som lämnade sitt fullmäktigeuppdrag mellan den 1 januari 1999 och den 1 maj 2000. Tidsperioden, 16 månader, är i båda fallen densamma. Vid det första mättillfället, år 1990, hade 7,2 procent av de ledamöter som valdes in i kommunfullmäktige lämnat sitt uppdrag. Tio år senare, år 2000, var andelen som under samma period hade lämnat sitt fullmäktigeuppdrag 7,5 procent. Undersökningen utesluter inte att andelen avhopp kan ha ökat i vissa kommuner och gått ner i andra. Totalt var emellertid andelen avhopp från kommunfullmäktige varken större eller mindre år 2000 än år 1990.
I en tidigare rundfrågning genomförd av Kommunaktuellt, som presenterades i december år 1996, uppgav kommunerna att sammanlagt 14 procent av de förtroendevalda hade lämnat ett eller flera uppdrag (Kommunaktuellt 1996/38). Kommunaktuellts undersökningar tyder på en liten ökning i antalet avhopp; i 2000 års undersökning var andelen avhopp förvisso bara marginellt högre än i 1996 års undersökning (15 respektive 14 procent), men tidsperioden var samtidigt ett par månader kortare (september i stället för december). I rundfrågningen år 2000 gjorde även en fjärdedel av kommunerna bedömningen att avhoppen hade ökat jämfört med den föregående mandatperioden.
Att vara förtroendevald SOU 2001:48
152
torde hur som helst – med reservation för att det kan se olika ut i olika kommuner – vara mycket begränsad. Vad som däremot har ökat markant är, som framgått ovan, den totala omsättningen av förtroendevalda. Till stor del kan denna ökning emellertid hänföras till avgångar i samband med valen och inte under mandatperioden.
En ökning av andelen förtida avhopp under en hel mandatperiod är naturlig i och med förlängningen från tre- till fyraåriga mandatperioder. Om de förtida avhoppen har ökat även vid kontroll för detta är enligt Kommundemokratikommittén tveksamt. De data som tillåter jämförelser över tid tyder på att det inte har skett en ökning, men samtidigt gör flera kommuner själva bedömningen att avhoppen ökar. En eventuell ökning av andelen förtida avhopp
Figur 6:1 Förtida avhopp från kommunfullmäktige under perioderna 1 januari 1989 till 30 april 1990 och 1 januari 1999 till 30 april 2000 (procent)
7,2
7,5
0 5 10 15 20
1989/90
1999/2000
Källor: Riksskatteverket, Svenska Kommunförbundet (1990).
SOU 2001:48 Att vara förtroendevald
153
6.4.3 Skäl till förtida avhopp
Kommundemokratikommittén gick under hösten år 2000 ut med en enkät till de förtroendevalda i 28 kommuner och alla landsting som under den pågående mandatperioden hade lämnat samtliga förtroendeuppdrag. Syftet var att få reda på varför man väljer att lämna sina förtroendeuppdrag under en pågående mandatperiod.
I enkäten hade på förhand totalt 17 skäl formulerats. Av dessa var fem privata och tolv politiska. Dessutom fanns alternativen ”andra privata skäl”, ”andra politiska skäl”, ”inget privat skäl hade betydelse” och ”inget politiskt skäl hade betydelse”. Totalt hade den svarande således 21 olika alternativ, varav två öppna, att ange som skäl till varför han eller hon hade valt att lämna sina förtroendeuppdrag.
Privata skäl
Av dem som lämnat sina kommunala förtroendeuppdrag uppges två privata skäl i betydligt större utsträckning än övriga: förhållanden i förvärvsarbetet och flyttning från kommunen. Det förra skälet uppges av 36 procent och det senare av 32 procent. Knappt en femtedel anför familjeförhållanden (t.ex. vård av sjuk anhörig, barntillsyn, önskan att umgås mer med familjen). Inkluderas de personer som inte besvarade enkäten, men för vilka kommunerna själva i sina uppgifter till kommittén angav skäl till avhoppet, blir flyttning från kommunen det vanligaste privata skälet med sammanlagt 38 procent. Kommunernas egna uppgifter visar också att 4 procent av de förtida avhoppen beror på att den förtroendevalda har avlidit. Av de svarande uppger cirka en femtedel att privata skäl saknat betydelse.
Olika grupper i befolkningen skiljer sig åt i hur de har svarat på frågan om vilka privata skäl som har betydelse. Kvinnor uppger oftare än män hälsoskäl och familjeförhållanden. Hos både kvinnor och män är emellertid förhållanden i förvärvsarbetet det oftast anförda privata skälet till varför man valt att lämna sina förtroendeuppdrag. Män uppger oftare än kvinnor att inget privat skäl haft betydelse.
Avhoppare mellan 18 och 29 år är kraftigt överrepresenterade bland dem som hänvisar till flyttning från kommunen. Medelålders uppger oftare förhållanden i förvärvsarbetet och bland personer mellan 30 och 44 år är det en större andel än i övriga åldersgrupper
Att vara förtroendevald SOU 2001:48
154
som uppger familjeförhållanden. Åldersskäl anförs nästan enbart av dem mellan 55 och 66 år och, framför allt, av dem över 66 år.
Bland yngre förtroendevalda som lämnat sina uppdrag uppger endast någon enstaka person att privata skäl helt saknat betydelse. Bland dem som är 45 år och äldre är privata skäl mindre viktiga; mellan 30 och 40 procent uppger att dessa inte haft någon betydelse för avhoppet.
De som markerade fler än ett privat skäl till avhoppet ombads i en följdfråga att precisera vilket skäl som hade störst betydelse. Genom att kombinera denna information med informationen om hur de personer som endast markerade ett alternativ har svarat går det att få fram vilket av de privata skälen som hade störst betydelse. Det privata skäl som då framträder som mest betydelsefullt är flyttning från kommunen; av dem som anger minst ett privat skäl har 34 procent detta som antingen enda eller främsta privata skäl. Om man lägger till de personer som inte besvarade enkäten men vilkas avhoppsskäl har uppgivits av den kommun i vilken de var förtroendevalda, ökar denna andel till 42 procent. Det privata skäl som framstår som näst mest betydelsefullt är förhållanden i förvärvsarbetet (28 procent) följt av ”andra privata skäl” (18 procent).
Av dem som hade lämnat sina uppdrag i landstinget uppger nästan hälften, 46 procent, förhållanden i förvärvsarbetet som skäl för sitt avhopp. Näst mest anförda skäl är ”andra privata skäl” och
Tabell 6:5 Privata skäl till förtida avhopp i kommun och landsting
Rangordning av privata avhoppsskäl
Procent
Kommun (N=241))
Förhållanden i förvärvsarbetet
0
36
Flytt från kommunen
0
32
Andra privata skäl
0
21
Familjeförhållanden
0
17
Hälsoskäl
0
10
Åldersskäl
00
4
Landsting (N=239)
Förhållanden i förvärvsarbetet
0
46
Andra privata skäl
0
23
Familjeförhållanden
0
23
Hälsoskäl
0
18
Flytt från länet
0
12
Åldersskäl
00
3
Kommentar: Eftersom varje svarande kunde uppge flera skäl summerar tabellen till mer än 100 procent.
SOU 2001:48 Att vara förtroendevald
155
familjeförhållanden, vilket uppges av hälften så många, följt av hälsoskäl. Cirka 17 procent uppger att inget privat skäl hade betydelse.
Inkluderas de personer som inte besvarade enkäten, men för vilka landstingen själva i sina uppgifter till kommittén angivit skäl till avhoppet, är bilden ungefär densamma. Flyttning spelar dock en betydligt mindre roll för avhopp från landstingsuppdrag än för avhopp från uppdrag i kommunerna. Eftersom valbarhetskravet för uppdrag i landsting är kopplat till ett större geografiskt område – länet – än valbarhetskravet för uppdrag i kommuner är också denna skillnad helt naturlig. Cirka 1 procent av de förtida avhoppen i landstingen kan förklaras av att den förtroendevalda har avlidit.
Bland dem som anger ett eller flera privata skäl för avhopp från landstingsuppdrag framstår förhållanden i förvärvsarbetet som det mest betydelsefulla; 39 procent anger antingen att bara detta skäl haft betydelse eller, om de angivit flera skäl, att detta var det mest betydelsefulla skälet. Näst mest betydelsefullt är ”andra privata skäl” (23 procent) följt av hälsoskäl (14 procent). Flyttning anförs av 12 procent som det mest betydelsefulla skälet. Inkluderas de personer som inte besvarade enkäten, men för vilka landstingen själva i sina uppgifter till kommittén angivit skäl till avhoppet, stiger denna andel till 16 procent.
Politiska skäl
Nästan var fjärde som hoppat av sina kommunala uppdrag, 23 procent, anför skälet att uppdragen kändes meningslösa eftersom man som enskild ledamot inte lyckades påverka besluten i den utsträckning man önskade. Skäl som för mycket partipolitik och för lite sakdiskussion, ”andra politiska skäl” och att nämnden alltför ofta blev överspelad av andra kommunala organ eller befattningshavare uppges vart och ett av cirka en femtedel av avhopparna. Bland ”andra politiska skäl” märks framför allt kritik mot det egna partiet, som av vissa beskrivs som maktfullkomligt, svårpåverkat och fullt av personstrider. En del anför under detta skäl också att arbetet i nämnderna var för hårt styrt av den politiska majoriteten eller av tjänstemän samt att beslutsfattandet ofta gick för trögt.
Vidare menar 15 procent av avhopparna att de lämnade sina uppdrag på grund av att de inte längre delade sitt partis uppfattning i
Att vara förtroendevald SOU 2001:48
156
vissa viktiga frågor och därför inte längre ville representera partiet. Nästan lika många svarar att avhoppet berodde på att förtroendeuppdraget tog mer tid än beräknat, ett skäl som torde ligga nära flera av de privata skäl som nämns i tabell 6:5. Av dem som hoppat av från ett kommunfullmäktigeuppdrag anför 14 procent att fullmäktige alltför ofta blev överspelat av andra organ eller befattningshavare i kommunen, som skäl till sitt avhopp. För en tredjedel av dem som lämnat sina kommunala förtroendeuppdrag saknar politiska skäl helt betydelse.
Kvinnor anför något oftare än män skälet att uppdraget som förtroendevald tog längre tid än beräknat, medan män oftare uppger att de inte längre delar sitt partis uppfattning och därför heller inte längre vill representera det. Något fler kvinnor än män uppger även att politiska skäl helt saknade betydelse. Skillnaderna mellan de politiska skälen i olika åldersgrupper är överlag små.
De som markerade fler än ett politiskt skäl till avhoppet ombads i en följdfråga även att precisera vilket skäl som hade störst betydelse. Det politiska skäl som då framträder som det mest betydelsefulla är ”andra politiska skäl”; 26 procent av dem som har hoppat av sina uppdrag i kommunen och angivit minst ett politiskt skäl till detta har ”andra politiska skäl” som enda eller främsta skäl. Näst mest betydelsefullt av de politiska skälen är att inte längre vilja representera sitt parti eftersom man inte längre delar dess uppfattning i vissa viktiga frågor, vilket uppges av 15 procent. Det enda av de övriga politiska skälen som når över 10 procent är att uppdraget eller uppdragen tog mer tid än beräknat (11 procent). Det enligt tabell 6:6 mest uppgivna skälet – att uppdraget kändes meningslöst eftersom man som enskild ledamot inte kunde påverka – framhålls av 8 procent som det enda eller främsta politiska skälet.
När det gäller politiska skäl för avhopp från uppdrag i landstingen är bilden ungefär densamma som för avhopp från uppdrag i kommunerna. På ett område är skillnaden dock markant. Bland dem som hoppar av sina landstingsuppdrag uppger över en femtedel att de gör det för att kunna koncentrera sig på andra politiska uppdrag; bland dem som lämnar sina uppdrag i kommunen anför endast en tjugondel detta skäl.
SOU 2001:48 Att vara förtroendevald
157
Av dem som har markerat minst ett politiskt skäl till sitt avhopp från landstinget är koncentration på andra politiska uppdrag det mest betydelsefulla; 20 procent anför detta som sitt enda eller
Tabell 6:6 Politiska skäl till förtida avhopp i kommun och landsting
Rangordning av politiska avhoppsskäl
Procent
Kommun (N=241)
Uppdragen kändes meningslösa eftersom jag inte lyckades påverka.
0
23
För mycket partipolitik och för lite sakdiskussion.
0
19
Andra politiska skäl.
0
19
Nämnden blev för ofta överspelad av andra kommunala organ/befattningshavare.
1
0
19
Delade inte längre mitt partis uppfattning i viktiga frågor.
0
15
Arbetet tog mer tid än vad jag hade räknat med.
0
14
Fullmäktige blev för ofta överspelad av andra kommunala organ/befattningshavare.
2
0
14
Uppdraget kändes meningslöst då det egna partiet saknade inflytande.
0
12
Otillfredsställd med den egna insatsen (t.ex. beroende på bristande kunskaper).
0
10
Uppdraget för otacksamt och pressande p.g.a. kritik från massmedier/allmänhet.
00
8
Kände bristande förtroende för min person i partigruppen och/eller fullmäktige/nämnden.
00
8
Koncentrera sig på andra politiska uppdrag.
00
6
Lämna plats åt annan.
00
3
Landsting (N=239)
Uppdragen kändes meningslösa eftersom jag inte lyckades påverka.
0
22
Koncentrera sig på andra politiska uppdrag.
0
22
För mycket partipolitik och för lite sakdiskussion.
0
17
Andra politiska skäl.
0
17
Arbetet tog mer tid än vad jag hade räknat med.
0
17
Uppdraget kändes meningslöst då det egna partiet saknade inflytande.
0
16
Fullmäktige blev för ofta överspelad av andra organ/befattningshavare i landstinget.
2
0
16
Nämnden blev för ofta överspelad av andra organ/befattningshavare i landstinget.
1
0
15
Otillfredsställd med den egna insatsen (t.ex. beroende på bristande kunskaper).
0
11
Delade inte längre mitt partis uppfattning i viktiga frågor.
0
10
Kände bristande förtroende för min person i partigruppen och/eller fullmäktige/nämnden.
0
10
Uppdraget för otacksamt och pressande p.g.a. kritik från massmedier/allmänhet.
00
8
Lämna plats åt annan.
00
6
Kommentar: Eftersom varje svarande kunde uppge flera skäl summerar tabellen till mer än 100 procent.
1
Endast avhoppare som har haft uppdrag i nämnd/styrelse ingår i procentbasen.
2
Endast avhoppare som har haft uppdrag i fullmäktige ingår i procentbasen.
Att vara förtroendevald SOU 2001:48
158
främsta politiska skäl till avhoppet. Nästan lika många anför alternativet ”andra politiska skäl” som det mest betydelsefulla skälet.
Är privata eller politiska skäl mest betydelsefulla?
I undersökningen ingick även en fråga om vilka avhoppsskäl som hade varit av störst betydelse. Av dem som lämnat sina kommunala uppdrag uppger över hälften, 52 procent, att privata avhoppsskäl hade störst betydelse. Drygt en fjärdedel, 26 procent, anser att politiska skäl hade störst betydelse och knappt en fjärdedel, 22 procent, svarar att det både var privata och politiska skäl som gjorde att de hoppade av.
Utifrån denna information går det räkna fram vilket av samtliga skäl
− privata och politiska
− som är det mest betydelsefulla för förtida avhopp. I kommunerna visar sig det främsta skälet till avhopp vara flyttning från kommunen, vilket uppges av 21 procent av avhopparna. Inkluderas även de personer som inte har besvarat enkäten, men för vilka kommunerna lämnade uppgifter om orsaken till det förtida avhoppet, ökar andelen till 29 procent. Det näst främsta skälet är förhållanden i förvärvsarbetet (16 procent). På tredje plats kommer ”andra politiska skäl” (12 procent), följt av ”andra privata skäl” (11 procent). Bland de övriga skälen når inget över 10 procent. Det totalt sett mest betydelsefulla politiska skälet efter ”andra politiska skäl” är att inte längre dela sitt partis uppfattning i vissa viktiga frågor (7 procent). Endast 4 procent av avhopparna anger som främsta skäl att avhoppet berodde på att uppdraget som förtroendevald kändes meningslöst eftersom man inte lyckades påverka besluten i den utsträckning man önskade. Ingen uppger att han eller hon främst hoppade av på grund av att uppdraget kändes otacksamt till följd av kritik som riktades mot kommunalpolitikerna från massmedier och allmänhet.
Bland dem som lämnade sina landstingsuppdrag uppger 54 procent att de främst hoppade av på grund av privata skäl, 25 procent uppger främst politiska skäl och 21 procent uppger att privata och politiska skäl spelade lika stor roll. Det totalt sett mest betydelsefulla skälet i landstingen är förhållanden i förvärvsarbetet; av dem som lämnat sina landstingsuppdrag gjorde var fjärde (24 procent) det i huvudsak av detta skäl. Näst mest betydelsefullt är ”andra privata skäl” (13 procent) följt av hälsoskäl (10 procent), flyttning från länet (9 procent) och ”andra politiska skäl” (9
SOU 2001:48 Att vara förtroendevald
159
procent). Inkluderas även de personer som inte har besvarat enkäten, men för vilka landstingen i sina uppgifter till kommittén angav orsaken till det förtida avhoppet, ökar andelen som slutat i huvudsak på grund av flyttning ett par procentenheter (12 procent). Det politiska skäl som har näst störst betydelse är önskan att koncentrera sig på andra politiska uppdrag (6 procent).
46 respektive 34 procent. Bland avhoppare mellan 18 och 29 år uppger 64 procent att det främst var privata skäl som låg bakom att de lämnade sina uppdrag i förtid. Denna andel sjunker successivt i takt med högre ålder. Att politiska skäl var avgörande för avhoppet uppges av 18 procent av de yngre förtroendevalda. De politiska
Bland avhopparna från förtroendeuppdrag i kommunerna finns, som framgår av tabell 6:7, tydliga skillnader mellan kvinnor och män samt mellan olika åldersgrupper när det gäller privata och politiska skäls betydelse. Av de kvinnliga avhopparna uppger 58 procent att de privata skälen var avgörande för att de lämnade sina uppdrag i förtid, medan 19 procent menar att de politiska skälen var viktigast. Bland de manliga avhopparna är motsvarande siffror
Tabell 6:7 Privata och politiska skäls betydelse för avhopp (procent)
Privata skäl Politiska skäl
Både privata och
politiska skäl Totalt
Kommun
Totalt
52
26
22
100
Kvinnor
58
19
23
100
Män
46
34
20
100
18–29 år
64
18
18
100
30–44 år
53
22
25
100
45–54 år
48
35
17
100
55–66 år
46
26
28
100
67– år
50
50
–
100
Landsting
Totalt
54
25
21
100
Kvinnor
53
22
25
100
Män
55
28
17
100
18–29 år
60
7
33
100
30–44 år
55
21
24
100
45–54 år
55
26
19
100
55–66 år
50
28
22
100
67– år
50
43
7
100
Att vara förtroendevald SOU 2001:48
160
skälens betydelse ökar sedan i takt med åldern och bland de äldsta avhopparna uppger 50 procent att avhoppet framför allt hade politiska orsaker. Kvinnors och yngres avhoppsprofil visar således att de privata skälen spelar en relativt sett större roll, medan mäns och äldres avhoppsprofil är mer relaterad till politiska skäl.
I landstingen är skillnaden mellan kvinnors och mäns avhoppsskäl mindre. Av de kvinnliga avhopparna uppger 53 procent att de privata skälen var avgörande för att de lämnade sina uppdrag i förtid, medan 22 procent menar att de politiska skälen var viktigast. Bland de manliga avhopparna är motsvarande siffror 55 respektive 28 procent. Skillnaden mellan olika åldersgrupper är däremot ungefär densamma som i kommunerna; yngre anger oftare privata skäl till sitt avhopp, medan äldre oftare anger politiska skäl.
6.4.4 Erfarenhet av tiden som förtroendevald och attityd till framtida uppdrag
Kommundemokratikommitténs undersökning visar att de flesta av dem som har lämnat samtliga sina uppdrag i förtid ser positivt på sin tid som förtroendevalda. Av dem som har hoppat av sina uppdrag i kommunerna svarar 62 procent att de upplevde sin tid som förtroendevald som ganska eller mycket positiv. Endast 14 procent beskriver tiden som ganska eller mycket negativ. Resterande 24 procent ser varken positivt eller negativt på sin tid som förtroendevalda. Skillnaden mellan könen är liten; 64 procent av de kvinnliga avhopparna och 60 procent av de manliga svarar att deras tid som förtroendevald var ganska eller mycket positiv. Yngre är något mindre positiva än genomsnittet; 52 procent av avhopparna mellan 18 och 29 år uppger att de ser ganska eller mycket positivt på tiden som förtroendevald. Däremot är yngre inte uttalat mer negativa än övriga, utan den lägre andelen positiva förklaras till stor del av att yngre i större utsträckning än övriga åldersgrupper varken ser positivt eller negativt på sin tid som förtroendevald.
Av dem som hoppat av sina landstingsuppdrag svarar 57 procent att de upplevde tiden som förtroendevald som ganska eller mycket positiv, 27 procent att de upplevde den som ganska eller mycket negativ och 26 procent att de upplevde den varken som positiv eller negativ. Skillnaden mellan kvinnor och män är liten. Av de kvinnliga avhopparna var 56 procent ganska eller mycket positiva och
SOU 2001:48 Att vara förtroendevald
161
bland de manliga var motsvarande siffra 59 procent. Yngre avhoppare är både mindre positiva och mer negativa än övriga; nästan hälften av de förtroendevalda mellan 18 och 29 år som lämnat sina landstingsuppdrag upplevde sin tid som förtroendevald som ganska eller mycket negativ.
Tabell 6:8 Attityd till framtida uppdrag (procent)
Positiv Tveksam/negativ Helt negativ Totalt
Kommun
Samtliga
41
29
30
100
Kvinnor
33
34
34
101
Män
48
26
26
100
18–29 år
61
18
21
100
30–44 år
49
31
20
100
45–54 år
40
33
27
100
55–66 år
22
27
51
100
67– år
22
44
33
0
99
Privata avhoppsskäl
46
29
25
100
Politiska avhoppsskäl
40
33
27
100
Privata och politiska avhoppsskäl
26
22
52
100
Landsting
Samtliga
22
26
51
0
99
Kvinnor
15
27
58
100
Män
31
24
45
100
18–29 år
23
46
31
100
30–44 år
32
33
35
100
45–54 år
19
24
56
0
99
55–66 år
19
17
64
100
67– år
13
20
67
100
Privata avhoppsskäl
22
33
45
100
Politiska avhoppsskäl
22
16
61
0
99
Privata och politiska avhoppsskäl
16
23
61
100
Kommentar: Uppgifterna gäller attityd till framtida uppdrag på samma nivå som man har hoppat av ifrån. Under kommun anges således attityd till framtida uppdrag i kommunfullmäktige och/eller en kommunal nämnd bland dem som har lämnat sina uppdrag i kommunen, och under landsting anges attityd till framtida uppdrag i landstingsfullmäktige och/eller en nämnd i landstinget bland dem som har lämnat sina landstingsuppdrag.
Att vara förtroendevald SOU 2001:48
162
är dock nästan dubbelt så stor som andelen positiva i befolkningen (22 respektive 12 procent). Vidare omfattar inte den mindre positiva attityden framtida förtroendeuppdrag i kommunen. De som har lämnat sina landstingsuppdrag visar sig till och med vara något mer positiva till framtida uppdrag i kommunen än vad de är som har lämnat sina uppdrag i kommunen.
Andelen manliga avhoppare från landstingsuppdrag som i framtiden kan tänka sig ett uppdrag i landstinget är dubbelt så hög som andelen kvinnliga avhoppare från landstingsuppdrag. Personer
I undersökningen ställdes även en fråga om attityd till framtida förtroendeuppdrag i kommun respektive landsting. Frågans formulering överensstämde med motsvarande fråga i Kommundemokratikommitténs undersökning av medborgarnas uppdragsattityder som behandlas i kapitel 5. Av tabell 6:8 framgår att 41 procent av dem som hoppat av i förtid från sina uppdrag i kommunen kan tänka sig ett nytt uppdrag i kommunfullmäktige och/eller en kommunal nämnd i framtiden. Motsvarande andel i befolkningen är 16 procent. Att fyra av tio som i förtid lämnar sina kommunala uppdrag kan tänka sig att i framtiden åter åta sig kom munala förtroendeuppdrag får mot denna bakgrund ses som positivt. Av de övriga svarar flera att de är tveksamma till framtida uppdrag. Knappt en tredjedel uppger att de i framtiden skulle tacka nej till uppdrag både i kommunfullmäktige och i en kommunal nämnd.
Manliga avhoppare från kommunen är mer positiva till framtida förtroendeuppdrag än kvinnliga avhoppare. Av de avhoppare som är mellan 18 och 29 år är en stor majoritet positiva till framtida kommunala förtroendeuppdrag, och endast var femte uppger att motsvarande siffra 40 procent. Förtroendevalda som lämnat sina uppdrag av framför allt politiska skäl tycks alltså inte i någon större utsträckning vara mer negativa till framtida förtroendeuppdrag än förtroendevalda som lämnat sina uppdrag av framför allt privata skäl. De som uppger att privata och politiska skäl var lika betydelsefulla för att de hoppade av visar sig dock vara betydligt mindre positiva till framtida uppdrag.
De som har lämnat sina landstingsuppdrag är betydligt mindre positiva till framtida uppdrag i landstinget. Endast drygt var femte avhoppare från landstinget uppger att han eller hon skulle kunna tänka sig ett framtida uppdrag i landstingsfullmäktige och/eller i en nämnd i landstinget. Cirka hälften av dem som har lämnat sina landstingsuppdrag uppger att de varken kan tänka sig ett uppdrag i landstingsfullmäktige eller i en nämnd i landstinget.
Andelen positiva bland dem som lämnat sina landstingsuppdrag
SOU 2001:48 Att vara förtroendevald
163
mellan 30 och 44 år tillhör den åldersgrupp i vilken störst andel är positiva till framtida landstingsuppdrag. Avhoppare i landstingen mellan 18 och 29 år visar sig dock vara mycket positiva till framtida uppdrag i kommunerna; nästan tre fjärdedelar av dessa uppger att de kan tänka sig ett uppdrag i kommunfullmäktige och/eller i en kommunal nämnd.
Liksom hos de kommunala avhopparna finns det inte någon skillnad i uppdragsattityd hos dem som har hoppat av sina landstingsuppdrag av framför allt privata skäl och dem som har hoppat av sina landstingsuppdrag av framför allt politiska skäl. I båda grupperna uppger 22 procent att de skulle kunna tänka sig ett framtida uppdrag i landstingsfullmäktige och/eller i en nämnd i landstinget. Däremot är andelen helt negativa, det vill säga de som varken kan tänka sig ett uppdrag i landstingsfullmäktige eller ett uppdrag i en nämnd i landstinget, betydligt större bland dem som framför allt hoppade av av politiska skäl.
Någon direkt möjlighet att jämföra uppdragsattityden hos dem som har lämnat sina förtroendeuppdrag i förtid med uppdragsattityden hos dem som innehar förtroendeuppdrag har inte varit möjlig. I en regional studie av kommunerna i Östergötlands län ett par månader före 1998 års val, uppgav emellertid 31 procent av ledamöterna i länets kommunfullmäktigeförsamlingar att de avsåg lämna fullmäktige efter valet (Hallström 2001). Övriga 69 procent hade alltså för avsikt att sitta kvar i kommunfullmäktige. Av dem i Kommundemokratikommitténs avhoppsundersökning som har lämnat ett uppdrag i kommunfullmäktige uppger 30 procent att de är negativa till framtida uppdrag som kommunfullmäktigeledamot, 42 procent uppger att de skulle säga ja och övriga att de är tveksamma. Med reservation för de skillnader som finns i både urval och frågeformuleringar kan ändå konstateras att andelen kommunfullmäktigeledamöter som säger nej till framtida uppdrag i kommunfullmäktige är ungefär lika stor i båda undersökningarna (31 respektive 30 procent).
I landstingen tycks det emellertid se annorlunda ut. I en nationell studie av samtliga ledamöter i landstingsfullmäktige uppger 24 procent att de inte vill bli nominerade i nästa val till landstingsfullmäktige, medan 76 procent svarar att de skulle kunna tänka sig att bli det (Mörck 2000). I Kommundemokratikommitténs undersökning uppger 51 procent av dem som har lämnat ett uppdrag i landstingsfullmäktige i förtid att de är negativa till ett framtida uppdrag i landstingsfullmäktige, 16
Att vara förtroendevald SOU 2001:48
164
procent uppger att de är positiva och 33 procent att de är tveksamma. Även här skiljer sig frågeformuleringarna i de två undersökningarna åt. En jämförelse tyder ändå på att andelen negativa till framtida uppdrag i landstingsfullmäktige är betydligt större bland dem som hoppat av i förtid från landstingsfullmäktige än bland dem som sitter kvar. Andelen negativa bland avhopparna från landstingsfullmäktige visar sig dock inte vara fullt så negativa till framtida uppdrag i kommunfullmäktige; endast 37 procent uppger att de skulle tacka nej till framtida uppdrag i kommunfullmäktige.
6.5 Åtgärder för att förbättra förtroendevaldas arbetsförhållanden och inflytande
I kommunallagen görs ingen skillnad på fritidspolitikers och heltidspolitikers inflytande. De har formellt sett lika stor makt och samma ansvar i förhållande till medborgarna för de beslut som fattas. Villkoren ser emellertid helt olika ut. Medan de förra skall hinna med både förberedelser och möten vid sidan om ett vanligt arbete kan de senare på arbetstid arbeta med frågor som sedan skall diskuteras och beslutas i de politiska församlingarna.
Både heltidspolitiker och fritidspolitiker fyller viktiga, men delvis olika, funktioner i den kommunala demokratin. Den kommunala organisationens storlek gör att förekomsten av heltidspolitiker har stor betydelse. Dessa är viktiga för att skapa stadga i de politiska ledningsuppgifterna och för att hålla ihop de förtroendevaldas arbete. Heltidspolitiker utgör också en motvikt till tjänstemännen. De har bättre förutsättningar än fritidspolitikerna att leda och styra den kommunala verksamheten.
Fritidspolitikerna lever sin vardag utanför kommun- och landstingshuset. I denna möter de hela tiden andra kommuninvånare – men inte så mycket i rollen som kommunalpolitiker utan mer i andra roller. Genom dessa kontakter skaffar sig fritidspolitikerna ovärderlig kunskap om kommuninvånarnas vardag och de problem, önskemål, frågor och behov som finns i denna. Fritidspolitikern har en viktig funktion, att utifrån denna kunskap och sina egna erfarenheter av levnadsförhållandena i kommunen tillföra ett medborgarperspektiv i den kommunala beslutsprocessen. Han eller hon är den främsta länken mellan medborgarna och den kommunala organisationen.
SOU 2001:48 Att vara förtroendevald
165
6.5.1 Se över tidsåtgången för förtroendeuppdrag
Kommunalt förtroendevalda lägger i dag i genomsnitt ned 9,9 timmar i veckan för att sköta sina kommunalpolitiska åtaganden. Den genomsnittliga tidsåtgången för kommunala förtroendeuppdrag motsvarar således i det närmaste en kvartstjänst. De som endast har ett nämnduppdrag lägger i genomsnitt ned 8,2 timmar i veckan på att sköta sina kommunalpolitiska åtaganden. Bland kommunfullmäktigeledamöter är motsvarande siffra 12,4 timmar i veckan. Förtroendeuppdrag i landstingen tycks vara ännu mer tidskrävande; nästan en tredjedel av ledamöterna i landstingsfullmäktige säger sig ägna mer än 20 timmar i veckan åt politiska uppdrag.
Frågan är om inte engagemanget som förtroendevald i kommuner och landsting har blivit för tidskrävande. Sånär som på någon enstaka procent är de förtroendevalda fritidspolitiker. För dessa måste det vara möjligt att kombinera uppdraget eller uppdragen med ett heltidsarbete. Dessutom måste det finnas tid över till familj och sociala aktiviteter. För många förtroendevalda är detta i dag ett reellt problem. Trenden tycks också vara att det blir alltmer tidskrävande att vara förtroendevald i både kommuner och landsting.
Den stora tidsåtgången framstår som problematisk av åtminstone två skäl. För det första stänger den i praktiken ute stora grupper av medborgare. Många som skulle kunna tänka sig ett förtroendeuppdrag kan tvingas säga nej därför att de inte kan lägga ned den tid som krävs. Av samma skäl kan även flera som har förtroendeuppdrag tvingas lämna dessa. Kommitténs undersökning av förtida avhopp visar också att det framför allt är privata skäl som ligger till grund för beslutet att lämna sina uppdrag. Särskilt bland vissa grupper av förtroendevalda, till exempel heltidsarbetande och småbarnsföräldrar, uppges att tiden som läggs ned på kommunalpolitiska åtaganden skapar en problematisk relation till den privata sfären.
För det andra innebär den stora tidsåtgången att fritidspolitiker i allt mindre utsträckning kan fullgöra sina uppdrag på fritiden – och därigenom blir de i allt mindre utsträckning just fritidspolitiker. Om fritidspolitiker i praktiken blir deltidspolitiker försvagas också medborgarperspektivet i den kommunala beslutsprocessen. En sådan utveckling riskerar att öka klyftan mellan de förtroendevalda och medborgarna.
Att vara förtroendevald SOU 2001:48
166
Mot bakgrund av detta anser Kommundemokratikommittén att tidsåtgången för kommunala förtroendeuppdrag har blivit orimligt stor. Enligt kommitténs uppfattning bör därför partier, kommuner och landsting se över denna. Det måste vara möjligt att fullgöra ett förtroendeuppdrag vid sidan av ett heltidsarbete och dessutom ha tid över till familj och fritidsintressen utanför politiken. Fler politiska organ med snävare ansvarsområden, fler förtroendevalda och en minskad uppdragskoncentration är tre sätt att minska tidsåtgången. Frågan om fler förtroendevalda behandlas mer utförligt i kapitel 5. Det handlar även om att organisera det politiska arbetet på ett tidseffektivt sätt.
Viktigt är att normen för hur mycket tid fritidspolitiker kan förväntas lägga ned på politiskt arbete inte självklart skall vara den som anses rimlig bland dagens fritidspolitiker. Även om flera fritidspolitiker upplever tidskonflikter mellan sitt uppdrag och den privata sfären utgör de sannolikt en privilegierad grupp som mer eller mindre har kunnat kombinera arbetsliv och privatliv med tidskrävande förtroendeuppdrag. De som inte lyckas ordna detta blir aldrig förtroendevalda eller tvingas lämna sina förtroendeuppdrag. Om ambitionen är att rekrytera nya grupper till förtroendeuppdrag bör man hålla i minnet att det inte är självklart att de privata omständigheterna är lika goda för alla presumtiva förtroendevalda.
6.5.2 Stärk fritidspolitikernas inflytande
Merparten av de förtroendevalda tycks vara nöjda med sitt inflytande i framför allt sitt eget parti. Det upplevda inflytandet i de kommunala beslutsprocesserna är något lägre. Samtidigt anser många att kommunen respektive landstinget är toppstyrda. Heltidspolitikernas och tjänstemännens inflytande anses vara för stort i förhållande till vad det borde vara. Utvecklingen tycks också vara att fritidspolitikerna får allt mindre inflytande.
Minskningen av fritidspolitikernas inflytande har uppmärksammats och kritiserats av bland andra Förtroendeuppdragsutredningen (SOU 1989:108) och Kommunala förnyelsekommittén (SOU 1996:169). Likafullt fortsätter utvecklingen; förändringarna i kommuner och landsting under 1990-talet innebar överlag att heltidspolitikerna och tjänstemännen ytterligare stärkte sitt inflytande medan fritidspolitikernas inflytande försvagades.
SOU 2001:48 Att vara förtroendevald
167
Kommundemokratikommittén ser mycket negativt på denna utveckling. Fritidspolitikernas medverkan är grunden för en väl fungerande representativ demokrati i kommuner och landsting. Att vända utvecklingen handlar mycket om attityder och förhållningssätt hos heltidspolitiker och tjänstemän. Utan att heltidspolitiker och tjänstemän själva släpper ifrån sig makt och tar på sig uppgiften att aktivt stödja fritidspolitikerna i deras arbete kommer heller inte fritidspolitikernas inflytande att öka.
Möjligheten till inflytande är större ju tidigare man kommer in i en beslutsprocess. Ett sätt att stärka fritidspolitikernas inflytande är därför att ge dem möjlighet att komma in tidigare i beslutsprocessen än vad som ofta är fallet i dag. Det handlar både om att få bättre kontroll över dagordningen och om att skapa större delaktighet i ärendeberedningen. Detta kan göras genom att nya politiska organ inrättas, såsom beredningar under fullmäktige och nämnder. Utifrån dessa kan de förtroendevalda ges bättre möjligheter att följa samhällsutvecklingen och den kommunala verksamheten, föra upp nya frågor på fullmäktiges respektive nämndernas dagordningar och aktivt delta i beredningsfasen. I synnerhet anser Kommundemokratikommittén att fullmäktiges roll bör stärkas i beslutsprocessen. Kommittén behandlar denna fråga dels nedan i detta kapitel, dels i kapitel 17.
Utvecklingen under 1990-talet, som inneburit att mer av kommunernas verksamhet bedrivs i privaträttsliga former, har ytterligare försvårat fritidspolitikernas medverkan. Den lagstadgade rätten till ledighet för förtroendevalda regleras i 4 kap. 11 § kommunallagen. Enligt denna har förtroendevalda rätt till den ledighet från sina anställningar som behövs för att de skall kunna fullgöra sina uppdrag. Med förtroendevalda avses i 4 kap. 1 § kommunallagen ledamöter och ersättare i fullmäktige, nämnder och fullmäktigeberedningar samt revisorer och revisorsersättare. Rätten till ledighet omfattar följaktligen inte uppdrag som styrelseledamot eller som revisor i kommunala företag. Överföring av kommunal verksamhet från traditionell till privaträttslig form riskerar därmed att i praktiken utestänga fritidspolitiker.
Frågan om rätt till ledighet för uppdrag i kommunala företag har tidigare behandlats av konstitutionsutskottet (bet. 2000/01:KU12). Mot bakgrund av vad som anförs i detta betänkande har riksdagen tillkännagjort för regeringen att frågan om att jämställa uppdrag i kommunala företag med andra kommunala uppdrag vad beträffar
Att vara förtroendevald SOU 2001:48
168
förhållandena för de förtroendevalda bör utredas (rskr. 2000/01:150).
Kommundemokratikommittén anser att förtroendevaldas möjlighet att styra och utöva insyn i den kommunala beslutsprocessen inte får påverkas av vilken form en kommun eller ett landsting väljer att bedriva verksamheten i. Det är därför angeläget att lagstiftningen får en sådan utformning att även fritidspolitiker kan åta sig uppdrag i kommunala företag.
Att vidga kretsen av förtroendevalda till att omfatta dem som av kommunen utsetts till styrelseledamöter och revisorer i kommunala företag framstår emellertid som olämpligt i förhållande till den associationsrättsliga lagstiftningen. Vi föreslår i stället att kommunallagens bestämmelse om rätt till ledighet vidgas till att omfatta även styrelseledamöter och revisorer som utses av fullmäktige i sådana bolag som kommunen eller landstinget helt eller delvis äger, eller i stiftelser som kommunen eller landstinget bildat ensamt eller tillsammans med någon annan.
6.5.3 Stärk fullmäktiges roll i beslutsprocessen
Undersökningar pekar på att fullmäktige i dag på många håll börjar få en urholkad ställning i den kommunala demokratin. Kommundemokratikommittén anser att fullmäktiges roll måste stärkas betydligt. Åtgärder för att stärka fullmäktiges ställning behandlas i kapitel 17.
Även i detta sammanhang vill emellertid kommittén understryka vikten av att kommuner och landsting noga ser över vilket inflytande fullmäktige de facto har i beslutsprocessen, och att de vid behov vidtar åtgärder för att stärka fullmäktige. Det är i fullmäktige som kommuninvånarnas gemensamma angelägenheter kan behandlas offentligt av direktvalda representanter. Kommundemokratikommittén ser negativt på trenden att fullmäktigesammanträdena blir allt färre. Den anförda förklaringen att detta sker till följd av ärendebrist indikerar i själva verket en dåligt fungerande demokrati. Att det råder så stor brist på frågor som är av allmänt intresse att dessa inte ens räcker till ett fullmäktigemöte varannan månad synes orimligt även i kommuner med liten befolkning. Troligare är att flera allmänintressanta frågor aldrig når fullmäktige, utan att dessa antingen behandlas enbart av styrelsen, en nämnd, en bolagsstyrelse eller en tjänsteman, eller i
SOU 2001:48 Att vara förtroendevald
169
sämsta fall över huvud taget inte tas upp av kommunerna eller landstingen.
Den tilltagande koncentrationen av makt till styrelsen innebär i sig också en demokratiförlust genom att frågor lyfts bort från en direktvald och för allmänheten öppen församling till en indirekt vald och för allmänheten normalt stängd församling. Den politiska debatten riskerar också att bli lidande. Eftersom de flesta partierna i fullmäktige finns representerade i styrelsen utgör denna i sin sammansättning ett slags ”minifullmäktige”. Diskussionen mellan partierna förs därför i stor utsträckning i styrelsen, och det kan kännas onödigt att även behandla ärendena i fullmäktige. På flera håll har fullmäktige också delegerat åt styrelsen att fatta beslut även i förhållandevis viktiga frågor. Konsekvensen av en sådan utveckling blir emellertid både att den stora grupp förtroendevalda som inte sitter i styrelsen får mindre inflytande och att medborgarnas insyn i den kommunala verksamheten minskar.
För att fullmäktige skall kunna stärka sin roll krävs att dess inflytande ökar, särskilt i början av beslutsprocessen. Fullmäktige måste ta makten över dagordningen genom att fler ärenden initieras av fullmäktigeledamöterna själva. Fullmäktige bör också kunna delta under beredningsfasen av ett ärende. Lyckas inte kommuner och landsting stärka fullmäktiges inflytande i början av beslutsprocessen kommer fullmäktige inte att vara mycket mer än ett ”transportkompani” vars uppgift oftast inskränker sig till att bekräfta redan avgjorda ärenden.
Fria vägledningsdebatter i viktiga frågor kan vara ett sätt att öka mängden ärenden som börjar i fullmäktige. Medborgerlig initiativrätt i fullmäktige, som behandlas i kapitel 19, kan vara ett annat sätt. Fullmäktiges inflytande i beredningsfasen kan ökas genom att fullmäktige stämmer av och diskuterar olika ärenden under pågående beredning.
I vissa kommuner har fullmäktigeberedningar inrättats i syfte att stärka fullmäktige. Kommundemokratikommittén anser att detta kan vara en väg att gå för att stärka fullmäktiges roll både i initieringsfasen och i beredningsfasen. Ibland har dock inrättandet av fullmäktigeberedningar lett till färre förtroendevalda. En sådan utveckling är enligt kommitténs synsätt negativ. Om man vidgar rekryteringen till fullmäktigeberedningar till en vidare krets utanför fullmäktige behöver inrättandet av sådana beredningar inte heller leda till färre förtroendevalda. Snarare skulle fullmäktige-
Att vara förtroendevald SOU 2001:48
170
beredningar kunna innebära en möjlighet för fler personer att få kommunala förtroendeuppdrag.
6.5.4 Åtgärder för att motverka förtida avhopp
Som framgått ovan ökade omsättningen av förtroendevalda under 1990-talet kraftigt. Till stor del berodde det på att avgångarna i samband med val ökade förhållandevis mycket. Andelen förtida avhopp tycks däremot ha legat på en förhållandevis stabil nivå under de senaste tio åren.
Vad gäller dem som under den pågående mandatperioden har valt att lämna sina förtroendeuppdrag i förtid, visar Kommundemokratikommitténs undersökning att de privata skälen spelar störst roll för avhoppet. Även om flera av ledamöterna som lämnat sina uppdrag framför kritik mot politikens arbetssätt och former är sådana skäl sällan avgörande för beslutet att lämna uppdrag. Åtgärder just i syfte att motverka förtida avhopp handlar därför mycket om att förbättra de praktiska förutsättningarna för att kunna vara förtroendevald.
En åtgärd kan vara att se över tidsåtgången för kommunala förtroendeuppdrag. Svårigheter att kombinera förtroendeuppdrag och arbete visar sig vara det näst vanligaste skälet i kommunerna och det vanligaste skälet i landstingen till att förtroendevalda lämnar sina uppdrag. Flera av dem som hoppat av i förtid skulle sannolikt ha fortsatt åtminstone mandatperioden ut om de tidsmässiga förutsättningarna för att kombinera förtroendeuppdrag med heltidsarbete hade varit bättre.
Det vanligaste skälet till att lämna uppdrag i kommunen i förtid är flyttning från kommunen. För att vara valbar till fullmäktige eller en nämnd fordras att man är folkbokförd i kommunen och har fyllt 18 år. Om man flyttar från kommunen och därmed inte längre är folkbokförd i den, upphör också uppdraget genast.
I flertalet fall är det också helt naturligt att den förtroendevalda som flyttar lämnar sina uppdrag. Det förekommer emellertid tillfällen då det kan finnas skäl att låta en förtroendevald som flyttar från en kommun eller ett landsting behålla sina förtroendeuppdrag. Detta är rimligt när det endast handlar om temporär bosättning i en annan kommun eller ett annat landsting. Även en sådan temporär flyttning kan leda till att man måste folkbokföra sig i den nya kommunen.
SOU 2001:48 Att vara förtroendevald
171
Huvudregeln i folkbokföringslagen (1991:481) är att man skall vara folkbokförd där man regelmässigt tillbringar dygnsvilan. Från denna huvudregel finns vissa undantag. Vad gäller högskolestuderande innebär nuvarande folkbokföringslag en skärpning mot vad som gällt tidigare. Den som var studerande vid en högskola hade enligt de äldre reglerna rätt att vara folkbokförd i föräldrahemmet. Enligt förarbetena till nuvarande folkbokföringslag var det olämpligt att reglerna för vuxna studerande avvek från vad som gällde övriga myndiga personer (prop. 1990/91:153). De nu gällande bestämmelserna innebär därför att högskolestuderande skall vara folkbokförda på studieorten. Om en studerande veckopendlar till studieorten skall dock reglerna om dubbel bosättning tillämpas. Förutsättningen för att den studerande skall falla under denna kategori är att han eller hon tillbringar minst en natt i veckan i föräldrahemmet.
Kommundemokratikommittén anser att förtroendevalda som flyttar till en annan kommun under en period som är längre än sex månader, och som enligt folkbokföringslagens regler således måste vara folkbokförda på en fasighet i den nya kommunen, bör få behålla sina uppdrag under resten av mandatperioden. Exempelvis gäller detta förtroendevalda som flyttar till en annan kommun för att där bedriva högskolestudier. Fullmäktige bör ges rätten att i sådana fall besluta att den förtroendevalda skall kunna stanna kvar på sina uppdrag mandatperioden ut.
Flytten till den nya kommunen eller det nya landstinget bör inte vara definitiv utan av tillfällig karaktär. Den förtroendevalda bör också ha praktiska möjligheter att delta i de flesta sammanträden som följer av uppdraget. Om så inte är möjligt bör den förtroendevalda inte heller få stanna kvar på sina uppdrag.
Enligt vårt förslag fattas beslutet om en förtroendevald skall få stanna kvar på sina uppdrag av fullmäktige. Av detta följer att det endast är förtroendevalda som utses av fullmäktige som skall ha möjlighet att stanna kvar på sina uppdrag under återstoden av mandatperioden. Möjligheten föreslås således endast gälla ledamöter och ersättare i nämnder och fullmäktigeberedningar samt revisorer och revisorsersättare. Ledamöter i fullmäktige är däremot utsedda direkt av väljarna i de kommunala valen. Att ge fullmäktige möjlighet att besluta om dispens från valbarhetskravet för fullmäktigeledamöter skulle strida mot väljarnas exklusiva rätt att utse fullmäktigeledamöter.
Att vara förtroendevald SOU 2001:48
172
Kommundemokratikommittén föreslår att fullmäktige ges rätt att besluta att en förtroendevald som valts av fullmäktige och som upphör att vara folkbokförd i kommunen och därmed också att vara valbar, får kvarstanna på sina uppdrag under återstoden av mandattiden.
173
7 Ekonomiska villkor
Kommitténs förslag:
Förtroendevalda ges rätt till skälig kompensation för arbetslöshetsersättning och liknade ersättning som de förlorar när de fullgör sina uppdrag.
Förtroendevalda som har barn med behov av tillsyn ges rätt till skälig ersättning för nödvändiga kostnader för barntillsyn.
7.1 Vårt uppdrag
Kommittén har tolkat sitt uppdrag på följande sätt. Kommittén skall se över de förtroendevaldas ekonomiska villkor och föreslå hur eventuella problem på bästa sätt åtgärdas. Kommitténs arbete koncentreras till fritidspolitikernas villkor.
7.2 Bakgrund
I analysen av de förtroendevaldas arbetsförhållanden och utvärderingen av de bestämmelser i kommunallagen som reglerar de förtroendevaldas villkor, utgör de omständigheter som påverkar de förtroendevaldas ekonomiska förhållanden en avgörande del. Utgångspunkten för en översyn av reglerna rörande ekonomiska förmåner till förtroendevalda är att den förtroendevalda inte skall göra en ekonomisk förlust när han eller hon fullgör ett uppdrag. Om så är fallet utgör detta ett hinder för den enskilde att engagera sig politiskt. I förlängningen försämrar detta vissa gruppers möjligheter att engagera sig i den politiska processen. Detta innebär i sin tur problem i fråga om kommunaldemokratisk legitimitet och representativitet. Sådana hinder måste i möjligaste mån undanröjas.
Ekonomiska villkor SOU 2001:48
174
Flera olika problem har identifierats av Kommundemokratikommittén. Exempelvis har vissa grupper ingen rätt till ersättning för uppkommen inkomstförlust på grund av förtroendeuppdraget. Dessutom finns grupper som drabbas av kostnader som en följd av ett förtroendeuppdrag. Kommittén har därvid riktat in sig på förtroendevalda med barn med tillsynsbehov, eftersom dessa förtroendevalda kan ha kostnader för barntillsyn i samband med exempelvis sammanträden, och förtroendevalda med funktionshinder. Det är väsentligt att de förtroendevalda kompenseras för sådana kostnader. Kommittén avser därför att åtgärda sådana faktorer som kan upplevas som ekonomiskt betungande för vissa grupper bland de förtroendevalda. Kostnader som kan drabba förtroendevalda med funktionshinder behandlas i kapitel 9.
7.3 Ekonomiska förmåner för förtroendevalda
7.3.1 Gällande reglering
Ekonomiska villkor för förtroendevalda i kommuner och landsting regleras i dag i 4 kap. 12–15 a §§ i kommunallagen (1991:900). Regelverket består av två delar: en för kommunen eller landstinget obligatorisk del, enligt 12–13 och 15 a §§, samt en frivillig del enligt 14–15 §§.
I 12 § stadgas att förtroendevalda har rätt till skälig ersättning för den arbetsinkomst samt de pensions- och semesterförmåner som de förlorar när de fullgör sina uppdrag. Denna rättighet omfattar inte, enligt stadgandets andra stycke, de förtroendevalda som fullgör sina uppdrag på heltid eller betydande del av heltid. Av 13 § framgår att fullmäktige skall besluta enligt vilka grunder ersättning till sådana skall betalas. Fullmäktige är således skyldig att anta bestämmelser som närmare reglerar kommunens eller landstingets ersättningsskyldighet enligt 12 §. Av 15 a § följer att rätten till ersättning även avser förtroendevalda i en gemensam nämnd. Ersättningsskyldigheten åligger då den kommun som valt den förtroendevalda.
Av 14 § följer att fullmäktige får besluta att förtroendevalda i skälig omfattning skall få ersättning för resekostnader och andra utgifter som föranleds av uppdraget samt arvode, pension och andra ekonomiska förmåner. I 15 § stadgas att om fullmäktige beslutar att arvode skall betalas, skall arvodet bestämmas till lika belopp för lika uppdrag. Kravet på likhet omfattar dock inte för-
SOU 2001:48 Ekonomiska villkor
175
troendevalda som fullgör sina uppdrag på heltid eller betydande del av heltid. I 14–15 §§ regleras den frivilliga delen av de förtroendevaldas ekonomiska villkor. Fullmäktige har således ingen skyldighet att besluta om dessa förmåner för de förtroendevalda.
De förtroendevaldas ekonomiska villkor skall betraktas i den kommunalrättsliga kontext där bland annat förbud mot stöd till enskild utgör en grundläggande princip. Utgångspunkten är att en kommun inte har rättslig kompetens att utge ekonomiska medel eller annat bistånd till enskilda individer. För att ett sådant utgivande skall bli rättsenligt krävs lagstöd. I olika förvaltningsrättsliga regleringar återfinns ett sådant lagstöd, exempelvis i 6 § socialtjänstlagen (1980:620) som reglerar kommunens skyldighet att utge bistånd till enskilda som inte själva kan tillgodose sina behov eller få dem tillgodosedda på annat sätt. På liknande sätt stadgar 4 kap.12–15 a §§kommunallagen en möjlighet, och till viss del en skyldighet, att utge ekonomiska förmåner till enskilda förtroendevalda. Tolkningsbakgrunden till dessa stadganden utgörs dock likväl av de allmänna kommunalrättsliga principerna, vilka innefattar förbudet mot ekonomiskt stöd till enskilda individer. Detta innebär att bestämmelserna i 4 kap. 12–15 a §§ skall tolkas restriktivt. Fullmäktige har därför inte någon möjlighet att besluta om ekonomiska förmåner som går utöver dessa stadganden.
Till de ovan behandlade reglerna angående de förtroendevaldas ekonomiska förmåner skall även läggas den förtroendevaldas rätt till ledighet från sin anställning för att fullgöra sitt förtroendeuppdrag. Stadgandet, som återfinns i 4 kap. 11 §, innebär en förmån för den förtroendevalda i förhållande till sin arbetsgivare. Rätten till ledighet utgör självfallet en grundförutsättning för att den förtroendevalda över huvud taget skall ha möjlighet att utföra sitt uppdrag.
Av de ovan behandlade stadgandena i kommunallagen framgår att kommuner och landsting i dag är skyldiga att ersätta sina förtroendevalda för de arbetsinkomster, pensions- och semesterförmåner de förlorar när de fullgör sina uppdrag. Denna skyldighet, som framgår av 4 kap. 12 §, infördes i samband med 1991 års kommunallagsreform. Tidigare var utgivande av sådan ersättning frivilligt.
Förutom ersättning kan de förtroendevalda, som framgått ovan, även erhålla arvode. Utbetalande av arvode är dock frivilligt för kommuner och landsting. De flesta kommuner och landsting har
Ekonomiska villkor SOU 2001:48
176
någon form av arvodessystem, även om nivån på arvodena skiljer sig åt. Innan 1991 års kommunallagsreform genomfördes, lades ersättningen för förlorad arbetsinkomst samman med arvodet. Arvodesnivån bestämdes med beaktande av att de förtroendevalda även skulle ersättas för den förlorade arbetsinkomsten. Införandet av rätten till ersättning för förlorad arbetsinkomst innebar att kommunerna och landstingen blev tvungna att skilja mellan å ena sidan ersättning och å andra sidan arvode. Huvudregeln för arvodet framgår av 4 kap. 15 §. Där stadgas att arvodet skall vara lika för lika uppdrag. De förtroendevalda skall därmed behandlas enligt ett slags likhetsprincip. Ifråga om ersättning för förlorade inkomster, enligt 4 kap. 12 §, är förhållandet det motsatta. De förtroendevalda skall ersättas enligt individuella förutsättningar, det vill säga det är den enskilde förtroendevaldas faktiska bortfall av inkomst, semester- och pensionsförmåner som, i skälig omfattning, skall ersättas. Det krävs dock att den förtroendevalda yrkar på ersättning för att någon skyldighet att utbetala sådan skall uppstå för kommunen eller landstinget.
Rätten till kompensation enligt 4 kap. 12 § gäller inte de förtroendevalda som är politiskt verksamma på heltid eller betydande del av heltid. För avgörande av vilken verksamhetsgrad som utgör ”betydande del av heltid” har vid tidigare överväganden inte angetts någon absolut gräns, däremot har 40 procent ansetts utgöra ett riktmärke (se prop. 1990/91:117 och 1982/83:97). Gränsen är avsedd att skilja fritidspolitiker från dem som är politiskt verksamma under former som mera påminner om ett förvärvsarbete. För den sistnämnda gruppen förväntas fullmäktige besluta om förmåner som är att jämställa med de förmåner, ersättning för pension etc. som utgår vid ett jämförbart förvärvsarbete.
De förtroendevalda som omfattas av rätten till ersättning är de som uppräknas i bestämmelsen i 4 kap. 1 § kommunallagen, det vill säga ledamöter och ersättare i fullmäktige, nämnder och fullmäktigeberedningar samt revisorer och revisorsersättare. Även förtroendevalda i en gemensam nämnd har rätt till ersättning. Denna rätt regleras i 4 kap. 15 a §. Vidare ingår ledamöter och ersättare i den beslutande församlingen, förbundsstyrelsen eller annan nämnd, de beslutande församlingarnas beredningar samt revisorer och revisorsersättare i ett kommunalförbund i legaldefinitionen av ”förtroendevald”.
SOU 2001:48 Ekonomiska villkor
177
7.3.2 Motiv till gällande reglering
Syftet med att införa de nu gällande ersättningsbestämmelserna var i första hand att underlätta rekryteringen av förtroendevalda. I förarbetena till nu gällande kommunallag påpekades att svårigheterna att rekrytera och bibehålla personer för förtroendeuppdrag i kommuner och landsting ingav oro. Utgångspunkten för gällande reglering av de förtroendevaldas ekonomiska förmåner var därför att ingen skulle behöva avstå från ett kommunalt förtroendeuppdrag av privatekonomiska skäl (prop. 1990/91:117, Ds 1988:46 ).
Problemet med förlorad arbetsinkomst ansågs framför allt gälla privatanställda och småföretagare och bedömdes vara den främsta orsaken till att dessa grupper i så liten omfattning engagerade sig i kommunpolitiken. De statligt anställda och de kommunalt anställda fick däremot i många fall behålla sin lön då de utförde sina förtroendeuppdrag. Det framhålls i propositionen att det var mycket angeläget att alla valbara medborgare, så långt det var möjligt, skulle ges lika förutsättningar att åta sig kommunala förtroendeuppdrag (prop. 1990/91:117).
Syftet med den rätt till ersättning för förlorad arbetsinkomst som infördes år 1991, var att undanröja sådana privatekonomiska hinder för rekrytering och att motverka att förtroendevalda lämnade sina uppdrag. Rätten till ersättning omfattar förlorad arbetsinkomst. Med arbetsinkomst avses kontant lön eller motsvarande inkomst av rörelse eller av jordbruksfastighet. Rätten till ersättning omfattar även pensions- och semesterförmåner. Det framgår dock tydligt av förarbetena att den förtroendevalda måste kunna påvisa ett konkret inkomstbortfall för att ersättningsskyldighet skall uppstå för kommunen eller landstinget. Vidare uteslöts möjligheten till ersättning för utebliven inkomst av tillfällig förvärvsverksamhet (prop. 1990/91:117).
De förtroendevalda har rätt till ersättning för inkomstbortfall samt förlorade pensions- och semesterförmåner i skälig omfattning. Skälighetskravet innebär att det finns en högsta och en lägsta nivå på ersättningens storlek. Det innebär även att kommunerna och landstingen ges stor frihet att anpassa ersättningssystemen till de lokala förhållandena. I denna frihet anses även ingå användning av schabloniserade ersättningar i syfte att göra systemet administrativt lätthanterligt (prop. 1990/91:117).
Ekonomiska villkor SOU 2001:48
178
7.3.3 Rättspraxis
Frågan om de förtroendevaldas rätt till ersättning för förlorad arbetsinkomst har inte, enligt vad kommittén erfarit, prövats av domstol. Det finns ett mycket litet antal fall från Regeringsrätten och från kammarrättsnivå som berör närliggande problem.
Regeringsrätten prövade, i fallet RÅ 1998 ref. 33, Båstads kommuns bestämmelser om ekonomiska förmåner för de förtroendevalda. De av kommunfullmäktige fastslagna bestämmelserna stadgade bland annat att den som erhöll ersättning för förlorad arbetsinkomst inte hade rätt till arvode i samma utsträckning som övriga förtroendevalda. Regeringsrätten konstaterade att Båstads kommun därvidlag inte uppfyllde kravet i 4 kap. 15 § kommunallagen som stadgar att arvodet skall bestämmas till lika belopp för lika uppdrag. Rätten upphävde därför bestämmelserna i den delen. Genom att göra arvodets storlek beroende av nivån på ersättningen för förlorad arbetsinkomst, sammanblandade Båstads kommun arvode och ersättning, vilket fick till följd att fullmäktiges beslut stred mot kommunallagen.
Kammarrätten i Sundsvall prövade frågan om kommunfullmäktiges i Leksands kommun beslut angående arvodesnivån för de förtroendevalda stred mot kommunallagen eftersom det saknades kommunala bestämmelser för ersättning för förlorad arbetsinkomst. Kammarrätten konstaterade att det enligt 4 kap. 13 § kommunallagen var obligatoriskt för kommunfullmäktige att fastställa sådana bestämmelser. Kommunens underlåtenhet i den delen medförde dock inte att beslut i fråga om arvodesnivån stred mot kommunallagen. Kammarrätten biföll därför inte, i dom den 8 december 1992, besvären.
Dessa båda fall avser prövning av fullmäktiges fastställande av generella bestämmelser för de förtroendevaldas ekonomiska förmåner. Då alla fullmäktigebeslut är överklagbara, är det praktiskt enkelt för en kommunmedlem att besvära sig över dessa. En helt annan sak är det då bestämmelserna skall tillämpas i det enskilda fallet, när en förtroendevald yrkar ersättning för en viss inkomstförlust. Beskedet från kommunförvaltningen kan då ofta vara muntligt. Den förtroendevalda som av någon anledning inte är nöjd med beskedet måste begära ett överklagbart beslut. Detta kan självfallet upplevas som opraktiskt. Därtill kan det även, såväl av den förtroendevalda som dennes partikamrater, uppfattas som olämpligt att den förtroendevalda försöker processa sig till
SOU 2001:48 Ekonomiska villkor
179
ekonomiska förmåner. Sådana uppfattningar är, enligt vad kommittén erfarit, vanliga bland de förtroendevalda. Svårigheten och oviljan att överklaga är två faktorer som kan bidra till att förklara varför så få fall har prövats i domstol.
7.3.4 Frågans behandling i tidigare utredningar
Efter 1991 års kommunallagsreform har de förtroendevaldas ekonomiska villkor behandlats i två utredningar. Några lagändringar har dock inte genomförts efter år 1991.
Lokaldemokratikommittén behandlade frågan i sitt slutbetänkande Lokal demokrati i utveckling (SOU 1993:90). Kommitténs huvudsakliga uppfattning var att systemet borde återgå till rättsläget före 1991 års reform, det vill säga att ersättningen till de förtroendevalda borde återföras till kommunernas och landstingens frivilliga område. Skyldigheten att ersätta förtroendevalda för förlorad arbetsinkomst samt semester- och pensionsförmåner stred, enligt Lokaldemokratikommittén, mot den kommunala självstyrelsen. Kommittén uttryckte att andan i 1991 års kommunallag präglades av stor respekt för det kommunala självstyret. Rent principiellt var det därför fel att använda obligatorisk reglering avseende kommunernas interna arbetsförhållanden och organisation. I kommitténs betänkande framfördes även synpunkten att dagens system var administrativt svårhanterligt och orättvist. Stora grupper av förtroendevalda hade upplevt att den totala ersättning de fick från kommunen eller landstinget hade minskat. Lokaldemokratikommittén förespråkade därför ett avskaffande av den obligatoriska ersättningsskyldigheten samt en återgång till rättsläget före 1991 års kommunallagsreform.
Kommunala förnyelsekommittén behandlade den närliggande frågan om de förtroendevaldas rätt till ledighet från sin anställning för utförande av förtroendeuppdraget. I kommitténs slutbetänkande Förnyelse av kommuner och landsting (SOU 1996:169) diskuteras skiftarbetarens situation i perspektivet rätt till ledighet för att fullgöra förtroendeuppdrag. Det hade kommit till kommitténs kännedom att skiftarbetare ibland upplevde svårigheter att få ledigt från sina anställningar för fullgörande av förtroendeuppdrag. Framför allt gällde det i samband med sammanträden m.m. då skiftarbetaren behövde få möjlighet att sova. Kommittén menade att de svårigheter som föreligger för denna grupp vad gäller att åta
Ekonomiska villkor SOU 2001:48
180
sig ett förtroendeuppdrag snarast kan härledas till attityder hos arbetsgivare och arbetskamrater. Kommittén föreslog därför inga lagändringar i den delen.
7.4 Allmänna överväganden
Dagens reglering av förtroendevaldas rätt till kompensation för förlorad arbetsinkomst samt pensions- och semesterförmåner, är konstruerad utifrån en traditionell ”typisk” förvärvsform, det vill säga en tillsvidareanställd, lönearbetande person, verksam på heltid, dagtid hos en arbetsgivare, på ett arbetsställe som tillhör denne arbetsgivare och där anställningsvillkoren normalt bestäms kollektivt inom vissa rättsliga ramar. För närvarande genomgår arbetslivet en förändring som kan beskrivas som en övergång från den traditionella anställningen till nya och varierande arbetsformer. Till dessa nya arbetsformer kan knytas en rad skilda företeelser, av vilka några kommer att diskuteras nedan.
Då dagens reglering av förtroendevaldas ersättning för inkomstbortfall är utformad och avpassad i syfte att kompensera en begränsad och minskande grupp på arbetsmarknaden, kommer alltfler att vara missnöjda med den kompensation som utges för förlorad arbetsinkomst och upplupna kostnader. Kommundemokratikommittén har i detta sammanhang identifierat fyra problemområden: arbetsavtalets form och varaktighet, arbetstidens omfattning och förläggning, ersättningar från socialförsäkringen samt övriga kostnader relaterade till uppdragets fullgörande.
7.4.1 Fritidspolitikerns anställningsform
Anställningsavtal har i ökande utsträckning kommit att ersättas med arbetsavtal i andra former. Till dessa hör bland andra uppdragsavtal, såsom entreprenader, konsultuppdrag och franchising. För egenföretagaren kan problem rörande kompensation uppstå då engagemang i förtroendeuppdrag kan leda till att det egna företaget inte växer som det kanske skulle ha gjort om företagaren hade haft möjlighet att ägna sig åt verksamheten på heltid. En sådan förlust kan vara problematisk att styrka, eftersom det ju är fråga om utebliven planerad inkomst.
För den som är verksam som uppdragstagare kan ett förtroendeuppdrag leda till att uppdrag som kan vara av betydligt
SOU 2001:48 Ekonomiska villkor
181
större omfattning än förtroendeuppdraget går förlorade i sin helhet. Ett exempel kan nämnas som illustration. SA är verksam som tolk och erbjuds vanligen tolkuppdrag som sträcker sig över hela arbetsdagar. Börjar ett nämndsmöte exempelvis klockan två, innebär detta att SA måste tacka nej till uppdrag hela denna dag. Den ekonomiska förlusten kan således avsevärt överstiga en kompensation som i enlighet med den som traditionellt erbjuds förtroendevalda enbart baserar sig på sammanträdestiden. Många timanställda erfar motsvarande problem.
7.4.2 Fritidspolitikerns arbetstider
För skiftarbetande eller personer som har oregelbundna arbetstider uppstår problem då arbetstiden inte sammanfaller med tiden för förtroendeuppdragets fullgörande, eftersom rätt till ledighet endast föreligger då arbetstid och uppdrag sammanfaller i tiden. Det kan innebära att förtroendevalda tvingas arbeta natt före dag då förtroendeuppdrag skall fullgöras, för att sedan åter påbörja nattskift vid dagens slut. Särskilda svårigheter tycks ligga i det faktum att nattskift ofta är organiserade så att arbetskraften är fåtalig, vilket medför att kollegor inte har möjlighet att ”täcka upp” under några timmar.
För förvärvsarbetande verksamma inom områden med oreglerad arbetstid kan också ett förtroendeuppdrag innebära en särskild påfrestning i det att ledighet för förtroendeuppdrag inte innebär att arbetsuppgifterna bortfaller. Dessa skall fullgöras inom ramen för övrig arbetstid. Detta förhållande kan gälla för såväl egenföretagare som anställda.
7.4.3 Fritidspolitikerns socialförsäkringsersättning m.m.
Av förändringen mot en mer flexibel arbetsmarknad följer också att andra ersättningsformer får ökad betydelse. Perioder med avlönat förvärvsarbete alternerar med perioder av arbetslöshet och arbetslöshetsersättning. Förvärvsarbete avbryts för vård av barn eller perioder av studier. Bestämmelserna rörande ersättning för förtroendeuppdrag och tillämpningen av dessa bestämmelser, måste således harmoniseras med andra ersättningsformer än ersättning för förvärvsarbete.
Ekonomiska villkor SOU 2001:48
182
Till detta område hör också kompensation för pensionsförmån som en förtroendevald förlorar då uppdrag fullgörs. För majoriteten av de förvärvsarbetande betalar arbetsgivare numera premier till pensionsförsäkring. Premierna baserar sig normalt på bruttoinkomster. När dessa sjunker, sjunker således också premierna. Enligt vad kommittén erfar har det inte varit möjligt att kompensera de förtroendevalda för denna förlust på ett administrativt hanterbart sätt. Framför allt är det svårt för den förtroendevalda att först då pensionsfallet inträffar kunna påvisa hur pensionsförmånen påverkats av tidigare inkomstavdrag.
7.4.4 Kostnader vid uppdragets fullgörande
Det har kommit till kommitténs kännedom att vissa grupper upplever det som besvärande att kostnader som är direkt relaterade till förtroendeuppdragets utförande inte ersätts. Detta utgör ett problem då förtroendeuppdraget skall fullgöras. Det finns i dag möjligheter för kommunen eller landstinget att på frivillig väg ersätta vissa kostnader som uppkommit i anslutning till uppdraget. Enligt vad kommittén erfarit har många kommuner ett sådant system. Ersättningarna är emellertid ofta låga och täcker inte alls den uppkomna faktiska kostnaden.
Förtroendevalda med barn med tillsynsbehov kan ibland drabbas av kostnader för barntillsyn då den förtroendevalda exempelvis skall närvara vid ett sammanträde. Det gäller särskilt ensamstående med barn som kan ha svårigheter att lösa situationen med hjälp av någon närstående. Flera kommuner har infört ersättningssystem för barntillsynskostnader. Ersättningen är dock låg, vanligen i storleksordningen 40–50 kronor i timmen. Med beaktande av att ersättningen är skattepliktig samt att den förtroendevalda kan bli skyldig att betala sociala avgifter m.m. för den utgivna lönen till den som tagit omsorg om barnen, är det självfallet en för låg ersättning. För den som måste lösa barntillsynsfrågan genom att anlita mer eller mindre kostsamma externa krafter, är det en realitet att förtroendeuppdragets utförande medför extra kostnader. Den förtroendevalda gör då en ekonomisk förlust på grund av sitt uppdrag, och risken är uppenbar att han eller hon väljer att avstå från sitt förtroendeuppdrag.
SOU 2001:48 Ekonomiska villkor
183
7.4.5 Övriga frågor
Ekonomiska villkor för ersättare
Den som är ersättare i en kommunal nämnd eller en fullmäktigeförsamling, behöver i princip samma insyn i verksamheten och fortlöpande tillgång till information som den ordinarie ledamoten. Det är en grundförutsättning för att ersättaren skall kunna fullgöra sitt uppdrag och fullt ut ersätta den ordinarie ledamoten vid dennes frånvaro. Ersättarnas ekonomiska villkor är ur det perspektivet lika väsentliga som övriga förtroendevaldas.
Många kommuner har i dag ett system där ersättare i nämnder och fullmäktige åtnjuter i princip samma förmåner som de ordinarie ledamöterna. Den som närvarar vid ett sammanträde i egenskap av ersättare ersätts för förlorad arbetsinkomst och erhåller även arvode för sammanträdet. Kommittén är positiv till detta och finner ingen anledning att reglera ersättarnas ekonomiska villkor utöver vad som i dag gäller, det vill säga att ersättarna vad avser ekonomiska villkor kan behandlas på samma sätt som de ordinarie ledamöterna i nämnd och fullmäktige.
Uppdragsarvode som alternativ till sammanträdesarvode
En kommun har enligt 4 kap. 14 § kommunallagen möjlighet att utge arvode till de förtroendevalda. De flesta kommuner har någon form av arvodessystem. Nivån på arvodet varierar dock från kommun till kommun. Arvodet är vanligen knutet till nämndens eller fullmäktiges sammanträden, ett så kallat sammanträdesarvode. Arvodets omfattning blir därigenom beroende av antalet sammanträden. Med sammanträde jämställs normalt även förrättningar på nämnds uppdrag m.m.
Ett alternativ till att knyta arvodet till sammanträden och liknande är att knyta det till själva förtroendeuppdraget. Den förtroendevalda får då ett fast arvode. Sammanträdena utgör endast en del av ett förtroendeuppdrag. Ett uppdragsarvode syftar till att värdera övriga aktiviteter som följer av ett förtroendeuppdrag, exempelvis kontakter med medborgarna vid möten eller via telefon och Internet på samma sätt som vid sammanträden. En fördel med ett sådant system är att det är administrativt lätthanterligt. Arvodet kan automatiskt betalas ut till de förtroendevalda utan att någon sammanställning av antalet möten m.m. måste föreligga som
Ekonomiska villkor SOU 2001:48
184
beslutsunderlag. En nackdel kan vara att denna form av arvode kan upplevas som orättvis. Den förtroendevalda får ett arvode av en viss storlek oavsett om ett antal extra sammanträden bevistats. Eftersom arvodet tillhör den frivilliga sidan av de förtroendevaldas ekonomiska villkor har fullmäktige i princip full frihet att välja den arvodesform – sammanträdes- eller uppdragsarvode – som passar kommunen bäst. Det grundläggande kravet på likabehandling som följer av 4 kap. 15 § måste dock iakttas. Kommittén föreslår ingen ändring i denna del utan det skall även fortsättningsvis vara upp till varje kommun att avgöra vilket system som passar bäst.
7.5 Kommitténs förslag
7.5.1 Förtroendevaldas rättigheter och den kommunala självstyrelsen
Dagens reglering är formulerad i termer av rätt för förtroendevalda till ledighet från sina anställningar och ersättning för förlorad arbetsinkomst m.m. I vardagligt språkbruk kan denna formulering inge en föreställning om att förmånerna är bättre och enklare att tillgå än vad de rent faktiskt är. För att frågan om rätt till ledighet och ersättning skall kunna diskuteras, måste det fastställas vad som avses med en ”rättighet”. Inom den svenska förvaltningsrätten avses normalt med detta begrepp en förmån som är klart definierad i lag, såväl vad gäller rättighetens konkreta innehåll som dess förutsättningar. Förmånen skall därtill vara utkrävbar genom att den enskilde har möjlighet att överklaga ett avslagsbeslut.
Förmånerna, som de är formulerade i den svenska kommunallagen, utgör inte några legala rättigheter i denna mening. Det framgår inte av lagen vad förmånerna konkret består i och inte heller ges några detaljerade anvisningar om under vilka förutsättningar de utbetalas. Den laglighetsprövning som sker enligt 10 kap. kommunallagen kan endast leda till att det överklagade beslutet upphävs. Förmånen i sig går inte att utkräva.
Att tillerkänna samtliga förtroendevalda en laglig rätt till kompensation för förlorade inkomster och uppkomna kostnader skulle kräva att det i kommunallagen infördes flera detaljerade och tvingande lagrum. En detaljerad rättighetslagstiftning skulle dock bryta mot kommunallagens karaktär av målinriktad ramlag. En sådan lagstiftning skulle också minska kommunernas möjligheter
SOU 2001:48 Ekonomiska villkor
185
att självständigt besluta vilka ersättningar som bäst tillgodoser de lokala behoven.
Framför allt utgör varje införande av för kommunerna tvingande lagstiftning en inskränkning av den kommunala självstyrelsen.
Det är emellertid Kommundemokratikommitténs uppfattning att ökade utsikter till kompensation för förlorad arbetsinkomst och andra upplupna kostnader avsevärt skulle underlätta de förtroendevaldas arbetsvillkor och möjligheten att rekrytera fritidspolitiker. Möjligheterna för i dag underrepresenterade grupper att aktivt delta i det kommunala politiska systemet som förtroendevalda skulle också öka. En sådan ändring skulle sannolikt också medföra en ökning av kommunpolitikens legitimitet eftersom alla grupper av kommunmedlemmar lättare skulle kunna åta sig ett förtroendeuppdrag. Det finns således starka demokratiska skäl som talar för dessa förändringar.
Målsättningen med en förändrad reglering av de förtroendevaldas ekonomiska villkor måste således vara att den skall förbättra ersättningsmöjligheterna och omfatta samtliga förtroendevalda. Samtidigt måste lagstiftningen konstrueras så att den i minsta möjliga mån gör intrång i den kommunala självstyrelsen.
Det är rimligt att förtroendevalda regelmässigt får skriftliga besked om ersättning. Flertalet kommuner och landsting tycks redan i dag ha utformat sina bestämmelser på ett sådant tydligt sätt.
Vissa kommuner och landsting har valt att inrätta en särskild kommitté eller något liknande organ, i syfte att överpröva ansökningar om ersättning. Enligt Kommundemokratikommitténs uppfattning är detta ett utmärkt sätt att stärka de förtroendevaldas rättsliga ställning.
7.5.2 Från frivilliga ersättningar till obligatoriska ersättningar
Som framgått ovan är det Kommundemokratikommitténs uppfattning att ökade möjligheter till kompensation för förlorade inkomster och uppkomna kostnader sannolikt skulle medföra en ökning av kommunpolitikens legitimitet, eftersom alla grupper av kommunmedlemmar då skulle få lättare att åta sig ett förtroendeuppdrag. Ur det perspektivet torde kommitténs förslag innebära en förstärkning av den kommunala demokratin.
Ekonomiska villkor SOU 2001:48
186
Dagens system för ekonomiska förmåner är indelat i en obligatorisk del, vad gäller förlorad arbetsinkomst, och en frivillig del, i fråga om arvoden, kostnadsersättningar m.m. I syfte att undvika fall där förtroendevalda saknar möjlighet att få ersättning för förlorade inkomster eller uppkomna kostnader, föreslår kommittén att vissa typer av ersättningar förs över från det frivilliga till det obligatoriska området. Förslaget siktar i första hand på att tillgodose de särskilda behov som kan föreligga för förtroendevalda som har barn med tillsynsbehov och för förtroendevalda som har funktionshinder. Beträffande funktionshindrade behandlas frågan vidare i kapitel 9. När det gäller frågan om barntillsyn är bakgrunden att det i dag är vanligt förekommande att ersättning för barntillsyn, i den mån sådan utgår, ofta är så låg att den inte alls täcker de förtroendevaldas faktiska kostnader för barntillsyn.
Förslaget att införa viss obligatorisk skyldighet att ersätta kostnader som är direkt relaterade till uppdragets utförande innebär inte någon inskränkning i den för kommunen eller landstinget frivilliga möjligheten att införa ett sådant ersättningssystem. Denna möjlighet kvarstår, och eftersom de flesta kommuner och landsting redan i dag har ett sådant system innebär kommitténs förslag ingen större förändring i praktiken.
Kommunen eller landstinget är skyldiga att ersätta den förtroendevalda i skälig omfattning. Det innebär att de skattemässiga konsekvenserna av den utgivna ersättningen måste beaktas. I de flesta fall är kostnadsersättningen inte skattepliktig för den förtroendevalda eftersom den ersätter kostnader som är avdragsgilla. Detta är fallet exempelvis vad gäller resekostnader, kostnader för litteratur m.m. Enskildas kostnader för barnomsorg är emellertid inte avdragsgilla. Det innebär att ersättningen från kommunen eller landstinget för sådana kostnader är skattepliktig för den förtroendevalda. För att kravet på skälighet skall uppfyllas är det därför nödvändigt att den förtroendevaldas skattemässiga konsekvenser av den från kommunen eller landstinget utgivna ersättningen beaktas. Endast den del av ersättningen som återstår efter beskattningen av den förtroendevalda, kan beaktas vid skälighetsbedömningen av ersättningsnivån. Utgångspunkten är att den förtroendevaldas nödvändiga kostnader som uppkommit som en följd av uppdragets utförande skall ersättas fullt ut.
Kommundemokratikommittén föreslår dessutom att visst annat inkomstbortfall, nämligen bortfall av arbetslöshetsersättning och
SOU 2001:48 Ekonomiska villkor
187
bortfall av ersättning från föräldraförsäkring, förs in i det ersättningsberättigade obligatoriska området. Övervägandena i denna del utvecklas nedan. Syftet med de föreslagna förändringarna är att ge vissa grupper av förtroendevalda ökade möjligheter att behålla sina förtroendeuppdrag och att locka grupper av valbara kommunmedlemmar att engagera sig i kommunpolitiken.
7.5.3 Harmonisering med ersättning från socialförsäkringen
Det har kommit till kommitténs kännedom att många förtroendevalda förlorar socialförsäkringsrättslig ersättning då det politiska uppdraget fullgörs. Som Kommundemokratikommittén ser det baseras denna uppfattning till en del på pedagogiska problem.
På ett ekonomiskt plan kan de förtroendevaldas ersättningar och arvoden konstrueras på två sätt. Antingen, vilket är fallet i dag, ingår sådan ersättning i underlaget för den sjukpenninggrundande inkomsten, som ligger till grund för bland annat föräldrapenning. Det innebär att när ersättning utgår exempelvis på grund av föräldraskap, påverkas dess storlek av de inkomster som kan relateras till uppdraget. I gengäld måste man avstå från uppdraget när föräldrapenning utgår. Annars skulle dubbel ersättning utgå.
En annan ekonomisk lösning skulle vara att den förtroendevaldas ersättning och arvoden inte ingick i underlaget för den sjukpenninggrundande inkomsten. Det skulle medföra att exempelvis föräldrapenningen blev lägre. I gengäld skulle det vara möjligt att fullgöra ett förtroendeuppdrag och således uppbära ersättning och arvoden från förtroendeuppdraget parallellt med föräldrapenningen. Denna senare lösning är emellertid inte möjlig, då utgivande av ersättning som baseras på den sjukpenninggrundande inkomsten oftast är förbunden med krav på att man avstår från förvärvsarbete. För att sjukpenning skall utgå måste den försäkrade avstå från förvärvsarbete på grund av sjukdom, och när föräldrapenning utgår skall den försäkrade avstå från förvärvsarbete för att vårda barn.
Även om förtroendeuppdraget inte i formell mening är ett förvärvsarbete, jämställs förtroendeuppdraget med ett sådant vid bedömning av den försäkrades arbetsförmåga. Detta medför att den socialförsäkringsrättsliga ersättningen sätts ned eller dras in i sin helhet, om den försäkrade inte avstår från förtroendeuppdraget. Kommittén har inte för avsikt att föreslå någon förändrad syn på
Ekonomiska villkor SOU 2001:48
188
bedömningen av arbetsförmågan. En förändrad beräkning av underlaget för sjukpenning i den ordning som diskuteras ovan, skulle också få oöverskådliga konsekvenser.
Om en förtroendevald fullgör förtroendeuppdrag under en period då han eller hon uppbär föräldrapenning, blir situationen något annorlunda. När förtroendeuppdraget fullgörs är den förtroendevalda inte ledig från sitt förvärvsarbete för att vårda barn, utan i stället ledig för att fullgöra sitt politiska uppdrag, enligt 4 kap. 11 § kommunallagen. Det innebär att den förtroendevalda skall kompenseras för den uteblivna ersättningen enligt bestämmelserna i 4 kap. 12 §.
Även vid uppbärande av sjukbidrag har, enligt vad kommittén erfar, problem uppstått i förhållande till förtroendevalds ersättning och arvoden. Sjukbidrag och förtidspension är för närvarande en del av pensionssystemet, men enligt vad kommittén erfar kommer ersättning vid långvarig eller varaktig medicinskt grundad arbetsoförmåga att under år 2003 bli en del av sjukförsäkringssystemet. Bedömningen av arbetsförmågan är dock inte föremål för någon översyn.
Bedömningen av arbetsförmågan vid utgivande av sjukbidrag har nyligen förändrats. Tidigare krävdes att den försäkrades arbetsförmåga var nedsatt till 100 procent för att full förtidspension eller fullt sjukbidrag skulle utgå. I dag räcker emellertid 7/8-dels nedsättning för att full ersättning skall utgå. Syftet med denna förändring är att den försäkrade skall kunna vara något aktiv exempelvis i hem- eller fritidsaktiviteter, utan att ersättningens storlek påverkas (se prop. 1997/98:111). Kommundemokratikommittén ser denna förändring som en möjlighet för en försäkrad att utföra visst politiskt förtroendeuppdrag. Ett förtroendeuppdrag av större omfattning medger dock inte de förändrade bestämmelserna. Kommittén ser inte heller en sådan lösning som möjlig.
Ytterligare en ersättningsform som berörts i diskussionen om kompensation är arbetslöshetsersättningen. Förtroendevalda förlorar arbetslöshetsersättning om de inte bedöms stå till arbetsmarknadens förfogande när de fullgör sitt förtroendeuppdrag. I 4 kap. 12 § kommunallagen stadgas att förlorad arbetsinkomst skall ersättas, och sådan inkomst har inte ansetts inkludera arbetslöshetsersättning. Enligt kommitténs förmenande är en lagkonstruktion som i praktiken medför att arbetslösa individer inte kan vara politiskt aktiva, orimlig. Som framgår ovan
SOU 2001:48 Ekonomiska villkor
189
har vi därför valt att föra in bortfall av arbetslöshetsersättning i det område som är obligatoriskt för kommunen eller landstinget.
7.5.4 Möjligheten att använda schablonersättningar
Även om det huvudsakliga syftet med lagstiftningen måste vara kompensation för faktiskt inkomstbortfall, kan möjligheten att i förekommande fall använda sig av ersättningsschabloner vara ett sätt att tillgodose grupper vilkas förlorade inkomst kan vara svår att beräkna. Detta gäller kanske framför allt egna företagare och fria yrkesutövare. Det är möjligt att relatera ersättning till timlön enligt avtal, sjukpenninggrundande inkomst, taxerad inkomst eller något annat underlag.
Att sjukpenningen för anställda, enligt lagen (1991:1047) om sjuklön, ersatts med sjuklön från arbetsgivare under en inledande sjukperiod, förändrar inte möjligheten att använda den sjukpenninggrundande inkomsten som beräkningsgrund.
Inför 1991 års kommunallagsreform förordades inget speciellt system vid beräkning av schabloner, utan valet överlämnades till kommunfullmäktige (prop. 1990/91:117). Kommundemokratikommittén instämmer i denna bedömning. Enligt vad kommittén erfar har dock valet av sjukpenninggrundande inkomst som utgångspunkt för schablonersättning i vissa fall fått negativa konsekvenser för vissa grupper av förtroendevalda. Detta beror på den övre gräns på 7,5 basbelopp som gäller för sjukpenninggrundande inkomst. Inkomster över detta tak beaktas inte. Detta problem kan emellertid komma att lösas eftersom det pågår en diskussion om att höja denna gräns till 10 basbelopp framöver (SOU 2000:121). Ytterligare ett problem med att knyta schablonersättningen till den sjukpenninggrundande inkomsten är att den senare i praktiken kan beräknas olika för å ena sidan anställda och å andra sidan uppdragstagare och egenföretagare. För de förstnämnda görs en prognos över den inkomst som de kan förväntas erhålla framöver. För övriga grupper tas i större utsträckning hänsyn till förfluten inkomst, närmare bestämt den taxerade inkomsten under de tre senaste åren (se RFFS1 1998:12 5 §).
Ett annat område som skulle kunna lämpa sig väl för en schabloniserad ersättning är kompensation för sådan tjänstepension som förtroendevalda förlorar då uppdrag fullgörs. Tjänste-
1 Riksförsäkringsverkets författningssamling.
Ekonomiska villkor SOU 2001:48
190
pensionssystemen skiljer sig åt mellan olika avtalsområden, och en utredning om den förlorade tjänstepensionens storlek i varje enskilt fall är administrativt komplicerad. Enligt vad kommittén erfar undersöker Svenska Kommunförbundet för närvarande hur en sådan schabloniserad pensionsavsättning skulle kunna organiseras. Ett tänkbart förslag är att en årlig avgift om 3,5 procent av den sammanlagda förlust av arbetsinkomster som gjorts under året av den förtroendevalda på grund av fullgörande av förtroendeuppdrag i kommunen eller landstinget, skall inbetalas av kommunen eller landstinget till ett pensionsförsäkringsbolag. Det förefaller rimligt att på detta sätt avsätta en viss procentsats av den summa som utbetalats.
I vilket fall som helst är det kommitténs uppfattning att kravet på skälighet gör att en schabloniserad ersättning i vissa fall är berättigad, även om det innebär att någon förtroendevald inte uppnår full kompensation. Skälet till ovannämnda förslag är den förändring som skett inom tjänstepensionssystemen sedan nuvarande lagtext utformades. Även om en ”förlorad pensionsförmån” i regel kan konstateras först då den förfaller till betalning, så skulle syftet bakom gällande ramlagstiftning – att den enskilde inte skall förlora pension på grund av sitt uppdrag – enligt kommitténs uppfattning kunna anses vara uppfyllt genom en fortlöpande betalning för pensionsintjänandet. Därmed skulle det inte heller finnas några hinder för en retroaktiv tillämpning från kommunens eller landstingets sida.
191
8 De förtroendevalda och informationstekniken
Kommitténs bedömning:
Den moderna informationstekniken kan spela en viktig roll för utvecklingen av den kommunala demokratin. Den kan framför allt bidra till att göra information mer lättillgänglig och till att underlätta diskussion och kommunikation i olika former. För de förtroendevalda är tekniken värdefull när det gäller att ha en dialog med medborgarna, inhämta kunskap och förbereda sammanträden.
Användningen av informationsteknik i demokratins tjänst kommer under de närmaste åren att präglas av försök och experiment. Detta är ett bra sätt att samla erfarenheter om teknikens möjligheter och begränsningar.
De förtroendevalda har en viktig funktion att fylla i dessa demokratiexperiment. Endast genom att de förtroendevalda deltar aktivt kommer sådana försök och experiment att kunna bidra till att samtidigt stärka både deltagardemokratin och den representativa demokratin.
Det är därför angeläget att de förtroendevalda i kommuner och landsting tar ett fastare grepp om strategier och policy när det gäller informationstekniken som redskap för demokratiutveckling.
Kommuner och landsting bör i rimlig utsträckning erbjuda förtroendevalda sådan utrustning och utbildning som behövs för att de fullt ut skall kunna utnyttja den moderna informationstekniken som ett redskap i arbetet med att stärka de demokratiska processerna.
De förtroendevalda och informationstekniken SOU 2001:48
192
8.1 Vårt uppdrag
Kommittén har tolkat sitt uppdrag på följande sätt. Kommittén skall kartlägga vilket praktiskt stöd de förtroendevalda har av den nya informationstekniken i dag, och vad som kan behövas inför framtiden. Kommittén skall också diskutera hur modern informationsteknik kan underlätta de förtroendevaldas arbete, särskilt när det gäller att utveckla en dialog med medborgarna.
8.2 Informationsteknik i den kommunala demokratin
Sedan slutet av 1990-talet förs en omfattande diskussion om både hur och i vilken omfattning den moderna informationstekniken kan bidra till att stärka demokratin. Det är den relativa enkelheten, den omtalade snabbheten, den stora tillgängligheten och den ickehierarkiska strukturen som sammantaget anses tala för en sådan utveckling.
I sammanhanget har begreppet elektronisk demokrati eller edemokrati myntats. Med elektronisk demokrati avses användning av någon form av informationsteknik i olika demokratiska processer. Begreppet är också ett samlingsnamn för en rad olika tekniska lösningar som kan underlätta, bredda och förbättra det demokratiska beslutsfattandet.
8.2.1 Informationsteknikens intåg i demokratin
I diskussionen har huvudsakligen tre faktorer framhållits som bidragande till att informationstekniken kan få en allt större betydelse i de demokratiska processerna. Det handlar om ett minskat intresse för deltagande i traditionella politiska institutioner, god tillgång till datorer och god kunskap om hur de används samt de kommersiella möjligheter som utvecklingen rymmer.
Minskat intresse för traditionella politiska institutioner
Den första faktorn är ett minskat intresse för deltagande i de traditionella politiska institutionerna, och då särskilt de politiska partierna. Informationstekniken får i detta sammanhang två olika roller. De som vill slå vakt om den representativa demokratin framhåller
SOU 2001:48 De förtroendevalda och informationstekniken
193
att informationstekniken kan bidra till att man reparerar bristerna i det rådande demokratiska systemet, bland annat genom att tekniken ger de politiska partierna nya möjligheter att kommunicera med väljarna och bygga nätverk.
De som är anhängare av direktdemokrati framhåller i stället att informationstekniken ger nya möjligheter att komplettera eller rentav ersätta delar av den representativa demokratin med direktdemokrati. Det finns emellertid inget som hindrar att informationstekniken används på olika sätt i olika sammanhang; tekniken kan både bidra till att reparera och komplettera den representativa demokratin.
God tillgång till datorer och god kunskap om hur de används
Den andra faktorn är att relativt många medborgare både har tillgång till datorer och förhållandevis god kunskap om hur datorer och program används. Detta framgår bland annat av en studie av omfattning och användning av informationsteknik som Statistiska centralbyrån genomförde under år 2000 (SCB 2000).
Bland samtliga personer i åldern 16–64 år har drygt 75 procent tillgång till en dator i hemmet, medan 65 procent också har tillgång till Internet i hemmet. Andelen som har tillgång till både dator och Internet är högst bland högre tjänstemän och lägst bland arbetare. Den är också högst i åldrarna 16–19 år och 35–44 år, och lägst i åldern 55–64 år. Mellan män och kvinnor är skillnaderna små. Räknar man också med dem som har tillgång till Internet i arbetet eller under en utbildning stiger andelen till 80 procent.
Av ungdomarna i åldern 16–19 år har nästan 90 procent tillgång till dator i hemmet. Inom denna åldersgrupp har drygt 90 procent tillgång till Internet i hemmet, i arbetet eller under en utbildning. Mycket talar för att Internet framstår som ett självklart redskap om och när dessa, och yngre, kommunmedlemmar vill engagera sig i kommunala frågor.
Knappt 70 procent av samtliga personer i åldern 16–64 år använder Internet. De som inte har tillgång till Internet i hemmet når istället Internet via en dator på arbetsplatsen eller en offentlig plats, till exempel ett bibliotek eller ett Internetcafé.
Användningen av Internet till olika sysslor fördelar sig på följande sätt: informationsinhämtning (62 procent), e-post (60 procent), banktjänster (29 procent), köp av varor eller tjänster
De förtroendevalda och informationstekniken SOU 2001:48
194
(29 procent), kommunikation med offentlig sektor (27 procent) och diskussionsgrupper/e-postlistor (15 procent).
I Kommundemokratikommitténs undersökning om medborgarnas attityder till förtroendeuppdrag, vilken huvudsakligen behandlats i kapitel 5, ingick även frågor om användningen av Internet. Vi frågade respondenterna hur ofta de brukar besöka den egna kommunens webbplats och hur ofta de brukar besöka något politiskt partis webbplats.
Kommunens webbplats besöks dagligen av 1 procent av de svarande, en eller ett par gånger i veckan av 4 procent, en eller ett par gånger i månaden av 9 procent och en eller ett par gånger per år av 17 procent. Återstående 69 procent uppger att de besöker webbplatsen mer sällan eller aldrig.
Ingen av de svarande besöker dagligen något politiskt partis webbplats, men de besöks en eller ett par gånger i veckan av 1 procent, en eller ett par gånger i månaden av 3 procent och en eller ett par gånger per år av 7 procent. Återstående 90 procent uppger att de besöker webbplatsen mer sällan eller aldrig.
Varken den egna kommunens eller något politiskt partis webbplatser besöks alltså särskilt ofta. En stor del av besöken på kommunens webbplats kan antagligen relateras mer till offentlig service än till demokratifrågor.
Kommersiella möjligheter i den elektroniska demokratin
Den tredje faktorn är att företag utnyttjar de kommersiella möjligheterna i utvecklingen av elektronisk demokrati. Etablerade konsultföretag erbjuder kommuner och landsting informations- och kommunikationsmodeller, bland annat i form av portaler och elektronisk ärendehantering, vilka sägs stödja de demokratiska processerna. Samtidigt har det under senare år startats fler nya företag som erbjuder kommuner och landsting skräddarsydda lösningar för medborgardialog, enkätundersökningar och andra former av elektronisk demokrati.
SOU 2001:48 De förtroendevalda och informationstekniken
195
8.2.2 Informationstekniken som demokratisk resurs
Den moderna informationstekniken ger möjligheter att stödja de demokratiska processerna på i huvudsak fyra olika sätt.
Det första sättet är att förbättra informationen. Det kan bli lättare för förtroendevalda och andra kommunmedlemmar att söka information. Medborgarnas möjligheter att påverka och granska kommunens verksamhet kan därigenom öka. De förtroendevalda får också möjlighet att vända sig direkt till kommunmedlemmarna, utan att gå via exempelvis lokaltidningen.
Det andra sättet är att förbättra diskussionen. Det kan bli lättare att föra dialoger, hitta personer med likartade intressen och bygga nätverk. Detta gäller inte bara i relationen mellan förtroendevalda och kommunmedlemmar, utan också förtroendevalda respektive kommunmedlemmar sinsemellan.
Den tredje sättet är att genomföra olika former av röstning. Det kan handla om enkäter, rådslag och opinionsundersökningar, men i förlängningen också om val och folkomröstningar.
Den fjärde sättet är att utveckla diskussionen till olika former av aktion. Det kan då handla om att bygga virtuella politiska rörelser och genomföra till exempel digitala namninsamlingar och kampanjer med hjälp av elektronisk post.
Ett problem är emellertid att den ojämna tillgången till informationsteknik, vilken vi tidigare redovisat, riskerar att förstärka skillnader i samhället. I den utsträckning informationstekniken används för att sprida information är problemet relativt enkelt att åtgärda. Informationen kan spridas även i form av tidningsannonser, broschyrer och andra trycksaker. Men i den utsträckning informationstekniken används också till diskussion, röstning och aktion blir problemen betydligt svårare att ätgärda. Telefon och vanliga brev kan aldrig helt kompensera frånvaron av modern informationsteknik.
Det räcker emellertid inte med att det är blir vanligt att medborgarna har tillgång till dator som att de har tillgång till bil. Först när tillgång till Internet blir lika vanlig som tillgång till telefon, kan man tala om en jämn tillgång bland befolkningen. En annan viktig förutsättning för att informationstekniken skall bli ett användbart och allmänt spritt demokratiskt redskap, är att det finns tillgång till bredbandsuppkoppling och att tekniken, både vad gäller hård- och mjukvara, utvecklas så att den inger ett större förtroende än i dag.
De förtroendevalda och informationstekniken SOU 2001:48
196
8.2.3 Informationstekniken och lokala massmedier
Informationsteknikens utveckling kan även komma att påverka den ”trepartsrelation” som finns mellan förtroendevalda, lokala massmedier och kommunmedlemmar. Pressutredningen konstaterade i sitt betänkande Dagspressen i 1990-talets medielandskap (SOU 1994:94) att massmedierna i detta sammanhang har tre uppgifter: att ge information, att stå för granskning av olika makthavare och att vara forum för debatt. Alla dessa områden kan komma att påverkas av den moderna informationstekniken (Nygren 2001).
När det gäller information etableras nya möjligheter för kommunmedlemmarna att söka efter denna direkt hos kommunen eller landstinget. De förtroendevalda får möjlighet att med till exempel ett nyhetsbrev vända sig direkt till kommunmedlemmarna. Kontakten kommer att kunna ske utan inblandning av lokala massmedier. Samtidigt ger tekniken också massmedierna större möjligheter att söka information hos kommunen eller landstinget.
När det gäller att granska makthavare etableras möjligheter som gör att kommunmedlemmarna på ett enklare sätt än i dag själva kan göra detta, genom att diarier och offentliga handlingar blir tillgängliga på kommunens och landstingets webbplats.
När det gäller debattforum etableras nya möjligheter på Internet. Fler debatter kommer att kunna föras samtidigt, och fler personer kommer att kunna vara med och formulera dagordningen för debatterna. Ett lokalt massmedium kan därför komma att övergå från att vara det centrala debattforumet till att bli ett av flera.
8.2.4 Informationstekniken påverkar demokratin
Informationsteknikens utveckling kommer också att ha effekter på demokratin. Redan i dag finns indikationer på detta. Teknikens snabbhet kan leda till krav på en snabbare politisk process, vilket innebär att tiden för utredning, överläggning och beslut förkortas. Detta kan i sin tur hota demokratins deliberativa kvaliteter, såsom möjligheten till samtal, argumentation och fri diskussion mellan jämlikar.
Den interaktiva och icke-hierarkiska strukturen kan komma att utmana en rad olika organisationsmodeller. Nätverksstrukturen kan leda till att i första hand gemensamma intressen förenar
SOU 2001:48 De förtroendevalda och informationstekniken
197
människor. Därmed sker en gränsupplösning som kan utmana den geografiskt förankrade demokratin. Flyktigheten innebär att webbplatser ständigt förändras och att information försvinner, vilket kan försvåra debatt och ansvarsutkrävande. Sårbarheten ökar också i takt med att samhället blir alltmer teknikberoende.
Teknologiska förändringar föranleder dock inte med automatik förändringar i politiskt beteende. De tekniska nymodigheterna måste översättas till politiska förändringar genom politiskt beslutsfattande. De som kan påverkas av den nya tekniken måste bestämma sig för om de vill anpassa sig till en ny kommunikativ miljö och i så fall på vilket sätt. De måste dessutom fatta beslut om den hård- och mjukvara och tekniska kompetens som krävs för att använda och upprätthålla tekniken (Åström & Brodin 2001).
8.2.5 En demokratisk IT-strategi behövs
Statsvetarna Joachim Åström och Per Brodin konstaterar att kommunerna har tagit sig an den nya informationstekniken utan att ha några uttryckliga, i förväg definierade strategier. Den tydligaste indikatorn på detta är att endast cirka 20 procent av kommunerna har antagit en policy för informationsteknik och demokrati. Intrycket förstärks av att talesmän för kommunerna hävdar att initiativet att använda tekniken ofta tas av enskilda individer utan några egentliga diskussioner inom organisationen. Dessa initiativ beror dessutom ofta på andra kommuners initiativ eller den allmänna retoriken om det framväxande informationssamhället.
En parallell kan dras till en undersökning bland de svenska partiernas kommunorganisationer år 1998, som visade att en majoritet av de tillfrågade ordförandena i samtliga partier ansåg att de ”måste följa med i IT-utvecklingen därför att andra partier gör det”. Svaren antydde att det finns en press från den institutionella omgivningen att inkorporera de tidsenliga idéerna om att använda modern informationsteknik.
Åström och Brodin tolkar situationen som att kommunerna ser ett behov av att använda tekniken eftersom den anses ge dem legitimitet, men att man egentligen inte har bestämt sig för hur den skall användas. Lösningen blir då att anamma de nya idéerna men att försöka hålla dem ”frikopplade” så att de i ganska liten utsträckning får styrande effekter på verksamheten. Man säger att man har anammat den nya tekniken, men den tillåts i praktiken
De förtroendevalda och informationstekniken SOU 2001:48
198
inte få någon större betydelse. En orsak till detta kan vara brist på resurser och kunskap.
Det är angeläget att dessa frågor uppmärksammas. Denna uppgift ligger dock utanför Kommundemokratikommitténs uppdrag. Det ovan sagda utgör emellertid en viktig bakgrund till diskussionen om IT-stöd till förtroendevalda i kommuner och landsting.
8.3 Demokratiska resurser på kommunernas webbplatser
Joachim Åström och Per Brodin har undersökt kommunalpolitikernas syn på hur informationstekniken kan användas för att stödja de demokratiska processerna. Undersökningen har riktats till ordföranden i kommunstyrelser. Enligt undersökningen finns det en allmänt positiv syn på informationsteknikens betydelse för demokratin. Mer än 80 procent av respondenterna instämmer i att tekniken har potential att utveckla demokratin på sikt. Den viktigaste invändningen är att tillgången till tekniken är ojämlikt fördelad bland medborgarna. Hälften av de tillfrågade anser att detta manar till försiktighet (Åström & Brodin 2001).
När det gäller hur informationstekniken kan användas i de demokratiska processerna har de tillfrågade kommunpolitikerna något varierande uppfattning. De flesta är positiva till att använda Internet för att publicera protokoll (91 procent), för att publicera beslutsunderlag (85 procent), som debattforum (76 procent) och för opinionsundersökningar (65 procent), men inte för folkomröstningar (29 procent). De flesta är alltså positiva till att använda Internet inte bara för information utan också för en aktiv kommunikation med kommunmedlemmarna.
Förekomsten av demokratiska resurser på kommunernas webbplatser har undersökts av Åström och Brodin samt av Sveriges kommunaltjänstemannaförbund (SKTF). Båda undersökningarna visar att de förtroendevaldas positiva inställning till informationsteknikens demokratiska potential inte återspeglas i de resurser som finns tillgängliga på kommunernas webbplatser (Åström & Brodin 2001, SKTF 2001).
När det gäller den första möjligheten – att underlätta tillgången till information – har stora steg tagits under de senaste åren. Alla kommuner och landsting har nu egna webbplatser. Omfattning och kvalitet på dessa webbplatser varierar emellertid betydligt. I
SOU 2001:48 De förtroendevalda och informationstekniken
199
många kommuner har tonvikten lagts på offentlig service. Enligt SKTF visar deras undersökning att kommunerna är bättre på att tillhandahålla service i olika former än vad de är på att utveckla medborgardialogen och låta kommunmedlemmarna ta del av och delta i kommunens beslutsprocesser.
Vilken information finns i dag tillgänglig på kommunernas webbplatser? Som exempel kan tas information om och kring kommunfullmäktiges sammanträden. Flertalet kommuner (75 procent enligt Åström och Brodin, 70 procent enligt SKTF) informerar om tid och plats för kommande fullmäktigesammanträden, medan det är betydligt färre kommuner (45 procent enligt Åström och Brodin) som redovisar vad som kommer att diskuteras på sammanträdet, genom att göra ärendelistorna tillgängliga via webbplatsen.
Bara ett fåtal kommuner (4 procent enligt Åström och Brodin, 1 procent enligt SKTF) redovisar vad ärendena handlar om, genom att göra beslutsunderlaget tillgängligt. Efter sammanträdena informerar drygt hälften av kommunerna (60 procent enligt Åström & Brodin, 62 procent enligt SKTF) om vad som beslutats genom att göra protokollen tillgängliga via sin webbplats.
När det gäller den andra möjligheten – att underlätta kommunikation – är antalet tillgängliga resurser mer begränsat. Flertalet kommuner (75 procent) har e-postadressen till kommunstyrelsens ordförande på sin webbplats. Många kommuner visar också epostadresser till ordföranden i samtliga styrelser och nämnder, men det är betydligt färre kommuner som redovisar e-postadresser till alla förtroendevalda. En fjärdedel av kommunerna (26 procent) visar e-postadresserna till minst en tredjedel av de förtroendevalda.
Ett betydligt mindre antal kommuner (14 procent) erbjuder någon form av debattforum. Opinionsundersökningar och chattar förekommer endast i mycket begränsad utsträckning. Endast sex av tio kommuner länkar till de politiska partiernas lokala webbplatser, något som delvis beror på att sådana saknas i flera kommuner.
I tabell 8:1 visas förekomsten av vissa demokratiska resurser på kommunernas webbplatser. Uppgifterna är hämtade ur SKTF:s rapport om demokratiska processer och offentlig service på kommunernas webbplatser. Undersökningen omfattade samtliga kommuners webbplatser och genomfördes i november år 2000.
De förtroendevalda och informationstekniken SOU 2001:48
200
Tabell 8:1 Demokratiska resurser på kommunernas webbplatser (procent)
Resurs Definition
Förekomst
Kalendarium Datum för minst kommunfullmäktiges sam manträden
70
Partilänkar Länkar till de politiska partierna
63
Protokoll Möjlighet att läsa sammanträdesprotokoll
62
Organisationsschema
Karta över kommunens organisation
57
Beslutsinformation Detaljerad beskrivning av beslutsprocessen 39 Ärendelistor Ärendelistor för kommande sammanträden 33
E-postadresser E-postadresser till minst en tredjedel av de förtroendevalda
26
Debattforum Möjlighet att skriva och läsa inlägg
15
Förtroendevalda Presentation av de förtroendevalda med mer än namn och bild
14
Förslagsruta Möjlighet att skicka förslag direkt till kommunen.
10
Svar på frågor Möjlighet att läsa förtroendevaldas svar på insända frågor
6
Opinionsundersökning Möjlighet att tycka till om aktuella frågor
5
Moderator Diskussionsledare som styr debattforumet
3
Webbutsändning Möjlighet att följa kommunfullmäktiges sammanträden på Internet
2
Beslutsunderlag Möjlighet att ta del av underlag för kommande beslut
1
Källa: SKTF (2001).
Bollnäs kommun lade i ett tidigt skede ut kommunala protokoll på Internet och några år senare också beslutsunderlag. Det visade sig då att webbsidor som innehöll beslutsunderlag besöktes i betydligt större utsträckning än webbsidor som innehöll protokoll.
När det gäller den tredje möjligheten – att underlätta olika former av röstning – har endast ett fåtal åtgärder vidtagits. Några få kommuner och någon enstaka stadsdelsnämnd har genomfört enklare former av enkäter och omröstningar. Frågan om val på Internet behandlades av Valtekniska utredningen som i sitt betänkande Teknik och administration i valförfarandet (SOU 2000:125), presenterade ett elektroniskt röstningssystem som uppfyllde vissa grundläggande krav. Utredningen föreslog emellertid att en om-
SOU 2001:48 De förtroendevalda och informationstekniken
201
fattande försöksverksamhet skulle genomföras före ett ställningstagande om tillämpning i verkliga val.
När det gäller den fjärde möjligheten – att utveckla en diskussion om olika former av aktion – är detta knappast en uppgift för den kommunala webbplatsen. Tillgång till information på kommunens webbplats kan emellertid underlätta olika former av politisk verksamhet på Internet.
Sammanfattningsvis har de praktiska åtgärderna när det gäller att använda informationstekniken till stöd för de demokratiska processerna i kommuner och landsting varit relativt begränsade. De försök som startats har varit förhållandevis små och avgränsade och inriktats mer på information än kommunikation och mer på att ge medborgarna service än på att underlätta deras möjligheter till inflytande. Bland de förtroendevalda tycks det emellertid finnas en vilja att i allt större utsträckning använda informationsteknik som ett redskap i de demokratiska processerna.
8.4 De förtroendevaldas användning av informationstekniken
Den moderna informationstekniken kan underlätta de förtroendevaldas arbete i huvudsak i fyra olika sammanhang:
• sammanträdesförberedelser
• dialog med medborgarna
• diskussion och beslutsfattande på sammanträden
• inhämtande av kunskaper.
Inledningsvis skall dock diskuteras de förtroendevaldas tillgång till informationsteknik.
8.4.1 Tillgång till informationsteknik
En grundläggande förutsättning för att kunna använda informationsteknik i något av sammanhangen ovan är tillgång till dator och Internet samt kompetens att utnyttja dessa resurser. Det finns knappast någon anledning att anta att dessa förutsättningar i någon större omfattning skiljer sig mellan förtroendevalda och övriga kommunmedlemmar. Det betyder att ungefär två tredjedelar har tillgång till Internet i hemmet och att en tredjedel inte har det.
De förtroendevalda och informationstekniken SOU 2001:48
202
Omkring en tiondel av alla kommuner har erbjudit de förtroendevalda att ha en kommunalt ägd dator i hemmet. Den förtroendevalda har inte behövt betala för denna dator eller för anslutningen till kommunens server. Ett syfte med erbjudandet har varit att underlätta tillgången till kommunala handlingar och att ge de förtroendevalda bättre möjligheter att kommunicera internt och externt.
Ett annat syfte har varit att säkerställa att de förtroendevalda alla har lika tillgång till dessa resurser, oavsett om de själva äger eller disponerar en dator. Flertalet kommuner har dock begränsat erbjudandet till ett mindre antal förtroendevalda, oftast kommunstyrelsens ledamöter. Linköpings kommun är en av de kommuner som drivit detta längst och har beslutat att erbjuda alla fullmäktigeledamöter en så kallad politikerdator. Denna satsning kommer att utvärderas under år 2002 (Åström & Brodin 2001).
En erfarenhet av att erbjuda förtroendevalda en kommunägd dator är att utrustningen kräver relativt mycket underhåll och support. Kunskaperna varierar avsevärt mellan användarna, och det kan ibland behövs omfattande stödinsatser av kommunens ITansvariga. Några kommuner har i stället satsat på att erbjuda bärbara datorer som lätt kan lämnas in till service eller bytas ut om det uppstår tekniska problem.
Detta kan dock bli opraktiskt för den förtroendevalda som har uppdrag både i kommunen och landstinget och kanske även ytterligare en bärbar dator i sitt arbete. Det blir betydligt enklare om olika uppgifter kan skötas från en och samma dator.
Åström och Brodin har intervjuat förtroendevalda i olika kommuner, som erbjudits och tackat ja till ”politikerdatorer”. Erfarenheterna är överlag positiva. De som svarat är överens om att förtroendeuppdraget på många sätt har underlättats, bland annat därför att det gett fritidspolitikerna större möjligheter att sprida ut arbetet över dygnet. Till exempel minskar beroendet av kommunhusets öppettider.
De förtroendevalda hävdar också i intervjuerna att tillgången till det nya mediet i viss mån underlättat kontakterna med vissa grupper av medborgare som tidigare betraktats som svåra att nå, till exempel ungdomar. Däremot ser de inga tendenser till att arbetsbelastningen minskar. Snarare anser de sig lägga ner mer tid på sitt förtroendeuppdrag i dag jämfört med innan projektet började.
En viktig förutsättning för att politikerna ska kunna använda tekniken, och intressera sig för den, är naturligtvis att de har
SOU 2001:48 De förtroendevalda och informationstekniken
203
adekvat utbildning. Förtroendevalda som inte tidigare har använt datorer på fritiden eller genom arbetet känner av naturliga skäl en viss osäkerhet inför det nya mediet. Det är få kommuner som genomfört kurser för sina förtroendevalda. Många kommuner har ännu inte reflekterat över frågan. De kommuner som erbjudit utbildning har främst vänt sig till de heltidsarvoderade politikerna och möjligen gruppledarna.
Våra slutsatser vad gäller de förtroendevaldas tillgång till informationsteknik kan i korthet sammanfattas på följande sätt. En grundläggande förutsättning för att informationstekniken skall underlätta de förtroendevaldas arbete är att de har tillgång till datorer och uppkoppling till kommunen. Flertalet förtroendevalda har i dag dessa resurser, men det är också många som saknar dem. Mycket talar för att i princip alla förtroendevalda på sikt kommer att av egen kraft skaffa sig dessa resurser. Så länge detta inte har skett, måste kommunen eller landstinget erbjuda de förtroendevalda sådana resurser, om ambitionen är att alla förtroendevalda skall ha samma tillgång till information och kommunikationsmöjligheter. Detta kan emellertid bli relativt kostsamt för kommunen eller landstinget.
En annan slutsats är att de förtroendevalda inte sparar tid på att använda modern informationsteknik. Å ena sidan kan vissa uppgifter lösas snabbare, å andra sidan tillkommer nya uppgifter. Den stora fördelen för den förtroendevalda är den flexibilitet som tekniken ger och som i sig kan underlätta uppdragets utförande. För att få ut så mycket som möjligt av tekniken är det också nödvändigt att de förtroendevalda erbjuds utbildning, inte minst i att söka information.
8.4.2 Sammanträdesförberedelser
Inför sammanträden med förtroendevalda i kommuner och landsting sänds skriftliga handlingar ut med vanlig post. Mängden handlingar varierar, men är i många fall förhållandevis omfattande. Informationstekniken gör det möjligt att snabbt och enkelt överföra dessa handlingar elektroniskt.
I bland annat Stockholms läns landsting har denna möjlighet utnyttjats i relativt stor utsträckning. Omkring en tredjedel av alla fullmäktigeledamöter, samtliga tjänstemän och massmedier har valt att få handlingarna sig tillsända i elektronisk form.
De förtroendevalda och informationstekniken SOU 2001:48
204
De fördelar som brukar framhållas med en sådan modell är att handlingarna, så fort de är färdigställda kan skickas ut snabbare, portokostnaden minskar och den förtroendevalda får möjlighet att skriva ut enbart de handlingar han eller hon vill ta del av. Modellen ger helt enkelt de förtroendevalda mer lästid och större flexibilitet. De förtroendevalda som är vana att arbeta med modern informationsteknik kan antas uppskatta en sådan möjlighet.
Den nackdel som främst brukar framhållas är att det tar förhållandevis lång tid att skriva ut handlingarna och att det kräver en skrivare med god kapacitet. Det framstår som mer rationellt att utskriften sker på ett ställe. En distributionskostnad för papper och färg tillkommer i båda fallen. De förtroendevalda som inte har vana att arbeta med informationsteknik och som saknar en snabb skrivare kan uppleva detta som en rejäl försämring av arbetsförhållandena.
Det finns emellertid en rimlig lösning på detta problem, vilken ger möjlighet till en större flexibilitet. Modellen kan i korthet beskrivas på följande sätt. Handlingarna inför ett sammanträde läggs in i en databas vartefter de blir färdiga. E-post skickas ut till de förtroendevalda med klickbara länkar som pekar direkt på respektive handling. Den förtroendevalda kan då omedelbart nå den aktuella handlingen och skriva ut den om han eller hon vill. När nya handlingar tillförs databasen skickas ny e-post i vilken nya länkar har tillförts. En sådan modell kan ingå som en del av ett elektroniskt ärendehanteringssystem.
De förtroendevalda som förutom denna möjlighet vill ha handlingarna hemsända med vanlig post anmäler detta och får materialet skickat till sig när handlingarna är kompletta. De förtroendevalda som är nöjda med elektronisk distribution anmäler detta och får därefter inga handlingar med vanlig post. Därmed undviks det dubbelarbete som kan bli resultatet av att handlingar skickas både med elektronisk och vanlig post till samma person.
I vissa fall förekommer det att ärenden på grund av olika omständigheter har beretts så sent att det inte bedöms som meningsfullt att skicka ut handlingarna med vanlig post. Det gäller oftast ärenden av brådskande karaktär. Handlingarna föreläggs i stället ledamöterna vid sammanträdets öppnande. Detta är på många sätt olyckligt, eftersom ledamöterna då inte har rimlig tid på sig att sätta sig in i ärendet. I dessa fall kan elektronisk post vara den möjlighet som gör det meningsfullt att skicka ut handlingarna, även om bara någon dag återstår till sammanträdet.
SOU 2001:48 De förtroendevalda och informationstekniken
205
I sammanträdesförberedelserna ingår inte bara inläsning av handlingar, utan också diskussion om de aktuella ärendena. Med den moderna informationstekniken kan olika diskussionsforum skapas på ett relativt enkelt sätt. Dessa kan ordnas i kommunens regi eller av de olika politiska partierna. I sådana forum kan frågor ventileras inför sammanträden och partigruppsmöten. I Norrmalms stadsdelsnämnd i Stockholms kommun har ett sådant diskussionsforum till och med ersatt majoritetens gruppmöte inför nämndsammanträdet.
Med elektroniska diskussionsforum blir det möjligt för förtroendevalda att kommentera och diskutera olika ärenden innan sammanträdet äger rum. Detta skulle kunna snabba på och förenkla mötena väsentligt. Risken finns å andra sidan att de informella diskussionerna ersätter de formella, vilket kan försvåra medborgarnas insyn. Om dialogen sker i uppsplittrade forum i stället för i gemensamma försvåras också deliberativa processer där olika åsikter bryts mot varandra.
En fördel med att informationen sprids via Internet är att tillgången kan breddas. Frågor som tidigare främst diskuterades inom kommunstyrelsen kan till exempel nå fler politiker. Vi har i kapitel 5 diskuterat möjligheten för partierna att till de förtroendevalda i fullmäktige och i nämnder knyta en referensgrupp. Om beslutsunderlag blir tillgängliga via Internet kan partimedlemmar och eventuellt andra intresserade i referensgruppen på ett enkelt sätt få tillgång till det material som skall diskuteras.
Den moderna informationstekniken innehåller i allt större utsträckning så kallade expertsystem. Ett expertsystem kan till exempel vara en modell i vilken användaren kan göra prognoser och simuleringar på grundval av vissa värden som han eller hon själv bestämmer. Ett sådant system kräver en hel del kunskaper hos användaren, men ger samtidigt honom eller henne ett kraftfullt verktyg för inflytande. Sådana expertsystem är i dag, i den utsträckning de finns i kommuner och landsting, huvudsakligen förbehållna tjänstemännen men bör på sikt kunna erbjudas inte bara förtroendevalda utan också allmänheten.
De förtroendevalda och informationstekniken SOU 2001:48
206
8.4.3 Dialog med medborgarna
Kommunernas och landstingens Internetsatsningar har hittills, som tidigare nämnts, inriktats mer på information än kommunikation och mer på att ge medborgarna service än på att underlätta deras möjligheter till inflytande. Om informationstekniken skall kunna bidra till att de förtroendevaldas dialog med medborgarna utvecklas krävs en förbättring av såväl tillgången till information som möjligheten till kommunikation.
Informationen på kommunernas och landstingens webbplatser är förhållandevis god när det gäller tid och plats för sammanträden och när det gäller att i efterhand redovisa vad som har beslutats, åtminstone vad gäller fullmäktige och styrelsen. Däremot är informationen om vilka ärenden som kommer att behandlas bristfällig, och bakgrundsmaterialet till besluten är närmast obefintligt. En grundläggande förutsättning för en dialog mellan de förtroendevalda och kommunmedlemmarna är att alla har tillgång till samma information. Med teknikens hjälp kan såväl ärendelistor som beslutsunderlag, inte bara för fullmäktige och styrelsen utan för samtliga nämnder, bli allmänt tillgängliga.
Vi har tidigare diskuterat möjligheten att fortlöpande lagra sammanträdeshandlingar i en databas som de förtroendevalda har tillgång till. Det finns inget som hindrar att en sådan databas görs allmänt tillgänglig, givetvis med undantag för sekretessbelagda handlingar. Därigenom kan handlingarna bli tillgängliga före sammanträden även för kommunmedlemmar, vilket avsevärt skulle underlätta dialogen mellan dem och de förtroendevalda.
Möjligheterna till kommunikation och diskussion är inte särskilt utvecklade på kommunernas och landstingens webbplatser. För personer som brukar använda Internet är det många gånger ett mindre steg att ta att skicka e-post än att skriva ett vanligt brev till en förtroendevald. Ett första steg är att därför att presentera de förtroendevalda och publicera deras e-postadresser. Några kommuner har redan gjort detta, andra har ännu inte gjort det.
En annan åtgärd är att publicera formulär som kan användas för förslag eller frågor. Flera kommuner har i dag sådana formulär och i några fall kan frågor ställas direkt till fullmäktige och besvaras under allmänhetens frågestund. Några av de stadsdelsnämnder som infört en medborgerlig förslagsrätt har gjort det möjligt att lämna förslag med hjälp av sådana formulär (se kapitel 19).
SOU 2001:48 De förtroendevalda och informationstekniken
207
Några kommuner har byggt upp diskussionsforum. I dessa forum kan såväl förtroendevalda som andra kommunmedlemmar initiera och delta i diskussioner om kommunala frågor. Sådana diskussionsforum har ofta väckt ett stort lokalt intresse, men företeelsen är relativt ny och eventuella långsiktiga effekter på den lokala demokratin har inte kunnat studeras.
Erfarenheterna visar dock att det är viktigt att diskussionsforum har en användarvänlig utformning och att det behövs vissa fastställda debattregler. Det är också angeläget att de förtroendevalda deltar i sådana debattforum, så att de inte reduceras till en mötesplats enbart för medborgare och tjänstemän. Inte minst är det viktigt för att knyta ihop ett sådant diskussionsforum med berednings- och beslutsprocesserna i den representativa demokratin; risken är annars att debattforumet kommer att leva sitt eget liv vid sidan om den demokratiska processens huvudfåra.
För partiernas förtroendevalda blir det alltså en viktig uppgift att förena medborgardialogen med det vanliga politiska arbetet. Det gäller att finna former för att på ett konstruktivt sätt ta tillvara medborgarnas diskussion och synpunkter, oavsett om det kommer många eller få förslag. Häri ligger en stor möjlighet för de politiska partierna att tillvarata informationsteknikens stora potential att stärka den representativa demokratin.
En kommun som kommit relativt långt med att utveckla en elektronisk medborgardialog är Bollnäs kommun. För att kunna delta i Bollnäsdialogen måste man ha registrerat sig. Omkring 2 500 personer är registrerade, vilket motsvarar knappt tio procent av kommunens samtliga invånare. Webbplatsen har omkring 500 besökare i veckan. Varje vecka kommer i genomsnitt tio nya debattinlägg. För varje frågeområde finns en ”svarsskyldig” person. Det kan vara en politiker eller tjänsteman, beroende på vad det är för område. Svar skall lämnas inom två dygn. De förtroendevalda använder i övrigt dialogen i relativt liten utsträckning och inte för debatt sinsemellan.
Bollnäsdialogen har hittills inte haft någon avgörande betydelse för vilka beslut som fattats. Deltagarna är inte representativa för alla kommuninvånare, men de förtroendevalda ser den som en viktig kontaktväg, ett slags fortlöpande opinionsundersökning. Kommunen planerar nu att gå vidare och utveckla en medborgarpanel på nätet.
I Kalix kommun ordnades under hösten år 2000 en tidsbegränsad medborgardialog. Denna dialog koncentrerades till
De förtroendevalda och informationstekniken SOU 2001:48
208
en konkret fråga, nämligen den framtida utformningen av kommunens centrum. Dialogen genomfördes som ett Internetbaserat rådslag och bestod av en enkät, ett diskussionsforum och en chat. Enkäten kunde besvaras via Internet, vanlig post eller automatiskt telefonsvar. Diskussionsforumet var öppet under två veckor och chatten, i vilken även förtroendevalda deltog, var öppen en söndagskväll. I chatten var alla anonyma utom politikerna, och det fanns en moderator. De som inte hade tillgång till Internet kunde svara på enkäten via vanlig post eller automatiskt telefonsvar.
Knappt 1 200 personer deltog i rådslaget och lämnade synpunkter, vilket motsvarade knappt sju procent av kommunens invånare. Jämfört med den andel av befolkningen som normalt brukar engagera sig i ett planärende sågs detta som en stor framgång. En viktig erfarenhet var att de politiska partierna bör engagera sig mer i en medborgardialog av detta slag; nu var förhållningssättet snarast att inte lägga sig i rådslaget.
Norrmalms stadsdelsnämnd genomförde under våren år 2000 en omröstning på Internet om byggandet av ett parkeringshus i stadsdelen. De som inte hade tillgång till Internet kunde i stället skriva brev eller ringa. De som röstade nej till parkeringshuset uppmanades att komma med alternativa förslag. Sammanlagt röstade 620 personer, vilket i och för sig utgör en liten andel av stadsdelens 59 000 invånare. En viktig lärdom var emellertid att många av dem som röstade nej faktiskt också lämnade alternativa förslag, vilka nämnden senare till en del beslutade att genomföra.
Erfarenheterna av omröstningen var positiva. När stadsdelsnämnden under hösten år 2001 genomför ett rådslag om upprustningen av Vasaparken, kommer Internet att spela en viktig roll. Alla med intresse för parken kommer att inbjudas att delta i rådslaget, alltså även medborgare utanför Norrmalm och ungdomar som ännu inte har rösträtt.
Det är emellertid inte självklart i vilket digitalt forum som diskussionen om kommunalpolitiken kommer att föras. Innan informationstekniken slog igenom var de forum som stod till buds huvudsakligen lokaltidningarna och de politiska partierna.
När kommunerna organiserar forum på Internet tar de sig an en ny uppgift. Somliga ser denna utveckling som en naturlig del av den kommunala demokratin, medan andra ser risker med att den fria diskussionen organiseras uppifrån. Lokaltidningarna försöker på flera håll slå vakt om sin ställning i den lokala debatten genom
SOU 2001:48 De förtroendevalda och informationstekniken
209
att samla information och skapa diskussionsforum på den egna webbplatsen.
De politiska partierna öppnar också lokala webbplatser i allt större utsträckning, även om sådana fortfarande saknas på många håll.
Det skall inte uteslutas att kommunens, lokaltidningens och de politiska partiernas webbplatser framöver kommer att konkurrera om den lokalpolitiska debatten. På vilken webbplats en viss diskussion bör föras har kommittén ingen uppfattning om, men det är angeläget att kommunerna och de politiska partierna lokalt knyter ihop sina webbplatser med till exempel länkar, vilket endast sex av tio kommuner gjort. Detta är en enkel men viktig åtgärd som kan bidra till ett kreativt samspel mellan den representativa demokratin och deltagardemokratin.
Den moderna informationstekniken innebär inte att kommunmedlemmarna får mer tid för att engagera sig i kommunala frågor. Men liksom för de förtroendevalda ligger fördelen i flexibiliteten. Fungerar de tekniska lösningarna bra kan man söka information, ta kontakter och framföra sina synpunkter och förslag på det sätt och vid den tidpunkt på dygnet man själv väljer. För många människor är detta att skriva e-post och debattinlägg på Internet en lägre tröskel att ta sig över än att skriva vanliga brev och tala på möten. För andra kan det vara tvärtom, men den nya tekniken innebär inte att de traditionella möjligheterna försvinner. Det är under alla omständigheter angeläget att de tekniska systemens gränssnitt utformas på ett mycket användarvänligt sätt, det vill säga att de i praktiken anpassas till dem som sällan använder systemen.
Mycket talar för att den moderna informationsteknikens genombrott kommer att leda till förändringar i politikerrollen. Den kan på en rad olika sätt underlätta de förtroendevaldas arbete, men särskilt när det gäller dialogen med medborgarna kommer den sannolikt att leda till att kraven på de förtroendevalda ökar. Informationsmängden och inte minst de elektroniska medborgarkontakterna kan förväntas öka i relativt stor utsträckning.
Att följa debatten och skriva inlägg i olika diskussionsforum blir en ny uppgift. Att svara på e-post blir också en ny uppgift som kan bli ganska omfattande om ambitionsnivån är hög. I denna uppgift ingår även att se till att e-post diarieförs hos kommunen på samma sätt som vanlig post. Om beslutsunderlag från nämnder och styrelser blir alltmer lättillgängliga, kan det leda till informella krav på den förtroendevalda att ha kännedom om en rad olika frågor.
De förtroendevalda och informationstekniken SOU 2001:48
210
En åtgärd som kan vidtas för att möta denna utveckling kan vara att sprida förtroendeuppdragen till fler personer. Detta understryker vikten av att fler personer åtar sig politiska förtroendeuppdrag (se även kapitel 5). Men det är sannolikt också ofrånkomligt att både politikerrollen och partiernas interna strukturer på sikt kommer att påverkas av en utveckling som inte bara kräver att varje förtroendevald har tillgång till omfattande information utan också gör det praktiskt möjligt för honom eller henne att skaffa den på ett relativt enkelt sätt.
8.4.4 Diskussion och beslutsfattande på sammanträden
Informationstekniken kan inte ersätta det personliga mötet men väl komplettera det genom möjligheten att föra diskussion på distans. Detta kan vara intressant vid behandling av brådskande ärenden och kanske allra mest i landsting och kommuner med stora avstånd mellan orterna. Den förtroendevalda som därigenom kan komma att slippa ett antal resor till centralorten kan mycket väl uppleva detta som en förbättring av arbetsförhållandena. Även i andra sammanhang finns möjlighet att frigöra tid genom att sammanträda på distans.
Tidigare har telefonsammanträden varit den enda möjliga metoden för att ha möten på distans. I dag finns möjlighet till videokonferenser och andra sätt att kommunicera via Internet.
Något uttryckligt förbud mot telefonsammanträden finns inte i kommunallagen. Det finns dock flera bestämmelser i lagen som talar för att sådana sammanträden inte kan hållas. Konstitutionsutskottet har också behandlat frågan och konstaterat att telefonsammanträden inte står i överensstämmelse med gällande reglering (bet. 1985/86:KU15). I förarbetena till 1991 års kommunallag framhöll regeringen att det visserligen finns fördelar med telefonsammanträden, men att nackdelarna överväger. Detta motiverades bland annat med att rättssäkerhetsintressen gör att vissa typer av ärenden inte är lämpliga att avgöra per telefon. Vidare uppstår problem avseende votering, krav på enighet och dokumentation samt hur sekretessbelagda ärenden skall hanteras (Paulsson, Riberdahl & Westerling 1997).
Dessa skäl är i allt väsentligt tillämpliga också på sammanträden i form av videokonferenser eller över Internet. Ytterligare ett skäl
SOU 2001:48 De förtroendevalda och informationstekniken
211
som talar i samma riktning är svårigheten att göra sådana sammanträden offentliga.
Telefonsammanträden och videokonferenser kan däremot användas för mer informella sammanträden med organ som inte fattar beslut i kommunallagens mening, till exempel projektgrupper och liknande. Detta gäller även för fullmäktige- och nämndberedningar som inte fattar beslut. Partigruppsmöten och koalitionsgruppsmöten inför kommunala sammanträden kan givetvis också genomföras på distans.
Informationsteknikens utveckling, särskilt vad gäller säkerhet och skydd vid överföring av information, talar för att möjligheten att fatta beslut vid ett distanssammanträde på sikt bör utredas. Våren 2001 inleddes en tvåårig försöksverksamhet med videokonferens i allmän förvaltningsdomstol (prop. 1999/2000:142). Denna verksamhet kan ge erfarenheter inför en sådan omprövning.
Informationstekniken kan även användas till att vid sammanträden visualisera beslutsalternativ och testa olika utfall. Detta handlar dock främst om tekniska lösningar som vi avstår från att diskutera i detta sammanhang.
8.4.5 Kunskapsinhämtning och nätverksbyggande
Modern informationsteknik kan användas av de förtroendevalda för att till exempel söka fakta och argument, ta del av aktuell forskning, studera hur olika frågor hanteras i andra kommuner och landsting samt för politiska diskussioner över huvud taget. Redan i dag använder många förtroendevalda Internet för att söka information. Mycket talar för att det på sikt kommer att läggas upp kunskapsbanker för de förtroendevalda. Detta kan ske som en utbyggnad av de politiska partiernas webbplatser, men också på initiativ av andra aktörer och intressenter.
Det är också möjligt för de förtroendevalda att bygga nätverk kring olika sakfrågor inom och över partigränser, kommungränser och andra gränser. Mycket talar för en sådan utveckling, även om erfarenheterna av politiska nätverk på Internet hittills är begränsade.
De förtroendevalda och informationstekniken SOU 2001:48
212
8.5 Våra slutsatser
Den moderna informationstekniken kan spela en viktig roll för utvecklingen av den kommunala demokratin. Den kan framför allt bidra till att göra information mer lättillgänglig och till att underlätta diskussion och kommunikation i olika former. För de förtroendevalda är tekniken värdefull främst när det gäller att ha en dialog med medborgarna, inhämta kunskap och förbereda sammanträden.
Vi väljer själva vad vi vill använda tekniken till. Det är därför angeläget att de förtroendevalda i kommuner och landsting tar ett fastare grepp om strategier och policy när det gäller informationstekniken som redskap för demokratiutveckling.
Användningen av informationsteknik i den lokala demokratins tjänst kommer under de närmaste åren att präglas av försök och experiment. Sådan verksamhet är ett bra sätt att samla erfarenheter om teknikens möjligheter och begränsningar.
De förtroendevalda har en viktig funktion att fylla i de demokratiexperiment som kommer att göras med hjälp av informationsteknik. Endast genom att de förtroendevalda deltar aktivt kommer dessa försök och åtgärder att kunna bidra till att samtidigt stärka både deltagardemokratin och den representativa demokratin. Det är också viktigt att kommunernas, landstingens och de politiska partiernas webbplatser knyts ihop med länkar.
Kommunerna och landstingen bör se till att de förtroendevalda i rimlig utsträckning erbjuds den utrustning och den utbildning som behövs för att de fullt ut skall kunna utnyttja den moderna informationstekniken som ett redskap i arbetet med att stärka de demokratiska processerna.
213
9 Personer med funktionshinder
Kommitténs förslag:
Funktionshindrade ges rätt till skälig ersättning för nödvändiga kostnader för resor till och från kommunala sammanträden m.m. Fullmäktige och nämnder skall verka för att förtroendevalda som har funktionshinder kan delta på lika villkor i handläggningen av fullmäktiges respektive nämndens ärenden.
Kommitténs bedömning:
Enligt den nationella handlingsplanen för handikappolitiken skall lokaler dit allmänheten har tillträde vara tillgängliga för personer med funktionshinder senast år 2010. Kommuner och landsting bör särskilt påskynda det tillgänglighetsskapande arbetet i den kommunala demokratins institutioner. Bestämmelserna vad gäller kommuners och landstings skyldighet att anpassa information så att den blir tillgänglig för personer med funktionshinder bör skärpas. Politiska partier bör se över förekomsten av fysiska och praktiska hinder för funktionshindrade i det partiinterna arbetet samt vidta de åtgärder som är nödvändiga för att undanröja hindren.
9.1 Vårt uppdrag
Kommittén har tolkat sitt uppdrag på följande sätt. Kommittén skall klarlägga vilka fysiska och praktiska hinder det finns för funktionshindrade att delta i den kommunala demokratin samt redovisa förslag till hur sådana hinder kan undanröjas.
Personer med funktionshinder SOU 2001:48
214
9.2 Funktionshindrade i den kommunala demokratin
9.2.1 Olika slags funktionshinder och deras omfattning
Uppgifter om antalet personer i befolkningen med funktionshinder varierar mellan olika undersökningar. Till stor del beror osäkerheten på svårigheter att avgränsa och definiera gruppen funktionshindrade. Klart är dock att funktionsnedsättningar är vanliga bland befolkningen. Enligt Socialstyrelsen har uppskattningsvis runt 10 procent av befolkningen någon form av funktionshinder av varierande svårighetsgrad och komplexitet (Socialstyrelsen 1999). Enligt en tilläggsundersökning till Statistiska centralbyråns ordinarie Arbetskraftsundersökningar (AKU) från år 1998 är andelen personer med funktionshinder ännu större (SCB m.fl. 1999); mer än var sjätte individ (17,1 procent) mellan 16 och 64 år hade enligt denna en fysisk, medicinsk eller psykisk nedsättning som kunde medföra begränsningar i det dagliga livet.
Enligt Socialstyrelsen är de vanligaste fysiska funktionshindren i Sverige i dag rörelsehinder (cirka 400 000 personer i åldern 16–84 år, av vilka 90 000 är beroende av rullstol), hörselnedsättning (minst 300 000 personer, av vilka runt 14 000 är döva), synnedsättning (cirka 135 000 personer, av vilka 13 000 är blinda) talsvårighet (cirka 40 000 personer) och betydande läs- och skrivsvårigheter (300 000–500 000 personer) (Socialstyrelsen 1999).1
Flera av funktionshindren är naturligtvis starkt åldersrelaterade. Bland personer under 65 år uppger endast ett par procent att de är rörelsehindrade eller har nedsatt syn, medan andelen som uppger att de har nedsatt hörsel är något högre. Bland personer över 74 år uppger cirka en tredjedel att de har rörelsehinder och drygt en tredjedel att de har hörselnedsättning. Ungefär var sjunde person över 74 år uppger sig ha nedsatt syn (Socialstyrelsen 1999).
Skillnaden mellan könen är små bland personer under 45 år. Högre upp i åldrarna är fler kvinnor än män rörelsehindrade medan fler män än kvinnor har nedsatt hörsel. När det gäller nedsatt syn finns det ingen nämnvärd skillnad mellan könen (Socialstyrelsen 1999).
1 Uppgifterna om antalet personer med rörelsehinder, hörselnedsättning och synnedsättning är hämtade från SCB:s årliga undersökning av levnadsförhållandena i Sverige (ULF). Uppgiften om antalet personer med betydande läs- och skrivsvårigheter kommer från Svenska Dyslexistiftelsen. Hörselnedsättning innebär här att personen är beroende av hörapparat, synnedsättning att personen inte kan läsa en text i en dagstidning med eller utan glasögon och talsvårighet att personen har svårt att göra sig förstådd (Socialstyrelsen 1999).
SOU 2001:48 Personer med funktionshinder
215
Hjälpbehovet bland funktionshindrade varierar. I AKU uppgav två tredjedelar av de funktionshindrade mellan 16 och 64 år att de inte hade behov av hjälpmedel, stödpersoner eller anpassad arbetsplats för att kunna utföra sitt arbete. Undersökningen visade även att 65 procent av dem som hade något funktionshinder återfanns i arbetskraften, vilket skall jämföras med 78 procent av dem som inte hade något funktionshinder. Av dem som hade anställning var runt 85 procent av såväl funktionshindrade som icke funktionshindrade fast anställda. Både bland funktionshindrade och i totalbefolkningen är ungefär var tionde sysselsatt som egen företagare. Det är heller ingen nämnvärd skillnad mellan sysselsatta funktionshindrade och befolkningen totalt i fråga om fördelningen mellan privat och offentlig sektor.
9.2.2 FN:s standardregler
I december år 1993 antog FN:s generalförsamling enhälligt ett förslag om internationella regler för personer med funktionshinder, de så kallade standardreglerna. Tillsammans med FN:s världsaktionsprogram för handikappade är dessa standardregler för att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet av grundläggande betydelse för handikappolitiken i FN:s alla medlemsländer (Utrikesdepartementet & Socialdepartementet 1995).
En viktig distinktion i FN:s standardregler är skillnaden mellan funktionsnedsättning och handikapp. Begreppet funktionsnedsättning innefattar ett stort antal funktionshinder. Människor kan ha funktionsnedsättningar på grund av fysiska eller intellektuella skador eller sjukdomar, syn- eller hörselskador eller -sjukdomar, medicinska tillstånd eller mentalsjukdomar. Handikapp avser förlust eller begränsning av möjligheterna att delta i samhällslivet på samma sätt som andra. Handikapp beskriver mötet mellan människor med funktionsnedsättning och omgivningen.
Standardreglerna är till antalet 22 stycken. Dessa handlar om förutsättningar för delaktighet på lika villkor (regel 1–4), huvudområden för delaktighet på lika villkor (regel 5–12) och genomförande av standardreglerna (regel 13–22). Följande åtta huvudområden för delaktighet på lika villkor pekas ut: tillgänglighet (gäller såväl den fysiska miljön som tillgång till information), utbildning,
Personer med funktionshinder SOU 2001:48
216
arbete, ekonomisk och social trygghet, familjeliv och personlig integritet, kultur, rekreation och idrott samt religion.
Standardreglerna är inte juridiskt bindande. I stället innebär de ett moraliskt och politiskt åtagande från staternas sida att anpassa samhället till människor med funktionshinder. Alla i samhället – regeringen, offentliga organ på alla nivåer, företag, organisationer m.fl. – har ett ansvar för att reglerna blir kända och respekterade och för att den vision om ett samhälle för alla som reglerna uttrycker också blir verklighet (Utrikesdepartementet och Socialdepartementet 1995). I Sverige har Handikappombudsmannen (HO) i uppdrag att utvärdera de åtgärder som vidtas för att förverkliga FN:s standardregler. Arbetet med att förverkliga standardreglerna genom att ta fram handikappolitiska planer, bland annat ute i kommunerna, går under namnet Agenda 22 efter standardreglernas antal (Handikappförbundens samarbetsorgan 1999).
9.2.3 Den nationella handlingsplanen för handikappolitiken
Våren år 2000 antog riksdagen en ny handlingsplan för handikappolitiken (prop. 1999/2000:79, bet. 1999/2000:SoU14, rskr. 1999/2000:240). Handlingsplanen innebär ett perspektivskifte i svensk handikappolitik. Den ensidiga vård- och omsorgssynen som tidigare präglat politikområdet tonas ned. I stället skall handikappolitiken bedrivas ur ett medborgarperspektiv. Målet för handikappolitiken skall vara ett samhälle som gör det möjligt för personer med funktionshinder att bli fullt delaktiga i samhällslivet. Politiken måste inriktas på demokrati- och rättighetsfrågor och på att förverkliga FN:s standardregler. Det handikappolitiska arbetet skall särskilt inriktas på att undanröja hinder för full delaktighet, att förebygga och bekämpa diskriminering och att ge förutsättningar för självständighet och självbestämmande.
I handlingsplanen gör regeringen bedömningen att insatserna inom handikappolitiken de närmaste åren bör koncentreras till tre huvudområden:
att se till att handikapperspektivet genomsyrar alla samhällssektorer, att skapa ett tillgängligare samhälle, samt att förbättra bemötandet.
SOU 2001:48 Personer med funktionshinder
217
Konkret innebär detta bland annat att krav bör införas i plan- och bygglagen på att enkelt åtgärdade hinder i befintliga lokaler dit allmänheten har tillträde och på befintliga allmänna platser bör vara eliminerade år 2010 och att kraven på tillgänglighet i samband med nybyggnad och ombyggnad bör förtydligas. Kollektivtrafiken bör vara tillgänglig för personer med funktionshinder år 2010. Stora eller ”besöksviktiga” myndigheter skall senast år 2005 ha lokaler, information och övrig verksamhet tillgänglig för personer med funktionshinder. Regeringen slår även fast att vallokaler bör vara tillgängliga för personer med funktionshinder och att funktionshindrade bör ges bättre förutsättningar att delta i utformandet av den kommunala demokratin. I det sistnämnda fallet hänvisar regeringen till Kommundemokratikommitténs arbete.
9.2.4 Hur ser det ut i dag? – Handikappombudsmannens kommunenkät
Hösten år 2000 genomförde HO en enkätundersökning riktad till samtliga Sveriges kommuner. Syftet var att följa upp HO:s tidigare enkäter, vilka genomfördes åren 1996 och 1998, om hur FN:s standardregler för att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning, delaktighet och jämlikhet har förverkligats i kommunerna (Handikappombudsmannen 2001).
Enkätundersökningen från år 2000 visar att drygt hälften av kommunerna har ett handikappolitiskt program. Av dessa grundas tre fjärdedelar på FN:s standardregler. Flera kommuner brister i tillgänglighet till lokaler och information för personer med funktionshinder. Endast en kommun i Sverige, Härjedalens kommun, uppfyller HO:s kriterier för ”mycket bra tillgänglighet” och knappt en tredjedel av kommunerna uppfyller kraven för ”bra tillgänglighet”. Sex av tio kommuner saknar särskilda program för tillgänglighet. Tre fjärdedelar av kommunfullmäktiges lokaler uppfyller HO:s samtliga krav på tillgänglighet för rörelsehindrade. I 94 procent av kommunernas fullmäktigelokaler finns hörselslinga installerad, och en av sex kommuner teckentolkar sina fullmäktigesammanträden. Nästan en femtedel av kommunerna tar inte fram information i anpassad form till personer med funktionshinder vid förfrågan.
En jämförelse över tid visar att andelen kommuner som har ett handikappolitiskt program eller en handikapplan har ökat margi-
Personer med funktionshinder SOU 2001:48
218
nellt sedan år 1998. Av dem som har antagit ett sådant program har andelen kommuner som grundar detta på FN:s standardregler dock ökat markant, från 52 procent år 1998 till 75 procent år 2000. Flera kommuner uppger också att det handikappolitiska programmet skall utvärderas, att det innehåller åtgärder för att undanröja hinder mot delaktighet och jämlikhet för funktionshindrade och att åtgärderna är kopplade till tidsramar och budget. Det finns en svag tendens till att man inte antar det handikappolitiska programmet i fullmäktige utan i stället låter andra politiska organ göra detta. När det gäller tillgänglighet till fullmäktiges lokaler finns ingen skillnad mellan år 1998 och år 2000 vad gäller andelen kommuner som lever upp till HO:s krav. Antalet kommuner som anpassat fullmäktiges lokal för synskadade och allergiker har inte heller förändrats. Däremot har andelen kommuner som installerat hörselslinga ökat. Andelen kommuner som tar fram anpassad information ökar också. Framför allt är det fler kommuner som anpassar informationen via Internet.
HO anser att resultaten av 2000 års enkät är tvetydiga. Till det positiva hör klara kvalitetsförbättringar när det gäller kommunernas policy och planering. FN:s standardregler utgör allt oftare grunden för kommunernas handikappolitiska program. Det har också blivit vanligare att kommunerna kopplar tillgänglighetsskapande åtgärder till budget, och samverkan med handikapporganisationerna har blivit bättre. Negativt är att flera kommuner som i 1998 års enkät uppgav att de skulle anta ett handikappolitiskt program fortfarande inte har gjort det. Alltjämt saknas
Tabell 9:1 Handikappolitiskt program och tillgänglighet i kommunerna 1998 och 2000 (procent ja-svar)
1998 2000
Finns handikappolitiskt program/ handikapplan om delaktighet och jämlikhet för funktionshindrade?
45
52
Är den lokal i vilken fullmäktige håller sina sammanträden anpassad för rörelsehindrade?
74
75
Finns hörselslinga i fullmäktigelokalen?
80
94
Tar kommunen fram information i anpassad form vid förfrågan?
76
81
Har kommunen genomfört någon inventering under de senaste två åren av tillgänglighet till allmänna platser och lokaler som allmänheten har tillträde till?
45
46
Källa: Handikappombudsmannen (2001, 1999).
SOU 2001:48 Personer med funktionshinder
219
program i hälften av kommunerna. När det gäller tillgängligheten konstaterar HO att det är oroande att sex av tio kommuner saknar särskilda program för tillgänglighet. Den nya nationella handlingsplanen för handikappolitiken ställer krav på att enkelt åtgärdade hinder undanröjs, och för att det skall gå krävs mycket större engagemang från kommunerna än vad de i dag visar.
9.2.5 Politisk aktivitet hos personer med funktionshinder
Utifrån 1998 och 1999 års undersökningar av levnadsförhållanden (ULF) har Kommundemokratikommittén låtit Statistiska centralbyrån ta fram uppgifter om politisk aktivitet hos personer med olika funktionshinder. I tabell 9:2 redovisas ett antal medborgerliga aktiviteter hos rörelsehindrade, personer med nedsatt syn, personer med nedsatt hörsel, personer med nedsatt arbetsförmåga, hjälpberoende personer samt hela befolkningen.2 Eftersom funktionshinder är starkt korrelerat med ålder redovisas personer mellan 16 och 64 år och personer mellan 65 och 84 år var för sig.
När det gäller fackligt medlemskap är andelen högre bland anställda med funktionshinder än bland anställda totalt. Störst andel medlemmar i fackföreningar finns bland de rörelsehindrade. Denna grupp är emellertid den minst aktiva av de undersökta grupperna. Mest aktiva tenderar personer med nedsatt hörsel att vara.
Hos den del av befolkningen som är under 65 år är partimedlemskap något vanligare bland funktionshindrade än totalt i befolkningen. Enda undantaget är personer med nedsatt arbetsförmåga, vilka är medlemmar i ungefär samma utsträckning som hela befolkningen. Störst andel medlemmar i de politiska partierna finns hos hörselskadade, synskadade och rörelsehindrade. Skillnaden mellan å ena sidan olika grupper av funktionshindrade och å andra sidan hela befolkningen försvinner emellertid när det gäller aktivitet i partierna. Endast bland synskadade är andelen som har varit på ett partimöte nämnvärt större än i hela befolkningen. Denna grupp är emellertid så liten i undersökningsurvalet att skillnaden inte kan betraktas som statistiskt säker.
2 En definition av de olika grupperna av funktionshindrade finns i SCB:s publikation
Handikappade 1975–1989 (SCB 1992).
Personer med funktionshinder SOU 2001:48
220
Bland personer som är 65 år och äldre är funktionshindrade i ungefär samma utsträckning som i hela befolkningen medlemmar i de politiska partierna, men de går i mindre utsträckning på möten och deltar även mindre aktivt i verksamheten.
Trots att medlemskap i politiska partier är vanligare hos funktionshindrade än i befolkningen som helhet är personer med funk-
Tabell 9:2 Funktionshinder och medborgerlig aktivitet 1998/99 (procent)
Ålder
(år)
Rörelsehindrade
Svårt rörelse-
hindrade
Nedsatt
syn
Nedsatt
hörsel
Nedsatt arbetsförmåga
Hjälpberoende
Hela befolkningen
Fackliga aktiviteter (enbart anställda)
Medlem
16–64 93,9 – – 86,8 87,6 – 81,6
Varit på möte. 16–64 20,8 – – 34,5 28,4 – 31,0 Deltar aktivt i verksamheten
16–64
0
6,3 – – 11,8
0
9,3 –
0
9,4
Partiaktiviteter
Medlem
16–64 65–84
0
8,5 12,1
– 14,1
0
8,8
0
7,1
0
9,0 16,6
0
5,6 13,0
0
7,4 10,7
0
6,0 13,8
Varit på möte 16–64 65–84
0
5,9
0
4,5
–
0
4,1
0
7,4
0
0,8
0
5,0
0
8,4
0
3,7
0
6,0
0
4,7
0
3,8
0
4,5
0
7,0
Deltar aktivt i verksamheten
16–64 65–84
0
1,4
0
1,3
–
0
0,0
0
2,9
0
0,0
0
2,1
0
2,8
0
1,3
0
1,2
0
0,0
0
0,5
0
1,8
0
2,6
Förmåga att överklaga ett beslut av en myndighet
Kan själv.
16–64 65–84
65,7 36,5
– 32,0
61,3 27,2
64,5 47,9
64,9 38,7
66,7 35,4
71,2 50,6
Kan ej själv, men känner någon som kan hjälpa till.
16–64 65–84
24,5 48,3
– 47,2
31,6 51,6
27,8 38,2
27,1 45,6
22,3 47,9
23,0 38,2
Kan ej själv, men vet vart man kan vända sig för att få hjälp.
16–64 65–84
0
4,5
0
3,6
–
0
5,7
0
3,3
0
4,5
0
2,9
0
5,1
0
2,8
0
4,9
0
3,6
0
4,9
0
1,6
0
3,0
Saknar möjlighet att överklaga ett beslut av en myndighet.
16–64 65–84
0
5,3 11,5
– 15,1
0
3,8 16,8
0
4,9
0
8,8
0
5,2 10,8
0
7,4 11,8
0
4,2
0
8,1
Aktivitet i politiska diskussioner
”Brukar inte bry sig om att lyssna när folk börjar prata politik”.
16–64 65–84
12,8 18,7
– 26,0
0
7,6 18,3
10,8 11,9
12,1 16,0
10,9 22,2
0
8,4 11,0
”Brukar för det mesta vara med i diskussionen och säga sin åsikt”.
16–64 65–84
39,3 27,2
– 23,9
30,6 31,8
38,4 29,4
35,6 29,1
34,2 26,0
42,5 30,6
N
Enbart anställda
16–64 16–64 65–84
214
0
74 441
0
39
0
10 141
0
64
0
23 130
787 521 600
778 304 459
129
0
34 315
9 314 6 169 2 152
Källa: SCB.
SOU 2001:48 Personer med funktionshinder
221
tionshinder således inte mer aktiva i verksamheten. Personer med funktionshinder tycks i större utsträckning än övriga vara passiva medlemmar. En analys av enbart partimedlemmar bekräftar detta; av de funktionshindrade som är medlemmar i ett politiskt parti är andelen aktiva i verksamheten mindre än i den totala gruppen partimedlemmar.3
Sannolikheten för att en person som är medlem i ett politiskt parti också skall delta aktivt i partiets verksamhet är alltså mindre bland partimedlemmar med funktionshinder än bland partimedlemmar utan funktionshinder. Personer med funktionshinder tycks med andra ord vara minst lika partipolitiskt intresserade som övriga, men på grund av fysiska och praktiska hinder kan de inte delta fullt ut. En grupp funktionshindrade som har särskilt svårt att övervinna fysiska hinder och således är i stort behov av stöd från omgivningen är gruppen ”hjälpberoende”. Bland dessa är 7,4 procent av dem som är under 65 år och 10,7 procent av dem som är över 65 år medlemmar i ett politiskt parti, men endast 0 respektive 0,5 procent deltar aktivt i verksamheten.
Siffrorna kan tolkas som att det mer är yttre omständigheter som hindrar funktionshindrade från att delta aktivt i politiken än inställningen hos funktionshindrade själva. Medborgarundersökningen som genomfördes i slutet av 1980-talet visade liknande resultat; funktionshindrade hade ett politiskt intresse och engagemang som låg över genomsnittet men ett deltagande som låg under (Petersson, Westholm & Blomberg 1989, se även SCB 1992).
Tabell 9:2 innehåller även uppgifter om hur de svarande bedömer sin förmåga att överklaga beslut av en myndighet. Andelen funktionshindrade som anser sig klara detta på egen hand, utan hjälp från någon utomstående, visar sig vara mindre i samtliga grupper av funktionshindrade än i hela befolkningen. Skillnaden är inte lika stor bland personer under 65 år som bland personer över 65 år. Delvis kompenseras detta av att flera funktionshindrade
3 Bland partimedlemmar som är under 65 år och rörelsehindrade, hörselskadade eller har nedsatt arbetsförmåga (de tre största grupperna i undersökningen) är andelen som deltar aktivt i partiverksamheten 16, 24 respektive 24 procent. Motsvarande siffra bland samtliga partimedlemmar som är under 65 år är 31 procent. Bland partimedlemmar som är 65 år och äldre och rörelsehindrade, hörselskadade eller har nedsatt arbetsförmåga är andelen som deltar aktivt i partiverksamheten 11, 17 respektive 10 procent. Motsvarande siffra bland samtliga partimedlemmar som är 65 år och äldre är 19 procent. Antalet rörelsehindrade, hörselskadade och personer med nedsatt arbetsförmåga i dessa beräkningar är emellertid litet, vilket gör resultaten osäkra. I övriga grupper av funktionshindrade i undersökningen är antalet ännu mindre.
Personer med funktionshinder SOU 2001:48
222
antingen känner någon som skulle kunna hjälpa dem att överklaga eller vet vart man kan vända sig för att få sådan hjälp.
Slutligen innehåller tabell 9:2 uppgifter om aktivitet i politiska diskussioner. Den generella bilden är att olika grupper av funktionshindrade, i större utsträckning än hela befolkningen, inte brukar bry sig om att lyssna när folk börjar prata politik, samt att de i mindre utsträckning brukar vara med i diskussionen och säga sin åsikt. I vissa fall är skillnaderna dock små och inte heller statistiskt säkra. Bland funktionshindrade under 65 år utmärker sig framför allt rörelsehindrade och personer med nedsatt arbetsförmåga som minst benägna att lyssna när folk börjar prata politik och synskadade som minst benägna att diskutera politik. Bland personer som är 65 år och äldre är svårt rörelsehindrade minst aktiva i båda avseendena.
Ytterligare en form av politisk aktivitet är att inneha kommunala förtroendeuppdrag. Enligt kommunernas egna uppskattningar fanns hösten år 2000 totalt 345 förtroendevalda med svårare rörelsehinder, svårare synskada eller svårare hörselskada (Handikappombudsmannen 2001). Eftersom flera kommuner valde att inte besvara denna fråga i undersökningen är det inte lämpligt att räkna ut andelen förtroendevalda med något av dessa funktionshinder. Resultatet tyder dock på att andelen rörelsehindrade, synskadade eller hörselskadade förtroendevalda understiger en procent av det totala antalet förtroendevalda (cirka 44 500 stycken), vilket i så fall tyder på en mycket kraftig underrepresentation.
9.3 Situationer som kräver åtgärder
Kommundemokratikommittén konstaterade i kapitel 6 att förtroendeuppdrag är tidskrävande. Förtroendevalda som har en funktionsnedsättning måste dessutom ofta lägga ned ytterligare tid på att övervinna fysiska och praktiska hinder för sitt deltagande. Det kan handla om att ordna fungerande transporter till och från möten, att få tag i beslutsunderlag i anpassad form, att kontrollera före mötena att det finns hörselslinga i möteslokalen och att kontrollera att lokalen är anpassad för rörelsehindrade, väl belyst etc.
För att kartlägga vilka fysiska och praktiska hinder för funktionshindrade som förekommer i den kommunala demokratin, har kommittén dels träffat och samtalat med flera handikapporga-
SOU 2001:48 Personer med funktionshinder
223
nisationer och kommunalt förtroendevalda med funktionshinder, dels lagt ut ett forskningsuppdrag med uppgift att studera delaktighet för personer med funktionshinder i det kommunalpolitiska arbetet (Larsson 2001). Detta avsnitt bygger således i huvudsak på de uppgifter som framkommit under kommitténs möten samt på resultat från forskningsuppdraget.
I arbetet med att kartlägga fysiska och praktiska hinder för funktionshindrade i den kommunala demokratin har kommittén valt att utgå från fem situationer som politiskt aktiva kan befinna sig i. Det handlar om att komma till och från kommunalpolitiska möten, att komma in i och vistas i en möteslokal, att medverka i politiska sammanträden, att ta del av skriftlig information samt att delta i debatten mellan sammanträdena.
9.3.1 Komma till och från kommunalpolitiska möten
Många förtroendevalda med funktionshinder upplever i dag svårigheter att ta sig till och från politiska möten. Detta gäller särskilt funktionshindrade som inte har eget körkort utan är helt beroende av ett fungerande transportsystem. Transporten till och från olika möten får då ske antingen med kollektivtrafik eller med färdtjänst.
Att kunna ta sig till och från politiska möten med hjälp av kollektivtrafik vore enligt de funktionshindrade själva det mest önskvärda. Som kollektivtrafiken ser ut i dag i flera kommuner är den emellertid otillgänglig för många personer med förflyttningssvårigheter. Även om det generellt sett har skett en förbättring under de senaste åren kvarstår svårigheter att ta sig på och av kollektivtrafikfordon särskilt för rullstolsburna resenärer (Statskontoret 2001). Trots att lagstiftning om handikappanpassning av kollektivtrafiken har funnits sedan slutet av 1970-talet krävs fortfarande mycket arbete innan personer med funktionshinder kan nyttja allmänna kommunikationsmedel i samma utsträckning som icke-funktionshindrade. I den nationella handlingsplanen för handikappolitiken slås fast att kollektivtrafiken bör vara tillgänglig för personer med funktionshinder år 2010 (prop. 1999/2000:79). Med hänvisning till statsbidraget som delas ut för anpassning av den lokala och regionala kollektivtrafiken bedömde dock regeringen att stora delar av denna trafik borde kunna vara tillgänglig redan år 2003.
Personer med funktionshinder SOU 2001:48
224
Ett allmänt problem med kollektivtrafik är att den inte alltid överensstämmer med resenärernas behov. Nyttjande av kollektivtrafik förutsätter i det närmaste boende i en tätort. För boende utanför tätort är förbindelserna i regel betydligt sämre eller rentav obefintliga. Vid resor som måste företas under lågtrafiktid, vilket ofta är fallet när det gäller transport till och från politiska möten, är kollektivtrafiken dessutom långt ifrån alltid ett reellt alternativ, eftersom turerna då är få eller inga.
Lagen (1997:136) om färdtjänst trädde i kraft den 1 januari 1998 och gäller särskilt anordnade transporter för personer med funktionshinder. Samtidigt utgick avsnittet om färdtjänst i socialtjänstlagen. Bakom detta låg att färdtjänst i första hand skulle betraktas som en transportform i stället för en form av bistånd (prop. 1996/97:115). Lagen skulle också skapa incitament till en bättre handikappanpassning av kollektivtrafiken.
Enligt färdtjänstlagen är varje kommun ansvarig för att färdtjänst anordnas. Ett undantag från detta är kommunerna i Stockholms län där landstinget ansvarar för färdtjänsten. Tillstånd till färdtjänst skall enligt 7 § färdtjänstlagen meddelas för dem som på grund av funktionshinder, som inte endast är tillfälliga, har väsentliga svårigheter att förflytta sig på egen hand eller resa med allmänna kommunikationsmedel.
Enligt en utvärdering av den nya lagstiftningen om färdtjänst har 23 procent av landets kommuner infört en begränsning av antalet resor. Detta gäller även inom Stockholms läns landsting (Vägverket 2000). Kommunerna har också vidtagit flera andra åtgärder för att minska kostnaderna inom färdtjänsten. Bland annat förekommer samåkning i ökande grad runtom i landet, vilket ställer krav på förbeställning och att resenären i mindre utsträckning själv kan bestämma hämtningstid.
Flera förtroendevalda med funktionshinder som är beroende av färdtjänst för resor till och från politiska sammanträden uppger att den nya lagstiftningen har gjort förtroendeuppdragen svårare att utöva. Partipolitiskt engagemang och innehav av kommunala förtroendeuppdrag är ofta förknippade med många resor. Begränsningen av antalet färdtjänstresor som införts i vissa kommuner innebär således att förtroendevalda med funktionshinder har svårt att få resorna att räcka till. Ett annat problem för förtroendevalda som är beroende av färdtjänst är att de i regel måste bestämma restiderna på förhand. Politiska sammanträden drar emellertid ofta ut på tiden. Förtroendevalda som är beroende av färdtjänst tvingas
SOU 2001:48 Personer med funktionshinder
225
i sådana fall lämna sammanträdet i förtid och missar därmed resterande punkter på dagordningen. Om tiden för hemresan är omöjlig att beräkna eller om sammanträdet är så sent på kvällen att transportservice har upphört för dagen, finns inte heller någon möjlighet att utnyttja färdtjänst. Enda möjligheten att ta sig hem kan då vara att anlita taxi med dryga kostnader för den förtroendevalda som följd.
Ett speciellt problem gäller för färdtjänstberoende som har uppdrag i landstingen. Enligt 3 § färdtjänstlagen är det kommunerna som ansvarar för att färdtjänst anordnas inom kommunen; resor till annan kommun kan anordnas om det finns särskilda skäl. Förtroendevalda i landstingen som är beroende av färdtjänst, och som inte bor i de kommuner i vilka landstingen håller sina sammanträden, har följaktligen särskilt svårt att få färdtjänstresor till och från sammanträdena.
Kommunerna kan redan i dag fatta beslut om särskilda lösningar för att underlätta funktionshindrades möjlighet att ta sig till och från sammanträden. Att så sker tycks dock vara relativt ovanligt. I en undersökning där samtliga kommuner i Skåne län ingick uppgav fyra kommuner att de hade särskilda ersättningar, till exempel i form av ersättning för vanliga taxiresor, för resor till och från kommunala sammanträden för förtroendevalda med funktionshinder. Av de övriga 22 svarande kommunerna uppgav samtliga att det inte fanns några särskilda regler, utan att resorna fick ske inom ramen för den ordinarie färdtjänsten (Larsson 2001).
9.3.2 Kunna ta sig in i och vistas i en möteslokal
Den nationella handlingsplanen för handikappolitiken lyfter fram tillgänglighet som ett av handikappolitikens huvudområden de närmaste åren. Konkret innebär detta bland annat att det i plan- och bygglagen (1987:10) den 1 juli 2001 införs krav på tillgänglighet och användbarhet för befintliga lokaler och allmänna platser (prop. 2000/01:48, bet. 2000/01:BoU5, rskr. 2000/01:155). Regeringen framhöll i propositionen att aktörerna borde ges rimlig tid för genomförandet. Avsikten var att åtgärderna skulle kunna vidtas i samband med ordinarie underhåll för att därigenom begränsa kostnaderna. Enligt propositionen bör åtgärderna emellertid vara genomförda senast år 2010. Regeringen aviserade också sin avsikt
Personer med funktionshinder SOU 2001:48
226
att efter fem år göra en uppföljning av tillämpningen av den nya lagstiftningen.
Enligt HO:s kommunundersökning år 2000 är de kommunaldemokratiska institutionerna i flera kommuner alltjämt otillgängliga för personer med funktionshinder (Handikappombudsmannen 2001). I var fjärde kommun är den lokal där fullmäktige håller sina sammanträden inte anpassad för rörelsehindrade. Även huvudentrén till den byggnad där sammanträdena hålls är långt ifrån alltid handikappanpassad. Bland annat saknas automatiska dörröppnare i nästan fyra fall av tio. Anpassningen av fullmäktigelokalen till synskadade, allergiker och hörselskadade brister också i flera avseenden. HO ser med oro på det faktum att sex av tio kommuner saknar särskilda program för tillgänglighet. När arbetet med att undanröja enkelt åtgärdade hinder sätter igång kommer det, menar HO, att krävas ett mycket större engagemang från kommunerna för att de skall kunna leva upp till kraven.
I Kommundemokratikommitténs möten med handikapporganisationer och förtroendevalda med funktionshinder vittnar flera om att funktionshindrade har svårt att röra sig i möteslokaler. Svårigheterna gäller framförallt förtroendevalda och i viss utsträckning eventuella åhörare. Bland annat uppger vissa rullstolsburna förtroendevalda att lokalens utformning innebär att de inte kan ta sig upp i talarstolen på egen hand utan måste få hjälp av andra.
Samma bild framkommer i undersökningen om funktionshindrades delaktighet i det kommunalpolitiska arbetet, som utförts på kommitténs uppdrag (Larsson 2001). Enligt undersökningen förekommer det att funktionshindrade inte kan göra sina inlägg från talarstolen utan måste göra dessa från sin egen bänk. Vissa fullmäktigesalar är också så trånga att det är svårt att använda rullstol utan att det blir störande avbrott. Vidare förekommer det att rörelsehindrade inte kan komma till fullmäktigelokalen den vanliga vägen, utan måste ta sig dit via någon bakväg, i ett fall genom byggnadens restaurangkök.
I undersökningen poängteras också att tillgängligheten ofta är ännu sämre i samband med nämnd- och styrelsesammanträden än vid fullmäktigemöten.
SOU 2001:48 Personer med funktionshinder
227
9.3.3 Medverka i politiska sammanträden
Flera förtroendevalda med funktionshinder uppger att de har svårt att medverka i politiska sammanträden. Uppfattningen är också att förståelsen för funktionshindrades behov av hjälpmedel för att kunna medverka, på många håll är dålig. Saknas eller fungerar inte ett visst hjälpmedel som förtroendevalda med funktionshinder är beroende av för att kunna medverka förekommer det ändå att sammanträden påbörjas och genomförs.
Ett konkret problem som beskrivs av förtroendevalda med hörselnedsättning är att sammanträden påbörjas även om teckentolk inte har anlänt eller trots att hörselslinga saknas eller inte fungerar. Förtroendevalda med nedsatt hörsel stängs under sådana omständligheter helt ute från de muntliga överläggningar som sker under ett sammanträde.
Ett problem för förtroendevalda med nedsatt syn uppstår när handlingar delas ut först vid ett sammanträde. Möjligheten att tillgodogöra sig information som delas ut i samband med ett sammanträde är begränsad för samtliga förtroendevalda, men svårigheterna är extra stora för synskadade. En synskadad kan behöva längre tid på sig för att läsa igenom ett material. Om de handlingar som delas ut först vid sammanträdet endast finns i vanligt textformat är de dessutom inte tillgängliga för gravt synskadade. Dessa har då inte ens möjlighet att extensivt läsa materialet. Sker heller ingen utförlig, muntlig föredragning av handlingarnas innehåll tvingas förtroendevalda med nedsatt syn delta i debatten och fatta beslut utan att ha tillgång till samma information som övriga ledamöter. Det har även förekommit att förtroendevalda med nedsatt syn helt förvägrats sammanträdeshandlingar i anpassad form (Larsson 2001).
För flera grupper av funktionshindrade är mötesformerna ofta ett stort problem. Långa sittningar utan pauser är jobbiga för alla, men nästintill omöjliga för till exempel diabetiker.
9.3.4 Ta del av information
Möjligheten att ta del av skriftlig information är olika för olika medborgargrupper. Personer med lässvårigheter behöver lättlästa versioner för att kunna tillgodogöra sig skriftligt material. Döva som inte har svenska som förstaspråk kan behöva få skriftligt material översatt till teckenspråk. Synskadade kan i många fall inte
Personer med funktionshinder SOU 2001:48
228
ta del av vanlig text. Texten behöver då anpassas till en form som är tillgänglig för den synskadade, till exempel punktskrift, ljudkassett eller en större teckenstorlek.
Enligt HO:s kommunundersökning år 2000 tar 81 procent av kommunernas centrala förvaltningar (kommunkansliet och nämndförvaltningar) fram information och dokumentation i anpassad form vid förfrågan (Handikappombudsmannen 2001). Var femte kommun uppger med andra ord att den inte tar fram information och dokumentation i anpassad form om någon ber om det. Vanligast är att information och dokumentation finns i anpassad form via Internet (58 procent), på kassett (55 procent) och på diskett (47 procent). Mindre vanligt är att ta fram information och dokumentation i punktskrift (17 procent).
Rätten att ta del av allmänna handlingar regleras i tryckfrihetsförordningen. Enligt denna är en myndighet skyldig att på begäran lämna ut en handling. Däremot innebär tryckfrihetsförordningens regler ingen skyldighet för en myndighet att till exempel tala in handlingen på band eller på annat sätt anpassa den. Enligt 4 § förvaltningslagen (1986:223) skall varje myndighet lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndigheternas verksamhetsområde. Hjälpen skall lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet.
I sitt slutbetänkande Ett samhälle för alla (SOU 1992:52) föreslog 1989 års Handikapputredning ett tillägg i 4 § förvaltningslagen som innebar, att en myndighet skall se till att personer som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter svårigheter att få tillgång till upplysningar och uppgifter ur allmänna handlingar får behövlig hjälp med detta. Utredningens förslag föranledde inga åtgärder.
I Bemötandeutredningens slutbetänkande Lindqvists nia – nio vägar att utveckla bemötandet av personer med funktionshinder (SOU 1999:21) anfördes att rätten till anpassad information är knuten till grundläggande demokratiska rättigheter. Utredaren föreslog därför att frågan om hur rätten till anpassad information, bland annat med hjälp av den nya tekniken, kunde stärkas skulle behandlas av Demokratiutredningen. Frågan togs dock inte upp av utredningen.
I ett delbetänkande av Offentlighets- och sekretesskommittén,
Offentlighetsprincipen och den nya tekniken (SOU 2001:3), föreslås att utskriftsundantaget i 2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen bör tas bort så att rätten att få en avskrift eller en kopia av en allmän
SOU 2001:48 Personer med funktionshinder
229
handling kommer att gälla i princip generellt, det vill säga oavsett i vilken form handlingen finns lagrad. I dagsläget saknas rätt för den enskilde att få ut en allmän handling, som lagrats i elektronisk form, i annan form än som utskrift. Av 2 kap. tryckfrihetsförordningen framgår att myndigheterna enbart är skyldiga att tillhandahålla utskrifter. Bestämmelserna i 15 kap. 4 § sekretesslagen och 4 och 5 §§förvaltningslagen innebär heller inte någon utvidgning av den enskildes rättigheter enligt tryckfrihetsförordningen i detta avseende. Man kan alltså inte åberopa dessa bestämmelser för att få ut en offentlig handling, som lagrats elektroniskt, i annan form än som utskrift.
Förslaget från Offentlighets- och sekretesskommittén att utskriftsundantaget i 2 kap. 13 § tas bort kommer i praktiken innebära att det införs en skyldighet för myndigheterna att lämna ut allmänna handlingar som finns lagrade elektroniskt i elektronisk form. Förslaget innebär bland annat att synskadades möjligheter att utnyttja rätten till insyn förbättras. En allmän handling som lämnas ut i elektronisk form kan behandlas i den tekniska miljö som synskadade använder som hjälpmedel. Texten i en allmän handling kan därmed läsas upp av ett talsyntesprogram och översättas till punktskrift. Förslaget kan också indirekt innebära bättre tillgänglighet för hörselskadade till allmänna handlingar.
9.3.5 Delta i den politiska debatten mellan sammanträdena
Undersökningar visar att personer med funktionshinder i mindre utsträckning än övriga deltar i politiska diskussioner. Funktionshindrade som är medlemmar i ett politiskt parti är också till en mindre del aktiva i partiets verksamhet. Förklaringarna till detta kan vara dels bristande tillgänglighet till information och i den fysiska miljön, dels övriga medborgares bemötande av personer med funktionshinder.
Förtroendevalda med funktionshinder uppger själva att de politiska partiernas verksamhet ofta brister i tillgänglighet (Larsson 2001). Flera av de praktiska svårigheter som finns vid utövandet av kommunala förtroendeuppdrag finns i ännu högre grad i det partiinterna arbetet. Att inte kunna delta fullt ut i sitt partis politiska aktiviteter har självklart flera nackdelar. Till exempel kan det innebära att man inte blir lika aktuell för olika uppdrag och att
Personer med funktionshinder SOU 2001:48
230
man inte kan utveckla de relationer till partikamraterna som andra aktiva kan göra.
9.4 Överväganden och åtgärder som bör vidtas
Grunden för att personer med funktionshinder skall kunna delta i samhällslivet och i politiken på samma villkor som övriga medborgare är ett samhälle som inte utestänger någon. Detta innebär att lokaler och information måste vara tillgängliga för alla. Det handlar också om att människor som själva inte har någon funktionsnedsättning bemöter funktionshindrade som fullvärdiga medborgare med samma rättigheter som andra att röra sig i samhället, ta del av information, göra sin röst hörd osv.
Den nationella handlingsplanen för handikappolitiken innebär härvidlag ett nödvändigt perspektivskifte i svensk handikappolitik. Den ensidiga vård- och omsorgssynen som tidigare präglat politikområdet tonas ned. Betoningen ligger i stället på medborgarrollen. Handikappolitikens mål är ett samhälle som gör det möjligt för personer med funktionshinder att bli fullt delaktiga i samhällslivet.
En av de grundläggande principerna inom svensk handikappolitik är den så kallade ansvars- och finansieringsprincipen (prop. 1999/2000:79). Den innebär att varje sektor i samhället, till exempel den kommunala, skall utforma och bedriva sin verksamhet så att den blir tillgänglig för alla medborgare, inklusive personer med funktionshinder. Kostnaderna för de nödvändiga anpassningsåtgärderna skall finansieras inom ramen för den ordinarie verksamheten. På sikt torde ett konsekvent genomförande av ansvarsoch finansieringsprincipen kunna innebära kostnadsbesparingar för samhället, eftersom ett tillgängligt samhälle minskar behovet av särskilda insatser för personer med funktionshinder.
I delbetänkandet Vissa grundlagsfrågor (SOU 2001:19) föreslår Författningsutredningen ett grundlagsskydd för utsatta grupper, däribland funktionshindrade. Förslaget innebär bland annat att det allmänna skall motverka diskriminering på grund av funktionshinder. Kommundemokratikommittén anser att förslaget kan bidra till att förutsättningarna för funktionshindrades delaktighet och jämlikhet förbättras i bland annat kommunalpolitiken.
Frågan om vallokalers tillgänglighet för funktionshindrade har behandlats av Valadministrativa utredningen i betänkandet Teknik
SOU 2001:48 Personer med funktionshinder
231
och administration i valförfarandet (SOU 2000:125). Kommundemokratikommittén instämmer i det förslag som avlämnats av
Valadministrativa utredningen vad gäller personer med funktionshinder och röstning i vallokal.
9.4.1 Ersättning för resor till och från sammanträden m.m.
Förtroendevalda med funktionshinder men utan eget körkort har i dag ofta svårt att ta sig till och från sammanträden. Kollektivtrafiken är på många håll inte tillgänglig för personer med förflyttningssvårigheter. Dessutom sammanfaller långt ifrån alltid sammanträdestider med kollektivtrafikens tidtabell. Även färdtjänsten fungerar som tidigare nämnts i många kommuner på ett sådant sätt att den inte är ett tillfredsställande transportalternativ för resor till och från kommunala sammanträden.
Det finns därför en risk att funktionshindrade drabbas av betydande kostnader på grund av uppdragets utförande. Kostnader för transport kan uppstå då den enskilde inte kan utnyttja allmänna kommunikationer eller saknar tillgång till egen bil eller när färdtjänst inte är ett fungerande alternativ. Så kan vara fallet när den förtroendevalda som har rätt till färdtjänst inte har möjlighet att utnyttja denna på grund av att det inte är möjligt att i förväg bestämma tidpunkten för hemresan eller på grund av att fullmäktiges eller nämndens sammanträden ligger så sent på kvällen att transportservice upphört för dagen. Den enda möjligheten kan då vara att anlita taxi med dryga kostnader för den förtroendevalda som följd. I praktiken kan detta bidra till att personer med funktionshinder utestängs från kommunala förtroendeuppdrag.
I dag kan kommuner och landsting frivilligt välja att ersätta sådana kostnader för funktionshindrades resor till och från kommunala sammanträden. Den undersökning som utförts på vårt uppdrag visar dock att detta är relativt ovanligt. Det är emellertid väsentligt att undanröja privatekonomiska hinder för att vara förtroendevald. I syfte att undvika fall där förtroendevalda med funktionshinder saknar möjlighet att få reseersättning, föreslår Kommundemokratikommittén en skyldighet för kommuner och landsting att ersätta sådana kostnader.
Det bör dock betonas att ersättningsskyldigheten skall tolkas mycket restriktivt. Det åligger den enskilda förtroendevalda att välja det billigaste alternativet. Alternativt kan kommunen eller
Personer med funktionshinder SOU 2001:48
232
landstinget välja att ersätta den förtroendevalda enligt ett billigare alternativ, vanligen allmänna kommunikationer, oavsett vilka verkliga kostnader denne haft. Självfallet är det upp till den förtroendevalda att fritt välja kommunikationsmedel. Kommunen eller landstinget är dock endast skyldiga att ersätta upp till kostnaden för det billigaste alternativet. Det är slutligen kommunen eller landstinget som väljer ersättningsnivå med beaktande av vad som kan betraktas som skäligt.
Förslaget att införa viss obligatorisk ersättningsskyldighet avseende resekostnader direkt relaterade till uppdragets utförande innebär ingen inskränkning i den för kommunen eller landstinget frivilliga möjligheten att införa ett sådant ersättningssystem. Denna möjlighet kvarstår och för de kommuner eller landsting som redan i dag har ett sådant system innebär kommitténs förslag ingen större förändring i praktiken.
Ersättningsskyldigheten torde framför allt aktualiseras då sammanträden m.m. avslutas på kvällstid och sedvanliga kommunikationer, färdtjänst eller dylikt inte kan användas. Kommunens eller landstingets skyldighet i detta avseende påverkar inte den eventuella rätt till hjälp från det allmänna som kan föreligga enligt annan lagstiftning.
9.4.2 Ökad tillgänglighet till och i sammanträdeslokaler
De undersökningar Kommundemokratikommittén har tagit del av visar att de kommunaldemokratiska institutionerna ofta brister i tillgänglighet. Lagstiftning som har följt av den nationella handlingsplanen för handikappolitiken innebär bland annat krav på att byggnader som innehåller lokaler dit allmänheten har tillträde skall vara tillgängliga och användbara för personer med nedsatt rörelseoch orienteringsförmåga (prop. 1999/2000:79, bet. 2000/01:BoU5, rskr. 2000/01:155). Något datum när lokalerna senast skall vara tillgängliga finns inte. Enligt regeringen bör emellertid åtgärderna vara genomförda senast år 2010 (prop. 2000/01:48).
För att kunna uppfylla målet om ett tillgängligt samhälle senast år 2010 anser Kommundemokratikommittén att de kommuner och landsting som inte redan har upprättat ett program för tillgänglighet snarast bör göra detta. Därvid bör stor vikt läggas vid tillgänglighet till och i de kommunaldemokratiska institutionerna. Att kunna medverka i politiska sammanträden på lika villkor, utan att
SOU 2001:48 Personer med funktionshinder
233
hindras av fysiska och praktiska hinder, är ytterst en fråga om demokrati och kan sägas vara en rättighet för alla medborgare. Om sammanträdeslokaler och andra lokaler för politisk verksamhet är utformade på ett sätt som innebär att personer med funktionshinder inte kan medverka på lika villkor bör kommuner och landsting åtgärda detta snarast. Kommundemokratikommittén anser därför att kommuner och landsting särskilt bör påskynda det tillgänglighetsskapande arbetet i den kommunala demokratins institutioner.
9.4.3 Beslutsunderlag och debatt skall vara tillgängliga för alla förtroendevalda
I demokratin skall alla ha möjlighet att på lika villkor verka i både de politiska organisationerna och de beslutande församlingarna. Detta är en utgångspunkt i Kommundemokratikommitténs arbete. Det ligger också i linje med den nationella handlingsplanen för handikappolitiken, enligt vilken målet är ett samhälle som gör det möjligt för alla att vara fullt delaktiga i samhällslivet, oavsett förekomst av funktionshinder. Bristande tillgänglighet för funktionshindrade är ur ett sådant perspektiv såväl diskriminerande som odemokratiskt.
Det är inte rimligt att den som är förtroendevald och har ett funktionshinder inför varje sammanträde skall behöva ägna tid åt att själv kontrollera förekomst av hjälpmedel som gör det möjligt att medverka i sammanträdet eller åt att se till att handlingar skickas i anpassad form. I stället bör rutiner utarbetas i kommuner och landsting som innebär att samtliga förtroendevaldas medverkan är möjlig på lika villkor. Sammanträden måste planeras så att de blir tillgängliga för alla ledamöter.
Kommundemokratikommittén anser att det är oacceptabelt att fullmäktige- och nämndsammanträden genomförs om inte samtliga förtroendevalda har samma möjligheter att delta i handläggningar av ärenden.
Vi föreslår därför att kommunallagen tillförs en bestämmelse som innebär att fullmäktige och nämnder skall verka för att förtroendevalda som har funktionshinder på lika villkor kan delta i handläggningen av fullmäktiges respektive nämndernas ärenden. Bestämmelsen inbegriper möjlighet att både ta del av sammanträ-
Personer med funktionshinder SOU 2001:48
234
deshandlingar och delta i de överläggningar som föregår beslutsfattandet.
Bestämmelsen tar fasta på funktionshindrade med varaktig funktionsnedsättning och avser endast sådana generellt verkande åtgärder som kommunen eller landstinget kan vidta i sammanhanget. Bestämmelsen omfattar inte sådana personliga hjälpmedel som den funktionshindrade behöver för att kunna ta del av handlingar eller delta i handläggningen av ärenden.
Någon kostnadsberäkning för de åtgärder som behöver vidtas för att beslutsunderlag och debatt skall vara tillgängliga för funktionshindrade låter sig inte göras. Den direkta kostnaden för en enskild kommun eller ett enskilt landsting beror helt på vilka åtgärder som redan har vidtagits och i vilken utsträckning det finns förtroendevalda som har dessa behov. Styckkostnader för olika åtgärder och hjälpmedel som kan bli aktuella redovisas i bilaga 2 i betänkandet. Den totala kostnaden för enskilda kommuner och landsting torde emellertid bli begränsad.
9.4.4 Myndigheters skyldighet att anpassa information
För att vissa funktionshinder inte skall bli informations- och kommunikationshandikapp krävs att myndigheter anpassar information och dokumentation. Tillgång till samhällsinformation och allmänna handlingar är en förutsättning för att det ska vara möjligt att utöva medborgerliga rättigheter och vara delaktig i samhället. Förekomsten av anpassad information är i grunden en demokratifråga.
I praktiken utestängs i dag stora grupper från kommunalpolitiken genom att de inte har samma tillgång till information som övriga. Kommundemokratikommittén anser att detta inte är acceptabelt. Det faktum att var femte kommun, enligt HO:s kommunundersökning, i dag inte lämnar ut information och dokumentation i anpassad form är allvarligt.
Kommittén anser att det finns skäl att skärpa bestämmelserna vad gäller kommuners och landstings skyldighet att anpassa information. Den nya tekniken innebär också att kostnaderna för att anpassa till exempel allmänna handlingar i sådan form att de kan läsas av synskadade i dag inte kan sägas utgöra något större hinder. Att göra information tillgänglig handlar snarare om ambition och kunskap hos myndigheten.
SOU 2001:48 Personer med funktionshinder
235
Kommundemokratikommittén instämmer i det förslag från Offentlighets- och sekretesskommittén som innebär att utskriftsundantaget i 2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen tas bort (SOU 2001:3). I praktiken innebär förslaget att det införs en skyldighet för statliga och kommunala myndigheter att lämna ut allmänna handlingar som finns lagrade elektroniskt i sådan form. Ett sådant krav skulle förbättra synskadades möjligheter att utnyttja rätten till insyn. En allmän handling som lämnas i elektronisk form kan behandlas i den tekniska miljö som synskadade använder som hjälpmedel och därmed till exempel läsas upp av ett talsyntesprogram och översättas till punktskrift. Förslaget kan också innebära bättre tillgänglighet för döva med teckenspråk som första språk.
En begränsning är att skyldigheten endast omfattar handlingar som är lagrade elektroniskt. Det finns således ingen rätt att få ut handlingar som endast finns i pappersform i elektronisk form. I dag sker emellertid i princip all framställning av information hos myndigheterna på elektronisk väg. Myndigheterna tar också emot information genom elektronisk kommunikation i allt större utsträckning. Det finns även teknik som på ett förhållandevis enkelt sätt medger att information överförs från pappers- till datamedium. Det bör ligga nära till hands för myndigheterna att införskaffa sådan teknik så att all information vid behov ges ut i elektronisk form och sedan också kan göras tillgänglig för den enskilde.
9.4.5 Partierna måste tillse att det partiinterna arbetet är tillgängligt
De politiska partierna utgör en viktig grund för förtroendeuppdrag och annan politisk aktivitet. För den funktionshindrade behövs inte bara tillgänglighet i samband med utövandet av det kommunala uppdraget, utan även att partiets verksamhet är tillgänglig på motsvarande sätt.
Vid Kommundemokratikommitténs möten med handikapporganisationer och kommunalt förtroendevalda med funktionshinder har emellertid framkommit att de politiska partierna ofta brister när det gäller tillgänglighet.
Vi anser därför att de politiska partierna bör se över förekomsten av fysiska och praktiska hinder i det partiinterna
Personer med funktionshinder SOU 2001:48
236
arbetet samt vidta de åtgärder som är nödvändiga för att undanröja hindren.
237
10 Personer med utländsk bakgrund
Kommitténs förslag:
Bestämmelserna om rösträtt i lagen om kommunala folkomröstningar anpassas till bestämmelserna om rösträtt i kommunallagen. Detta innebär att personer med utländskt medborgarskap som har rösträtt i val till kommun- och landstingsfullmäktige också får rösträtt i kommunala folkomröstningar.
Kommitténs bedömning:
−−−− En översyn bör göras av hur frågor som rör det svenska styrelseskicket, partiväsendet och valprocedurer kan lyftas fram i introduktionsutbildningen.
−−−− Insatser bör göras i så kallade utsatta bostadsområden för att öka delaktigheten för grupper som domineras av medborgare med utländsk bakgrund.
−−−− De politiska partierna bör fortsätta att aktivt arbeta för mångfald och förbättrad representativitet.
−−−− Organisationer som kan antas kanalisera personers med utländsk bakgrund intressen och uppfattningar bör ges en tydligare och starkare roll i samråd och dialog med företrädare för kommunerna.
−−−− Kravet på tre års folkbokföring i Sverige för rösträtt och valbarhet vid kommunal- och landstingsval bör tas bort.
−−−− Åtgärder bör vidtas för att öka valdeltagandet bland personer med utländsk bakgrund.
Personer med utländsk bakgrund SOU 2001:48
238
10.1 Vårt uppdrag
Kommittén har tolkat sitt uppdrag på följande sätt. Kommittén skall föreslå åtgärder som underlättar för personer med utländsk bakgrund att åta sig och genomföra politiska förtroendeuppdrag och i övrigt få insyn i den kommunala verksamheten, liksom goda möjligheter att delta i den. Utgångspunkten är att representativiteten bland de förtroendevalda skall förbättras i förhållande till samhällets etniska och kulturella mångfald.
10.2 Bakgrund
Frågor som rör medborgarnas insyn och deltagande i den kommunala demokratin har under de senaste åren behandlats i ett flertal utredningar. Dessa visar såväl en positiv som en negativ bild. Å ena sidan kan man finna engagemang, kunskap, systemtillit och högt deltagande i samhällslivet. Å andra sidan kan man se utanförskap, missnöje och avståndstagande. Demokratiutredningen skriver att utvecklingen under 1990-talet har skapat nya konfliktlinjer och att en av dessa går mellan personer med utländsk bakgrund och den övriga befolkningen (SOU 2000:1). Demokratiutredningen menar att skillnaderna mellan utrikes och inrikes födda svenskars politiska deltagande var obetydliga för 30 år sedan. Förmågan att överklaga beslut, ta kontakter med beslutsfattare och delta i offentliga demonstrationer var ungefär densamma för båda grupperna. Valdeltagandet vid valet år 1976, då utländska medborgare för första gången fick rösta vid allmänna val till kommun-, landstings- och kyrkofullmäktige, blev lågt för svenska förhållanden. I valet använde 60 procent av de röstberättigade personerna med utländsk bakgrund sin rösträtt. Därefter har valdeltagandet minskat successivt. Under 1990-talet var det främst två grupper som röstade i mindre utsträckning än tidigare, nämligen personer med kort utbildning och låg lön samt röstberättigade utländska medborgare. Mest påtagligt minskade valdeltagandet i storstadsförorter med en hög koncentration av personer med utländsk bakgrund (Dahlstedt 2000).
SOU 2001:48 Personer med utländsk bakgrund
239
10.3 Personer med utländsk bakgrund – vilka avses?
Det måste inledningsvis framhållas att gruppen personer med utländsk bakgrund inte på något sätt är homogen. Den rymmer människor med vitt skilda erfarenheter och bakgrund som därmed också har olika förutsättningar och kan möta olika slags svårigheter i den kommunala demokratin.
Begreppet invandrare anses vara grovt generaliserande och underförstår en grupp med gemensamma kännetecken och en samhörighet som är skild från svenskarnas. Begreppet bör därför inte användas på ett sätt som förstärker ett vi-och-de-tänkande och i synnerhet undvikas som benämning på personer som är födda i Sverige (Ds 1999:48).
Det bör även framhållas att kommittén, under arbetets gång, mött flera personer med utländsk bakgrund som ger uttryck för en önskan att själva få definiera sin tillhörighet och inte bli åsatta en stämpel. I detta kan ligga att man känner tillhörighet till och stolthet över såväl Sverige som sitt tidigare hemland och därför vill kallas exempelvis sverigeturk eller sverigefinsk.
Vidare betonas att den etniska tillhörigheten bara är en av flera grupptillhörigheter. Därutöver har man andra grupptillhörigheter som hänger samman med exempelvis ålder, kön, bostadsort eller yrke.
Med personer med utländsk bakgrund avses både utrikes födda personer som själva invandrat och personer födda i Sverige med minst en utrikes född förälder. I texten nedan används dock, vid hänvisningar till forskningsrapporter och liknande, de begrepp som använts av respektive författare.
10.4 Personers med utländsk bakgrund deltagande i den kommunala demokratin
Statsvetaren Anna Kessling har på uppdrag av Kommundemokratikommittén gjort en sammanställning av aktuella forskningsresultat inom det aktuella området, vilka beskriver deltagande i olika aktiviteter och faktorer som kan bidra till att förklara varför personer med utländsk bakgrund är underrepresenterade i de politiska församlingarna.
Personer med utländsk bakgrund SOU 2001:48
240
10.4.1 Valdeltagande
I samband med valet år 1976 fick utländska medborgare som varit folkbokförda i Sverige under minst tre år rösträtt i val till kommun- och landstingsfullmäktige. Ungefär 60 procent av de röstberättigade utländska medborgarna deltog i valet. Valdeltagandet bland svenska medborgare uppgick vid detta val till 90 procent.
Förväntningarna inför 1979 års val var att de utländska medborgarnas deltagande skulle öka eller förbli detsamma som år 1976, då man ansåg att man dragit lärdom av tidigare brister och att de utländska medborgarna fått ökad kunskap och erfarenhet av att rösta i Sverige (Hammar 1979). Utvecklingen i senare val har dock inte gått i önskad riktning, utan valdeltagandet bland utländska medborgare har sjunkit kontinuerligt. Vid valet år 1998 deltog endast 35 procent av de röstberättigade utländska medborgarna. I detta val var det också för första gången möjligt för EU-medborgare samt medborgare i Island och Norge att rösta i kommunoch landstingsvalen under samma förutsättningar som svenska medborgare, det vill säga utan krav på folkbokföring i Sverige under minst tre år före valet.
Sedan valet år 1976 har valdeltagandet minskat betydligt även bland svenska medborgare – från ungefär 90 procent till ungefär 78 procent. Det är således inte bara bland utländska medborgare som valdeltagandet sjunkit, men deras valdeltagande har sjunkit mer än svenska medborgares.
Bland utländska medborgare har kvinnornas valdeltagande varit högre än männens. Skillnaden har dessutom ökat från två till ungefär fem procentenheter vid de senaste valen. Även bland samtliga röstberättigade deltar kvinnor i något större utsträckning än män i valen, men skillnaden är mindre.
De utländska medborgarna följer samma åldersmönster vad gäller röstning som den övriga befolkningen, det vill säga att de unga röstar i mindre utsträckning än de äldre (SCB 1999b).
Utrikes födda personer som blivit svenska medborgare röstar i större utsträckning i kommunalvalen än invandrade med utländskt medborgarskap (Adman & Strömblad 2000). Däremot röstar de utrikes födda i betydligt mindre utsträckning än samtliga röstberättigade i Sverige (SCB 1999b). I riksdagsvalet år 1998 röstade endast 67 procent av de naturaliserade svenskarna (de som förvärvat svenskt medborgarskap), medan motsvarande siffra för samtliga röstberättigade var 82 procent.
SOU 2001:48 Personer med utländsk bakgrund
241
10.4.2 Övriga politiska aktiviteter
I 1998 års rapport från SNS Demokratiråd, Demokrati och medborgarskap, som bygger på 1997 års medborgarundersökning1, framgår att personer med utländsk bakgrund är underrepresenterade även vad gäller andra politiska aktiviteter än röstning. Personer med utländsk bakgrund innefattar i denna studie personer som själva uppgivit att de invandrat till Sverige. För att möjliggöra en jämförelse av olika gruppers politiska aktiviteter har man använt sig av så kallade indextal. Dessa uttrycker den aktuella gruppens läge som en procentandel av det genomsnittliga värdet för hela urvalet eller den del av det som analyseras. Ett indexvärde på 100 innebär att gruppen ligger på samma nivå som genomsnittet, medan ett indexvärde på 150 betyder att gruppen ligger på 50 procent över den genomsnittliga nivån.
Som tabellen visar hade utrikes födda personer generellt sett en lägre grad av politiskt engagemang än infödda. De invandrade ansåg sig ha sämre möjligheter att överklaga myndighetsbeslut, sämre möjligheter att påverka den egna livssituationen i samhället, och de tog färre initiativ till att påverka den egna situationen. De invandrade deltog inte heller i lika stor utsträckning i de politiska partierna, de tog färre kontakter för att påverka någon samhällsfråga och var inte lika aktiva i olika former av manifestationer som personer födda i Sverige. Däremot hade de invandrade en marginellt högre tro på medborgarnas förmåga och kompetens att påverka politiska och administrativa beslut, vilket kan verka paradoxalt med tanke på att de i betydligt mindre utsträckning än infödda svenskar försöker påverka samhällets utveckling.
1 Medborgarundersökningen från år 1997 är en riksrepresentativ intervjuundersökning med 1 460 svarande personer, av vilka 146 uppgav att de själva hade invandrat till Sverige.
Tabell 10:1Valdeltagandet bland de röstberättigade utländska medborgarna och bland samtliga röstberättigade vid kommunfullmäktigevalen 1976–1998 (procent)
År 1976 1979 1981 1985 1988 1991 1994 1998
Utländska medborgare 60 53 52 48 43 41 40 35 Samtliga röstberättigade 90 89 90 88 84 84 84 79
Källa:Petersson (2001a).
Personer med utländsk bakgrund SOU 2001:48
242
Vid en jämförelse med uppgifter ur 1987 års medborgarundersökning visade det sig att klyftorna mellan de invandrade och den övriga svenska befolkningen antingen har vidmakthållits eller ökat under 1990- talet (Petersson m.fl. 1998).
Betydelsen av ursprungsland och vistelsetid i Sverige
I rapporten Resurser för politisk integration undersökte statsvetarna Per Adman och Per Strömblad med hjälp av 1997 års medborgarundersökning huruvida skillnaderna i politisk aktivitet mellan infödda och invandrade kvarstod även när man tog hänsyn till personernas födelseland, vistelsetid i Sverige samt den sociala miljö som personen levde i (Adman & Strömblad 2000). I samtliga analyser har kontrollerats för kön, ålder och utbildning för att försäkra att inga funna samband egentligen har orsakats av en ojämn fördelning av dessa tre faktorer.
Tabell 10:2 Politiska aktiviteter hos personer födda i Sverige och invandrade 1997 (indexmått)
Politiska aktiviteter Födda i Sverige Invandrade
Förmåga att överklaga
102
83
Möjlighet att påverka
102
82
Initiativ
1
101
88
Systemtilltro
100
102
Självtilltro
2
101
87
Partiaktivitet
105
55
Kontakter
3
105
54
Manifestationer
103
74
Kommentar:
1
Initiativ tagna under det senaste året i syfte att påverka den egna situationen i olika
sociala roller.
2
Bedömning av den egna förmågan och kompetensen att påverka politiska och admi-
nistrativa beslut i jämförelse med andra.
3
Försök att under det senaste året via kontakter utöva inflytande i någon samhällsfråga som inte bara berört den intervjuade själv eller dennes familj.
Källa: Petersson m.fl. (1998).
SOU 2001:48 Personer med utländsk bakgrund
243
På grund av urvalets storlek var det inte möjligt att dela in de invandrade efter deras ursprungsland utan i stället delades de in i tre olika ländergrupper. Den första världen motsvarades av det som i dagligt tal kallas västvärlden, det vill säga de västliga industriländerna.2 Den andra världen utgjordes av de forna kommuniststaterna i Östeuropa.3 De så kallade utvecklingsländerna utgjorde i sin tur den tredje världen.4 Det bör i sammanhanget noteras att studiens begränsade urval medför att det är svårt att dra några långtgående slutsatser utifrån materialet.
De som invandrat från första världen föreföll vara de som uppvisade högst politisk aktivitet av de tre grupperna medan de som kom från den andra och tredje världen tenderade att vara något mindre engagerade. Dock var ingen av dessa grupper mer engagerad än de infödda, vilket också talar för att invandrarskapet i sig har betydelse för graden av engagemang.
Det är ett rimligt antagande att antalet år som en person har tillbringat i Sverige har en positiv korrelation med individens grad av politisk aktivitet. Det vill säga ju längre tid en individ har bott i Sverige desto högre är det politiska engagemanget. Admans och Strömblads analyser av invandringsårets betydelse för graden av politiskt engagemang visade att de senast anlända hade lägst medelvärden vad gällde partiaktivitet, kontakter, deltagande i manifestationer, politisk självtilltro och förmåga att överklaga myndighetsbeslut. Detta torde innebära att de invandrades politiska deltagande och tro på sin egen förmåga ökar ju längre tid de är bosatta i Sverige.
Avslutningsvis undersökte Adman och Strömblad hur det politiska deltagandet såg ut hos barn till invandrade. Det visade sig, precis som i 1987 års medborgarundersökning, att barn till invandrade5 var minst lika aktiva som infödda utan invandrarbakgrund. Vad gäller kontakter, deltagande i manifestationer, politisk självtilltro och förmåga att överklaga myndighetsbeslut var de invandrades barn signifikant mer aktiva. Adman och Strömblad fann även att det inte hade någon betydelse om barnen hade en eller två föräldrar som invandrat.
2 Första världens invandrade kommer i huvudsak från Finland, Norge och Danmark.3 Andra världens invandrade kommer i huvudsak från Jugoslavien, Bosnien-Hercegovina, Polen och Estland.4 Tredje världens invandrade kommer i huvudsak från Iran och Libanon.5 Andelen barn till invandrade utgör cirka 4,5 procent av de svarande.
Personer med utländsk bakgrund SOU 2001:48
244
Faktorer som påverkar graden av politisk aktivitet
Flera undersökningar visar att det finns ett positivt samband mellan individens socioekonomiska status (utbildning, yrke och inkomst) och politiska deltagande. Detta innebär således att välutbildade människor med inflytelserika arbeten och hög lön generellt deltar i större utsträckning än lågutbildade och lågavlönade personer med okvalificerade yrken. Förklaringarna till detta samband är många och kan kort sammanfattas med att välbärgade och högutbildade människor oftare har en större andel resurser som är fördelaktiga för det politiska deltagandet. De socioekonomiska faktorerna förklarar dock inte alla skillnader i politisk aktivitet, men de flesta forskare utgår oftast från dessa faktorer innan de går vidare och prövar andra orsaksvariabler (Verba & Nie 1972, Bobo & Gilliam 1990). Utifrån de socioekonomiska faktorernas betydelse har amerikanska statsvetare utvecklat en resursteori där de pekar ut två nödvändiga villkor för politiskt deltagande: att kunna (att ha tillräckliga resurser i form av tid, pengar, språkkunskaper, övning i medborgerliga färdigheter6 och medborgerlig allmänbildning7) och att vilja (att vara tillräckligt intresserad) (Brady, Verba & Schlozman 1995). I teorin ingår också att en persons politiska engagemang bör öka om personen blir uppmanad att delta.
Med utgångspunkt i resursteorin fann Adman och Strömblad att det fanns systematiska skillnader mellan invandrade och infödda med avseende på faktorer som teorin anger skall vara nödvändiga för det politiska deltagandet. Vad gällde att kunna och att bli uppmanad att delta, fann de att invandrade hade lägre inkomster, sämre kunskaper i svenska, sämre övning i medborgerliga färdigheter och sämre medborgerlig allmänbildning samt att de fick färre uppmaningar att delta i politiken än de infödda. Vad gällde politiskt intresse och samhällsintresse fann de däremot ingen skillnad mellan infödda och utrikes födda, vilket innebar att skillnader i politiskt engagemang inte kunde förklaras med att de invandrade var mindre politiskt intresserade (Adman & Strömblad 2000).
6 Hur ofta man inom ramen för arbete, studier eller föreningsliv får möjlighet att vara med och fatta beslut på möten, planera eller sitta ordförande på möten, hur ofta man får möjlighet att förbereda eller hålla anföranden inför möten samt författa texter som är minst några sidor långa och inte är privatbrev.7 Hur man klarar ett antal kunskapsfrågor om det egna landets politik och den offentliga sektorns verksamhet.
SOU 2001:48 Personer med utländsk bakgrund
245
Adman och Strömblad gick sedermera vidare med att analysera om den ojämna fördelningen av ovanstående resurser mellan infödda och invandrade kunde förklara det negativa sambandet mellan invandrarskap och politiskt engagemang. Av de återstående resursfaktorerna hade inkomstfaktorn endast en ringa betydelse för skillnaderna i politiskt engagemang mellan invandrade och infödda. Vid kontroll för de övriga faktorerna (svenskkunskaper, övning i medborgerliga färdigheter, medborgerlig allmänbildning och uppmaning att delta) visade det sig däremot att skillnaderna mellan inföddas och invandrades politiska engagemang och självtilltro minskade med 75 procent eller mer, och de kvarstående skillnaderna mellan invandrade och infödda var inte längre statistiskt säkerställda för någon av de politiska aktiviteterna. De invandrades lägre politiska engagemang kunde följaktligen i princip förklaras med att de hade sämre resurser i form av svenskkunskaper, medborgerliga färdigheter och medborgerlig allmänbildning samt med att det var mindre sannolikt att de skulle bli rekryterade till politiska aktiviteter (Adman & Strömblad 2000).
Marginaliseringen och dess effekter
I sociologen Magnus Dahlstedts rapport Marginaliseringens politiska konsekvenser analyseras ett empiriskt material baserat på intervjuer med ett hundratal personer från Stockholm, Göteborg, Malmö och Umeå (Dahlstedt 2000). Dessa intervjuades i sin egenskap av politiker, tjänstemän eller föreningsaktiva. Gemensamma nämnare för de intervjuade var dels att de flesta vanligen betraktas som invandrare, dels att de alla arbetar för att skapa ett mer integrerat och jämlikt samhälle. Fokus för intervjuerna var det låga valdeltagandet, men resonemangen var så pass breda att de borde kunna generaliseras till allt politiskt deltagande.
Av undersökningen framgår att personer med utländsk bakgrund inte känner sig delaktiga i det svenska samhället, dels på grund av att de inte har samma sociala förutsättningar i form av arbete och inkomst, dels på grund av ett ofta förekommande vioch-de-tänkande i det svenska samhället. Många upplever sig även bli diskriminerade på grund av sin utländska bakgrund bland annat på arbetsplatser, i massmedierna, i politiska partier och av myndigheter. Detta får till följd att de inte känner sig motiverade att delta i några politiska aktiviteter. Flera av de intervjuade vill med anledning av detta poängtera att det för många personer med utländsk
Personer med utländsk bakgrund SOU 2001:48
246
bakgrund är ett medvetet val att inte rösta, då man vill visa att man är missnöjd med det politiska klimatet i landet.
En annan förklaring till det låga politiska engagemanget tros vara bristen på förebilder. Man menar även att det är viktigt att ta hänsyn till representanternas bakgrund och invandringsår när man bedömer hur god invandrarrepresentationen är. Många av dagens förtroendevalda med utländsk bakgrund har mer gemensamt med svenskar än med de nyanlända invandrarna eftersom de oftast har bott i Sverige under en mycket lång tid och är väl integrerade i det svenska samhället.
De intervjuades syn på partiernas roll vad gäller representation för personer med utländsk bakgrund är olika. Vissa tycker att de är öppna för alla medan andra upplever att de är svåra att komma in i. Däremot råder en förhållandevis stor enighet om att partierna inte satsar tillräckligt mycket på frågor som rör personer med utländsk bakgrund, utan att partiföreträdarna visar sig intresserade och försöker etablera kontakt främst i samband valkampanjerna.
10.4.3 Föreningsaktiviteter
Utöver det politiska föreningslivet bedöms människors föreningsengagemang som viktigt för en levande och fungerande demokrati. Ofta talar man om att det rika svenska föreningslivet utgör grunden för Sveriges stabila demokrati. Genom att delta i olika former av organisationer och föreningar tränas människor i medborgerliga färdigheter som exempelvis att samarbeta och ta ansvar för gemensamma angelägenheter. Flera forskare hävdar att ju rikare föreningsliv ett folk har, desto bättre fungerar demokratin (Petersson m.fl. 1998). Integrationspolitiska maktutredningen (Ku 2000:02) har låtit ta fram en specialrapport om invandrades och inföddas engagemang i föreningslivet. Rapporten baserar sig på data hämtade ur 1997 års medborgarundersökning (Strömblad 2001).
Invandrade deltar i mindre utsträckning än infödda i det svenska föreningslivet. Ser man däremot till kategorin infödda med invandrarbakgrund finner man att deras föreningsengagemang är mer likt de inföddas utan invandrarbakgrund än de invandrades. Infödda med invandrarbakgrund har till och med en större andel aktiva medlemmar och en större andel personer med någon form av föreningsuppdrag än de infödda utan invandrarbakgrund.
SOU 2001:48 Personer med utländsk bakgrund
247
Invandrades deltagande i olika föreningstyper
Även jämfört med andra underrepresenterade grupper visar det sig att invandrade har en låg nivå av delaktighet i föreningslivet. Vad gäller infödda med invandrarbakgrund är situationen den omvända, eftersom de i genomsnitt är medlemmar, aktiva och innehar förtroendeuppdrag i större utsträckning än samtliga andra grupper (Strömblad 2001).
Av de trettio föreningstyper som definierades i 1997 års medborgarundersökning var det fackföreningar som hade störst andel medlemmar både bland de invandrade och bland de infödda. Andra föreningstyper som engagerat en stor andel av såväl de invandrade som de infödda var konsumentkooperativ, boendeföreningar och idrottsföreningar. Anledningen till att just fackföreningar och konsumentkooperativ dragit till sig så många medlemmar bland de invandrade, var troligtvis rekryteringsbasens stora bredd. Invandrarorganisationerna återfanns på elfte plats med 4,8 procent medlemmar bland de invandrade (Strömblad 2001).
10.5 Representation
Flera studier har visat att personer med utländsk bakgrund är underrepresenterade i Sveriges olika politiska församlingar (t.ex. Bäck & Soininen 1996, Amin 2000). I detta avsnitt redogörs för i
Tabell 10:3 Medlemskap, aktivitet och uppdrag inom det svenska föreningslivet år 1997 hos infödda och invandrade (procent)
Kategori
Medlem i någon förening
Aktiv i någon
förening
Uppdrag i någon förening
Infödda utan invandrarbakgrund 94,4
50,1
29,1
Infödda med invandrarbakgrund
1
89,4
56,1
37,9
Invandrade
2
79,9
36,1
19,4
Kommentar:
1
Person vars föräldrar invandrat till Sverige.
2
Person som själv invandrat till Sverige.
Källa: Strömblad (2001).
Personer med utländsk bakgrund SOU 2001:48
248
vilken utsträckning utrikes födda personer finns representerade i landstings- och kommunfullmäktige, styrelser och nämnder.
Kommun- och landstingsfullmäktige
Andelen utrikes födda kommunfullmäktigeledamöter utgjorde år 1998 endast 5,4 procent av det totala antalet kommunfullmäktigeledamöter i Sverige, medan andelen utrikes födda i landstingsfullmäktige var 5,7 procent. De utrikes föddas andel av den röstberättigade befolkningen var 12 procent.
Könsfördelningen bland de valda utrikes födda är relativt jämn i såväl landstings- som kommunfullmäktige. Kvinnorna är något överrepresenterade i landstingsfullmäktige, medan männen är överrepresenterade i kommunfullmäktige (SCB 1999c, 1999d).
Styrelser och nämnder
År 1999 lät Svenska Kommunförbundet genomföra en urvalsundersökning som omfattade 2 400 kommunalt förtroendevalda, av vilka 1 786 svarade. Ett syfte med undersökningen var att ta fram underlag för en analys av den kommunala politikerkårens sammansättning
.
Av tabell 10:4 framgår att andelen utlandsfödda var lägst i kommunstyrelserna och högst i kommundelsnämnderna. Jämför man dessa resultat med en studie av de förtroendevalda efter valet år 1992, förefaller det statusmönster som då kunde skönjas fortfarande finnas kvar år 1999 (Bäck & Soininen 1996).
Tabell 10:4 Andel utrikes födda i kommunstyrelser och nämnder år 1999 (procent)
Organ Andel utrikes födda
Kommunstyrelse 3,1 (n=12) Infrastruktur- och skyddsnämnder 6,0 (n=22) Fritids- och kulturnämnder 6,3 (n=12) Pedagogiknämnder 5,3 (n=16) Vård- och omsorgsnämnder 7,1 (n=22) Kommundelsnämnder 12,7 (n=24) Övriga nämnder 7,1 (n=4)
0
Källa: Svenska Kommunförbundet (2000a).
SOU 2001:48 Personer med utländsk bakgrund
249
De utrikes födda är bäst representerade bland ersättarna och sämst representerade på ordförande- och vice ordförandeposterna. Bland ersättarna har de utrikes födda en viss överrepresentation med tanke på att de utrikes födda utgör cirka tolv procent av den valbara befolkningen.
Tabell 10:5 Andel utrikes föddas fördelat på uppdragsposter i kommunala förtroendeuppdrag år 1999 (procent)
Uppdragspost Andel utrikes födda
Ordförande
6,3 (n=15)
Vice ordförande
3,3 (n=9)
Ledamot
7,1 (n=89)
Ersättare
13,8 (n=63)
Källa: Svenska Kommunförbundet (2000a).
Förändringar i representation över tid
På knappt tjugo år har de utrikes föddas representation mer än fördubblats i landstingens fullmäktigeförsamlingar som helhet. Ökningen uppgår till 128 procent. I de kommunala fullmäktigeförsamlingarna har de utrikes föddas representation ökat med drygt 45 procent. Representationen var dock högre där tidigare. Om man tar hänsyn till att de utrikes föddas andel av befolkningen har ökat med drygt 46 procent från år 1980 till år 1998 framstår dock utvecklingen som betydligt mindre positiv. De utrikes föddas ökade representationsandel i kommunfullmäktige är endast marginellt förbättrad om man tar hänsyn till denna grupps ökade andel av befolkningen (SCB 1999c, 1999d).
I samband med senaste valet har dock en förbättring skett om man endast ser till de nyvalda. Av de nya förtroendevalda i kommunerna är tio procent födda i utlandet medan motsvarande siffra för landstingen är åtta procent (Karlsson 2001).
Betydelsen av ursprungsland och vistelsetid i Sverige
Som tidigare nämnts är gruppen utrikes födda en heterogen grupp, och den kan bland annat indelas i olika kategorier baserade på födelseland, invandringsår och kön.
Personer med utländsk bakgrund SOU 2001:48
250
Representationen bland de kommunalt förtroendevalda varierar med etnisk bakgrund. Personer med bakgrund i de nordiska länderna liksom medborgare i länder inom EU och Sydamerika är överrepresenterade. Personer med bakgrund i länder i Asien, Afrika och övriga Europa är däremot kraftigt underrepresenterade.
Invandringsår förefaller ha en viss betydelse för de utrikes föddas representation i den kommunala demokratin. Precis som man kan förvänta sig, med tanke på att det tar tid att lära känna sitt nya hemland och dess politiska system, har den grupp som bott i Sverige längst störst andel representanter i landstings- och kommunfullmäktige. De personer med utländsk bakgrund som kom under åren 1968–1975 förefaller dock skilja sig från detta mönster.
Sannolikheten att bli nominerad och vald
För att kunna bli invald i fullmäktige måste man först bli nominerad och komma med på en valsedel, därefter kan man bli invald. I 1998 års kommunfullmäktigeval blev knappt 53 000 kandidater nominerade, vilket motsvarar 0,76 procent av den valbara befolkningen. I landstingsfullmäktigevalet var sannolikheten att bli nominerad ännu mindre; endast 0,17 procent av den valbara befolkningen blev nominerad. Var fjärde nominerad kandidat blev vald till kommunfullmäktige, medan endast var sjunde kandidat blev vald till landstingsfullmäktige. Detta innebar i sin tur att sannolikheten för en röstberättigad medborgare att bli ledamot i kommunfullmäktige år 1998 var 0,19 procent, respektive 0,02 procent i landstingsfullmäktige.
I valet år 1998 var sannolikheten att bli nominerad till kommuneller landstingsfullmäktige tre gånger så stor för svenska medborgare som för utländska medborgare. Även de utländska medborgare som placerats på partiernas valsedlar hade sämre chans att bli invalda i såväl kommun- som landstingsfullmäktige. Detta antyder att det finns en viss sanning i påståendet att invandrarkandidater endast är ”listpynt”, det vill säga att de placeras på partiernas valsedlar för att det skall ”se bra ut”.
Av utländska medborgare hade medborgare i de nordiska länderna störst antal nominerade och valda kandidater till kommunfullmäktige år 1998. Medborgare i länder tillhörande kategorin ”övriga Europa” hade minst antal valda och nominerade personer i kommunalvalen.
SOU 2001:48 Personer med utländsk bakgrund
251
De medborgare som hade störst sannolikhet att bli nominerade av de utländska medborgarna var personer med medborgarskap i ett EU-land (dock inte Danmark eller Finland). De två kategorier som hade minst chans att bli nominerade var medborgare från kategorierna ”övriga Europa” och ”övriga världen” (0,14 respektive 0,15 procents chans). Medborgare från ”övriga Europa” hade även minst chans att bli invalda i kommunalfullmäktige efter att de placerats på partiernas valsedlar jämfört med de övriga tre kategorierna.
Integrationspolitiska maktutredningen
Regeringen beslutade i september år 2000 att tillsätta en integrationspolitisk maktutredning med uppdrag att beskriva och analysera fördelningen av makt och inflytande inom olika delar av det svenska samhället ur ett integrationspolitiskt perspektiv (Ku 2000:02).
Som framgått ovan har de undersökningar som legat till grund för de redovisade rapporterna baserats på ett tämligen litet urval av personer med utländsk bakgrund. Orsaken till detta är att de utgjort delar av studier som inte varit specifikt inriktade på personer med utländsk bakgrund. För att få ett bättre underlag behövs dels studier som omfattar betydligt fler personer med utländsk bakgrund, dels kvalitativa studier.
Tabell 10:6 Sannolikhet för olika medborgarskapsgrupper att bli nominerade, placerade på valbar plats och valda i 1998 års kommunfullmäktigeval
Sannolikhet i procent att:
nomineras (nominerade/
befolkning)
placeras på valbar
plats (valda/ nominerade)
bli invald
(valda/ befolkning)
Sverige
0,80
25
0,20
Norden
0,33
18
0,06
EU utom Danmark och Finland
0,62
18
0,11
Övriga Europa
0,14
9
0,01
Övriga världen
0,15
14
0,02
Källor: SCB (1999a, 1999b).
Personer med utländsk bakgrund SOU 2001:48
252
10.6 Den kommunala demokratin i introduktionsutbildningen för nyanlända
I samband med att en person beviljas uppehållstillstånd i Sverige skall folkbokföring ske i den kommun där personen avser att vara bosatt. Introduktionsutbildningen skall påbörjas så snart som möjligt efter folkbokföringen. I vissa kommuner kan dock väntetiden vara relativt lång.
Staten lämnar ersättning till kommunerna för kostnader i samband med mottagande och introduktion av skyddsbehövande (jfr 3 kap. utlänningslagen). Ersättning lämnas också för utlänningar som av humanitära skäl fått uppehållstillstånd för bosättning i Sverige och för anhöriga till skyddsbehövande om dessa har ansökt om uppehållstillstånd inom två år från det att anknytningspersonen först togs emot i en kommun. Introduktionsutbildningen skall innehålla svenskundervisning för invandrare (sfi), praktik i den utsträckning som är möjligt, orientering om svenska samhällsförhållanden och svenskt arbetsliv samt information om vardagslivet i en kommun. Introduktionsutbildningen bör utgå från individens behov och förutsättningar, utformas tillsammans med denne och genomföras i samverkan mellan olika parter (prop. 1997/98:16). Introduktionsutbildningen pågår normalt under 24 månader.
Kommundemokratikommittén har låtit genomföra en undersökning av hur frågor som rör kommunal demokrati tas upp i introduktionsutbildningen. Socialantropologen Anna Holmlöv har på kommitténs uppdrag intervjuat den som är ansvarig för introduktionsutbildningen i Ale, Bollnäs, Botkyrka, Eskilstuna, Gotlands, Karlstads, Lidköpings, Luleå, Malmö respektive Växjö kommuner. Urvalet av kommunerna har styrts av önskemål om geografisk spridning, varierade kommunstorlekar samt att kommunernas mottagande av flyktingar och skyddsbehövande inte fick vara alltför begränsat. Syftet med att undersöka hur frågor om kommunal demokrati behandlas i introduktionsutbildningen är att den kan ses som ett lämpligt tillfälle att ge personer med utländsk bakgrund kunskap om hur det lokala beslutsfattandet går till och hur man själv kan ta del i detta.
Det finns både likheter och skillnader mellan de undersökta kommunerna. I vissa kommuner prioriteras praktik eller arbete och i något fall inleds detta redan efter två veckor. I andra kommuner inleds introduktionen med en längre period av undervisning och
SOU 2001:48 Personer med utländsk bakgrund
253
studiebesök hos olika institutioner såsom arbetsförmedling, försäkringskassa, skola och vårdcentral.
Några grundläggande svårigheter synes vara återkommande. De nyanlända har väldigt olika förutsättningar beroende på bland annat utbildningsbakgrund. Resurser saknas dock ofta för att ge undervisning i mindre grupper. Om man har haft traumatiska upplevelser i hemlandet, exempelvis i samband med en krigssituation, eller om man är orolig för anhöriga som finns kvar i hemlandet, kan man ha svårt att ta till sig undervisningen eller till och med sakna möjligheter att delta i den. Även oro för medföljande familjemedlemmars situation kan försämra möjligheterna att koncentrera sig på undervisningen.
Huvuddelen av introduktionen ägnas åt svenskundervisning. En viktig fråga är också att ordna arbete, eftersom det anses att egen försörjning och etablering på arbetsmarknaden underlättar möjligheten att komma in i det svenska samhället.
Samhällskunskapsundervisningen är oftast inte specifikt inriktad på demokratifrågor, utan dessa frågor behandlas där det blir aktuellt i anslutning till andra avsnitt i undervisningen. Det förekommer att samhällsundervisningen är behovsorienterad, det vill säga man diskuterar olika samhällsfrågor efterhand som deltagarna har stött på något som de vill veta mer om, exempelvis hur försäkringskassa eller barnomsorg fungerar.
Det upplevs som svårt att förmedla kunskaper om demokrati, kommunal organisation, val, rösträtt och politiska partier, inte minst till personer som kommer från länder med helt andra styrelseskick. Detta beror dels på att dessa frågor är tämligen abstrakta, dels på att de som deltar i undervisningen inte har hunnit få tillräckligt goda kunskaper i svenska språket.
När det gäller frågan om i vilket skede information om demokrati bör ges, går uppfattningarna isär. Medan somliga menar att information om demokrati och möjligheter till insyn och påverkan är något som man kan ta till sig först efter några års vistelse i Sverige, menar andra att detta är något av det första man bör lära sig eftersom det utgör en förutsättning för att en person själv skall kunna påverka sin situation.
Integrationsverket har gjort en utvärdering av den samhällsinformation som ges till nyanlända invandrare (Integrationsverket 2000). Av rapporten framgår att sfi-skolan är den viktigaste platsen för samhällsinformation. Denna bör ges i flera omgångar och inledningsvis förmedlas via modersmålet, för att därefter successivt
Personer med utländsk bakgrund SOU 2001:48
254
kombineras med information på svenska språket. Det är även viktigt att det finns informationsmaterial som är anpassat till nyanländas begränsade kunskaper i svenska språket.
10.7 De politiska partierna och personer med utländsk bakgrund
10.7.1 Bakgrund
Demokratiutredningen menar att det politiska utanförskapet som har drabbat många personer med utländsk bakgrund är en av de mest dramatiska förändringarna i det svenska samhället. Därför riktar utredningen en uppmaning till de politiska partierna att lyfta upp det etniska perspektivet på samma sätt som man har gjort med könsperspektivet. Först när människor uppfattar att de har reella möjligheter att utöva ett självständigt medborgarskap kan man förvänta sig att de tar de initiativ som krävs för att utöva deras medborgarskap. Görs inget från de politiska partiernas sida kanske utanförskapet består eller till och med ökar.
Etnologen Mirjaliisa Lukkarinen Kvist har på Kommundemokratikommitténs uppdrag genomfört en undersökning i syfte att belysa hur de politiska partierna arbetar för att göra personer med utländsk bakgrund delaktiga som partimedlemmar och förtroendevalda. Lukkarinen Kvists studie redovisas i bilagan till betänkandet. Följande avsnitt innehåller ett kort referat av studien.
10.7.2 Allmänt om undersökningen
Undersökningen består av två delar. Den första delen, som kan beskrivas som ”teoretisk”, omfattar insamling och analys av riksdagspartiernas partiprogram, handlingsplaner och andra skriftliga dokument samt en hearing med företrädare för respektive parti. Vid hearingen representerades partierna av sina partisekreterare och/eller personer som arbetar med frågor som rör etnisk mångfald inom partiet. Den första delen fokuserar bland annat på vilka målsättningar och idéer respektive partiledning har i dessa frågor och vilka åtgärder man har vidtagit. Partiernas offentliga dokument och uttalanden kan antas vara tillgängliga för både partimedlemmar och allmänheten.
SOU 2001:48 Personer med utländsk bakgrund
255
Den andra delen rör en mer ”praktisk” del av arbetet för etnisk mångfald och beskriver hur målsättningar och idéer omsätts i det lokala partiarbetet. Denna del omfattar intervjuer med partiföreträdare på lokal nivå och kommunalt förtroendevalda inom de partier som finns representerade i riksdagen. Intervjuer har genomförts med sammanlagt 20 personer i fyra kommuner. Hälften av de intervjuade har utländsk bakgrund. Respektive lokal partiorganisation har lämnat förslag på vilka personer som skall intervjuas.
Samtliga intervjuade på den lokala nivån kan beskrivas som politiska aktörer i den meningen att de är aktiva medlemmar i politiska partier. De har varit aktiva olika länge. En del har gjort politisk karriär och kommit långt både i partiet och kommunpolitiken, andra befinner sig i början av sin politiska bana. Samtliga kan beskrivas som väl integrerade i det svenska samhället och det politiska livet. Studien dokumenterar de intervjuades tankar och föreställningar om etnisk mångfald. Från sina specifika utgångspunkter har de gjort sina erfarenheter i samhällslivet och politiken, tolkat dem och utvecklat handlingsstrategier för arbete med etnisk mångfald. Utgångspunkterna bestäms inte enbart av personernas position i det politiska livet, utan också av deras yrkeserfarenhet, klasstillhörighet samt kulturella och etniska tillhörighet.
Den bild som ges i intervjuerna är sannolikt till stora delar ett resultat av de intervjuades perspektiv som politiskt aktiva. Man kan anta att bilden hade blivit en annan om de intervjuade var personer som av någon orsak hade lämnat sitt parti eller sina kommunalpolitiska uppdrag. Det finns en risk att de som är inne i systemet, inte ser de strukturella hinder och svårigheter som andra personer kan ha stött på och hindrats av. Det finns också en risk att man med tiden blir hemmablind och därför inte ser hinder och svårigheter i partistrukturen eller politiken i stort. De egna eventuella erfarenheterna av sådana svårigheter kan ligga långt bakåt i tiden och kan ha suddats ut eller förminskats av tidens gång.
Vidare kan de intervjuade politiska aktörerna tänkas vilja tala väl om sitt parti. Det är naturligt att man vill beskriva sitt parti på ett positivt sätt. Å andra sidan kan en etablerad position ge en större frihet att framföra kritiska synpunkter. Om man beaktar dessa anmärkningar bör intervjuerna kunna ge en tillfredsställande bild av praktiken i partierna och kommunpolitiken.
Personer med utländsk bakgrund SOU 2001:48
256
10.7.3 Engagemang
Vägen in i politiken, som partimedlem och som förtroendevald, visar sig se väldigt olika ut för olika personer. Någon har gått med i en politisk förening eftersom föreningen erbjuder en social samvaro. För någon har det politiska engagemanget varit en självklar och naturlig fortsättning på ett politiskt engagemang i det tidigare hemlandet, medan någon annan har blivit uppmuntrad av sin omgivning att gå med i ett politiskt parti.
Det tycks finnas flera orsaker till att personer med utländsk bakgrund är mindre engagerade i det politiska partierna och till att deras valdeltagande är relativt lågt. Den sociala och ekonomiska fattigdomen går ofta hand i hand med politiskt utanförskap. Marginalisering är inte enbart en fråga om ekonomisk fattigdom, utan något betydligt vidare. Andra orsaker kan vara att människor känner sig svikna av den förda politiken. Personer med utländsk bakgrund saknar förebilder och politiker att identifiera sig med och upplever att de svenska valen inte berör dem eftersom de inte kan identifiera sig med frågor i den svenska politiken. Andra menar att det finns ett stort intresse för politik bland personer med utländsk bakgrund.
Svenska språket kan upplevas som ett hinder för ett politiskt engagemang. Det politiska fackspråket eller den politiska jargongen kan också utgöra ett problem.
Den diskriminering som förekommer i det svenska samhället kan också vara en bidragande orsak till det bristande engagemanget.
Man uppfattar att partierna inte är närvarande i människors vardag mellan valen. Partierna har också misslyckats med att förklara för människor vikten av att rösta och att engagera sig i politiken.
Det är uppenbart att inte alla grupper är representerade i det politiska livet och därmed inte heller alla erfarenheter och perspektiv. Man kan dock inte säga att alla personer med utländsk bakgrund står utanför det politiska livet. Personer med utländsk bakgrund är inte en homogen grupp, och det finns flera förtroendevalda med utländsk bakgrund. Grupper som kommer från länder utanför Europa är kraftigt underrepresenterade bland de lokalt förtroendevalda, medan invandrare från de nordiska grannländerna har en bättre representation.
SOU 2001:48 Personer med utländsk bakgrund
257
Inför valet år 1998 vidtogs särskilda åtgärder i storstädernas förorter för att stimulera valdeltagandet. Trots detta sjönk valdeltagandet. I vissa områden deltog knappt hälften av de röstberättigade.
10.7.4 Rekrytering
Det är på den lokala nivån som partierna arbetar utåtriktat för att värva nya medlemmar och rekrytera till förtroendeuppdrag. Det är också i det lokala partiarbetet som förtroendevalda möter väljare ansikte-mot-ansikte. I möten med människor får de förtroendevalda respons på den förda politiken samt idéer och förslag till fortsatt arbete. Samtliga partier arbetar utåtriktat i syfte att nå ut till personer med utländsk bakgrund. Arbetets konkreta utformning är beroende av bland annat antalet personer med utländsk bakgrund i kommunen och partiets resurser.
Flera partier översätter material för att nå ut till personer med utländsk bakgrund. Det är också vanligt med system med fadderskap eller mentorskap, och två av partierna har satsat på särskilda utbildningar för politiskt intresserade personer med utländsk bakgrund. Utbildningar i syfte att förbereda deltagarna för kommande förtroendeuppdrag förekommer i flera partier, i vissa fall särskilt för personer med utländsk bakgrund, i andra fall generellt för nya medlemmar.
Introduktionens betydelse lyfts fram. Utan en bra introduktion i partiarbete och inför förtroendeuppdrag finns en risk att de nya, oavsett bakgrund, inte fullföljer sina politiska åtaganden.
Det kan vara svårt för en nybörjare att ta sig in i det mer eller mindre slutna sammanhang som ett politiskt parti är. De som har varit aktiva i partiarbetet under lång tid känner varandra väl. De känner också till den tysta kulturen i organisationen. Det kan handla om möteskultur och teknik, när man skall yttra sig och när man inte bör göra det.
I undersökningen framkommer att ingen av de förtroendevalda som har utländsk bakgrund upplever att bakgrunden har utgjort något hinder i politiken. Några säger att deras bakgrund har varit till fördel eftersom partierna arbetar för att öka representativiteten. Det finns också de som menar att utländsk bakgrund inte bör tillmätas någon betydelse i till exempel nomineringsprocessen.
Personer med utländsk bakgrund SOU 2001:48
258
Flera av de intervjuade med utländsk bakgrund har varit utsatta för någon form av rasism i sitt dagliga liv. De uppger dock att de inte har mött någon rasism i det politiska livet.
10.7.5 Förtroendeuppdrag
Personer med utländsk bakgrund är underrepresenterade bland partimedlemmar och förtroendevalda.
Alla partier tycks vara ense om att representativiteten både bland medlemmar och förtroendevalda måste förbättras när det gäller personer med utländsk bakgrund.
De finns de som anser att nomineringsprocessen i sig är konserverande, den som är mest känd får flest röster i medlemsomröstningar. Några anser att personvalet ger goda möjligheter för personer med utländsk bakgrund att få förtroendeuppdrag. Flera av de personer med utländsk bakgrund som genomförde egna kampanjer inför valet år 1998 lyckades väl. De partier som hade stor valframgång i förra valet har en relativt god representation av personer med utländsk bakgrund. Personer med utländsk bakgrund var huvudsakligen placerade längre ned på valsedlarna men blev invalda som ett resultat av valframgången.
Orsaken till att personer med utländsk bakgrund placeras långt ned på partiernas valsedlar kan vara att de i genomsnitt är nyare som medlemmar och mindre kända i partiet och att de har mindre erfarenhet av det politiska arbetet i Sverige. Det kan också vara så att deras placering inte avviker från svenskars med lika kort medlemskap och erfarenhet av det politiska livet och som inte har hunnit göra sig kända i partiorganisationen. I intervjuerna påpekas att samma krav ställs på de nominerade oavsett deras etniska bakgrund.
Arbete i grundorganisationen uppfattas som viktigt. Det är där man skall göra sig känd genom att vara ute med bokbord, arrangera möten och delta i diskussioner i partiet. I grundorganisationen skolas man i partiets ideologi och värderingar. Arbete i grundorganisationen ger också partiet en möjlighet till ett slags ”kvalitetskontroll” av medlemmar. Man vill vara säker på att de som nomineras delar partiets värderingar. Det kan därför handla om en relativt lång tid innan man kommer i fråga för förtroendeposter. Vissa partier betonar starkt betydelsen av en sådan förankring. Andra partier gör inte det, och i vissa fall pågår en omprövning
SOU 2001:48 Personer med utländsk bakgrund
259
mot att i större utsträckning ta hänsyn till individernas kompetens och kvalifikationer i förhållande till deras förankring i partiet. I flera intervjuer framhålls också att det är en bra idé att inleda en politisk bana genom att börja som ersättare.
Att behärska svenska språket väl är ett krav som framträder tydligt i intervjuerna. En förtroendevald måste kunna ta till sig en mängd skriftlig information och debattera både med sina partikamrater och representanter för andra partier. Utan kunskaper i svenska kan man inte sköta ett uppdrag i en nämnd eller en styrelse. Samtidigt konstaterar några av de intervjuade att det inte alltid är omgivningen som ställer höga krav på färdigheter i svenska språket. Det kan ibland vara så att invandrarna har alltför höga krav på sig själva. Några nämner att den svenska möteskulturen kan kännas ovan och främmande för personer med utländsk bakgrund. Invandrare kan, i likhet med ungdomar, ha svårt att följa med i den demokratiska beslutsprocessen menar en partirepresentant. Ofta har de stora förväntningar på sina möjligheter att påverka, förväntningar som långt i från alltid infrias. Det kan vara svårare för invandrare att förstå partiorganisationen om informationen är bristfällig. Alla politiskt intresserade invandrare kanske inte förstår vikten av att arbeta i lokalorganisationen, menar en förtroendevald. Det räcker inte att medverka i diskussioner utan man måste finnas med i arbetet i lokalorganisationen.
10.7.6 Finns det särskilda svårigheter för personer med utländsk bakgrund?
Några intervjuade menar att man måste arbeta hårdare för att ta sig fram i politiken om man har utländsk bakgrund. Detta kan tolkas som att det finns attityder och föreställningar om personer med utländsk bakgrund som gör att de mer än andra tvingas visa vad de går för. Den officiella hållningen i partierna är att man strävar efter etnisk mångfald och representativitet. Samtidigt medges att en attitydpåverkan är nödvändig för att få en ändring till stånd. Att göra sig känd och skapa sig ett namn inom partiet kan således kräva större arbetsinsatser av personer med utländsk bakgrund än av partimedlemmar med svensk bakgrund. Det finns dock de som menar att det inte är svårare för personer med utländsk bakgrund att få förtroendeuppdrag, och de intervjuade som har utländsk bakgrund uppger inte att de har tvingats anstränga sig mer än
Personer med utländsk bakgrund SOU 2001:48
260
svenskarna. Det finns de som menar att det i de politiska partierna finns en ”beställning” på personer med utländsk bakgrund till förtroendeuppdrag, vilket gör det lätt för dem att ta sig fram i politiken. Detta gör bilden motsägelsefull.
Många förtroendevalda med utländsk bakgrund arbetar med invandrar- och integrationsfrågor. Somliga av dem brinner för dessa frågor och har själva valt att arbeta med dem. Andra menar att det finns invandrare som inte vill syssla med invandrar- och integrationsfrågor utan med helt andra frågor, på samma villkor som partimedlemmar som inte har utländsk bakgrund, men inte får möjlighet till detta. I något parti finns tydliga förväntningar på att invandrare skall arbeta med invandrarrelaterade frågor, medan man i ett annat parti strävar efter att ingen skall arbeta inom sitt eget intresse- eller arbetsområde.
10.7.7 Generella reflektioner
En slutsats som kan dras av undersökningen av partiernas arbete för att göra personer med utländsk bakgrund delaktiga som partimedlemmar och förtroendevalda är att det är mycket viktigt att partierna, för att motverka utanförskap och marginalisering, får människor att känna att de har reella möjligheter att utöva ett självständigt medborgarskap, att deras engagemang är önskvärt och att deras röst räknas.
Partierna tycks vara medvetna om att det kan vara svårt för nya medlemmar att ta sig in i det mer eller mindre slutna sammanhang som partierna lätt tenderar att bli och att det kan vara ännu svårare för en person med utländsk bakgrund. Alla partier anstränger sig dock för att ta hand om nya medlemmar och förbereda dem för uppdrag. I några av partierna görs särskilda insatser för medlemmar med utländsk bakgrund. Det kan vara internationella eller etniska föreningar, men det kan också vara möjligheten att organisera sig i nätverk.
Ett sätt att förbättra representativiteten för personer med utländsk bakgrund är att ha mångfaldsperspektivet i åtanke vid tillsättandet av de vakanta platser som uppstår under mandatperioden. Därigenom skulle personer med utländsk bakgrund få en chans att göra sig ett namn och bli kända i partiet, vilket kan underlätta i framtida nomineringsprocesser.
SOU 2001:48 Personer med utländsk bakgrund
261
En möjlig slutsats av undersökningen är att svårigheten för personer med utländsk bakgrund att hävda sig i nomineringsprocessen kan bero på att det i partierna trots allt kan finnas en misstänksamhet eller ett motstånd mot förtroendevalda med utländsk bakgrund. Om orsaken till att personer med utländsk bakgrund ofta placeras långt ned på valsedlarna är just deras utländska bakgrund, är detta ett tecken på att det fortfarande finns hinder och svårigheter för dem att delta i politiken. Orsaken till att personer med utländsk bakgrund placeras långt ned på valsedlarna kan dock vara att de i genomsnitt är nyare som medlemmar och mindre kända för övriga partimedlemmar och att de har mindre erfarenhet av politiskt arbete i Sverige. Det kan vara så att deras placering inte avviker från svenskars med lika kort medlemskap och erfarenhet av det politiska livet och som inte har hunnit göra sig kända i partiorganisationen. På central nivå i partierna anförs till exempel kulturskillnader, utan någon närmare precisering av vad som avses, som en bidragande orsak till att personer med utländsk bakgrund kan ha svårt att bli nominerade. Det finns även farhågor om att det kan finnas otillåtande attityder mot personer med utländsk bakgrund.
Goda kunskaper i svenska språket torde vara en fördel för en förtroendevald, men några av de intervjuade menar att man som invandrad kanske ibland ställer alltför höga krav på sig själv härvidlag. Den svenska möteskulturen kan kännas ovan och främmande. Ofta har nya förtroendevalda stora förväntningar på sina möjligheter att påverka. Sådana förväntningar infrias inte alltid.
Positiv särbehandling har nämnts som en möjlighet för att öka etnisk mångfald i politiken. Detta skulle gå till så att om valet stod mellan två likvärdiga kandidater, skulle den som representerar en underrepresenterad grupp väljas. Andra i sin tur anser att den etniska bakgrunden inte skall tillmätas någon betydelse. De befarar att särbehandling kan leda till att man bygger nya murar mellan svenskar och personer med utländsk bakgrund och därmed förfelar syftet.
Personer med utländsk bakgrund SOU 2001:48
262
10.8 Etnisk diskriminering
Med etnisk diskriminering avses att en person eller en grupp av personer missgynnas i förhållande till andra eller på annat sätt utsätts för orättvis eller kränkande behandling på grund av ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung eller trosbekännelse.
Av de intervjuundersökningar som Kommundemokratikommittén låtit göra med personer med utländsk bakgrund samt av Integrationsverkets undersökningar, Utanför demokratin? (Integrationsverkets rapportserie 2000:18), framgår att de intervjuade har olika erfarenheter vad gäller diskriminering. Flera uppger att de har upplevt diskriminering och rasism inom flera samhällsområden, men att de inte blivit utsatta för diskriminering i partiarbete eller i de kommunala beslutande organen. Det finns dock personer som menar att de har fått anstränga sig mer än personer som inte har utländsk bakgrund, för att exempelvis komma i fråga för förtroendeuppdrag.
Arbete mot etnisk diskriminering
Arbete mot diskriminering bedrivs i olika former och på olika samhällsområden. Den 1 maj 1999 ersatte lagen (1999:130) om åtgärder mot etnisk diskriminering i arbetslivet den tidigare gällande lagen mot etnisk diskriminering från år 1994. Denna lag har till ändamål att i fråga om arbete, anställningsvillkor och andra arbetsvillkor samt utvecklingsmöjligheter i arbetet främja lika rättigheter och möjligheter oavsett etnisk tillhörighet. Statliga myndigheter skall, enligt uppdrag från regeringen, upprätta handlingsplaner för att öka den etniska mångfalden bland sina anställda och Integrationsverket har ett särskilt uppdrag att stimulera kommunerna till liknande åtgärder. Integrationsverket har även givits ett antal uppdrag avseende insatser mot rasism, främlingsfientlighet och etnisk diskriminering.
Ombudsmannen mot etnisk diskriminering
Ombudsmannens mot etnisk diskriminering uppgifter, på andra områden än dem som avser etnisk diskriminering i arbetslivet, regleras i lagen (1999:131) om ombudsmannen mot etnisk diskriminering. Ombudsmannens uppgift är att verka för att etnisk
SOU 2001:48 Personer med utländsk bakgrund
263
diskriminering inte skall förekomma på några samhällsområden. Ombudsmannen skall genom råd och på annat sätt medverka till att den som utsatts för etnisk diskriminering kan ta till vara sina rättigheter. Att arbeta med opinionsbildande verksamhet ingår också i ombudsmannens uppdrag.
Antidiskrimineringsklausuler vid upphandling
Upphandlingskommittén konstaterade nyligen i sitt betänkande
Mera värde för pengarna (SOU 2001:31) att det är angeläget att skattemedel inte går till företag som exempelvis diskriminerar sina anställda genom att bryta mot gällande diskrimineringslagstiftning.
Antidiskriminering utgör ett av flera samhällspolitiska hänsyn. Upphandlingskommittén föreslår att offentlig upphandling skall kunna användas för att uppnå angelägna samhällspolitiska mål, under förutsättning att de grundläggande principerna om fri rörlighet av varor och tjänster, affärsmässighet, icke-diskriminering, likabehandling, proportionalitet och öppenhet iakttas.
10.9 Exempel på praktiskt demokratiskt arbete
På många håll i landet pågår ett arbete för att förbättra möjligheterna för personer med utländsk bakgrund att delta både i samhällslivet i stort och i vissa fall mer specifikt i det politiska livet.
Vi redovisar nedan två exempel på praktiskt demokratiskt arbete med ett långsiktigt perspektiv.
Politisk aftonskola i Linköping
I Linköping har Socialdemokraterna startat en aftonskola som vänder sig till invandrade personer med socialdemokratiska sympatier som vill lära sig hur partiarbetet fungerar och förbereda sig för förtroendeuppdrag i kommunen. Verksamheten startade vid årsskiftet 1999/2000, och knappt ett tiotal personer deltar regelbundet. I kursen ingår att vara med på sammanträden av olika slag för att lyssna och lära. En viktig del i kursen är mötesteknik. Varje kursdeltagare har fått en mentor, det vill säga en erfaren politiker till stöd. Mentorn kan lära ut sådant som inte sägs under mötena – koder som det inte är möjligt att läsa sig till. Avsikten är att
Personer med utländsk bakgrund SOU 2001:48
264
kursdeltagarna skall kunna åta sig förtroendeuppdrag, och flera av dem har redan, i samband med att andra förtroendevalda lämnat sina uppdrag under pågående mandatperiod, fått uppdrag i olika nämnder eller kommunfullmäktige. Andra kan komma i fråga för förtroendeuppdrag i samband med nästa val. Tanken är att man skall kunna ha kvar sin mentor under ett år in på den nya mandatperioden medan man sätter sig in i sitt nya förtroendeuppdrag (Integration i fokus 5/2000).
Demokratiprojektet i Umeå
I Umeå genomfördes, med början år 1996, ett treårigt demokratiprojekt i syfte att öka invandrarnas representation i de politiska församlingarna i Umeå samt att öka valdeltagandet och det samhälleliga engagemanget bland invandrarna i Umeå. Projektet leddes av Samordningsgruppen för invandrarföreningar i Umeå, SIUM. Den modell man arbetade utifrån byggde på att det fanns ett regelbundet och organiserat samarbete mellan invandrarföreningarna, att invandrarföreningarna själva var aktiva samt att ett gott samarbete mellan invandrarföreningarna, kommunen och andra organisationer redan var etablerat. Satsningar på opinionsbildande arbete, särskilt genom information via egen radioverksamhet, ansågs vara en speciellt viktig förutsättning.
Projektet var förankrat hos kommunledning, politiska partier, medier och fackföreningar. Kontakterna mellan invandrarföreningarna intensifierades i samband med projektet. Viktiga inslag i projektet var radiosändningar på flera språk, studiecirkelverksamhet och opinionsbildning. I samband med valet år 1998 ökade invandrarnas representation i de politiska församlingarna i kommunen markant. Målet att öka valdeltagandet bland personer med utländsk bakgrund uppnåddes dock inte, utan valdeltagandet sjönk med sex procentenheter i förhållande till valet år 1994.
När det gäller målet att öka det samhälleliga engagemanget bland invandrarna var projektet delvis framgångsrikt. Invandrarnas medlemskap i partier och ideella föreningar ökade under projektets gång. Invandrarnas deltagande i medier genom egna artiklar och insändare ökade också markant. Tidningsläsandet bland personer med utländsk bakgrund ökade och bevakningen av integrationsfrågor blev mer omfattande. Trots detta känner sig majoriteten av de svarande enligt en enkätundersökning inte säkra på om deras
SOU 2001:48 Personer med utländsk bakgrund
265
eget engagemang i svenska samhällsfrågor ökat under projektperioden (Amin 2000).
10.10 Sammanfattning och slutsatser
Det är svårt att få fram en entydig bild av vilka faktorer som har betydelse för möjligheterna till delaktighet i den kommunala demokratin för personer med utländsk bakgrund.
Som anförts i kapitel 2 är det, vad gäller flera av de områden som kommittén arbetat med, inte brister i lagstiftningen som är problemet utan snarare attityder och förhållningssätt. Detta gäller inte minst personer med utländsk bakgrund. Exempelvis är de politiska partiernas arbete med etnisk mångfald inte något som kan eller bör regleras genom lagstiftning.
Mottagandet i Sverige
I sitt arbete har kommittén mött personer som menar att det sätt på vilket vi tar emot nyanlända i Sverige är en bidragande orsak till marginaliseringen och känslan av utanförskap hos personer med utländsk bakgrund. När man kommer till Sverige ordnas merparten av de praktiska frågorna, såsom bostad, svenskundervisning och tillsyn eller skolgång för barnen. Detta ordnas dock i många fall utan att den nyanlände själv får vara med och, i de fall det är möjligt, påverka utformningen. Detta kan leda till passivitet och till att den enskilde förlorar initiativkraft. Beroende på hur mottagandet sett ut kan svårigheter uppkomma när man skall försöka förmedla innebörden av demokrati och delaktighet i det svenska samhället, något som den enskilde inte upplevt i samband med mottagande och introduktion. Att å ena sidan förse en nyanländ med det mest basala i tillvaron och å andra sidan se till att den nyanlända känner delaktighet och påverkansmöjlighet i denna process, kan vara en mycket svår balansgång. Ett sätt att klara av denna balansgång kan vara att vända på frågeställningen. Något som är återkommande i sammanhanget är att vi ofta ställer frågan vad den nyanlända behöver men inte vad han eller hon behövs till (se Dahlstedt 2000).
Personer med utländsk bakgrund SOU 2001:48
266
Har vistelsetiden i Sverige någon betydelse?
Som vi sett ovan förefaller vistelsetiden i Sverige ha betydelse för den politiska delaktigheten. Innebär detta att ”tiden läker alla sår”? Den historiska empirin talar för att det är så, men stämmer det också i dag och kommer det att bli så även i framtiden? Kommer situationen att se likadan ut om 20 eller 30 år för dem som kommit till Sverige under senare tid som den gör i dag för dem som invandrade till Sverige under 1960- och 1970-talen? Många av de personer som invandrade till Sverige under 1960- och 1970-talen kom hit för att arbeta och hade ofta en anställning ordnad redan före inresan. Många i denna grupp hade för avsikt att återvända till sina hemländer efter några år men kom av olika skäl att stanna kvar i Sverige. För de personer som kommit till Sverige under senare tid har förutsättningarna ofta varit helt annorlunda. Många har haft svårigheter att komma in på arbetsmarknaden, och segregationen i boendet har generellt sett ökat.
Gruppen personer som i statistiken redovisas som barn till invandrade innefattar personer som varit bosatta i Sverige under mycket lång tid. Det går inte att utan vidare jämföra dem med den uppväxande generationen barn till nyinvandrade, eftersom förutsättningarna kan antas vara mycket olika.
Slutsatsen torde vara att det hittills förefaller ha funnits ett samband mellan vistelsetid och politisk delaktighet, men att det inte är möjligt att i dag förutsäga hur utvecklingen kommer att se ut i framtiden.
Möjligheter till politisk delaktighet
Som redovisats ovan förefaller faktorerna kunskaper, vilja samt att bli tillfrågad utgöra grundläggande förutsättningar för möjligheterna till politiskt deltagande. Vidare är övning i medborgerliga färdigheter en viktig förutsättning. Under kommitténs arbete har en motsägelsefull bild trätt fram. Å ena sidan hävdas att det inte är avsaknad av information och kunskap som är problemet utan marginalisering och utanförskap. Å andra sidan efterlyses i många sammanhang information på olika språk eller förenklad information om exempelvis partiväsende och valförfarande.
Det framstår som nödvändigt att partierna försöker hitta nya kanaler för att söka upp och etablera kontakt med personer med utländsk bakgrund. Detta gäller såväl i det kontinuerliga arbetet
SOU 2001:48 Personer med utländsk bakgrund
267
med information och medlemsrekrytering som vid informationsinsatser inför allmänna val. Många gånger har man, i arbetet med att nå personer med utländsk bakgrund, tagit som utgångspunkt hur man når en infödd svensk. Att dela ut information eller mötesinbjudningar i brevlådor har dock generellt sett inte varit någon särskilt framgångsrik metod när det gäller att nå personer med utländsk bakgrund som inte är etablerade Sverige.
En väsentlig fråga att ställa sig är vem man som nyinvandrad kan antas känna förtroende för. Om man vill komma i kontakt med en viss grupp människor kan det vara lämpligt att söka upp nyckelpersoner i gruppen. Med nyckelpersoner avses här främst personer, normalt med samma nationella eller religiösa bakgrund som de personer man vill etablera kontakt med, som har vistats i Sverige under en längre period, som har något slags central funktion i gruppen och som generellt sett troligen åtnjuter ett större förtroende i den aktuella gruppen än en obekant parti- eller myndighetsföreträdare.
Andra viktiga faktorer som nämnts är behovet av förebilder i politiken. Om personer med utländsk bakgrund är aktiva i partierna, innehar förtroendeuppdrag och ges möjligheter till inflytande, kan de fungera som förebilder för andra personer med utländsk bakgrund. En konflikt som dock kan uppkomma för förtroendevalda med utländsk bakgrund uppges vara att partikamraterna anser att de har en alltför stark koppling till det tidigare hemlandet, medan landsmännen anser att de har blivit alltför ”försvenskade” och givit upp alltför mycket av sin tidigare nationalitet.
Partiernas roll
Bland de intervjuade i kommitténs undersökning är det flera som uppger att de blivit utsatta för rasism i olika sammanhang. De uppger dock att de inte har mött någon rasism i partiarbetet. Flera av partiföreträdarna på den centrala nivån menar att partiledningen bör ha en drivande funktion i arbetet för etnisk mångfald inom respektive parti. De uppger vidare att det inte finns något motstånd inom partiet mot arbetet för etnisk mångfald. Samtidigt konstateras att personer med utländsk bakgrund har svårare att hävda sig i nomineringsprocessen och att de ofta hamnar långt ner på valsedlarna, i praktiken på icke valbar plats, eller att de endast kommer i fråga för uppdrag som ersättare. Samtliga partier uppger
Personer med utländsk bakgrund SOU 2001:48
268
sig på olika sätt, arbeta för mångfald. När det kommer till den lokala nivån och det uppstår konkurrens exempelvis vid nomineringar eller tillsättande av förtroendeuppdrag, är det inte självklart att ambitionerna omsätts i praktiken.
När det gäller nya förtroendevalda, framför allt de som har utländsk bakgrund, är det viktigt att erbjuda stöd och handledning, både inför förtroendeuppdrag och under i vart fall den inledande perioden som förtroendevald.
Personval anses av vissa partier vara ett bra sätt för partimedlemmar med utländsk bakgrund att bli invalda, då detta kan ge möjlighet till kompensation för att de hamnat långt ned i placeringen på partiets valsedlar. Andra menar däremot att om personval är nödvändigt för att en person med utländsk bakgrund skall kunna bli vald, måste det uppfattas som ett underkännande av partiets förmåga att ta till vara och ge plats för personer med utländsk bakgrund.
Att utöka antalet förtroendeuppdrag skulle kunna underlätta för underrepresenterade grupper, av vilka personer med utländsk bakgrund är en, att komma in i de politiska församlingarna. Om antalet uppdrag ökar är det inte nödvändigtvis så att någon annan måste lämna sin plats för att släppa in en ny person på förtroendeuppdrag (jfr kapitel 5).
10.11 Ny medborgarskapslag
Som redovisats ovan är valdeltagandet betydligt högre bland naturaliserade svenskar än bland utländska medborgare bosatta i Sverige. För rösträtt i kommunal- och landstingsval har ställts krav på att utländska medborgare skall ha varit folkbokförda i Sverige under tre år. EU-medborgare och medborgare i Island eller Norge har dock, om de är folkbokförda i Sverige, rösträtt i kommunaloch landstingsval på samma villkor som svenska medborgare. För rösträtt i val till riksdagen uppställs krav på svenskt medborgarskap. Detta har kommit att betraktas som att man endast har ”halv” rösträtt om man inte förvärvar svenskt medborgarskap. Att man inte har rätt att delta i samtliga val har ansetts bidra till ett lägre intresse för deltagande i kommunal- och landstingsval. Enligt gällande regler förlorar den som är svensk medborgare sitt svenska medborgarskap vid förvärv av utländskt medborgarskap, medan en
SOU 2001:48 Personer med utländsk bakgrund
269
person med utländskt medborgarskap som vill bli svensk medborgare måste avsäga sig sitt utländska medborgarskap.
I detta sammanhang kan emellertid nämnas att riksdagen har antagit en ny lag (2001:82) om svenskt medborgarskap som tillåter dubbelt medborgarskap. Den nya lagen träder i kraft den 1 juli 2001. Beslutet innebär att Sverige överger den nuvarande ordningen som bygger på att dubbelt medborgarskap bör undvikas. Förändringen motiveras bland annat med att medborgarskapet utgör ett viktigt led i integrationsprocessen och ger full politisk delaktighet (prop. 1999/2000:147).
Denna förändring innebär att personer som är bosatta i Sverige, men som av något skäl inte kan eller vill avsäga sig medborgarskapet i sitt tidigare hemland, ändå kan få fullständiga medborgerliga rättigheter i Sverige. Detta innefattar bland annat valbarhet till riksdagen och rösträtt i riksdagsval.
Mot bakgrund av vad som redovisats ovan skulle detta kunna få en positiv inverkan på valdeltagandet i denna grupp. En första utvärdering av effekterna kan naturligtvis genomföras efter nästa allmänna val, men ytterligare några val behöver äga rum innan det går att dra några långtgående slutsatser av reformens betydelse.
10.12 Kommitténs bedömningar och förslag
Sammanfattningsvis kan konstateras att det inte finns en lösning som kommer att ge bättre möjligheter till delaktighet för alla de personer med utländsk bakgrund som lever i Sverige. I det fortsatta arbetet med att förbättra möjligheterna till delaktighet och deltagande i samhällslivet i stort och i den lokala demokratin, krävs ett öppet synsätt som lämnar utrymme för olika sorters lösningar och tillvägagångssätt, som kan anpassas efter olika individers erfarenheter och förmåga. Endast till en del är detta något som kan formuleras genom lagändringar och uppdrag till myndigheter. De politiska partierna har en viktig roll i detta arbete.
10.12.1 Demokratifrågorna i introduktionsutbildningen
Av Kommundemokratikommitténs undersökning framgår att frågor som rör lokal demokrati generellt berörs i mycket begränsad omfattning under introduktionsutbildningen. Orsakerna till detta tycks vara flera. Bristande resurser samt svårigheter att undervisa i
Personer med utländsk bakgrund SOU 2001:48
270
klasser där eleverna har mycket olika bakgrundskunskaper och erfarenheter är en del av förklaringen. Även låg närvaro eller koncentrationssvårigheter till följd av psykisk ohälsa efter traumatiska upplevelser medför svårigheter i undervisningssituationen. Dessa erfarenheter talar för att utbildning i demokratifrågor, i vid mening, borde anpassas till elevens bakgrundskunskaper och situation samt att möjligheterna att erbjuda sådan information vid återkommande tillfällen, allteftersom den enskilde hunnit få en mera ordnad tillvaro i Sverige, borde övervägas.
Som redovisats ovan har Kommittén för medborgarskapskrav föreslagit att utländska medborgare skall få rösträtt i kommunaloch landstingsval redan i samband med folkbokföring. Utbildning i samhällskunskap blir då särskilt viktig eftersom man genomsnittligt kommer att rösta efter en kortare tids bosättning i Sverige än vad som hittills varit fallet.
En översyn bör göras av hur man på ett lämpligt sätt kan lyfta fram frågor som rör det svenska styrelseskicket, partiväsendet och valprocedurer i introduktionsutbildningen.
10.12.2 Delaktighet på lokal nivå
Särskilda insatser bör göras för att öka delaktigheten i så kallade utsatta bostadsområden där många invånare har utländsk bakgrund.
Riktat offentligt stöd kan ges till sammanslutningar och nätverk som är verksamma i sådana bostadsområden för att skapa bättre förutsättningar för kontakt med beslutsfattare och intresse för de demokratiska processerna inom den kommunala verksamheten.
Syftet med sådana insatser är att stärka invånarnas kompetens vad gäller att agera i det offentliga rummet och att samverka med deras olika företrädare. Detta skulle på sikt kunna skapa förutsättningar för ett bredare samhällsengagemang och utveckling av egenmaktsprocesser hos invånarna.
Det är av mycket stor betydelse att de ansvariga för sådana satsningar från det offentligas sida har erfarenheter av arbete med etnisk mångfald och kompetens för interkulturell kommunikation.
SOU 2001:48 Personer med utländsk bakgrund
271
10.12.3 Partiernas arbete för mångfald på alla nivåer
Av vår undersökning framgår att samtliga riksdagspartier arbetar aktivt för att förbättra representativiteten för personer med utländsk bakgrund. Det är viktigt att detta arbete fortsätter och att partierna försöker utveckla sina rutiner och strukturer på ett sådant sätt att underrepresenterade grupper inte ställs utanför. Ett exempel på en rutin som kan verka konserverande är, som nämnts ovan, nomineringsprocessen.
Utbildningen för nya förtroendevalda har minskat, något som inte bara drabbar förtroendevalda med utländsk bakgrund. En förbättring av introduktionen är en åtgärd som skulle kunna underlätta för personer med utländsk bakgrund att åta sig och genomföra förtroendeuppdrag.
En annan viktig uppgift är att verka för att partiorganisationerna inte bemöter medlemmar med utländsk bakgrund på ett medvetet eller omedvetet avståndstagande eller avvisande sätt.
Ett annat sätt att förbättra representativiteten skulle kunna vara att upprätta mångfaldsplaner i vilka redovisas hur partiets arbete för etnisk mångfald, skall bedrivas på kort och lång sikt.
10.12.4 Organisationernas roll
För att förstärka den lokala demokratin är det viktigt att förbättra relationerna mellan personer med utländsk bakgrund och politiska partier, kommunala beslutsorgan och kommunala organisationer.
Det är viktigt med ett regelbundet samråd och dialog mellan företrädare för kommunerna och organisationer som kanaliserar intressen och uppfattningar hos personer med utländsk bakgrund. De organisationer som deltar skall vara demokratiskt styrda och ha en rimlig förankring i de grupper som de representerar.
Kommunerna kan uppmuntra och stödja olika former av samråd och dialog genom att skapa rådgivande instanser och organ som konsulteras regelbundet i frågor som berör personer med utländsk bakgrund.
10.12.5 Rösträtt vid val till fullmäktige
Enligt nuvarande regler krävs för rösträtt och valbarhet vid val till kommun- och landstingsfullmäktige att man har fyllt 18 år och att
Personer med utländsk bakgrund SOU 2001:48
272
man är folkbokförd i kommunen. Detta krav ställs när det gäller svenska medborgare, för medborgare i någon annan av EU:s medlemsstater, och medborgare i Island eller Norge. För personer med annan nationalitet än de ovan nämnda, krävs att man har varit folkbokförd i Sverige tre år i följd före valdagen.
Kommittén om medborgarskapskrav har föreslagit att kravet på folkbokföring i Sverige under minst tre år, skall tas bort (SOU 2000:106). Detta skulle innebära att utländska medborgare som är över 18 år, oavsett medborgarskap får rösträtt och blir valbara i kommunal- och landstingsval i samband med folkbokföring i Sverige. Skälet till den föreslagna förändringen är att det anses olämpligt att skilda regler gäller för personer som har uppehållstillstånd i Sverige, beroende på medborgarskap.
Kommundemokratikommittén instämmer i detta förslag.
10.12.6 Rösträtt i kommunala folkomröstningar
I kommitténs uppdrag ingår att se över rösträttsbestämmelserna i 5 § lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar. Detta i syfte att anpassa dem till vad som gäller enligt 4 kap.2 och 3 §§kommunallagen.
Enligt 5 § lagen om kommunala folkomröstningar krävs för rösträtt i kommunala folkomröstningar att man är folkbokförd i kommunen, fyller 18 år senast på dagen för folkomröstningen och är svensk medborgare. Andra än svenska medborgare har rösträtt bara om de varit folkbokförda i Sverige den 1 november de tre åren närmast före det år då folkomröstningen hålls.
Kommundemokratikommittén föreslår att lagen om kommunala folkomröstningar ändras på så sätt att samma krav uppställs för rösträtt i kommunala folkomröstningar som idag uppställs för rösträtt i val till kommun- och landstingsfullmäktige.
Som anförts ovan har Kommittén om medborgarskapskrav föreslagit förändringar av rösträttsvillkoren i kommunallagen. För det fall kommunallagen ändras i enlighet med detta förslag, bör ytterligare anpassning av rösträttsreglerna i lagen om kommunala folkomröstningar övervägas.
SOU 2001:48 Personer med utländsk bakgrund
273
10.12.7 Främja ökat valdeltagande
Som redovisats ovan har valdeltagandet bland utländska medborgare minskat kontinuerligt sedan år 1976, då utländska medborgare för första gången fick rätt att rösta i kommunal- och landstingsvalen. Valdeltagandet bland utländska medborgare har minskat från 60 procent i valet år 1976 till 35 procent i valet år 1998. Personer med utländsk bakgrund som har blivit svenska medborgare röstar i större utsträckning än de som behållit sitt utländska medborgarskap, men i mindre utsträckning än svenska medborgare med svensk bakgrund.
Trots omfattande insatser inför valet år 1998, inte minst i bostadsområden där många personer med utländsk bakgrund är bosatta, sjönk valdeltagandet kraftigt. Det kan dock befaras att valdeltagandet hade sjunkit i ännu större utsträckning i dessa områden, om insatserna inte hade gjorts. Kommitténs bedömning är att det, förutom det kontinuerliga arbete som partierna bör bedriva, även behövs särskilda insatser inför de allmänna valen, vilka riktar sig till personer med utländsk bakgrund. Vid utformningen av dessa insatser bör särskilt uppmärksammas de erfarenheter som redovisats i Integrationsverkets rapport Utanför demokratin? om effekterna av marginalisering och utanförskap samt vikten av delaktighet i samhällslivet (Integrationsverkets rapportserie 2000:18).
Mot bakgrund av det generellt sett mycket låga valdeltagandet bland personer med utländsk bakgrund, bör åtgärder för att öka valdeltagandet bland personer med utländsk bakgrund vidtas. Ett sådant arbete bör bygga på ett samarbete mellan partier, kommuner, etniska och andra organisationer samt andra aktörer. Nätverk bör skapas för detta arbete som i första hand bör bedrivas lokalt.
Barn och ungdomar SOU 2001:48
284
majoritet av kommunerna uttryckte ett stort behov av stöd i arbetet med att omsätta barnkonventionen i praktiken.
För att få reda på hur stort genomslag barnkonventionen hade fått i de 24 landstingen genomförde BO i slutet av år 1998 även en undersökning i dessa (Barnombudsmannen 1999b). Elva landsting uppgav att de hade särskilda rutiner eller forum för att ta reda på vad barn och ungdomar tyckte så att barnens åsikter kunde vägas in och påverka planering, beslut och utformning av landstingets olika verksamheter. Fler landsting ville dock ta vara på barns och ungdomars egna åsikter och uppgav att det fanns planer på att utveckla rutiner för detta. Hela 19 landsting uppgav att de hade behov av stöd för att utveckla arbetet med barnkonventionen.
I sitt remissvar på Barnkommitténs huvudbetänkande var BO kritisk till att kommittén inte föreslog några förstärkningar i lagstiftningen vad beträffar barns och ungdomars inflytande i kommunala frågor. BO ansåg att det inte längre räcker med goda exempel. I sin årsrapport år 2000 till regeringen, Barndom pågår, upprepade BO kravet på att barn och ungdomar skall få inflytande både som brukare av kommunala verksamheter och i den mer övergripande beslutsprocessen (Barnombudsmannen 2000). Enligt BO finns i dag regler i kommunallagen som möjliggör ett brukarinflytande för barn i kommunerna, även om reglerna behöver förtydligas och användas i praktiken. Däremot saknas lagregler som ger barn rätt att påverka i frågor som beslutas på en övergripande nivå i kommunen: Barn under 18 år saknar rösträtt i de kommunala valen, de är inte valbara till förtroendeuppdrag och de kan inte annat än genom förmyndare begära laglighetsprövning av kommunala beslut.
I sin årsrapport lämnade BO ett förslag till ändring av kommunallagen vilken skulle ge barn under 18 år rätt att också påverka frågor som beslutas på övergripande nivå i kommunen. Förslaget innebar bland annat att det kommunala partistödet skulle villkoras så att en del av detta kunde användas till att öka inflytandet för barn och unga i det politiska arbetet. Förslaget innebar också att barn och ungdomar under 18 år skulle ges rätt att få till stånd en opinionsundersökning i frågor som angår deras närmiljö, att kommunala nämnder skulle samråda med barn och ungdomar under 18 år i frågor som angår dem samt att de politiska ungdomsförbunden eller en grupp om minst tio barn och ungdomar under 18 år skulle kunna begära att ett ärende som särskilt angår dem väcks i en kommunal nämnd.
SOU 2001:48 Barn och ungdomar
285
11.3.4 Boverket och barns roll i samhällsplaneringen
Som ett led i förverkligandet av barnkonventionen gav regeringen år 1998 Boverket i uppgift att tillsammans med BO, Ungdomsstyrelsen, Svenska Kommunförbundet och Vägverket utreda metoder för hur barns och ungdomars inflytande i den fysiska samhällsplaneringen skulle kunna öka. Utredningens resultat presenterades i rapporten Unga är också medborgare – om barns och ungdomars inflytande i planeringen (Boverket 2000).
Man konstaterade att medborgarnas deltagande i samhällsplaneringen är lågt; särskilt gäller detta barns och ungdomars deltagande. Städer och annan bebyggelse är oftast inte planerade utifrån barns och ungdomars behov. Endast i undantagsfall har planeringen tagit till vara den kunskap som finns hos barn och ungdomar själva eller hos dem som arbetar med barn och ungdomar. Såväl barnkonventionen som plan- och bygglagen ger barn och ungdomar rättigheter att påverka sin omgivning. Bestämmelserna i plan- och bygglagen ställer krav på samråd med enskilda och grupper som har ett väsentligt intresse av ett planförslag. I lagen anges ingen åldersgräns för vilka som kan ha inflytande. Ytterligare stöd för barns och ungdomars inflytande finns i Agenda 21; i kapitel 25 slås fast att barns och ungdomars deltagande i genomförandet av programmet på lång sikt är nödvändig för att Agenda 21 skall lyckas.
Enligt Boverket finns det med andra ord ett stort outnyttjat utrymme för barns och ungdomars inflytande inom det befintliga regelverket. Erfarenheten har dock visat, menade Boverket, att bestämmelserna i plan- och bygglagen inte ger tillräckligt stöd för att säkerställa medborgarinflytandet, särskilt inte för barn och ungdomar. För att ytterligare förtydliga lagen, och framför allt för att ge stöd för arbetet att förändra attityderna hos såväl planerare och politiker som andra vuxna, föreslogs en ändring av plan- och bygglagens portalparagraf så att den uttryckligen skulle nämna att lagen även skulle inbegripa barn.
För att barns och ungdomars inflytande i samhällsplaneringen skall förverkligas måste också, menade Boverket, vuxnas attityder och kunskaper ändras. Tjänstemän och förtroendevalda som arbetar med samhällsplanering behöver få möjlighet att höja sin kompetens och ta sig den tid en sådan omställningsprocess kräver. I syfte att åstadkomma detta föreslogs olika kunskapshöjande och attitydförändrande projekt.
Barn och ungdomar SOU 2001:48
286
I rapporten betonades även skolans roll; dels är skolan en viktig arena för möten mellan å ena sidan barn och ungdomar och å andra sidan planerare och förtroendevalda, dels är skolan en pedagogisk miljö där man lär sig om samhällsplanering och demokrati.
11.3.5 Ungdomspolitiken under 1990-talet
Barnkonventionen gäller för barn och ungdomar under 18 år och utgör därmed en väsentlig grund för såväl barn- som ungdomspolitiken. Det senare politikområdet omfattar dock även personer över 18 år. Att fylla 18 år innebär inte något definitivt slut på ungdomen. När övergången från ung till vuxen sker är högst individuellt. Faktorer som försörjning, familjebildning och eget boende kan spela stor roll för när en person uppfattar sig som vuxen – men även sociala sammanhang och möjlighet till inflytande över den egna tillvaron kan vara av betydelse.
Ungdomars villkor i samhället var under slutet av 1980-talet och början av 1990-talet föremål för ett antal utredningar. En av dessa, Generationsutredningen, pekade bland annat på tendenserna till en förlängd ungdomstid orsakad av allt längre utbildningstider och svårigheter för unga att etablera sig på arbetsmarknaden (SOU 1994:77).
År 1994 tillstyrkte riskdagen den första ungdomspolitiska propositionen med nationella mål och riktlinjer för ungdomspolitiken (prop. 1993/94:135, bet. 1993/94:KrU31, rskr. 1993/94:354). I propositionen betonas de offentliga organens stödjande roll samt nödvändigheten av en sektorsövergripande helhetssyn på ungdomars situation. Beslut fattades också om att en ny myndighet, Ungdomsstyrelsen, skulle ersätta den tidigare myndigheten Statens ungdomsråd.
I november år 1999 beslutade riksdagen att anta en ny ungdomspolitisk proposition, På ungdomars villkor – ungdomspolitik för demokrati, rättvisa och framtidstro (prop. 1998/99:115, bet. 1999/2000:KrU04, rskr. 1999/2000:53). I denna slogs följande övergripande mål för den nationella ungdomspolitiken fast:
• Ungdomar skall ha goda förutsättningar att leva ett självständigt liv.
• Ungdomar skall ha verklig möjlighet till inflytande och delaktighet.
SOU 2001:48 Barn och ungdomar
287
• Ungdomars engagemang, skapande förmåga och kritiska tänkande skall tas till vara som en resurs.
Ungdomsstyrelsen har som övergripande mål att verka för att målen för den nationella ungdomspolitiken uppfylls.
I delbetänkandet Ungdom och makt (SOU 1991:12) redovisade Ungdomskommittén i början av 1990-talet en lång rad förslag som syftade till att stärka ungdomars inflytande i politiken. Inte minst betonade kommittén vikten av hur det politiska beslutsfattandet i kommunerna organiserades. Betänkandet kom att följas av ett alltmer omfattande utvecklingsarbete på ungdomsområdet i kommunerna under hela 1990-talet. Mycket arbete har ägnats åt att utveckla metoder för ungdomars möjlighet till inflytande i lokalsamhället. Till exempel har många kommuner inrättat ungdomsråd. Allt fler kommuner har också upprättat ungdomspolitiska handlingsprogram. Även om utvecklingen är positiv kan man konstatera att det fortfarande finns stora skillnader mellan olika kommuner och landsting vad gäller i vilken utsträckning man stödjer ungas möjlighet till inflytande i den kommunala verksamheten i stort (Ungdomsstyrelsen 2001a).
11.4 Kommitténs överväganden och förslag på åtgärder
Kommundemokratikommittén anser att barns och ungdomars engagemang måste tillmätas betydelse och tas tillvara. Att så sker är en rättighet för barn och ungdomar vilken bland annat har stöd i barnkonventionen och den nationella ungdomspolitiken. Barns och ungdomars engagemang tillför också kunskap till den politiska beslutsprocessen, vilket förbättrar beslutens kvalitet. Ytterligare ett skäl för att tillvarata barns och ungdomars engagemang och tillmäta det betydelse är att det ger dem en positiv syn på demokratiska arbetsmetoder som gagnar framtida politisk aktivitet i vuxen ålder.
Rätten till inflytande och delaktighet har ingen nedre åldersgräns, men ålder och mognad spelar självklart stor roll för inflytandets former och innehåll. I juridisk mening är alla barn upp till 18 år. I fysiologisk, psykologisk och historisk–sociologisk mening skiljer sig dock ungdom från barndom. Barn kan i stor utsträckning sägas vara beroende av vuxenvärldens skydd, medan ungdomar snarare efterlyser stöd i sin egen utveckling och
Barn och ungdomar SOU 2001:48
288
frigörelse från föräldraberoendet. Förutsättningarna för att utöva politiskt inflytande är också helt olika för till exempel 7-åringar och 16-åringar.
För att tillvarata såväl barns som ungdomars engagemang fordras både ett positivt förhållningssätt bland vuxna till nya former av politisk aktivitet, och att de etablerade politiska institutionerna förmår skapa kanaler till sådana aktiviteter. De traditionella arenorna för politisk aktivitet behöver reformeras och dessutom kompletteras med nya. Även om undersökningar visar att synen på partierna och de politiska ungdomsförbunden är förhållandevis positiv bland unga kvarstår det faktum att många av dessa i dag väljer att engagera sig i nya former och på andra arenor än de traditionella. En alternativ arena kan vara ungdomsråd i kommunerna; i kapitel 16 redovisar kommittén erfarenheter av ungdomsråd och deras roll i den kommunala demokratin. Internet är en annan arena för barns och ungdomars politiska aktivitet. Ytterligare tänkbara arenor är skolan, föreningslivet och fritidsgårdar. En fördel med dessa är att de samlar alla eller en stor grupp barn och ungdomar och inte enbart dem som redan är engagerade.
Det finns i gällande lagstiftning inget som hindrar att kommuner och landsting bjuder in barn och ungdomar att medverka i den politiska beslutsprocessen. Kommundemokratikommittén ser därför inget behov av ändringar i kommunallagen för att tvinga fram inflytande och delaktighet för barn och ungdomar. Barns och ungdomars verkliga inflytande och delaktighet beror framför allt på vilja och kunskaper hos kommunalt förtroendevalda och tjänstemän. Om viljan saknas riskerar en tvingande lagstiftning att endast leda till att skendemokratiska strukturer skapas, vilket snarast skulle skada barns och ungdomars tilltro till demokratiska processer. I 2000 års rapport till regeringen skriver BO att det har skett en attitydförändring i synen på barns och ungdomars inflytande på framför allt lokal nivå (Barnombudsmannen 2000). Problemet tycks i stället vara brist på kunskap om hur man skall gå tillväga; flera kommuner efterfrågar stöd för att utveckla arbetet med barnkonventionen. Även den av Ungdomsstyrelsen genomförda uppföljningen av ungdomspolitiken visar en positiv trend när det gäller kommunernas, och till viss del även landstingens, arbete med att upprätta former för dialog mellan unga och beslutsfattare (Ungdomsstyrelsen 2001a).
SOU 2001:48 Barn och ungdomar
289
Våren år 1999 beslutade riksdagen om en nationell strategi för att förverkliga barnkonventionen (prop. 1997/98:182, bet. 1998/99:SoU06, rskr. 1998/99:171). I samband med detta fick BO i uppdrag att genomföra utbildningsinsatser och utveckla metoder och verktyg för genomförande av barnkonventionen på kommunal och statlig nivå. Strategiarbetet kan följaktligen bidra till att ge kommuner och landsting värdefull kunskap som de behöver för att kunna omsätta barnkonventionen i praktiken.
Kommittén vill lyfta fram BO:s pådrivande och stödjande roll när det gäller kommuners och landstings arbete med att förverkliga barnkonventionen. Även Ungdomsstyrelsens arbete för att uppfylla målen för den nationella ungdomspolitiken, däribland att ungdomar skall ha verklig möjlighet till inflytande och delaktighet, bidrar till att långsiktigt stärka ungas ställning i den kommunala demokratin.
11.4.1 Använd skolan som mötesplats
Kommundemokratikommittén ägnar nästföljande avsnitt åt skolans roll i den kommunala demokratin. Redan här vill vi lyfta fram skolan som mötesplats för barn, ungdomar och kommunala beslutsfattare. Genom att involvera skolan i den politiska beslutsprocessen kan samtliga barn och ungdomar få möjlighet att vara med och påverka dagordningen och beslutsfattandet i kommunen. Särskilt lämpligt skulle detta vara i samhällsplaneringen och inom områdena skola, kultur och fritid. Om elever får delta i en politisk beslutsprocess förbättras också deras kunskaper om samhället och politik.
I flera svenska kommuner, till exempel Jönköpings och Karlstads kommuner, utnyttjas redan skolan som en arena i den kommunala beslutsprocessen (www.bo.se, Ungdomsstyrelsen 2001a). Det kanske mest kända och lyckade exemplet återfinns emellertid i Porsgrunns kommun (cirka 33 000 invånare) i Norge (Lillestøl 1996). Porsgrunnsmodellen innebär bland annat att elever på skolklassnivå diskuterar olika åtgärder för att förbättra närmiljön. Klassernas förslag på åtgärder lämnas därefter till elevrådet på respektive skola. Elevrådets uppgift är sedan att sortera och prioritera förslagen samt att göra upp listor på åtgärder som är praktiskt möjliga att genomföra och som är en kommunal angelägenhet. Listorna ligger sedan till grund för ett stormöte där
Barn och ungdomar SOU 2001:48
290
ett par elevrepresentanter från varje skola deltar tillsammans med politiker och tjänstemän från kommunen. För att öka engagemanget har skolungdomarna också tilldelats vissa ekonomiska resurser som de själva fått fördela. År 1999 uppgick dessa till 168 000 nkr (www.porsgrunn.kommune.no). Ett resultat av arbetet har varit att det politiska engagemanget ökat kraftigt. Bland annat har antalet medlemmar i de politiska ungdomsförbunden ökat kraftigt och representationen av unga i de kommunalpolitiska organen har förbättrats.
Kommundemokratikommittén anser att kommuner och landsting bör använda skolan som arena för möten mellan å ena sidan barn och ungdomar och å andra sidan kommunala politiker och tjänstemän. En i sammanhanget väsentlig fördel med skolan som arena är att den samlar alla barn och ungdomar i kommunen och landstinget. En summa pengar som barn och ungdomar får fördela till olika projekt kan vara ett sätt att skapa incitament för ett ännu större engagemang.
11.4.2 Initiativrätt till fullmäktige även för kommuninvånare under 18 år
Som framgår ovan anser Kommundemokratikommittén inte att en skärpt lagstiftning är en lämplig väg för att öka barns och ungdomars inflytande och delaktighet i kommuner och landsting.
Samtidigt vill kommittén öppna möjligheten för kommuner och landsting att skapa nya kanaler för barns och ungdomars inflytande i beslutsprocessen. I kapitel 19 föreslår kommittén att fullmäktige får besluta att alla kommun- och landstingsmedlemmar som är folkbokförda i kommunen eller i en kommun i landstinget skall ha initiativrätt i fullmäktige. Formen för detta är ett så kallat medborgarförslag. Detta skall undertecknas av en eller flera kommuninvånare. I de kommuner och landsting som inför en sådan initiativrätt får kommuninvånare under 18 år möjlighet att själva eller tillsammans med andra kommuninvånare få upp ett ärende på fullmäktiges dagordning som fullmäktige sedan har att besluta i.
En initiativrätt som tillkommer även barn och ungdomar kan innebära att frågor som annars inte når den politiska agendan gör det. Den kan också innebära att barn och ungdomar blir mer delaktiga i den kommunala demokratin samt bidra till att öka deras kunskaper om hur den kommunala politiken och förvaltningen
SOU 2001:48 Barn och ungdomar
291
fungerar. Möjligheten att samla ett flertal kommun- eller landstingsinvånare bakom ett medborgarförslag är viktig eftersom den kan leda till samtal och diskussioner om kommunal- och landstingspolitiken bland medborgarna. Detta innebär till exempel att eleverna i en skolklass eller en skola gemensamt kan väcka ett ärende i fullmäktige. En sådan möjlighet kan skapa intresse och diskussion bland barn och ungdomar i kommunalpolitiska frågor.
11.4.3 Möjlighet att kvarstanna på förtroendeuppdrag mandattiden ut
Ändringen från tre- till fyraåriga mandatperioder har bland annat inneburit att tiden som en förtroendevald binder sig vid kommunalpolitiska uppdrag har blivit längre. Hos framför allt yngre människor kan fyra år uppfattas som en alltför lång tid eftersom mycket annat skall hinnas med. Att i en sådan fas i livet binda sig för ett förtroendeuppdrag i fyra år kan vara svårt. Ett uttryck för att så också är fallet är att förtida avhopp, enligt Kommundemokratikommitténs undersökningar, är vanligast bland yngre förtroendevalda (Nielsen 2001).
Det måste därför finnas en beredskap och en acceptans hos partierna för att unga förtroendevalda inte stannar kvar på sina uppdrag under en hel mandatperiod utan väljer att hoppa av för att göra något annat, till exempel studera eller resa utomlands. De måste sedan kunna komma tillbaka utan att bli betraktade som svikare, och åter kunna bli aktuella för kommunala förtroendeuppdrag.
Kommundemokratikommittén har i kapitel 6 föreslagit att fullmäktige ges rätt att låta en förtroendevald som under en tidsbegränsad period flyttar till en annan kommun och i samband med detta upphör att vara folkbokförd i kommunen få kvarstanna på sina uppdrag under återstoden av mandattiden. Studenter visar sig i Kommundemokratikommitténs undersökning vara en överrepresenterad grupp bland dem som hoppar av sina förtroendeuppdrag i förtid (Nielsen 2001). Kommitténs förslag om att låta fullmäktige få besluta att förtroendevalda får kvarstanna på sina uppdrag innebär i praktiken att förtroendevalda som flyttar till en annan kommun för att studera och som har för avsikt att när studierna är avklarade, återvända till kommunen, ges möjlighet att stanna kvar på sina uppdrag mandattiden ut. En förutsättning är att fullmäktige
Barn och ungdomar SOU 2001:48
292
gör bedömningen att den förtroendevalda även efter flytten kommer att delta i flertalet av de sammanträden som följer av uppdragen. Möjligheten att stanna kvar gäller endast uppdrag som tillsätts av fullmäktige, det vill säga uppdrag i nämnder och beredningar samt revisorsuppdrag. Uppdrag som tillsätts av väljarna i allmänna val, det vill säga fullmäktigeuppdrag, är således undantagna.
11.4.4 Rösträtt och möjlighet att bli vald till förtroendeuppdrag från och med det år man fyller 18 år
Rösträttsåldern vid kommunala val är enligt 4 kap. 2 § kommunallagen 18 år. Därmed sammanfaller rösträttsåldern med myndighetsåldern. Ingen myndig person saknar med andra ord rösträtt i de kommunala valen under förutsättning att han eller hon uppfyller övriga krav som ställs i kommunallagen. Ordningen innebär dock att personer som tillhör samma årskull inte alltid får rösta i samma val; de som fyller 18 år under ett valår på ett datum som infaller efter valdagen har inte rösträtt i valet. Bestämmelsen innebär att omkring en fjärdedel av dem som fyller 18 år under ett valår måste vänta ytterligare fyra år till nästa ordinarie val för att få rösta.
Valbar till kommunala uppdrag är enligt 4 kap. 5 § kommunallagen den som har rösträtt. Detsamma som gäller i fråga om ålder och rösträtt gäller följaktligen även i fråga om ålder och valbarhet. Av dem som tillhör en årskull vars 18-årsdag inträffar under ett valår är en fjärdedel med andra ord även utestängda från fullmäktigeuppdrag under den kommande mandatperioden.
Kommundemokratikommittén anser att den nuvarande ordningen har en väsentlig nackdel. I praktiken innebär den att en förhållandevis stor grupp måste vänta fyra år längre än övriga i sin årskull på första möjligheten att få delta i ett allmänt val och kandidera i valet till fullmäktige. Skillnaden mellan när olika personer från samma årskull har möjlighet att utöva sina politiska rättigheter i allmänna val är enligt kommitténs mening för stor. Kommittén anser att rösträttsålder och valbarhetsålder i stället bör vara knutna till valåret. Detta bör ske på så sätt att samtliga som under ett valår fyller 18 år och uppfyller övriga förutsättningar som anges i kommunallagen bör ges rösträtt och vara valbara till fullmäktige.
SOU 2001:48 Barn och ungdomar
293
Eftersom omyndiga personer enligt 9 kap. 1 § föräldrabalken inte har full rättslig handlingsförmåga kan emellertid personer under 18 år inte delta i fullmäktiges beslut. De som blir invalda i fullmäktige utan att vara myndiga, och alltså uppnår myndig ålder först efter valdagen, måste således vänta till sin 18-årsdag med att tillträda sitt uppdrag. Under tiden fram till dess får ersättare tjänstgöra i den invaldas ställe. Detsamma som gäller i fråga om uppdrag i fullmäktige skall även gälla i fråga om uppdrag i styrelsen, nämnder och fullmäktigeberedningar som väljs av fullmäktige under valåret.
Enligt kommittén bör rösträttsålder och valbarhetsålder vara samma i de kommunala valen och i riksdagsvalet. Bestämmelserna om rösträttsålder och valbarhetsålder i riksdagsvalet återfinns i 3 kap.2 och 10 §§regeringsformen och ligger därmed utanför vårt uppdrag. Vi avstår därför från att lägga ett konkret förslag och anser att det i stället bör utredas vidare om rösträttsålder och valbarhetsålder i de kommunala valen och riksdagsvalet bör vara knutna till det kalenderår man fyller 18 år i stället för, som i dag, till den dag man fyller 18 år.
11.5 Skolan i den kommunala demokratin
11.5.1 De nationella styrdokumenten och demokrati
De nationella styrdokument som skall styra verksamheten i barnomsorg och skola är skollagen, läroplanerna och kursplanerna.
I skollagen (1985:1100) regleras de grundläggande bestämmelserna om utbildningen inom alla skolformer. Lagen anger övergripande mål för utbildningen samt övergripande riktlinjer för hur skolans verksamhet skall utformas.
Att skolan vilar på demokratins grund framkommer i 2 § skollagen. Enligt bestämmelsen skall verksamheten i skolan utformas i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar.
Barn och ungdomar SOU 2001:48
294
Läroplanerna
Läroplanerna fastställs av regeringen och skall tillsammans med skollagen styra verksamheten i skolan. I läroplanerna bestäms skolans uppgifter och de värden som skall ligga till grund för undervisningen. På grundskolans område gäller läroplanen för det obligatoriska skolväsendet, Lpo 94, medan läroplanen för de frivilliga skolformerna, Lpf 94, är tillämplig för gymnasieskolan. Läroplanerna präglas av en gemensam grundsyn, och de idémässiga skillnaderna dem emellan förefaller vara ringa. Vissa skillnader i disposition och terminologi förekommer dock. Beträffande de grundläggande värden som skolan skall hävda och värna, refereras inledningsvis till vad som sägs i 2 § skollagen. Sist i avsnittet om grundläggande värden framhävs att det inte är tillräckligt att i undervisningen förmedla kunskap om grundläggande demokratiska värderingar. Undervisningen skall också bedrivas i demokratiska arbetsformer. Grundskolan skall förbereda eleverna för ett aktivt deltagande i samhällslivet, medan gymnasieskolan skall utveckla elevernas förmåga att aktivt delta i samhällslivet.
I läroplanerna betonas vikten av fyra olika perspektiv i undervisningen: ett historiskt, ett etiskt, ett internationellt och ett miljömässigt. Enligt förarbetena var samtliga dessa sådana områden där utvecklingen och förändringarna hade varit påfallande de senaste 10–15 åren, och de ansågs ha särskild relevans för skolans uppgifter (SOU 1992:94). Om det internationella perspektivet sades bland annat att internationaliseringen av det svenska samhället hade varit omfattande under de senaste decennierna och att det var en nationell angelägenhet att medborgarna skulle rustas för att fånga de möjligheter och hantera de problem som en sådan förändring innebar. Kunskap om det internationella samarbetet och förhållanden i andra länder ansågs nödvändiga för att tillgodose kraven på en allmän orientering i vår tid.
Kursplanerna
Kursplanerna kompletterar läroplanen och anger målen för undervisningen i varje enskilt ämne. Regeringen beslutar om kursplan för grundskolan och för gymnasieskolans kurser i grundläggande ämnen, så kallade kärnämnen, medan Skolverket beslutar om kursplaner för övriga gymnasieämnen.
SOU 2001:48 Barn och ungdomar
295
Kursplanerna skiljer mellan mål att sträva mot och mål att uppnå. I kursplanerna anges mål som alla eleverna skall ha uppnått i slutet av det femte skolåret, i slutet av det nionde skolåret samt efter avlutad kärnämneskurs på gymnasiet.
Enligt kursplanen skall grundskolans utbildning i samhällskunskap ge grundläggande kunskaper om olika samhällen, förmedla demokratiska värden och stimulera till delaktighet i den demokratiska processen. Utbildningen skall öppna för skilda uppfattningar och uppmuntra att de förs fram. Om ämnets karaktär och uppbyggnad sägs bland annat att samhällskunskapen skall bidra med kunskaper som varje individ behöver för att bedöma och påverka såväl den egna som samhällets framtid. Detta skall ske genom att man vidgar förståelsen för det som sker i både det lokala och det globala. De fyra perspektiv som omnämns i Lpo 94 – ett historiskt, ett etiskt, ett internationellt och ett miljömässigt – speglas i kursplanen för samhällskunskap. Bland de mål som alla elever skall ha uppnått i slutet av det nionde läsåret finns målet att förstå de gemensamma och grundläggande demokratiska värden som vårt samhälle vilar på samt att kunna tillämpa ett demokratiskt arbetsoch beslutssätt. Eleverna skall också ha grundläggande kunskaper om det svenska styrelsesättets framväxt och samhällssystemets uppbyggnad. Det internationella perspektivet har fått ett eget mål som innebär att eleverna skall ha kunskaper om internationella förhållanden samt kunna diskutera relationer och samarbete ur ett globalt perspektiv.
Enligt kursplanen för gymnasieskolans kärnämneskurs i samhällskunskap syftar ämnet till att med demokratin som värdegrund bredda och fördjupa elevernas kunskaper om samhällsförhållanden och samhällsfrågor. Ämnet syftar vidare till att ge eleverna ökade förutsättningar att aktivt delta i samhällslivet samt en beredskap att hantera förändringar i samhället. Ett annat syfte med ämnet samhällskunskap sägs i kursplanen vara att bidra med kunskaper om levnadsvillkoren i olika länder och samhällssystem.
Om samhällskunskapsämnets karaktär och uppbyggnad står i kursplanen att politiska och ekonomiska aspekter, liksom användningen av begrepp som inflytande, makt, konflikt, ideologi, klass, intresse och påverkan, är väsentliga vid studier av olika samhällsfrågor. Vidare sägs att samhällskunskap har ett internationellt perspektiv och bidrar med kunskaper om globala överlevnadsfrågor. Även övriga tre perspektiv som nämns i Lpf 94 – ett
Barn och ungdomar SOU 2001:48
296
historiskt, ett etiskt och ett miljömässigt – kommer till uttryck i kursplanen.
Bland de mål som alla elever skall ha uppnått efter avslutad kärnämneskurs i samhällskunskap finns målet att kunna förstå hur politiska, ekonomiska, geografiska och sociala förhållanden har format och ständigt påverkar såväl vårt eget samhälle som det internationella samhället. Eleverna skall också ha kunskap om demokratins framväxt och funktion samt kunna tillämpa ett demokratiskt arbetssätt. Eftersom denna kursplan gäller kärnämnet samhällskunskap, skall målen uppnås av alla elever i gymnasieskolan oavsett gymnasieprogram.
De nu gällande kursplanerna för grundskolan och gymnasiet är nya från och med läsåret 2000/01. I de nya kursplanerna har anvisningar om stoff – det vill säga det man kan välja att studera för att uppnå målen – och arbetssätt tagits bort. På detta sätt har revideringen förstärkt den inriktning mot mål- och resultatstyrning som började gälla fullt ut med införandet av Lpo 94 och Lpf 94 och som innebär att staten sätter upp målen och kommunerna och skolorna bestämmer vägen fram till målen. Utrymmet för läraren att fatta beslut om undervisningen har utvidgats.
Även kursplanerna i samhällskunskap har således blivit mindre till omfånget. Målen som eleverna skall uppnå har delvis också formulerats om. Bland annat har delmålet i grundskolan om det svenska styrelsesättet och samhällssystemet fått en ny utformning. Enligt den tidigare kursplanen skulle alla elever i slutet av det nionde läsåret ”känna till det svenska styrelsesättets framväxt och grunddragen i det svenska samhällssystemets uppbyggnad på nationell, regional och lokal nivå”. I den nya kursplanen har skrivningen om samhällsystemets olika nivåer tagits bort. Delmålet är i stället att eleverna skall ”ha grundläggande kunskaper om det svenska styrelsesättets framväxt och samhällssystemets uppbyggnad”.
11.5.2 Undervisningen har betydelse för elevers demokratiska kompetens
Av den tidigare nämnda internationella IEA-studien av 14-åringar i 28 länder, däribland Sverige, framgår att det finns ett samband mellan medborgarkunskaper och deltagande i det demokratiska livet (Torney-Purta m.fl. 2001). Ju mer eleverna vet om grund-
SOU 2001:48 Barn och ungdomar
297
läggande demokratiska processer, desto mer benägna är de att tro att de kommer att rösta som vuxna.
När det gäller undervisningen i demokrati- och samhällsfrågor visar studien att skolor som jobbar med ett demokratiskt förhållningssätt lyckas bättre än andra. Elever med erfarenheter av ett öppet diskussionsklimat i klassrummet, och som bjuds in att delta i utformningen av skollivet, uppvisar större kunskaper i demokratioch samhällsfrågor än andra elever, och de tror i större utsträckning att de kommer att rösta som vuxna.
I studien visar sig även undervisningens innehåll spela en viktig roll för elevers förväntade beteende. I de fall eleverna uppfattar att deras skola lär ut betydelsen av att rösta ökar andelen som säger att de sannolikt kommer att rösta som vuxna. Bland svenska 14åringar visar sig undervisningens innehåll till och med vara den undersökta faktor som har störst betydelse för framtida röstbenägenhet, större än till exempel litterära resurser i elevernas hem.
Härvid kan också noteras att statsvetenskapliga institutionen vid Göteborgs universitet i ett projekt benämnt Demokrativerkstaden har undersökt huruvida statsvetenskapliga insikter om demokratiskt beslutsfattande har relevans för skolungdomars tänkande om demokrati och politik (Brorström, Esaiasson & Jodal 2000). Resultaten av projektet har hittills varit mycket goda. De smågruppsdiskussioner som forskarna genomförde med skolungdomar från årskurs åtta visade sig bland annat leda till att skolungdomarna blev mer intresserade av politik och mer positiva till att försöka påverka politiska beslut. Ett annat resultat var att eleverna blev mer positivt inställda till att medborgarna engagerar sig i politiska partier.
11.5.3 Demokrati i undervisningen
I den internationella IEA-studien rapporterade en majoritet av lärarna i de flesta länder att undervisning om betydelsen av att rösta ingick i läroplanen. Av de svenska lärarna ansåg hela 99 procent att eleverna fick lära sig detta. Samtidigt var det bara en knapp majoritet, 55 procent, av 14-åringarna som svarade att de i skolan hade lärt sig om vikten av att rösta i nationella och lokala val. I Sverige ansåg 57 procent av 14-åringarna att de hade lärt sig om vikten av att rösta (Torney-Purta m.fl. 2001).
Barn och ungdomar SOU 2001:48
298
Enligt en annan undersökning, som utfördes på uppdrag av Ungdomarnas demokratikommission, anser endast 6 procent av unga svenskar mellan 16 och 25 år att de i skolan har fått lära sig mycket om hur man kan påverka samhället. Av övriga svarande anser 28 procent att de har fått lära sig ganska mycket och 55 procent att de har fått lära sig ganska litet; 10 procent anser att de inte alls har fått lära sig hur man kan påverka i samhället. I samma undersökning uppger en stor majoritet, 69 procent, att de i skolan aldrig eller nästan aldrig har blivit uppmuntrade att kritisera och förändra samhället (SKOP 2000).
Av den internationella IEA-studien framgick också att svenska 14-åringar i mindre utsträckning än 14-åringar i många andra länder anser att politisk aktivitet ingår i medborgarrollen (Torney-Purta m.fl. 2001). Läroboksmaterial i skolorna förmedlar inte heller en bild av politiskt aktiva medborgare. En genomgång av svenska samhällskunskapsböcker för gymnasiet visar att medborgarna i dessa förvisso ofta framställs som bärare av makt, men inte som utövare av makt (Bronäs 2000). Den möjlighet till politiskt deltagande som erbjuds medborgarna är valdeltagande. I övrigt framställs medborgarna som passiva inom den politiska sfären. Samhället beskrivs som toppstyrt och vägarna till inflytande ses som pyramidalt utformade. Även partier, intresseorganisationer och föreningar beskrivs som toppstyrda. En jämförelse med tyska samhällskunskapsböcker visar att dessa mer betonar medborgarnas egna handlingar i demokratin.
11.5.4 Kravet på allsidighet i undervisningen och skolans kontakter med omvärlden
Enligt läroplanerna för grundskolan och gymnasiet, Lpf 94 och Lpo 94, skall skolan vara öppen för skilda uppfattningar och uppmuntra att de framförs. I frågor där det föreligger olika uppfattningar skall undervisningen alltid vara saklig och allsidig.
Kravet på allsidighet innebär inte att undervisningen skall vara fri från värden. Historiskt har skolorna emellertid präglats av en objektivistisk kunskapssyn (SOU 1992:94). Efter andra världskriget fanns en ambition att kunskapen som förmedlades skulle vara fri från värden och ge en objektiv bild av världen. Med detta synsätt grundlades en utveckling som ledde till ett förbiseende av
SOU 2001:48 Barn och ungdomar
299
att kunskap utvecklas i ett socialt sammanhang som omfattar såväl särskilda perspektiv som värderingar.
Enligt de nuvarande läroplanerna har skolan ett krav på sig att samverka med omvärlden. I Lpo 94 anges att skolan bland annat skall sträva efter att varje elev får inblick i närsamhället och dess arbets-, förenings- och kulturliv. I både Lpo 94 och Lpf 94 anges som riktlinjer för skolan att alla som arbetar i den skall verka för att utveckla kontakter med kultur och arbetsliv, föreningsliv och andra verksamheter utanför skolan som kan berika den som en lärande miljö.
Kontakter med politiska partier tycks dock vara sällsynta i skolorna. I en hearing som Kommundemokratikommittén anordnade med de politiska ungdomsförbunden framhöll samtliga att de har svårt att komma in på skolorna. Undantaget gäller veckan före ett val, då många skolor vill anordna paneldebatter i skolans aula mellan de politiska partierna. Detta är ett problem för ungdomsförbunden eftersom man inte har resurser att nå ut till alla skolor under så kort tid. En paneldebatt leder heller inte till några samtal med eleverna. Helst skulle ungdomsförbunden vilja medverka i klassundervisningen och samtala om politik med eleverna under lektionstid mellan valen, men att så sker tillhör ovanligheterna. När ungdomsförbunden tar kontakt med lärare för att höra sig för om möjligheten att träffa elever under till exempel en samhällskunskapslektion blir svaret ofta att det är olämpligt att ge ungdomsförbunden en sådan roll. Flera lärare svarar också att man inte bara kan låta ett ungdomsförbund medverka utan man måste i så fall låta alla få komma, och eftersom det saknas tidsutrymme för att låta varje ungdomsförbund medverka på lektionstid har man beslutat att inte bjuda in något förbund.
På många skolor inkluderas med andra ord sällan de politiska ungdomsförbunden i omvärldskontakterna. Det motiv som ofta anförs mot sådana kontakter – det vill säga att om ett ungdomsförbund medverkar måste alla andra också göra det, vilket i sin tur inte är möjligt eftersom det skulle ta för mycket tid från undervisningen – är kopplat till kravet på allsidighet.
En konsekvens av att man inte låter ungdomsförbunden medverka i till exempel samhällskunskapsundervisningen är att många elever aldrig träffar representanter från något parti i undervisningen. För många elever är det enda mötet med de politiska ungdomsförbunden vid en paneldebatt som anordnas var fjärde år i
Barn och ungdomar SOU 2001:48
300
skolans aula inför valen; var fjärde årskull elever missar till och med detta möte.
11.5.5 Yttrandefrihet i skolorna
Vid Kommundemokratikommitténs hearing med de politiska ungdomsförbunden framhöll flera av förbunden även att de på många håll hindrades från att bedriva opinionsbildande verksamhet på skolorna i form av till exempel bokbord och affischering. Svårigheterna för just de politiska ungdomsförbunden bekräftas även av andra, icke partipolitiska, organisationer som kommittén har varit i kontakt med.
Det är emellertid tveksamt om ett beslut att inte låta politiska ungdomsförbund vara verksamma i skolans lokaler är förenligt med grundlagen. Av JO 1991/92 s. 346 framkommer att en skola inte får förbjuda politiska partier att sprida flygblad inom skolans lokaler på grund av flygbladets innehåll. Ett sådant beslut strider mot förbudet mot spridningshinder i 1 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen; att skolans lokaler inte är att anse som allmän plats saknar betydelse. Stadgandet i tryckfrihetsförordningen förbjuder emellertid inte hindrande åtgärder som enbart dikteras av ordningsskäl. Ett beslut om inskränkning av spridningsrätten måste dock strikt baseras på bedömningen att skriftens spridning inte kan förenas med ordningens upprätthållande. Vidare kan, enligt JO, svårligen accepteras att man generellt tillåter endast vissa organisationer att sprida tryckt material inom skolans lokaler. Om skolans ledning gör bedömningen att ordningshänsyn endast medger att en, två eller tre flygbladsutdelare samtidigt är verksamma inom skolan, skulle det däremot vara godtagbart att bifalla den eller de ansökningar som inkom först men avslå övriga med upplysning om möjligheten att få tillstånd till spridning av material vid något annat tillfälle.
I JO 1997/98 s. 436 argumenterar JO för att samma grundläggande synsätt som gäller hindrande av spridning av tryckt skrift även måste anläggas när det gäller hindrande av uttryck av vissa åsikter, till exempel genom muntliga uttalanden eller märken på kläder. Om det inte är olagligt att sprida åsikterna kan skolledningen ändå ha rätt och skyldighet att undertrycka dem, men bara om ledningen efter seriösa överväganden gör bedömningen att
SOU 2001:48 Barn och ungdomar
301
ordningen på skolan tar skada av att åsikterna sprids, till exempel i form av bråk mellan eleverna.
11.5.6 Skollagskommittén
I februari 1999 beslutade regeringen att tillsätta en parlamentariskt sammansatt kommitté, den så kallade Skollagskommittén, för att göra en översyn av skollagstiftningen (U 1999:01). Kommittén skall redovisa uppdraget senast den 15 september 2001.
Till stora delar är Skollagskommitténs uppdrag av teknisk art. Kommittén skall föreslå de förändringar som behövs för att åstadkomma en enhetlig och tydlig terminologi och struktur i skollag, läroplaner och skolformsförordningar. Kommittén skall även utreda om det finns bestämmelser som är överflödiga och kan tas bort.
Skollagskommittén skall i sitt arbete också beakta FN:s konvention om barnets rättigheter samt ta till vara det arbete som gjorts i Barnkommittén (SOU 1997:116). Frågan om elevinflytande kommer att behandlas av kommittén.
11.6 Kommitténs förslag
11.6.1 Flernivåperspektivet bör betonas i samhällskunskapsämnet
Demokratiutredningen konstaterar i sitt betänkande att antalet nivåer i det politiska systemet har ökat de senaste åren (SOU 2000:1). Medborgarna kan numera ha politiska företrädare på upp till sex olika samhällsnivåer: kommun- eller stadsdelar, kommuner, kommunalförbund, landsting eller regioner samt riket och EU. Till detta kan även läggas den globala nivån på vilken FN:s medlemsstater finns representerade i FN:s generalförsamling. I demokratiforskningen talas om en flernivådemokrati (Petersson 2001b).
Den pågående utvecklingen innebär att den nationella nivåns hegemoni utmanas såväl underifrån som ovanifrån. Kunskapen om olika samhällsnivåer och deras kompetens samt om relationerna mellan dem har blivit allt viktigare för förståelsen av politik och samhälle.
Barn och ungdomar SOU 2001:48
302
Samhällskunskapsundervisningen i grundskolan och på gymnasiet bör följaktligen också anlägga ett flernivåperspektiv. Den bör förmedla kunskap både om alla samhällsnivåer – lokal, regional, nationell och europeisk/internationell – och om förhållandena mellan dessa. Ensidig koncentration till en eller ett par samhällsnivåer innebär inte bara sämre kunskaper om hur övriga nivåer fungerar, utan leder också till mindre förståelse av de studerade nivåerna och deras roll i det politiska systemet. Reell kunskap om och förståelse av till exempel det nationella politiska systemet förutsätter grundläggande kunskaper om såväl den lokala och regionala nivån som den europeiska.
Vid Kommundemokratikommitténs möten med enskilda gymnasieelever och med ungdomsorganisationer har ofta framhållits att den lokala och regionala nivån får förhållandevis liten uppmärksamhet i samhällskunskapsundervisningen. Fokus ligger i stället på den nationella och den europeiska/internationella nivån. Kommittén anser att det är allvarligt om denna bild är representativ för innehållet i samhällskunskapsundervisningen. Kunskap om den nationella och övernationella nivån är självklart viktig för förståelsen av politik och samhälle, men ett flernivåperspektiv förutsätter att samhällskunskapsundervisningen också ägnar stor uppmärksamhet åt den lokala och regionala nivån.
I de nationella styrdokumenten betonas vikten av ett internationellt perspektiv i läroplanerna för grundskolan och för gymnasieskolan. Det internationella perspektivet har också fått ett eget delmål i såväl grundskolans som gymnasieskolans kursplaner för samhällskunskapsämnet. Den lokala och regionala nivån omnämns inte uttryckligen i kursplanernas mål, utan får läsas in i andra delmål. I grundskolans tidigare kursplan för samhällskunskap fanns som mål att eleverna skulle ha uppnått kunskap om samhällssystemets uppbyggnad på nationell, regional och lokal nivå. I den kursplan som började gälla den 1 juli år 2000 har denna formulering följaktligen utmönstrats. Grundskolans nya kursplan innebär således att flernivåperspektivet har fått en mindre tydlig skrivning.
Kommundemokratikommittén anser att man vid nästa översyn av grundskolans och gymnasieskolans kursplaner för samhällskunskapsämnet särskilt bör beakta behovet av att dessa tydligt uttrycker ett flernivåperspektiv på samma sätt som de i dag tydligt uttrycker ett internationellt perspektiv.
SOU 2001:48 Barn och ungdomar
303
11.6.2 Samhällskunskapsundervisningen och lärarnas fortbildningsbehov bör ses över
De undersökningar som Kommundemokratikommittén har tagit del av visar att inte bara undervisningens innehåll utan också dess form är viktig. Skolor som jobbar med ett demokratiskt förhållningssätt, genom att främja ett öppet diskussionsklimat och genom att bjuda in eleverna att delta i utformningen av skollivet, lyckas bättre än andra skolor med undervisningen av demokratioch samhällsfrågor. Elever i sådana miljöer uppvisar både bättre medborgarkunskaper och ett högre engagemang än andra elever. Även innehållet i vad skolan lär ut har betydelse härvidlag; elever som får lära sig vikten av politiskt engagemang tenderar också att vara mer engagerade.
Frågan om elevinflytande utreds för närvarande av Skollagskommittén (U 1999:01), vars arbete beräknas vara avslutat i september år 2001. Kommundemokratikommittén vill understryka vikten av att elever är delaktiga och får inflytande i skolans verksamhet. Inflytandet bör finnas både på elevnivå, klassnivå och skolnivå. I övrigt hänvisar kommittén till Skollagskommitténs arbete för att stärka elevinflytandet.
Innehållet i undervisningen är givetvis betydelsefullt för elevers kunskaper om det politiska systemet och för deras benägenhet att agera politiskt. Ett sätt att göra barn och ungdomar mer delaktiga i just den kommunala demokratin, samt ge dem bättre kunskaper om hur den kommunala förvaltningen och politiken fungerar, är att mer betona ett flernivåperspektiv i undervisningen. Kommundemokratikommittén bedömer att behovet av kommentarer och referensmaterial som kan understödja ett sådant perspektiv i samhällskunskapsundervisningen på grundskolan och gymnasiet bör ses över. Mot bakgrund av vad som ofta framhållits vid kommitténs möten med enskilda gymnasieelever och med ungdomsorganisationer bör särskilt behovet av material när det gäller undervisningen om de lokala och regionala nivåerna och deras relation till övriga samhällsnivåer uppmärksammas.
Enligt olika undersökningar förmedlar den svenska skolan en bild av en passiv medborgarroll i demokratin. Ur ett internationellt perspektiv tenderar svenska ungdomar också att i mindre utsträckning än genomsnittet betona vikten av politisk aktivitet i medborgarrollen. Kommundemokratikommittén betraktar detta med oro. Undervisningens genomslagskraft på barns och ungdomars
Barn och ungdomar SOU 2001:48
304
beteende är stor, och det är viktigt att innehållet i undervisningen förmedlar värdet av politiskt aktiva medborgare i en demokrati. Bilden av demokratin bör vara att den inbegriper många former av politisk aktivitet, både traditionella och icke traditionella. Inte minst är det viktigt att undervisningen förmedlar kunskap om dagens förtroendevalda, om vilka och hur många de är, om vad de sysslar med och om hur vägen till politiska förtroendeuppdrag ser ut.
Skolverket har tillsammans med Växjö universitet påbörjat ett arbete med att utveckla ett diagnostiskt material som syftar till att mäta elevers demokratiska kompetens. Materialet är tänkt att inkludera både rena kunskaper om vad demokrati är och argumentationsövningar. Proven skall kunna användas både på individuell och kollektiv nivå, det vill säga den demokratiska kompetensen skall kunna mätas både per elev och per klass och/eller skola. Tanken är dock att tonvikten skall ligga på den kollektiva nivån. Proven skall inte vara betygsgrundande. Idén med ett diagnostiskt material för att mäta elevers demokratiska kompetens framstår som mycket lovvärd. Det kan fungera som ett stöd för samhällskunskapslärare i deras arbete med att utveckla undervisningen så att den gör barn och ungdomar bättre rustade för politiskt engagemang.
Mot bakgrund av den tidigare omnämnda internationella studien, som visar att skolungdomar i Sverige i lägre grad än för det internationella genomsnittet tror att de kommer att rösta i de nationella valen, vill kommittén lyfta fram skolvalets betydelse. Projektet Skolvalet 2002 – demokratistöd med Internet som genomförs av Ungdomsstyrelsen, Skolverket och Riksskatteverket på uppdrag av regeringen är lovvärt. Syftet med projektet är att öka elevernas engagemang i demokratifrågor inför skolvalet år 2002. En annan avsikt är att skapa möten mellan elever och politiska ungdomsförbund m.fl. Projektet riktar sig både till elever och lärare och går till stor del ut på att stödja dessa med hjälp av Internet. Själva skolvalet kommer att genomföras under en vecka före det vanliga valet. I första hand är det skolledarna och lärarna på respektive skola som kommer att anordna skolvalen.
SOU 2001:48 Barn och ungdomar
305
11.6.3 Demokratidagar i skolan
Skolmiljön bör vara sådan att den uppmuntrar elever till politiskt engagemang. Ett sätt att skapa en gynnsam miljö för politiskt engagemang kan vara att anordna så kallade demokratidagar. Under en demokratidag skulle alla elever på en skola under en heldag kunna ägna sig åt politik och demokrati. Innehållet skulle till exempel kunna vara möten och diskussioner med företrädare för de politiska partierna och andra organisationer som bedriver politisk verksamhet. Skolorna skulle även kunna ordna flera diskussionsgrupper kring olika teman, till vilka folk utifrån bjuds in och som eleverna sedan får välja mellan. Ett annat alternativ kunde vara att eleverna i grupp eller själva väljer en fråga som de vill påverka och sedan får möjlighet att göra detta på olika sätt. En sådan demokratidag bör sedan följas upp på till exempel kommande samhällskunskapslektioner.
11.6.4 De politiska partierna och/eller de politiska ungdomsförbunden bör medverka i undervisningen
Kommundemokratikommittén ser med oro på att politiska ungdomsförbund utestängs från många skolor. Varje elev borde ges tillfälle att på lektionstid få träffa och samtala med representanter för dessa organisationer. Omvärldskontakter av detta slag borde vara ett självklart inslag i samhällskunskapsundervisningen och pekas också ut som ett prioriterat område i 1999 års ungdomspolitiska proposition (prop. 1998/99:115). I denna anser regeringen att det inte är acceptabelt att elever förhindras att i skolan få kontakt med organisationer och andra sammanslutningar som har stor betydelse för vår demokrati. Tvärtom är det angeläget att skolorna generellt öppnar sig för medverkan från såväl samhällspolitiskt engagerade organisationer i allmänhet som från de politiska partierna och ungdomsförbunden i synnerhet.
Kravet på allsidighet är inte detsamma som att undervisningen skall vara fri från värden. Det skall heller inte tolkas som att alla partier eller ungdomsförbund måste medverka i undervisningen, annars får inget delta. Ansvaret för att frågor blir allsidigt belysta och att argument möts med motargument är lärarens, och han eller hon kan se till att detta görs genom själv tillsammans med eleverna lyfta fram olika perspektiv och värderingar i undervisningen.
Barn och ungdomar SOU 2001:48
306
Kommundemokratikommittén anser att kommunerna i sin egen uppföljning av skolan bör se över i vilken utsträckning skolorna i kommunen har kontakter med de politiska partierna och/eller deras ungdomsförbund. Om behov föreligger bör kommunerna i sin planering av skolans verksamhet slå fast vikten av sådana omvärldskontakter i samhällskunskapsundervisningen. Kommundemokratikommittén anser också att behovet av kommentarer och referensmaterial vad beträffar kraven på allsidighet och saklighet i undervisningen bör ses över.
11.6.5 Politisk verksamhet på skolorna får inte motverkas utan bör främjas
Enligt vad Kommundemokratikommittén har erfarit har de politiska ungdomsförbunden i dag svårt att få bedriva verksamhet i skolorna till exempel i form av bokbord. Att särskilja politiska ungdomsförbund från andra organisationer så att endast de senare får bedriva meningsutbytande verksamhet på skolorna innebär att vissa organisationer – de politiska ungdomsförbunden – särbehandlas på grund av att deras åsikter är kopplade till politiska partier.
Det är viktigt att erinra om att syftet bakom det tidigare nämnda spridningshindret i 1 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen är att säkerställa ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Under inga andra förhållanden än dem tryckfrihetsförordningen anger får spridning av tryckt skrift hindras, om syftet med hindrandet är att inskränka ett meningsutbyte eller en allsidig upplysning. Ordningsskäl och praktiska och liknande skäl får inte användas som svepskäl för att kringgå förbudet mot spridningshinder. Samma grundläggande synsätt måste anläggas även när det gäller hindrande av muntliga uttalanden. En skolledning får endast hindra lagliga åsiktsyttringar om ledningen efter seriösa överväganden gör bedömningen att ordningen i skolan störs av att åsikterna sprids. Däremot har skolledningen självklart rätt och skyldighet att ingripa mot åsiktsyttringar som är brottsliga eller innefattar kränkningar eller trakasserier.
Kommundemokratikommittén anser att samtliga kommuner bör se över sina skolors bestämmelser vad beträffar möjligheten för
SOU 2001:48 Barn och ungdomar
307
politiska ungdomsförbund och andra organisationer att inom skolorna få uttrycka sina åsikter. Kommittén anser att skolan som miljö bör uppmuntra till politisk verksamhet bland elever. Att förbjuda opinionsbildande verksamhet, till exempel i form av bokbord eller utdelande av flygblad, har direkt motsatt effekt. Sådana beslut kan heller inte sägas gå väl ihop med skolans värdegrund. Enligt denna vilar skolan på demokratins grund och skolan har som ett uppdrag att hävda, värna och utveckla de grundläggande värden som utgör basen för vår demokrati. Eftersom politiska partier är en omistlig del i demokratin borde de utgöra ett naturligt inslag på skolorna. Beslut att förbjuda politiska ungdomsförbund, eller andra organisationer, att inom skolan uttrycka sina åsikter är, som framgått ovan, också tveksamma ur laglighetssynpunkt. Sådana förbud får endast utfärdas om en sådan verksamhet kan störa ordningen på skolan – och att politiska ungdomsförbund stör ordningen genom att sätta upp bokbord i skolans korridorer torde tillhöra undantagen.
309
12 Kommundelsnämnder
Kommitténs bedömning:
− Kommundelsnämnder har inte infriat förhoppningarna om en bättre kontakt mellan väljare och valda.
− Kommundelsnämnder har däremot haft positiva demokratiska effekter när det gäller antal förtroendevalda, politikerrollen och det lokala partiarbetet.
− Det är viktigt att de frågor som kommundelsnämnder arbetar med berör många kommundelsinvånare gemensamt. En fortsatt diskussion om vilka uppgifter som kommundelsnämnder bör ansvara för är därför betydelsefull.
− Lokala utvecklingsgrupper kan knytas närmare till eller ta över uppgifter från den kommunala organisationen. Detta kan förbättra demokratin och bidra till en mer effektiv förvaltning. Det är dock viktigt att en sådan utveckling inte forceras fram av kommunerna utan sker på utvecklingsgruppernas villkor.
12.1 Vårt uppdrag
Kommittén har tolkat sitt uppdrag på följande sätt. Kommittén skall göra en samlad utvärdering av hur kommundelsnämnderna har fungerat under 1980- och 1990-talen. Tonvikten skall ligga på de demokratiska aspekterna.
Kommundelsnämnder SOU 2001:48
310
12.2 Omfattning av kommundelsnämnder
På uppdrag av Kommundemokratikommittén har statsvetaren Folke Johansson sammanställt och analyserat olika utvärderingar som gjorts av kommun- och stadsdelsnämnder under 1980- och 1990-talen (Johansson 2001). Samtliga kända utvärderingar från år 1988 och framåt finns med i sammanställningen.
Johanssons sammanställning visar att det i februari år 2001 fanns någon form av kommundelsnämnder eller stadsdelsnämnder i 18 kommuner (Johansson 2001). Heltäckande system med kommundelsnämnder fanns i elva kommuner och har funnits i ytterligare tre kommuner (Eskilstuna, Södertälje och Umeå) av dem som fortfarande har någon kommundelsnämnd kvar. Ytterligare sex kommuner har haft heltäckande kommundelsnämnder men har i dag lagt ned samtliga sådana nämnder.
På 1990-talet har tre större kommuner, Stockholm, Malmö och Helsingborg, infört kommundelsnämnder. Den sistnämnda av dessa, Helsingborg, har under 1990-talet också avskaffat sina kommundelsnämnder. I kommuner med ett icke heltäckande system med kommundelsnämnder har man normalt en kombination av territoriell och sektoriell organisation.
Det är i huvudsak kommuner med ett invånarantal som ligger omkring eller över det svenska genomsnittet som har eller har haft kommundelsnämnder. I ett inledande skede inrättades kommundelsnämnder även i små kommuner, men dessa har i dag lagts ned. Bland de kommuner som i dag har kommundelsnämnder är Köping den minsta med ett invånarantal ungefär som genomsnittskommunen. De kommuner som har heltäckande kommundelsnämnder har, om man räknar bort de tre storstäderna, i dag i genomsnitt 93 000 invånare. Motsvarande genomsnitt för dem som har avskaffat kommundelsnämnder är omkring 57 000 invånare. Kommundelsnämnder har med andra ord alltmer blivit en organisationsform för de större kommunerna.
SOU 2001:48 Kommundelsnämnder
311
Tabell 12:1 Kommuner med kommundelsnämnder
Kommun
Antal
kommundelsnämnder
Startår Slutår
Heltäckande
kommundelsnämnder
Borås
10
1986
1992–
Eskilstuna
0 1
1982
1986–1997
Göteborg
21
1982
1989–
Huddinge
0 6
1986
1989–
Hudiksvall
0 4
1983
1987–
Malmö
10
1991
1996–
Nacka
0 4
1983
1989–
Norrköping
0 9
1984
1989–
Sandviken
0 6
1986
1986–
Stockholm
18
1997
1997–
Södertälje
0 4
1989
1989–2000
Umeå
0 3
1982
1982–1990
Uppsala
14
1983
1986–
Örebro
14
1980
1983–
Kalmar
0 1
1986
Nej
Köping
0 1
1986
Nej
Trollhättan
0 1
1999
Nej
Västerås
0 1
1984
Nej
Ale
1982 1997
1984–1997
Bräcke
1982 1996
1984–1996
Helsingborg
1991 1998
1991–1998
Järfälla
1982 1991
1988–1991
Lund
1987 2000
1997–2000
Upplands Väsby
1983 1992
1983–1992
Botkyrka
1981 1985
Nej
Falkenberg
1989 1991
Nej
Linköping
1983 1991/92 Nej
Motala
1985 1988
Nej
Nyköping
1984 1991/92 Nej
Uddevalla
1985 1987
Nej
Vadstena
1985 1988
Nej
Växjö
1983 1987
Nej
Källa: Johansson (2001).
Kommundelsnämnder SOU 2001:48
312
12.3 Kommundelsnämndernas verksamhet
Enligt Folke Johanssons undersökning handhar kommundelsnämnder i första hand verksamheter inom de så kallade mjuka sektorerna (2001). Däremot brukar de inte ha ansvar för gymnasieskolor samt kommuncentrala/gemensamma anläggningar som huvudbibliotek eller större idrottsanläggningar. Dessa ligger antingen kvar under en (ibland nybildad) central nämnd, eller så har de i något fall lagts ut på en kommundelsnämnd som specialuppgift utan koppling till det territoriella ansvaret i övrigt.
Från senare år finns flera exempel på att olika tekniska uppgifter i större utsträckning än tidigare har lagts ut på nämnderna. Dessa har då enbart beställaransvar, antingen med valfri leverantör eller från en kommungemensam teknisk förvaltning. Man har på detta sätt kringgått de tidigare vanliga synpunkterna att sådana tekniska uppgifter krävde speciell utrustning och förutsatte större driftsenheter än nämnderna. En annan förändring av kommundelsnämndernas verksamhetsområden är att man i några fall har lagt samman produktionen av all service i en enhet och givit nämnderna en ren beställarroll.
I fallet Stockholms kommun har en mycket stor del, tre fjärdedelar, av verksamheten överförts till stadsdelsnämnderna. Sådant som brukar karakteriseras som den mjuka sektorn dominerar. Här ingår sociala frågor, grundskola och stora delar av fritid och kultur. Utöver detta har man i Stockholm också fört över skötsel av gator, torg och parker till stadsdelsnämnderna. Nämnderna är dessutom remissinstanser för trafik- och bostadsplanering och för översiktsoch detaljplaner. De svarar också för tillstånd när det gäller alkoholservering.
Också i Göteborgs kommun har, om man för att uppnå jämförbarhet fram till år 1999 räknar bort sjukvården, närmare tre fjärdedelar av verksamheten förts över till stadsdelsnämnderna. Grundskola, barnomsorg och fritidsverksamhet har lagts ut. Likaså har huvuddelen av bibliotek och kultur förts ut till nämnderna. Individ- och familjeomsorg samt äldreomsorg tillhör stadsdelsnämndernas uppgifter. Primärsjukvården är en central angelägenhet liksom, med något undantag, teknisk verksamhet.
I Malmö ligger förskola, daghem och obligatorisk skola på stadsdelsfullmäktige, vilket är Malmö kommuns benämning på kommundelsnämnder. Hemtjänst, färdtjänst och annan service för äldre och handikappade har lagts ut liksom primärsjukvården.
SOU 2001:48 Kommundelsnämnder
313
Socialbidrag, vård av missbrukare och individ- och familjeomsorg liksom lokalt anknutna frågor inom området kultur och fritid hör också till stadsdelsfullmäktige. När det gäller gatu- och parkunderhåll skall stadsdelsfullmäktige ge synpunkter innan centrala beslut fattas.
I de flesta andra kommuner som har kommundelsnämnder ligger uppgifterna för dessa inom områdena barnomsorg, grundskola, förskola, individ- och familjeomsorg samt kultur- och fritidsverksamhet. Inom områdena kultur och fritid förekommer undantag när det gäller till exempel centrala bibliotek, museer, stadsteatrar och kommungemensamma idrottsanläggningar. Föreningsbidrag och stöd till lokala kulturaktiviteter är en ofta förekommande uppgift. Skötsel av lokala parker och grönområden ingår i vissa fall. Ett exempel är Norrköping, där kommundelsnämnderna dessutom fungerar som trafiknämnder för sina områden. Teknisk närservice och gatu- och parkfrågor ingår i vissa fall. I ett mindre antal fall anges också lokal fysisk planering och miljöfrågor som verksamhetsområden för kommundelsnämnder.
12.4 Erfarenheter av kommundelsnämnder
1
12.4.1 Kunskap om kommundelsnämnder
Det förefaller vara fullt möjligt att sprida kunskap om att kommundelsnämnder existerar. Över 80 procent av medborgarna har kännedom om systemets existens, och över tre fjärdedelar känner till vilken kommundel de själva tillhör. Denna kunskap får givetvis ses som mycket grundläggande. Om kraven ställs högre så faller andelen kunniga kraftigt. Kännedom om vilka verksamhetsområden som ingår i kommundelsnämndernas uppgifter är knappt hälften så stor som kännedomen om deras existens; mellan 20 och 40 procent kan i allmänhet svara korrekt på frågor om ett visst verksamhetsområde ingår eller inte. Variationen är dock stor mellan olika kommuner.
Kännedom om kommundelsnämndspolitiker är ännu mindre. Den mest kände är bekant för en tredjedel av invånarna i en kommundelsnämnd och generellt sett är det mindre än en av tio svarande som känner till ens någon av de ledande företrädarna i den egna nämnden. Man kan å andra sidan konstatera att denna
1
Avsnittet ”Erfarenheter” bygger på Johansson (2001).
Kommundelsnämnder SOU 2001:48
314
kunskapsnivå är ungefär densamma som för politiker utanför gruppen ledande kommunalpolitiker i kommuner i allmänhet. Om ambitionen är att kommundelsnämnder skall vara en bättre fungerande kanal in i det politiska systemet än vad den tidigare nämndstrukturen var, så förefaller dock denna kunskap vara väl låg.
12.4.2 Syn på kommundelsnämnder
Den bild man får av medborgarnas syn på kommundelsnämnder beror till avsevärd del på hur frågan ställs. Om det finns möjlighet så väljer den största delen alternativet ”ingen åsikt” när man frågar om synen på kommundelsnämnder. När man i stället frågar om antalet nämnder bör öka eller minska så vill många ha färre, något som i många fall är liktydigt med inga alls. Om man försöker sig på en grov sammanvägning av dessa olika typer av frågor och svar så kommer man fram till tre ungefär lika stora grupper. En tredjedel är positiva, en tredjedel saknar uppfattning och en tredjedel är kritiska/negativa.
Det skall också noteras att det finns en lågstatusprofil vad gäller sympatin för kommundelsnämnder bland medborgare i allmänhet. Arbetare, personer med lägre utbildning och även äldre är mer positiva än högutbildade, yngre och egna företagare. Denna profil tenderar dock att avta med tiden eftersom systemet ofta inte klarar av att uppfylla förväntningarna.
12.4.3 Politiskt deltagande
Tilltron till den större möjlighet att få kontakt med kommunpolitiker som kommundelsnämnder kan ge är avsevärd bland medborgarna, framför allt i inledningsskedet. Den minskar emellertid drastiskt när man fått verklig erfarenhet av nämnderna. Andelen medborgare som tror att kommundelsnämnder ger större möjlighet att påverka är också avsevärd i ett inledningsskede, men minskar sedan mycket kraftigt; det sker i princip en halvering av andelen med denna uppfattning. Även efter en tid är det dock en avsevärt större andel som anser att kommundelsnämnder ger ökade möjligheter att påverka än som anser att möjligheterna blir mindre.
Vad beträffar faktiskt politiskt deltagande uppfattar de förtroendevalda tämligen genomgående att kontakten med medborgarna
SOU 2001:48 Kommundelsnämnder
315
har ökat. Det ligger nära till hands att se det som ”önsketänkande” från de förtroendevaldas sida, men olika mättekniker övertygar om att det är mer än så. Det har skett en liten förändring, men den behöver inte vara antalsmässigt särskilt stor för att politikerna skall notera en ökning. På medborgarnivå går det bara i undantagsfall att se effekter i form av ökad politisk aktivitet.
12.4.4 Medborgarnas förtroende
Förtroendet för politiker är en fråga som har varit central i den politiska diskussionen under de senaste åren. Ur ett internationellt perspektiv har förtroendet gått ned i flera länder, men minskningen har varit extra stor i Sverige.
Den mer centrala frågan här gäller dock den eventuella skillnaden i förtroende mellan kommundelspolitiker och politiker med uppdrag centralt i kommunen. En tanke med kommundelsnämnder var att närheten till politikerna skulle kunna bidra till bättre kontakt och förhoppningsvis därmed större förtroende. Det huvudmönster man kan utläsa ur resultaten i olika utvärderingar är, om än med vissa undantag, att förtroendet för kommundelspolitiker är lika stort som förtroendet för andra kommunpolitiker. Kommundelspolitikerna bedöms inte heller annorlunda eller på andra grunder än kommunpolitiker generellt.
12.4.5 Massmedierna och kommundelsnämnder
Massmedier och speciellt tidningar är medborgarnas mest väsentliga informationskanaler om kommundelsnämnder. I den mån det finns olika typer av tidningar, lokala och för kommunen heltäckande, så är en specialisering på kommundelsnämnder naturlig för de lokala tidningarna. I dessa fall kommer centrala tidningar och etermedier att lägga tonvikten på den kommuncentrala nivån.
Trots massmediernas tunga roll är inte andra kanaler oväsentliga. Resultat från flera kommuner visar att en satsning på kommunala informationsbroschyrer kan ge utdelning. I vissa kommuner är de viktigare än enskilda massmedier som informationskanaler när det gäller kommundelsnämnder.
Studier av kommundelsnämnder och massmediebevakning har i allt väsentligt genomförts endast i de tre största kommunerna (Stockholm, Göteborg och Malmö). Enligt dessa får kommundels-
Kommundelsnämnder SOU 2001:48
316
nämnder, såvitt kan bedömas, relativt stort utrymme i massmedierna. Särskilt intensivt bevakas materialet i lokala tidningar, något som kan sägas vara nästan ”tekniskt nödvändigt”. En stor dagstidning klarar inte att plötsligt bevaka 20 politiska system i stället för ett.
12.4.6 Effekter för förtroendevalda och politiska partier
Införandet av kommundelsnämnder innebär normalt fler förtroendeuppdrag och förtroendevalda än tidigare. Kontaktytan mellan allmänhet och politiker ökar, vilket ofta är ett delmål vid införandet av kommundelsnämnder. Det framgår också klart att politikerna är positiva till kommundelsnämnder i allmänhet och positiva till de bredare uppgifter som de nya nämndernas ledamöter får i jämförelse med sektoriella nämnder. Man uppskattar rollen som allmänpolitiker och denna roll bidrar till stark lokalanknytning och ofta stark lojalitet med kommundelen. I första hand den bättre lokalkännedomen, men kanske också uppdragsbredden, bidrar till att stärka politikernas position i förhållande till tjänstemännen.
Ibland vid införande av kommundelsnämnder finns en helt eller till större delen överensstämmande partiorganisation, men i flertalet fall förefaller partierna ha fått överväga att anpassa den lokala organisationsstrukturen. Större partier tenderar härvidlag att ha lättare än mindre att anpassa sin organisation till kommundelsnämnders geografiska indelning.
Med något undantag tycks kommundelsnämnder vitalisera partiarbetet. Den partipolitiska aktiviteten ute i kommundelarna ökar. Diskussionen om de lokala frågorna fördjupas och man anser sig få bättre kunskap om lokala problem, önskemål och förutsättningar. Politiker från båda sidor tycker sig i vissa fall ha fått lättare att driva frågor i kommundelsnämnder.
12.4.7 Indelningen i kommundelsnämnder
Medborgarnas möjligheter att identifiera sig med en kommun eller en kommundel är klart beroende av om de ser kommunen/kommundelen som en naturlig och klart avgränsad enhet. I begreppet identifikation med en enhet ligger också ett mått av avståndstagande från andra enheter, något som innebär att ett
SOU 2001:48 Kommundelsnämnder
317
identifikationsmål inte är oproblematiskt. Detta är särskilt uppenbart när det gäller kommundelar. Optimalt borde man där ha en identifikation med den egna kommundelen samtidigt som man bibehåller en identifikation med hela kommunen.
Det är inte självklart att kommunerna alltid ses som naturligt avgränsade enheter. Speciellt i storstadsområden torde det finnas påtagliga problem. Kommunerna har dock funnits så länge att det byggts upp en form av acceptans bland medborgarna. När man skall dela in kommunerna i kommundelar och vill nå en acceptans snabbt så måste man rimligen knyta an till ”naturliga” inomkommunala indelningar. Detta har man såvitt det går att utläsa oftast gjort, om än med större eller mindre framgång. Det finns emellertid också undantag. Ett tydligt sådant utanför Sverige är Köpenhamn. Där gjorde man indelningen i bydelar med det uttalade syftet att det efterhand skulle skapas en känsla av identitet inom respektive del. Man var klar över att en sådan inte existerade från början. Ett svenskt exempel på en situation där ett misslyckande med att skapa ”naturliga” kommundelsnämnder har haft stor betydelse är Eskilstuna. Där infördes kommundelsnämnder redan år 1982, och mellan åren 1986 och 1997 var systemet heltäckande. Kommundelarna var skapade enligt något som kan beskrivas som ”tårtbitsprincipen”. Principen innebar att glesbygdsområden tillsammans med en sektor av den centrala staden bildade kommundelar. Dessa blev därmed heterogena, och man lyckades inte skapa någon samhörighetskänsla. De ersattes därför från och med år 1998 med en målgruppsorienterad organisation. Ett undantag var dock kommundelen Torshälla, tidigare egen stad och en enhet som uppfattades som naturligt geografiskt avgränsad.
Ytterligare två avgöranden vid indelningen i kommundelsnämnder är antalet nämnder och storleken mätt i antal invånare i varje nämnd. Här är givetvis kommunstorleken central. I en liten kommun har man ofta lättare att finna naturliga enheter. Enheterna kan vara relativt små utan att bli alltför många. I en storstad finns färre naturliga gränser, men framför allt är stadskärnan större. Detta innebär svårigheter med gränsdragning som ytterligare accentueras av att man ofta vill både begränsa antalet nämnder och nå målet att göra nämnderna små.
Kommundelsnämnder SOU 2001:48
318
12.4.8 Sammanfattande diskussion
Allmänt om kommundelsnämnder
Det är många som tror på idén med kommundelsnämnder. Speciellt stora förväntningar kan man notera inom vad som brukar kallas underprivilegierade grupper. Kommundelsnämnder ses som något som kan ge nya möjligheter till inflytande för dem som tycker sig sakna detta. Resultatet är dock sällan så positivt. Det är i allt väsentligt samma grupper som redan tidigare var aktiva som utnyttjar den nya kanalen för inflytande. Detta är något som leder till besvikelse hos dem som haft förväntningar om något nytt.
Politikerna
De politiker som sitter i kommundelsnämnder driver i stor utsträckning det lokala intresset. Majoriteten av dem skulle se sig som företrädare för kommundelen snarare än för kommunen om det skulle uppstå någon konflikt mellan dessa intressen. Det finns klara tecken på att politikernas lokala förankring ökar. Kommundelspolitikerna ägnar sig till stor del åt problem som knappast kan ses som partipolitiska. Det kan till exempel röra sig om att lösa praktiska problem för medborgarna. De förefaller närma sig den gamla förtroendemannarollen snarare än en mer ”modern” politikerroll. Uppdraget som kommundelspolitiker uppfattas som intressant genom att man får ett vidare arbetsfält än man har som sektorspolitiker. Det ses samtidigt ofta som ganska krävande arbetsmässigt. Med tanke på att kommundelsnämnder i flertalet fall leder till ett större antal politiker så krävs ofta med nödvändighet en nyrekrytering av politiska företrädare.
Information och kunskap
Det är inte bristen på tillgänglig information om kommundelsnämnder som är ett problem för allmänheten. Möjligen är det i stället kommundelsnämndernas stora synlighet som är ett problem. Medborgarna noterar ny kommunal verksamhet och konstaterar att det skett en ”byråkratisering”, vilken medför kostnader som skall betalas med skattepengar. Det är inte självklart att man noterat att annan verksamhet samtidigt
SOU 2001:48 Kommundelsnämnder
319
försvunnit. Sådant behandlas inte i massmedierna, och det utgår ingen information på annat sätt. Kunskapen om politiska representanter i kommundelsnämnder och om vad nämnderna sysslar med är mycket varierande. I något fall är allmänheten i kommunen mycket välinformerad om nämndernas ansvarsområden. Normalt är dock kunskapen om dessa nämnder vare sig större eller mindre än kunskapen om annan kommunal verksamhet och kommunala politiska företrädare.
Delaktighet – deltagande
På flera håll säger sig ett antal politiker ha fått mer kontakt med medborgarna genom kommundelsnämnderna. Inte oväntat finns det tecken som tyder på att det i första hand är de mer kända politikerna som fått ökad medborgarkontakt. Det går däremot inte att i mätningarna på medborgarnivå få fram någon motsvarande förändring, vilket inte alls behöver innebära att politikernas bild av sina erfarenheter skulle vara fel. Det krävs helt enkelt synnerligen få nya kontakter för att politikerna skall uppleva en ökning. Översatt i andel av medborgarna kan det röra sig om någon enstaka procentenhet, vilket i regel ligger inom den statistiska felmarginalen.
12.5 Lokala utvecklingsgrupper
På lägre territoriell nivå än traditionella kommundelsnämnder återfinns på många håll i landet lokala utvecklingsgrupper. Formerna varierar, men gemensamt för de lokala utvecklingsgrupperna är att de består av en sammanslutning av medborgare som arbetar för sin bygds utveckling. Geografiskt finns i många fall en koppling till de tidigare socknarna och dagens församlingsgränser. Totalt i Sverige finns nästan 4 000 lokala utvecklingsgrupper. Tillsammans med organisationer och föreningar som också arbetar lokalt för bygdens utveckling utgör de den så kallade bygderörelsen (Herlitz 2000).
12.5.1 Exemplet Svågadalen
Vissa lokala utvecklingsgrupper sköter sig helt självständigt medan andra mer eller mindre har integrerats i den kommunala organisa-
Kommundelsnämnder SOU 2001:48
320
tionen. Ett exempel på det senare är Svågadalen, en glest befolkad del i Hudiksvalls kommun (Montin 1998). I området bor cirka 700 personer. Tidigare ingick Svågadalen i en större kommundelsnämnd. Från och med år 1996 har dock svågadalsborna en egen nämnd, den så kallade Svågadalsnämnden.
Denna nämnd kan beskrivas som en ny typ av kommundelsnämnd. Ledamöterna och ersättarna väljs i praktiken direkt av svågadalsborna. Vid det första valtillfället år 1996 deltog 70 procent av de röstberättigade, och vid det andra tillfället år 1998 deltog 62 procent. Alla invånare får fritt nominera kandidater, och de nominerade får sedan meddela om de vill ställa upp i valet. De kandiderar i så fall som enskilda personer utan någon anknytning till parti eller organisation. Den person som får flest röster blir ordförande i nämnden. De sex närmast följande blir ledamöter, och följande sju personer blir ersättare. Formellt utses ledamöterna och ersättarna dock av Hudiksvalls kommunfullmäktige eftersom det inte finns någon laglig grund för tillsättning direkt genom valresultatet (Johansson 2001).
År 1996 genomfördes en enkätundersökning bland samtliga röstberättigade svågadalsbor. Enligt denna trodde många att de skulle få ännu större inflytande i och med att nämnden inrättades. Det fanns också en spridd uppfattning om att redan inflytelserika svågadalsbor skulle få ännu större inflytande. När det gällde den allmänna inställningen var, med undantag för dem över 65 år, en majoritet av svågadalsborna positiva till nämnden. Avvikelsen för dem över 65 år berodde inte på att de var mer negativa, utan på att de i större utsträckning var utan uppfattning (Montin 1998).
12.5.2 Exemplet Kallbygden
I Åre kommun har man på försök infört en områdesstyrelse för kommundelen Kallbygden. Områdesstyrelsen kan beskrivas som en blandning av en kommundelsnämnd och en opolitisk nämnd som den i Svågadalen (Röjmalm 1999). Styrelsen väljs till hälften av fullmäktige och till hälften av invånarna i kommundelen. Av samma skäl som i Svågadalen utses även den sistnämnda gruppen formellt av kommunfullmäktige, men det handlar endast om att konfirmera valresultatet. Valdeltagandet år 1998 var 47 procent (Johansson 2001).
SOU 2001:48 Kommundelsnämnder
321
12.6 Frågan om direktval
2
Enligt gällande regler väljs ledamöter och ersättare till kommundelsnämnder av fullmäktige på samma sätt som alla andra ledamöter i kommunala nämnder. Detta innebär att majoriteten i normalfallet blir densamma som i hela fullmäktige och alltså kan avvika från väljarmajoriteten i den aktuella kommundelen. Anhängare av det rådande systemet resonerar i styrningstermer. De anser att fullmäktige inte skulle kunna genomföra sina intentioner om det i vissa kommundelsnämnder fanns en majoritet som avvek från fullmäktigemajoriteten. Kritikerna av systemet anser att det ur principiell demokratisk synvinkel vore naturligt och skulle stärka medborgarnas känsla för kommundelsnämnder om det i stället vore den lokala majoriteten som var avgörande. Det skulle också utgöra en garanti för åtminstone en viss form av väljarrepresentativitet bland nämndledamöterna (Johansson 2001).
Formerna för val av ledamöter i kommundelsnämnder har länge varit föremål för diskussion. Redan året efter införandet, i den första utvärderingen av en kommundelsnämnd i Bräcke, förespråkade ett par borgerliga ledamöter direktval. Motivet skulle vara dels att öka intresset för kommundelsnämnder, dels att ge icke partianknutna medborgare bättre möjligheter till inflytande. Under 1990-talet föreslog Demokratiutvecklingskommittén (SOU 1996:162) en försöksverksamhet där kommuner som ville skulle kunna ha möjlighet att anordna direkta val till kommundelsnämnder. Införande av direktval har också förespråkats av Demokratiutredningen (SOU 2000:1).
12.6.1 Attityder till direktval
Attityden till direktval är positiv bland medborgarna. I en undersökning från år 1991 ansåg nio av tio av dem som hade någon uppfattning att man skulle ha direktval till kommundelsnämnder. Hela en tredjedel av de svarande saknade dock uppfattning.3Stödet för direktval bland kommunmedlemmar i Stockholm var år 1996 något över hälften (53 procent) men sjönk sedan till 43 procent år 1999. Vid bägge undersökningstillfällena saknade ungefär en tredjedel av de svarande uppfattning. I Malmö
2 Avsnittet ”Frågan om direktval” bygger på Johansson (2001). 3
Det bör observeras att frågan ställdes till kommunmedlemmar oavsett om de hade någon
egen erfarenhet av kommundelsnämnder eller inte.
Kommundelsnämnder SOU 2001:48
322
förordade exakt hälften av medborgarna år 1999 att medborgarna i stadsdelen själva skulle få välja sina politiker. Det hade då skett en viss nedgång (fyra procentenheter) sedan undersökningen år 1997. Endast 12 procent av malmöborna sade år 1999 nej till direkta val (Hagström & Petersson 2000). Det skall tilläggas att det finns en inte obetydlig grupp som är negativ till kommundelsnämnder men stöder tanken på direktval (Bäck & Johansson 2001).
År 1996 uppgav 59 procent av politikerna i Stockholm att de var helt eller delvis för tanken på direktval. Av Malmös politiker var en majoritet av dem som uttryckte en åsikt år 1997 positiva till direktval. Vid en studie år 1999 hade dock uppfattningen svängt så att en knapp majoritet nu var mot direktval (Hagström & Petersson 2000). I Svenska Kommunförbundets urvalsundersökning av kommunalt förtroendevalda år 1999 ansåg drygt en tredjedel av de förtroendevalda i samtliga kommuner att direktvalda kommundelsnämnder var ett mycket eller ganska bra sätt att reformera demokratin (Svenska Kommunförbundet 2000c). En lika stor andel ansåg att det var ett ganska eller mycket dåligt förslag.
12.6.2 Erfarenheter av direktval till kommundelsnämnder i Oslo och Köpenhamn
År 1995 valde fyra stadsdelar i Oslo sina representanter i bydelsutvalget (stadsdelsnämnden) genom allmänna direkta val. I övriga stadsdelar utnämndes ledamöterna av bystyret (fullmäktige). Valen ägde rum i samband med ordinarie kommunalval. I utvärderingen av försöksvalet konstaterar forskarna att valdeltagandet varit lågt. I genomsnitt var det sju procentenheter lägre i stadsdelsvalen än i de kommunalval som samtidigt genomfördes. Dessutom gick deltagandet i kommunalvalen ner mer i de stadsdelar där man hade direktval (fyra procentenheter) än i övriga stadsdelar (två procentenheter). Det är inte klart om denna nedgång hade något att göra med stadsdelsvalet. Ytterligare ett problem var att eftersom valen gällde relativt få mandat så bildade en del mindre partier koalitioner för att inte med automatik bli utan. Detta gjorde att väljarna inte kände igen partibeteckningarna på listorna (Hagen, Klausen & Aardal 1998).
Samtidigt som valdeltagandet minskade kunde författarna belägga vissa positiva effekter. Både bland politiker och väljare finns en större kunskap om lokalpolitiken i stadsdelarna med
SOU 2001:48 Kommundelsnämnder
323
försöksval än i övriga stadsdelar. Den partiinterna aktiviteten har också ökat. Däremot finns inga tecken på att direktvalen skulle leda till större styrningsproblem. Det finns inga tecken på att lokala grupperingar kommer att ställa upp i valen i mer än mycket begränsad utsträckning. Det förefaller inte heller som om de nu valda representanterna skulle ha några andra prioriteringar än dem som partierna generellt står bakom. Både bland väljare i allmänhet, bland partimedlemmar och bland politiker finns också ett starkt stöd för systemet med direktval. I samtliga dessa tre grupper saknar en fjärdedel uppfattning medan tre fjärdedelar av dem som har en uppfattning stöder tanken på direktval (Hagen, Klausen & Aardal 1998).
Bystyret i Oslo beslutade, med hänvisning till att utvärderingen inte gav något entydigt resultat, att fortsätta med direktval under ytterligare en period. Nya val för samma fyra stadsdelar ägde rum i samband med kommunvalet år 1999 för perioden fram till och med år 2001.
I Köpenhamn genomfördes på försök år 1996 direktval till tre bydelsråd (stadsdelsnämnder). Året därpå genomfördes ytterligare ett direktval till ett bydelsråd. Stödet för direktval var stort bland medborgarna i Köpenhamn. Omkring 70 procent ansåg att direktval var det bästa sättet att utse bydelsråd. Beslutet om direktval togs relativt kort tid innan valet genomförs, vilket ledde till problem för de partier som hade svag organisatorisk bas. Valkampanjerna uppfattades som ”mindre professionella”. Samtidigt hade lokala partier en inte obetydlig framgång trots avsaknad av tidigare befintlig organisation.
Diskussionen inför valet rörde till större delen frågor som låg inom bydelsrådens kompetensområde. Det kunde röra lokala trafikförhållanden, skolfrågor och privatisering inom äldreomsorgen. En stor fråga som låg utanför kompetensområdet men som föranledde diskussion var en eventuell nedläggning av ett sjukhus i en av stadsdelarna.
Valdeltagandet i de danska kommunalvalen ligger på omkring 60 procent. Andelen väljare som röstade i stadsdelsvalen var omkring 40 procent, förutom i den stadsdel där valet genomfördes senare. Där var valdeltagandet något högre. Det bör också noteras att valen till bydelsråden genomfördes helt separat från de kommunala valen och dessutom innan verksamheten i nämnderna påbörjats (PLS Consult & Köpenhamns kommun 1999).
Kommundelsnämnder SOU 2001:48
324
I september år 2000 hölls en folkomröstning i Köpenhamn som gällde om staden skulle delas in i 15 direktvalda bydelsråd. Resultatet blev att en stor majoritet, 66 procent, röstade mot förslaget. Även i tre av de fyra försöksstadsdelarna var majoriteten negativ. Troligen avvecklas bydelsråden i de fyra försöksstadsdelarna i slutet av år 2001 (Kommunaktuellt 2000/28, 2000/29).
12.6.3 Möjligheten till ”direktval” med gällande lagstiftning
Gällande lagstiftning tillåter inte direktval till kommundelsnämnder. Däremot finns det inget som hindrar att kommuner låter kommuninvånarna i en kommundel rösta fram vilka de vill skall representera dem i kommundelsnämnder, varefter kommunfullmäktige konfirmerar valresultatet genom att utse ledamöter och ersättare i enlighet med hur väljarna har röstat. Så har skett i Svågadalen i Hudiksvalls kommun.
Förfarandet innebär dock ett avsteg från proportionalitetsprincipen. Enligt kommunallagen väljs ledamöter och ersättare i nämnder av fullmäktige. Valet skall ske enligt lagen (1992:339) om proportionellt valsätt. Enligt denna skall ett val vara proportionellt om detta begärs av minst så många väljande som motsvarar den kvot som man får om antalet närvarande ledamöter delas med det antal personer som valet avser, ökat med 1. Om kvoten är ett brutet tal skall den avrundas till närmast högre hela tal.
Detta innebär att en relativt liten minoritetsgrupp i fullmäktige kan driva igenom proportionella val och därmed få möjlighet till representation i den kommunala nämndorganisationen. Hur stor minoriteten måste vara för att driva igenom proportionella val avgörs både av antal ledamöter i fullmäktige och av hur många ledamöter som skall väljas, det vill säga nämndens storlek. Ju större fullmäktigeförsamling och ju mindre nämnd, desto större minoritet krävs (Gustafsson 1999).
I tabell 12:2 anges hur stor minoritet i fullmäktige som kan driva igenom proportionella val till nämnder av olika storlek. I en fullmäktigeförsamling bestående av 31 ledamöter kan, vid val till en nämnd som skall bestå av 7 ledamöter, 4 fullmäktigeledamöter driva igenom att valet görs proportionellt. I en fullmäktigeförsamling med 101 ledamöter är motsvarande siffra 13 stycken. Vid val till större nämnder krävs något färre fullmäktigeledamöter. I en fullmäktigeförsamling bestående av 31 ledamöter kan, vid val till
SOU 2001:48 Kommundelsnämnder
325
en nämnd som skall bestå av 11 ledamöter, 3 fullmäktigeledamöter driva igenom proportionella val. Motsvarande siffra i en fullmäktigeförsamling med 101 ledamöter är 9 stycken.
Tabell 12:2 Minoritet som krävs för proportionellt val
Antal ledamöter som krävs i fullmäktige för att driva igenom proportionella val till nämnd med
Antal ledamöter
i fullmäktige 7 ledamöter 9 ledamöter 11 ledamöter
0
31
0
4
0
4
0
3
0
41
0
6
0
5
0
4
0
51
0
7
0
6
0
5
0
61
0
8
0
7
0
6
0
71
0
9
0
8
0
6
101
13
11
0
9
Reglerna om proportionella val innebär en minoritetsgaranti för små partier att representeras i styrelsen och nämnderna. Kommunalrättsligt görs ingen skillnad mellan kommundelsnämnder och andra kommunala nämnder. Val av ledamöter och ersättare till kommundelsnämnder sker således enligt lagen om proportionellt valsätt. För att ”direktval” skall vara möjligt krävs därför en bred uppslutning bland partierna i kommunfullmäktige. Det räcker med en minoritet på runt tio procent i fullmäktige för att i praktiken förhindra en ordning som innebär att fullmäktige utser ledamöter och ersättare till kommundelsnämnder i enlighet med hur kommundelsinvånarna har röstat.
12.7 Kommitténs bedömning
12.7.1 Kommundelsnämnders demokratiska effekter
Trenden är att antalet kommuner med kommundelsnämndsorganisation minskar. På grund av att många stora kommuner, däribland Stockholm, Göteborg och Malmö, har system med stadsdelsnämnder bor emellertid en stor del av Sveriges befolkning i kommuner med en sådan organisation. Kommundelsnämnder tycks således ha blivit en organisationsmodell för i huvudsak större kommuner.
Kommundelsnämnder SOU 2001:48
326
När det gäller kommundelsnämnders demokratiska effekter kan Kommundemokratikommittén konstatera att de har varit måttliga på medborgarnivå. I det avseendet kan förväntningarna som funnits i samband med att kommundelsnämnder införts inte sägas ha blivit uppfyllda. Däremot tycks effekterna ha varit större på politikernivå. Bland annat har kommundelsnämnder på många håll lett till fler förtroendevalda, en förändrad politikerroll från sektorspolitiker till allmänpolitiker och en vitalisering av partierna ute i kommundelarna.
Sammantaget blir kommitténs bedömning att kommundelsnämnder har haft en viss positiv effekt på den kommunala demokratin. Förhoppningarna om en bättre kontakt mellan väljare och valda har förvisso inte infriats, men den representativa nivån har förändrats till det bättre.
12.7.2 Kommundelsnämndernas uppgifter
I några kommuner har frågan om vilka uppgifter kommundelsnämnderna bör ha diskuterats ur ett demokratiperspektiv. De sociala frågorna som förskola, skola, äldreomsorg och individ- och familjeomsorg har oftast varit huvuduppgiften för kommundelsnämnderna. Ur medborgarnas synvinkel upplevs det många gånger som naturligare att vända sig till tjänstemän och personal snarare än till förtroendevalda när man vill diskutera sådana frågor. De sociala frågorna är dessutom sällan av gemensamt intresse för alla som bor i kommundelen, utan främst för brukarna.
Samtidigt framstår frågor som samhällsplanering, byggplaner, infrastruktur, gator och vägar, områdesutveckling, miljö, kultur och fritid som mer naturliga för en dialog just på kommundelsnivå. Sådana frågor är oftare av mer gemensamt intresse för dem som bor i kommundelen.
Mot denna bakgrund framstår det som betydelsefullt att i den vidare diskussionen om kommundelsnämnder noga överväga vilka uppgifter som är lämpliga för en sådan geografisk organisation.
12.7.3 Lokala utvecklingsgrupper
Samtidigt som antalet kommuner med kommundelsnämnder minskar knyts på flera håll lokala utvecklingsgrupper närmare den kommunala organisationen och övertar uppgifter från denna. I
SOU 2001:48 Kommundelsnämnder
327
enstaka fall har grupperna helt integrerats i den kommunala organisationen och fått status som kommunal nämnd.
Kommundemokratikommittén ser positivt på denna utveckling. Lokala utvecklingsgrupper utgör på många håll en stor resurs som både kan förbättra den lokala demokratin och bidra till en mer effektiv förvaltning av gemensamma angelägenheter. Det är dock viktigt att kommunerna inte ger utvecklingsgrupperna fler uppgifter än vad de önskar och klarar av. Inflytandet måste tillåtas växa fram underifrån, och här har kommunerna den viktiga uppgiften att stödja utvecklingsgrupperna utan att för den skull forcera dem.
12.7.4 Direktval till kommundelsnämnder
Frågan om hur ledamöter och ersättare till kommundelsnämnder skall utses – direkt av väljarna i val eller av kommunfullmäktige – har länge varit föremål för diskussion. Flera statliga utredningar har, som tidigare nämnts, tagit upp frågan. Till exempel föreslog Demokratiutvecklingskommittén under 1990-talet en försöksverksamhet där de kommuner som ville skulle kunna anordna direkta val till kommundelsnämnder. Demokratiutredningen tar i sitt betänkande En uthållig demokrati! ställning för att kommun- och stadsdelsnämnder bör vara direktvalda (SOU 2000:1).
Demokratiutredningens argument för direktvalda kommundelsnämnder är att dessa ökar genomskinligheten och möjligheterna för medborgare att bestämma vem som skall företräda dem. Ett annat argument för direktval är att det skulle skapa incitament för de förtroendevalda i kommundelsnämnden att lyssna på invånarna i kommundelen eller stadsdelen. En indirekt vald kommundelsnämnd har sitt mandat från fullmäktige, och genom direktval skulle nämndpolitikerna få ett direkt mandat från invånarna i kommundelen eller stadsdelen och därmed primärt vara ansvariga inför dessa. Detta torde i sin tur leda till ett bättre samspel mellan väljare och valda.
Ett argument som kan anföras mot direktvalda kommundelsnämnder är att en sådan ordning inte alls gör ansvaret tydligare. Eftersom kommun- och stadsdelsnämnderna saknar egen beskattningsrätt, och även vid direktval alltjämt skulle vara beroende av kommunen för finansieringen, blir det ännu svårare för väljarna att veta vem som bär ansvaret för kommundelarnas eller stadsdelarnas verksamhet. Ett annat argument mot direktvalda kommundels-
Kommundelsnämnder SOU 2001:48
328
nämnder är att de kan innebära att en motstridig politik bedrivs på kommuncentral nivå och på kommun- och stadsdelsnämndsnivå, och att kommunen därvid kan bli svårstyrd. Ett tredje argument emot direktval är att den kommunala likställighetsprincipen kan sättas ur spel. Denna invändning gäller även kommundelsnämnder som inte är direktvalda, men kommundelarnas handlingsutrymme för egna prioriteringar torde behöva vara ännu större om nämnderna skulle utses direkt av väljarna.
Även om det inte är fråga om direktval i formell mening kan kommuner, enligt den modell som tillämpas i Svågadalen, låta invånarna i en kommundel i praktiken själva välja vilka som skall representera dem i nämnden. Kommittén anser att denna möjlighet är tillräcklig och ser i dagsläget därför inget behov av ändringar i lagstiftningen i detta avseende. De demokratiska vinsterna av direktval är osäkra och kan sammantaget inte sägas överväga de nackdelar som en sådan ordning skulle kunna tänkas innebära.
329
13 Erfarenheter av kommundelningarna under 1990-talet
Kommitténs bedömning:
Det är inte möjligt att dra några entydiga slutsatser beträffande de demokratiska effekterna av de kommundelningar som genomförts under 1990-talet. I samband med delningarna uppstod ett stort intresse för de kommunalpolitiska frågorna i de nya kommunerna, men i de flesta fall avtog detta intresse några år efter delningen. Positivt är emellertid att antalet förtroendevalda har ökat i förhållande till antalet kommuninvånare, vilket bland annat kan antas innebära att betydligt fler personer i kommunen känner eller är bekanta med någon förtroendevald.
13.1 Vårt uppdrag
Kommittén har tolkat sitt uppdrag på följande sätt. Kommittén skall göra en utvärdering av de allmänna kommunaldemokratiska erfarenheterna från de kommundelningar som genomförts under 1990-talet, i syfte att bland annat se om och i så fall på vilket sätt medborgarnas engagemang ökat genom delningen.
Kommundelningarna under 1990-talet har resulterat i att fem nya kommuner bildats. Dessa är Gnesta och Trosa, som tidigare ingick i Nyköpings kommun, Lekeberg som tidigare ingick i Örebro kommun, Bollebygd, som brutit sig loss från Borås, och senast i raden Nykvarn, som tidigare tillhörde Södertälje kommun. Från och med år 2003 kommer Knivsta, som för närvarande ingår i Uppsala kommun, att bilda en egen kommun.
Erfarenheter av kommundelningarna under 1990-talet SOU 2001:48
330
13.2 Bakgrund
Fram till mitten av 1900-talet fanns det cirka 2 500 kommuner i Sverige. Denna indelning av landet hade sitt ursprung i 1862 års kommunalförordningar. På 1930-talet började dessa uppfattas som omoderna, och som ett led i byggandet av välfärdsstaten började statsmakten utreda möjligheterna att slå samman kommunerna till befolkningsmässigt större enheter. Syftet var främst att skapa förvaltningspolitiskt optimala och bärkraftiga kommuner. Dessa utredningar resulterade senare i att sammanläggningar genomfördes i den så kallade storkommunreformen år 1952 respektive kommunblocksreformen under åren 1962
− 1974. Dessa reformer innebar att antalet kommuner sjönk från närmare 2 500 till 277 inom loppet av 22 år. Under de senaste decennierna har denna trend långsamt börjat vända. I vissa delar av de nya kommunerna var man missnöjd med den situation som uppstått genom sammanläggningen och började aktivt sträva efter att få bilda egna kommuner.
13.3 Lokala erfarenheter av de genomförda kommundelningarna
Kommittén har låtit genomföra en undersökning i de kommuner som bildats under 1990-talet. Statsvetaren Gissur Erlingsson har på kommitténs uppdrag genomfört en undersökning av de kommunaldemokratiska erfarenheterna av de aktuella kommundelningarna. Erlingsson har genomfört intervjuer med personer som har centrala positioner i respektive kommun, såväl förtroendevalda som tjänstemän, och i några av kommunerna även en representant för lokalpressen (Erlingsson 2001).
Någon undersökning av motsvarande slag har inte genomförts före respektive kommundelning, vilket naturligtvis försämrat möjligheterna för jämförelse med förhållandena före delningarna. I studien ingår inte heller någon undersökning riktad till invånarna i de berörda kommunerna, något som hade kunnat ge en bättre bild av kommundelningarnas effekter ur ett medborgarperspektiv.
Erlingssons studie redovisas i bilaga till betänkandet. Detta kapitel innehåller ett kort referat av studien.
Frågor som rör själva förfarandet vid kommunala indelningsändringar behandlas i kapitel 22.
SOU 2001:48 Erfarenheter av kommundelningarna under 1990-talet
331
13.3.1 Trosa kommun
Bakgrund
I samband med kommunsammanläggningarna var det inte självklart att dåvarande Gnesta, Daga, Trosa och Vagnhärads kommuner skulle ingå i Södermanlands län och i Nyköpings kommun. Att så blev fallet bottnade bland annat i en oro för Södermanlands läns överlevnad om dessa kommuner skulle föras till Södertälje kommun och Stockholms län. Vid årsskiftet 1973/74 lades kommunerna samman med Nyköpings kommun. Redan så tidigt som år 1976 fanns dock tankar på kommundelning. Dessa tankar resulterade emellertid inte i några åtgärder. År 1978 utsåg Nyköpings kommun Trosa
− Vagnhärad respektive Gnesta
− Daga till försöksområden som skulle ha så kallade kommundelsråd. Råden skulle ha en rådgivande funktion men fick ingen beslutanderätt. I maj år 1982 väcktes en motion i Nyköpings kommunfullmäktige om utredning av förutsättningarna för delning. Fullmäktige beslutade att kommunkansliet skulle genomföra en sådan utredning. Under år 1983 ersattes kommundelsråden med kommundelsnämnder, vilket innebar att kommundelarnas möjligheter till självstyrelse stärktes något. Delningsförespråkarna fortsatte dock att arbeta för en kommundelning. I juni år 1984 presenterade kommunkansliet sin utredning, och i denna ställde man sig starkt negativ till en delning. Kommundelsnämnderna förkastade delningsförslaget, och fullmäktige avslog begäran om delning. Efter valet år 1985 fick de borgerliga partierna majoritet i fullmäktige. En ny framställning om delning lämnades in som resulterade i att en ansökan gavs in till Kammarkollegiet. Som en följd av utredningen lade Kammarkollegiet, i maj år 1990, fram en promemoria i vilken föreslogs att Nyköpings kommun skulle upplösas och att tre nya kommuner, Nyköping, Trosa och Gnesta, skulle bildas. Regeringen beslutade i november år 1990 att den nya kommunindelningen skulle träda i kraft den 1 januari 1992.
Har kommundelningen medfört att medborgarnas engagemang ökat?
Gemensamt för de intervjuade är uppfattningen att kommunpolitikerna, och därmed också politiken, har blivit synligare. Detta förefaller vara ett resultat av närheten mellan beslutsfattarna och dem som berörs av besluten. Ett ökat politiskt intresse har visat sig
Erfarenheter av kommundelningarna under 1990-talet SOU 2001:48
332
i samband med att kommuninvånare och förtroendevalda mött varandra i vardagssituationer. När det gäller mer organiserat medborgerligt deltagande utnyttjar dock det stora flertalet inte de möjligheter som följer av kommundelningen. De öppna nämndsammanträdena har inte varit särskilt välbesökta. Så länge allting fungerar normalt är medborgarna inte särskilt intresserade av att delta. Det är först när det ”hettar till” i någon fråga som medborgarna kommer till sammanträdena. En uppfattning är att medborgarna inte är så insatta i hur den lokala demokratin fungerar och att de exempelvis inte är medvetna om skillnaden mellan tjänstemän och förtroendevalda. Sammanfattningsvis kan konstateras att det inte tycks vara möjligt att få fram någon entydig bild av om kommuninvånarna har blivit mer engagerade i den lokala politiken. De som verkligen är intresserade av att engagera sig tycks däremot ha fått bättre möjligheter till detta efter delningen.
Kommundelningens effekter på förvaltningen
När det gäller de förvaltningsrelaterade frågorna är uppfattningen bland de intervjuade att kommunen hade problem att skapa en väl fungerande organisation efter kommundelningen. Idén med den nya organisationen var att undvika en hierarkisk uppbyggnad och i stället sträva efter en plattare organisation. Detta mynnade ut i beslutet att inte ha någon kommunchef, vilket dock bland annat fick till följd att ansvarsområdena blev oklara. En annan omständighet som hängde samman med de förvaltningsrelaterade problemen var att den politiska organisationen fick in en mängd nya förtroendevalda som saknade tidigare erfarenheter av förtroendeuppdrag och därför inte kände till politikens villkor. De saknade kunskaper om sådant som mötesteknik och rollfördelningen mellan de förtroendevalda och tjänstemännen.
13.3.2 Gnesta kommun
Bakgrund
Gnesta kommun bildades genom att Nyköpings kommun upplöstes och tre nya kommuner, Gnesta, Trosa och Nyköpings kommuner, bildades. Bakgrunden till bildandet av Gnesta kommun
SOU 2001:48 Erfarenheter av kommundelningarna under 1990-talet
333
sammanföll i huvudsak med de händelser som föregick bildandet av Trosa kommun.
Har kommundelningen medfört att medborgarnas engagemang ökat?
Till följd av delningen ökade antalet förtroendevalda då posterna i fullmäktige, styrelse och nämnder skulle fyllas. Det är dock tveksamt om det politiska engagemanget hos kommuninvånarna i allmänhet har blivit större efter delningen. Däremot tycks de som redan tidigare var politiskt engagerade eller intresserade ha fått bättre möjligheter att påverka i och med att avståndet till förvaltning och förtroendevalda har minskat. Några kritiska röster menar att man inte utnyttjat den lilla kommunens fördelar i tillräcklig utsträckning och att kommundelningen inte har fått den betydelse för den enskilde medborgaren som det hade funnits möjlighet till om kommunen hade organiserats på ett annat sätt. De förtroendevalda är alltjämt anonyma, trots det minskade geografiska avståndet till medborgarna. Fullmäktiges sammanträden är inte heller särskilt välbesökta. Det allmänna politiska samtalet förefaller ha ökat under den första tiden efter delningen men tycks ha mattats av under senare tid.
Kommundelningens effekter på förvaltningen
En tendens till uppluckring av rollfördelningen mellan förtroendevalda och tjänstemän har beskrivits av de intervjuade. Förvaltningsorganisationen tycks inte ha anpassats till den nya kommunstorleken, vilket har lett till att de önskade effektivitetsvinsterna uteblivit. Det har även framförts farhågor om risken i en liten kommun för att antipatier eller sympatier från tjänstemännens sida gentemot enskilda personer skulle kunna komma att styra besluten på bekostnad av gällande regelverk. Närheten mellan invånare och beslutsfattare kan innebära en risk för svågerpolitik.
Erfarenheter av kommundelningarna under 1990-talet SOU 2001:48
334
13.3.3 Lekebergs kommun
Bakgrund
Lekebergs kommun bildades år 1952, i samband med den första omgången kommunsammanläggningar. I januari år 1971 uppgick Lekebergs kommun i den nybildade Örebro kommun. Frågan om försämrad lokaldemokrati väcktes tämligen snabbt i Örebro kommun. Under 1970-talet tillsattes två utredningar i kommunen angående frågan hur man bäst kunde stärka den lokala självstyrelsen. Utredningarna utmynnade i ett förslag om att på försök ge områdesvisa organ beslutanderätt i frågor om fritid, kultur, skola och social verksamhet. Utifrån erfarenheterna från dessa försök inrättades kommundelsnämnder i Örebro kommun. Reformen var helt genomförd vid årsskiftet 1983/84. Kommundelsnämnderna tillfördes under år 1988 ytterligare uppgifter. I Lekeberg ansågs detta dock inte vara tillräckligt, och frågan om kommundelning väcktes. En ansökan om delning gavs in till Kammarkollegiet och en folkomröstning, som genomfördes i september år 1990, visade att en majoritet var positiv till delning. En kompletterande opinionsundersökning genomfördes i Hidinge, den del av Lekeberg som ligger närmast Örebro, eftersom majoriteten av de negativa rösterna hade avgivits där. Opinionsmätningen visade att merparten av dem som bodde i Hidinge ändå ställde sig positiva till delningen. Kammarkollegiet lade fram ett förslag till delning i januari år 1991. Ärendet kom dock inte upp till regeringen förrän efter valet år 1992. I november år 1992 beslutade den nya, borgerliga regeringen att Lekebergs kommun skulle brytas loss från Örebro kommun, och den 1 januari 1995 återbildades Lekebergs kommun.
Har kommundelningen medfört att medborgarnas engagemang ökat?
De intervjuade vittnar om att det har varit en svår uppgift att engagera de medborgare som inte redan före delningen hade ett politiskt intresse. Samtidigt förefaller engagemanget och diskussionen ha fått förnyad kraft bland dem som redan var politiskt engagerade. Under den tid som Lekeberg tillhörde Örebro fanns det 15 personer i kommundelsnämnden. Efter delningen finns det ungefär 100 förtroendevalda i Lekebergs kommun. Detta innebär att det finns fler som känner en förtroendevald. Det större antalet
SOU 2001:48 Erfarenheter av kommundelningarna under 1990-talet
335
förtroendevalda anses innebära att det också har blivit lättare för kommuninvånarna att föra fram sina åsikter. De förtroendevalda är inte lika anonyma som de var medan Lekeberg ingick i Örebro kommun. Den minskade kommunstorleken anses även ha medfört att det blivit lättare för de förtroendevalda att få en helhetssyn genom att de har en bättre lokalkännedom och genom att frågorna blivit mer gripbara. En uppfattning som framförts är att merparten av medborgarna dock inte är beredda att engagera sig politiskt så länge det mesta fungerar.
Kommundelningens effekter på förvaltningen
Ett problem som lyfts fram är att det inte finns någon tydlig rollfördelning mellan förtroendevalda och tjänstemän. Både förtroendevalda och tjänstemän påtalar att alltför många förtroendevalda inte har kunnat skilja mellan tjänstemanna- och politikeruppgifter. Personliga egenskaper anses ha fått en betydligt större betydelse efter kommundelningen, och personliga schismer anses i vissa fall ha fått ett alltför stort utrymme. En av de fördelar som lyfts fram är att det är lättare att få ett helhetsgrepp om en liten kommun. Till nackdelarna hör att sårbarheten har blivit betydligt större. Kommunen är sårbar på så sätt att den är helt beroende av skatteutjämningssystemet. Litenheten har inneburit att det är svårt att täcka alla områden kunskapsmässigt.
13.3.4 Bollebygds kommun
Bakgrund
Under 1952 års kommunsammanläggningar lades Bollebygds och Töllsjös kommuner samman. De kom att utgöra vad som då fick namnet Bollebygds kommun. Under kommunblocksreformerna genomfördes en ny sammanläggning. Tanken hade varit att Borås kommun skulle bildas den 1 januari 1974 genom sammanläggning av Bollebygds, Borås, Dalsjöfors, Fristad, Sandhults och Viskafors kommuner. Medan övriga kommuner samtyckte, motsatte sig Bollebygds kommunfullmäktige sammanläggningen och begärde dispens för att kommunen under ytterligare tre år skulle få vara en egen kommun. Dispensansökan avslogs dock. Tanken på delning tycks ha väckts redan då. Ett skäl till detta anses vara att det inte
Erfarenheter av kommundelningarna under 1990-talet SOU 2001:48
336
kändes naturligt att ha Borås som centralort eftersom Bollebygd alltid haft en starkare koppling till Göteborg, bland annat på grund av att många av invånarna hade flyttat till Bollebygd från Göteborg och många pendlade till arbetsplatser i Göteborg.
I september år 1985 beslutade fullmäktige i Borås att en fördjupad försöksverksamhet med kommundelsnämnder skulle påbörjas i bland annat Bollebygd under mandatperioden 1986– 1989. Syftet med försöksverksamheten var att fördjupa demokratin och öka effektiviteten. Reformen kom att förstärka engagemanget i Bollebygd för en kommundelning. I mars år 1993 gjorde socialdemokraterna, moderaterna, folkpartiet och kristdemokraterna en gemensam ansökan hos Kammarkollegiet om kommundelning. Efter en inledande utredning genomfördes, i september år 1993, en folkomröstning. En majoritet var positiv till delning, men rösterna var mycket ojämnt fördelade och merparten av de negativa rösterna kom från de delar som ligger närmast Borås. I Bollebygds tätort fanns en klar övervikt för delning. Kammarkollegiet avslog ansökan om delning. Den borgerliga regeringen beslutade dock om delning, och sedan den 1 januari 1995 är Bollebygd en egen kommun.
Har kommundelningen medfört att medborgarnas engagemang ökat?
De intervjuade framhåller att det politiska intresset bland medborgarna förefaller ha ökat kraftigt efter kommundelningen. Det minskade avståndet mellan medborgare och förtroendevalda tycks ha medfört att medborgarna i högre grad tar kontakt med förtroendevalda i olika frågor. En bidragande orsak till det ökade politiska intresset antas vara den omfattande mediala bevakningen som bland annat beror på att det finns konkurrerande tidningar som bevakar kommunen. Även regionala tv- och radiokanaler rapporterar om kommunalpolitiken. Det ökade antalet förtroendevalda i kommunen har medfört att de allra flesta känner någon som är förtroendevald. Det inledningsvis ökade engagemanget tycks dock vara på väg att minska och ett slags ”vardagslunk” har infunnit sig. Någon av de intervjuade menar att det har varit svårt att kanalisera den inledande entusiasmen, omvandla medborgarnas intresse till praktik och att hitta de naturliga formerna för att dra in allmänheten i beslutsprocessen. Den allmänna bilden tycks dock vara att medborgarna faktiskt ser en positiv förändring till följd av
SOU 2001:48 Erfarenheter av kommundelningarna under 1990-talet
337
kommundelningen. Frågor som hade funnits på dagordningen under mycket lång tid i den stora kommunen utan att man hade kommit någon vart har nu kunnat föras till beslut, och medborgarna har med egna ögon kunnat se resultaten.
Kommundelningens effekter på förvaltningen
Rollfördelningen mellan förtroendevalda och tjänstemän uppges ha varit ett stort problem. Detta problem anses delvis kunna förklaras av att många nya och oerfarna förtroendevalda kom in i fullmäktige, styrelse och nämnder. Rollfördelningen mellan förtroendevalda och tjänstemän har varit oklar även för allmänheten, vilket har förstärkt problemet. I en liten kommun väljer man att gå till någon som man känner, utan hänsyn till om den personen är tjänsteman eller förtroendevald. Till de positiva effekterna av delningen hör att förvaltningen har blivit betydligt smidigare och effektivare. Möjligheterna till överblick och flexibilitet har blivit bättre. Till nackdelarna hör att kommunen blivit mycket mer sårbar. Det finns ingen möjlighet att upprätthålla specialistkompetens i den egna organisationen, varför kommunen blir beroende av experter utifrån. En annan nackdel är att personliga trätor fått större utrymme än vad de hade i den större kommunen. En nygammal motsättning mellan Bollebygds tätort och en annan ort i kommunen, Töllsjö, har också återuppväckts.
13.3.5 Nykvarns kommun
Bakgrund
När Nykvarn var en del av Södertälje kommun bestod kommundelen av två församlingar – Taxinge och Turinge. Dessförinnan, mellan åren 1863 och 1951, utgjorde Taxinge församling en egen kommun i Södermanlands län. I samband med den första omgången av kommunsammanläggningar år 1952, uppgick Taxinge i Mariefreds stad. Turinge i sin tur, utgjorde en egen kommun från år 1863 till år 1970. Från och med år 1971 kom Taxinge och Turinge att uppgå i Södertälje kommun.
Även om det kan ha funnits missnöje med sammanläggningen under år 1971, fanns det ingen organiserad kampanj för en kommundelning förrän Södertälje kommun införde en kommundels-
Erfarenheter av kommundelningarna under 1990-talet SOU 2001:48
338
organisation år 1989. Taxinge och Turinge kom då att slås samman till Nykvarns kommundel. Under år 1995 genomfördes en namninsamling för att ta reda på nykvarnsbornas inställning till att bilda en ny kommun. En ansökan om delning gavs in till Kammarkollegiet, och i maj år 1997 genomfördes en folkomröstning. Resultatet av denna visade att majoriteten av nykvarnsborna var positiva till en delning. I december år 1997 beslutade regeringen att Nykvarn skulle få bilda en egen kommun den 1 januari 1999.
Har kommundelningen medfört att medborgarnas engagemang ökat?
I samband med delningen gjordes försök att organisera arbetet på ett delvis annorlunda sätt än enligt den traditionella modellen med nämnder kopplade till förvaltningar. I stället inrättades så kallade beredningsgrupper. Varje parti i fullmäktige hade en representant i respektive beredning. Tanken med denna modell var att de förtroendevalda, och inte som tidigare tjänstemännen, skulle formulera de övergripande, strategiska målen och visionerna samt att medborgarnas inflytande skulle öka. Till beredningsgrupperna knöts initialt sex referensgrupper med ”vanliga” medborgare. Referensgrupperna arbetade med de frågor som respektive beredningsgrupp hade ansvar för, och den första uppgift som referensgrupperna fick var att besvara frågan ”Vad vill vi med Nykvarn?”. Många förslag väcktes, men merparten av dem resulterade inte i några beslut eller åtgärder utan samlades i en pärm. Så småningom upplöstes fyra av de sex referensgrupperna. Det råder delade meningar om huruvida upplösningen av referensgrupperna skall ses som ett misslyckande. Många av dem som deltagit i referensgrupperna kom i stället att engagera sig i partierna. En tänkbar förklaring till varför referensgrupperna inte fungerade är att medborgarna helt enkelt inte har tid att engagera sig i lokaldemokratiska frågor, och att medborgarnas engagemang är tämligen begränsat så länge det mesta fungerar bra i kommunen.
Till fördelarna med delningen hör att den inneburit fler förtroendevalda per kommuninvånare. Detta bör i sin tur innebära att fler kommuninvånare känner någon som är förtroendevald och att det därigenom skapas fler kontaktytor mellan de förtroendevalda och övriga kommuninvånare.
SOU 2001:48 Erfarenheter av kommundelningarna under 1990-talet
339
Kommundelningens effekter på förvaltningen
Efter delningen har många nya förtroendevalda utan tidigare erfarenhet av kommunala förtroendeuppdrag kommit in i de politiska församlingarna. Detta har medfört svårigheter i några avseenden. Rollfördelningen mellan de förtroendevalda och tjänstemännen har varit oklar. En del av de nya förtroendevalda har inledningsvis också haft svårt att inse att demokrati är något som tar tid. En nackdel som uppkommit till följd av delningen är att kommunen har blivit mer sårbar. Detta tar sig uttryck i bland annat svårigheter att rekrytera personal och upprätthålla viss specialistkompetens i den egna organisationen.
13.4 Effekter av kommundelningar
Demokratieffekter
Begreppet demokrati kan betyda olika saker för olika personer. Dessutom riskerar flera värden att komma i konflikt med varandra i demokratin. Utifrån olika ideologier går också synen på vad demokrati är och borde vara isär. Det finns flera motstridiga krav som kan ställas på en demokrati som gör det problematiskt att utvärdera vad som är bra och vad som är dåligt. Ett antal effekter av kommundelningar, som kan anses vara positiva för demokratin, framkommer i undersökningen.
En vinst med kommundelningar är att kvoten förtroendevalda per invånare ökar. Detta ökar det reella värdet av den enskilda medborgarens röst vid valhandlingen och underlättar därmed ansvarsutkrävandet. Denna vinst med kommundelningar kan fastställas med fullständig matematisk säkerhet.
En annan vinst med kommundelningar är det förbättrade informationsflödet i kommunen. Informationsflödet förbättras på två plan. Sannolikheten att man umgås privat med en politiker eller chefstjänsteman ökar. Vidare tycks rapporteringen av kommunalpolitiska frågor i lokala medier ha vitaliserats i samband med delningarna. Effekterna på detta område är dock osäkra. Dels har de bara kunnat iakttas i vissa av de delade kommunerna, dels kan det mediala intresset misstänkas vara av övergående karaktär eftersom delningen i sig haft ett påtagligt, men troligen avtagande, nyhetsvärde.
Erfarenheter av kommundelningarna under 1990-talet SOU 2001:48
340
Kommundelningarna får anses ha haft positiva effekter på medborgarnas möjligheter till personlig utveckling genom aktivt deltagande i offentliga angelägenheter. Fler förtroendeuppdrag har tillkommit, vilket i sin tur gett fler möjligheter för den enskilde medborgaren att engagera sig politiskt. Vidare har kommunpolitikens synlighet förbättrats, och det förefaller som om de förtroendevalda – och därmed också kommunpolitiken – blivit mindre anonyma, vilket i sin tur har underlättat en mer naturlig dialog mellan väljare och valda. De omorganiseringar som följer med en kommundelning, i kombination med den ökade mediala bevakningen, tycks på flera håll ha vitaliserat kontakten mellan medborgarna och det offentliga. Tydligast märks detta i de två kommuner där nya lokala partier bildats i direkt anslutning till delningen
− partier som dessutom fått starkt stöd i kommunalvalet.
Det finns dock indikationer på att vitaliseringen kan vara av övergående karaktär. Nyhetens behag styr inte bara mediernas intresse, utan rimligen också medborgarnas. Om inte det initiala medborgarengagemanget tillvaratas på ett bra sätt, finns därför skäl att förvänta sig att det kan komma att avta med tiden.
Sett utifrån sambandet mellan politiska enheter och gemenskapskänslor hos medborgarna, finns det en tydlig vinst med de kommundelningar som genomförts under 1990-talet. Såväl opinionsundersökningar som folkomröstningar inför delningarna visade ett starkt folkligt stöd för självbestämmande i de utbrutna kommundelarna. Kommundelningarna skulle kunna beskrivas som en anpassning av den politiska geografin till den sociala och mentala kartbilden. Detta kan förväntas leda till starkare sammanhållning i den nya kommunen, vilket skulle beskrivas som en demokrativinst.
Denna fördel kan dock ifrågasättas i och med att nya, eller nygamla, geografiska spänningar tycks uppstå i den delade kommunen. Gemenskapskänslan var primärt formulerad negativt, som ett utanförskap i kommundelen gentemot huvudorten. När kommundelen bryter sig loss faller gemenskapsgrunden och nya spänningar kan uppstå. I samtliga undersökta fall finns indikationer på sådana spänningar. Utifrån denna bakgrund skulle man kunna dra slutsatsen att det skulle vara bättre att försöka bygga upp politiska gemenskaper kring existerande kommuner än att anpassa kommunstorleken till gemenskaperna. I detta sammanhang förtjänar också tilltagande personliga schismer att uppmärksammas. Flera av de intervjuade har vittnat om att personliga motsättningar har fått otillbörligt stort utrymme efter delningarna. Detta har skett på
SOU 2001:48 Erfarenheter av kommundelningarna under 1990-talet
341
bekostnad av den substantiella politiska diskussionen. Detta riskerar naturligtvis att underminera den politiska gemenskapen och medborgarnas respekt för den kommunala demokratin.
Effekter på den kommunala förvaltningen
De negativa effekter av kommundelningar som tycks vara mest påtagliga hänger samman med den kommunala förvaltningen. Rollfördelningen mellan förtroendevalda och tjänstemän har blivit oklar efter delningarna. Detta kan antas hänga samman med att många nya förtroendevalda, som inte har tidigare erfarenhet av förtroendeuppdrag, har kommit in i de beslutande församlingarna. Förvaltningen i de nya kommunerna har inte heller alltid anpassats till den nya kommunstorleken, och därför har möjligheten till effektivitetsvinster i vissa fall gått förlorad.
En framträdande negativ effekt av kommundelningarna är att de nya kommunerna upplevt en ökad sårbarhet. Små administrativa enheter med snäva ekonomiska ramar har sämre möjligheter att hantera till exempel oförutsedda kostnader. Vidare vittnar de intervjuade om att det blivit svårare att upprätthålla nödvändig specialistkompetens. Denna nackdel kan emellertid kompenseras genom interkommunal samverkan, entreprenader och konsulttjänster. Dock kvarstår vissa luckor som svårligen kan kompenseras på detta sätt. Exempel som nämnts är frånvaron av stadsarkitekt och verksamhetsintegrerad juridisk expertis. Den ökade sårbarheten kan leda till att kommunernas förmåga att verkställa politiska beslut påverkas negativt.
Något som antytts av vissa av de intervjuade är att de nya kommunernas litenhet inte bara bidrar till en positiv närhetskänsla mellan beslutsfattare och medborgare, utan även ökar risken för att ovidkommande personliga hänsyn tas vid beslutsfattandet. Privata sympatier och antipatier kan föra in godtycklighet i beslutsfattandet och underminera rättssäkerheten. Tendenser i denna riktning har framkommit i materialet, men några långtgående slutsatser kan inte dras. Vidare vittnar många av de intervjuade om ökade personliga motsättningar efter kommundelningen, såväl inom som mellan partierna.
Erfarenheter av kommundelningarna under 1990-talet SOU 2001:48
342
13.5 Sammanfattande erfarenheter
Den genomförda undersökningen har, som tidigare anförts, haft sina begränsningar. Kommundemokratikommittén anser att det trots detta är möjligt att dra vissa slutsatser av det som framkommit i undersökningen.
Det kan konstateras att kommundelningarna i flera avseenden har haft påtagliga effekter för berörda kommuner. En del erfarenheter är mycket likartade, men det förekommer också skillnader. En positiv effekt, som förefaller vara gemensam för de nybildade kommunerna, är att politiken har blivit mera synlig som en följd av det ökade antalet förtroendevalda och den närhet som uppstått mellan beslutsfattarna och dem som berörs av besluten. En återkommande reflektion är att det inte nödvändigtvis är så att det politiska intresset generellt sett har ökat hos kommuninvånarna, men däremot tycks de som redan är politiskt intresserade ha fått bättre möjligheter till delaktighet och inflytande. Ett ökat intresse för lokal politik har kunnat noteras under en tid efter delningen. Detta tycks dock ha avtagit med tiden.
Ett gemensamt drag för de studerade kommunerna är att rollfördelningen mellan förtroendevalda och tjänstemän, i vart fall under en inledande period, har luckrats upp. Denna rollupplösning sägs bero på att många, oerfarna förtroendevalda kommit in i kommunpolitiken.
I några av de nya kommunerna uppges förvaltningen ha blivit mer flexibel och effektiv. Det har blivit enklare att få överblick över kommunen som helhet. En återkommande reflektion är att sårbarheten har ökat i de nybildade kommunerna, exempelvis när det gäller oväntade utgifter och svårigheter att rekrytera personal och upprätthålla specialistkompetens inom den egna organisationen.
Studien ger vid handen att det inte är möjligt att dra några entydiga slutsatser beträffande de demokratiska effekterna av kommundelningar. Delningarna har i samtliga fall haft såväl positiva som negativa effekter, både ur kommunaldemokratiskt och ett mer allmänt perspektiv. På den positiva sidan framträder sådant som ett ökat antal förtroendevalda, närhet, samhörighetskänsla, effektivitet och smidighet. På den negativa sidan återfinns sådant som rollupplösning, nya konflikter, sårbarhet samt beroende av andra aktörer i ekonomiskt och praktiskt hänseende.
SOU 2001:48 Erfarenheter av kommundelningarna under 1990-talet
343
För att få en heltäckande bild av kommundelningar och deras konsekvenser på kort och lång sikt, är det dock nödvändigt att belysa fler aspekter än de demokratiska, såväl i de nybildade kommunerna, som i de kommuner från vilka de nybildade kommunerna brutit sig loss.
345
14 Demokratiredovisning
Kommitténs bedömning:
Demokratiutvecklingen i kommuner och landsting kan främjas genom regelbundna demokratiredovisningar. En sådan redovisning innebär att demokratin mäts, granskas och värderas. Redovisningen bör inte begränsas till frågor som rör den offentliga verksamheten utan också inkludera andra förhållanden som tillsammans formar det lokala demokratiska klimatet.
Granskningen ger möjlighet till jämförelser såväl med tidigare mätresultat från den egna kommunen eller landstinget som med på motsvarande sätt uppmätta värden i andra kommuner eller landsting. Eftersom förhållanden och åtgärder skiftar mellan olika kommuner och landsting är redovisningen av den egna demokratiutvecklingen av särskilt intresse. Men det kan också vara värdefullt att jämföra demokrativärden i olika kommuner och landsting med varandra. Därför är det önskvärt att det finns en gemensam kärna i demokratiredovisningarna.
Värderingen av demokratin kan var och en göra utifrån sin demokratisyn. Vid värderingen av demokratin bör förutom partierna även föreningar, organisationer, enskilda medborgare och massmedier engageras. På så sätt kan ett kreativt samspel uppnås mellan deltagardemokratin och den representativa demokratin.
14.1 Vårt uppdrag
Kommittén har tolkat sitt uppdrag på följande sätt. Kommittén skall studera de försök som görs med så kallade demokratibokslut i syfte att vinna erfarenheter inför regeringens fortsatta arbete med att följa förnyelsearbetets konsekvenser för demokrati och rätts-
Demokratiredovisning SOU 2001:48
346
säkerhet. Under arbetets gång har det emellertid visat sig att det ännu inte finns några färdiga demokratibokslut. Uppdraget har därför begränsats till redovisning av erfarenheter från pågående utvecklingsarbete och vissa allmänna överväganden kring mätning, granskning och värdering av demokratin i kommuner och landsting.
14.2 Bakgrund
Kommuner och landsting har alltid gjort ekonomiska redovisningar. Enligt 8 kap.16–18 §§kommunallagen har styrelsen skyldighet att upprätta en årsredovisning som skall godkännas av fullmäktige. Närmare bestämmelser om årsredovisningen finns i lagen om kommunal redovisning.
Den ekonomiska årsredovisningen ger dock en snäv och begränsad bild av förhållandena. Privata företag kompletterar ibland årsredovisningen med till exempel en miljöredovisning eller balanserade styrkort. Kommuner och landsting har i ökande utsträckning börjat komplettera den ekonomiska redovisningen med till exempel en miljöredovisning eller en folkhälsoredovisning. Avsikten är då att ge dessa aspekter en större tyngd när verksamheten granskas och värderas.
I takt med att frågor om den kommunala demokratins möjligheter och problem aktualiserats alltmer, har behovet ökat av att också hitta former för att regelbundet redovisa demokratins tillstånd i kommunerna och landstingen.
När det gäller ekonomiska redovisningar finns en lång tradition, ett omfattande regelverk, entydiga mått och en vedertagen terminologi. Detta är emellertid inte fallet vid redovisning av hur förhållandena ser ut och vilka resultat som har uppnåtts på demokratins område. Vad som skall mätas, granskas och värderas är således i stor utsträckning en öppen fråga.
Vi har valt att använda begreppet demokratiredovisning och inte demokratibokslut. Med begreppet demokratiredovisning vill vi understryka dels att det handlar om att redovisa en kontinuerlig process, dels att mätning, granskning och värdering kan göras på olika sätt. Begreppet anknyter också till den terminologi som vanligen används inom redovisningsområdet, till exempel brukar det heta årsredovisning och miljöredovisning.
SOU 2001:48 Demokratiredovisning
347
14.3 Syftet med en demokratiredovisning
Syftet med att upprätta en demokratiredovisning är att underlätta granskning och värdering av de demokratiska förhållandena. Redovisningen görs med hjälp av ett antal indikatorer eller demokrativärden. Demokratiredovisningsprocessen kan – något förenklat – delas in i tre steg. Det första steget är mätningen som innefattar insamling och sammanställning av uppgifter och beräkning av nyckeltal. Det andra steget är granskningen som innebär att mätresultaten jämförs med tidigare mätresultat från samma kommun eller landsting eller med på motsvarande sätt uppmätta resultat från andra kommuner eller landsting. Det tredje steget är värderingen som innebär att resultaten jämförs med hur det borde vara.
14.3.1 Att mäta kommunal demokrati
En mätning omfattar insamling och sammanställning av uppgifter. Den enklaste formen av mätning är att undersöka om något förekommer eller inte. Redovisningen kan då innehålla värdena ”ja” eller ”nej”, alternativt 1 respektive 0. Exempel på detta kan vara förekomst av öppna nämndsammanträden, allmänhetens frågestund vid fullmäktigesammanträden, direktsändning av fullmäktigesammanträden, demokratiutbildning för förtroendevalda, ungdomsråd etc. Mätningen är enkel att göra, men den information som erhålls är mycket begränsad.
En mer avancerad form av mätning är att avläsa ett kvantitativt värde. Exempel på detta kan vara valdeltagande, antal åhörare vid fullmäktige och öppna nämndsammanträden, antal debattinlägg på webbplatsens diskussionsforum, antal förtroendevalda, antalet bokningsbara mötesplatser, antal valmöjligheter, antal arrangerade medborgarmöten, antal förtroendeuppdrag, antal medborgarkontor, de förtroendevaldas representativitet etc. Dessa värden kan redovisas som absoluta tal, men de blir oftast intressantare om de redovisas som relativa tal, normalt i förhållande till antalet invånare. Därmed får man vad som brukar kallas nyckeltal. Mätningen är relativt enkel att göra och ger förhållandevis värdefull information som underlag för jämförelser.
Redovisningen kan även ha en kvalitativ form. Exempel på detta kan vara att man i text beskriver ett förhållande som exempelvis dialogen mellan medborgare och politiker, hur medborgarkontoren
Demokratiredovisning SOU 2001:48
348
fungerar, alternativa valmöjligheter, jämställdhet, kommunens organisation, utformningen av kommunens eller landstingets webbplats etc. En sådan beskrivning ger mycket information, men kan vara problematisk att lägga till grund för jämförelser. Olika personer kan beskriva saker på olika sätt, och det finns risk för att mätningen också får inslag av värdering.
Det säger sig självt att det behövs vissa mått för att beskriva vissa saker och andra mått för att beskriva andra saker. Förmodligen är det nödvändigt att kombinera olika former av mätning för att kunna redovisa en allsidig bild av demokratins tillstånd och utveckling.
14.3.2 Att granska kommunal demokrati
Granskningen omfattar jämförelser av mätresultaten. En jämförelse som är naturlig att börja med är den med tidigare uppmätta värden i den egna kommunen eller det egna landstinget. Det går att på ett enkelt sätt se om och på vilka områden det skett förändringar. Jämförelsen kan göras oavsett vilken av de tre ovan nämnda mätmetoderna som tillämpats. En förutsättning är dock att de värden som mäts är långsiktigt hållbara så att mätningarna kan genomföras på samma sätt.
Att granska demokratin genom en jämförelse med på motsvarande sätt uppmätta värden i andra kommuner eller landsting är mer komplicerat. Orsaken till detta är inte främst att de lokala förhållandena skiftar, utan att mål och åtgärder skiftar. Skillnader i demokratisyn kan leda till inte bara olika åtgärder utan också olika sätt att mäta demokratin. Därtill kommer att de kvalitativa delarna av redovisningen inte är lika enkelt jämförbara som de kvantitativa.
Att på grundval av demokratiredovisningar göra övergripande jämförelser mellan olika kommuner eller landsting är också komplicerat. I en ekonomisk årsredovisning kan kostnader på ett ställe balanseras av intäkter på ett annat. I en demokratiredovisning är det inte möjligt att på motsvarande sätt addera olika demokrativärden. Till exempel kan inte omfattande kritik av Justitieombudsmannen mot kommunen balanseras av en bra webbplats, lika lite som lågt valdeltagande kan balanseras av att det finns ett ungdomsråd. I och för sig skulle detta problem kunna åtgärdas genom viktning av olika demokrativärden, men att hitta en generellt accepterad modell framstår inte som möjligt.
SOU 2001:48 Demokratiredovisning
349
Det uppstår således problem om man gör en interkommunal jämförelse. Enligt vår uppfattning är det därför inte ändamålsenligt att använda lokala demokratiredovisningar för att till exempel rangordna kommuner efter hur demokratiska de är. En sådan rangordning skulle bygga på alltför stora mått av godtycke.
Däremot är det fullt möjligt att göra en meningsfull jämförelse mellan olika kommuner eller landsting när det gäller enskilda förhållanden där de har samma mål, och där samma mätmetoder kan användas. Exempel på sådana områden kan vara valdeltagande, de förtroendevaldas representativitet och kommunmedlemmarnas rättssäkerhet.
14.3.3 Att värdera kommunal demokrati
Värderingen innebär att de uppmätta och granskade värdena jämförs med idealvärden. Hur ser den kommunala demokratin ut och hur borde den se ut? En sådan värdering blir ett värdefullt underlag för en diskussion om tänkbara åtgärder och behov av utvecklingsarbete.
Vi har tidigare pekat på att man kan värdera resultatet på olika sätt, inte minst beroende på olika demokratisyn. Vår uppfattning är att detta snarare är en tillgång än ett problem. Meningen med en demokratiredovisning är just att var och en, utifrån sin demokratisyn, skall kunna väga olika värden mot varandra och avgöra vad de skall jämföras med.
14.4 Exempel på demokratiredovisningar
I detta avsnitt beskrivs kortfattat några aktuella exempel på demokratiredovisningar. Inledningsvis refereras två genomförda forskningsprojekt. Därefter refereras ett pågående utvecklingsprojekt hos Statskontoret. Avslutningsvis refereras ett pågående interkommunalt utvecklingsprojekt i vilket Landstinget i Värmland samt Nacka och Örebro kommuner medverkar.
Demokratiredovisning SOU 2001:48
350
14.4.1 Forskningsprojekt
SNS Demokratiråd
Studieförbundet Näringsliv och samhälle (SNS) inrättade år 1994 ett demokratiråd, som årligen har givit ett antal fristående statsvetenskapliga forskare i uppdrag att göra en samlad bedömning av läget i den svenska demokratin. Som grund för undersökningarna formulerades ett ideal om en handlingskraftig, demokratisk rättsstat. Utifrån dessa tre grundvärden har ett antal indikatorer tagits fram. Med hjälp av dessa indikatorer analyseras förhållandena med hjälp av två huvudmetoder: dels jämförs de faktiska förhållandena med de demokratiskt ideala förhållandena, dels analyseras utvecklingen över tid. Metoden skulle förenklat kunna ses som en sammanvägning av en balans- och en resultaträkning.
Det första grundvärdet – medborgarstyrelse – konkretiserades i följande indikatorer: kontroll över dagordningen, upplyst förståelse, effektivt deltagande, jämlikhet i beslut och medborgerlig tolerans. Det andra grundvärdet – rättsstat – konkretiseras i indikatorerna fri- och rättigheter, rättssäkerhet och maktdelning. Det tredje grundvärdet – handlingskraft – samlade indikatorer som kontroll över resurser, beslutsförmåga och kontroll över genomförandet. Dessa indikatorer använder Demokratirådet generellt för att granska demokratin på olika nivåer (Rothstein m.fl. 1995).
I 1997 års rapport från Demokratirådet undersöktes demokratin i kommunerna. Indikatorerna bröts då ned i ett antal konkreta och för detta ändamål lämpliga variabler, vilka skulle kunna mätas var för sig (Petersson m.fl. 1997).
Inom området medborgarstyrelse operationaliserades indikatorerna på följande sätt. Kontrollen över dagordningen mättes i medborgarnas möjlighet att föra fram frågor, fullmäktigesammanträdenas frekvens och längd, fullmäktigeledamöternas initiativkraft och folkinitiativets förekomst och resultat. Den upplysta förståelsen mättes i spridning av mass- och etermedier, biblioteksresurser, webbplatser, förekomst av öppna sammanträden och utsändningar av sammanträden. Effektivt deltagande mättes i valdeltagande, partimedlemskap, föreningsmedlemskap samt förekomst av studiecirklar, byalag och lokala styrelser. Jämlikhet i beslut mättes i valdeltagande och representation av kvinnor respektive personer med utländsk bakgrund. Medborgerlig tolerans mättes i förekomst av rasism, intolerans mot andra religioner än den kristna och intolerans mot homosexualitet.
SOU 2001:48 Demokratiredovisning
351
Inom området rättskommun operationaliserades indikatorerna på följande sätt. Fri- och rättigheterna mättes i kommunens förmåga att tillgodose barnens rättigheter och i hanteringen av FN:s barnkonvention. Rättsäkerheten mättes i hur många av kammarrättens domar som gått kommunen emot i olika förvaltningsmål, hur ofta Justitieombudsmannen respektive Skolverket framfört kritik mot kommunen och hur väl arkivlagen tillämpats i kommunerna. Maktdelningen mättes i hur många ledamöter förtroendeuppdragen var fördelade på.
Inom området handlingskraft operationaliserades indikatorerna på följande sätt. Kontroll över resurser mättes i kommunens soliditet och skuldsättning. Beslutsförmåga mättes i partisplittringen i fullmäktigeförsamlingen. Kontrollen över genomförandet mättes i indextal för kommunal service.
Det visade sig under arbetets gång att flera av de uppgifter Demokratirådet behövde ha tillgång till för mätningen inte var tillgängliga i användbar form ens med en rimlig arbetsinsats.
Forskningsprojekt hos Åbo Akademi i Finland
Inom ramen för ett demokratiprojekt hos Finlands kommunförbund har forskare vid Åbo Akademi upprättat ett slags demokratibokslut för 46 finska kommuner. Underlaget för dessa bokslut hämtades ur ett större forskningsprogram, kallat KommunFinland 2004. Demokratiredovisningen gjordes inom sex olika områden (Ståhlberg 2001).
• Åsiktsrepresentativitet: Skillnaden mellan kommuninvånare och beslutsfattare mättes vad gäller tillfredsställelse med servicen, utgiftsvillighet, uppfattningar om medborgarskap och placering på axeln vänster
− höger.
• Social representativitet: Skillnaden mellan kommuninvånare och beslutsfattare mättes vad gäller andel kvinnor, andel män i övre medelåldern och andel högutbildade.
• Kommuninvånarnas deltagande: Valdeltagandet år 1996 mättes och jämfördes med valdeltagandet år 1992. Förekomsten av andra kanaler för deltagande mättes också.
• Beslutsfattandets funktionssätt: Mätningen avsåg de förtroendevaldas upplevelse av inflytande och deras värdering av hur kommunen leddes, av arbetsklimatet och av den interna partidemokratin.
Demokratiredovisning SOU 2001:48
352
• Medborgarsamhällets funktionssätt: Mätningen avsåg föreningstätheten i kommunen, förekomsten av organiserad interaktivitet mellan kommunen och de olika föreningarna samt användningen av föreningarna som påverkningskanaler.
• Tillfredsställelse med kommunen: Mätningen avsåg kommuninvånarnas tillfredsställelse med den kommunala servicen, tillfredsställelse med kommunen som en plats att bo i och upplevelsen av delaktighet, alternativt främlingskap.
14.4.2 Statskontorets utvecklingsprojekt
Statskontoret har av regeringen fått i uppdrag att föreslå ett system för kontinuerlig uppföljning av väsentliga nyckeltal vad gäller den lokala demokratin och medborgarnas rättssäkerhet i kommuner och landsting. Syftet är att underlätta för staten, landsting, kommuner och forskare att följa och utvärdera effekter av bland annat organisationsförändringar. Målet är att systemet skall innehålla en metod för enkel och kostnadseffektiv uppgiftsinsamling och att informationen skall lagras i en databas som skall kännetecknas av hög kvalitet och lättillgänglighet. En delredovisning av uppdraget skall göras i december år 2001, medan slutredovisningen skall göras i maj år 2002. Någon slutrapport finns alltså ännu inte. I en promemoria från Statskontoret skisseras emellertid en tänkbar uppdelning i nio olika nyckeltalsområden enligt följande (Statskontoret 2000).
Politiska styrkeförhållanden redovisas genom mätning av mandatfördelning i fullmäktige, partitillhörighet vad gäller styrelsens ordförande samt majoritetsförhållanden. Förvaltningsfrågor redovisas genom mätning av organisationsprinciper, former för ekonomisk styrning samt antal anställda i relation till befolkningen. Fullmäktige- och nämndorganisation redovisas genom mätning av antal fullmäktigeledamöter, utskott, delegationer och nämnder samt nämndernas namn, storlek och typ. Vidare mäts förekomsten av heltäckande kommundelsorganisation, självförvaltningsorgan och professionella styrelser. Fullmäktiges beslutsfattande redovisas genom mätning av antal ärenden, motioner, interpellationer, yrkanden och reservationer per år.
Samverkansformer redovisas i form av förekomst av kommungemensamma nämnder och deltagande i kommunalförbund, regionförbund och andra samverkansformer. Företags- och entre-
SOU 2001:48 Demokratiredovisning
353
prenadfrågor redovisas genom mätning av antal företag och stiftelser, former för styrning av företag, förekomst av entreprenader samt antal friskolor och andel elever i friskolor. Förtroendevalda redovisas genom mätning av partitillhörighet, kön och ålder, antal uppdrag och antal förtroendevalda per uppdrag samt antal hel- eller deltidsarvoderade.
Medborgarrelationer redovisas genom mätning av antal fullmäktigesammanträden, förekomst av öppna nämndsammanträden, antal medborgarundersökningar samt förekomst av medborgarkontor och webbplats. Demokratifrågor redovisas genom mätning av valdeltagande, valresultat, röstsplittring och förekomst av personröstning. Vidare mäts förekomsten av lokala folkomröstningar och demokratiredovisningar. Rättssäkerhet redovisas genom mätning av utfall av laglighetsprövning i första instans, överklagade förvaltningsärenden i första instans, diarieförda tillsynsärenden med kritik mot kommunen samt förekomst av rättsäkerhetsstärkande åtgärder i kommunen.
14.4.3 Interkommunalt utvecklingsprojekt
Våren 1998 startade ett interkommunalt utvecklingsprojekt kring demokratibokslut. I detta projekt deltog Landstinget i Värmland, Nacka, Örebro respektive Gävle kommun samt Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet och Novemus vid Örebro universitet. Syftet med projektet var att ta fram en grundläggande modell för ett demokratibokslut och att utreda tillgången till sådan information som ett bokslut kan grundas på. Utvecklingsprojektet avslutades våren år 2001.
En viktig erfarenhet från detta arbete var att det är komplicerat och orealistiskt att försöka konstruera en övergripande modell för demokratiredovisning. En orsak till detta är den kommunala mångfalden. Eftersom både problem och åtgärder varierar mellan de olika kommunerna så skiftar också önskemålen och förväntningarna på en demokratiredovisning. Det visade sig också att det inte fanns några självklara och entydiga begrepp och termer som kunde användas. Det tog tid att komma fram till sådana.
Svårigheterna att trots skilda demokratimodeller hitta gemensamma mått skall dock inte överdrivas. Ett flertal av de mått som projektdeltagarna utvecklade lokalt liknade dem i andra kom-
Demokratiredovisning SOU 2001:48
354
muner. Däremot sorterades de uppmätta demokrativärdena olika, och redovisningarnas struktur kom att variera betydligt.
Slutsatsen av detta var att det är fullt möjligt att upprätta demokratiredovisningar där vissa delar har en gemensam utformning, vilket möjliggör en jämförelse mellan olika kommuner och landsting. Andra delar av demokratiredovisningen kan i stället vara kommun- eller landstingsspecifika och bygga på lokala förhållanden. En sådan kombination borde även ge goda förutsättningar för lärande kommuner och landsting emellan.
En annan lärdom var att det inte enbart handlar om att utveckla nya mått och mätmetoder. Inom kommunerna och landstingen görs redan i dag en hel del arbete med granskning och utvärdering. En viktig uppgift blir därför att skaffa överblick över vad som redan görs i kommunen eller landstinget. Att sedan samordna dessa insatser kan komma att ta förhållandevis mycket resurser i anspråk. Sammantaget är slutsatsen att det är angeläget att koncentrera sig på ett begränsat antal frågor (Olsson 2000).
Landstinget i Värmland
Landstinget i Värmland har tagit fram ett första utkast till ett eget demokratibokslut. Indikatorerna har sorterats efter de grundvärden som SNS Demokratiråd använt, det vill säga medborgarstyrelse, handlingskraft och rättssäkerhet. I avsnittet medborgarstyrelse redovisas representativ demokrati, individuellt deltagande och kollektivt deltagande.
Under representativ demokrati redovisas valdeltagande och partiernas medborgerliga förankring, förtroendemannaorganisationen och de förtroendevaldas sociala representativitet. Vidare redovisas tillgängligheten till de förtroendevalda samt till information och beslutsunderlag.
Under individuellt deltagande redovisas medborgarnas förtroende för landstinget, överensstämmelsen mellan medborgarnas och de förtroendevaldas politiska dagordning, förekomsten av och hanteringen av klagomål samt förekomsten och medborgarnas värdering av valfrihet inom landstingets verksamhet.
Under kollektivt deltagande redovisas medborgarnas föreningsengagemang, förekomsten av brukarorganisationer och kontakter mellan dessa och landstinget samt brukares och brukarorganisationers erfarenheter av kontakterna med landstinget.
SOU 2001:48 Demokratiredovisning
355
I avsnittet om handlingskraft redovisas ansvarsfördelningen i landstingets organisation, graden av genomförande av politiska beslut och regler för delegation samt den ekonomiska situationen i landstinget.
Avsnittet om rättssäkerhet innehåller dels en redovisning av möjligheterna att överklaga beslut och antalet överklaganden eller besvär samt utfallet av dessa, dels vilka insatser landstinget gör för att säkerställa särskilda gruppers rättigheter, i detta fall information på andra språk till invandrare och flyktingar.
Som ett fjärde avsnitt redovisas den massmediala situationen, med tonvikt på mediernas spridning, täckning samt spegling av landstingets verksamhet.
Slutligen redovisas hur medborgarna väljer att kanalisera sina synpunkter på landstingets verksamhet.
Till grund för sammanställningen ligger förutom befintlig statistik en omfattande medborgarenkät som tillställdes cirka 8 000 invånare i Värmland under hösten 1999.
Nacka kommun
Nacka kommun har under ett par år arbetat med att ta fram ett demokratibokslut. Kommunen har valt två perspektiv för att granska och värdera den kommunala demokratin. Det ena är att beskriva hur kommunen möter medborgarna och det andra är att beskriva hur medborgarna möter kommunen. Kommunen har lagt stor vikt vid rättsäkerhetsaspekterna (Skjönberg & Swahn 2001).
I ett första utkast till ett demokratibokslut för Nacka kommun har en uppdelning gjorts på fyra olika områden enligt följande.
• Representativ demokrati: Valdeltagandet redovisas för kommunen som helhet och i olika kommundelar. De förtroendevaldas sociala representativitet redovisas. Dessutom redovisas vilka fem verksamhetsområden de förtroendevalda respektive medborgarna vill prioritera när det gäller att åstadkomma förändringar samt vilka förändringar som är mest angelägna. Dessa uppgifter insamlas genom enkäter eller på annat sätt.
• Den stora demokratin: Medborgarnas faktiska och fysiska tillgång till kommunala handlingar redovisas, dels i allmänhet, dels med avseende på funktionshindrade och personer med utländsk bakgrund. Redovisningen omfattar även handlingarnas begriplighet och i vilken utsträckning denna
Demokratiredovisning SOU 2001:48
356
insynsmöjlighet utnyttjas. Medborgarnas möjligheter att ge sin mening till känna och delta i en dialog beskrivs genom en redovisning av omfattning och utnyttjande av bland annat följande resurser: öppna nämndsammanträden, NackaDialogen på Internet, fasta tider för möten med förtroendevalda, ungdomsråd, pensionärsråd och handikappråd.
• Den lilla demokratin: Redovisning av medborgarnas utnyttjande av kundvalssystem samt upplevt inflytande och bemötande inom barnomsorgen, skolan och äldreomsorgen. Redovisning av upplevt inflytande och bemötande inom andra kommunala verksamheter samt av rättssäkerhet.
• Demokratiskt klimat: Redovisning av bland annat kommunmedlemmarnas politiska resurser som till exempel medlemskap i politiska partier och andra politiska organisationer. Redovisning av bland annat det lokala politiska klimatet och mediestrukturen. Uppgifter har bland annat hämtats ur Statistiska centralbyråns undersökningar om levnadsförhållanden.
I en bilaga till demokratibokslutet redovisas för kommunen som helhet och för elva olika områden både valdeltagande och socioekonomiska uppgifter som utbildningsnivå, arbetslöshet, andel förtidspensionerade, förekomst av socialbidrag samt ohälsotal.
Örebro kommun
År 1997 antog Örebro kommunfullmäktige ett program för demokratiutveckling i kommunen kallat Medborgarnas Örebro. Samtidigt beslutade kommunen att ett demokratibokslut skulle göras. Syftet var att se om programmets viljeinriktning fick genomslag i den kommunala organisationen och hur kommunmedlemmarna tog emot de erbjudanden som programmet innehöll (Ek 2001).
I ett första utkast till ett demokratibokslut för Örebro kommun har en uppdelning gjorts på fyra olika områden enligt följande.
• Den representativa demokratin: Redovisning av valdeltagandet i allmänhet kompletterad med en särskild redovisning avseende personer med utländsk bakgrund. Redovisning av antalet förtroendevalda per invånare, de politiska partiernas medlemsantal och förekomst av kommundelsnämnder.
• Kommunfullmäktige: Redovisning av svar på enkät till fullmäktiges ledamöter och suppleanter angående förtroendeupp-
SOU 2001:48 Demokratiredovisning
357
draget, fullmäktiges arbetsformer, relationer till medborgarna, relationer till förvaltning och verksamhet samt samhällsklimat och demokratiska attityder.
• Medborgarnas inflytande: Redovisning av hur medborgarförslag hanteras, av möjligheter att påverka som enskild brukare och som kollektiv, av kommunala dokuments begriplighet och av kommunmedlemmarnas möjligheter att ta del av handlingar och protokoll, kompletterad med en särskild redovisning avseende personer med språkhinder eller synskada. Förekomst av öppna nämndsammanträden, brukarråd och arrangerade möten mellan förtroendevalda och kommunmedlemmar samt tilllämpning av FN:s barnkonvention.
• Medborgaranda: Redovisning av medlemskap i föreningar och andra organisationer, förtroende för samhälleliga institutioner samt inflytande och delaktighet i skolan.
En grupp förtroendevalda har följt och styrt arbetet och gör en första värdering av granskningen innan materialet går vidare till kommunfullmäktige.
14.5 Kommitténs slutsatser
Vi har i kapitel 3 föreslagit att demokrati som princip lyfts in i kommunallagen. Syftet med detta är att framhålla värdet av demokrati i den kommunala praktiken. Ett sätt att konkret stärka demokratin i den kommunala praktiken är att komplettera den ekonomiska årsredovisningen och de andra redovisningar som redan görs med en demokratiredovisning. De studier och det interkommunala utvecklingsarbete som vi har tagit del av har lett fram till följande slutsatser.
Grunden för en demokratiredovisning är en mätning av ett antal demokrativärden. Det finns olika uppfattningar om vilka demokrativärden som skall mätas. Vår förhoppning är att det utvecklingsarbete som bedrivs av olika aktörer kommer att leda fram till enighet om vissa allmängiltiga demokrativärden och mätmetoder som kan tillämpas vid demokratiredovisning i kommuner och landsting.
Ett syfte med att utveckla sådana allmängiltiga demokrativärden är att möjliggöra rumsliga jämförelser, vilket förutsätter att värdena operationaliseras och mäts på samma sätt. Den representativa
Demokratiredovisning SOU 2001:48
358
demokratin, deltagardemokratin, de förtroendevalda, medborgarnas demokratiska resurser och rättssäkerhet framstår som centrala områden för dessa demokrativärden.
Därutöver kan varje kommun och landsting, utifrån lokala förhållanden och vidtagna åtgärder, utveckla kompletterande demokrativärden och mätmetoder. Detta möjliggör en fördjupad granskning och värdering över tid av hur den lokala demokratin utvecklas i den egna kommunen eller det egna landstinget.
En sådan uppdelning av demokratiredovisningen i en allmängiltig och en kommun- eller landstingsspecifik del är önskvärd. Den allmängiltiga delen kan ge regeringen, kommunerna, landstingen, massmedierna och forskare goda möjligheter att följa det kommunala förnyelsearbetets konsekvenser för demokrati och rättssäkerhet. Den kommun- eller landstingsspecifika ger varje kommun eller landsting möjlighet att rikta in sig på de lokala förhållandena och få en fördjupad diskussion om den egna demokratiutvecklingen.
Erfarenheterna av hittills gjorda försök med demokratiredovisning visar att vissa uppgifter redan finns tillgängliga hos kommun, landsting eller statliga myndigheter och därmed är relativt enkla att samla in, medan andra uppgifter kräver en förhållandevis omfattande arbetsinsats. Det kan handla om uppgifter som finns på många platser i den kommunala organisationen eller uppgifter som måste samlas in från föreningar eller andra organisationer utanför kommunen. För att få fram vissa uppgifter kan man behöva göra enkäter till medborgare och förtroendevalda.
En demokratiredovisning är ett instrument som bör användas långsiktigt och regelbundet. Ambitionsnivån för en demokratiredovisning bör sättas så att den begränsar de personella och ekonomiska resurser som tas i anspråk utan att man för den skull gör avkall på kvalitet och substantiellt innehåll.
En lokal demokratiredovisning bör inte begränsas till frågor som rör den rent kommunala verksamheten. En sådan redovisning riskerar att bli alltför inskränkt till sin karaktär och därmed inte kunna ge något fruktbart bidrag till den lokala diskussionen om hur demokratin kan förbättras. Det är därför värdefullt att demokratiredovisningen inkluderar också andra förhållanden som tillsammans utgör en del av det lokala demokratiska klimatet inom kommunen eller landstingets område. Exempel på sådana frågor kan vara medborgarnas föreningsengagemang, antal partimedlem-
SOU 2001:48 Demokratiredovisning
359
skap, medborgarnas förtroende för lokalpolitikerna, lokaltidningens betydelse och antal anmälda rasistiska brott.
Det är också angeläget att de förhållanden som mäts är relevanta över tid. En ekonomisk årsredovisning ser i princip likadan ut i dag som den gjorde år 1980 eller år 1960. Däremot är det inte särskilt troligt att en kommunal demokratiredovisning ser likadan ut i dag som den skulle ha gjort för 20 eller 40 år sedan. Att demokratimått kan tillkomma eller behöva revideras på grund av samhällsförändringar är självklart, men det är angeläget att mätningarna utformas så att de är långsiktigt tillämpbara. I detta ligger också att de mått som används bör vara oberoende av vilken politisk majoritet det är i kommunen eller landstinget.
En demokratiredovisning kan, som tidigare nämnts, ses som en process i flera steg. Det första steget är en mätning och resultatsammanställning av demokrativärden.
Det andra steget är granskningen, då resultaten jämförs med tidigare mätresultat från samma kommun eller landsting eller med motsvarande resultat från andra kommuner eller landsting. Det är naturligt att dessa steg i arbetet utförs av tjänstemän och experter.
Det tredje steget är värderingen, som innebär att resultaten jämförs med hur det borde vara.
Var och en kan då, utifrån sin demokratisyn, väga olika värden mot varandra och avgöra vad de olika värdena skall jämföras med. En sådan process kan främjas av att de politiska partiernas fullmäktigegrupper var och en för sig ges i uppdrag att värdera resultatet. På så sätt tydliggörs olika uppfattningar, vilket sannolikt är fruktbart för den fortsatta diskussionen.
Möjligheten att vara med och värdera den lokala demokratin bör emellertid inte förbehållas de politiska partierna utan erbjudas föreningar, organisationer, enskilda medborgare och massmedier. Inom det tidigare nämnda interkommunala utvecklingsprojektet har en modell för en sådan process diskuterats. Modellen innebär att demokratiredovisningen, inklusive den värdering som gjorts av de politiska partiernas fullmäktigegrupper, remitteras till dessa aktörer och diskuteras på offentliga möten och på Internet. Efter att remissvaren sammanställts behandlas redovisningen i fullmäktige. På så sätt kan ett kreativt samspel uppnås mellan deltagardemokratin och den representativa demokratin.
Kommundemokratikommittén anser att det är angeläget att det görs regelbundna redovisningar av den lokala demokratin. Det interkommunala utvecklingsarbete som har påbörjats är värdefullt
Demokratiredovisning SOU 2001:48
360
och bör utvecklas och spridas till fler kommuner och landsting. Det är naturligt att arbetet för närvarande har karaktären av experimentverksamhet, men det är angeläget att denna verksamhet framöver vidgas, stabiliseras och formas utifrån vissa gemensamma förutsättningar. Det är också önskvärt med en gemensam kärna i demokratiredovisningarna.
En sådan utveckling skulle gynnas av ett brett samarbete i frågan, mellan kommunerna, Svenska Kommunförbundet, landstingen, Landstingsförbundet och berörda statliga myndigheter. Enligt Kommundemokratikommitténs bedömning bör regeringen medverka i ett sådant samarbete för att utveckla lokala demokratiredovisningar med en gemensam kärna.
Vi vill i detta sammanhang erinra om Demokratiutvecklingskommitténs förslag att regeringen årligen i en skrivelse till riksdagen skall redovisa vad som hänt under året när det gäller demokrati, medborgarinflytande och delaktighet. Kommundemokratikommittén kan instämma i detta förslag. En gemensam kärna i de lokala demokratiredovisningarna skulle kunna fungera som ett centralt bidrag till en sådan skrivelse som i sin tur skulle kunna utgöra inte bara underlag för en riksdagsdebatt utan också ett viktigt inslag i den lärande process som det lokala arbetet med en demokratiredovisning innebär.
361
15 Medborgarpaneler
Kommitténs bedömning:
Medborgarpaneler kan utgöra ett värdefullt inslag i den kommunala demokratin. Förutom att utgöra ytterligare en möjlighet för medborgare att framföra sina åsikter fungerar de som arenor för samtal och reflektion för medborgare som står utanför partipolitiken.
Det är dock viktigt att understryka att medborgarpaneler och andra typer av medborgarråd inte kan fylla de politiska partiernas funktion i demokratin. Som länk mellan medborgare och den beslutande nivån har partierna den oersättliga uppgiften att väga samman olika intressen och att ta ett samlat och övergripande samhällsansvar. I idealfallet fungerar partierna som offentliga arenor där opinioner bildas, debatteras och ifrågasätts. Medborgarpaneler kan i detta sammanhang fungera som inspirationskällor för partiernas arbete med att ytterligare förbättra medborgardialogen.
15.1 Vårt uppdrag
Kommittén har tolkat sitt uppdrag på följande sätt. Kommittén skall studera erfarenheter av medborgarpaneler och diskutera om de kan användas i större utsträckning.
15.2 Bakgrund
Medborgarpanelen är en förhållandevis nyligen utvecklad demokratisk arbetsform. Idén går ut på att man först drar ett slumpmässigt urval medborgare på samma sätt som när man skall
Medborgarpaneler SOU 2001:48
362
genomföra en vanlig representativ opinionsundersökning. Men i stället för att man bara ställer frågor individuellt till personerna i urvalet bjuds de in till ett gemensamt samråd. Först efter att ha läst in sig på ämnet i fråga och i smågrupper ha diskuterat sakfrågan grundligt med andra inbjudna medborgare, experter och politiker lämnar deltagarna i medborgarpanelen sina åsikter (Teorell 2001).
I grunden för modellen ligger den deliberativa demokratiteorin. Enligt denna demokratiteori betonas argumentationens och samtalets betydelse. Demokratin är i behov av offentliga arenor där opinioner kan bildas, debatteras och ifrågasättas (SOU 2000:1). Skillnaden mot andra demokratiteorier kan sägas vara just synen på den fria åsiktsbildningen. I stället för att betrakta den som bisaken – som ett nödvändigt villkor för att allmänna och fria val skall kunna åstadkomma det önskvärda förverkligandet av folkviljan – ser den deliberativa demokratiteorin åsiktsbildningen som huvudsaken. Hållandet av allmänna och fria val är då närmast en bisak och endast ett led i den fria åsiktsbildningens process, vilken utgör demokratins egentliga kärna (Teorell 2001).
Medborgarpanelen kan sägas vara en organisatorisk lösning på hur den deliberativa demokratins samtalsideal skall kunna förverkligas. Modellen kombinerar opinionsundersökningens representativitet med den deliberativa demokratiteorins betoning av argumentation, samtal och reflektion. På så vis kan medborgarpaneler ses som ett slags ”reflekterande opinionsundersökningar”. Det slumpmässiga urvalet leder till att deltagarna i panelen är statistiskt representativa för befolkningen, medan samrådsmomentet leder till att åsikterna baseras på information, eftertanke och åsiktsutbyte. Man skulle därför kunna säga att en medborgarpanel mäter folkets vilja så som den skulle ha sett ut om alla hade haft tid och lust att delta i den önskvärda åsiktsbildningen (Teorell 2001).
15.3 Erfarenheter av medborgarpaneler
En medborgarpanel skall uppfylla två krav: urvalet av medborgare skall vara slumpmässigt och paneldeltagarna skall delta i en form av samråd innan de lämnar sina åsikter. Till detta läggs även ibland ett krav på opinionsmätning. Medborgarpaneler av detta slag har främst prövats i England, USA, Norge och Danmark. I Sverige har medborgarpaneler genomförts i enstaka kommuner, bland annat i
SOU 2001:48 Medborgarpaneler
363
Upplands Väsby. Dessa har dock genomförts utan opinionsmätning. Flera kommuner har även anordnat olika slags medborgarråd som påminner om medborgarpaneler, men som antingen inte uppfyller kravet på representativitet i urvalet eller kravet på ett samråd av deliberativ karaktär.
15.3.1 Medborgarpaneler i andra länder
Statsvetaren Jan Teorell har sammanställt erfarenheter från medborgarpaneler i fyra länder – England, USA, Norge och Danmark – samt utvärderat dessa utifrån två kriterier: panelens representativitet och huruvida paneldeltagandet har lett till åsiktsförändringar (2001). Panelerna handlade om olika frågor som kriminalpolitik, ekonomisk politik, familjepolitik, miljöpolitik och sjukvårdspolitik.
En förutsättning för medborgarpaneler är självklart att urvalet av medborgare görs slumpmässigt, men för att deltagarna skall vara representativa får inte heller bortfallet vara för stort. I de fyra länderna har deltagandet i de studerade medborgarpanelerna legat mellan 30 och 50 procent. Bortfallet var således förhållandevis stort i samtliga länder, trots att flera ansträngningar gjordes för att locka deltagarna. Förutom full täckning av alla utgifter i samband med deltagandet lockades i vissa fall med honorar, chans att få komma med i tv, hjälp med att ordna barnvakt, ledigt från jobbet och ytterligare assistans för särskilt behövande. Vid de danska och norska medborgarpanelerna erbjöds endast full täckning av alla utgifter. Trots detta blev deltagandet inte särskilt mycket lägre där än i de anglosaxiska panelerna. En tendens i flera av panelerna var att medelålders män var överrepresenterade bland dem som kom till överläggningarna.
Endast i de brittiska och danska medborgarpanelerna kunde systematiska åsiktsförändringar registreras på gruppnivå. De amerikanska och norska panelerna uppvisade endast förändringar på individnivå. I det norska fallet kunde dock motsvarande förändringar konstateras i en kontrollgrupp varför det rådde tvivel om huruvida medborgarpanelen kunde tillskrivas någon betydelse i detta avseende. Resultatet av utvärderingar visar att medborgarpaneler kan ha en positiv effekt på opinionens kvalitet, men att effekten sällan är särskilt stor.
Medborgarpaneler SOU 2001:48
364
15.3.2 Medborgarpaneler i Sverige
Upplands Väsby kommun
Hösten år 1997 genomförde Upplands Väsby kommun två medborgarpaneler (Montin 1998, Granberg & Olsson 1999). Inbjudan till medborgarpanelerna skickades ut till 1 000 slumpmässigt utvalda kommuninvånare. Syftet med panelerna var att skapa ett möte mellan kommunens medborgare och politiker. På mötet skulle man diskutera vad kommunen borde göra, inflytandet och dess former, information och kommunikation, sakfrågor, verksamhetsfrågor och övriga frågor.
Till det första tillfället anmälde sig 46 personer, och av dessa kom 29 stycken. Vid det andra tillfället var 74 personer anmälda av vilka 52 kom. Av sammanlagt 1 000 inbjudna kom alltså 81, vilket innebar en uppslutning på åtta procent. Merparten av dem som kom var över 51 år. Efteråt gjorde kommunen en sammanställning av de diskussioner som förekom vid panelerna – någon regelrätt opinionsmätning genomfördes med andra ord inte.
Flera av de som deltog i medborgarpanelen var politiskt engagerade. Det fanns en vilja att delta och utöva inflytande, men utanför de politiska partierna som deltagarna snarare såg som hinder än kanaler för kommunikation och inflytande. Attityderna till direktdemokrati var positiva. Vidare ville man sätta sakfrågorna i fokus och inte partipolitiken.
Från början var tanken att medborgarpaneler skulle hållas vartannat år. Så har emellertid inte blivit fallet. Efter de två panelerna år 1997 har Upplands Väsby inte haft några fler medborgarpaneler.
Södermöre kommundelsnämnd
Södermöre kommundelsnämnd i Kalmar kommun har anordnat flera medborgarpaneler. Dessa går i regel till så att deltagarna bildar små grupper tillsammans med politiker från kommundelsnämnden och diskuterar en konkret fråga. Även tjänstemän är närvarande för att kunna svara på frågor. I övrigt deltar de dock inte i diskussionen.
Vanligast är att alla invånare i kommundelen bjuds in till panelen, men vid ett tillfälle gjordes ett slumpmässigt urval av medborgare vilka sedan bjöds in. När alla invånare i kommundelen bjuds in till medborgarpanelen sker detta i kommundelens
SOU 2001:48 Medborgarpaneler
365
informationsblad till samtliga hushåll samt genom affischer på allmänna platser och annonser i lokalpressen. Enligt uppgift från Södermöre kommundelsförvaltning deltar i regel mellan 60 och 90 av totalt 7 000 kommundelsinvånare vid dessa tillfällen.1 Eftersom frågorna som diskuteras ofta har större relevans för en viss del av kommundelen är uppslutningen högre från dessa delar. Vid den medborgarpanel som utsågs slumpmässigt skickades personliga inbjudningar ut till 200 invånare, av vilka ett tjugotal deltog.
Uppsala kommun
I Uppsala kommun genomfördes hösten år 2000 en medborgarpanel inom ramen för det pågående arbetet med en fördjupad översiktsplan. I likhet med två tidigare genomförda medborgarpaneler som genomförts rörande Uppsalas framtid inbjöds 1 000 slumpvis utvalda invånare mellan 16 och 75 år. Av dessa deltog 96 stycken i medborgarpanelen (Uppsala kommun 2001).
Ett material som beskrev det pågående arbetet med översiktsplanen skickades i förväg ut till deltagarna. Själva samrådet genomfördes under en kväll. Medborgarna delades in i små grupper om 6– 12 personer. Förutom medborgare deltog i varje grupp även två politiker och en tjänsteman. Den senare fungerade som sekreterare och hade till uppgift att sammanställa ett referat av gruppdiskussionen.
Deltagandet i medborgarpaneler
I Kommundemokratikommitténs undersökning om medborgarnas uppdragsvillighet, som presenteras mer utförligt i kapitel 5, ställdes även en fråga om villighet att delta i en medborgarpanel.2 Nästan hälften, 47 procent, av de tillfrågade uppgav att de skulle kunna tänka sig att tacka ja till att delta i en sådan, 29 procent att de inte skulle kunna tänka sig det och 24 procent att de var tveksamma (Nielsen 2001). Män var något mer positiva än kvinnor, men
1 Enligt telefonsamtal den 2 maj 2001 med Stig Sjödin, kommundelschef i Södermöre kommundel i Kalmar kommun.2 Frågan löd ”Om du fick en personlig inbjudan till ett möte för att tillsammans med andra utvalda invånare och politiker från din kommun diskutera den kommunala verksamheten, skulle du då kunna tänka dig att tacka ja?”.
Medborgarpaneler SOU 2001:48
366
skillnaden var liten. Bland olika åldersgrupper är personer i yngre medelåldern mest positiva, medan äldre personer var mest negativa. Mellan inrikes och utrikes födda fanns ingen skillnad i attityd till att delta i en medborgarpanel.
Som framgår ovan är det faktiska deltagandet i de svenska medborgarpanelerna betydligt lägre. I regel deltar i slutänden knappt tio procent av dem som blir tillfrågade. Om detta skall anses högt eller lågt är svårt att säga. Å ena sidan är bortfallet tämligen stort, och det går inte betrakta en sådan grupp som statistiskt representativ för alla kommuninvånare även om urvalet har gjorts slumpmässigt. Å andra sidan visar sig nästan var tionde medborgare som blir tillfrågad faktiskt också ställa upp och utan någon form av ersättning lägga ned tid på både inläsning och möte med andra medborgare och kommunala politiker för att diskutera en kommunalpolitisk fråga.
15.4 Andra slags medborgarråd
Medborgarpaneler är en förhållandevis ny demokratisk arbetsmetod som endast prövats i begränsad skala. Andra slags medborgarråd har emellertid funnits länge i kommunerna. I 1987 års plan- och bygglag (1987:10) stadfästes medborgarnas krav på delaktighet i samhällsplaneringen som hade aktualiserats redan under 1960-talet (Khakee 1999).
I många kommuner anordnas också olika slags medborgarråd som påminner om medborgarpaneler
− och ibland populärt kallas
medborgarpaneler
− men som skiljer sig från sådana. Antingen är deltagarna inte slumpmässigt utvalda eller så innehåller medborgarråden inte det samrådsmoment som skall finnas i en medborgarpanel.
Ett exempel på det förra är de olika former av medborgarråd som genomfördes under år 1999 i ett utvecklingsprojekt som drevs av Svenska Kommunförbundet tillsammans med Oxelösunds, Strängnäs och Ulricehamns kommuner (Svenska Kommunförbundet 2000d). I Strängnäs och Oxelösund genomfördes sökkonferenser; i Strängnäs för att inventera invånarnas visioner och möjlighet att påverka utvecklingen i en kommundel och i Oxelösund för att utvärdera verksamheten vid en omdiskuterad skola. I Ulricehamn användes fokusgrupper för att utvärdera arbetssättet under ett regionalt bygdeutvecklingsprojekt.
SOU 2001:48 Medborgarpaneler
367
Till de olika medborgarråden bjöds representanter från olika grupper som hade intresse i frågorna in. Deltagarna delades sedan in i smågrupper i vilka flera intressen fanns representerade.
Av Svenska Kommunförbundets utvärdering av projekten framkom bland annat att deltagarna i allmänhet var positiva till arbetssätten. Några problem med att få tag på deltagare tycktes inte ha funnits.
Den så kallade medborgarpanelen i Älvsjö stadsdelsnämnd i Stockholms kommun har funnits sedan sommaren år 2000 och är ett exempel på ett medborgarråd utan något samrådsmoment. Av 2 500 slumpmässigt utvalda och tillfrågade Älvsjöbor anmälde cirka 500 sitt intresse för att ingå i panelen. Panelen fungerar så att deltagarna ett par gånger per år får svara på frågor i enkätform som skickas ut av stadsdelsnämnden. Det stora flertalet deltar via Internet. Den första omgången frågor, som gick ut i juni år 2000, besvarades av knappt hälften av de cirka 500 deltagarna.
15.5 Kommitténs slutsatser och överväganden
Någon vetenskaplig utvärdering av vilka effekter medborgarpaneler i Sverige har på deltagarnas åsikter har inte genomförts. Internationella forskningsresultat pekar dock på att medborgarpaneler kan ha positiva effekter på opinionens kvalitet. Emellertid är det långt ifrån alla som bjuds in till en medborgarpanel som slutligen deltar; i de paneler som har genomförts i Sverige har regelmässigt knappt tio procent av de inbjudna medverkat. Kommundemokratikommittén anser inte att bortfallet behöver innebära att medborgarpaneler är ointressanta som demokratisk arbetsform. Tvärtom kan de utgöra ett värdefullt inslag i den kommunala demokratin.
Förutom att utgöra ytterligare en möjlighet för medborgare att framföra sina åsikter är medborgarpaneler arenor för samtal och reflektion för medborgare som står utanför partipolitiken. Det kan också ses som positivt att nästan var tionde medborgare som blir tillfrågad faktiskt ställer upp och utan ersättning lägger ned tid på både inläsning inför, och medverkan i, ett möte med kommunalpolitiker och andra medborgare för att diskutera någon kommunalpolitisk fråga. Det vanligtvis stora bortfallet innebär dock att deltagarna i medborgarpanelerna inte är statistiskt representativa för hela befolkningen. Resultat av medborgarpaneler kan därför
Medborgarpaneler SOU 2001:48
368
inte tolkas som ”folkets vilja så som den skulle sett ut om alla hade haft tid och lust att delta i den önskvärda åsiktsbildningen”.
En vinst med medborgarpaneler jämfört med medborgarråd som inte bygger på slumpmässiga urval, är att deltagandet kan tänkas vara högre. Även om det stora flertalet av de som tillfrågas inte deltar i medborgarpaneler visar erfarenheten att allmän annonsering om olika slags medborgarråd i regel lockar en ännu mindre andel av de potentiella deltagarna. Ett slumpmässigt urval innebär att det är möjligt att skicka ut personliga inbjudningar, vilket sannolikt har en positiv effekt på deltagandet. Alternativet till ett slumpmässigt urval, nämligen att handplocka deltagare, innebär förmodligen en ännu större uppslutning och kan i vissa fall också vara att föredra, men ur demokratisk synvinkel är det mer tillfredsställande om deltagarna väljs ut slumpmässigt.
Kommundemokratikommittén vill dock understryka att medborgarpaneler och andra medborgarråd inte kan fylla de politiska partiernas funktion i demokratin. I en tid när medborgarnas partipolitiska aktivitet minskar är det förvisso nödvändigt att skapa nya arenor för politisk aktivitet som kan kanalisera medborgarnas engagemang och åsikter. Som länk mellan medborgarna och den beslutande nivån har emellertid partierna den oersättliga uppgiften att väga samman olika intressen och ta ett samlat och övergripande samhällsansvar. Det är därför viktigt att det förs en dialog mellan å ena sidan kommuner och landsting och å andra sidan partierna, om nya inflytandeformer. Medborgarpaneler och andra medborgarråd bör helst genomföras under medverkan av de politiska partierna, där dessa deltar som en av flera aktörer. I idealfallet fungerar partierna som offentliga arenor där opinioner bildas, debatteras och ifrågasätts – och om så också sker minskar behovet av medborgarpaneler och andra medborgarråd (jfr Naurin 2001). På många håll bjuder även partierna aktivt in medborgare, inte bara partimedlemmar, till diskussioner kring politiska frågor. Medborgarpaneler kan i detta sammanhang fungera som inspirationskällor för partiernas arbete med att ytterligare förbättra medborgardialogen.
369
16 Ungdomsråd
Kommitténs bedömning:
Ungdomsråden är en arena för möten ungdomar emellan och för ungdomars möten med förtroendevalda och tjänstemän.
Det är viktigt att ungdomsråden på ett naturligt sätt ges möjlighet att påverka den kommunala berednings- och beslutsprocessen liksom utvärderingen av verksamheten. Det är också angeläget att det i den kommunala verksamheten finns ett ungdomsperspektiv på alla frågor som på något sätt berör unga.
Ungdomsråden är sällan representativa för alla ungdomar i en kommun, men de bör inte heller ses som en del av den representativa demokratin. Det är mer ändamålsenligt att betrakta ungdomsråden som ett slags fristående föreningar, vilkas verksamhet är samhällsnyttig och på olika sätt bör underlättas av kommunerna.
Ungdomsråden kan på många sätt bidra till att öka ungdomars delaktighet och inflytande, men de utgör ingen patentlösning på det problem som upplevs med ungdomars brist på engagemang.
16.1 Vårt uppdrag
Kommittén har tolkat sitt uppdrag på följande sätt. Kommittén skall studera erfarenheterna av de försök som gjorts med kommunala ungdomsråd. Syftet är att på grundval av detta föra en diskussion om hur ungdomsråd i större utsträckning skall kunna användas som ett sätt att öka ungdomars erfarenheter av och kunskap om den kommunala demokratin. Syftet är också att diskutera hur ungdomars inflytande och delaktighet i den kommunala demokratin kan förbättras.
Ungdomsråd SOU 2001:48
370
Som ett led i detta arbete har kommittén uppdragit åt Elisabet Ljungberg och Anna Norling vid Demokratiinstitutet att sammanställa erfarenheter av ungdomsråd och analysera dem ur perspektivet att öka ungdomars kunskap om samt inflytande och delaktighet i den kommunala demokratin. I uppdraget ingick även att göra undersökningar i fyra strategiskt valda kommuner – Gällivare, Jönköping, Skellefteå och Ludvika – vilka sedan länge bedrivit breda satsningar på frågor om inflytande för unga. Intervjuer har genomförts med förtroendevalda på ledande positioner, tjänstemän med ansvar för ungdomsfrågor och ungdomar som är medlemmar i ungdomsråd. Detta kapitel bygger huvudsakligen på vad som framkommit i denna rapport. Rapporten redovisas i bilaga till betänkandet.
Det är viktigt att notera att det finns en mycket stor spännvidd vad gäller ungdomsrådens organisation och arbete och att den summariska beskrivning som här redovisas med nödvändighet innebär vissa generaliseringar. Frågan om hur barn och ungdomar i allmänhet kan få bättre kunskaper om och bli mer delaktiga i den kommunala demokratin har behandlats i kapitel 11.
16.2 Framväxt
Ungdomsråd är en relativt ny företeelse. De första kommunala ungdomsråden började växa fram i slutet av 1980-talet. Inspirationskällorna var flera. FN:s världsungdomsår 1985 hade fokuserat på tre teman: delaktighet, utveckling och fred. När detta skulle följas upp i Sverige blev det naturligt att betona delaktigheten. Ungdomsråd lanserades som en metod och en av flera möjliga vägar för att minska klyftan mellan förtroendevalda och unga. Denna utveckling understöddes av Statens ungdomsråd, nuvarande Ungdomsstyrelsen.
De första ungdomsråden bildades huvudsakligen i kommuner som präglades av utflyttning. Kommunerna skulle med hjälp av ungdomsråden få information om hur ett bra lokalsamhälle – enligt ungdomarna – ser ut och därigenom kunna forma attraktiva livsmiljöer för och tillsammans med dem. Engagemang och möjligheter att göra sin röst hörd skulle medföra att unga människor valde att stanna kvar i sin kommun eller återkomma efter utbildning på annan ort.
SOU 2001:48 Ungdomsråd
371
Andra kommuner som tidigt startade ungdomsråd var sådana som hade en stark fritidssektor och som givit ungdomsfrågorna en central roll i kommunalpolitiken. Det handlade då ofta om att ge de unga ett inflytande utöver verksamheten på ungdomsgårdar och om implementering av barnkonventionens intentioner.
De första ungdomsråden inrättades främst i mindre kommuner. I slutet av 1990-talet har det även tillkommit ungdomsråd i storstadskommuner. Förutsättningarna för ungdomsråden att fungera i storstäderna är dock väsentligt annorlunda, bland annat därför att ungdomar rör sig över större ytor; vardagen är sällan knuten enbart till den stadsdel där de bor.
För att i så vid mening som möjligt avgränsa och definiera något som är under utveckling har Ungdomsstyrelsen i sin definition av ungdomsråd tagit fasta på två gemensamma nämnare. Den första är att ungdomar och kommunpolitiker eller beslutsfattare skall föra en kontinuerlig dialog, och den andra är att syftet skall vara att anlägga ett ungdomsperspektiv på lokala samhällsfrågor i stort. Ungdomsstyrelsen har på regeringens uppdrag följt förekomsten av ungdomsråd. Kartläggningar har genomförts årligen sedan år 1997 och visar en kontinuerlig ökning av antalet ungdomsråd eller liknande forum. I dag finns sammanlagt 115 ungdomsråd i 103 kommuner (Ungdomsstyrelsen 2001b).
16.3 Syfte
Initiativet till ungdomsråden förefaller med få undantag inte ha kommit ifrån ungdomar. Det vanligaste är att initiativet tagits av kommunalt förtroendevalda eller tjänstemän. I ett flertal kommuner har de skapats som ett led i en process i vilken förtroendevalda, tjänstemän och ungdomar deltagit tillsammans. Ungdomsstyrelsens senaste kartläggning visar emellertid att ett tiotal ungdomsråd initierats enbart av unga.
De utvärderingar som gjorts av Ungdomsstyrelsen visar att ungdomsråden har startats i syfte att förbättra kontakten mellan kommunala företrädare och unga och öka ungdomars möjlighet att påverka i olika samhällsfrågor. Inledningsvis bildades också ungdomsråden för att kommunala företrädare ville skaffa sig kunskaper om ungdomars sätt att tänka och syn på samhället och framtiden.
Ungdomsråd SOU 2001:48
372
I några fall har syftet med ungdomsråden inte varit tydligt uttalat. Det handlar då oftast om att ungdomsråden inte vuxit fram ur kommunens ungdomspolitik utan startats som en följd av inspiration från andra kommuner. Ett otydligt syfte har gjort det svårt för alla inblandade att veta vad man konkret skall ägna sig åt. Det har också gjort det svårt att lokalt utvärdera effekterna.
Med tiden har utvecklingen av den lokala demokratin fått en alltmer framskjuten plats när det gäller kommunernas syfte med ungdomsråden. Det talas alltmer om demokratifostran och om att öka intresset för politiska frågor och samhällsengagemang. Att kompensera och på lång sikt även motverka det fallande intresset för medlemskap i politiska ungdomsförbund och partier, ses ibland som en uppgift för ungdomsråden.
Dagens ungdomsråd kan i huvudsak sägas ha två syften, vilka har sin grund i vad som kan kallas ett ungdomsperspektiv respektive ett kommunperspektiv. Ungdomsperspektivet ställer ungdomarna i centrum; begrepp som engagemang, delaktighet och aktivitet blir centrala. Man betonar ungdomsrådets oberoende och självständighet vad gäller både form och innehåll för arbetet. Kommunen ger ungdomsråden vissa ekonomiska resurser som fritt fördelas till andra organisationer och egna arbetsgrupper. Ungdomsråden väljer själva vilka frågor de vill driva. Att påverka kommunen är en sak som ungdomsrådet kan välja att göra. Ungdomsrådet fungerar då närmast som en fristående förening, men med en något otydlig roll i den kommunala beslutsprocessen. Kommunperspektivet ställer kommunens samverkan med ungdomarna i centrum; medbestämmande, att lyfta fram ungdomsfrågorna och att tillsammans skapa en bra kommun blir centralt. Man betonar samverkan med kommunen och rollen som remissinstans. Balanspunkten mellan dessa perspektiv varierar, men båda perspektiven förekommer hos alla ungdomsråd.
16.4 Verksamhet och organisation
Ungdomsrådens konkreta verksamhet skiljer sig åt mellan olika kommuner. Tillkomst, syfte, lokala förhållanden, de förtroendevaldas engagemang, tjänstemännens stöd och vilka ungdomar som deltar påverkar förstås verksamheten. I grova drag kan de flesta ungdomsråd dock sägas syssla med två saker.
SOU 2001:48 Ungdomsråd
373
För det första fungerar ungdomsråden ofta som remissinstans i kommunalpolitiken. I några fall är ungdomsrådet en formell remissinstans. I andra kommuner inhämtas ungdomsrådets synpunkter på mer informella sätt, till exempel genom medverkan i möten och arbetsgrupper. Att använda ett ungdomsråd som remissinstans är inte helt okomplicerat. Många av de ärenden som kommunen bereder och beslutar om berör ungdomar på ett eller annat sätt – i dag eller i framtiden. Flera ungdomsråd har blivit besvikna då remisser i ärenden som de har intresse av inte skickats till dem; förvaltningen har ”glömt bort” dem eller så har ärendena inte ansetts beröra ungdomarna. Samtidigt upplever ungdomsrådens medlemmar att det kan vara både arbetsamt och krävande att svara på remisser. Svårare frågor önskar de inte bara ”tycka till” om. Synpunkterna måste vara väl underbyggda, vilket kräver en hel del eget arbete; något som tiden sällan räcker till för.
För det andra kan ungdomsråden driva egna frågor. Denna möjlighet utnyttjas ofta, men inte så mycket som medlemmarna skulle vilja, vilket kan bero på att andra uppgifter tar en hel del tid i anspråk. Det blir inte så mycket tid över att driva egna frågor vid sidan av uppgiften att vara remissinstans. Det saknas många gånger gemensamma mål av mer övergripande karaktär i ungdomsrådet. Upplevelsen av ungdomsrådet som ett ”halvkommunalt” organ kan bidra till att ungdomsrådet avstår från arbete i frågor där det riskerar att få en konfrontation med kommunen, särskilt om frågorna har en partipolitisk eller ideologisk dimension. Det finns en självbevarelsedrift att ha goda relationer till kommunen och hålla ihop inom ungdomsrådet i de frågor man är överens om. Det kan dock antas att ungdomsrådens utrymme att ta initiativ och agera i egna frågor faktiskt är större än vad medlemmarna själva tror och utnyttjar.
Dessutom får ungdomsråden i regel vissa ekonomiska resurser av kommunen. Det är sällan särskilt stora belopp som det rör sig om, men det förhållandet att ungdomsrådet har en egen ekonomi anses ändå mycket väsentligt. Det ger ungdomsrådet en självständighet, ett oberoende från kommunens makthavare, som även om det på olika sätt är villkorat, ger möjlighet att ordna egen verksamhet. Det man gör blir ”på allvar” och deltagarna fostras i ansvarstagande. En del ungdomsråd får också resurser för att kunna ge bidrag till initiativ som tagits av andra organisationer, av enskilda ungdomar och av egna arbetsgrupper som ägnar sig åt konkreta frågor. När ungdomsråden inte haft några egna
Ungdomsråd SOU 2001:48
374
ekonomiska resurser har de fått vända till sig till kommunen och begära och motivera särskilda anslag för varje aktivitet. En sådan ordning har haft en hämmande effekt på verksamheten.
Många ungdomsråd har själva valt en relativt traditionell organisation. Det är vanligt att de har styrelse, förtroendeuppdrag och tillämpar traditionella mötesformer och dokumenterar möten med protokoll eller minnesanteckningar. Detta står i viss kontrast med uppfattningen att ungdomar anser att formella möten är tråkiga. Vi vet dock inte om valet av arbetsform beror av att ungdomsråden önskar bli tagna på allvar av omgivningen eller att de anser att en traditionell organisation är den mest effektiva. I mindre grupper samt arbetsgrupper som arbetar med konkreta frågor bedrivs arbetet oftast mer informellt. Enligt Ungdomsstyrelsens senaste kartläggning har drygt hälften av ungdomsråden en egen lokal att samlas och träffas i, vilket är en viktig faktor för att ungdomsrådet skall kunna fungera och vara aktivt.
16.5 Representativitet och rekrytering
Ungdomsråden skiljer sig en hel del vad gäller åldern på de aktiva. Sett till alla ungdomsråd finns det medlemmar från ungefär 13 år till ungefär 25 år. En stor del av de aktiva är i gymnasieåldern, och relativt få är över 20 år. Ungdomsråden är inte självklart representativa för kommunens ungdomar om man ser till demografi, social ställning eller åsikter. Den enda egenskap som de aktiva i ungdomsrådet säkert har gemensamt med kommunens övriga ungdomar är just den att vara ung. Man kan diskutera huruvida en person kan representera en annan endast på grundval av denna gemensamma egenskap. De ungdomar som är engagerade i ungdomsråd har själva valt det av eget intresse – de har inte blivit valda av några andra. Frågor om ungdomsrådens representativitet har alltid funnits i de kommuner som haft ungdomsråd. Den vanligaste uppfattningen som framförts i sammanhanget är att unga har en unik erfarenhet av att vara unga just nu och att den erfarenheten bör tas tillvara av det politiska systemet. Det är bättre att skicka en remiss till de ungdomar som vill engagera sig än att frågorna inte når ungdomarna över huvud taget.
I några fall utses ungdomsrådets medlemmar genom val i skolan, vilket leder till att en viss representativitet uppstår. Vissa kommuner har försökt inrätta ungdomsråd som ett slags representant-
SOU 2001:48 Ungdomsråd
375
skap. Alla medlemmar i ungdomsrådet skulle representera en annan förening. Problem uppstod då vid vakanser och när man tvingades avvisa ungdomar som ville engagera sig men som inte representerade någon organisation. I de kommuner som ingår i undersökningen har kraven på representation avvecklats.
Det finns inga studier av vilka sociala och andra egenskaper som förenar ungdomar som är aktiva i ungdomsråd. Vår begränsade undersökning ger dock vid handen att de inte representerar ett tvärsnitt av kommunens ungdomar utan många gånger tillhör de som är engagerade i andra sammanhang, det vill säga i annat föreningsliv, elevråd etc. Däremot tycks det vara relativt få som är engagerade både i ett ungdomsråd och ett politiskt ungdomsförbund. En sak som många av ungdomarna har gemensamt är att de studerar på gymnasieskolans teoretiska program. Generellt sett attraherar ungdomsråden fler flickor än pojkar; det har hävdats bero på att arbetsformerna främjar gemenskap och samtal vilket kan locka flickor i högre grad än pojkar.
Flera ungdomsråd har problem med rekryteringen. Ungdomarna är engagerade under en mycket begränsad tid, vilket kan innebära att det råder en stor genomströmning på medlemmar i råden. Den övervägande andelen av dem är i åldern 15–18 år och studerar på gymnasieskolan. I samband med att ungdomarna går ut gymnasiet lämnar en del av dem orten för att studera eller arbeta på annat håll, och därmed försvinner många medlemmar från ungdomsråden. Detta kan medföra att ungdomsråd tillfälligt eller permanent läggs ned på vissa orter. Eftersom nya medlemmar ofta värvas genom personliga kontakter kan det finnas en risk för att ungdomsråden blir något av en ”kompisklubb”, dit de ungdomar som saknar de rätta kontakterna har svårigheter att få tillträde. Dels kanske dessa ungdomar aldrig får reda på att ett ungdomsråd existerar, dels är det möjligt att de tvekar inför att gå med, eftersom övriga medlemmar ingår i en etablerad vänkrets. Att rekryteringen sker via kontakter är förvisso både naturligt och jämförbart med hur det fungerar i de flesta andra föreningar, men det innebär också en begränsning i den reella öppenheten gentemot potentiella medlemmar, vilket i och för sig inte är unikt för ungdomar.
Som tidigare konstaterats ses det ibland som en uppgift för ungdomsråden att kompensera och på lång sikt även motverka det fallande intresset för medlemskap i politiska ungdomsförbund och partier. Det är således intressant att utröna huruvida ungdomars engagemang i ungdomsråd leder vidare till ett fortsatt engagemang
Ungdomsråd SOU 2001:48
376
i samhällsfrågor. Ungdomsråden har en relativt kort historia, och det finns få studier som behandlar hur engagemanget i dem präglar de unga som varit med. De få undersökningar som gjorts visar dock att värdet av engagemanget ofta ligger på ett personligt plan, vilket kan tjäna som grund för ett aktivt medborgarskap. Det kan bidra till den personliga utvecklingen för unga, genom att de får träning i att argumentera, diskutera och göra sin röst hörd samt skaffar sig kunskap om den kommunala beslutsprocessen och olika vägar till påverkan.
16.6 Kontakt med kommunen och den övriga omgivningen
I den kommunala beslutsprocessen går det att urskilja fem olika steg: initiativ, beredning, beslut, implementering och utvärdering. De ungdomsråd som fungerar som remissinstanser, har möjlighet att framföra sina synpunkter i det steg som avser beredning av ärenden. En del ungdomsråd har också möjlighet att delta i utvärderingar. Detta har bland annat skett i några av de undersökta kommunerna och då framför allt när det har gällt att revidera ungdomspolitiska handlingsprogram.
Ungdomsrådens inflytande över den politiska dagordningen varierar i viss mån utifrån hur aktiva och engagerade deras medlemmar för tillfället är och i vilken grad de är pådrivande i sina kontakter med de förtroendevalda och tjänstemännen i kommunen.
Många ungdomar upplever dock att ungdomsrådet är en viktig inflytandekanal gentemot kommunalt förtroendevalda och tjänstemän. Trots detta anser såväl ungdomar som tjänstemän och politiker i de undersökta kommunerna att ungdomsråden skulle kunna ha ett större inflytande, men att de av olika anledningar inte utnyttjar sina möjligheter. Flera förtroendevalda i de undersökta kommunerna har framfört att de skulle uppskatta att ungdomarna tog för sig mer. En del ungdomar menar att ungdomsråden tydligare borde ha detta som målsättning.
Ett sätt för kommunerna att stimulera ungdomsrådens verksamhet är att utveckla kontakterna mellan förtroendevalda och ungdomar. Kontakterna fungerar i dag mycket olika på olika platser. Ibland sker de regelbundet, men i många fall sker de oregelbundet och vid behov. Uppfattningarna om vad som är bäst är olika. En
SOU 2001:48 Ungdomsråd
377
del föredrar regelbundna möten, medan andra tycker att det är onödigt att ha möten om det inte finns någon speciell fråga att diskutera. Vilken modell man än väljer är det förmodligen så att möten mellan förtroendevalda och ungdomsråd inte bör hållas alltför sällan och att de förtroendevalda är beredda att medverka med relativt kort varsel om ungdomsrådet anser att ett mötesbehov föreligger.
Än viktigare än mötesfrekvensen är förmodligen mötesformerna. Många ungdomar upplever att mötena sker på de förtroendevaldas villkor. De upplever att politikerna lägger ned onödigt mycket tid på att förklara för ungdomarna hur det hela ligger till och varför deras idéer inte går att genomföra, när de i stället borde mötas i en ömsesidig dialog. Det handlar många gånger om problem med förhållningssätt och attityder. Här finns det anledning för särskilt de förtroendevalda att reflektera över attityden till ungdomsrådens representanter. Hur ungdomarna bemöts är av stor betydelse.
I kontakten mellan ungdomsrådet och kommunen finns nästan alltid en ansvarig tjänsteman som spelar en mycket viktig roll. Han eller hon är kommunens kontaktperson med ungdomsrådet, men har också den viktiga rollen att stödja ungdomsrådet på olika sätt. Det kan handla om att medverka på ungdomsrådets möten, informera om kommunens verksamhet, läsa och strukturera remissmaterial och ge råd i allehanda praktiska frågor. Denna tjänsteman är också den som lotsar ungdomsrådet rätt när det vill framföra synpunkter till någon ansvarig politiker eller chefstjänsteman, och även när det gäller kontakter utanför kommunen. Personen beskrivs ibland som en ”spindel i nätet” som varken ungdomarna eller de förtroendevalda vill vara utan.
Även om denna roll i formell mening är förhållandevis tydlig är uppdraget inte enkelt. För de aktiva i ungdomsrådet står personen för kunskaper och kontinuitet. De är oftast mycket positiva till honom eller henne och beskriver många gånger en närmast personlig relation. En svårighet för denna tjänsteman är att vara respekterad på alla håll – något som emellertid brukar kunna uppnås om uppdraget är tydligt och personen förmår att kombinera integritet och ödmjukhet. Mer komplicerat är dock att ge ungdomsråden lagom stöd, det vill säga att inte styra vad de skall göra eller hur det skall gå till, och inte minst att låta ungdomsråden både lyckas och misslyckas och dra sina egna lärdomar.
Ungdomsråd SOU 2001:48
378
Även kontakterna med den övriga omgivningen, till exempel föreningar, elevråd och de politiska ungdomsförbunden, är oftast oregelbundna och sker vid behov. Samarbete med elevråden förekommer. Många av medlemmarna i ungdomsråden är dock även aktiva i elevråden, vilket innebär att det blir samma personer som träffas. En del ungdomsråd har en generellt positiv inställning till att skaffa sig nära kontakter med andra organisationer och aktörer, medan andra medvetet strävar efter att begränsa sitt samarbete med bland annat skolan och andra föreningar. Ett skäl till att kontakterna med de politiska ungdomsförbunden ibland begränsas är att kommunerna i hög grad vill se ungdomsråden som partipolitiskt obundna. Ungdomsråden väljer därför att undvika samarbete med dessa.
16.7 Sammanfattande slutsatser
Ungdomsråd kan vara ett värdefullt sätt att i den kommunala demokratin främja delaktighet och inflytande för unga människor. Verksamheten med ungdomsråd innebär att det skapas en mötesplats för ungdomar och kommunens förtroendevalda och tjänstemän. Betydelsen av en direktkanal har framhållits av många ungdomar i de undersökta kommunerna. I den relation till kommunen som etableras kan ungdomarna också få inblick i och lära sig om den kommunala verksamheten, organisationen och beslutsprocessen genom att bland annat svara på remisser, delta i utvärderingar och driva egna frågor.
Kan då ungdomsråden i större utsträckning användas för att öka ungdomars kunskaper om, inflytande över och delaktighet i den kommunala demokratin?
En förutsättning är att ungdomsråden på ett naturligt sätt ges möjlighet att påverka den kommunala beslutsprocessen. Ungdomsråden måste få medverka redan i ett tidigt skede av beredningsprocessen i de frågor som angår ungdomar. Ungdomsråden bör även ges möjlighet att komma in redan innan beredningsprocessen startar, det vill säga att komma med initiativ. Det finns också anledning att se över hur till exempel remisser utformas och att det sker en återrapportering till den som har svarat på en remiss. Ungdomsråden bör även kunna engageras i utvärdering av vissa delar av den kommunala verksamheten.
SOU 2001:48 Ungdomsråd
379
Det är också angeläget att det finns ett ungdomsperspektiv på alla frågor som på något sätt berör unga. I de kommuner där ungdomsrådet haft direktkontakt med kommunstyrelsen har detta fungerat som en tydlig signal till övriga nämnder och förvaltningar att det gäller för alla att aktivt bidra till att på olika sätt skapa kontakt med ungdomsrådet och se till att ungdomsperspektivet finns med i frågor som berör unga. Det krävs en uppriktig vilja från de förtroendevalda att lyssna på ungdomarna och se dem som en resurs.
En fråga som bör uppmärksammas är att ungdomsråden oftast startats uppifrån för ungdomarna – inte av ungdomarna själva. I många andra sammanhang är erfarenheten att ett underifrånperspektiv är centralt för att det skall gå att upprätthålla ett långsiktigt engagemang bland medborgare. Det finns ingen enkel lösning på detta problem. Men det kan vara värdefullt för kommunen att i stället för att fråga sig varför man skall starta ett ungdomsråd ställa frågan: Vad kan vi göra för att underlätta för våra ungdomar att starta och driva ett ungdomsråd eller någon annan form av organiserat engagemang i ungdomsfrågor?
Den finns också anledning att överväga rollen hos den tjänsteman som är kontaktperson med ungdomsrådet. Han eller hon har en mycket svår uppgift. Det handlar om att styra lagom; ungdomsrådet behöver inspiration, hjälp och stöd i olika sammanhang, men blir det alltför beroende av tjänstemannen hämmas rådets egen utveckling. Det är viktigt att dessa tjänstemän erbjuds fortbildning och möjlighet till erfarenhetsutbyte.
Det finns emellertid en viktig invändning mot uppfattningen att ungdomsråden skulle kunna ha någon större betydelse för att öka ungdomars kunskaper om och delaktighet i den kommunala demokratin. Ungdomsråden samlar en begränsad skara unga som inte representerar andra ungdomar vare sig det gäller social ställning eller åsikter, utan endast utifrån egenskapen att vara ung. De som är aktiva kan därför inte anses vara representativa för kommunens ungdomar. De är också tämligen få till antalet.
Mot detta kan i sin tur invändas att ungdomsråden inte är en del av den representativa demokratin. Att försöka uppnå en representativ struktur i ungdomsråden är inte ett realistiskt mål. Det är mer ändamålsenligt att betrakta ungdomsråden som ett slags fristående föreningar vilkas verksamhet är samhällsnyttig och på olika sätt bör underlättas av kommunerna.
Ungdomsråd SOU 2001:48
380
Sammantaget kan konstateras att ungdomsråden kan bidra till att öka ungdomars deltagande och inflytande, men att de inte kan utgöra någon patentlösning på det problem som upplevs med ungdomars brist på engagemang i kommunala frågor. Det är dock viktigt att ta vara på engagemanget och ge ungdomsråden legitimitet som ett sätt att erhålla ett ungdomsperspektiv på olika frågor. Ungdomsråden får emellertid inte användas som ursäkt av de förtroendevalda att låta bli att fråga ungdomar i till exempel elevråd, ungdomsorganisationer eller på fritidsgårdar om deras åsikter.
381
17 Fullmäktiges ställning
Kommitténs förslag:
− Om en kommun eller ett landsting lämnar över vården av en kommunal angelägenhet till ett helägt aktiebolag eller till en stiftelse man själv bildat skall fullmäktige se till att fullmäktige får godkänna sådana beslut i verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt.
− Om fullmäktige har delegerat beslutanderätten i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden till en nämnd, skall ärendet hänskjutas till fullmäktige för avgörande, om det begärs av minst en tredjedel av de närvarande ledamöterna i nämnden.
− Ett ärende i fullmäktige skall återremitteras om det begärs av minst en tredjedel av de närvarande ledamöterna. Enkel majoritet krävs dock om ärendet tidigare bordlagts eller återremitterats på detta sätt.
17.1 Vårt uppdrag
Kommittén har tolkat sitt uppdrag på följande sätt. Kommittén skall överväga hur det demokratiska inflytandet kan stärkas över centrala frågor. Det kan till exempel handla om att skärpa kraven i de bestämmelser i kommunallagen som reglerar berednings- och beslutsprocesserna eller om att införa krav på fullmäktiges uttryckliga godkännande av vissa åtgärder. En viktig utgångspunkt skall vara att det kommunala beslutssystemet skall innefatta garantier för att fullmäktige i egenskap av högsta beslutande organ alltid
Fullmäktiges ställning SOU 2001:48
382
skall ha det avgörande inflytandet över frågor som är av stor vikt för kommunen eller landstinget.
17.2 Bakgrund
Fullmäktige är den folkvalda församlingen och samtidigt kommunens eller landstingets högsta beslutande organ. Fullmäktige skall enligt kommunallagen besluta i ärenden som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt för kommunen eller landstinget. Kommunallagen pekar bland annat ut mål och riktlinjer, budget, skatt och andra viktiga ekonomiska frågor, nämndernas organisations- och verksamhetsformer, årsredovisning och ansvarsfrihet som frågor fullmäktige skall besluta om.
Fullmäktigeförsamlingen har dock i realiteten sällan den tunga roll som den skulle kunna ha, även om detta varierar en hel del mellan olika kommuner och landsting. I den kommunaldemokratiska debatten brukar pekas på två förhållanden som orsak till detta.
För det första fattas allt färre beslut av fullmäktige. Detta beror på att ett stort antal viktiga frågor delegerats från fullmäktige till styrelse och nämnder. Fullmäktige har stor möjlighet att delegera beslutanderätt, och många ärenden befinner sig i en gråzon där det inte är självklart om fullmäktige måste besluta själv eller har rätt att delegera ärendet.
För det andra uppfattas fullmäktige ibland som ett transportkompani för beslut som i praktiken redan är fattade. Eventuella kompromisser mellan partierna är gjorda i nämnder och styrelser, vilket innebär att när frågan kommer till fullmäktige så är de politiska positionerna låsta. Diskussionen i fullmäktige blir inte konstruktiv utan antar närmast formen av en uppvisning. Det blir ett tillfälle att argumentera, inte främst för att övertyga dem som har en annan uppfattning, utan för att stärka dem som delar den egna uppfattningen och redovisa sina argument för det fåtal medborgare som tar del av debatten.
Denna bild av fullmäktiges funktionssätt är inte ny, men tycks ha stärkts i takt med kommunernas expansion och professionalisering. Alltfler beslut har delegerats till nämnder och styrelser. Tanken har varit att fullmäktige skulle ägna mer tid åt övergripande och generella frågor. Så har det emellertid sällan blivit.
SOU 2001:48 Fullmäktiges ställning
383
Statsvetarna Jan Olsson och Stig Montin vid Örebro universitet framhåller att grundproblemet är att fullmäktiges roll som dominerande beslutsarena har försvagats, samtidigt som funktionen som idépolitisk debattarena inte har utvecklats i motsvarande grad (Montin & Olsson 1999). Detta har på flera håll lett till att allt färre frågor behandlas i fullmäktige. Sammanträdena blir kortare och ibland ställs de in. Under år 2000 ställdes 90 planerade fullmäktigesammanträden in i landets kommuner, enligt en enkätundersökning utförd av tidningen Kommunaktuellt (2000/35). För fem år sedan var genomsnittet i kommunerna tio fullmäktigesammanträden per år, i nuläget är det nio. Enligt enkäten, som besvarades av 95 procent av kommunerna, menade 56 kommuner att antalet ärenden fortsatt minska även under denna mandatperiod. År 2000 planerade 47 kommuner för mindre än sju sammanträden under året. En kommun planerade att endast ha tre möten.
Är detta en bra eller dålig utveckling? Man kan mycket väl argumentera för att det är bra att beslut i stor utsträckning fattas i styrelser och nämnder. Där är sakkunskapen stor och möjlighet finns att göra kompromisser och kalla in tjänstemän för att vid behov tydliggöra beslutsunderlaget osv. Sammanträdena kan också vara offentliga om fullmäktige medgivit detta och styrelsen eller nämnden så bestämmer. Fullmäktiges roll blir då att vara en sista kontrollstation som i praktiken konfirmerar beslutet. Det behövs också en politisk arena där ideologiska meningsskiljaktigheter kommer fram och ställs mot varandra.
Kritikern skulle hävda att en sådan utveckling försvagar demokratin genom att dra undan viktiga beslut från fullmäktige. Alla frågor som är principiella eller viktiga bör beslutas av den folkvalda församlingen. Detta skapar tydlighet i fråga om makt och ansvar och bidrar till att klargöra de ideologiska skillnaderna mellan de olika partierna. Fullmäktiges sammanträden är också alltid offentliga.
Även de förtroendevalda själva anser att kommunfullmäktige har ett för litet inflytande. Detta framgår av en urvalsundersökning som Svenska Kommunförbundet nyligen gjort bland 2 400 förtroendevalda. I undersökningen tillfrågades de förtroendevalda bland annat om sin syn på den lokala demokratin. Resultatet visar att det finns stora skillnader mellan vilka aktörer som har mest inflytande och vilka som borde ha mest inflytande. De förtroendevalda anser att kommunstyrelsen och kommunalråden har för stort inflytande
Fullmäktiges ställning SOU 2001:48
384
och att fullmäktige har för litet inflytande (Svenska Kommunförbundet 2000c). Som omnämnts i kapitel 6 anser 70 procent av de som är ledamöter eller ersättare i kommunfullmäktige att fullmäktiges inflytande bör vara större än i dag.
Flera kommuner har på olika sätt försökt vitalisera fullmäktige. Ibland har sammanträden utlokaliserats till andra orter än centralorten. Allmänhetens frågestund har införts på många ställen, men gensvaret har överlag inte varit särskilt stort. En del kommuner har inrättat beredningar och utskott som arbetar mellan fullmäktiges sammanträden. I några fall har man minskat antalet ledamöter enligt tanken ”färre men bättre”.
För att återföra makten till kommunfullmäktige har några kommuner avskaffat beställar–utförarmodellen och återgått till en mer traditionell organisation (Kommunaktuellt 2000/38, 2000/40). Den nya organisationen går ut på att vända på processen och låta ärendena starta i fullmäktige. Tanken är att särskilda vägledningsdebatter i viktiga frågor hålls i fullmäktige innan någon som helst beredning ägt rum i andra organ. Debatten är då helt fri, och varje ledamot kan framföra personliga åsikter oberoende av partiståndpunkter. Med vägledning av denna debatt bereds ärendena på vanligt sätt och återkommer sedan till fullmäktige för beslut. En sådan berednings- och beslutsprocess har redan prövats i åtminstone en kommun i frågor om budgetvägledning, avfallshantering och alternativ inom skola och barnomsorg.
Statsvetarna Olsson och Montin pekar på två viktiga förutsättningar för att fullmäktige skall utvecklas mot ett forum för idédebatt om lokalsamhällets utveckling. För det första måste debatten vridas om från att handla om kommunens verksamhet i termer av service och omsorg till att i större utsträckning handla om hur kommunen kan skapa förutsättningar för lokal utveckling. För det andra krävs en omfattande massmediebevakning av fullmäktige. Skillnaderna är stora menar man; det är främst storstädernas förortskommuner som lever i massmedieskugga (Montin & Olsson 1999).
Ett annat sätt att vitalisera fullmäktige är att införa en möjlighet till medborgerlig initiativrätt. Denna fråga behandlas i kapitel 19.
SOU 2001:48 Fullmäktiges ställning
385
17.3 Åtgärder för att stärka fullmäktiges ställning
Kommundemokratikommittén anser att fullmäktiges ställning som den folkvalda församlingen och kommunens eller landstingets högsta beslutande organ bör stärkas. Uppdraget som ledamot i fullmäktige skall vara meningsfullt. Detta förutsätter att fullmäktige har regelbundna sammanträden, en vital debatt och en stor beslutskompetens. I många kommuner och landsting pågår ett arbete som syftar till att förbättra fullmäktiges arbetsformer. Inom kommunallagens regelverk finns ett betydande utrymme för lokala variationer och anpassningar.
Det finns emellertid tre områden där kommunallagen bör förändras för att ge fullmäktige en starkare ställning i den kommunala demokratin. Det gäller fullmäktiges rätt att godkänna viktiga beslut i helägda kommunala bolag, rätt för ledamöter i nämnder att lyfta frågor till fullmäktige och möjligheten för en minoritet i fullmäktige att få en fråga mer utredd och bättre belyst innan beslut fattas.
17.3.1 Fullmäktiges godkännande av viktiga beslut i helägda bolag
Kommunerna har valt att lägga en relativt stor del av sin verksamhet i bolagsform. Vid utgången av år 1999 fanns 1 079 helägda kommunala företag. Det betyder att varje kommun i genomsnitt har drygt tre företag. Företagen arbetar främst med bostadsförsörjning och energiverksamhet och i mindre omfattning med fastighetsförvaltning och annan teknisk infrastruktur.
Inom dessa företag hanteras förhållandevis stora ekonomiska värden. De helägda kommunala företagens omsättning utgjorde år 1999 cirka 17 procent av den kommunala sektorns sammanlagda omsättning. De helägda företagens balansomslutning, det vill säga summan av tillgångarna enligt balansräkningen, utgjorde vid utgången av år 1999 cirka 42 procent av kommunernas totala balansomslutning, inklusive förvaltningssektorn samt hel-, majoritetsoch minoritetsägda bolag (Svenska Kommunförbundet 2001a).
Det demokratiska inflytandet över denna del av kommunernas verksamhet tillgodoses främst genom den styrning som fullmäktige utövar.
I 1991 års kommunallag preciserades förutsättningarna för att lämna över vården av en kommunal angelägenhet till ett kommu-
Fullmäktiges ställning SOU 2001:48
386
nalt företag. Innan en kommun eller ett landsting lämnar över vården av en kommunal angelägenhet till ett helägt aktiebolag skall fullmäktige enligt 3 kap. 17 § kommunallagen fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten, utse samtliga styrelseledamöter samt se till att fullmäktige får yttra sig innan sådana beslut i verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt fattas.
Förslaget till ny kommunallag utarbetades av 1988 års kommunallagskommitté. I betänkandet Ny kommunallag (SOU 1990:24) föreslog kommittén särskilda regler för att trygga inflytande och kontroll av verksamheten när en kommun eller ett landsting använder sig av ett annat rättssubjekt för sin verksamhet. Om inte särskilda skäl talade däremot skulle fullmäktige, enligt kommitténs förslag, se till att sådana beslut i företaget som är av principiell beskaffenhet skall godkännas av fullmäktige.
Motivet till detta var att kommunallagen inte är tillämplig på ett privaträttsligt organ. Kravet på fullmäktiges godkännande syftade till att trygga fullmäktiges exklusiva beslutanderätt. Detta skulle ske genom att särskilda föreskrifter infördes i till exempel bolagsordningen. Förekomsten av en sådan föreskrift skulle medföra antingen att fullmäktiges godkännande måste inhämtas innan beslut fattas eller att bolaget kan fatta beslutet med förbehåll för ett sådant godkännande.
Som exempel på beslut som alltid skall underställas fullmäktige angavs ändring i till exempel bolagsordning. Som exempel på beslut som regelmässigt bör godkännas av fullmäktige angavs förändring av aktiekapital, fusion av företag, förvärv eller bildande av dotterföretag, förvärv och försäljning av fastighet över viss beloppsgräns samt införande och ändring av avgiftstaxor. Detta skulle närmare preciseras av fullmäktige när vården av en angelägenhet överlämnas.
Regeringen gjorde emellertid bedömningen att det är fullt tillräckligt att fullmäktige yttrar sig innan beslut fattas och att något krav på godkännande inte behöver ställas upp. Motivet var att det inte finns någon anledning att tro att kommunala företag skulle gå emot fullmäktiges uppfattning i en för företaget grundläggande fråga. Regeringen framhöll vidare att ett krav på godkännande skulle kunna leda till problem i förhållande till de regler som gäller på associationsrättens område. Som nämnts ovan kom lagstiftningen på denna punkt att utformas i enlighet med regeringens uppfattning.
SOU 2001:48 Fullmäktiges ställning
387
Det finns en tydlig rättslig skillnad mellan ett krav på godkännande respektive yttranderätt för fullmäktige. Om ett godkännande krävs är bolagens beslut inte giltiga förrän ett godkännande föreligger. Godkännandet kan lämnas innan bolaget fattar beslutet eller i efterhand. Det senare fallet förutsätter dock att ett förbehåll för fullmäktiges godkännande intas i beslutet eller avtalet. Ett yttrande från fullmäktige måste däremot ha gjorts innan beslutet fattas. Ett förbehåll i beslut eller avtal för vad fullmäktige kommer att uttala för uppfattning framstår inte som rimligt. Fullmäktiges yttranderätt är närmast av politisk karaktär och binder inte på något sätt bolaget. Bolaget kan fatta vilket beslut man vill oavsett innehållet i fullmäktiges yttrande. Den rättsliga påföljd som kan aktualiseras är att fullmäktige avsätter styrelsen. Det beslut som bolaget fattat ligger dock fast även om så sker.
Tio års tillämpning av dessa bestämmelser visar främst två saker. För det första att det knappast förekommer att kommunala bolag går emot fullmäktiges uppfattning i viktiga frågor. För det andra att flera kommuner gått längre än vad kommunallagen kräver och i bolagsordningarna skrivit in att fullmäktige skall godkänna vissa beslut. Det finns inga belägg för att detta kommit i konflikt med associationsrättsliga bestämmelser.
Varken regeringsformen eller annan lagstiftning förbjuder att särregler, som avviker från vad som annars gäller inom associationsrätten, tillskapas för kommunala företag. Detta har i realiteten redan skett genom den särreglering som infördes i 1991 års kommunallag och därefter genom de särregler som gäller för offentlighet och meddelarfrihet i kommunala företag som infördes år 1995.
Det kan i vissa fall affärsmässigt sett vara en nackdel för aktiebolaget att behöva invänta ett godkännande från fullmäktige, men genom möjligheten att villkora ett beslut eller avtal så att det förutsätter fullmäktiges godkännande, har den nackdelen i princip kunnat undanröjas.
Kommundemokratikommittén anser att fullmäktiges ställning som kommunens eller landstingets högsta beslutande organ måste stärkas. Det måste finnas en garanti för att fullmäktige alltid skall ha det avgörande inflytandet över frågor som är av stor vikt för kommunen eller landstinget. Det kan inte finnas någon rimlig anledning för en kommun eller ett landsting att frivilligt driva verksamhet över vilken fullmäktige inte är tillförsäkrad ett avgörande inflytande i viktiga frågor. Det skall inte spela roll om
Fullmäktiges ställning SOU 2001:48
388
kommunen eller landstinget väljer att driva verksamhet i förvaltningsform eller i bolagsform.
Detta är motivet till att fullmäktiges godkännande bör krävas när kommunala bolag fattar sådana beslut i verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt.
När det gäller vilka beslut som skall anses vara av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt finns ingen anledning att ändra gällande principer. De beslut i verksamheten som bör omfattas av kravet på godkännande av fullmäktige skall vara de som i dag omfattas av kravet på fullmäktiges yttrande innan beslut fattas. 1988 års kommunallagskommitté anförde i sitt betänkande Ny kommunallag (SOU 1990:24) att vissa slag av beslut alltid bör underställas fullmäktige. Det gäller särskilt beslut om ändring i bolagsordning, stiftelsestadgar eller samarbetsavtal. Som exempel på andra beslut som regelmässigt bör godkännas av fullmäktige nämndes ändring av aktiekapital, fusion av företag, förvärv eller bildande av dotterföretag, förvärv och försäljning av fastighet över viss beloppsgräns samt införande och ändring av avgiftstaxor. Det är fullmäktiges uppgift att i samband med att vården av en angelägenhet överlämnas till ett privaträttsligt organ precisera vilka beslut som skall förbehållas fullmäktiges godkännande.
Om det i något fall skulle råda osäkerhet om en fråga är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt är det naturligt att föra upp frågan för fullmäktiges godkännande. Frågor som rör den löpande driften skall emellertid inte heller framdeles omfattas av denna bestämmelse.
Fullmäktiges godkännande kan, som tidigare nämnts, inhämtas innan beslutet fattas eller i efterhand. I det sistnämnda fallet måste beslutet fattas med förbehåll för fullmäktiges godkännande. Innebär beslutet till exempel att ett avtal tecknas med ett annat rättssubjekt måste ett förbehåll för fullmäktiges godkännande tas in i avtalet.
Kravet på fullmäktiges godkännande av beslut av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt, bör kompletteras med en bestämmelse som innebär att en på beslutet grundade rättshandling blir ogiltig om fullmäktige inte godkänner aktiebolagets beslut. Denna bestämmelse aktualiseras naturligtvis endast i de fall fullmäktige inte godkänt beslutet i förväg. Utan en sådan bestämmelse finns risk att det kan uppstå en situation som innebär att till exempel ett avtal blir civilrättsligt bindande men kommunalrättsligt ogiltigt. Bestämmelsen avser att undanröja möjligheten att
SOU 2001:48 Fullmäktiges ställning
389
sådana problem uppkommer. Rättsäkerhetsskäl talar vidare för att fullmäktiges beslut om godkännande bör fattas inom en inte orimligt lång tid. En tidsperiod på tre månader från det att beslutet underställdes fullmäktige framstår som en rimlig avvägning mellan en avtalsparts intresse av ett snabbt besked och kommunens eller landstingets möjligheter att bereda ärendet och avgöra det i fullmäktige.
Fullmäktiges rätt att yttra sig innan beslut fattas om en viktig fråga i verksamheten brukar i dag regleras genom en särskild bestämmelse om detta i bolagsordningen. Kravet på fullmäktiges godkännande av viktiga beslut förutsätts regleras på samma sätt.
17.3.2 Lyftningsrätt införs i kommunallagen
Fullmäktiges rätt att delegera till nämnderna innebär att fullmäktige får uppdra åt en nämnd att i fullmäktiges ställe besluta i ett visst ärende eller viss grupp av ärenden. Detta gäller alla ärenden om det inte anges i kommunallagen eller någon annan författning att ett ärende skall avgöras av fullmäktige. Denna omfattande delegationsmöjlighet tillkom i och med 1991 års kommunallag. Regeringen motiverade förändringen med den kommunala verksamhetens expansion samt att uppgifterna blivit alltmer differentierade och komplicerade. Mot denna bakgrund ansågs det nödvändigt med en viss tyngdpunktsförskjutning mellan fullmäktige och nämnder (prop. 1990/91:117).
Samtidigt framhölls i propositionen att det av kommunaldemokratiska skäl är viktigt att slå vakt om fullmäktiges ledande ställning i beslutssystemet. Detta skulle ske främst genom att fullmäktige behåller finansmakten och anger övergripande mål och riktlinjer för verksamheten. Vidare framhölls att nämnderna måste lämna verksamhetsredovisningar och att fullmäktige faktiskt kan återkalla ett uppdrag.
Snart tio års erfarenheter av dessa bestämmelser visar att möjligheten till delegation är väl utnyttjad, vilket skapar möjligheter till ett effektivt beslutsfattande. Detta har samtidigt lett till att fullmäktiges ledande ställning i beslutssystemet i viss mån urholkats. Alltfler beslut fattas längre ifrån den folkvalda församlingen och utan direkt insyn. Framför allt har beslut i allt större utsträckning kommit att fattas av styrelsen, men i viss utsträckning också av nämnder. Öppna sammanträden förekommer endast i begränsad
Fullmäktiges ställning SOU 2001:48
390
utsträckning när det gäller nämnderna och i princip aldrig när det gäller styrelsen.
Det finns mot denna bakgrund anledning att överväga om och hur fullmäktiges ledande ställning i beslutssystemet åter kan stärkas och om detta kan ske utan att delegationsrätten och möjligheten till ett effektivt beslutsfattande inskränks.
Fullmäktige kan, som ovan nämnts, alltid återkalla ett uppdrag från styrelsen eller en nämnd. Detta skulle emellertid framstå som en drastisk åtgärd och en kritik av styrelsen eller nämndens agerande. Ett beslut som fattas av en nämnd eller styrelse och sedan verkställts kan inte heller återställas genom indragen delegation i efterhand. Att minska fullmäktiges möjligheter att delegera ärenden till nämnder och styrelse, eller att förändra reglerna för hur detta skall gå till, framstår därför inte som ändamålsenligt.
Det kan i sammanhanget vara intressant att erinra om den danska kommunallagens bestämmelse om standsningsrätt. Inledningsvis bör noteras att den svenska och den danska kommunallagen avviker från varandra och att några enkla jämförelser inte låter sig göras.
Den danska kommunalbestyrelsen kan sägas motsvara vårt kommunfullmäktige medan dess utskott närmast motsvarar våra nämnder. Det finns i lagen ingen direkt delegeringsregel, utan kommunalbestyrelsen bestämmer hur den vill fördela de kommunala uppgifterna. Kompetensfördelningen mellan utskotten kan närmast beskrivas som att kommunalbestyrelsen genom budget och andra åtgärder utövar en mer eller mindre långtgående instruktionsmakt över utskotten (Höök 2000).
Standsningsrätten innebär att varje enskild medlem av ett utskott kan stoppa ett beslut och få avgörandet hänskjutet till kommunalbestyrelsen. Det fordras endast att en ledamot yrkar på detta. Någon begräsning till vissa ärendetyper finns inte heller. Standsningsrätten ger därmed utskottsminoriteter ett mycket starkt skydd.
Att ge enskilda nämnd- och styrelseledamöter en motsvarande rätt framstår som ett alltför starkt minoritetsskydd. Risken ökar för att ett stort antal ärenden lyfts till fullmäktige och att den balans mellan fullmäktige och nämnder som man ville uppnå med 1991 års kommunallag kantrar och urholkar nämndernas ställning.
Den önskvärda tyngdpunktsförskjutningen tillbaka till fullmäktige kan i stället uppnås genom att en minoritet i styrelser och
SOU 2001:48 Fullmäktiges ställning
391
nämnder ges rätt att lyfta frågor till fullmäktige. Att avväga hur stor en sådan minoritet bör vara är inte enkelt. Krävs en alltför stor minoritet uppkommer vissa nackdelar; krävs en alltför liten minoritet uppkommer andra nackdelar. Det framstår därför som naturligt att återknyta till befintliga bestämmelser där en minoritet tillförsäkras en rättighet. En sådan bestämmelse finns i kommunallagens regler för minoritetsbordläggning, vilket kan begäras av en tredjedel av ledamöterna. Denna regel är etablerad och knappast ifrågasatt. En lyftningsrätt som tillkommer en tredjedel av ledamöterna i nämnder och styrelser framstår därför som en rimlig avvägning.
Genom att nämnden eller styrelsen själv hänskjuter ett ärende till fullmäktige, ändras inte fullmäktiges generella beslut att nämnden eller styrelsen har rätt att fatta beslut i fullmäktiges ställe. Delegationen kvarstår således orubbad, utom i det ärende som hänskjuts. Därmed skapas en möjlighet att lyfta viktiga och principiella frågor till fullmäktige utan att gällande delegationsordning förändras.
En lyftningsrätt kan, som tidigare nämnts, endast omfatta frågor som fullmäktige delegerat till styrelse och nämnder. Inom den ramen kan lyftningsrätten omfatta alla frågor eller begränsas till vissa frågor. En möjlig avgränsning skulle kunna vara till beslut som är av särskild vikt. Problemet med en sådan begränsning är att man kan förutsätta att ledamöterna inte alltid kommer att vara ense om huruvida en viss fråga är av särskild vikt eller inte. Det krävs i så fall regler för hur detta skall avgöras. Att reglera detta i lag skulle innebära en omfattande detaljreglering som ändå aldrig skulle kunna vara heltäckande. Detta framstår därför inte som ändamålsenligt.
Ett alternativ skulle kunna vara att detta avgjordes av nämnden eller styrelsen. Även detta innebär problem; skall frågan avgöras med enkel majoritet urholkas minoritetsskyddet, skall frågan om vad som är av särskild vikt kunna avgöras av en tredjedel av ledamöterna blir bestämmelsen meningslös. Sammantaget talar detta för att det inte bör anges några begränsningar av vilka ärenden som skall omfattas av lyftningsrätten. Den enda begränsningen som föreslås är således att minst en tredjedel av ledamöterna i styrelsen eller nämnden måste rösta för förslaget.
Om ett ärende lyfts från en nämnd eller styrelse innebär detta att nämnden eller styrelsen inte avgör ärendet. Beslutet innebär att ärendet hänskjuts till fullmäktige. Styrelsen eller nämnden skall
Fullmäktiges ställning SOU 2001:48
392
bereda ärendet som vilket ärende som helst som skall behandlas av fullmäktige. Detta innebär att nämnden normalt kommer att lämna ett förslag till beslut. Nämndens förslag till beslut fastställs med enkel majoritet.
Styrelsen skall, liksom i andra ärenden som skall avgöras av fullmäktige, ges tillfälle att yttra sig. Styrelsen skall vidare lägga fram förslag till beslut i ärendet, om inte någon annan nämnd eller fullmäktigeberedning gjort det.
En konsekvens som skulle kunna uppstå i de fall denna lyftningsrätt tillämpas är en viss tidsfördröjning. Vilka effekter en sådan för med sig beror närmast på fullmäktiges sammanträdesfrekvens. Om fullmäktige har sammanträden relativt sällan kan det bli nödvändigt med något tätare sammanträden, vilket ur demokratisynpunkt knappast kan betraktas som en nackdel. Möjligheten till lyftningsrätt framstår som en rimlig avvägning mellan behovet av ett effektivt beslutsfattande och behovet av att stärka fullmäktiges ställning i beslutsprocessen.
17.3.3 Möjlighet till återremiss införs i kommunallagen
I Kommundemokratikommitténs uppdrag ingår att överväga hur avgöranden av långsiktig karaktär och av stor principiell och ekonomisk betydelse kan skyddas mot kortsiktigt framhastade beslut och att i samband med detta se över de bestämmelser som reglerar berednings- och beslutsprocesserna.
En åtgärd som kan vidtas är att förbättra beslutsunderlaget i form av konsekvensanalyser och beskrivningar. Det är emellertid inte lämpligt att lagtekniskt reglera detta. Det är de förtroendevaldas uppgift att avgöra om det underlag som finns tillgängligt har tillräckligt hög kvalitet för att kunna ligga till grund för ett beslut.
I de fall fullmäktigeledamöterna anser att underlaget är otillräckligt kan frågan återremitteras. En återremiss innebär normalt att ärendet överlämnas för ytterligare utredning till det organ som lagt förslaget. Formerna för återremiss finns inte reglerade i kommunallagen. Enligt praxis tar fullmäktige ställning till ett yrkande om återremiss före ställningstagandet i sakfrågan. Bifalles yrkandet om återremiss behandlas ärendet inte vidare under sammanträdet. Finns det även ett bordläggningsyrkande brukar det behandlas efter yrkandet om återremiss, såvida det senare inte bifallits.
SOU 2001:48 Fullmäktiges ställning
393
Bordläggning av ett ärende innebär att man skall avvakta med beslut i det bordlagda ärendet under en viss tid. Under denna tid får ärendet inte beredas ytterligare. Det bordlagda ärendet får inte tillföras något nytt utan skall behandlas i oförändrat skick vid nästa sammanträde.
Bordläggningsinstitutet regleras i 5 kap.36–37 §§kommunallagen. Ett ärende i fullmäktige skall bordläggas om det begärs av en tredjedel av de närvarande ledamöterna. Ett bordlagt ärende skall, om fullmäktige inte beslutar annat, behandlas på nästa sammanträde. Möjligheten för en minoritet att få en bordläggning till stånd gäller endast vid ett tillfälle; skall ärendet bordläggas ytterligare en gång krävs vid detta tillfälle enkel majoritet. Begäran om minoritetsbordläggning är inte särskilt vanligt förekommande. Då det begärs handlar ärendet vanligen om en principiellt viktig fråga. Det kan antas att bordläggning ibland begärs som ett substitut för begäran om återremiss, eftersom en sådan inte kan beslutas av en minoritet.
Bordläggning av ett ärende har således ingen effekt om syftet är att ärendet skall bli ytterligare berett. Skall konsekvenserna belysas bättre, djupare eller mer allsidigt genom ytterligare beredning framstår återremiss som mer ändamålsenligt. Möjligheten till återremiss bör därför regleras i kommunallagen.
Det kan emellertid i fullmäktige råda olika uppfattningar om huruvida ett ärende är tillräckligt berett. För att rätten att begära återremiss skall vara meningsfull måste det vara möjligt för en minoritet att få till stånd ett sådant beslut, på samma sätt som en minoritet i dag kan få till stånd en bordläggning. Vad gäller hur stor en minoritet bör vara för att få till stånd ett beslut om återremiss framstår det som naturligt att återknyta till kommunallagens regler för minoritetsbordläggning, vilket kan beslutas av en tredjedel av ledamöterna. Denna regel är etablerad och knappast ifrågasatt. En rätt till återremiss som tillkommer en tredjedel av ledamöterna i fullmäktige framstår därför som en rimlig avvägning.
En möjlighet för en minoritet att få till stånd en återremiss kan kritiseras för att den ger en minoritet möjlighet att försena beslut. Detta förhållande får dock vägas mot den demokratisering och det minoritetsskydd som en sådan rätt till återremiss innebär. Yrkanden om återremiss bör heller inte tillåtas vara alltför allmänt utformade. Det bör av yrkandet framgå i vilka avseenden som ärendet bör beredas ytterligare. Motivet till återremissen bör även framgå av beslutet. Det är dock den politiska majoriteten som bestämmer
Fullmäktiges ställning SOU 2001:48
394
hur den fördjupade beredningen skall genomföras och som när ärendet åter behandlas i fullmäktige, avgör om ärendet då är tillräckligt berett.
Möjligheten att få till stånd en minoritetsåterremiss bör vidare kopplas ihop med möjligheten att få till stånd en minoritetsbordläggning. Ett och samma ärende skall av en minoritet endast kunna återremitteras eller bordläggas en gång. För beslut om återremiss eller bordläggning i ett ärende som tidigare varit återremitterat eller bordlagt till följd av ett minoritetsbeslut, skall enkel majoritet krävas. Därigenom uppstår i princip inte större effektivitetsnackdelar med en återremiss än med en bordläggning. Samtidigt har en möjlighet öppnats att ytterligare belysa ett ärende, fördjupa konsekvensanalyser, genomföra samråd etc.
Om det vid ett ärendes behandling i fullmäktige skulle föreligga yrkande om såväl bordläggning som återremiss och båda alternativen stöds av minst en tredjedel av ledamöterna, uppstår en konflikt mellan två minoritetsrättigheter. Valet mellan bordläggning och återremiss måste då ske med enkel majoritet. En minoritets rätt till bordläggning eller återremiss undanröjs emellertid inte av ett sådant förfarande. Möjligheten för en minoritet att få till stånd en bordläggning eller återremiss kvarstår då frågan åter behandlas eftersom det tidigare beslutet fattats av en enkel majoritet och inte genom ett minoritetsbeslut.
Kommundemokratikommittén anser att en bestämmelse om rätt för en minoritet att få till stånd återremiss bör införas i kommunallagen. Detta bidrar till att fördjupa demokratin och motverka kortsiktigt framhastade beslut, utan att effektiviteten i beredningsoch beslutsprocesserna försämras jämfört med dagens regler. Möjligheten till återremittering skapar ett större utrymme för samtal och samråd och bör rimligtvis stimulera en utveckling där ärenden som behandlas i fullmäktige är mer allsidigt beredda redan från början.
395
18 Folkinitiativ till folkomröstning
Kommitténs förslag:
Ett ärende om att hålla folkomröstning i en viss fråga får i fullmäktige väckas av minst tio procent av de röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmarna. Fullmäktige skall besluta att genomföra folkomröstningen som ett led i beredningen av ärendet, under förutsättning att frågan avser ett ärende som skall handläggas av fullmäktige. Fullmäktige fastställer frågeställning och svarsalternativ i folkomröstningen. Folkomröstningen skall hållas inom skälig tid från det att ärendet väcktes.
18.1 Vårt uppdrag
Kommittén har tolkat sitt uppdrag på följande sätt. Kommittén skall, mot bakgrund av den kritik som riktats mot utformningen av folkinitiativet, utvärdera dess användning och överväga såväl behovet av folkinitiativet som sådant som dess fortsatta användning.
18.2 Bakgrund
18.2.1 Framväxten av det kommunala folkomröstningsinstitutet
Det första förslaget om anordnande av kommunala folkomröstningar framlades av 1950 års folkomröstnings- och valrättsutredning i betänkandet Kommunal folkomröstning (SOU 1952:47). Kommittén såg inget större behov av kommunala folkomröstningar, men uteslöt inte att situationer kunde uppkomma då det i frågor av stort allmänt intresse skulle vara av värde att inhämta
Folkinitiativ till folkomröstning SOU 2001:48
396
kommuninvånarnas synpunkter. Kommittén föreslog att det i primärkommuner, men inte i landstingskommuner, skulle bli tilllåtet att anordna rådgivande omröstningar i frågor som låg inom fullmäktiges kompetensområde. Förslaget ledde emellertid inte till någon proposition från regeringen.
Drygt 20 år senare genomförde Kommunaldemokratiutredningen en noggrann undersökning av ett kommunalt folkomröstningsinstituts allmänna förutsättningar och tänkbara funktionssätt. Kommitténs slutsats blev att man inte föreslog något lagreglerat kommunalt folkomröstningsinstitut. I sitt betänkande Kommunal demokrati (SOU 1975:41) hävdade kommittén att problemen var alltför svåröverskådliga och att behovet av lagstiftning inte var styrkt.
Kommunal folkomröstning blir tillåten
Kommunaldemokratiutredningen konstaterade emellertid att rättsläget var oklart beträffande en kommuns möjligheter att ordna en folkomröstning. I en dom från Regeringsrätten (RÅ 1967 ref. 57) klargjordes att ett kommunalt beslut om en sådan omröstning var olagligt, åtminstone om avsikten var att valnämnden skulle medverka, medan ett beslut om en opinionsundersökning inte var olagligt.
Utredningen menade att denna skillnad behövde undanröjas och att fullmäktige i kommuner och landsting som ett möjligt alternativ vid beredningen av ett ärende skulle ha rätt att inhämta medlemmarnas synpunkter på det lämpligaste sättet. Regleringen skulle göras i kommunallagen, och bestämmelsen borde ges en sådan placering och utformning att den också förmedlade insikten att det här var fråga om ett beredningsförfarande som var avsett att tillämpas bara i undantagsfall.
I propositionen Kommunal demokrati, ny kommunallag m.m. (prop. 1975/76:187) anslöt sig regeringen till utredningens förslag. Vid riksdagsbehandlingen, som skedde efter regeringsskiftet år 1976, godtog majoriteten de bärande tankarna i förslaget. Dessutom gjordes ett tillägg som innebar att synpunkter kunde inhämtas genom ”omröstning, opinionsundersökning eller liknande förfarande”. Bestämmelsen infördes i 1977 års kommunallag.
Därmed klargjordes att det inte möter hinder att kommuner eller landsting inhämtar synpunkter från invånarna. Fullmäktige
SOU 2001:48 Folkinitiativ till folkomröstning
397
kunde, som ett led i beredningen av ett ärende, besluta att inhämta synpunkter från medlemmarna i kommunen eller landstingskommunen genom omröstning, opinionsundersökning eller liknande förfarande. Dessutom bestämdes att valnämnden får anlitas om inte dess verksamhet i övrigt hindras därigenom.
Avsikten var endast att uppnå denna tydlighet om vad kommunen får göra, och inte att skapa ett lagreglerat kommunalt folkomröstningsinstitut. Omröstningar och opinionsundersökningar borde utnyttjas endast i sällsynta undantagsfall. Remisser, offentliga möten och partiaktiviteter ansågs som betydligt mer lämpliga för att åstadkomma en vidgad medverkan från invånarna i den kommunala verksamheten.
Bestämmelserna förs över till 1991 års kommunallag
Frågan utreddes ånyo av 1988 års kommunallagskommitté. Utredningen framhöll i sitt betänkande Ny kommunallag (SOU 1990:24) att möjligheterna att ordna folkomröstningar är avsedda att vara ett extra led i det sedvanliga beredningsförfarandet. Syftet är att tillhandahålla fullmäktige ett så brett beslutsunderlag som möjligt.
Utredningen framhöll att fullmäktige genom att ordna en rådgivande folkomröstning vid behov kan få information om kommunmedlemmarnas ståndpunkt i viktiga ärenden. För kommunmedlemmarna kan möjligheten att på detta sätt uttrycka sin åsikt vara betydelsefull, eftersom de i val närmast har möjlighet att påverka de allmänna riktlinjerna för kommunalpolitiken.
Ytterst måste det dock vara de förtroendevalda ledamöterna i fullmäktige som har det fulla ansvaret för beslutens innehåll. Den representativa demokratin kan därför inte förenas med någon form av beslutande folkomröstningar.
Utredningens slutsats var att de gällande bestämmelserna skulle bibehållas utan någon utvidgning. Utredningen diskuterade även behovet av särskilda förfaranderegler för folkomröstningar. Slutsatsen blev dock att detta skulle innebära en onödig formalisering och rentav kunna motverka syftet att på ett relativt enkelt sätt få ett fördjupat beslutsunderlag i särskilt angelägna frågor.
I regeringens förslag till riksdagen om ny kommunallag (prop. 1990/91:117) återkom samma motivering. Regeringen föreslog att de gamla reglerna i princip skulle föras över till den nya kommunallagen. Detta blev också riksdagens beslut.
Folkinitiativ till folkomröstning SOU 2001:48
398
Även om de äldre reglerna i stort sett behölls fanns det en tydlig nyansskillnad i regeringens överväganden som de uttrycktes i proposition 1975/76:87 respektive proposition 1990/91:117. I den äldre propositionen omtalades folkomröstning som en möjlighet som bör utnyttjas endast i sällsynta undantagsfall. Enligt den nyare propositionen betraktades folkomröstningar som en värdefull möjlighet för kommunmedlemmarna att uttrycka sina åsikter och för fullmäktige att få information om kommunmedlemmarnas ståndpunkt.
Nuvarande reglering
Med 1991 års kommunallag fick bestämmelsen sin nuvarande utformning. Den innebär att fullmäktige får besluta att det som ett led i beredningen av ett ärende som fullmäktige skall handlägga skall inhämtas synpunkter från medlemmar i kommunen eller landstinget.
Detta kan ske genom folkomröstning, opinionsundersökning eller något liknande förfarande. Vid opinionsundersökning eller liknande förfarande får valnämnden i kommunen anlitas om nämndens verksamhet i övrigt inte hindras av det. Skall synpunkter inhämtas genom en folkomröstning får fullmäktige besluta att det skall framställas röstlängd och röstkort för folkomröstningen. Föreskrifter om förfarandet vid folkomröstning finns i lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar.
Statsvetaren Gunnar Wallin har undersökt förekomsten av genomförda omröstningar enligt kommunallagens bestämmelser under perioden 1977–1999. Under denna period genomfördes 46 folkomröstningar och sex opinionsundersökningar i kommunerna. Av dessa folkomröstningar hölls 24 stycken innan lagen om kommunala folkomröstningar trädde i kraft år 1994, och 22 stycken därefter. Omkring hälften av folkomröstningarna har avsett den kommunala indelningen. De näst vanligaste ämnena har varit dragning av trafikleder och etablering av systembolag. Något mindre vanliga ämnen har varit länstillhörighet, kommunal organisation och energiförsörjning/förvaring av kärnbränsleavfall (Wallin 2000).
SOU 2001:48 Folkinitiativ till folkomröstning
399
18.2.2 Framväxten av det kommunala folkinitiativinstitutet
Lokaldemokratikommittén föreslog i sitt betänkande Lokal demokrati i utveckling (SOU 1993:90) att folkomröstningar skulle kunna komma till stånd genom så kallade folkinitiativ. Ett folkinitiativ kunde enligt kommittén utformas på två sätt: antingen genom att en viss andel röstberättigade medborgare ges möjlighet att väcka förslag om detta men att rätten att besluta om en folkomröstning alltjämt förbehålls fullmäktiges majoritet, eller genom att fullmäktige är skyldig att besluta om en folkomröstning om en viss andel röstberättigade medborgare begär det. Skillnaden är således att fullmäktige i det förstnämnda fallet innehar vad som skulle kunna liknas vid en vetorätt.
Kommittén ansåg att tiden var mogen för ett mer frekvent utnyttjande av folkomröstningsinstitutet. Därför föreslog kommittén att möjligheten till folkinitiativ skulle införas i kommunallagen. Bestämmelsen föreslogs utformas så att rätten att utlysa folkomröstning skulle förbehållas fullmäktige. Därmed avsåg man inte bara att stärka medborgarinflytandet utan även att behålla omröstningsinstitutets konstitutionella förankring genom kopplingen till fullmäktige. För att klargöra att folkomröstningar normalt endast bör avse för kommunen, landstinget eller dess medlemmar viktigare frågor borde man kunna kräva att en relativt stor andel av de röstberättigade kommunmedlemmarna står bakom ett initiativ. Kommittén ansåg att tio procent av de röstberättigade medlemmarna skulle vara en rimlig andel.
Regeringen framhöll i propositionen Lokal demokrati (prop. 1993/94:188) att folkomröstningar är ett komplement till den representativa demokratin. Väljarna får möjlighet att ge uttryck för sin mening mellan de allmänna valen. Man bedömde att intresset för folkomröstningar skulle öka och ville därför möjliggöra ett mer frekvent utnyttjande av kommunala folkomröstningar. Regeringens förslag överensstämde i allt väsentligt med Lokaldemokratikommitténs förslag. Regeringen ansåg emellertid att den av kommittén föreslagna tröskeln för möjligheten att väcka folkinitiativ (tio procent) var för hög. Det skulle till exempel vara svårt att få till stånd ett folkinitiativ i Stockholms kommun. Regeringen föreslog därför en generell gräns på fem procent av de röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmarna. Riksdagen följde regeringens förslag.
Folkinitiativ till folkomröstning SOU 2001:48
400
Bestämmelserna om folkinitiativ i 5 kap. 23 § kommunallagen trädde i kraft den 1 juli 1994. Dessa innebär att ett ärende om att hålla folkomröstning i en viss fråga får väckas i fullmäktige av minst fem procent av de röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmarna. Initiativet skall vara skriftligt, ange den aktuella frågan samt innehålla initiativtagarnas egenhändiga namnteckningar, namnförtydliganden och uppgift om deras adresser.
Sedan bestämmelserna trädde i kraft har nästan 70 folkinitiativ tagits. Endast två av dessa initiativ har lett till att fullmäktige fattat beslut om folkomröstning; övriga initiativ har avslagits.
18.2.3 Demokratiutvecklingskommitténs förslag
Demokratiutvecklingskommittén konstaterade i sitt betänkande
På medborgarnas villkor – en demokratisk infrastruktur (SOU 1996:162) att den ökning av antalet folkomröstningar som 1994 års reform syftade till inte hade blivit av. Av de cirka 40 folkinitiativ som då tagits i kommunerna hade inget lett till folkomröstning.
Enligt kommittén innebar detta att reformen riskerade att framstå som skendemokratisk. Ett krav på folkomröstning är många gånger ett rop på en dialog med politikerna. De medborgare som skrivit under en namninsamling vill göra politikerna uppmärksamma på att en sakfråga bör diskuteras och på att de traditionella kanalerna inte fungerar tillfredsställande. Om gensvaret på detta rop ständigt uteblir riskerar man att ytterligare öka avståndet mellan väljarna och de förtroendevalda. Samtidigt finns en uppenbar risk att många av de medborgare som aktivt men ”förgäves” samlat in kanske tusentals namn kommer att tappa lusten att engagera sig i samhällsfrågor.
Demokratiutvecklingskommittén såg en fara i denna utveckling och framhöll att i och med att möjligheten till folkinitiativ införts och väckt ett betydande intresse från medborgarna, så är det också angeläget att dessa initiativ i rimlig utsträckning resulterar i omröstningar.
Demokratiutvecklingskommittén föreslog en förändring av reglerna om folkinitiativ. Enligt förslaget skulle det krävas kvalificerad majoritet i fullmäktige för att avslå ett folkinitiativ. Detta skulle innebära att om ett förslag om folkomröstning väckts genom
SOU 2001:48 Folkinitiativ till folkomröstning
401
folkinitiativ, och minst en tredjedel av fullmäktiges ledamöter biträder förslaget, så skall en folkomröstning genomföras.
Demokratiutvecklingskommitténs betänkande remitterades av dåvarande Inrikesdepartementet till ett flertal kommuner, myndigheter och organisationer.
Av de 16 kommuner som yttrade sig i frågan var fyra för förslaget, åtta emot och fyra tveksamma. Kritiken handlade främst om att den representativa demokratin urholkas och om att en politisk minoritet kan fördröja beslut genom att genomdriva en folkomröstning.
Förslaget tillstyrktes av bland andra Folkrörelserådet, Barnombudsmannen, Folkbildningsförbundet, Institutet för kommunal och regional demokrati, SIOS – Samarbetsorgan för etniska organisationer i Sverige, LO och Göteborgs universitet. LO menade att en rådgivande folkomröstning kan ge medborgarna möjlighet till ökad kunskap, bidra till möten och diskussioner mellan människor samt ge det politiska systemet viktig vägledning i det politiska beslutsfattandet. Förslaget avstyrktes av bland andra Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet, Pensionärernas riksorganisation och Riksförbundet Hem och Skola. Svenska Kommunförbundet ansåg att förslaget gav politiska minoriteter alltför stora möjligheter att manipulera, fördröja och rycka sönder den politiska processen.
18.2.4 Konstitutionsutskottets förslag
Konstitutionsutskottet behandlade i mars år 1999 ett antal kommunala demokratifrågor (bet. 1998/99:KU21). En av dessa frågor handlade om kommunala folkomröstningar. Enligt utskottets mening var erfarenheterna av bestämmelserna om folkinitiativ nedslående. Med få undantag hade fullmäktige avslagit de initiativ som kommit fram, något som enligt utskottets mening var ägnat att misskreditera idén om folkinitiativ.
Mot denna bakgrund, framhöll utskottet, fanns det skäl att vidare utreda en förstärkning av medborgarnas inflytande i initiativärenden. En möjlighet som därvid borde övervägas var att en kommunal folkomröstning skulle komma till stånd när en viss procentandel, till exempel tio procent av de röstberättigade i kommunen, står bakom initiativet. Därigenom, menade utskottet, borde det skapas förutsättningar för att seriösa initiativ förs fram.
Folkinitiativ till folkomröstning SOU 2001:48
402
Andra frågor som borde övervägas i detta sammanhang var hur och av vem frågeställningen för folkomröstningen skulle formuleras vid ett folkinitiativ.
En minoritet inom utskottet ville dock avstyrka motionerna med hänvisning till pågående beredning inom Regeringskansliet. Riksdagen fattade beslut i enlighet med utskottsmajoritetens förslag.
18.2.5 Intresset för kommunala folkomröstningar
SOM-institutet (samhälle, opinion, massmedia) vid Göteborgs universitet genomför årligen en riksrepresentativ enkätundersökning som omfattar 2 800 personer. På uppdrag av Demokratiutredningen ställdes i 1998 års SOM-undersökning ett antal frågor om hur demokratin i Sverige borde förändras. Ett av de förslag som de svarande fick uttala sig om var att genomföra fler kommunala folkomröstningar.
Resultatet redovisades i Demokratiutredningens skrift nr 26,
Demokratiopinioner. Av de svarande ansåg 40 procent att det var ett mycket bra eller ganska bra förslag, medan 25 procent ansåg att förslaget var dåligt eller mycket dåligt. Resten av de svarande tog inte ställning. Bland dem som hade en uppfattning i frågan rådde det således en övervikt (balansmått +15) för dem som var positiva.
Att en förhållandevis stor andel var osäkra kan förklaras med att kommunala folkomröstningar varken diskuterats eller genomförts i någon större omfattning i Sverige (Oscarsson 1999).
Studien visade även att de som var mest positiva till folkomröstningar var ungdomar i tonåren. Förhållandevis positiva var även äldre ungdomar, egenföretagare, personer som ideologiskt står klart till vänster och personer som ofta diskuterar politik. Minst positiva var personer i övre medelåldern, boende i de tre storstäderna, högre tjänstemän, företagare med anställda och personer som aldrig diskuterar politik.
För att undersöka åsiktsrepresentativiteten bland förtroendevalda ställdes motsvarande frågor i en riksdagskandidatundersökning som genomfördes efter 1998 års val. Av de svarande ansåg 53 procent att det var ett mycket bra eller ganska bra förslag, medan 26 procent ansåg att förslaget var dåligt eller mycket dåligt. Bland dem som hade en uppfattning i frågan rådde det således en övervikt (balansmått +27) för dem som var positiva. Enligt under-
SOU 2001:48 Folkinitiativ till folkomröstning
403
sökningen var således uppfattningen att flera kommunala folkomröstningar borde genomföras mer utbredd bland riksdagskandidaterna än bland allmänheten.
I Svenska Kommunförbundets urvalsundersökning till kommunalt förtroendevalda år 1999 fick de svarande ta ställning till ett antal förslag om hur den lokala demokratin borde reformeras. Ett av förslagen gick ut på att genomföra fler kommunala folkomröstningar. 40 procent tyckte att det var ett bra förslag och 36 procent tyckte att det var ett dåligt förslag. Övriga tog inte ställning. Opinionsbalansen var alltså svagt positiv (Svenska Kommunförbundet 2000c).
18.3 Erfarenheterna av folkinitiativ
Efter den 1 juli 1994 har folkinitiativ tagits i knappt 70 fall i nästan lika många kommuner, och i något enstaka fall i ett landsting. Samtliga folkinitiativ utom två har avslagits av fullmäktige.
Folkinitiativ som lett till en folkomröstning har tagits i Uddevalla, där frågan avsåg ett grönområdes framtida användning, och i Uppvidinge, där frågan avser införande av ett kommunalt vårdnadsbidrag för småbarnsföräldrar. Folkomröstningen i Uddevalla genomfördes i samband med 1988 års allmänna val, och den i Uppvidinge kommer att genomföras i samband med valet år 2002.
Under år 1999 undersökte Justitiedepartementets kommunenhet vilket utfallet skulle ha blivit om Demokratiutvecklingskommitténs förslag hade gällt under hela perioden från 1 juli 1994. Det visade sig då att av totalt 60 stycken väckta folkinitiativ skulle 20 ha bifallits och 40 avslagits om det hade räckt med stöd av en tredjedel av fullmäktigeledamöterna (dir. 1999:98).
Folkinitiativen har framför allt gällt vissa ärendekategorier. De vanligast förekommande frågorna har avsett infrastruktur (17 ärenden), försäljning av kommunal egendom (13 ärenden), byggnation (13 ärenden) och kommunens organisation (8 ärenden).
Frågorna om infrastruktur har oftast handlat om väg- eller järnvägsdragning. Frågorna om försäljning av kommunal egendom har oftast avsett energibolag och ibland allmännyttiga bostäder.
I nedanstående tabell visas förekomsten av folkinitiativ, vad ärendena handlat om och vilket fullmäktiges beslut blivit.
Folkinitiativ till folkomröstning SOU 2001:48
404
Tabell 18:1 Väckta folkinitiativ
Kommun Fråga om
Beslut
Alingsås bevarande av bryggeri
avslag
Arboga motorvägsanslutning
avslag
Boden bevarande av sjuk- och demenshem
avslag
Eda byggande av informationscentral
avslag
Eksjö detaljplan för bostäder
avslag
Emmaboda bidrag till Folkets Hus
avslag
Eslöv 1) räddningstjänstens organisation 2) brandstation
avslag avslag
Essunga kommunnamnsbyte
avslag
Falkenberg placering av järnvägsstation
avslag
Gnesta försäljning av energibolag
avslag
Gällivare slutförvaring av kärnkraftsavfall
avslag
Helsingborg detaljplan för bostäder
avslag
Hjo byggande av konstmuseum
avslag
Huddinge vägdragning
avslag
Hällefors skolans organisation
avslag
Hässleholm nytt kulturhus
avslag
Hörby försäljning av hotell
avslag
Kalix skolans organisation
avslag
Karlsborg räddningstjänsten
avslag
Karlskrona parkeringsmätare
avslag
Karlstad placering av flygplats
avslag
Kristinehamn 1) borgen till bostadsstiftelse 2) drift av stadshotellet
avslag avslag
Kävlinge stängning av Barsebäck
avslag
Linköping försäljning av bostäder
avslag
Ludvika vägdragning
avslag
Lund kommundelsnämnder
avslag
Malmö stadsdelsnämnder
avslag
Markaryd försäljning av energiverksamhet
avslag
Mjölby dragning av järnväg
avslag
Mora vägdragning
avslag
Mölndal arvoden till förtroendevalda
avslag
Nacka försäljning av bostäder
avslag
Norrköping försäljning av energibolag
avslag
Norrtälje räddningstjänsten
avslag
Nyköping försäljning av energibolag
avslag
Pajala slutförvaring av kärnkraftsavfall
avslag
Rättvik vägsaltning
avslag
Sala vägdragning
avslag
Sjöbo utbyggnad av skola
avslag
Stockholm 1) vägdragning 2) utbyggnad av hamnanläggning
avslag avslag
Strängnäs försäljning av bostäder
avslag
Sundbyberg skattesats
avslag
SOU 2001:48 Folkinitiativ till folkomröstning
405
Säter försäljning av elverk
avslag
Sävsjö försäljning av energibolag
avslag
Tidaholm utbyggnad av skola
avslag
Torsby
badhus
avslag
Tranås dragning av järnväg
avslag
Trosa försäljning av energibolag
avslag
Täby försäljning av energibolag
avslag
Uddevalla bevarande av grönområde
bifall
Ulricehamn vägdragning
avslag
Umeå vägdragning
avslag
Uppsala försäljning av bostäder
avslag
Uppvidinge kommunalt vårdnadsbidrag
bifall
Vara skolans organisation
avslag
Varberg järnvägstunnel
avslag
Vindeln nytt hotell
avslag
Vårgårda ny gymnasieskola
avslag
Åmål länstillhörighet
avslag
Älvdalen vägdragning
avslag
Ängelholm dragning av järnväg
avslag
Kommentar: Enstaka kommuner kan saknas i redovisningen.
18.3.1 Skälen till att folkinitiativ avslagits
Någon studie av folkinitiativens innehåll, den lokala politiska diskussionen, de politiska partiernas överväganden och vad som sedan hände med frågan, har inte gjorts. En genomgång av ett antal protokoll från fullmäktigesammanträden då folkinitiativ behandlats visar emellertid vilka konkreta skäl som oftast har angivits för att avslå initiativen. Dessa skäl sammanfattas nedan utan rangordning.
• Frågan har beretts under en lång tid, ibland flera år, vilket har lett fram till att det nu finns en politisk majoritet, eller en politisk kompromiss, om att fatta ett visst beslut. Ibland är beslutet till och med redan fattat.
• Ärendet har redan varit föremål för en planprocess, i vilken allmänheten har kunnat ge synpunkter.
• Frågan är föremål för förhandling med andra aktörer, och det vore därför olyckligt att ”binda” kommunen vid ett alternativ. Det handlar i dessa fall oftast om dragningen av en större väg eller järnväg.
• Frågan är inte tillräckligt viktig. I dessa fall anknyts inte sällan till den proposition som låg till grund för 1977 års kommunal-
Folkinitiativ till folkomröstning SOU 2001:48
406
lag, i vilken det framhölls att folkomröstningar endast bör genomföras i sällsynta undantagsfall.
• Kostnaden för att genomföra en folkomröstning är alltför stor. Detta skäl har ofta kombinerats med skälet att frågan inte är tillräckligt viktig.
• Frågan är alltför komplicerad att avgöra genom en folkomröstning. Den går inte att fånga med två enkla svarsalternativ. Frågan kan också ha ett direkt samband med andra frågor.
• Frågan är av sådan karaktär att det inte är fullmäktiges sak att fatta beslut i ärendet.
• Frågan har diskuterats i den senaste valrörelsen och väljarna hade då möjlighet att väga in sitt ställningstagande när de valde parti i kommunalvalet.
• Frågan diskuterades i den senaste valrörelsen, och i princip alla partier deklarerade en gemensam ståndpunkt i frågan och fick tillsammans nästan alla röster i kommunalvalet.
• En folkomröstning innebär att den representativa demokratin urholkas.
I det följande görs en genomgång av de skäl som angivits för att avslå folkinitiativ. Vissa skäl är av större dignitet än andra, men det finns anledning att överväga hållbarheten hos samtliga angivna skäl.
Folkomröstningens plats i beslutsprocessen
Många gånger kommer ett folkinitiativ sent i beslutsprocessen. Partierna har tagit ställning efter interna diskussioner och kanske gjort kompromisser med andra partier. En eventuell planeringsprocess enligt plan- och bygglagen har avslutats. Ur fullmäktiges synvinkel kommer folkinitiativet ”fem i tolv”. Det är inte ovanligt att medborgare reagerar först när det kommunala beslutet skall fattas eller när det redan är fattat.
Ett stort ansvar ligger emellertid på de förtroendevalda att ta initiativ till en dialog med medborgarna i god tid innan ett beslut skall fattas. Att en beslutsprocess är långt framskriden kan rimligen inte vara ett tungt vägande skäl att säga nej till ett folkinitiativ, förutsatt att de förtroendevalda inte gjort vad de kunnat för att genomföra en dialog med medborgarna.
SOU 2001:48 Folkinitiativ till folkomröstning
407
Folkomröstningen i en förhandlingsprocess
Om det i en fråga pågår en förhandlingsprocess mellan kommunen och andra aktörer, kan det i vissa skeden av denna vara problematiskt med en folkomröstning. Det är därför viktigt att det finns ett visst utrymme i tid mellan det att folkinitiativet tas och en folkomröstning genomförs. Därigenom kan dessa två processer harmoniseras.
Att ett ärende vid ett eller flera tillfällen är föremål för förhandling mellan kommunen och andra aktörer kan i sig rimligen inte vara ett tungt vägande skäl till att säga nej till ett folkinitiativ. En stor del av de kommunala ärendena innehåller större eller mindre moment av förhandling med andra aktörer eller intressenter. Resultatet av en folkomröstning är endast rådgivande, men kan ändå på informella grunder begränsa kommunens förhandlingsutrymme. Å andra sidan kan ett folkomröstningsresultat fungera som ett bra argument i en förhandling. Det är i detta samanhang också av stor betydelse i vilket skede en folkomröstning hålls och hur många svarsalternativ som är möjliga. Att avgöra tyngden hos detta skäl är emellertid komplicerat och det är svårt att ha ett annat förhållningssätt än det pragmatiska.
Är frågan tillräckligt viktig för en folkomröstning?
Om en fråga är tillräckligt viktig för att det skall genomföras en folkomröstning går inte att svara enkelt på. Det är en politisk bedömning som fullmäktige skall göra. Vi har tidigare redovisat vad regeringen i propositioner anfört i denna fråga. Inför 1977 års kommunallag framhölls att möjligheten borde utnyttjas endast i särskilda undantagsfall. Inför 1991 års kommunallag anfördes att möjligheten att i en rådgivande folkomröstning få uttrycka sin åsikt är betydelsefull för medlemmarna. Inför folkinitiativets införande år 1994 hävdades att tiden var mogen för att utveckla möjligheterna till ett mer frekvent utnyttjande av kommunala folkomröstningar. Att endast hänvisa till det som anfördes inför 1977 års kommunallag är därför inte rimligt.
Det framstår som orimligt att försöka sätta upp någon form av objektiva kriterier enligt vilka det går att avgöra om en fråga är av tillräckligt stor vikt för en folkomröstning. En viktig faktor när det gäller att bedöma en frågas vikt kan dock vara hur stor andel av de röstberättigade som ställt sig bakom folkinitiativet. Någon hänsyn
Folkinitiativ till folkomröstning SOU 2001:48
408
till detta tycks inte ha tagits av fullmäktigeförsamlingarna, utöver den formella kontroll som gjorts av att andelen varit tillräckligt stor (fem procent). Folkinitiativens anordnare tycks också ha nöjt sig med att samla in underskrifter från fem procent av de röstberättigade, ibland med en viss marginal, medan de sällan gått vidare till att samla in ett betydligt större antal underskrifter för att ge initiativet större tyngd. Det har knappast funnits några motiv för att gå vidare och samla in fler namn.
Frågans komplexitet och sammanhang
Frågans komplexitet har ibland anförts som ett skäl för att avslå ett folkinitiativ. Med detta avses inte att frågan är för svår att förstå för väljarna, utan att den förutsätter överväganden och beslut i en rad detaljer och/eller påverkar avgörandet i andra frågor. I det första fallet låter sig frågan inte besvaras med ett enkelt ja eller nej. I det andra fallet krävs en helhetssyn som inte kommer fram genom ett enkelt ja eller nej i en av flera sammanhängande frågor.
En folkomröstning i en viss fråga kan mycket väl ha de enkla svarsalternativen ja och nej. I en annan fråga kan det vara värdefullt att komplettera varje alternativ med en förklarande text som redovisar det på ett nyanserat sätt. Det bör också vara möjligt att låta omröstningen omfatta fler än två alternativ. Resultat är ju inte beslutande, utan endast rådgivande inför fullmäktiges eget beslut. Vi återkommer till detta.
Om frågan har ett tydligt samband med andra frågor och inte rimligen kan brytas ut utan att man mister helhetssynen framstår en folkomröstning som bekymmersam. Så behöver emellertid inte vara fallet. Som vi tidigare framhållit är det de politiska partierna som har den aggregerande uppgiften att skapa sammanhang, göra prioriteringar och se till helheten. En rådgivande folkomröstning ger partierna information om medborgarnas uppfattning i en sakfråga. Det är viktig information för partierna, oavsett om den prioritering de sedan gör motsvarar utslaget i folkomröstningen eller inte. Den diskussion som förs inför folkomröstningen kommer sannolikt också att bidra till att sätta in frågan i ett helhetsperspektiv.
I en del fall har frågan diskuterats under längre tid i den lokalpolitiska debatten och kanske även i en valrörelse. Partiernas ståndpunkter har varit kända, och medborgarna har haft möjlighet
SOU 2001:48 Folkinitiativ till folkomröstning
409
att ta hänsyn till detta när de röstat i det allmänna valet. Problemet är att väljarna då kan antas ha gjort en sammanvägning av de olika partiernas uppfattningar i olika frågor och i samband med detta vägt varje partis ståndpunkt i den aktuella frågan i förhållande till ståndpunkter i andra viktiga frågor. Detta är naturligt eftersom den representativa demokratin förutsätter att väljaren gör sådana helhetsbedömningar.
Resultatet av detta är emellertid att väljarna kan ha en annan uppfattning än partiet de röstade på. Detta innebär att fullmäktigemajoritetens uppfattning i en sakfråga inte nödvändigtvis överensstämmer med medborgarnas uppfattning. Att partierna, eller majoriteten i fullmäktige, redan före det senaste allmänna valet klargjort sin uppfattning kan rimligen inte med automatik anses vara ett skäl att avslå ett folkinitiativ.
Kostnader för en folkomröstning
Att genomföra en folkomröstning innebär kostnader för kommunen. I de fall motivet för avslag av ett folkinitiativ framgår av fullmäktiges beslut, tycks dock detta förhållande sällan ha anförts som något tungt vägande skäl. I de fall kostnaden har anförts som ett skäl att inte genomföra en folkomröstning, har detta kopplats samman med bedömningen att frågan inte är av så stor vikt. Det kan dock inte uteslutas att kostnaden för att genomföra en folkomröstning i några fall ändå har haft en förhållandevis stor betydelse för beslutet att avslå folkinitiativet.
Kommunens kostnader för att genomföra en folkomröstning beror framför allt på om den kan genomföras i samband med ett allmänt val eller om den genomförs vid en annan tidpunkt. I det första fallet är kommunens merkostnad mycket begränsad och kan rimligen inte utgöra något skäl att avslå ett folkinitiativ. I det andra fallet är kommunens kostnad större. Vi återkommer till vad en folkomröstning uppskattningsvis kan kosta.
Folkinitiativet och fullmäktiges beslutanderätt
Om folkinitiativet avser en fråga som fullmäktige inte får handlägga, exempelvis en statlig angelägenhet eller ett ärende som skall handläggas av en kommunal nämnd, är det självklart att folkinitiativet inte kan leda till ett beslut om folkomröstning. Det kan dock
Folkinitiativ till folkomröstning SOU 2001:48
410
vara lämpligt att i sådana fall lämna upplysning om vilken instans som hanterar sådana frågor.
18.3.2 De samlade erfarenheterna av folkinitiativ
Erfarenheterna av möjligheten till folkinitiativ är inte entydiga. Det är sant att samtliga initiativ utom två har avslagits. Det kan se ut som om folkinitiativen avslagits mer eller mindre automatiskt av fullmäktige. Men det behöver inte vara så. I de fall skälen till avslaget har redovisats tycks det ha skett efter en lämplighetsbedömning. En folkomröstning har då ofta ansetts olämplig därför att frågan kommit upp för sent, varit föremål för förhandling, inte varit tillräckligt viktig eller ansetts alltför komplicerad. En genomgång av de olika skäl som anförts för att avslå ett folkinitiativ visar dock att de flesta av dem inte är särskilt starka. Det förhållandet att omkring en tredjedel av folkinitiativen skulle ha resulterat i en folkomröstning, om det hade räckt med stöd från en tredjedel av fullmäktiges ledamöter, tyder också på att uppfattningen om huruvida en folkomröstning är lämplig eller inte varierar inom fullmäktigeförsamlingarna.
De skäl som angivits för att avslå ett folkinitiativ har naturligtvis haft olika tyngd beroende på vad frågan handlat om. Man har dock inte någonstans visat att en folkomröstning skulle vara till nackdel för demokratin, medborgarna, de politiska partierna eller kommunen. Det ligger nära till hands att anta att de angivna skälen haft stor tyngd i fullmäktiges överväganden därför att lokala folkomröstningar är ett förhållandevis nytt och främmande inslag i den svenska demokratin. Inte minst detta talar för att det finns anledning att hysa respekt för de politiska svårigheter som är förknippade med en folkomröstning. Fullmäktiges uppgift är inte bara att ta emot ett förslag som direkt kan bli föremål för omröstning. Den viktigaste uppgiften för fullmäktige är att renodla den fråga som folkomröstningen skall handla om, att formulera själva frågeställningen och svarsalternativen samt inte minst att tolka resultatet när folkomröstningen är avslutad. I vissa fall kan detta vara relativt enkelt, i andra fall ganska komplicerat.
Svårigheterna att genomföra en folkomröstning på ett bra sätt är emellertid inte större än andra politiska knäckfrågor som fullmäktige har att handlägga. De är rimligen inte så stora att de kan vara skäl att avstå. Lokaldemokratikommittén framhöll i sitt slut-
SOU 2001:48 Folkinitiativ till folkomröstning
411
betänkande Lokal demokrati i utveckling (SOU 1993:90) att lokala folkomröstningar är vanligare i flera andra europeiska länder än i Sverige. Det lokala folkomröstningsinstitutet befinner sig också på frammarsch bland Europarådets medlemsländer. Erfarenheterna är visserligen begränsade, men det finns inget som talar för att det skulle vara mer komplicerat med lokala folkomröstningar i Sverige än i andra europeiska länder.
Det har inte framkommit att det uppstått några svårigheter när det har gällt att avgöra huruvida kravet på att folkinitiativet skall vara undertecknat av fem procent av de röstberättigade har varit uppfyllt. Kommunerna har alltid gjort en kontroll av namnlistorna med initiativtagare. Oftast har kontrollen begränsats till stickprov, men i några fall har den varit mer omfattande. Antalet namn brukar vara tillräckligt stort, och formella brister, som avsaknad av namnförtydligande eller adress, förekommer endast undantagsvis.
Det skall också framhållas att det förhållandet att ett folkinitiativ avslagits inte automatiskt innebär att ett förslag försvinner från den lokalpolitiska debatten. I flera fall har arbetet med att samla deltagare till folkinitiativet och debatten inför fullmäktiges beslut fungerat som ett konstruktivt samtal mellan förtroendevalda och medborgare. Detta samtal har ibland påverkat kommunfullmäktiges överväganden och ställningstaganden i den riktning initiativtagarna önskat, trots att någon folkomröstning inte kommit till stånd.
18.4 Överväganden och förslag
18.4.1 Folkinitiativet blev ingen lyckad reform
Införandet av folkinitiativet motiverades med att det skulle stärka den lokala demokratin och öka enskilda kommunmedlemmars inflytande på den kommunala verksamheten. Det framhölls att förslaget var väl avvägt i förhållande till den representativa demokratin. Både i Lokaldemokratikommitténs betänkande och regeringens proposition talades det om att tiden var mogen för ett mer frekvent utnyttjande av det kommunala folkomröstningsinstitutet. Syftet var att det skulle bli fler kommunala folkomröstningar.
Det är uppenbart att reformen misslyckats i så motto att den inte lett till fler folkomröstningar. En viktigare fråga är emellertid vad den har betytt för den lokala demokratin på de orter där ett
Folkinitiativ till folkomröstning SOU 2001:48
412
folkinitiativ tagits. I den mån reformen haft någon betydelse finns det i princip två alternativa svar på frågan:
• Möjligheten till folkinitiativ har stärkt den kommunala demokratin genom att människor faktiskt engagerat sig och att diskussioner förts i större utsträckning mellan förtroendevalda och medborgare. Debatten har flera gånger påverkat kommunens beslut, även om det inte blivit någon folkomröstning.
• Möjligheten till folkinitiativ har försvagat den kommunala demokratin genom att människor som engagerat sig fått sina förslag avslagna. Detta har skapat besvikelse och missnöje. Inte sällan har man tappat lusten för fortsatt engagemang. Avståndet mellan medborgare och politiker har ökat.
Kommundemokratikommitténs bedömning är att inget av svaren ovan helt kan avvisas. Folkinitiativet har många gånger lett till en lokalpolitisk debatt, men också till stor besvikelse när ett initiativ avslagits av en eller annan anledning. Omfattningen av såväl debatten som besvikelsen varierar naturligtvis mellan de kommuner där folkinitiativ tagits.
Vid en samlad bedömning framstår dock det andra alternativet ovan som det som bäst beskriver de demokratiska effekterna av folkinitiativet. Även om folkinitiativen stimulerat en lokalpolitisk debatt så har de rimligen inte utgjort en förutsättning för en sådan. Den besvikelse och det missnöje som ett av fullmäktige avslaget folkinitiativ har skapat är dock en direkt följd av 1994 års reform. Folkinitiativet har således varken lett till fler folkomröstningar eller en förbättrad dialog mellan medborgare, men däremot bidragit till att skapa besvikelse och minskad tilltro till det demokratiska systemet. Vi kan instämma både i Demokratiutvecklingskommitténs påstående om att reformen framstår som skendemokratisk och i Konstitutionsutskottets uttalande om att idén har misskrediterats. Vi har tidigare framhållit vikten av ett kreativt och fungerande samspel mellan deltagardemokratin och den representativa demokratin. Effekterna av folkinitiativet pekar i motsatt riktning.
Kommundemokratikommitténs slutsats är att folkinitiativet i sin nuvarande utformning inte bör bibehållas. Därmed står två alternativ till buds. Antingen förstärks folkinitiativet så att det blir lättare att få till stånd en folkomröstning eller så utmönstras möjligheten till folkinitiativ ur kommunallagen.
SOU 2001:48 Folkinitiativ till folkomröstning
413
För en förstärkning av folkinitiativet talar vikten av att medborgarna även mellan valen har möjlighet att framföra sin uppfattning med tyngd, i frågor som tillräckligt många tycker är viktiga. Folkinitiativet erbjuder medborgarna en ny kanal för direkt påverkan, men det sker hela tiden inom ramen för det representativa systemets beslutsformer. Folkinitiativet bidrar därigenom till att förena deltagardemokratin med den representativa demokratin. En förstärkning av folkinitiativet kan åstadkommas på två olika sätt. Ett sätt är att det skall krävas en kvalificerad majoritet för att avslå ett folkinitiativ. Ett annat sätt är att ett folkinitiativ alltid skall medföra att en folkomröstning skall hållas.
För ett borttagande av folkinitiativet talar att medborgarna har en rad andra möjligheter att framföra sin uppfattning till de politiska partierna mellan valen. Krav på kvalificerad majoritet för att avslå ett folkinitiativ skapar ett alltför stort utrymme för politiska minoriteter i fullmäktige. Förslaget att ett folkinitiativ alltid skall leda till en folkomröstning bryter mot den representativa demokratin på ett principiellt plan.
Vid en sammanvägd bedömning av de möjliga alternativen anser Kommundemokratikommittén att folkinitiativet bör förstärkas. Ingenting talar för att folkomröstningar kommer att bli vanligt förekommande, men det är viktigt att det finns en möjlighet för medborgare att ta kraftfulla initiativ när de upplever att de traditionella kanalerna för inflytande inte fungerar tillfredsställande.
När Lokaldemokratikommittén diskuterade utformningen av folkinitiativet övervägdes också ett alternativ där ett folkinitiativ skulle leda till en folkomröstning oavsett hur fullmäktiges majoritet ställde sig. Kommittén ansåg emellertid att en utvidgning av möjligheten att få till stånd kommunala folkomröstningar borde ske etappvis, och att man därvid noga borde pröva förhållandet mellan den direkta och den representativa demokratin (SOU 1993:90). Sex års misslyckande med folkinitiativet talar för att det nu är dags för nästa etapp. Den representativa demokratin hotas inte av detta eftersom folkomröstningen endast är rådgivande.
18.4.2 Folkinitiativ bör leda till folkomröstning
Demokratiutvecklingskommittén hävdade att ett folkinitiativ många gånger är ett rop på en dialog med politikerna. Om gensvaret på detta rop ständigt uteblir riskerar man att ytterligare öka
Folkinitiativ till folkomröstning SOU 2001:48
414
avståndet mellan väljarna och de förtroendevalda. Det borde därför bli lättare att få till stånd folkomröstningar utan att den representativa demokratin urholkas.
Demokratiutredningen framhöll att det inte är trovärdigt att ha ett så klent instrument för medborgarnas påverkan som folkinitiativet och föreslog att det skulle bli svårare för fullmäktige att vägra ordna folkomröstningar.
Kommundemokratikommittén kan instämma i detta resonemang. Vi har inledningsvis framhållit vikten av att förena den representativa demokratin med en deltagardemokrati och att tillföra deliberativa kvaliteter. Med detta vill vi betona argumentationens och samtalets fundamentala betydelse och att det behövs offentliga arenor där opinioner kan bildas, debatteras och ifrågasättas.
Folkinitiativ när samråd inte räcker till
Dialogen mellan de förtroendevalda och kommunmedlemmarna kan förverkligas på många olika sätt; samråd, offentliga möten, dialog via Internet, medborgarpaneler, enkäter, brukarstyrelser och inte minst partiernas arbete är exempel på arenor där kommunala frågor diskuteras. Detta ger i normalfallet ett tillräckligt stort demokratiskt inflytande mellan valen i dessa frågor. Men det kommer också att finnas undantagsfall då medborgarna inte anser att samrådet är tillräckligt utan i stället önskar hitta en väg att med större eftertryck framföra sin uppfattning. En metod för detta kan vara att stärka medborgarnas möjligheter att få till stånd en rådgivande folkomröstning. Folkinitiativet får då närmast karaktären av en reservutgång som kan användas när varken gängse kanaler för medborgardialog eller ett organiserat samrådsförfarande är tillräckligt. Det blir därmed ett viktigt komplement till den representativa demokratin.
Folkinitiativet och demokratin
Kommundemokratikommittén anser inte att det ligger ett egenvärde i att ett stort antal kommunala folkomröstningar genomförs. Att det tas många folkinitiativ behöver inte betyda att den lokala demokratin fungerar bra, det kan likaväl tolkas som att det motsatta förhållandet föreligger. Antalet folkinitiativ som leder till
SOU 2001:48 Folkinitiativ till folkomröstning
415
folkomröstning är därför inget acceptabelt mått på demokratins tillstånd. Däremot ligger det ett stort värde i att medborgarna har goda möjligheter att få en folkomröstning till stånd, om en tillräckligt stor andel är av den uppfattningen att frågan är viktig och lämplig för en folkomröstning. Ur ett sådant perspektiv blir i stället andelen folkinitiativ som leder till folkomröstning ett intressant mått på demokratins tillstånd.
Folkinitiativ med minoritetsstöd
Demokratiutvecklingskommittén föreslog att folkinitiativet skulle ges en starkare ställning. Detta skulle åstadkommas genom att man införde en bestämmelse i kommunallagen som innebär att det krävs kvalificerad majoritet i fullmäktige för att avslå ett initiativ om folkomröstning. Fördelen med detta förslag är att det förmodligen skulle innebära att fler folkinitiativ leder till folkomröstningar. Om reglerna om folkinitiativ redan från början innehållit en sådan bestämmelse hade omkring en tredjedel av folkinitiativen lett till folkomröstningar. Nackdelen med förslaget är att det ger en minoritet i fullmäktige ett förhållandevis stort inflytande i den opinionsmässigt viktiga fråga som en folkomröstning är. Svenska Kommunförbundet framhöll, som tidigare nämnts, i sitt remissvar på Demokratiutvecklingskommitténs betänkande att förslaget gav politiska minoriteter alltför stora möjligheter att manipulera, fördröja och rycka sönder den politiska processen.
Folkinitiativ med ökat medborgarstöd
Konstitutionsutskottet framhöll år 1999, som tidigare nämnts, att en möjlighet som bör övervägas är att en kommunal folkomröstning skall komma till stånd när en viss andel, till exempel tio procent av de röstberättigade i kommunen, står bakom initiativet. Även detta förslag har den fördelen att det förmodligen skulle innebära att fler folkinitiativ leder till folkomröstningar. Mot detta talar i någon mån att tröskeln höjs till tio procent, vilket innebär att det krävs att dubbelt så många kommunmedlemmar medverkar i folkinitiativet. Frågan om hur många folkinitiativ som skulle ha lett till folkomröstningar om bestämmelserna om folkinitiativ från början haft en sådan utformning kan inte besvaras. Initiativtagarna
Folkinitiativ till folkomröstning SOU 2001:48
416
har inte haft några skäl att fortsätta samla deltagare sedan den femprocentiga andelen av de röstberättigade uppnåtts.
Folkinitiativet och grundlagen
Förslaget innebär att fullmäktige, som är kommunens eller landstingets högst beslutande organ, måste följa folkinitiativet, oavsett om man vill det eller ej. Frågan har väckts om huruvida en sådan bestämmelse strider mot grundlagen. I 1 kap. 7 § regeringsformen anges att beslutanderätten i kommuner och landsting utövas av valda församlingar. Innebär då vårt förslag att beslutanderätten i dessa fall inte längre skulle utövas av den valda församlingen?
Kommundemokratikommitténs bedömning är att med beslutanderätt avses rätten att avgöra ett ärende. Fullmäktiges rätt att slutligt avgöra ett ärende påverkas inte av folkinitiativet. En kommunal folkomröstning kan endast genomföras som ett led i beredningen av ett ärende. Ett folkinitiativ med en sådan utformning skulle endast innebära att fullmäktige, återigen som ett led i beredningen av ett ärende, skall se till att en folkomröstning genomförs. Fullmäktige har, när ärendet sedan avgörs, ingen formell skyldighet att följa resultatet av folkomröstningen. Eventuella politiska löften om att följa resultatet är i detta sammanhang inte relevanta eftersom de inte är formellt bindande. Vår bedömning är att beslutanderätten ligger orörd hos de valda församlingarna även med en sådan utformning av folkinitiativet. Någon konflikt mellan förslaget och grundlagen föreligger enligt vår bedömning alltså inte.
Kommundemokratikommitténs slutsatser
Båda förslagen till reformering av folkinitiativet innehåller för- och nackdelar. Kommundemokratikommittén betraktar inget av förslagen som orimligt, men anser att en samlad bedömning ger vid handen att fördelarna överväger i det alternativ som innebär att en folkomröstning kommer till stånd om tio procent av de röstberättigade önskar detta. Den viktigaste fördelen med detta alternativ är att det sätter det medborgerliga engagemanget i centrum. Det kräver att dubbelt så många medborgare deltar i initiativet men innebär också, om detta faktiskt uppnås, att folkomröstningen skall genomföras. Detta kan uttryckas som att medborgarna har
SOU 2001:48 Folkinitiativ till folkomröstning
417
rätt att beställa en kommunal folkomröstning om tillräckligt många anser att frågan är viktig och lämplig.
18.4.3 Den närmare utformningen av förslaget
Om minst tio procent av de röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmarna väcker ett ärende i fullmäktige om att hålla folkomröstning i en viss fråga, skall kommunen respektive landstinget genomföra omröstningen. Fullmäktige beslutar om folkomröstningen och fastställer den fråga som skall ställas till de röstberättigade samt svarsalternativen. Folkomröstningen genomförs som ett led i beredningen av ett ärende och är endast rådgivande.
Gällande bestämmelser innebär att ett folkinitiativ kan väckas av fem procent av de röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmarna. Denna bestämmelse bör ändras så att det krävs tio procent av de röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmarna för att väcka ett folkinitiativ. Det finns tre skäl till att denna förändring bör göras.
För det första är det angeläget att markera att ett avsevärt förstärkt folkinitiativ också förutsätter en avsevärd ökning av antalet röstberättigade medlemmar. För det andra blir bestämmelserna mer överskådliga om det endast finns en nivå vad gäller andel av de röstberättigade när det gäller rätten att väcka folkinitiativ. För det tredje skulle förekomsten av två nivåer riskera att leda till en ryckig och utdragen process vid beredningen av ärendet. Ett folkinitiativ skulle kunna tas på femprocentsnivån och avslås av fullmäktige, för att sedan kompletteras med fler initiativtagare och återkomma till fullmäktige på tioprocentsnivån. En sådan process skulle riskera att vidga förtroendeklyftan mellan väljare och valda och även kunna leda till en faktisk sänkning av tioprocentsnivån när fullmäktige tar ställning till ett folkinitiativ.
Om ett ärende om att hålla folkomröstning väckts i fullmäktige genom folkinitiativ, skall fullmäktige besluta att hålla folkomröstning i ärendet. Det är alltså inte fråga om att en folkomröstning automatiskt skall utlösas av folkinitiativet. Folkomröstningen förutsätter ett beslut av fullmäktige och skall genomföras som ett led i beredningen av ärendet och på det sätt som regleras i kommunallagen. Närmare bestämmelser om sådana omröstningar finns i lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar. Av denna lag
Folkinitiativ till folkomröstning SOU 2001:48
418
framgår att fullmäktige beslutar om den fråga och de svarsalternativ som skall ställas till de röstberättigade.
Folkinitiativet måste rymmas inom den kommunala kompetensen
När ett ärende om folkomröstning väckts i fullmäktige genom folkinitiativ skall fullmäktige pröva om det ärende som folkinitiativet avser är ett sådant ärende som skall handläggas av fullmäktige.
Ett grundläggande villkor för att detta krav skall anses vara uppfyllt är att ämnet för folkomröstningen ligger inom den kommunala kompetensen. Kommunernas och landstingens befogenheter följer av 2 kap. 1 § kommunallagen, enligt vilken kommuner och landsting själva får ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets område eller dess medlemmar och som inte skall handhas av enbart staten, annan kommun, annat landsting eller någon annan. Ett annat villkor är att det ingår i fullmäktiges uppgifter att fatta beslut i ett sådant ärende som initiativet avser. Fullmäktiges uppgifter framgår av kommunallagen, särskilt 3 kap. 9 §, och i andra författningar. Förutsättningarna för fullmäktige att anordna en folkomröstning skall således vara desamma oavsett om ärendet väckts av en ledamot i fullmäktige eller genom ett folkinitiativ.
Vi menar att fullmäktige på formella grunder skall pröva huruvida det ärende som folkinitiativet berör faller inom ramen för den kommunala kompetensen och är ett sådant ärende som fullmäktige skall fatta beslut om. Om dessa kriterier inte är uppfyllda skall fullmäktige avslå folkinitiativet. Ett sådant beslut kan överklagas genom laglighetsprövning.
Kontroll av folkinitiativets stöd
Om fullmäktige finner att ärendet faller inom ramen för den kommunala kompetensen och är ett sådant ärende som fullmäktige skall fatta beslut om, skall fullmäktige kontrollera att folkinitiativet har stöd av minst en tiondel av de röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmarna.
För att kunna beräkna detta behövs uppgift om det totala antalet röstberättigade i kommunen eller landstinget. Tidigare tog Riksskatteverket årligen fram en röstlängd som gällde från september
SOU 2001:48 Folkinitiativ till folkomröstning
419
månad och ett år framåt. Numera tas röstlängder fram endast inför varje val. Det innebär att röstlängden ibland kan vara aktuell men även att den kan vara upp till fyra år gammal. Att ta fram en ny röstlängd enbart för att kunna bedöma huruvida ett folkinitiativ har tillräckligt stor anslutning framstår emellertid som orimligt med hänsyn till kostnaden. Utgångspunkten för beräkningen bör därför vara senast framtagna röstlängd.
När folkinitiativet infördes framhöll regeringen att det ligger i sakens natur att initiativet skall vara skriftligt och innehålla initiativtagarnas namnteckningar, namnförtydliganden och uppgift om adresser. Detta för att det skulle vara möjligt att i tveksamma fall kontrollera att en viss person, vars namn fanns med på initiativet, verkligen skrivit under det.
Vidare framhölls att kommunen eller landstinget i normalfallet borde utgå från att endast behöriga personer undertecknat initiativet och inte låta hanteringen omgärdas av en alltför stor byråkrati. Eftersom folkinitiativets utformning inte innebar att fullmäktige måste ordna en folkomröstning, så ansågs rättssäkerhetskraven inte göra sig gällande med samma styrka som om fallet varit det motsatta.
Med ett förstärkt folkinitiativ ställs högre rättssäkerhetskrav. Det finns anledning att i större utsträckning kontrollera att de som undertecknat ett folkinitiativ är behöriga. Detta kan i normalfallet ske genom att ett större antal stickprov görs. Ett sätt att underlätta kontrollen och därigenom skapa större rättssäkerhet vore att kräva att initiativtagarna även skall ange sitt personnummer.
Vår bedömning är emellertid den att ett sådant krav skulle kunna urholka folkinitiativet. Det finns en risk att en del medborgare skulle avstå från att underteckna initiativet av rädsla för att uppgiften om personnumret inte skulle komma att hanteras på ett betryggande sätt. Ett sådant krav skulle sannolikt försvåra möjligheterna att väcka ett folkinitiativ.
Något formellt krav på att de som undertecknar ett folkinitiativ skall ange personnummer bör därför inte ställas upp. Om det skulle visa sig att det blir stora problem med att kontrollera behörigheten hos dem som undertecknat ett folkinitiativ, bör denna fråga övervägas på nytt.
Folkinitiativ till folkomröstning SOU 2001:48
420
Frågeställning och svarsalternativ i folkomröstningen
Om folkinitiativet inte avslås på någon av dessa grunder skall fullmäktige formulera frågeställningen och svarsalternativen. I vissa fall kan ämnet för folkomröstningen på ett enkelt sätt sammanfattas i en viss frågeställning. I andra fall kan det, som tidigare anförts, vara en komplicerad uppgift att formulera både frågeställningen och svarsalternativen på ett så tydligt sätt att resultatet kan fylla en reell rådgivande funktion i fullmäktiges fortsatta handläggning av ärendet. Det är angeläget att klargöra att det alltid är fullmäktige som fastställer frågeställning, svarsalternativ och röstsedlarnas utformning.
Vissa enkla frågeställningar bör kunna besvaras med ”ja” eller ”nej”, eller med ” alternativ A” eller ”alternativ B”. Detta är valtekniskt och beredningsmässigt okomplicerat. Men som tidigare redovisats är frågeställningarna många gånger komplicerade, och det skulle då vara värdefullt för beredningen att de röstberättigade valde mellan flera alternativ, till exempel ”A”, ”B” och ”C”. Vid behov finns också möjligheten att på röstsedeln med en kort text utveckla och nyansera alternativens innebörd. Om alternativen är begränsade till tre finns även en praktisk möjlighet att med sex olika valsedlar ge de röstberättigade en möjlighet att rangordna alternativen. Detta kan ge en mer nyanserad bild av de röstandes uppfattningar och prioriteringar.
Den närmare utformningen av svarsalternativen och röstsedlarna beror på frågeställningens karaktär och utformas därför av fullmäktige i varje enskilt fall. Det är naturligtvis en stor fördel för omröstningens genomförande och tolkningen av resultatet om detta beslut fattats med stor enighet i fullmäktige.
Tidsfrist för folkomröstning vid folkinitiativ
Ett folkinitiativ bör leda till att en folkomröstning hålls inom rimlig tid. De lokala folkomröstningar som genomförts har i regel hållits i samband med allmänna val. Det är uppenbart att det finns såväl praktiska som ekonomiska fördelar med en sådan samordning. De allmänna valen hålls numera endast vart fjärde år, vilket innebär att det kan bli en orimligt lång väntetid innan ett folkinitiativ leder till folkomröstning. Val till Europaparlamentet hålls vart femte år och innebär att det i viss utsträckning genomförs val även vid andra tidpunkter. Det finns dock inget samband mellan
SOU 2001:48 Folkinitiativ till folkomröstning
421
dessa valtillfällen; tidsskillnaden kommer därför att variera från ett par månader till ett par år.
Enligt Kommundemokratikommitténs bedömning bör folkomröstningen hållas inom skälig tid efter att folkinitiativet väcktes. Med skälig tid anser vi i detta fall att folkomröstningen normalt bör hållas inom ett år. Om det inom en begränsad tid efter att en sådan ettårsperiod förflutit skall hållas ett allmänt val, är det rimligt att folkomröstningen senareläggs så att den hålls i samband med detta allmänna val. För detta talar såväl ekonomiska skäl som möjligheten att få ett högre deltagande i folkomröstningen. Tidsutdräkten mellan folkinitiativets väckande och folkomröstningens genomförande bör dock inte i något fall överstiga 18 månader.
18.4.4 Kostnad för att anordna en folkomröstning
Kommunens eller landstingets kostnader för att genomföra en folkomröstning beror, som tidigare nämnts, framför allt på om den kan genomföras i samband med ett allmänt val eller om den genomförs vid en annan tidpunkt.
Vi har gjort översiktliga kalkyler över kostnaderna för att genomföra en folkomröstning i samband med ett allmänt val respektive vid en annan tidpunkt. I kalkylerna har vi använt tre exempel: 5 000, 50 000 respektive 1 000 000 röstberättigade. Ingångsvärdena bygger på uppgifter som lämnats av Riksskatteverket, Posten och tryckerier. För att kontrollera rimligheten i resultatet har vi jämfört kostnaderna för nyligen genomförda folkomröstningar i Göteborgs, Uddevalla och Heby kommuner.
Kalkylen för en folkomröstning i samband med ett allmänt val innefattar följande kostnader: tryckning av röstsedlar, tryckning och distribution av åttasidig informationsfolder, inköp av valkuvert samt sammanräkning och avtal med Posten om poströstning.
I kalkylen för folkomröstning vid en annan tidpunkt innefattas dessutom följande kostnader: ersättning till Valmyndigheten för framtagande av underlag för röstkort och röstlängd, tryckning av röstkort och röstlängd, distribution av röstkort och arvode till valförrättare och funktionärer. Dessa kostnader belastar inte kommunen eller landstinget om folkomröstningen genomförs i samband med ett allmänt val.
De angivna kostnaderna kan ses som minimikostnader. Visst extraarbete förutsätts kunna göras av ordinarie personal. Om
Folkinitiativ till folkomröstning SOU 2001:48
422
kommunen eller landstinget inte har tillgång till egna vallokaler tillkommer kostnader för sådana. Om kommunen eller landstinget vill göra mer omfattande informationsinsatser, och till exempel ordna debatter, tillkommer kostnader också för detta.
Resultatet av kalkylen redovisas i nedanstående tabell, där kostnaden anges i kronor per röstberättigad kommunmedlem. Mervärdesskatt ingår inte i kostnadsberäkningen.
Tabell 18:2 Kostnad per röstberättigad för att anordna en folkomröstning
Antal röstberättigade Vid allmänt val Vid annat tillfälle
5 000
11 kr
27 kr
50 000
8 kr
18 kr
1 000 000
8 kr
16 kr
423
19 Medborgerlig initiativrätt i fullmäktige
Kommitténs förslag:
Kommunfullmäktige får besluta att alla som är folkbokförda i kommunen skall ha rätt att väcka ärenden i kommunfullmäktige. Landstingsfullmäktige får besluta att alla som är folkbokförda i en kommun inom landstinget skall ha rätt att väcka ärenden i landstingsfullmäktige. Ett sådant initiativ kallas medborgarförslag. Ett medborgarförslag bör beredas så att fullmäktige kan fatta beslut inom ett år från det att medborgarförslaget väcktes. Om fullmäktige beslutar om medborgerlig initiativrätt skall arbetsordningen tillföras föreskrifter om hur medborgarförslag skall handläggas.
19.1 Vårt uppdrag
Kommundemokratikommittén har ett allmänt uppdrag att föreslå åtgärder som kan öka medborgarnas möjligheter till insyn och deltagande i den kommunala demokratin. Frågan om medborgerlig initiativrätt berörs inte explicit i direktiven, men har aktualiserats sedan regeringen till kommittén överlämnat skrivelser i ärendet från en kommun och ett landsting.
19.2 Bakgrund
19.2.1 Nuvarande reglering
Initiativrätten i fullmäktige regleras i 5 kap. 23 § kommunallagen. Ett ärende får väckas av en nämnd, en ledamot genom motion, revisorerna, en fullmäktigeberedning om fullmäktige har
Medborgerlig initiativrätt i fullmäktige SOU 2001:48
424
föreskrivit det och styrelser i vissa företag om fullmäktige har beslutat det för särskilda fall. Ett ärende om att hålla folkomröstning i en viss fråga kan vidare väckas av minst fem procent av de röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmarna genom ett folkinitiativ.
Enskilda kommun- och landstingsmedlemmar har, bortsett från möjligheten att medverka i ett folkinitiativ, inga formella möjligheter att väcka ärenden i fullmäktige. Den enskilde kommun- eller landstingsmedlemmen kan i och för sig skriva till kommunen eller landstinget och begära en åtgärd i en viss fråga. Det finns dock inget formellt krav på att en fråga som väckts på detta sätt skall tas upp som ett ärende i kommunen eller landstinget.
19.2.2 Demokratiutvecklingskommitténs förslag
I betänkandet På medborgarnas villkor – en demokratisk infrastruktur (SOU 1996:162) lämnade Demokratiutvecklingskommittén ett förslag till medborgerlig motionsrätt. I betänkandet föreslogs bland annat att det i kommunallagen skulle införas bestämmelser om motionsrätt för dem som är röstberättigade i fullmäktigevalet. Kommittén ansåg att detta skulle öka medborgarinflytandet och bidra till en fördjupad demokrati. En medborgerlig motionsrätt borde utformas på ett sätt som anknyter till de demokratiska traditionerna i Sverige. Inom hela föreningslivet finns, på alla nivåer utom den lägsta lokala nivån, en tradition av att kombinera förslagsrätt för medlemmar med beslutanderätt för valda representanter. Kommittén menade att motsvarande initiativrätt också borde ges medlemmar i kommuner och landsting, samtidigt som beslutanderätten ligger kvar hos den valda församlingen.
Demokratiutvecklingskommittén pekade vidare på att medborgerlig initiativrätt knyter an till en lång och betydelsefull tradition i den svenska folkstyrelsen. Efter införandet av 1862 års kommunalförordningar fattades beslut av kommunalstämman i de allra flesta kommuner. På stämman kunde alla röstberättigade medlemmar delta i överläggningar och beslut. När kommunerna under 1900talet successivt slogs samman och växte ersattes kommunalstämman med representativ demokrati. I de nya större kommunerna gav medlemmarna sina förtroendevalda ”fullmakt” att fatta beslut på deras vägnar. När 1953 års kommunallag trädde i kraft år
SOU 2001:48 Medborgerlig initiativrätt i fullmäktige
425
1955 avskaffades slutligen kommunmedlemmarnas initiativ- och beslutanderätt.
Kommunsammanläggningarna var en del av en allmän social och ekonomisk politik som syftade till att bygga ett välfärdssamhälle. Såväl politiska som praktiska skäl talade för att beslutanderätten i de allt större kommunerna skulle utövas av en folkvald församling. Men när den kommunala direktdemokratin ersattes av en representativ demokrati försvann inte bara kommunmedlemmarnas beslutanderätt utan också deras initiativrätt. De valda representanterna fick inte bara rätten att besluta utan också en exklusiv initiativrätt. Denna förändring genomfördes utan någon större debatt. Så behöver det emellertid, enligt Demokratiutvecklingskommitténs uppfattning, inte nödvändigtvis fungera i en representativ demokrati. Detta är uppenbart om man jämför med hur föreningslivet kombinerar representativt beslutsfattande med initiativrätt för föreningsmedlemmar.
Vad gäller utformningen av motionsrätten anförde Demokratiutvecklingskommittén i huvudsak följande. För att förenkla hanteringen och göra det möjligt att behandla olika motioner inom samma ämnesområde vid samma tillfälle skulle ett eller två datum per år kunna sättas ut som sista motionsdag. Det bör dock vara en uppgift för varje kommun att utforma de detaljerade föreskrifter som behövs för handläggningen av motionerna. En motion skall kunna undertecknas av ett flertal röstberättigade kommunmedlemmar. Enligt kommunallagen bör motioner beredas så att fullmäktige kan fatta beslut inom ett år från det att motionen väcktes. Detsamma bör gälla för de motioner som väcks av medborgare som inte sitter i fullmäktige.
19.2.3 Remissvar på Demokratiutvecklingskommitténs förslag
Demokratiutvecklingskommitténs betänkande remitterades av dåvarande Inrikesdepartementet till ett flertal kommuner, myndigheter och organisationer.
Av de 21 kommuner som yttrade sig i frågan var sju för förslaget, tio emot och fyra tveksamma. I en enkät som tidningen
Kommunaktuellt gjorde bland kommunstyrelseordföranden i samband med att betänkandet lämnades var 29 procent positiva och 64 procent negativa till medborgerlig motionsrätt (Kommunaktuellt 1996/34).
Medborgerlig initiativrätt i fullmäktige SOU 2001:48
426
Stockholms kommun menade i sitt remissvar att det är praktiskt omöjligt att ge alla kommuninvånare motionsrätt till fullmäktige. Däremot avsåg man att inleda försök med att ge medborgarna i de olika stadsdelarna möjlighet att få frågor behandlade i stadsdelsnämnderna. Bland de kommuner som motsatte sig förslaget var det viktigaste argumentet att det skulle innebära en ökad arbetsbelastning. Några kommuner ansåg också att förslaget skulle urholka den representativa demokratin. Vissa kommuner menade även att förslaget borde utredas ytterligare och att det i första hand kunde införas på försök i frivilliga kommuner.
Flera organisationer, däribland Folkrörelserådet, Folkbildningsförbundet, Hem och skola, LO, Hyresgästernas Riksförbund, SIOS – Samarbetsorgan för etniska organisationer i Sverige – samt Barnombudsmannen tillstyrkte förslaget. LO menade att förslaget skulle innebära en möjlighet för medborgarna att inte bara påverka den politiska dagordningen utan också det politiska beslutsfattandet. Det skulle vidare kunna öka det medborgerliga utrymmet och deltagandet under mandatperioden. Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet avstyrkte förslaget. De menade i huvudsak att medborgerlig motionsrätt är främmande för den representativa demokratin och påpekade att det går att väcka en fråga genom att skriva till en nämnd eller en styrelse i en kommun.
Demokratiutvecklingskommitténs förslag ledde inte till någon proposition från regeringen i ämnet.
19.2.4 Medborgerlig initiativrätt i Finland
I Finland infördes medborgerlig initiativrätt i kommunerna år 1976. Bestämmelsen återfinns i dag i 4 kap. 28 § i den finska kommunallagen från år 1995. I regeringens proposition om ny kommunallag (RP 192/1994) framhölls att ett syfte med bestämmelsen var att skapa förutsättningar för direkt deltagande jämsides med den traditionella representativa demokratin.
Initiativrätten innebär att kommuninvånarna har rätt att komma med initiativ till kommunen i frågor som rör kommunens verksamhet. Initiativtagaren skall informeras om de åtgärder som vidtagits med anledning av ett initiativ. Dessutom skall fullmäktige minst en gång om året underrättas om de initiativ som tagits i frågor som hör till fullmäktiges befogenhet och om vilka åtgärder som har vidtagits med anledning av initiativen.
SOU 2001:48 Medborgerlig initiativrätt i fullmäktige
427
Om antalet initiativtagare i en fråga som hör till fullmäktiges befogenhet motsvarar minst två procent av kommunens röstberättigade invånare, skall frågan tas upp till behandling i fullmäktige inom sex månader efter att den väckts.
Lagen anger inte någon tidsfrist inom vilken information om vidtagna åtgärder skall ha redovisats för initiativtagarna. Enligt propositionen skall detta ske inom skälig tid. Initiativet behöver inte vara slutbehandlat när informationen ges. Enligt god förvaltningssed ställs det krav på att även initiativets beräknade handläggningstid meddelas till initiativtagaren. Hur ett medborgarinitiativ behandlas beror på vad ärendet avser. Detta innebär att det inte alltid är fullmäktige som behandlar initiativet. Det är vanligare att det behandlas av kommunstyrelsen, en nämnd eller någon annan kommunal instans.
Statsvetaren Stefan Sjöblom redovisade i en avhandling år 1988 vissa erfarenheter av medborgarinitiativet. I enkätundersökningar av medborgardeltagande brukar omkring fem till sex procent av invånarna uppge att de utnyttjat initiativrätten. Initiativen tas dock inte enbart av enskilda individer utan också av föreningar och lokala organisationer. Initiativ förekommer oftare i större kommuner än i mindre; i små kommuner upplevs direkta kontakter med tjänstemän och förtroendevalda som ett effektivare sätt att påverka. Initiativrätten förefaller inte ha skapat några problem för de politiska partierna, eftersom medborgarinitiativet uppfattas som en opolitisk kanal för att föra fram krav och förslag i relativt konkreta frågor. Politiska lokalorganisationer som har försökt utnyttja initiativrätten för sina egna syften har inte varit särskilt framgångsrika (Sjöblom 1988).
Det saknas aktuella undersökningar av omfattning och erfarenheter av initiativrätten i Finland. Enligt Finlands Kommunförbund utnyttjas initiativrätten generellt sett i förhållandevis begränsad utsträckning, men det varierar mellan olika kommuner. De initiativ som tagits handlar i stor utsträckning om trafik- och vägfrågor. Omkring hälften av initiativen har tagits av enskilda individer, medan resten har tagits av olika föreningar, till exempel föräldraföreningar och boendeföreningar.
Medborgerlig initiativrätt i fullmäktige SOU 2001:48
428
19.2.5 Medborgarförslag till stadsdelsnämnder
Stockholms och Malmö kommuner har en indelning i stadsdelsnämnder respektive stadsdelsfullmäktige. I stadsdelen Norrmalm (ca 59 000 invånare) i Stockholm och stadsdelen Fosie (ca 37 000 invånare) i Malmö har det sedan år 1997 varit möjligt att lämna in medborgarförslag till stadsdelsnämnden respektive stadsdelsfullmäktige. Denna verksamhet utvärderades år 1999 i en studie från Förvaltningshögskolan i Göteborg (Mårtensson 1999).
De viktigaste slutsatserna av denna studie var att möjligheten att lämna medborgarförslag givit medborgarna möjlighet till ett betydligt större inflytande än tidigare. Däremot hade medborgarna endast i begränsad utsträckning utnyttjat denna möjlighet. I genomsnitt har ett till tre medborgarförslag lämnats varje månad till dessa stadsdelsnämnder.
I studien framgår också att medborgarförslagen lett till en konstruktiv dialog mellan förslagsställarna och de förtroendevalda. Denna dialog brukar föras muntligt under den offentliga delen av nämndens sammanträde.
Enligt studien är det kanske mest påtagliga resultatet att många goda förslag väckts som troligen inte hade kommit fram om inte möjligheten till medborgarförslag funnits. Man har ibland hittat både billigare och bättre lösningar på olika frågor genom medborgarförslagen.
I studien framhålls att det kan bli svårt att hinna handlägga alla medborgarförslag om antalet skulle öka kraftigt. Några tecken på en sådan ökning finns dock inte, utan antalet medborgarförslag är relativt begränsat. I studien framhålls att det begränsade antalet medborgarförslag kan ha flera orsaker och inte behöver tolkas negativt. Det kan bero på att möjligheten att lämna medborgarförslag inte är känd bland invånarna, men det kan också vara ett tecken på att medborgarna är nöjda.
Kommundemokratikommittén har under våren 2001 inhämtat aktuella uppgifter om omfattning och erfarenheter av medborgarförslag från Norrmalm i Stockholm och Fosie i Malmö. Motsvarande uppgifter har inhämtats även från Frölunda (ca 12 000 invånare) i Göteborg och Älvsjö (ca 20 000 invånare) i Stockholm, som infört möjlighet att lämna medborgarförslag efter att ovannämnda studie genomfördes.
I stadsdelen Norrmalm har antalet medborgarförslag ökat. Under år 2000 lämnades det in cirka 53 förslag, medan det under
SOU 2001:48 Medborgerlig initiativrätt i fullmäktige
429
första kvartalet år 2001 inkom över 30 förslag. Förslagen rör främst trafik- och stadsplanefrågor. Stadsdelsnämnden och förvaltningen har utvecklat rutiner för att hantera förslagen, vilka innebär att de i regel behandlas under den månad som de kommer in eller månaden därefter. Spridningen av förslagsställare har hittills varit god. Flertalet av medborgarförslagen lämnas på ett särskilt formulär som finns tillgängligt på stadsdelens webbplats. Arbetsbelastningen på förvaltningen har ökat men hittills inte krävt någon resursförstärkning. Erfarenheterna är enligt uppgift övervägande positiva, och möjligheten att väcka medborgarförslag är uppskattad av invånarna. Det är inte ovanligt att förslagen accepteras av nämnden.
I stadsdelen Fosie har varje år lämnats in drygt tio medborgarförslag. Antalet har varit relativt konstant sedan möjligheten att lämna förslag infördes. Förslagen har främst berört den fysiska miljön och handlat om till exempel trafik och parkskötsel. Handläggningen av förslagen går enligt uppgift snabbt. Så fort ett förslag har kommit in lämnas det till den ansvarige politikern som etablerar kontakt med förslagsställaren. Spridningen av förslagsställare och mängden förslag har varit lägre än vad man förväntat. Eftersom antalet förslag har varit begränsat har möjligheten att lämna medborgarförslag inte inneburit någon större arbetsbörda för förvaltningen.
I stadsdelen Frölunda öppnades möjligheten att lämna medborgarförslag under år 2000, i samband med att stadsdelsnämnden antog ett demokratiprogram. Under första kvartalet år 2001 inkom omkring 20 medborgarförslag. Dessa handlade i stor utsträckning om den fysiska miljön.
Förslagen kan lämnas på ett särskilt formulär som finns tillgängligt på stadsdelens webbplats. Eftersom verksamheten är nystartad är erfarenheterna begränsade, och bland invånarna är kännedomen om möjligheten att lämna medborgarförslag ännu tämligen begränsad.
I stadsdelen Älvsjö öppnades möjligheten att lämna medborgarförslag i september år 2000. Under resten av året inkom 35 förslag, och under första kvartalet år 2001 inkom 34 förslag. De flesta förslagen har rört trafik-, park- och naturfrågor. För att behandla förslagen planerar stadsdelsnämnden att bilda en särskild arbetsgrupp. Inget förslag har dock lett till något konkret beslut ännu. Liksom i Norrmalm och i Frölunda finns ett formulär för medborgarförslag tillgängligt på stadsdelens webbplats. De hittills
Medborgerlig initiativrätt i fullmäktige SOU 2001:48
430
gjorda erfarenheterna är begränsade. Det finns planer på att ge invånarna mer information om möjligheten att lämna förslag.
Sammanfattningsvis tycks antalet medborgarförslag följa en svagt ökande trend. Det är emellertid troligt att många kommunmedlemmar inte känner till möjligheten att lämna medborgarförslag. De lokala nämnderna har utformat effektiva rutiner för handläggningen av medborgarförslag. Den ökade arbetsbelastningen är praktiskt hanterbar så länge antalet medborgarförslag är förhållandevis begränsat. Några problem med ”okynnesförslag” har inte rapporterats. Frågor som rör den lokala miljön tycks dominera bland förslagen, vilka i ganska stor utsträckning lämnas på särskilda formulär som finns tillgängliga på kommundelens webbplats.
19.3 Överväganden kring medborgerlig initiativrätt
Frågan om medborgerlig initiativrätt reser ett antal viktiga frågeställningar. I debatten har fokuserats främst på tre områden: medborgarnas delaktighet, den representativa demokratin och kommunernas och landstingens arbetsbelastning. Det är angeläget att överväga vilka effekterna skulle bli på samtliga dessa områden.
19.3.1 Medborgarnas delaktighet
Medborgerlig initiativrätt har beskrivits som ett sätt att minska avståndet mellan väljare och valda. Rätten att initiera ett ärende i fullmäktige väger förstås betydligt tyngre än möjligheten att skriva ett brev eller ringa ett telefonsamtal. Initiativrätten kan sägas ha ett symboliskt värde. En annan fråga är om den har ett reellt värde. Detta beror givetvis på hur en medborgerlig initiativrätt skulle hanteras av den folkvalda församlingen.
Om i princip alla medborgerliga initiativ skulle avslås, kommer kritiken, som talar om skendemokrati och som drabbat folkinitiativet, att riktas även mot en medborgerlig initiativrätt. Å andra sidan är andelen bifallna medborgarinitiativ knappast ett entydigt mått på en väl fungerande demokrati. Det är snarare medborgarnas möjlighet till inflytande över dagordningen och de politiska partiernas förmåga att ta till sig medborgarinitiativen som avgör reformens värde. Dessutom är det naturligtvis också positivt om goda förslag kommer fram som annars aldrig hade väckts.
SOU 2001:48 Medborgerlig initiativrätt i fullmäktige
431
Demokratiutvecklingskommittén framhöll att medborgaren som motionerar engagerar sig i hela processen: från att motionen skrivs, över beredning och beslut fram till att protokollet justeras och eventuell åtgärd vidtas. Kommittén pekade också på ett troligt scenario där medborgare, som en del av det demokratiska livet, tillsammans diskuterar och utformar motioner. Detta kan naturligtvis vara en positiv effekt som bidrar till att öka medborgarnas delaktighet.
19.3.2 Representativ demokrati
Det finns i princip två olika uppfattningar om hur medborgerlig initiativrätt förhåller sig till den representativa demokratin. Enligt den ena uppfattningen innebär representativ demokrati att såväl initiativrätt som beslutanderätt skall ligga exklusivt hos de förtroendevalda. Enligt den andra uppfattningen innebär den representativa demokratin att beslutanderätten ligger hos de valda representanterna, men att initiativrätten inte är förbehållen dessa. Dessa två uppfattningar ligger närmast dem som av Demokratiutredningen beskrevs som en elitistisk respektive deltagardemokratisk demokratisyn.
En viktig fråga är vilka effekter en medborgerlig initiativrätt skulle ha på den representativa demokratin. Enligt kritikerna av medborgerlig initiativrätt skulle denna öppna en väg till inflytande vid sidan av den representativa demokratin. Medborgarna får en möjlighet att ”runda” de politiska partierna. Medborgarnas intresse för partipolitiken skulle riskera att sjunka ytterligare om det blir möjligt att föra fram förslag utan att ens ta kontakt med partierna eller med enskilda förtroendevalda. Detta skulle riskera att urholka den representativa demokratin.
Enligt anhängarna till medborgerlig initiativrätt skulle denna leda till ett ökat engagemang i kommunal- och landstingspolitiska frågor och fler diskussioner mellan valen bland medborgare, i lokaltidningen och på Internet. Om partierna är beredda att både delta i dessa diskussioner och att ta till sig av dem, skulle en sådan initiativrätt gynna partierna och den representativa demokratin. Konkret kan det till exempel handla om att ta kontakt med medborgare eller medborgargrupper som tagit initiativ för att inleda en dialog med dem. Enligt denna uppfattning är det alltså snarast partiernas agerande som avgör vilken effekten blir. En annan effekt
Medborgerlig initiativrätt i fullmäktige SOU 2001:48
432
som framhållits är att en medborgerlig initiativrätt kan bidra till att vitalisera fullmäktige och locka fler åhörare, vilket i sin tur skulle kunna öka intresset för kommunal- och landstingspolitiken och för de politiska partierna.
19.3.3 Kommunernas och landstingens arbetsbelastning
Att behandla ett medborgarförslag innebär alltid en viss arbetsinsats för kommunen eller landstinget, även om den självklart varierar beroende på förslagets innehåll. Hur mycket arbetsbelastningen skulle öka om en medborgerlig initiativrätt infördes är omöjligt att beräkna. Det beror helt på antalet initiativ och på deras karaktär. Hur stor arbetsbelastningen blir av de motioner som fullmäktiges ledamöter lämnar in i dag går av samma skäl inte heller att beräkna i förväg. Detta är således en osäkerhetsfaktor.
Samtidigt bör framhållas att införandet av en medborgerlig initiativrätt rimligen måste syfta till att ett antal initiativ faktiskt skall tas, i annat fall skulle en sådan reform vara tämligen meningslös. I syftet ligger alltså en presumtion om ett antal medborgarinitiativ och därmed en ökad arbetsinsats för kommunen eller landstinget. Att arbetsbelastningen i viss utsträckning kommer att öka och att detta tar vissa resurser i anspråk är naturligt.
Den angelägna frågan är emellertid hur en sådan ökad arbetsbelastning kan hanteras på ett sätt som innebär att medborgarinitiativen behandlas seriöst, utan att det leder till orimliga kostnader.
Innan fullmäktige avgör ett ärende skall det ha beretts. Med beredning menas att ett ärende skall förberedas så att ett beslut kan fattas av fullmäktige som är grundat på både fakta och kännedom om ekonomiska, sociala, politiska och andra konsekvenser. I beredningsarbetet ingår både probleminventering, materialinsamling, bearbetning av materialet, redovisning av olika beslutsalternativ och deras konsekvenser samt förslag till beslut. Detta arbete utförs huvudsakligen av tjänstemän, men även förtroendemannaberedning förekommer.
Som tidigare nämnts beror beredningens omfattning på ärendets karaktär, men det ligger också i sakens natur att beredningsarbetet i ett visst ärende kan göras mer eller mindre omfattande och utförligt. Det är de förtroendevalda som har det yttersta ansvaret för beredningen och som avgör om beslutsunderlaget är tillfyllest.
SOU 2001:48 Medborgerlig initiativrätt i fullmäktige
433
Inom ramen för beredningsplikten finns alltså utrymme att bereda ärenden på olika sätt. Det finns inget som hindrar att vissa initiativ bereds summariskt, att vissa initiativ samlas ihop och bereds ”i klump” eller att man låter omfattningen av beredningen påverkas av huruvida ärendet är väckt av en kommun- eller landstingsmedlem eller ett större antal medlemmar. De närmare formerna för beredningsarbetet måste bestämmas av varje kommun och landsting. Givetvis skall grundläggande kvalitetskrav alltid iakttas i beredningsarbetet. Fullmäktige kan i sin arbetsordning ta in föreskrifter om handläggning av medborgarförslag.
19.3.4 Sammanfattning av överväganden
Sammantaget anser Kommundemokratikommittén att när det gäller medborgarnas delaktighet, den representativa demokratin samt kommunernas och landstingens arbetsinsatser, väger de skäl som talar för en medborgerlig initiativrätt tyngre än de skäl som talar emot. En medborgerlig initiativrätt kan bidra till att förena den representativa demokratin med en stärkt deltagardemokrati. En medborgerlig initiativrätt kan bidra till att vitalisera fullmäktige och tillföra deliberativa kvaliteter till den lokala demokratin. Den ökade arbetsbelastning som en medborgerlig initiativrätt skulle kunna innebära för kommunerna och landstingen framstår inte som orimlig.
19.4 Kommuner med kommundelsnämnder
Det finns emellertid mycket som talar för att en medborgerlig initiativrätt till fullmäktige kan bli praktiskt svårgenomförbar i större kommuner. I remissvaret på Demokratiutvecklingskommitténs betänkande pekade Stockholms kommun på de praktiska svårigheterna att ge medborgare motionsrätt i fullmäktige. Man framhöll att medborgarna i stället skulle kunna lämna förslag till stadsdelsnämnden.
Möjligheten att lämna ett förslag till en stadsdelsnämnd har inte samma symboliska betydelse som möjligheten att väcka ärenden i fullmäktige. Stadsdelsnämnden handlägger dessutom endast vissa typer av ärenden. Möjligheten att lämna medborgarförslag till en stads- eller kommundelsnämnd framstår emellertid, inte minst av praktiska skäl, som en rimlig avvägning i stora kommuner. De
Medborgerlig initiativrätt i fullmäktige SOU 2001:48
434
erfarenheter som finns från bland annat Norrmalm i Stockholm och Fosie i Malmö är också i huvudsak goda. De överväganden vi gjort ovan angående medborgarnas delaktighet, den representativa demokratin och kommunernas arbetsinsatser överensstämmer i allt väsentligt med en förslagsrätt till stads- och kommundelsnämnder.
Det finns i dag ingenting som hindrar en stads- eller kommundelsnämnd att behandla av medborgare insända skrivelser som ärenden. Någon lagändring i det avseendet är således inte nödvändig. Skall en medborgerlig initiativrätt till en stads- eller kommundelsnämnd ha en positiv effekt på medborgarnas delaktighet bör den emellertid konkretiseras och tydliggöras. Det räcker inte med att konstatera att varje medborgare har rätt att skicka en skrivelse till nämnden. I Norrmalm och i Fosie är medborgarna garanterade att få upp ärendet på nämndens dagordning för en politisk behandling. Utan en sådan förpliktande bestämmelse är medborgarna beroende av de förtroendevaldas goda vilja för att få en skrivelse upptagen till behandling.
Stads- och kommundelsnämnder har goda möjligheter att skapa sina egna rutiner för hantering av medborgarinitiativ. Dessa kan innebära att nämnden bestämmer sig för att medborgarna får väcka ärenden i nämnden, att nämnden fastställer regler för hur sådana ärenden skall hanteras och beredas samt att nämnden informerar medborgarna om möjligheten att väcka initiativ. Om ett ärende i en kommunal fråga inte ligger inom nämndens kompetensområde, men det vid den politiska behandlingen framkommer att nämnden instämmer i förslagsställarens yrkanden, kan nämnden själv föra detta ärende vidare till fullmäktige.
19.5 Ökat intresse för medborgerlig initiativrätt
Frågan om medborgerlig initiativrätt har diskuterats i olika sammanhang, inte minst i anslutning till Demokratiutvecklingskommitténs förslag. Under senare år har ett ökat intresse för någon form av medborgerlig initiativrätt vuxit fram. Önskemål om att få genomföra försöksverksamhet med medborgerlig motionsrätt har i skrivelser till Justitiedepartementet framförts av Karlskrona kommun och Jämtlands läns landsting.
Kalix kommun har infört en rätt för alla som bor i kommunen att lämna medborgarförslag till fullmäktige. Kommunallagens regler innebär dock att medborgarförslagen måste behandlas innan
SOU 2001:48 Medborgerlig initiativrätt i fullmäktige
435
fullmäktiges sammanträde öppnas. Detta framstår inte som ändamålsenligt och talar för att reglerna bör ändras så att medborgarförslagen kan behandlas under sammanträdet.
Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet avstyrkte år 1997 Demokratiutvecklingskommitténs förslag om medborgerlig motionsrätt. I det remissvar som organisationerna gemensamt lämnade på Demokratiutredningens betänkande (SOU 2000:1) framhölls emellertid att det i dag finns kommuner och landsting som på försök vill införa motionsrätt eller andra former av direktkontakt, att de hinder som finns bör omprövas och att staten bör öppna möjligheterna för lokalt och regionalt experimenterande.
I en urvalsundersökning riktad till kommunalt förtroendevalda, som Svenska Kommunförbundet nyligen låtit göra, ställdes frågor om politikernas inställning till olika förslag att reformera demokratin. Ett av förslagen gick ut på att ge alla väljare i kommunen förslagsrätt till kommunfullmäktige. Undersökningen visade att det var fler förtroendevalda som var positiva (45 procent) än som var negativa (37 procent) till förslaget. Övriga tog inte ställning (Svenska Kommunförbundet 2000c).
I den undersökning om medborgarnas uppdragsvillighet som Kommundemokratikommittén har gjort och som närmare redovisats i kapitel 5, ställdes också följande fråga: ”Om det skulle vara möjligt för kommuninvånare att lägga förslag/motioner i olika frågor direkt till kommunfullmäktige, skulle du då använda dig av denna möjlighet?” På denna fråga svarade 48 procent ja och 21 procent nej. Övriga var tveksamma. Även om detta resultat kan innehålla en viss överskattning, tyder det ändå på att det finns ett stort folkligt intresse för en medborgerlig initiativrätt.
19.6 En medborgerlig initiativrätt bör införas
Kommundemokratikommittén har identifierat ett tydligt och ökat intresse för en reform som ger kommun- och landstingsmedlemmar möjlighet att väcka ärenden i fullmäktige. En genomgång av effekterna med avseende på medborgarnas delaktighet, den representativa demokratin och kommunernas och landstingens arbetsbelastning, visar att en sådan initiativrätt har både för- och nackdelar. Sammantaget är det vår bedömning att fördelarna är klart övervägande. De nackdelar som kan befaras är inte så stora att
Medborgerlig initiativrätt i fullmäktige SOU 2001:48
436
de rimligen kan anses utgöra skäl att förhindra de kommuner och landsting som vill införa en medborgerlig initiativrätt att göra detta.
Ett annat skäl att införa medborgerlig initiativrätt är att det kan leda till att bra förslag kommer fram. Inte minst erfarenheterna från de stadsdelsnämnder som inrättat en möjlighet att lämna medborgarförslag visar att goda förslag väckts som antagligen inte hade kommit fram utan en sådan möjlighet.
I våra allmänna överväganden i kapitel 2 framhöll vi att utvecklingen av den lokala demokratin i första hand är en fråga för kommunerna och landstingen och att det inte finns en demokratimodell som passar alla. Kommundemokratikommittén vill möjliggöra för kommuner och landsting att utveckla den lokala demokratin utifrån lokala förhållanden och medborgarnas önskemål. Vi föreslår därför att kommunallagen tillförs en bestämmelse som gör det möjligt för fullmäktige att bestämma att ärenden får väckas av kommun- och landstingsmedlemmar.
Det är också vår bedömning att reformen har störst förutsättningar att bli framgångsrik i de kommuner och landsting där fullmäktige anser att medborgerlig initiativrätt kan vara ett bra sätt att öka medborgarnas delaktighet och få fram nya förslag inom det kommunala området respektive landstingsområdet.
19.7 Den närmare utformningen av förslaget
Alla kommun- och landstingsmedlemmar som är folkbokförda i kommunen eller i en kommun inom landstinget skall ha initiativrätt i fullmäktige om fullmäktige så beslutar. Initiativrätten skall emellertid inte vara någon obligatorisk rättighet. Varje fullmäktigeförsamling beslutar om medlemmarna i kommunen respektive landstinget skall ha initiativrätt.
Initiativrätten kan, som tidigare nämnts, utövas av en nämnd, en ledamot, revisorerna, en fullmäktigeberedning och av styrelser i vissa företag om fullmäktige har beslutat det för särskilda fall. Om ett initiativ tas av en ledamot skall det ske genom en motion. De initiativ som tas av kommun- eller landstingsmedlemmar som inte är ledamöter bör särskiljas från motioner och i stället benämnas medborgarförslag.
Möjligheten att lämna medborgarförslag bör inte begränsas till dem som är röstberättigade, utan tillkomma alla kommun- och
SOU 2001:48 Medborgerlig initiativrätt i fullmäktige
437
landstingsmedlemmar som är folkbokförda i kommunen respektive i en kommun inom landstinget. En av Kommundemokratikommitténs uppgifter är att lämna förslag till åtgärder som kan göra barn och ungdomar mer delaktiga i den kommunala demokratin. En initiativrätt som tillkommer även barn och ungdomar bör i hög grad kunna bidra till detta och även ha den effekten att barn och ungdomar får bättre kunskaper om hur den kommunala politiken och förvaltningen fungerar. Detta är huvudskälet till att initiativrätten inte bör begränsas till de röstberättigade kommun- och landstingsmedlemmarna.
Om initiativrätten tillkommer alla kommun- och landstingsmedlemmar som är folkbokförda i kommunen respektive i en kommun inom landstinget innebär det att personer med utländsk bakgrund, som ännu inte fått rösträtt, kommer att ha initiativrätt. Kommittén för medborgarskapskrav har i sitt betänkande Medborgarskapskrav i svensk lagstiftning (SOU 2000:106) föreslagit att alla folkbokförda i Sverige som har fyllt 18 år skall ha rösträtt i kommunal- och landstingsval. Kommundemokratikommittén har i kapitel 10 instämt i detta förslag. Gentemot de föreslagna nya reglerna innebär förslaget om initiativrätt för alla kommun- och landstingsmedlemmar som är folkbokförda i kommunen respektive i en kommun inom landstinget således ingen avvikelse.
Initiativrätten föreslås omfatta endast de medlemmar som också är folkbokförda i kommunen respektive i en kommun som ingår i landstinget. Som medlem i en kommun räknas även den som äger fast egendom i kommunen eller är taxerad till kommunalskatt där. Vi anser att initiativrätten bör begränsas till de medlemmar som stadigvarande bor i kommunen.
Ett medborgarförslag skall kunna undertecknas av en eller flera kommun- eller landstingsmedlemmar. Möjligheten att samla ett flertal kommun- eller landstingsmedlemmar bakom ett medborgarförslag är viktig, eftersom den kan leda till samtal och diskussioner om kommunal- och landstingspolitiken bland medborgarna. Den ger också medborgarna en möjlighet att ge initiativen en större tyngd genom att redovisa ett stort folkligt stöd. Den medborgerliga initiativrätten bör exklusivt tillkomma kommun- och landstingsmedlemmar och inte föreningar, sammanlutningar, råd eller olika slags organisationer. Däremot finns det naturligtvis inget som hindrar att det i medborgarförslaget anges att yrkandena har stöd av till exempel en organisation eller en förening.
Medborgerlig initiativrätt i fullmäktige SOU 2001:48
438
Den som har lämnat ett medborgarförslag skall inte ha någon automatisk yttranderätt när ärendet behandlas i fullmäktige. Utomståendes medverkan i fullmäktiges överläggningar regleras i 5 kap. 21 § kommunallagen. Enligt denna avgör fullmäktige om andra än ledamöter skall ha rätt att delta i överläggningarna. Någon ändring av denna bestämmelse föreslås inte.
Bestämmelsen i 5 kap. 21 § kommunallagen öppnar formellt en möjlighet för fullmäktige att tillåta att även andra än fullmäktiges ledamöter deltar i överläggningarna. Lagstiftarens avsikt har emellertid inte varit att fullmäktige skall ge närvarande kommuneller landstingsmedlemmar en generell yttranderätt, utan främst att ge fullmäktige frihet att bestämma över vilka som skall få yttra sig. Det föreligger således inget hinder för fullmäktige att föreskriva att den som väckt ett medborgarförslag skall ha rätt att yttra sig i ärendet.
Enligt 5 kap. 25 § kommunallagen skall fullmäktige besluta i alla ärenden som väckts i fullmäktige. Enligt 5 kap. 26 § kan ett ärende avgöras av fullmäktige först sedan det beretts av en nämnd eller av en fullmäktigeberedning. Dessa bestämmelser kommer att gälla även ärenden som väckts i fullmäktige genom medborgarförslag.
Som tidigare nämnts beror emellertid omfattningen av beredningen på ärendets karaktär. Det ligger i sakens natur att beredningsarbetet i olika ärenden kan göras mer eller mindre omfattande och utförligt. Detta står inte i motsats till att vissa grundläggande kvalitetskrav skall iakttas. Det är de förtroendevalda som har det yttersta ansvaret för beredningen och som avgör om beslutsunderlaget är tillfyllest.
Några närmare föreskrifter om beredning av medborgarförslag bör inte föras in i kommunallagen utan fastställas av varje kommun respektive landsting. Om fullmäktige föreskriver att ärenden får väckas genom medborgarförslag, skall därför föreskrifter om handläggningen av dessa tas in i fullmäktiges arbetsordning.
Kommunallagens regler om beredningsfrist för motion bör gälla också för beredning av ett medborgarförslag. Det innebär att medborgarförslag normalt bör beredas så att fullmäktige kan fatta beslut inom ett år från det att förslaget väcktes.
439
20 Utökad medborgerlig insyn
Kommitténs förslag:
Om en kommun eller ett landsting sluter avtal med någon annan än ett kommunalt aktiebolag eller en kommunal stiftelse om att utföra en kommunal angelägenhet, skall allmänheten tillförsäkras insyn i den verksamhet i vilken angelägenheten utförs.
Allmänhetens insyn skall, med beaktande av de enskildas intressen, ges en omfattning som är rimlig med hänsyn till verksamhetens art, allmänhetens intresse av hur verksamheten utförs samt omständigheterna i övrigt.
Allmänhetens rätt till insyn i verksamheten skall inte avse handlingar hos entreprenören. Insynen möjliggörs i stället genom att kommunen eller landstinget i entreprenadavtalet kommer överens med entreprenören om att vissa uppgifter skall lämnas till kommunen respektive landstinget. Allmänhetens insyn tillgodoses genom att de uppgifter som lämnas kommer att utgöra allmän handling hos kommunen eller landstinget.
Den som är huvudman för en fristående förskoleklass, grundskola, särskola, gymnasieskola eller gymnasiesärskola som enligt beslut av Skolverket har rätt till kommunalt bidrag, skall regelbundet lämna sådan information till Skolverket, som behövs för att ge allmänheten insyn i skolverksamheten. Närmare föreskrifter om vad informationen bör innehålla skall utfärdas av Skolverket eller annan myndighet. Allmänhetens insyn tillgodoses genom att den information som lämnas kommer att utgöra allmän handling hos Skolverket. För att underlätta tillgängligheten till denna information skall Skolverket skicka en kopia av handlingarna till den kommun där skolan är belägen.
Utökad medborgerlig insyn SOU 2001:48
440
Kommitténs bedömning:
Om en skolhuvudman inte fullgör sin informationsskyldighet bör en sanktionsmöjlighet finnas i form av vitesföreläggande eller återkallande av rätten till bidrag. Den närmare utformningen av sådana sanktionsmöjligheter bör utredas av Skollagskommittén.
20.1 Vårt uppdrag
Kommittén har tolkat sitt uppdrag på följande sätt. Kommittén skall föreslå åtgärder för att garantera medborgerlig insyn i verksamheter som kommuner och landsting lägger ut på entreprenad. Förslagen skall även innefatta föreningsdriven och kooperativ verksamhet samt åtgärder som garanterar medborgerlig insyn i bidragsberättigad verksamhet som drivs av fristående skolor, enskild förskoleverksamhet och enskild skolbarnsomsorg. Utgångspunkten skall vara att medborgarnas möjligheter till insyn i den kommunala verksamheten inte skall vara beroende av på vilket sätt kommuner och landsting väljer att organisera sin verksamhet eller bedriva sitt arbete. En avvägning skall göras mellan å ena sidan krav på offentlighet och å andra sidan berättigade krav på sekretess och tystnadsplikt som kan motiveras inom olika verksamheter.
20.2 Insyn i kommunala entreprenader
20.2.1 Bakgrund
Gällande regler för insyn i kommunal verksamhet
Den medborgerliga insynen i kommunal verksamhet tillgodoses genom offentlighetsprincipen. En viktig del av denna princip är handlingsoffentligheten, vilken regleras i tryckfrihetsförordningen. Handlingsoffentligheten innebär i korthet att handlingar som antingen inkommit till eller upprättats hos en myndighet betraktas som allmänna handlingar. Varje medborgare har en principiell rätt att på begäran omedelbart få ta del av allmänna handlingar, om de inte omfattas av sekretess. Allmänna handlingar skall i princip registreras i ett diarium eller liknande, vilket också är att betrakta som en allmän handling.
SOU 2001:48 Utökad medborgerlig insyn
441
I begreppet handling innefattas inte bara pappersdokument med text, utan alla framställningar i skrift eller bild samt upptagningar som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas med tekniska hjälpmedel. En handling anses inkommen när den anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare tillhanda. En handling anses upprättad när den expedierats, justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts.
Myndighetsbegreppet innefattar både förvaltningsorgan och nämnder. I detta sammanhang likställs också beslutande församlingar i kommuner och landsting med myndigheter. För kommunala myndigheter finns en dokumentationsplikt som garanterar att vissa typer av handlingar, till exempel protokoll, upprättas. I myndigheternas arbetssätt ingår även att i övrigt dokumentera arbetet genom att göra promemorior, aktanteckningar och skriftliga beslutsunderlag etc.
Sekretess avser viss uppgift och innebär att uppgiften inte får röjas, varken muntligt eller genom utlämnande av handling som innehåller hemlig uppgift. Sekretess kan endast gälla om det är påkallat med hänsyn till någon av de sju sekretessgrunder som anges i tryckfrihetsförordningen.
Handlingsoffentligheten gäller också i tillämpliga delar handlingar hos aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. Med rättsligt bestämmande inflytande avses enligt 1 kap. 9 § sekretesslagen att kommuner eller landsting
• ensamma eller tillsammans äger aktier i aktiebolag eller andelar i ekonomisk förening med mer än hälften av samtliga röster eller på något annat sätt förfogar över så många röster i bolaget eller föreningen,
• har rätt att utse eller avsätta mer än hälften av styrelseledamöterna i ett aktiebolag, en ekonomisk förening eller en stiftelse, eller
• utgör samtliga obegränsat ansvariga bolagsmän i ett handelsbolag.
Detta innebär att handlingsoffentlighet alltid gäller i ett av en kommun eller ett landsting helägt bolag eller annan juridisk person som man kontrollerar fullt ut. I delägda bolag eller andra juridiska personer som kommunen eller landstinget inte själv kontrollerar fullt ut gäller handlingsoffentligheten endast om kommunen eller landstinget utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. I delägda
Utökad medborgerlig insyn SOU 2001:48
442
bolag eller andra juridiska personer där kommunen eller landstinget inte utövar ett rättsligt bestämmande inflytande gäller inte med automatik någon handlingsoffentlighet. Däremot skall fullmäktige enligt 3 kap. 18 § kommunallagen verka för att allmänheten skall ha rätt att ta del av handlingar hos företaget enligt de grunder som gäller för allmänna handlingars offentlighet enligt tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen.
Rättsliga förutsättningar för överlämnande av uppgift
Kommuner och landsting får enligt 3 kap. 16 § kommunallagen, efter beslut av fullmäktige, lämna över vården av en kommunal angelägenhet till ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en ideell förening, en stiftelse eller en enskild individ. Med en kommunal angelägenhet menas en uppgift som ligger inom ramen för den kommunala kompetensen.
Från denna grundregel finns vissa undantag. På de speciallagsreglerade områdena får en kommunal angelägenhet i princip inte överlåtas till ett särskilt rättssubjekt om det i en författning angetts att ett visst kommunalt organ skall handha den kommunala angelägenheten. En förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning får överlämnas till ett privaträttsligt organ endast om det finns lagstöd för det.
Bestämmelsen i 3 kap. 16 § kommunallagen tillkom ursprungligen för att reglera förutsättningarna för att lägga ut verksamhet på kommunala företag. Bestämmelsen har emellertid getts en sådan utformning att den allmänt reglerar förutsättningar för kommuner och landsting att lämna över förvaltningsuppgifter till privaträttsliga subjekt, till exempel genom avtal om entreprenaddrift (prop. 1993/94:188).
Genom en lagändring den 1 juli 1994 klargjordes att det krävs två beslut för att åstadkomma ett överlämnande av en kommunal angelägenhet. Fullmäktiges beslut utgör den kommunalrättsliga grunden för att ett överlämnande över huvud taget skall få ske. Efter det att fullmäktige har fattat ett sådant beslut är det möjligt för nämnder att lägga ut verksamhet på entreprenad och i samband med detta uppställa de närmare villkor som skall gälla.
SOU 2001:48 Utökad medborgerlig insyn
443
Omfattningen av entreprenader
Kommuner och landsting utnyttjar i stor utsträckning andra aktörer som producenter av varor och tjänster. Kommunernas och landstingens marknadsutnyttjande kan ske antingen direkt eller indirekt. Ett direkt marknadsutnyttjande innebär att kommunen eller landstinget överlämnar vården av angelägenheten till en annan juridisk person. Ett indirekt marknadsutnyttjande sker när kommuner och landsting själva vårdar en angelägenhet, men köper in varor och tjänster, utnyttjar underleverantörer eller hyr lokaler och maskiner.
Svenska Kommunförbundet har sammanställt aktuella uppgifter om kommunernas marknadsutnyttjande under perioden 1995– 1999 (Svenska Kommunförbundet 2001b). Motsvarande uppgifter har inte sammanställts för landstingen.
För att fånga in hela det kommunala marknadsutnyttjandet använder man begreppet externa resurser. Med externa resurser avses sådan verksamhet där personalen inte är anställd av kommunen och där produktionsresurserna inte ägs av kommunen. Med en sådan definition uppgick kommunernas externa resurser år 1999 till närmare 87 miljarder kronor, vilket motsvarade cirka 26 procent av den sammanlagda justerade driftskostnaden.
Den del av verksamheten som avsåg entreprenader utgjorde bara en begränsad del, men uppgick ändå samma år till drygt 36 miljarder kronor, motsvarande 10,6 procent av den justerade driftskostnaden.
Entreprenaderna har under senare år ökat kraftigt, om man ser till deras andel av kommunernas driftskostnader. År 1995 stod entreprenaderna för 7 procent av driftskostnaderna. Ökningen till 10,6 procent år 1999 motsvarar en andelsökning med drygt 50 procent. Räknat i nominellt penningvärde under samma period var tillväxttakten 73 procent. Några tecken på avmattning har inte kunnat konstateras, utan ökningen har skett successivt under hela femårsperioden. Andelen entreprenaddriven verksamhet har ökat främst inom områdena pedagogisk verksamhet och vård och omsorg där volymtillväxten under perioden sammantaget uppgick till drygt 13 miljarder. Den relativt sett största ökningen har dock skett inom området infrastruktur.
År 1995 levererades 38 procent av entreprenadtjänsterna av den privata sektorn och 62 procent av den offentliga sektorn (andra kommuner, kommunala företag, landsting och stat). Fyra år senare var bilden den omvända. År 1999 levererades 60 procent av entre-
Utökad medborgerlig insyn SOU 2001:48
444
prenadtjänsterna av den privata sektorn och 40 procent av den offentliga sektorn. Bland leverantörer av entreprenadtjänster inom den privata sektorn är det främst privata företag som har ökat sin andel. År 1999 levererade de privata företagen 42 procent av det totala värdet av alla entreprenader. Även föreningslivet har stärkt sin ställning som leverantör och stod år 1999 för 14 procent av alla levererade entreprenadtjänster. Det skall dock noteras att entreprenadbegreppet här motsvarar inte bara huvudverksamhet utan också stödverksamhet som till exempel städning. De statistiska uppgifter som föreligger möjliggör inte någon särredovisning.
Sammanfattningsvis kan konstateras att entreprenader utgör en begränsad men kraftigt ökande andel av kommunernas verksamhet. Bland leverantörerna är det främst de privata företagen som ökar sin andel. Såväl volymen som ökningen är störst inom så kallade mjuka verksamhetsområden men betydande också inom området infrastruktur.
Behov av och motiv för insyn
Den insyn i kommunal verksamhet som offentlighetsprincipen ger möjlighet till är en viktig del av demokratin och rättssäkerheten. När kommunal verksamhet läggs ut på entreprenad till annan än ett helägt företag undandras verksamheten från offentlighetsprincipen, vilket innebär att ett demokratiskt underskott uppstår. Det viktigaste motivet för en utökad medborgerlig insyn i kommunala entreprenader är att motverka detta demokratiska underskott.
Ett annat skäl är att entreprenadverksamheten omsätter förhållandevis stora summor av offentliga medel. Det är både önskvärt och rimligt att medborgarna tillförsäkras goda möjligheter till insyn i hur de offentliga medlen används.
Frågan om medborgerlig insyn är således av principiell natur. Det är också vår bedömning att den blir alltmer angelägen att lösa, ju större andel av kommunernas verksamhet som bedrivs på entreprenad. Mycket talar också för att tydliga regler om medborgerlig insyn i kommunala entreprenader skulle bidra till att ytterligare öka andelen entreprenaddriven verksamhet.
I dag gäller vissa allmänna bestämmelser om kontroll och uppföljning av verksamhet på entreprenad. När en kommun eller ett landsting lämnar över vården av en kommunal angelägenhet till
SOU 2001:48 Utökad medborgerlig insyn
445
någon annan än ett kommunalt företag eller en kommunal stiftelse skall fullmäktige, enligt 3 kap. 19 § kommunallagen, se till att kommunen respektive landstinget tillförsäkras en möjlighet att kontrollera och följa upp verksamheten.
Denna bestämmelse syftar dock endast till att möjliggöra för en nämnd att kontrollera och följa upp verksamhet som lagts ut på entreprenad. Enligt 6 kap. 7 § kommunallagen har nämnderna alltid ett ansvar för verksamheten inom sitt område, oavsett om verksamheten bedrivs i förvaltningsform eller på entreprenad. Bestämmelsen om att fullmäktige skall se till att kommunen eller landstinget tillförsäkras en möjlighet att kontrollera och följa upp verksamheten är därför en förutsättning för att nämnderna skall kunna fullgöra sitt ansvar härvidlag. Bestämmelsen ger däremot inte allmänheten någon rätt till insyn i verksamheten.
Hur nämnden skall kontrollera och följa upp verksamheten regleras i det enskilda entreprenadavtalet. Detta kan till exempel ske genom att entreprenören sänder vissa handlingar till kommunen eller landstinget. Dessa handlingar utgör allmänna handlingar hos kommunen eller landstinget och kan därför lämnas ut till allmänheten om inga hinder möter vid sekretessprövning. De handlingar som entreprenörer i dag lämnar till kommuner och landsting för att de skall kunna följa upp och kontrollera verksamheten, har emellertid inte den omfattningen och det innehållet att allmänheten genom dessa kan sägas tillförsäkras en rimlig insyn i verksamheten. Det har inte heller varit syftet med bestämmelsen.
Enligt Kommundemokratikommitténs uppfattning bör det därför införas bestämmelser som utgår från att medborgarnas möjligheter till insyn i kommunala angelägenheter inte skall vara beroende av vilken form kommuner väljer att bedriva verksamheten i. Syftet med sådana bestämmelser bör vara att motverka uppkomsten av ett demokratiskt underskott. Samtidigt måste en avvägning göras mellan å enda sidan intresset av medborgerlig insyn i verksamheten och å andra sidan entreprenörens intresse av att inte behöva lämna ut uppgifter som kan försämra hans eller hennes förutsättningar att konkurrera med andra företag på marknaden.
Utökad medborgerlig insyn SOU 2001:48
446
20.2.2 Tidigare förslag
Lokaldemokratikommittén
Lokaldemokratikommittén behandlade i sitt betänkande Lokal demokrati i utveckling (SOU 1993:90) frågan om allmänhetens insyn i kommunala entreprenader.
Lokaldemokratikommittén konstaterade att det ur demokratisk synpunkt finns risker med att stora delar av den offentliga verksamheten undandras den grundlagsskyddade rätten till insyn genom att den drivs av enskilda företag. Enligt kommittén fanns det därför starka skäl som talade för att allmänheten genom lag borde garanteras någon form av insynsrätt.
Kommittén ansåg att det inte är lämpligt att insynsrätten ges direkt i företagens verksamhet. I stället föreslog man att kommunerna och landstingen genom en bestämmelse i kommunallagen skulle åläggas att tillförsäkra allmänheten den insyn som kan anses befogad.
Förslaget innebar att det i avtalet mellan kommunen eller landstinget och entreprenören skulle regleras vilka uppgifter som kommunen respektive landstinget skulle få ta del av. Kommunen eller landstinget skulle inte ställa sådana krav på offentlighet att effekten blev en snedvriden konkurrens. Uppgifterna skulle inges till kommunen eller landstinget där de blir allmänna handlingar och således föremål för sedvanlig sekretessprövning i samband med att någon ber att få ta del av handlingarna.
Sammanfattningsvis syftade Lokaldemokratikommitténs förslag till att ge allmänhetens insynsrätt en rimlig omfattning som både tillgodoser allmänhetens och företagets intresse samt att reglera detta i avtalet mellan entreprenören och kommunen eller landstinget. Den detaljerade utformningen skulle preciseras i entreprenadavtalet.
Lokaldemokratikommitténs förslag remitterades till statliga myndigheter, kommuner, landsting och organisationer. Av de 48 remissinstanser som svarade var 46 positiva eller lämnade förslaget utan erinran. Endast två remissinstanser – Konkurrensverket och Stockholms kommun – var negativa.
Konkurrensverket hävdade att den föreslagna bestämmelsen var klart olämplig ur konkurrenssynpunkt eftersom den medför en risk att allmänheten, konkurrenterna och i praktiken även kommunen, kan få insyn i ekonomiska och affärsmässiga förhållanden i entreprenörens verksamhet. Kommunen skulle
SOU 2001:48 Utökad medborgerlig insyn
447
kunna utnyttja denna information i sin producentroll vid konkurrens med berörda företag. Möjligheten till insyn skulle även kunna avhålla vissa privata entreprenörer från att lämna anbud vid kommunala upphandlingar.
Stockholms kommun framhöll att den föreslagna bestämmelsen skulle kunna medföra tillämpningssvårigheter.
Förslaget fick alltså ett omfattande stöd av remissinstanserna. Trots detta avstod regeringen från att föra fram förslaget. I propositionen Lokal demokrati (prop. 1993/94:188) motiverades ställningstagandet med att en utökad insyn för allmänheten skulle kunna minska intresset hos företag att träffa entreprenadavtal om kommunal verksamhet, samt att gränsdragningsproblem skulle kunna uppkomma beträffande vad som i det enskilda fallet skulle vara föremål för insyn.
Kommunala förnyelsekommittén
Kommunala förnyelsekommittén behandlade frågan i sitt betänkande Medborgerlig insyn i kommunala entreprenader (SOU 1996:67).
Kommittén framhöll att medborgarnas rätt till insyn i kommunal verksamhet i princip borde vara densamma oavsett vilken driftsform som väljs. Samma regler bör därför i möjligaste mån gälla när en kommun eller ett landsting bedriver verksamhet i egen regi, i ett helägt företag eller anlitar ett delägt eller privat företag för viss verksamhet.
Kommittén föreslog att vården av en kommunal angelägenhet skulle få lämnas över till ett privat företag endast om kommunen eller landstinget i avtal med entreprenören tillförsäkrar allmänheten en rätt till insyn i verksamheten.
Genom ett sådant avtal skulle allmänheten garanteras rätt att ta del av handlingar rörande den överlåtna verksamheten i samma omfattning som om den skulle ha bedrivits i kommunens eller landstingets egen regi. I princip skulle avtalet alltså innebära att handlingsoffentlighet infördes hos entreprenören. Avtalet skulle innehålla en skyldighet för företagen att till kommunen eller landstinget lämna in handlingar som skulle ha varit allmänna om verksamheten bedrivits i kommunens eller landstingets egen regi. Av avtalet skulle också framgå om allmänheten får vända sig till entreprenören eller kommunen/landstinget för att få ut handlingarna.
Utökad medborgerlig insyn SOU 2001:48
448
Vid remissbehandlingen av utredningens förslag ställde sig flertalet av remissinstanserna bakom det principiella ställningstagandet att insynen bör vara densamma oavsett vald driftsform och att denna insyn bör lagregleras i någon form. Flertalet remissinstanser avstyrkte dock de förslag som utredningen lämnade, bland annat den föreslagna avtalsmodellen. Som skäl angavs att förslagen var alltför komplicerade, att de skulle vara svåra att tilllämpa samt att vissa delar i förslagen inte var tillräckligt utredda för att kunna ligga till grund för ny lagstiftning.
20.2.3 Allmänna överväganden
Kommundemokratikommittén anser att den medborgerliga insynen är väsentlig främst av demokrati- och rättssäkerhetsskäl, men också för allmänhetens möjlighet att kontrollera hur offentliga medel används.
Vi har i utredningsarbetet då och då fått följande fråga: Vilka handlingar är det ni menar att allmänheten skall få tillgång till? Enligt vår uppfattning ger en sådan fråga uttryck för en alltför snäv syn på offentlighetsprincipen. Vår utgångspunkt är att allmänheten skall ha insyn i verksamheten och att denna insyn uppnås bland annat genom handlingsoffentlighet. Det handlar således om en möjlighet för allmänheten att ta del av handlingar. Om någon och i så fall vem som faktiskt tar del av en handling är i sammanhanget ointressant och inte en fråga för varken lagstiftaren eller myndigheten.
Kommundemokratikommittén anser att allmänhetens insyn inte skall vara beroende av i vilken form kommunen eller landstinget bedriver verksamheten. Det är emellertid rimligt att det vid entreprenader görs en avvägning mellan å ena sidan allmänhetens möjlighet till insyn och å andra sidan entreprenörens intresse av att inte behöva lämna ut viss information som kan vara till nackdel för företaget och snedvrida konkurrensen. Insyn i verksamhet som bedrivs på entreprenad kan därför inte ha samma omfattning som insyn i den verksamhet som en kommun eller ett landsting driver i egen regi. Givet dessa begränsningar finns dock ett stort utrymme som både kan och bör vara föremål för medborgerlig insyn vid entreprenader.
Lokaldemokratikommittén föreslog, som tidigare nämnts, att kommuner och landsting genom en bestämmelse i kommunallagen
SOU 2001:48 Utökad medborgerlig insyn
449
skulle åläggas att tillförsäkra allmänheten den insyn som kan anses befogad. Kommunala förnyelsekommittén föreslog att vården av en kommunal angelägenhet skulle få lämnas över till ett privat företag endast om kommunen eller landstinget i avtal med entreprenören tillförsäkrade allmänheten en rätt att ta del av handlingar rörande den överlåtna verksamheten i samma omfattning som om den hade bedrivits i kommunens eller landstingets egen regi.
Kommundemokratikommittén anser att de tankar som låg till grund för Lokaldemokratikommitténs förslag är värdefulla och bör utvecklas. Kommunala förnyelsekommitténs förslag ger däremot ingen grund att bygga vidare på. Det som talar emot det senare förslaget är inte bara det kritiska remissutfallet utan också praktiska skäl.
Den dokumentationsplikt som åvilar kommuner och landsting finns inte inom den privata företagssfären. Ett krav på handlingsoffentlighet hos privata företag får därmed inte alls samma betydelse som det har hos en myndighet. Handlingar som brukar upprättas hos kommuner och landsting kanske över huvud taget inte upprättas hos ett privat företag. Det är fullt möjligt att man i ett privat företag faktiskt skulle avstå från att upprätta handlingar, som man inte är tvungen att upprätta, om de skulle bli offentliga. Att basera en rätt till medborgerlig insyn i kommunala entreprenader på handlingsoffentlighet hos entreprenörer framstår därför mer som ett slag i luften än en ändamålsenlig åtgärd.
De handlingar som emellertid faktiskt upprättas eller inkommer till ett privat företag blir heller inte alltid enkla att hantera. Även om det finns sekretessregler som skyddar enskildas personliga och ekonomiska förhållanden är dessa förhållandevis svåra att tillämpa. Även bland handläggare hos kommuner och landsting råder i dag en inte obetydlig osäkerhet om hur reglerna skall tillämpas. Hos privata företag finns av naturliga skäl normalt sett ingen större kompetens vad gäller handlingsoffentlighet och sekretessfrågor. Även om de privata företag som erhåller entreprenaduppdrag i och för sig skulle kunna skaffa sig sådan kompetens, framstår detta som en orimligt resurskrävande och kostnadsdrivande åtgärd. Ett alternativ vore att handlingar hos entreprenören regelbundet överlämnades till kommunen eller landstinget och därigenom blev allmänna, men också en sådan åtgärd framstår som orimligt resurskrävande.
Utökad medborgerlig insyn SOU 2001:48
450
Över huvud taget bör den medborgerliga insynen utformas på ett sätt som inte kräver några omfattande nya arbetsinsatser, varken hos kommunen respektive landstinget eller hos entreprenören, eftersom detta i förlängningen skulle kunna leda till högre kostnader för den kommunala verksamheten. Den mest väsentliga åtgärden för att undvika onödig resursåtgång är att möjligheterna till medborgerlig insyn utformas så att de så långt det är möjligt anknyter till och blir en del av den ordinarie verksamheten, både hos entreprenören och hos kommunen eller landstinget. Det går dock inte att komma ifrån att medborgerlig insyn tar vissa resurser i anspråk hos såväl kommunen eller landstinget som hos entreprenören.
Kommundemokratikommitténs uppfattning är att den medborgerliga insynen inte bör vara en insyn direkt hos entreprenören. Medborgarna skall vända sig till kommunen eller landstinget när de vill utnyttja sin rätt till insyn i kommunens respektive landstingets angelägenheter. Det är kommunens och landstingets ansvar att tillse att allmänheten har den insyn som kan anses befogad.
Kommunerna och landstingen bör ta detta ansvar genom att träffa avtal med entreprenörerna om att vissa uppgifter skall lämnas till kommunen respektive landstinget. När handlingar med sådana uppgifter kommer in till kommunen eller landstinget blir de allmänna handlingar och skall därmed på begäran lämnas ut till allmänheten. Det blir alltså en uppgift för kommunen eller landstinget att som upphandlare av entreprenadtjänster se till att avtalet med entreprenören innehåller bestämmelser om överlämnande av uppgifter i sådan utsträckning att allmänheten tillförsäkras den insyn som kan anses befogad. Det som därigenom uppnås blir en reell snarare än en formell insyn i verksamheten.
Sammanfattningsvis bör allmänhetens rätt till insyn i verksamheten inte inriktas på handlingar hos entreprenören. Insynen bör i stället möjliggöras genom att kommunen eller landstinget i entreprenadavtalet överenskommer med entreprenören om att vissa uppgifter skall lämnas till kommunen respektive landstinget. Allmänhetens insyn tillgodoses genom att de uppgifter som lämnas kommer att utgöra allmän handling hos kommunen eller landstinget.
SOU 2001:48 Utökad medborgerlig insyn
451
20.2.4 Kommitténs förslag
Enligt Kommundemokratikommitténs uppfattning bör grundregeln vara att om en kommun eller ett landsting lämnar över vården av en kommunal angelägenhet till någon annan än ett kommunalt företag eller en kommunal stiftelse, skall kommunen respektive landstinget tillförsäkra allmänheten den insyn som kan anses vara befogad. Detta sker lämpligen genom att det i entreprenadavtalet tas in bestämmelser om att vissa uppgifter skall lämnas till kommunen eller landstinget.
Kommunernas och landstingens marknadsutnyttjande kan som tidigare nämnts ske antingen direkt eller indirekt. I det första fallet överlämnar kommunen eller landstinget vården av en angelägenhet till en annan juridisk person. I det andra fallet vårdar kommunen eller landstinget själv angelägenheten, men köper in varor och tjänster, utnyttjar underleverantörer eller hyr lokaler och maskiner. Till det indirekta marknadsutnyttjandet hör också till exempel att kommunen eller landstinget låter bygga ett hus. Kravet på att tillförsäkra allmänheten den insyn som kan anses befogad bör endast gälla när kommunen eller landstinget överlåter vården av angelägenheten på någon annan, aldrig när kommunen eller landstinget själv vårdar angelägenheten genom ett indirekt marknadsutnyttjande.
Därmed bortfaller också kravet på insyn när det gäller olika servicebetonade stöd- och kringfunktioner. Härmed avses sådan verksamhet som inte riktar sig till allmänheten i någon form utan som behövs för att den kommunala verksamheten skall fungera, som till exempel städning, fastighetsunderhåll, tryckeri och vaktmästeri.
Ansvaret att tillse att allmänheten tillförsäkras den insyn som kan anses vara befogad bör ligga på den kommunala part som sluter entreprenadavtalet, det vill säga en nämnd eller någon som genom delegation erhållit nämndens uppdrag. En förutsättning för att en kommun eller ett landsting skall få överlämna vården av en kommunal angelägenhet enligt 3 kap. 16 § kommunallagen, är att fullmäktige har fattat beslut om detta. Ett sådant fullmäktigebeslut kan innehålla generella riktlinjer om hur allmänheten skall tillförsäkras insyn. Uppdraget till nämnden kan emellertid inte innehålla alltför preciserade avtalsvillkor, eftersom fastställandet av dessa tillhör upphandlingsförfarandet.
Utökad medborgerlig insyn SOU 2001:48
452
Vilken information skall redovisas?
Syftet med den föreslagna regleringen är att allmänheten skall tillförsäkras den insyn som kan anses befogad. Utgångspunkten för bedömningen av vilka uppgifter som entreprenören skall lämna till kommunen eller landstinget bör således vara att allmänheten genom tillgång till dessa uppgifter kan få den insyn som är befogad.
Vad informationen bör innehålla och hur omfattande den skall vara beror på verksamhetens art. Vissa verksamheter kan kräva mycket information för att möjliggöra en meningsfull insyn; i andra verksamheter kan behoven vara mindre omfattande. Hur ofta och på vilket sätt uppgifterna bör lämnas till kommunen eller landstinget är också beroende av verksamhetens art.
En avvägning måste göras mellan å ena sidan entreprenörens intressen och å andra sidan allmänhetens intresse av hur verksamheten utförs. Det innebär att hänsyn måste tas till att entreprenören i regel är ett vinstdrivande företag som arbetar på en konkurrensutsatt marknad. Entreprenören har därför ett intresse av att behålla vissa uppgifter för sig själv så att de inte sprids till konkurrenter. Även en förening som har ett entreprenaduppdrag åt en kommun eller ett landsting har i regel ett sådant intresse. Samtidigt skall hänsyn tas till allmänhetens intresse av insyn i verksamheten. Entreprenörens intresse att bevara affärshemligheter kan rimligen inte tillåtas sträcka sig utöver det som kan innebära direkta konkurrensnackdelar. När det gäller insyn i hur verksamheten faktiskt bedrivs bör utgångspunkten därför vara en jämförelse med vilka uppgifter som skulle finnas tillgängliga i allmänna handlingar om kommunen eller landstinget själv skulle driva verksamheten.
Det är inte ovanligt att entreprenörer bedriver verksamhet vid sidan av uppdraget åt en kommun eller ett landsting, eller att annan verksamhet är företagets huvudsyssla och den kommunala entreprenaden endast utgör en mindre del av företagets verksamhet. Vårt förslag innebär naturligtvis inte att allmänheten skall tillförsäkras insyn i sådan verksamhet som entreprenören driver utöver den aktuella entreprenaden.
De uppgifter som skall lämnas av entreprenören förutsätts inte vara av den arten att omfattande undersökningar och analyser krävs för att sammanställa och presentera dem. Uppgifterna skall vara sådana som på ett naturligt sätt finns tillgängliga i verksamheten och vilkas sammanställande endast kräver en
SOU 2001:48 Utökad medborgerlig insyn
453
begränsad arbetsinsats. Avsikten är att sammanställningen och överlämnandet av uppgifter till kommunen eller landstinget inte skall betraktas som ett krav vid sidan om verksamheten, utan som en naturlig del av verksamheten för varje kvalitetsmedvetet företag. Vilka uppgifter som skall lämnas till kommunen eller landstinget bör därför framgå av förfrågningsunderlaget. Därmed uppstår också en förutsebarhet, vilket är angeläget för alla entreprenörer.
Det närmare innehållet i den information som skall lämnas till kommunen eller landstinget är, som tidigare nämnts, beroende av verksamhetens art. Att rent praktiskt formulera vilka uppgifter som bör lämnas i en viss verksamhet är en uppgift för dem som har kompetens inom de olika verksamhetsområdena och berörs inte närmare i detta betänkande. Det är emellertid kommitténs bedömning att Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet kan medverka till att formulera för kommunerna och landstingen gemensamma utgångspunkter inför sådana avgöranden. Det är vidare kommitténs förhoppning att även entreprenörernas branschorganisationer kan bidra till utvecklingen av sådana gemensamma utgångspunkter.
Sekretessfrågor
Sekretess gäller enligt 8 kap. 10 § sekretesslagen hos myndighet om affärs- eller driftsförhållanden för enskild som har trätt i affärsförbindelse med myndigheten, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs.
Denna bestämmelse innebär att kommunen eller landstinget, när någon begär att få ta del av en handling, måste göra en sekretessprövning på ovannämnda grunder. Därigenom finns ett grundläggande skydd för att uppgifter om entreprenörens affärs- och driftsförhållanden inte kommer att röjas, om denne skulle lida skada därav.
Enligt Kommundemokratikommitténs bedömning kommer den av oss föreslagna lagtekniska lösningen normalt sett inte att leda till att uppgifter, som en entreprenör på grundval av denna bestämmelse lämnat till en kommun eller ett landsting, omfattas av sekretess. Förslaget innebär, som tidigare nämnts, att kommunen eller landstinget och entreprenören skall träffa överenskommelse om vilka uppgifter som skall lämnas och att man då både skall
Utökad medborgerlig insyn SOU 2001:48
454
beakta de enskildas intressen och ta hänsyn till allmänhetens intresse av hur verksamheten utförs. Det finns ingen anledning för en kommun eller ett landsting att i en sådan överenskommelse kräva att uppgifter lämnas, om det kan antas att dessa inte skulle lämnas ut efter en sekretessprövning. Ett sådant förfarande skulle i praktiken ändå inte förbättra den medborgerliga insynen i entreprenader.
Konkurrensfrågor
Ett privat företag som levererar entreprenadtjänster till en kommun eller ett landsting har i regel ett vinstmotiv och vill inte att uppgifter om företagets affärs- och driftsförhållanden skall bli kända för allmänheten. Även om en entreprenadtjänst levereras av en förening eller ett företag som saknar enskilt vinstintresse kan det finnas ett intresse av att uppgifter om affärs- och driftsförhållanden skyddas. Ett offentliggörande av uppgifter om enskilds affärs- och driftsförhållanden kan också snedvrida konkurrensen.
Konkurrensverket har i en skrivelse till Kommundemokratikommittén pekat på fyra förhållanden som man anser vara viktiga vid bedömningen av ett förslag om medborgerlig insyn i kommunala entreprenader (Konkurrensverket 2001).
Det första förhållandet är att kommunen eller landstinget kan vara konkurrent till en entreprenör som kommunen respektive landstinget anlitat. Insynsreglerna får inte utformas så att de snedvrider konkurrensen mellan aktörerna. Vårt förslag innebär emellertid att en avvägning skall göras mellan å ena sidan entreprenörens intressen och å andra sidan allmänhetens intresse av hur verksamheten utförs. Hänsyn skall då tas bland annat till den enskildes intresse av att inte lämna ifrån sig uppgifter som rör hans eller hennes affärsförhållanden. Det finns, som tidigare nämnts, ingen anledning för en kommun eller ett landsting att samla in sådana uppgifter som skulle sekretessbeläggas i en utlämnandesituation. Vår bedömning är därför att den föreslagna bestämmelsen inte riskerar att snedvrida konkurrensen.
Det andra förhållandet är att det är svårt att överföra lagstiftning som omfattar myndigheter, till exempel offentlighetsprincipen, till att gälla privata företag. Vårt förslag innebär inte att någon ny lagstiftning direkt träffar entreprenadföretag. Den föreslagna lag-
SOU 2001:48 Utökad medborgerlig insyn
455
stiftningen träffar endast kommunerna. För entreprenörerna kan vissa nya klausuler tillkomma i avtal med en kommun eller ett landsting, men innehållet i dessa kommer att framgå redan av förfrågningsunderlaget. Vår bedömning är därför att detta problem inte aktualiseras med vårt förslag.
Det tredje förhållandet rör svårigheterna för små och medelstora företag att anpassa sig till lagstiftningen om offentlighet och sekretess med hänsyn till regelsystemens komplexitet och de kostnader som detta medför för företagen. Vårt förslag har tagit hänsyn till detta och innebär att entreprenörerna inte behöver skaffa sig kompetens rörande offentlighet och sekretess. Den uppgift som tillkommer är att överlämna viss information till kommunen eller landstinget i enlighet med vad man kommit överens om i entreprenadavtalet. Vår bedömning är därför att den av oss föreslagna modellen inte kommer att innebära något problem för entreprenadföretagen härvidlag.
Det fjärde och sista förhållandet handlar om i vilken utsträckning ökade möjligheter till insyn kan minska anbudskonkurrensen vid kommuners och landstings upphandling av entreprenader. Insynsregler kan utformas så att privata företag avstår från att lämna anbud. Vårt förslag innebär, som tidigare nämnts, att en avvägning skall göras mellan å ena sidan entreprenörens intressen och å andra sidan allmänhetens intresse av hur verksamheten utförs. Hänsyn skall då tas bland annat till att uppgifter som rör den enskildes affärsförhållanden inte offentliggörs. Vår förhoppning är också att företrädare för den kommunala sektorn och branschorganisationer tillsammans kan hitta gemensamma utgångspunkter för vilken typ av uppgifter som behövs för att tillförsäkra allmänheten den insyn som kan anses vara befogad inom olika verksamhetsområden. Det framstår därför inte som särskilt troligt att något seriöst företag skulle avstå från att lämna ett anbud på grund av den föreslagna bestämmelsen. Vår bedömning är att den av oss föreslagna modellen inte kommer att påverka anbudskonkurrensen negativt.
När en kommun eller ett landsting skall överlämna vården av en kommunal angelägenhet till en privat entreprenör är lagen (1992:1528) om offentlig upphandling (LOU) tillämplig på förfarandet. Denna lag är tillkommen i syfte att implementera ett antal EG-direktiv i svensk lagstiftning. Dessa EG-direktiv avser att främja likabehandling och icke-diskriminering samt förutsebarhet och öppenhet i den offentliga upphandlingen. I LOU finns en
Utökad medborgerlig insyn SOU 2001:48
456
huvudregel om affärsmässighet. Bestämmelsen innebär att en upphandling skall göras med utnyttjande av de konkurrensmöjligheter som finns och även i övrigt genomföras affärsmässigt. Anbudsgivare och anbud skall behandlas utan ovidkommande hänsyn.
Vilka krav som får ställas på en entreprenör vid upphandling är inte exakt definierat. Givetvis får tekniska kravspecifikationer och beskrivningar av tjänster och produkter begäras in i förfrågningsunderlaget. Det finns emellertid begränsningar vad gäller vilka uppgifter som får krävas in avseende tekniska hemligheter och affärshemligheter, som till exempel uppgift om vinstmarginal eller uppgifter som gör det möjligt att beräkna vinstmarginalen.
Rättsområdet utvecklas emellertid genom praxis, och några exakta gränser kan inte dras. Inom EU diskuteras till exempel nya upphandlingsdirektiv.
EG-rätten ställer stränga krav på att anbudsgivare och leverantörer inte skall utsättas för oproportionella eller diskriminerande villkor. Det är inte omöjligt att till exempel ett krav på handlingsoffentlighet i entreprenadföretag skulle anses som mindre väl förenligt med EG-rätten.
Vårt förslag innebär emellertid att den information som entreprenören skall lämna till kommunen eller landstinget är sakligt motiverad utifrån själva uppdraget. Kravet på insyn kan ses som ett så kallat kontraktskriterium. I många fall borde det vara möjligt att se öppenheten som en integrerad del av den verksamhet som upphandlingen avser. Det framstår inte heller som orimligt att ur ett upphandlingsperspektiv motivera insynskraven med att det handlar om att överta och utföra en speciell sorts verksamhet, som i allt väsentligt bär den offentliga verksamhetens särprägel, däribland kraven på öppenhet och insyn. De verksamheter det främst handlar om lyder dessutom under åtskilliga offentligrättsliga krav, till exempel vad avser säkerhet, myndighetstillsyn med mera, som närmast är en del av uppdraget och som knappast skulle kunna avvisas på någon EG-rättslig grund.
När det gäller utländska företags möjligheter att konkurrera om anbud bör erinras om att vårt förslag, som tidigare nämnts, endast syftar till att tillförsäkra allmänheten insyn i den verksamhet som bedrivs på entreprenad och inte alls i någon annan verksamhet som företaget bedriver vid sidan av entreprenaden. Den av oss föreslagna bestämmelsen är enligt vår bedömning varken diskriminerande eller konkurrenshindrande gentemot utländska företag.
SOU 2001:48 Utökad medborgerlig insyn
457
Dessutom kan erinras om att det, sedan den 1 juli 1994, i 3 kap. 19 § kommunallagen finns en bestämmelse av liknande karaktär. Denna bestämmelse innebär, som tidigare nämnts, att fullmäktige när en kommun eller ett landsting lämnar över vården av en kommunal angelägenhet till någon annan än ett kommunalt företag eller en kommunal stiftelse, skall se till att kommunen respektive landstinget tillförsäkras en möjlighet att kontrollera och följa upp verksamheten. Denna bestämmelse har inte ansetts stå i strid med EG-rätten. Vår bedömning är att den av oss föreslagna modellen för insyn inte heller står i strid med gällande EG-rätt.
Ansvarsutkrävande
Varje medlem av en kommun eller ett landsting har enligt 10 kap. kommunallagen rätt att få lagligheten av kommunens eller landstingets beslut prövad genom laglighetsprövning. Vissa beslut får dock inte överklagas. Det gäller bland annat beslut på vilka LOU är tillämplig. Den kommun- eller landstingsmedlem som anser att en nämnd i samband med tecknandet av ett entreprenadavtal inte i tillräcklig utsträckning tillgodosett kravet på att tillförsäkra allmänheten den insyn som kan anses befogad, kan alltså i ett sådant fall inte få till stånd en laglighetsprövning av detta beslut. Den enda möjlighet som står honom eller henne till buds är att utkräva ett politiskt ansvar av de förtroendevalda.
Givetvis finns också en möjlighet till ansvarsutkrävande i samband med revisorernas granskning och fullmäktiges beslut om ansvarsfrihet.
Den närmare utformningen av förslaget
Kommundemokratikommittén föreslår att medborgarnas insyn regleras i en ny paragraf i 3 kap. kommunallagen, som behandlar kommunernas och landstingens verksamhet och organisationsformer. I 6 kap. kommunallagen införs också en bestämmelse som klargör att en nämnd som lämnar över vården av en kommunal angelägenhet skall se till att allmänheten tillförsäkras insyn. Vi föreslår även att det i de lagar som innehåller bestämmelser om att en kommun eller ett landsting får sluta avtal med någon annan om att utföra uppgifter som kommunen respektive landstinget har ansvar för, införs en hänvisning till kommunallagens bestämmelser.
Utökad medborgerlig insyn SOU 2001:48
458
Detta gäller socialtjänstlagen (1980:620), hälso- och sjukvårdslagen (1982:763)tandvårdslagen (1985:125) och räddningstjänstlagen (1986:1102).
20.2.5 Insyn i föreningsdriven och kooperativ verksamhet
Enligt direktivet skall Kommundemokratikommittén föreslå en förstärkt medborgerlig insyn i föreningsdriven eller kooperativ verksamhet som helt eller delvis finansieras av kommunen eller landstinget.
Inledningsvis bör härvidlag skiljas mellan å ena sidan föreningsdriven och kooperativ verksamhet som bedrivs i eget intresse med bidrag från kommunen eller landstinget och å andra sidan verksamhet som bedrivs på uppdrag av en kommun eller ett landsting.
När det gäller verksamhet som bedrivs i eget intresse handlar det om bidrag till ideella föreningar vilka, inom ramen för den allmänna kommunala kompetensen, kan ges till exempel till ungdomsverksamhet, idrott, kultur och andra verksamheter som har ett allmänintresse. I dessa fall drivs verksamheten av en annan huvudman än kommunen eller landstinget, och den kan inte heller anses bedriven på uppdrag av kommunen eller landstinget.
I sådana former av föreningsstöd ligger det i regel ett allmänt syfte att underlätta och möjliggöra olika former av verksamheter som har ett allmänt intresse, inte att kontrollera verksamheten i detalj. Däremot brukar stödet normalt villkoras med någon form av redovisningsskyldighet. Kommunerna och landstingen ser därigenom till att de har möjlighet att kontrollera och följa upp verksamheten i den utsträckning som behövs. Den redovisning som föreningar enligt bidragsvillkoren lämnar in blir allmänna handlingar hos kommunen respektive landstinget. Kommundemokratikommittén ser inget skäl till att i dessa fall utöka allmänhetens möjlighet till insyn i föreningarnas verksamhet.
När det gäller verksamhet som bedrivs på uppdrag av en kommun eller ett landsting handlar det om överlämnande av vården av en kommunal angelägenhet. Enligt 3 kap. 16 § kommunallagen får kommuner och landsting efter beslut av fullmäktige lämna över vården av en kommunal angelägenhet, för vars handhavande särskild ordning inte föreskrivits, till ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en ideell
SOU 2001:48 Utökad medborgerlig insyn
459
förening, en stiftelse eller en enskild individ. Det råder således ingen principiell skillnad mellan olika rättssubjekt när det gäller till vem kommunen eller landstinget kan överlämna vården av en kommunal angelägenhet.
Enligt Kommundemokratikommitténs bedömning är det ovidkommande vilken typ av rättssubjekt entreprenören är. Informationens omfattning och innehåll skall enbart relateras till verksamhetens art, de enskildas intressen och allmänhetens intresse av hur verksamheten utförs. En särbehandling av vissa typer av entreprenörer, som till exempel föreningar eller kooperativ, framstår som orimlig och skulle dessutom riskera att snedvrida konkurrensen.
Vårt förslag innefattar därför alla rättssubjekt, utom de som anges i 3 kap. 17 § kommunallagen, och någon skillnad mellan dem är i detta sammanhang inte avsedd.
20.3 Insyn i fristående skolor
20.3.1 Bakgrund
Vid sidan av de skolformer som anordnas av det allmänna finns det skolor som anordnas av enskilda fysiska eller juridiska personer, så kallade fristående skolor. Sådana skolor finns på grundskole- och gymnasienivå. Vidare finns fristående särskolor, som oftast är integrerade i en fristående grundskola, samt fristående gymnasiesärskolor och riksinternatskolor.
År 1992 infördes systemet med kommunala bidrag till fristående skolor, och antalet fristående skolor har ökat kraftigt sedan dess. Under läsåret 1992/93 fanns cirka 105 fristående grundskolor, och dessa hade knappt 10 000 elever. Under läsåret 2000/01 är antalet elever i fristående grundskolor ungefär 41 500, fördelat på cirka 435 godkända skolor. Antalet fristående särskolor uppgår till cirka 25 stycken. De fristående gymnasieskolorna är ungefär 100 till antalet medan det finns ungefär 15 fristående gymnasiesärskolor. Ungefär fyra procent av alla elever i Sverige går i en fristående skola (Skolverket 2001a, 2001b, Utbildningsdepartementet 2001).
Förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg kan bedrivas av enskild, vilket förutsätter tillstånd av kommunen, som även kan lämna bidrag till sådan verksamhet. Även utbildning som motsvarar förskoleklassen kan, efter godkännande av kommunen eller Skolverket (om den är knuten till en fristående grundskola
Utökad medborgerlig insyn SOU 2001:48
460
eller särskola), bedrivas av enskild och vara berättigad till kommunalt bidrag.
Kommunala bidrag till fristående skolor
Skolverket beslutar för fristående förskoleklass, fristående grundskola eller fristående särskola dels om godkännande, dels om rätt till bidrag från elevernas hemkommuner. För godkännande ställs vissa, i skollagen (1985:1100) angivna, krav bland annat på utbildningens innehåll och på att skolan skall vara öppen för alla.
Med hemkommun avses i skollagen i normalfallet den kommun i vilken eleven är folkbokförd.
När Skolverket handlägger ärenden om godkännande av och bidrag till en fristående skola, skall Skolverket bereda den kommun där skolan skall vara belägen tillfälle att yttra sig. Vid handläggning av ärenden som rör fristående gymnasieskolor och gymnasiesärskolor, skall även närliggande kommuner som kan bli berörda av en etablering av en skola, beredas tillfälle att yttra sig över ansökan.
Förskoleklass. Rätt till bidrag för fristående förskoleklass föreligger inte om skolans verksamhet skulle innebära påtagliga negativa följder för skolväsendet i den kommun där skolan är belägen.
Bidrag skall inte heller beviljas om skolan tar ut elevavgifter (2 b kap. 10 a–d §§ skollagen).
Grundskola och särskola. Vad gäller fristående grundskolor och särskolor regleras rätten till bidrag för sådana i 9 kap. 6 § respektive 6 a § skollagen. Skolverket skall besluta dels om godkännande, dels huruvida den fristående skolan skall ha rätt till bidrag från elevernas hemkommuner. Även för dessa skolformer ställs, för att skolan skall godkännas, krav på utbildningens innehåll och skolans öppenhet. Därutöver sägs att förklaring om rätt till bidrag inte skall ges om skolan inte erbjuder kostnadsfria skolmåltider.
Bidrag skall utges av elevernas hemkommuner. Bidraget bestäms med hänsyn till skolans åtagande och elevens behov efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till den egna förskoleklassen/grundskolan. Om en elev har omfattande behov av särskilt stöd, är kommunen inte skyldig att lämna bidrag för det särskilda stödet om betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår för kommunen.
SOU 2001:48 Utökad medborgerlig insyn
461
Beslut om godkännande respektive rätt till bidrag skall återkallas om villkoren inte längre uppfylls. Ett godkännande skall också återkallas om den fristående skolan inte deltar i den uppföljning och utvärdering som genomförs av Skolverket eller i riksomfattande prov (Skolverket 2001a).
Gymnasieskola och gymnasiesärskola. För att en fristående gymnasieskola eller gymnasiesärskola skall ställas under statlig tillsyn och bli berättigad till bidrag, måste vissa villkor vara uppfyllda.
Däremot finns inte något krav på godkännande som motsvarar det som ovan beskrivits för skolor på för- och grundskolenivå.
Elevernas hemkommuner skall betala bidrag till den fristående skolan. Bidragets nivå skall i första hand fastställas i överenskommelse mellan elevens hemkommun och den fristående skolan. Om hemkommunen och skolan inte kommer överens, skall hemkommunen betala det belopp som regeringen fastställt. Beloppet varierar beroende på vilken utbildning det handlar om. Skolverket skall återkalla rätten till bidrag om verksamheten vid en fristående gymnasieskola eller gymnasiesärskola förändras så att den medför påtagliga negativa följder för skolväsendet i den kommun där skolan är belägen eller i närliggande kommuner. Rätten till bidrag skall även återkallas om skolan tar ut oskäliga elevavgifter eller om den fristående skolan inte deltar i den uppföljning och utvärdering som genomförs av Skolverket. Detsamma gäller om skolan inte längre uppfyller villkoren för bidrag (Skolverket 2001b).
Tillsyn
Fristående skolor som anordnar utbildning i förskoleklass och för skolpliktiga elever, står under tillsyn av Skolverket (2 b kap. 8 § och 9 kap. 11 §skollagen). Normalt görs en första granskning av utbildningen under en skolas andra verksamhetsår. Därefter sker tillsyn med mellan ett och fem års mellanrum. Därutöver kan tillsyn ske på förekommen anledning, exempelvis efter en anmälan till Skolverket.
Utbildning i förskoleklassen står i vissa fall under tillsyn av den kommun där utbildningen bedrivs (2 b kap. 6 § skollagen).
Fristående gymnasieskolor och gymnasiesärskolor står också under Skolverkets tillsyn och är skyldiga att delta i den uppföljning och utvärdering som Skolverket genomför av skolväsendet (9 kap. 13 § skollagen). Även för dessa skolformer gäller att en första
Utökad medborgerlig insyn SOU 2001:48
462
granskning av utbildningen görs under skolans andra verksamhetsår och att tillsyn därutöver sker med ett till fem års mellanrum eller på förekommen anledning.
Tillsynen syftar till att kontrollera om de grundkrav som staten ställer på fristående skolor uppfylls. Tillsynen är en kontroll som skall utmynna i ett ställningstagande till fortsatt godkännande respektive rätt till bidrag från elevernas hemkommuner. Däremot innebär tillsynen inte någon utvärdering av skolans kvalitet, utöver en bedömning av om grundkraven är uppfyllda eller inte. Det är den enskilda skolan som ansvarar för att utvärdera kvaliteten i sin verksamhet.
Den regelbundna tillsynen består av dokumentstudier, intervjuer och besök på skolan. Ett sådant besök omfattar en till två dagar och genomförs av minst två undervisningsråd. Inför ett tillsynsbesök uppmanas skolan att inge ett antal handlingar till Skolverket. Det som framkommer vid besöket och i de ingivna
Tabell 20:1 Skillnader mellan olika fristående skolor
Typ av fristående skola/motsvarande Beslutand e
”Godkännandeform” Tillsyn Bidragsgrund Elevavgifter
Enskild förskoleklass
Kommune n
Godkännan de
Kommune n
Bidrag kan utgå
Ja, skäliga elevavgifter
Fristående förskoleklass (sär)
Skolverket Godkännan de
Skolverket Överenskommelse
Nej
Fristående förskoleklass (gr)
Skolverket Godkännan de
Skolverket Samma som kommunal skola
Nej
Fristående grundskola
Skolverket Godkännan de
Skolverket Samma som kommunal skola
Nej
Fristående särskola
Skolverket Godkännan de
Skolverket Överenskommelse
Ja, skäliga elevavgifter
Fristående gymnasieskola
Skolverket Statlig tillsyn Skolverket Överenskommelse
Ja, skäliga elevavgifter
Fristående gymnasiesärskola
Skolverket Statlig tillsyn Skolverket Överenskommelse
Ja, skäliga elevavgifter
Riksinternatskola Regeringe n
Statlig tillsyn Skolverket Statsbidrag. Bidrag från kommun kan utgå.
Ja, för kostnader som inte täcks av statsbidrag eller ersättning från
SOU 2001:48 Utökad medborgerlig insyn
463
handlingarna läggs sedan till grund för beslut om fortsatt godkännande.
De handlingar som kommer in till, eller upprättas hos, Skolverket i samband med tillsyn blir allmänna handlingar. Sådana handlingar lämnas ut på begäran av enskild, med undantag för sådant som omfattas av sekretess enligt sekretesslagen – exempelvis uppgifter om enskilds personliga förhållanden (Skolverket).
Insyn
Den kommun där en fristående skola är belägen har rätt till insyn i verksamheten. Skolorna är skyldiga att i den utsträckning som kommunen bestämmer delta i den uppföljning och utvärdering som kommunen gör av sitt eget skolväsende (2 b kap. 8 §, 9 kap. 11 § respektive 13 § skollagen).
I prop. 1995/96:200 Fristående skolor, anfördes att det är väsentligt att den kommun där en fristående skola är belägen har insyn i verksamheten. Insyn ansågs vara en förutsättning för att kommunen skall kunna göra en rättvis bedömning av skolans bidragsbehov, grundat på skolans åtagande och elevernas behov. Den kommunala rätten till insyn ansågs även garantera att offentliga medel för utbildning används för avsedda ändamål.
Begreppet insyn är oklart både för de fristående skolorna och för kommunerna, och insynens omfattning varierar kraftigt mellan olika kommuner. Detta redovisas i Fristkommitténs betänkande
Likvärdiga villkor (SOU 1999:98). Enligt Fristkommittén finns ett behov av att närmare definiera begreppet insyn.
Bidrag, tillsyn och insyn i enskild verksamhet m.m.
När det gäller enskild förskoleverksamhet och enskild skolbarnsomsorg, samt när en utbildning som motsvarar förskoleklassen inte bedrivs av en godkänd fristående skola, sköts tillståndsgivning och tillsyn helt av kommunen. En kommun kan lämna bidrag till en sådan verksamhet om den uppfyller vissa krav. Det är, till skillnad från vad som gäller för fristående skolor, kommunen själv som avgör om bidrag skall ges. Kommunen har rätt att inspektera sådan verksamhet och får inhämta de upplysningar och ta del av de handlingar som behövs för tillsynen. Om allvarliga miss-
Utökad medborgerlig insyn SOU 2001:48
464
förhållanden föreligger får kommunen återkalla tillståndet för verksamheten. Skolverket sköter endast statistikuppgifter avseende enskild förskoleverksamhet och enskild skolbarnomsorg.
När det gäller riksinternatskolor skall dessa i vissa fall anses vara fristående skolor. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om riksinternatskolornas organisation och tillsynen över dem (10 kap. 1 a § skollagen).
Kvalitetsredovisning
Av förordningen (1997:702) om kvalitetsredovisning inom skolväsendet framgår att fristående grundskolor, särskolor, gymnasieskolor och gymnasiesärskolor samt riksinternatskolor varje år skall upprätta en skriftlig kvalitetsredovisning som visar dels i vilken mån målen för utbildningen uppnåtts, dels vilka åtgärder som behövs om målen inte har uppnåtts.
Skolverket har utfärdat Allmänna råd om kvalitetsredovisning inom skolväsendet (1999:1) i vilka förtydligas vilka uppgifter som skall tas upp i kvalitetsredovisningen.
I anslutning till ovan nämnda allmänna råd har Skolverket angivit att man också kan välja att göra beskrivningar av skolans eller huvudmannens förutsättningar; till exempel organisation, eventuell pedagogisk profil, uppgifter om elever och personal, lokaler, utrustning och andra resurser. Redovisningarna bör emellertid inte tyngas med för mycket uppgifter av dessa slag. I Utbildningsdepartementets promemoria Fristående skolor (Utbildningsdepartementet 2001) föreslås att ovan nämnda förordning om kvalitetsredovisning skall ändras på så sätt att fristående skolor skall bli skyldiga lämna sina kvalitetsredovisningar till den kommun där skolan är belägen.
Uppgiftsskyldighet
I förordningen om viss uppgiftsskyldighet för skolhuvudmännen inom det offentliga skolväsendet m.m. (SFS 1992:1083) anges att skolhuvudmännen är skyldiga att i den utsträckning Skolverket föreskriver lämna uppgifter om sin skolverksamhet för uppföljning och utvärdering. Vidare anges att om skolhuvudmannen inte fullgör sina skyldigheter härvidlag, får Skolverket förelägga skol-
SOU 2001:48 Utökad medborgerlig insyn
465
huvudmannen att vid vite fullgöra sina skyldigheter. Uppgiftsskyldigheten omfattar även fristående skolor.
Skolverket har i föreskrifter om uppgiftsinsamling från skolhuvudmännen (SKOLFS 2000:157) utfärdat bestämmelser angående uppgiftsskyldighet. Av dessa framgår vilka uppgifter som skall lämnas till Skolverket samt vid vilka tidpunkter sådan information skall lämnas in.
Skolverkets Internetbaserade resultat- och kvalitetsinformationssystem
Under år 2001 kommer Skolverket att introducera ett Internetbaserat informationssystem (SIRIS). Informationssystemet skall vara ett sätt att göra den information som redan finns hos Skolverket mer lättillgänglig för allmänheten. Systemet kommer att innehålla sådan information som staten har bestämt att skolor och huvudmän skall lämna om sin verksamhet. I SIRIS skall vidare bland annat finnas statistikuppgifter såsom slutbetyg från grundskolan och gymnasieskolan, resultat från de nationella ämnesproven år 9, resultat från de nationella kursproven i gymnasieskolan samt uppgifter om kostnader och antal elever och lärare. De rapporter som Skolverkets utbildningsinspektörer upprättar avseende skolor och kommuner skall också finnas tillgängliga (Skolverket 2001c).
20.3.2 Allmänna överväganden
Fristående skolverksamhet bedrivs inte på entreprenad, men finansieras ändå med medel från elevernas hemkommuner, efter beslut av Skolverket. Eftersom verksamheten är offentligt finansierad bör allmänheten tillförsäkras den insyn som kan anses befogad.
Vi har i avsnitt 20.2 konstaterat att handlingsoffentlighet inte är ett ändamålsenligt sätt att tillförsäkra allmänheten insyn i verksamhet som bedrivs av en privat aktör. Insyn bör i stället möjliggöras genom att den som driver verksamheten lämnar viss information till den myndighet som är ansvarig.
Redan i dag lämnar fristående skolor viss information till Skolverket. Det sker dels i samband med att huvudmannen ansöker om godkännande och/eller rätt till bidrag, dels i samband med den tillsyn som Skolverket utför. Denna information är
Utökad medborgerlig insyn SOU 2001:48
466
tillgänglig för allmänheten hos Skolverket, men enligt vår bedömning inte tillräcklig för att ge allmänheten den insyn som är befogad.
Den information som lämnas vid ansökan redovisas bara en gång och beskriver av naturliga skäl enbart planerad och inte pågående verksamhet. Den information som lämnas i samband med Skolverkets tillsyn syftar endast till att utgöra underlag för en bedömning av om grundkraven är uppfyllda eller inte och berör inte alls kvaliteten på verksamheten. Informationen lämnas dessutom endast i samband med Skolverkets tillsyn, vilket kan ske så sällan som vart femte år.
För att informationen skall ge allmänheten möjlighet till sådan insyn som kan anses vara befogad bör den lämnas regelbundet och med inte alltför långa tidsintervall.
I vissa fall bedrivs skolverksamhet i form av ett sedvanligt entreprenadförhållande mellan kommunen och en enskild. Kommunen får till exempel sluta avtal med någon annan om att utföra kommunens uppgifter inom förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen (2 a kap.5 och 13 §§skollagen).
En kommun får även sluta avtal med någon annan om att utföra kommunens uppgifter beträffande förskoleklassen (2 b kap. 2 och 6 §§).
Dessa verksamheter överlämnas på initiativ av kommunen till enskild och utgör inte någon form av fristående skola utan ett sedvanligt entreprenadförhållande. Rätt till medborgerlig insyn i sådan verksamhet bör regleras på motsvarande sätt som vid andra kommunala entreprenader (jfr avsnitt 20.2).
20.3.3 Kommitténs förslag
Kommundemokratikommittén anser att det är viktigt att medborgarna ges möjlighet till insyn i den verksamhet som bedrivs i fristående skolor. Denna insyn bör, som tidigare nämnts, möjliggöras genom att den som driver verksamheten lämnar viss information till den myndighet som är ansvarig, där informationen kommer att utgöra en allmän handling.
I detta sammanhang måste en avvägning göras mellan å ena sidan entreprenörens intressen och å andra sidan allmänhetens intresse av hur verksamheten utförs. Det innebär att hänsyn måste tas till att entreprenören i regel är ett vinstdrivande företag som
SOU 2001:48 Utökad medborgerlig insyn
467
arbetar på en konkurrensutsatt marknad. Entreprenören har därför ett intresse av att behålla vissa uppgifter för sig själv så att de inte sprids till konkurrenter. Även om entreprenören inte är ett vinstdrivande företag finns i regel ett motsvarande sådant intresse. Samtidigt skall stor hänsyn tas till allmänhetens intresse av insyn i verksamheten. Entreprenörens intresse att bevara affärshemligheter kan rimligen inte tillåtas sträcka sig utöver det som kan innebära direkta konkurrensnackdelar. Lagstiftningen bör ge uttryck för en sådan avvägning.
Vilken information skall redovisas?
Den information som enligt Kommundemokratikommitténs uppfattning skall redovisas bör innehålla sådana uppgifter att medborgarna kan bilda sig en uppfattning om hur verksamheten bedrivs och kontrollera hur offentliga medel används.
Kommittén menar dock att en uttömmande uppräkning av vilken information som skall redovisas inte bör anges i lagtext. En sådan uppräkning kan bli tämligen omfattande och behov av förändringar i en sådan uppräkning bör kunna göras genom ett enklare förfarande än lagstiftning.
Vägledande vid fastställandet av vilken information som skall omfattas bör vara de uppgifter som i dag lämnas till Skolverket i samband med ansökan om bidrag respektive vid tillsyn. Exempel på vad som skulle kunna ingå är informationsmaterial om skolan, information om skolans lokaler, verksamhetsberättelse, timplaner, kursplaner, fortbildningsplaner, skolans kvalitetsredovisning samt scheman och klassorganisation. Sådana uppgifter som normalt omfattas av sekretess enligt sekretesslagen, bör naturligtvis undantas.
Skolverket bör ges i uppgift att utreda vilken information som de fristående skolorna bör lämna. I detta arbete bör företrädare för de fristående skolorna medverka.
Hur ofta skall informationen lämnas?
Vid avgörandet av hur ofta information skall lämnas, måste en avvägning göras mellan å ena sidan den arbetsinsats som det kan innebära för en enskild skolhuvudman att sammanställa och ge in sådan information och å andra sidan medborgarnas möjligheter till
Utökad medborgerlig insyn SOU 2001:48
468
insyn i verksamheten. Kommundemokratikommittén anser att en skyldighet för skolhuvudmännen att lämna sådan information regelbundet och i vart fall årligen framstår som rimlig.
Vart skall informationen lämnas?
Den aktuella informationen skall ges in till Skolverket som i sin tur skall skicka kopia av handlingarna till den kommun i vilken skolan är belägen. Den enskilde medborgaren kan då vända sig till såväl skolans lägeskommun som Skolverket för att få tillgång till informationen. För att skolhuvudmannen skall anses ha fullgjort sin informationsskyldighet, skall det dock vara tillräckligt att informationen kommit in till Skolverket inom föreskriven tid.
Sanktionsmöjligheter
Om en fristående skola inte i rätt tid ger in föreskriven information till Skolverket, bör Skolverket ha möjlighet att använda någon form av tvångsmedel gentemot skolan. Det skulle kunna röra sig om möjlighet att vid vite förelägga en skolhuvudman att inkomma med föreskriven information eller att återkalla en förklaring om rätt till bidrag. Skollagskommittén utreder för närvarande frågor som rör fristående skolor, bland annat vad avser sanktionsmöjligheter. Kommundemokratikommittén anser därför att frågan om sanktionsmöjligheter i samband med underlåtenhet att inge föreskriven information till Skolverket, bör utredas av Skollagskommittén.
Enskild verksamhet m.m.
Enskild förskoleverksamhet, enskild skolbarnsomsorg samt utbildning som motsvarar förskoleklassen och som inte bedrivs av godkänd fristående skola, bör enligt kommittén inte åläggas någon informationsskyldighet motsvarande den som föreslås för fristående skolor. När det gäller dessa verksamheter har kommunen inte någon skyldighet att utge bidrag. Kommunen har som ovan nämnts rätt att inspektera sådan verksamhet och får inhämta upplysningar och ta del av de handlingar som behövs för tillsynen. Om bidrag utgår till sådan verksamhet bör enligt kommitténs
SOU 2001:48 Utökad medborgerlig insyn
469
uppfattning en tillräcklig möjlighet till insyn för medborgarna kunna garanteras genom att kommunen upprättar någon form av dokumentation i samband med tillståndsgivning och tillsyn.
Vad gäller riksinternatskolor framgår av skollagen att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om bland annat tillsynen över dessa. Enligt Kommundemokratikommitténs uppfattning bör möjligheterna till insyn i sådana skolors verksamhet inte regleras på annat sätt.
20.3.4 Den närmare utformningen av förslaget
Kommundemokratikommittén anser att skollagen bör tillföras regler som innebär att en huvudman för förskoleklass (om denna
tillhör en fristående grundskola)
, fristående grundskola, fristående
särskola, fristående gymnasieskola eller fristående gymnasiesärskola är skyldig att, för att tillförsäkra allmänheten insyn, lämna information om skolans verksamhet till Skolverket.
Kommittén föreslår vidare att regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer ges ett bemyndigande att meddela föreskrifter som anger omfattningen av och formerna för skyldighet för skolhuvudmän för sådana fristående skolor att lämna information till Skolverket.
471
21 Öppna sammanträden i fullmäktigeberedningar
Kommitténs förslag:
Fullmäktigeberedningar ges möjlighet att besluta att deras sammanträden skall vara offentliga om fullmäktige har medgett det.
21.1 Vårt uppdrag
Kommittén har tolkat sitt uppdrag på följande sätt. Kommittén har ett allmänt uppdrag att föreslå åtgärder som kan öka medborgarnas möjligheter till insyn och deltagande i den kommunala demokratin. Frågan om öppna sammanträden i fullmäktigeberedningar berörs inte explicit i direktiven men har aktualiserats sedan regeringen till kommittén lämnat över en skrivelse i ärendet från Svedala kommun.
21.2 Gällande rätt avseende öppna sammanträden
Av 5 kap. 38 § kommunallagen framgår att fullmäktiges sammanträden skall vara offentliga. Fullmäktige får dock besluta att överläggningen i ett visst ärende skall hållas inom stängda dörrar.
Sedan den 1 juli 1994 är det möjligt att även ha offentliga nämndsammanträden. Reglerna för öppna nämndsammanträden återfinns i 6 kap. 19 a § kommunallagen. Enligt huvudregeln skall en nämnds sammanträden hållas inom stängda dörrar. Nämnden får dock besluta att dess sammanträden skall vara öppna, under förutsättning att fullmäktige medgett detta. En nämnds sammanträden skall dock alltid hållas inom stängda dörrar i ärenden som
Öppna sammanträden i fullmäktigeberedningar SOU 2001:48
472
avser myndighetsutövning eller ärenden i vilka det förkommer uppgifter som hos nämnden omfattas av sekretess enligt sekretesslagen.
Beträffande fullmäktigeberedningar saknas i dag motsvarande reglering.
21.3 Fri nämndorganisation
I och med införandet av 1991 års kommunallag ställs endast krav på att det i varje kommun och landsting skall finnas en styrelse med vissa övergripande uppgifter. Inom de specialreglerade områdena har kommuner och landsting givits ökad frihet att bestämma vilka nämnder som skall finnas för att fullgöra uppgifterna och om deras verksamhetsområden och inbördes förhållanden (prop. 1990/91:117).
Enligt 3 kap. 3 § kommunallagen skall fullmäktige tillsätta de nämnder som utöver styrelsen behövs för att fullgöra kommunens eller landstingets uppgifter enligt särskilda författningar och för verksamheten i övrigt.
21.4 Fullmäktigeberedningar
Beträffande fullmäktigeberedningar sägs i 3 kap. 7 § kommunallagen att sådana får inrättas av fullmäktige för beredning av ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden som skall avgöras av fullmäktige. En sådan beredning skall bestå av en eller flera förtroendevalda.
Fullmäktigeberedningar är inte avsedda att vara allmänna beredningsorgan med uppgifter som svarar mot styrelsens. Fullmäktige kan i vissa fall tillsätta ett särskilt organ för beredningen av ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden. Inom ramen för denna uppgift kan fullmäktigeberedningen ha vissa funktioner som förberedelse för fullmäktiges uppföljning av nämndverksamheten. Det ankommer på fullmäktige att fatta närmare beslut om beredningarnas uppgifter och arbetsformer (prop. 1990/91:117 s. 157).
SOU 2001:48 Öppna sammanträden i fullmäktigeberedningar
473
21.5 Kommitténs överväganden
Kommuner och landsting har i dag en stor frihet att bestämma hur deras verksamhet skall organiseras. Det förekommer att de väljer att organisera sin verksamhet genom att inrätta fullmäktigeberedningar, som stadigvarande bereder vissa ärendetyper, i stället för att inrätta nämnder för detta ändamål. Om en kommun eller ett landsting vill ge medborgarna möjlighet till insyn i sådana beredningars verksamhet, på motsvarande sätt som i dag är möjligt när det gäller nämnder, bör en kommun eller ett landsting enligt Kommundemokratikommitténs uppfattning ges möjlighet till detta.
Fullmäktigeberedningar bör därför ges möjlighet att besluta att deras sammanträden skall vara offentliga, om fullmäktige har medgett det.
475
22 Förfarandet vid kommunala indelningsändringar
Kommitténs bedömning:
Möjligheten att införa en rätt för regeringen att, i samband med beslut om indelningsändring, besluta om extraval bör utredas.
22.1 Vårt uppdrag
Kommittén har tolkat sitt uppdrag på följande sätt. Kommittén skall se över bestämmelserna i lagen (1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting (indelningslagen) samt föreslå de ändringar som kan anses motiverade. Kommittén skall se över hur de procedurer som har samband med kommundelningar kan underlättas, det vill säga hur ärendena utreds, vem som beslutar samt möjligheten att genomföra en snabb indelningsändring när beslut väl fattats. Kommittén skall vidare överväga behovet av och formerna för en lagreglerad möjlighet att besluta om extraval med anledning av indelningsändring. Om kommittén finner att ett sådant behov föreligger, skall kommittén i detta sammanhang också överväga bland annat hur extraval skall genomföras, vem som skall besluta om extraval och när det skall hållas. Frågor som rör förutsättningarna för indelningsändring samt vilken storlek kommuner bör ha, ligger emellertid enligt kommitténs uppfattning inte inom ramen för uppdraget.
22.2 Processen vid indelningsändring
Inledningsvis lämnas en kort redogörelse för hur processen vid indelningsändring ser ut i dag. Härvid berörs vilka som har rätt att
Förfarandet vid kommunala indelningsändringar SOU 2001:48
476
väcka frågan om indelningsändring, handläggande myndigheter och utredningsprocessens olika steg.
22.2.1 Ansökan och utredning
Av 1 kap. 20 § indelningslagen framgår att fråga om indelningsändring kan väckas av en kommun, eller en medlem av en kommun, som skulle beröras av ändringen. Ansökningar om indelningsändringar inges till Kammarkollegiet. Det vanligaste är att ansökningar om indelningsändringar görs av enskilda, normalt en grupp av kommunmedlemmar. Även regeringen, Kammarkollegiet och länsstyrelsen kan enligt 1 kap. 21 § på eget initiativ ta upp en fråga om indelningsändring. Kammarkollegiet är utredande myndighet.
Om ansökan om en indelningsändring givits in av enskilda personer, skickar Kammarkollegiet normalt en remiss till fullmäktige i den aktuella kommunen för att utröna inställningen till en indelningsändring. Om fullmäktige är negativ till en indelningsändring beslutar Kammarkollegiet normalt att avslå ansökan om indelningsändring med motiveringen att det saknas skäl för vidare utredning. Om kommunfullmäktige däremot ställer sig positiv till att en utredning om förutsättningarna för en indelningsändring görs, beslutar Kammarkollegiet om fortsatt utredning i ärendet. För genomförandet av en sådan utredning får Kammarkollegiet anlita länsstyrelsen eller en särskild utredare (1 kap. 21 §).
Om vidare utredning blir aktuell är en viktig del i denna att undersöka hur befolkningen i den aktuella kommunen ställer sig till en indelningsändring. Detta kan ske genom en opinionsundersökning eller folkomröstning. Av 1 kap. 1 § framgår att särskild hänsyn skall tas till befolkningens önskemål och synpunkter.
Efter det att man undersökt befolkningens inställning görs en ny remiss till kommunen. Därefter gör Kammarkollegiet sitt ställningstagande. Om Kammarkollegiet anser att någon ändring inte bör ske får Kammarkollegiet, enligt 1 kap. 4 §, avslå ansökan. Ett sådant beslut kan med stöd av 1 kap. 5 § överklagas till regeringen. Om Kammarkollegiet däremot anser att en ändring bör ske, fattar Kammarkollegiet inte beslut om ändring, utan överlämnar ärendet till regeringen med ett eget yttrande.
Regeringen får enligt 1 kap. 1 § indelningslagen besluta om en indelningsändring om en sådan kan antas medföra bestående fördel
SOU 2001:48 Förfarandet vid kommunala indelningsändringar
477
för en kommun eller en del av en kommun, eller andra fördelar från allmän synpunkt. Vid en sådan prövning skall särskild hänsyn tas till önskemål och synpunkter från den eller de kommuner som närmast berörs av ändringen. Om en berörd kommun motsätter sig en indelningsändring får ett beslut om ändring fattas endast om det finns synnerliga skäl.
22.2.2 Ekonomisk reglering
När en kommun delas skall, enligt 1 kap. 6 § indelningslagen, de inbördes ekonomiska förhållandena mellan kommunerna enligt den nya indelningen regleras. Under delningsprocessen görs en ekonomisk reglering. Om en indelningsändring blir aktuell fastställs den ekonomiska regleringen av regeringen i samband med beslutet om indelningsändring.
22.2.3 Tidsåtgång
Från det att idén om en indelningsändring – normalt sett en kommundelning – väcks, till att en ny indelning träder i kraft, förflyter det oftast flera år. Orsakerna till detta är flera.
Det lokala arbetet med att bilda opinion för en indelningsändring tar ofta lång tid. Ett beslut att ansöka om en indelningsändring är ett ställningstagande som behöver växa fram och ”mogna”. Efter det att ansökan har gjorts, tar remissförfarandet – Kammarkollegiets förfrågan till den berörda kommunen och andra instanser – ofta lång tid i anspråk, framför allt på grund av att kommunerna vid upprepade tillfällen brukar begära anstånd med att inge yttrande till Kammarkollegiet. Denna första del är den mest tidskrävande i indelningsprocessen.
Därefter skall en utredning genomföras av länsstyrelsen eller en särskild utredningsman. Normalt skall sedan befolkningens inställning utrönas. Beslut om mer omfattande indelningsändringar skall enligt 1 kap. 12 § indelningslagen meddelas senast ett år innan ändringen skall träda i kraft. Skälet till detta är att nödvändiga förberedelser inför indelningsändringen skall hinna genomföras (jfr prop. 1978/79:157).
Förfarandet vid kommunala indelningsändringar SOU 2001:48
478
22.2 Tidigare indelningsändringar
Som beskrivits i kapitel 13 har, sedan de stora sammanläggningsreformerna, ett antal indelningsändringar beslutats och genomförts.
Tabell 22:1 Kommundelningar som genomförts efter senaste sammanläggningsreformen år 1974
Ursprunglig kommun Ny indelning Beslutstillfälle Genomfört
Åsele Åsele/Dorotea 1979-02-08 1980-01-01 Motala Motala/Vadstena 1979-04-20 1980-01-01 Norsjö Norsjö/Malå 1981-12-22 1983-01-01 Vännäs Vännäs/Bjurholm 1981-12-22 1983-01-01 Vaxholm Vaxholm/Österåker 1981-12-22 1983-01-01 Vara Vara/Essunga 1981-12-22 1983-01-01 Botkyrka Botkyrka/Salem 1981-12-22 1983-01-01 Nyköping Nyköping/Gnesta/Trosa 1990-11-08 1992-01-01 Örebro Örebro/Lekeberg 1992-11-12 1995-01-01 Borås Borås/Bollebygd 1993-12-22 1995-01-01 Södertälje Södertälje/Nykvarn 1997-12-18 1999-01-01
Källor: SOU 1993:90, Erlingsson (2001).
Regeringen beslutade den 19 april 2001 om ytterligare en indelningsändring. Den innebär att Uppsala kommun delas i två kommuner – Uppsala och Knivsta – från och med den 1 januari 2003.
22.3 Möjligheter att förenkla proceduren vid indelningsändringar
22.3.1 Ikraftträdande av indelningsändringar
Större indelningsändringar träder enligt nuvarande bestämmelser i kraft den 1 januari året efter det att ordinarie val har hållits. Orsaken till detta är att sådana indelningsändringar i de flesta fall påverkar fullmäktiges sammansättning. Detta innebär att fullmäktige i bland annat den nya kommunen måste väljas. Enligt gällande regler är kommunala extraval inte tillåtna.
Beslut om indelningsändring skall som huvudregel meddelas senast ett år innan ändringen skall träda i kraft. Den normala tidsåtgången från ansökan till regeringsbeslut synes vara ungefär två till tre år. Beroende på när under en mandatperiod en ansökan görs,
SOU 2001:48 Förfarandet vid kommunala indelningsändringar
479
kan det finnas en risk att det dröjer lång tid från det att en indelningsändring beslutats till att den faktiskt kan genomföras.
22.3.2 Lokaldemokratikommittén
Lokaldemokratikommittén anförde i sitt betänkande, Lokal demokrati i utveckling (SOU 1993:90), att det ofta finns en stor entusiasm och ett stort engagemang bland medborgare och lokalt förtroendevalda både i samband med att man verkar för en kommundelning och vid själva delningsbeslutet. Kommittén bedömde att det enda reformbehov som man kunde peka på var ett återinförande av möjligheten för regeringen att förordna om nyval till fullmäktige i samband med delning av en kommun. I anslutning till detta resonemang anförde kommittén att bestämmelsen om att indelningsändringar skall träda i kraft den 1 januari året efter det år då val av fullmäktige har ägt rum, hade införts med uttrycklig hänvisning till de treåriga mandatperioderna.
Vid den tidpunkt då Lokaldemokratikommittén lämnade sitt betänkande, hade en överenskommelse om fyraåriga mandatperioder träffats mellan riksdagspartierna. Kommittén framförde som sin mening att om fyraåriga mandatperioder infördes, borde även en möjlighet att förordna om nyval i samband med indelningsändringar införas. Indelningsändringar borde i sådant fall kunna träda i kraft även vid andra tidpunkter än i samband med val till fullmäktigeförsamlingar i hela riket. Kommittén anförde att möjligheten att förordna om nyval dock borde begränsas till de fall då regeringens beslut om delning meddelas minst tre år före nästa ordinarie val.
22.3.3 Ny röstsammanräkning eller extraval
Om en indelningsändring kunde träda i kraft under en pågående mandatperiod skulle det teoretiskt sett vara möjligt att avstå från extraval i den ursprungliga kommunen. De platser som blivit tomma i den större kommunens fullmäktigeförsamling skulle kunna fyllas med nya ledamöter genom ny röstsammanräkning, på samma sätt som när någon fullmäktigeledamot lämnar sitt uppdrag i förtid. En ny sammanräkning av rösterna från det senaste valet till fullmäktige förutsätter emellertid dels att den nya kommungränsen helt sammanfaller med gränserna för de tidigare valkretsarna eller
Förfarandet vid kommunala indelningsändringar SOU 2001:48
480
valdistrikten, dels att det faktiskt finns tillräckligt många personer kvar från respektive partis valsedlar för att fylla platserna i fullmäktige. Det är dock inte alltid självklart att så är fallet.
Det är inte heller självklart att en ny röstsammanräkning är ett önskvärt tillvägagångssätt. En person som är bosatt i en del av den ursprungliga kommunen kan till exempel ha personröstat på någon som är bosatt i den del som kommer att tillhöra en annan kommun. Denne väljares röst kommer således inte att återspeglas i resultatet av en ny röstsammanräkning.
En ny röstsammanräkning skulle också kunna medföra en helt annan mandatfördelning än den som gällt sedan det ordinarie valet, beroende på hur rösterna fördelat sig i olika delar av en kommun. Det kan inte uteslutas att väljarna hade röstat på ett annat sätt om den nya kommunindelningen varit känd vid valtillfället.
Sammantaget förefaller en ny röstsammanräkning inte vara ett ändamålsenligt tillvägagångssätt vid en kommundelning. Det framstår därför som nödvändigt att hålla extraval i båda kommunerna om en indelningsändring innebär att en kommun delas. En synpunkt som talar mot att anordna extraval avser förväntat valdeltagande. Det kan antas att intresset för ett extraval i en ”utbrytarkommun” kommer att vara stort. Intresset för ett extraval i en större, ”kvarvarande” kommun kan dock befaras bli lågt, med litet eller begränsat valdeltagande som följd. Hur stor denna risk är går dock inte att bedöma. Ett extraval skulle dessutom komma att medföra omfattande kostnader exempelvis för framställning av valsedlar, vallokaler och valförrättare.
22.3.4 Övriga åtgärder som skulle kunna förenkla proceduren
En av de delar i utredningsförfarandet som förefaller ta lång tid är remissförfarandet i inledningsskedet av handläggningen, det vill säga när Kammarkollegiet skall undersöka kommunfullmäktiges inställning till en indelningsändring. Det kan diskuteras om denna del av proceduren skulle kunna förkortas och om detta i så fall vore önskvärt.
SOU 2001:48 Förfarandet vid kommunala indelningsändringar
481
22.4 Kommitténs överväganden
Allmänt om indelningsändringar
Som redovisats i kapitel 13 genomfördes i den så kallade storkommunreformen år 1952 och i kommunblocksreformen under åren 1962–1974 omfattande kommunsammanläggningar. Sedan den senaste sammanläggningsreformen slutfördes, har ett antal nya kommuner bildats och ytterligare ansökningar om kommundelningar har gjorts. Det är givetvis inte så att nuvarande indelning kommer att vara den mest ändamålsenliga för all framtid. I den allmänna debatten talas det främst om möjligheterna att dela kommuner. Kommittén har dock under sitt arbete även gjorts uppmärksam på att det kan finnas behov av att slå samman kommuner.
Handläggande och beslutande myndigheter
Kammarkollegiet har under en lång rad år handlagt ärenden som rör indelningsändringar. Sedan införandet av indelningslagen får Kammarkollegiet också besluta om sådana mindre indelningsändringar som behövs på grund av oregelbundenhet i indelning eller med hänsyn till fastighetsförhållandena, om en sådan indelningsändring inte föranleder någon ekonomisk reglering mellan kommuner. Kommundemokratikommittén har inte funnit några skäl att föreslå att ärenden om indelningsändringar skall handläggas av någon annan myndighet. Kommundemokratikommittén föreslår därför inte någon förändring i denna del.
Remisstider
Indelningsändringar är, som framgått ovan, en procedur som tar tid. Det finns flera delmoment i kommundelningsprocessen som ofta drar ut på tiden. När det gäller möjligheten att närmare reglera remisstiderna vid Kammarkollegiets remisser till kommunerna och andra instanser, bedömer Kommundemokratikommittén att det inte vore lämpligt att reglera dessa i indelningslagen. Kommittén föreslår därför inte någon ändring på denna punkt.
Förfarandet vid kommunala indelningsändringar SOU 2001:48
482
Extraval
Vad gäller behov av möjlighet att besluta om extraval i samband med större indelningsändringar gör kommittén följande överväganden. Med nuvarande fyraåriga mandatperioder finns det en risk för att tiden mellan ett beslut om en indelningsändring och ikraftträdandet kan bli tämligen lång.
Den tid som förberedelser och opinionsarbete normalt tar i anspråk, tillsammans med den väntetid som kan bli aktuell om ett beslut om en indelningsändring meddelas – exempelvis ett år efter ett ordinarie val – innebär att tiden från det att frågan om en indelningsändring väcks i en kommun till dess den träder i kraft kan komma att uppgå till sex till sju år. Kommundemokratikommittén anser att detta normalt sett är en alltför lång tid för en sådan process. Kommittén ställer sig därför positiv till införandet av en möjlighet för regeringen att, i samband med beslut om en indelningsändring, även besluta att extraval skall hållas.
Ett sådant extraval bör hållas i den eller de kommuner som berörs av en indelningsändring. Med hänsyn till frågans komplexitet anser kommittén emellertid att erforderliga förändringar av lagstiftningen på detta område bör utredas i annat sammanhang.
483
23 Konsekvenser av förslagen
23.1 Allmänt om konsekvenser
I detta kapitel redovisas våra bedömningar av vilka konsekvenser våra förslag till lagändringar kan ha för den kommunala ekonomin, den kommunala självstyrelsen, små företags arbetsförutsättningar och jämställdheten mellan kvinnor och män.
23.2 Konsekvenser för den kommunala ekonomin
Våra förslag till ändringar i kommunallagen kan medföra konsekvenser för den kommunala ekonomin i följande delar. Ekonomiska villkor för förtroendevalda. Åtgärder för att främja deltagandet i den kommunala demokratin för personer med funktionshinder. Folkinitiativ till folkomröstning. Medborgerlig initiativrätt i fullmäktige. Utökad medborgerlig insyn.
Ekonomiska villkor för förtroendevalda
Enligt kommunallagen har de förtroendevalda rätt till skälig ersättning för den arbetsinkomst samt de pensions- och semesterförmåner som de förlorar när de fullgör sina uppdrag. De föreslagna förändringarna innebär en begränsad utökning av denna rätt.
I förslaget tydliggörs att den som har skiftarbete eller oregelbunden arbetstid skall ha rätt till ledighet från arbetet om han eller hon behöver det för att fullgöra sitt uppdrag, även om tiden för ledigheten inte sammanfaller med, men väl ligger i anslutning till den tid då uppdraget skall fullgöras. Förslaget innebär att en förtroendevald skall ha rätt till skälig ersättning för den arbetsinkomst han eller hon förlorar också vid sådan ledighet. Många kommuner lämnar redan i dag sådan ersättning till skiftarbetare.
Konsekvenser av förslagen SOU 2001:48
484
Eftersom denna grupp av förtroendevalda är relativt liten kommer kostnadsökningarna för de kommuner och landsting som ännu inte lämnar sådan ersättning att bli begränsade.
Förslaget innebär också att den som uppbär ersättning från arbetslöshetskassan, men förlorar den då han eller hon fullgör sitt uppdrag, skall ha rätt till kompensation för denna förlust. Förslaget innebär i så motto en ökad kostnad för kommunen eller landstinget, en kostnad som emellertid automatiskt skulle uppstå den dag den arbetslöse fick en anställning. Eftersom denna grupp av förtroendevalda är relativt liten, kommer kostnaderna för kommunerna och landstingen att bli begränsade.
Förslaget innebär vidare att förtroendevalda som har barn med tillsynsbehov skall ersättas för de kostnader för barntillsyn som uppkommer till följd av uppdraget. Sådan ersättning aktualiseras främst då sammanträden genomförs på kvällstid då den förtroendevalda inte har tillgång till sedvanlig barntillsyn. Förslaget innebär att ersättning i normalfallet skall utges i enlighet med styrkta kostnader för barntillsyn och beräknas med hänsyn till att avdragsrätt för kostnaderna inte föreligger. Ersättningen skall dock inte utgå om barntillsynen utförts av någon i den förtroendevaldas hushåll.
Gruppen förtroendevalda som har barn med tillsynsbehov är relativt stor, men varierar i andel mellan olika kommuner och landsting. Den direkta kostnaden för en enskild kommun eller ett landsting beror på hur många förtroendevalda som har behov av barnomsorg för att fullgöra sina uppdrag. Många kommuner utger redan i dag ersättning för barntillsyn. Även om ersättningsnivån är förhållandevis låg, kommer kostnadsökningen att bli relativt begränsad. I de kommuner och landsting som inte redan utger sådan ersättning blir kostnadsökningen något större.
De funktionshindrades deltagande i den kommunala demokratin
Förslaget innebär att fullmäktige och nämnder skall verka för att förtroendevalda som har funktionshinder kan delta på lika villkor i handläggningen av fullmäktiges respektive nämndens ärenden. Syftet är att alla som deltar i fullmäktiges och nämnders sammanträden skall ha haft möjlighet att ta del av allt beslutsunderlag och av allt som sagts i diskussionen under sammanträdet.
SOU 2001:48 Konsekvenser av förslagen
485
Detta innebär att beslutsunderlag måste vara tillgängligt i blindskrift eller i sådan form att det kan läsas med syntetiskt tal, om någon ledamot eller ersättare behöver detta för att kunna tal del av informationen. Detsamma gäller om information i skriftlig form presenteras vid sammanträdets början eller under sammanträdet. Kostnader för åtgärder som tillgodoser detta har behandlats i kapitel 9. Den direkta kostnaden för en enskild kommun eller ett landsting beror på vilka åtgärder som redan har vidtagits och i vilken utsträckning det finns förtroendevalda som har dessa behov.
Förslaget innebär även att det som sägs i diskussionen under ett sammanträde måste göras tillgängligt för alla. Om någon ledamot är hörselskadad behövs en hörselslinga, och om någon ledamot är döv behövs teckentolk för att dessa personer skall kunna ta del av diskussionen. Hörselslingor finns i dag i de flesta lokaler där fullmäktigesammanträden hålls, men förekommer endast i begränsad utsträckning i andra sammanträdeslokaler. Teckentolkning av fullmäktigesammanträden sker i knappt var sjätte kommun, men mer sällan vid andra sammanträden. Kostnader för åtgärder som tillgodoser dessa behov har behandlats i kapitel 9. Den direkta kostnaden för en enskild kommun eller ett landsting beror på vilka åtgärder som redan har vidtagits och i vilken utsträckning det finns förtroendevalda som har dessa behov.
Förslaget innebär vidare att förtroendevalda med funktionshinder skall ha rätt till ersättning för nödvändiga resekostnader som uppstår när de fullgör sina uppdrag.
Sådan ersättning aktualiseras främst då sammanträden avslutas på kvällstid och allmänna färdmedel eller färdtjänst inte kan användas för hemresan. Förslaget innebär att ersättning då skall utges i enlighet med styrkta kostnader för till exempel taxi. Eftersom de förtroendevalda som har sådana behov är en relativt liten grupp, kommer kostnaderna för kommunerna och landstingen att bli begränsade.
Folkinitiativ till folkomröstning
Förslaget innebär att om tio procent av de röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmarna i fullmäktige väckt ett ärende om att hålla folkomröstning i en viss fråga, skall fullmäktige besluta att genomföra omröstningen.
Konsekvenser av förslagen SOU 2001:48
486
Kostnader för att genomföra en folkomröstning har behandlats i kapitel 18.
En viktig fråga att bedöma när det gäller ekonomiska konsekvenser av förslaget är om en folkomröstning genomförs i samband med ett allmänt val eller vid en annan tidpunkt. Om den genomförs vid en annan tidpunkt blir kostnaderna högre. Den föreslagna bestämmelsen, att en folkomröstning skall genomföras inom skälig tid – normalt högst ett år från det att frågan väckts i fullmäktige – kan innebära att folkomröstningar behöver genomföras vid andra tidpunkter än vid allmänna val.
Kostnaden påverkas också av antalet röstberättigade på så sätt att styckekostnaden sjunker ju fler som är röstberättigade.
Den avgörande faktorn är dock i vilken omfattning folkinitiativ till folkomröstningar kommer att tas. Det finns emellertid inget underlag för att uppskatta eller beräkna detta.
Medborgerlig initiativrätt i fullmäktige
Förslaget innebär att fullmäktige får bestämma att kommun- eller landstingsmedlem som är folkbokförd i kommunen respektive en kommun inom landstinget, får väcka ett ärende i fullmäktige genom medborgarförslag. Ett sådant förslag skall beredas så att beslut kan fattas inom ett år i enlighet med i fullmäktiges arbetsordning fastställda föreskrifter om hantering av medborgarförslag. Kostnaden för den enskilda kommunen eller det enskilda landstinget beror på antalet medborgarförslag och på vilket sätt dessa bereds. Hur många medborgarförslag som kan komma att lämnas kan inte beräknas, liksom inte heller antalet kommande motioner till fullmäktige kan beräknas.
Eftersom fullmäktige bestämmer om medborgarförslag skall få väckas och hur dessa skall beredas blir kommunens eller landstingets kostnad till stor del beroende av fullmäktiges beslut. Lagändringen leder inte med automatik till några ökade kostnader för kommuner eller landsting.
SOU 2001:48 Konsekvenser av förslagen
487
Utökad medborgerlig insyn
Vi har i kapitel 20 föreslagit en utökad medborgerlig insyn i kommunala entreprenader. Förslaget innebär att om en kommun eller ett landsting sluter avtal med någon annan än ett kommunalt aktiebolag eller en kommunal stiftelse om att utföra en kommunal angelägenhet, skall allmänheten tillförsäkras insyn i den verksamhet i vilken angelägenheten utförs. I praktiken innebär detta att entreprenadavtal bör innehålla en klausul som innebär att entreprenören regelbundet skall lämna viss information till kommunen eller landstinget.
Den information som skall lämnas förutsätts vara sådan som redan finns hos entreprenören och som det är naturligt för ett företag att sammanställa av eget intresse. Tillkommande arbetsuppgifter förutsätts därmed bli relativt begränsade. Detta kan teoretiskt sett leda till en något högre anbudsnivå. Enligt vår bedömning är emellertid de tillkommande arbetsuppgifterna så begränsade att eventuella kostnadsförändringar för kommunen eller landstinget blir marginella.
23.3 Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen
Den kommunala självstyrelsen regleras i 1 kap.1 och 7 §§regeringsformen. I dessa bestämmelser sägs att den svenska folkstyrelsen utövas bland annat genom kommunal självstyrelse och att beslutanderätten i kommuner och landsting utövas av valda församlingar.
I förarbetena till kommunallagen uttalades att bestämmelsen om självstyrelse i grunden handlar om en princip för relationen mellan staten och den kommunala nivån (prop. 1990/91:117).
Av 8 kap. 5 § regeringsformen framgår vidare att grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer bestäms i lag.
De ekonomiska villkoren för de förtroendevalda regleras i dag i kommunallagen 4 kap. 12–15 a §§. Våra förslag avser att undanröja vissa brister i dessa bestämmelser, i syfte att göra det möjligt för fler medborgare att åta sig uppdrag som förtroendevald. Detta förslag påverkar inte relationen mellan staten och den kommunala nivån.
Det finns i dag inga bestämmelser i kommunallagen som särskilt tar fasta på de funktionshindrade medborgarnas möjligheter att delta i den kommunala demokratin. Vårt förslag syftar till att ge
Konsekvenser av förslagen SOU 2001:48
488
förtroendevalda som har ett funktionshinder samma möjligheter som andra att delta i överläggningar och beslut. Inte heller detta förslag påverkar relationen mellan staten och den kommunala nivån.
Vårt förslag angående utökad medborgerlig insyn i kommunala entreprenader innebär att om en kommun eller ett landsting sluter avtal med någon annan än ett kommunalt aktiebolag eller en kommunal stiftelse om att utföra en kommunal angelägenhet, skall allmänheten tillförsäkras insyn i den verksamhet i vilken angelägenheten utförs. Enligt förslaget är det emellertid kommunen eller landstinget själv som bedömer vilken information som entreprenören skall lämna till kommunen eller landstinget, och utformar entreprenadavtalet i enlighet med detta.
Vi är medvetna om att förslagen om att förbättra de förtroendevaldas villkor i vissa avseenden, att funktionshindrade skall kunna delta på lika villkor i handläggningen av ärenden i fullmäktige och nämnder samt att allmänheten skall tillförsäkras insyn i kommunala entreprenader ändock kan uppfattas som ingripande gentemot kommunerna och landstingen. Vår uppfattning är emellertid att det på dessa områden finns ett nationellt intresse av att alla medborgare har samma möjligheter att vara delaktiga i den kommunala demokratin och till insyn i kommunala angelägenheter. Därför bör samma grundregler gälla i hela landet. Den närmare utformningen av ersättningen till förtroendevalda, åtgärderna för att främja de funktionshindrades medverkan i den kommunala demokratin och avtalsvillkoren som skall tillförsäkra allmänheten insyn i entreprenader är naturligtvis en fråga för varje enskild kommun respektive landsting.
Vi har också föreslagit en förändring av bestämmelserna om folkinitiativ till folkomröstning. Förslaget innebär att om en tiondel av de röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmarna i fullmäktige väckt ett ärende om folkomröstning i en viss fråga, skall fullmäktige besluta att genomföra folkomröstningen. En förutsättning är att det föreslagna ämnet för folkomröstningen ligger inom den kommunala kompetensen och att ärendet är ett sådant ärende som skall handläggas av fullmäktige.
Förslaget syftar endast till att komplettera den representativa demokratin i kommunerna och landstingen med ett verktyg som ger medborgarna möjlighet att mellan valen framföra en viss uppfattning med eftertryck.
SOU 2001:48 Konsekvenser av förslagen
489
Förslaget fråntar inte de valda församlingarna i kommuner och landsting beslutanderätt, eftersom en folkomröstning alltid genomförs som ett led i beredningen av ett ärende och endast är rådgivande.
Förslaget påverkar inte heller på något sätt relationen mellan staten och den kommunala nivån. Således har förslaget, enligt vår uppfattning, inga konsekvenser för den kommunala självstyrelsen.
Vi har även föreslagit att fullmäktige skall kunna bestämma att kommun- eller landstingsmedlemmar som är folkbokförda i kommunen respektive i en kommun inom landstinget får väcka ärenden i fullmäktige genom medborgarförslag. Detta är en möjlighet som fullmäktige kan välja att öppna eller att avstå från.
Förslaget påverkar inte relationen mellan staten och den kommunala nivån och har således, enligt vår uppfattning, inga konsekvenser för den kommunala självstyrelsen.
Inte heller något av våra övriga förslag kommer, enligt vår uppfattning, att ha några konsekvenser för den kommunala självstyrelsen.
23.4 Konsekvenser för små företags arbetsförutsättningar
Vi har i kapitel 20 föreslagit en utökad medborgerlig insyn i kommunala entreprenader. Förslaget innebär att om en kommun eller ett landsting sluter avtal med någon annan än ett kommunalt aktiebolag eller en kommunal stiftelse om att utföra en kommunal angelägenhet, skall allmänheten tillförsäkras insyn i den verksamhet i vilken angelägenheten utförs. I praktiken innebär detta att entreprenadavtal bör innehålla en klausul som innebär att entreprenören regelbundet skall lämna viss information till kommunen eller landstinget. Vilken information som skall lämnas och i vilken omfattning det skall ske beror bland annat på verksamhetens art. En avvägning skall dessutom göras mellan entreprenörens intresse och allmänhetens intresse av insyn.
Den information som skall lämnas förutsätts vara sådan som redan finns hos entreprenören och som det är naturligt för ett företag att sammanställa av eget intresse. Att sammanställa och lämna information skall inte betraktas som ett krav vid sidan om verksamheten, utan som en naturlig del av verksamheten för varje kvalitetsmedvetet företag. Tillkommande arbetsuppgifter förut-
Konsekvenser av förslagen SOU 2001:48
490
sätts därmed bli relativt begränsade, särskilt i små företag där sammanställningen kan ske på ett förhållandevis enkelt sätt. Uppgift om vilken information som skall lämnas till kommunen eller landstinget bör ingå i förfrågningsunderlaget och kan därför inkluderas i entreprenörens offert. Därigenom kan uppgiftslämnandet planeras som en naturlig del av ett entreprenaduppdrag.
Det närmare innehållet i den information som skall lämnas till kommunen eller landstinget är, som tidigare nämnts, beroende av verksamhetens art. Kommittén kan därför inte bedöma konsekvenserna i varje enskilt fall. Kommitténs förhoppning är emellertid att företrädare för kommuner, landsting och entreprenörer kan medverka till att formulera gemensamma utgångspunkter som kan ligga till grund för sådana bedömningar.
Bestämmelsen föreslås endast tillämpas när vården av en kommunal angelägenhet överlåts på någon annan, men inte när kommunen eller landstinget själv vårdar angelägenheten. Det innebär att kravet på insyn inte träffar företag av vilka kommunen köper varor och tjänster eller hyr sådant som lokaler och maskiner etc.
Vi har i kapitel 20 vidare föreslagit att den som är huvudman för en fristående förskoleklass, grundskola, särskola, gymnasieskola eller gymnasiesärskola som enligt beslut av Skolverket har rätt till kommunalt bidrag, regelbundet skall lämna sådan information till Skolverket, som behövs för att ge allmänheten insyn verksamheten.
Fristående skolor lämnar redan idag viss information till Skolverket inom ramen för Skolverkets tillsyn. De upprättar i dag också årligen en skriftlig kvalitetsredovisning som visar i vilken mån målen för utbildningen uppnåtts och vilka åtgärder som behöver vidtas i de fall målen inte har uppnåtts.
Vårt förslag innebär att de fristående skolorna utöver detta, regelbundet och minst årligen, skall lämna viss information till Skolverket. Den information som skall lämnas förutsätts vara sådan som redan finns hos skolorna och som det är naturligt för varje skola att sammanställa av eget intresse. Det närmare innehållet i denna information förutsätts bestämmas i särskild förordning. I utarbetandet av underlaget för en sådan förordning bör företrädare för de fristående skolorna medverka.
Detta innebär att vissa nya uppgifter kommer att åläggas de fristående skolorna. Dessa uppgifter är dock relativt begränsade
SOU 2001:48 Konsekvenser av förslagen
491
och påverkar de fristående skolorna i ungefär samma omfattning oavsett storlek.
Kommitténs bedömning är sammantaget att våra förslag inte påverkar små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företag på ett negativt sätt.
23.5 Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män
Vi har i kapitel 5 föreslagit att fullmäktige ges möjlighet att utse även andra än redan förtroendevalda till en fullmäktigeberedning och i kapitel 6 att rätten till ledighet från anställning utvidgas till att omfatta styrelseledamöter och ersättare samt revisorer som utses av fullmäktige i aktiebolag och stiftelser. Vår bedömning är att dessa förslag kan bidra till en ökning av antalet kommunalt förtroendevalda vilket i sin tur kan innebära att kvinnornas underrepresentationen minskar. Förslagen har därför en positiv betydelse för jämställdheten mellan kvinnor och män.
Vi har i kapitel 7 föreslagit att förtroendevalda skall ha rätt till skälig ersättning för nödvändiga kostnader som uppstår när de fullgör sina uppdrag och att särskild hänsyn skall tas till förtroendevalda som har barn med tillsynsbehov. I praktiken innebär detta att ersättning för barnomsorg skall utgå till småbarnsföräldrar då sammanträden genomförs på kvällstid och den förtroendevalda inte har tillgång till sedvanlig barntillsyn. Vår bedömning är att detta förslag tydligt kommer att underlätta för föräldrar av båda könen, särskilt ensamstående, att åta sig ett kommunalt förtroendeuppdrag. Vår bedömning är att förslaget har en positiv betydelse för jämställdheten mellan kvinnor och män.
493
24 Författningskommentar
24.1 Förslaget till lag om ändring i kommunallagen (1991:900)
1 kap. 1 §
Förslaget har behandlats i kapitel 3.
I paragrafen har ”och demokratins” förts in. Som framgår av den allmänna motiveringen förverkligas den svenska demokratin, såsom den definieras i grundlagen, bland annat genom kommunal självstyrelse och kommunal demokrati. Bestämmelsen syftar till att ytterligare lyfta fram demokratins värde i den kommunala praktiken. Detta innebär i sin tur att kommuner och landsting, i all verksamhet, särskilt skall uppmärksamma vilka effekter olika åtgärder får för den kommunala demokratin.
3 kap. 7 §
Förslagen har behandlats i kapitel 5 respektive kapitel 21.
I syfte att bland annat öka antalet förtroendevalda, öppnas möjligheten att ingå i en fullmäktigeberedning även för andra än de som redan innehar förtroendeuppdrag. För att komma i fråga för ett sådant uppdrag förutsätts att man uppfyller kraven på valbarhet på motsvarande sätt som gäller vid val av ledamöter och ersättare i nämnderna samt revisorer och revisorsersättare, jfr 4 kap. 5 §. Fullmäktigeberedningar avses alltjämt kunna bestå av en eller flera personer.
I nuvarande reglering saknas en uttrycklig bestämmelse om att fullmäktigeberedningars sammanträden skall hållas inom stängda dörrar. Detta får dock anses följa av att det saknas en uttrycklig regel som möjliggör offentliga beredningssammanträden.
Författningskommentar SOU 2001:48
494
I ett nytt andra stycke förs in en regel om att fullmäktigeberedningars sammanträden skall hållas inom stängda dörrar. Vidare införs en regel om att en fullmäktigeberedning får besluta att dess sammanträden skall vara offentliga om fullmäktige har medgett det.
Fullmäktige kan medge att fullmäktigeberedningar håller offentliga sammanträden. Det är sedan fullmäktigeberedningen själv som avgör om och vid vilka sammanträden allmänheten skall tillåtas närvara.
Det ligger i sakens natur att fullmäktigeberedningar inte hanterar ärenden som avser myndighetsutövning eller ärenden i vilka det förekommer uppgifter som omfattas av sekretess enligt sekretesslagen. Införande av en regel som motsvarar 6 kap. 19 a § andra stycket, är således inte påkallad vad avser fullmäktigeberedningar.
3 kap. 10 §
Förslaget har behandlats i kapitel 17.
Första stycket har tillförts en ny mening som innebär att om fullmäktige uppdragit åt en nämnd att i fullmäktiges ställe besluta i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden, skall ett sådant ärende hänskjutas till fullmäktige för avgörande om det begärs av minst en tredjedel av de närvarande ledamöterna i en nämnd.
Bestämmelsen innebär att nämnden kan besluta att frågor som delegerats till en nämnd av fullmäktige kan hänskjutas till fullmäktige för avgörande. Frågor som rör förvaltningen, eller som en nämnd enligt lag eller annan författning skall handha omfattas inte. Normalt krävs att ett ärende avgörs med enkel majoritet. Ett beslut att hänskjuta ett ärende till fullmäktige kräver inte enkel majoritet. För beslut att hänskjuta ett ärende till fullmäktige är det tillräckligt att yrkandet biträds av minst en tredjedel av de närvarande ledamöterna. Ett yrkande om att hänskjuta ett ärende till fullmäktige skall behandlas före det materiella yrkandet. Det innebär att nämnden aldrig kan komma att avgöra ett ärende som hänskjuts till fullmäktige av nämnden.
Ärenden som på detta sätt hänskjuts till fullmäktige skall på samma sätt som andra ärenden beredas innan de avgörs av fullmäktige. Detta innebär att respektive ärende skall beredas av den
SOU 2001:48 Författningskommentar
495
nämnd vars verksamhetsområde ärendet berör eller av en fullmäktigeberedning. Styrelsen skall alltid ges tillfälle att yttra sig.
Den nämnd som beslutar att hänskjuta ett ärende till fullmäktige är därför den nämnd som normalt skall bereda ärendet. Efter att nämnden beslutat att hänskjuta ett ärende till fullmäktige, måste nämndens beslut att framlägga visst beslutsförslag till fullmäktige fattas med enkel majoritet.
3 kap. 17 §
Förslaget har behandlats i kapitel 17.
Bestämmelsen reglerar vilka åtgärder som fullmäktige skall besluta innan en kommun eller ett landsting lämnar över vården av en kommunal angelägenhet till ett aktiebolag där kommunen eller landstinget innehar samtliga aktier. En ändring har gjorts i första stycket, punkt 3. Ändringen innebär att fullmäktige skall se till att fullmäktige skall godkänna sådana beslut. Avsikten är att detta villkor, precis som det tidigare villkoret, skall skrivas in i bolagsordningen. Fullmäktiges beslut i detta avseende kan klandras genom laglighetsprövning.
Det är givetvis önskvärt att fullmäktiges godkännande lämnas i förväg. Kan så inte ske av någon anledning kan godkännandet likväl lämnas i efterhand. Godkännandet har samma betydelse oavsett om det lämnas i förväg eller i efterhand. En förutsättning för att godkännandet skall kunna lämnas i efterhand är emellertid att det i beslutet, eller i förekommande fall i skriftligt avtal med tredje part, intagits en bestämmelse om förbehåll för fullmäktiges beslut.
Ett nytt andra stycke förs också in som innebär att den på aktiebolagets beslut grundade rättshandlingen är ogiltig om den inte godkänts av fullmäktige senast tre månader efter det att beslutet underställdes fullmäktige för godkännande. Denna ogiltighetsregel har tillkommit för att motverka en situation där till exempel ett avtal är civilrättsligt bindande samtidigt som det är kommunalrättsligt ogiltigt. Regeln innebär att fullmäktiges godkännande krävs för att avtal som ett kommunalt aktiebolag eller en kommunal stiftelse ingår skall få civilrättslig verkan.
Begränsningen till tre månader syftar till att tillgodose att en avtalspartner ges en rimlig tid för sin bundenhet av ett avtal med ett kommunalt företag. Det är inte rimligt att behöva invänta
Författningskommentar SOU 2001:48
496
fullmäktiges godkännande under alltför lång tid, samtidigt som en kommun eller ett landsting måste ha rimlig tid på sig att bereda ärendet och fatta beslut i fullmäktige. Om fullmäktige inte godkänt beslutet inom tre månader från det att beslutet underställts fullmäktige, blir rättshandlingen under alla omständigheter ogiltig. Det finns emellertid inget som hindrar att ett bolag fattar ett nytt, likalydande beslut varefter en ny tremånadersfrist börjar löpa.
Fullmäktiges godkännande avser beslut i bestämda ärenden. Det betyder att fullmäktige skall godkänna varje enskilt beslut som omfattas av bestämmelsen. Fullmäktige kan inte fatta ett övergripande beslut inom vilken ram aktiebolaget sedan kan fatta beslut. Fullmäktige kan inte heller delegera rätten att fatta beslut om godkännande av sådana beslut hos aktiebolag.
Bestämmelsen avser inte att på något sätt förändra tolkningen av vilka beslut som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt. De beslut i verksamheten som omfattas av kravet på godkännande av fullmäktige är de som i dag omfattas av kravet på fullmäktiges yttrande innan beslut fattas. De beslut som avses rör således till exempel ändring i bolagsordning, förändring av aktiekapital, fusion av företag, förvärv eller bildande av dotterföretag, förvärv och försäljning av fastighet över en viss beloppsgräns samt införande och ändring av avgiftstaxor. Om det råder osäkerhet huruvida en fråga skall anses vara av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt, är det naturligt att ta upp den i fullmäktige för godkännande. Frågor som rör den löpande driften omfattas inte av denna bestämmelse.
Enligt paragrafens tredje stycke gäller det som anges i första stycket också när kommunen eller landstinget ensamt bildar en stiftelse för en kommunal angelägenhet. De föreslagna förändringarna gäller därför i sin helhet också stiftelser.
3 kap. 19 a §
Paragrafen är ny.
Bestämmelsen syftar till att tillförsäkra allmänheten den insyn som kan anses befogad om en kommun eller ett landsting uppdrar åt någon annan än som avses i 17 § att utföra en kommunal angelägenhet.
Bestämmelsen är endast tillämplig när vården av en angelägenhet överlämnas till någon annan. Bestämmelsen är därmed inte tillämp-
SOU 2001:48 Författningskommentar
497
lig på de affärsrelationer som uppstår om kommunen eller landstinget själv vårdar angelägenheten, men köper in varor och tjänster, utnyttjar underleverantörer eller hyr sådant som lokaler och maskiner. Bestämmelsen är inte heller tillämplig på servicebetonade stöd- och kringfunktioner.
Om kommunen eller landstinget uppdrar åt någon som avses i 18 § att utföra en uppgift som åvilar kommunen eller landstinget enligt lag är bestämmelsen således tillämplig. I de fall uppdragstagaren är ett aktiebolag, handelsbolag, ekonomisk förening eller stiftelse där kommunen eller landstinget, enligt 1 kap. 9 § sekretesslagen anses utöva ett rättsligt bestämmande inflytande, skall allmänhetens inflytande dock anses tillgodosett genom sekretesslagens bestämmelser. Detsamma skall gälla om sådan juridisk person som avses i 3 kap. 18 § kommunallagen själv har bestämt att allmänheten skall ha rätt att ta del av handlingar hos företaget enligt de grunder som gäller för allmänna handlingars offentlighet i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen.
Allmänhetens insyn tillförsäkras genom att den kommun eller det landsting som överlämnar vården av en kommunal angelägenhet samtidigt tillförsäkrar sig rätt att få vissa uppgifter om verksamheten från uppdragstagaren. Detta bör regleras i ett avtal mellan entreprenören och kommunen eller landstinget. Vilken information som bör lämnas till kommunen eller landstinget kan inte fastslås generellt utan beror på verksamhetens art. Hänsyn skall också tas till allmänhetens intresse av hur verksamheten utförs. Vidare skall entreprenörernas intressen beaktas. Även omständigheter i övrigt bör beaktas vid behov. Exempelvis bör inte uppgifter om anställdas personliga förhållanden omfattas.
Genom en bestämmelse i lagen (1992:1528) om offentlig upphandling, förhindras möjligheten att med stöd av 10 kap. kommunallagen få till stånd laglighetsprövning av upphandlingsbeslut. Huruvida den upphandlande nämnden har följt den föreslagna bestämmelsen eller eventuella av fullmäktige föreskrivna villkor, kan således inte på kommun- eller landstingsmedlemmarnas initiativ bli föremål för rättslig kontroll.
Bestämmelsen har därför utformats som en allmän handlingsregel av målsättningskaraktär. Fullmäktige kan utfärda generella riktlinjer för nämnderna vid upphandling av verksamhetsentreprenader eller föreskriva villkor i enskilda fall. Även utan riktlinjer från fullmäktige ställer bestämmelsen krav på nämnderna att
Författningskommentar SOU 2001:48
498
tillförsäkra allmänheten insyn. Om kraven inte tillgodosetts i tillbörlig omfattning, kan fullmäktige i vilket fall som helst i samband med revision utkräva ansvar av den som är ansvarig för avtalet med entreprenören.
4 kap. 8 §
Förslaget har behandlats i kapitel 6.
I bestämmelsen anges att om en förtroendevald upphör att vara valbar, upphör också uppdraget genast.
Förslaget innebär att fullmäktige dock får besluta att en förtroendevald som valts av fullmäktige får kvarstanna på sina uppdrag under återstoden av mandattiden
Bestämmelsen är avsedd att ge möjlighet för fullmäktige till undantag från huvudregeln att förtroendeuppdrag automatiskt upphör i samband med att en förtroendevald upphör att vara folkbokförd i kommunen. Regeln är endast tillämplig på sådana förtroendevalda som utses av fullmäktige. Syftet är att den som under en begränsad period är bosatt på annan ort, exempelvis för studier, och som enligt folkbokföringslagens regler skall ändra sin folkbokföring, skall kunna ges möjlighet att kvarstanna på sina uppdrag under återstoden av mandattiden. Det bör dock förutsättas att den förtroendevalda avser att flytta tillbaka till hemkommunen när studier eller motsvarande slutförts samt har avsikt och reella möjligheter att delta i sammanträdena i det organ i vilket han eller hon behåller sitt uppdrag. Det är fullmäktige som avgör om den förtroendevalda skall få kvarstanna.
Bestämmelsen skall ses som en möjlighet för fullmäktige, inte som en rättighet för den förtroendevalda.
Situationer då valbarhet upphör på grund av omständighet som anges i 4 kap. 6 § kommunallagen, omfattas inte av denna möjlighet.
4 kap. 11 §
Förslagen har behandlats i kapitel 7 respektive kapitel 6.
Ändringen innebär endast ett förtydligande av rätten till ledighet. Som exempel kan nämnas det nödvändiga i att skiftarbetande eller personer som på annat sätt har oregelbundna arbetstider ges möjlighet till vila mellan sina arbetspass samt före och efter sam-
SOU 2001:48 Författningskommentar
499
manträden i exempelvis fullmäktige eller nämnd. Rätten till ledighet skall omfatta en tillräcklig tidsperiod så att den förtroendevalda har en faktisk möjlighet att fullgöra sitt förtroendeuppdrag. I tillräcklig tidsperiod innefattas också tid för resor till och från sammanträden.
I ett nytt andra stycke införs en regel om att styrelseledamöter och ersättare samt revisorer som på förslag av fullmäktige utses i sådana kommunala företag som avses i 3 kap. 17 och 18 §§ skall ha rätt till ledighet från anställning enligt samma förutsättningar som förtroendevalda.
4 kap. 12 §
Förslaget har behandlats i kapitel 7.
Stadgandet innebär i viss mån en utvidgning av den ersättningsskyldighet som föreligger i dag. Syftet är att sådana grupper som ibland har ansetts falla utanför rätten till ersättning fortsättningsvis skall ingå i den ersättningsberättigade kretsen av förtroendevalda. Det gäller förtroendevalda som förlorar rätt till ersättning från arbetslöshetskassa när de fullgör sina uppdrag. Bortfall av sådan ersättning skall ersättas enligt detta stadgande. Även förtroendevalda som uppbär ersättning från föräldraförsäkringen skall ingå i kretsen av ersättningsberättigade. Ändringen från ”ersättning” till ”kompensation” är endast språklig och innebär ingen ändring i sak.
Bortfallet i arbetstid, och därmed ersättning för densamma, skall betraktas i analogi med resonemanget under kommentaren till 4 kap. 11 §. Det innebär att skiftarbetare och personer som på annat sätt har oregelbunden arbetstid eller motsvarande har rätt till ersättning för inkomstbortfall på grund av att de måste ha skälig möjlighet till vila mellan arbetspassen.
Omfattningen av kompensationen skall vara skälig. Det innebär att det både finns en lägsta och en högsta gräns för kompensationen. Den lägsta kompensationsnivån innebär exempelvis att den förtroendevalda som har svårt att visa konkret inkomstbortfall, exempelvis egenföretagaren, trots detta har rätt till viss ekonomisk ersättning. Den högsta kompensationsnivån innebär att förtroendevalda med mycket höga inkomster inte bör ersättas fullt ut för sitt inkomstbortfall.
Det föreslagna stadgandet avser i första hand förlorad tjänstepension. Angående sådan hänvisas till vad som anförts ovan om
Författningskommentar SOU 2001:48
500
möjligheten till schabloniserade avsättningar. Vad gäller det nya allmänna pensionssystemet, bestående av inkomstpension, premiepension och garantipension, är det den taxerade inkomsten som ligger till grund för pensionsrätten. Detta innebär att rätt till pension inom det allmänna systemet i allmänhet inte torde påverkas nämnvärt av ett förtroendeuppdrag.
4 kap. 12 a §
Förslaget har behandlats i kapitel 9.
Paragrafen är ny. Stadgandet tar sikte på förtroendevalda med funktionshinder. Denna ersättningsskyldighet skall tolkas restriktivt. Endast ”nödvändiga resekostnader” omfattas av rätten till ersättning. Detta torde framför allt aktualiseras då sammanträden m.m. avslutas på kvällstid och sedvanliga kommunikationer, färdtjänst eller dylikt inte kan användas. Kommunens eller landstingets skyldighet i denna del är inte avsedd att påverka den rätt till hjälp från det allmänna som kan föreligga enligt annan lagstiftning.
Den förtroendevalda har en skyldighet att välja det billigaste alternativet, vanligen allmänna kommunikationer såsom buss eller liknande. Möjligheten att på frivillig väg ersätta resekostnader m.m. föreligger fortfarande i enlighet med 4 kap. 14 §.
Funktionshindrades rätt till hjälpmedel regleras i särskild ordning. Av hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) följer att funktionshindrade har rätt till hjälpmedel från det allmänna. Avsikten med denna regel i kommunallagen är inte att utöka eller förändra denna rättighet.
Liksom i fallet med ersättning enligt 12 § krävs att den förtroendevalda yrkar ersättning. Den förtroendevalda måste kunna uppvisa ett underlag för kommunens eller landstingets beslut att utge ersättning, exempelvis kvitto på de yrkade kostnaderna. Schabloniserade kostnadsersättningar kan dock vara acceptabla i den mån det inte blir oskäligt för den förtroendevalda.
4 kap. 12 b §
Förslaget har behandlats i kapitel 7.
I en ny paragraf förs in en bestämmelse som rör förtroendevalda som har barn med behov av tillsyn. De nödvändiga kostnader som
SOU 2001:48 Författningskommentar
501
uppstår för en förtroendevald som har behov av tillsyn för sitt barn under den tid som den förtroendevalda fullgör sitt uppdrag, är kommunen eller landstinget skyldigt att ersätta. Ersättningen skall vara skälig. I denna ersättningsskyldighet ingår att beakta skattemässiga konsekvenser av den utgivna ersättningen. Eftersom avdragsrätt i skattehänseende i princip saknas för kostnader för barntillsyn måste den förtroendevalda ersättas med beaktande av detta. Det kan däremot inte anses skäligt att den förtroendevalda får ersättning för barntillsyn som en nära anhörig utfört. Med nära anhörig avses i detta sammanhang den som exempelvis är familjemedlem, såsom samboende eller liknande, eller nära släkting.
I fråga om barn med behov av tillsyn kan en schabloniserad åldersgräns övervägas. I de flesta fall torde dock en åldersgräns på cirka 12 år vara rimlig.
Liksom i fallet med ersättning enligt 12 § krävs att den förtroendevalda yrkar ersättning. Den förtroendevalda måste kunna uppvisa ett underlag för kommunens beslut att utge ersättning, exempelvis kvitto på de yrkade kostnaderna. Schabloniserade kostnadsersättningar kan dock vara acceptabla i den mån det inte blir oskäligt för den förtroendevalda.
4 kap. 13 §
Förslaget har behandlats i kapitel 7.
Fullmäktige är skyldig att anta närmare bestämmelser om de förtroendevaldas ekonomiska villkor. Detta gäller redan i dag. Förändringen avser att inskärpa att fullmäktiges bestämmelser inte får inskränka de rättigheter som följer av 12–12 b §§. Förfarandet skall präglas av skälighetsbedömningar. Det innebär bland annat att det självfallet är möjligt att införa yrkandefrister om dessa är skäliga och tar hänsyn till de förtroendevaldas situation.
4 kap. 14 §
Förslagen till bestämmelser i 12 a och 12 b §§ innebär en skyldighet för kommunen att ersätta de i paragraferna angivna kostnaderna. Ändringen i 14 § avser endast att förtydliga att den föreslagna ersättningsskyldigheten i dessa bestämmelser inte medför någon förändring av kommunens eller landstingets möjlighet att på frivillig väg ersätta kostnader relaterade till
Författningskommentar SOU 2001:48
502
förtroendeuppdraget. En kommun skall även fortsättningsvis ha möjlighet att, i den utsträckning fullmäktige väljer, ersätta förtroendevalda för kostnader relaterade till uppdraget.
5 kap. 11 a §
Förslaget har behandlats i kapitel 9.
Paragrafen är ny. Bestämmelsen omfattar såväl möjlighet att ta del av sammanträdeshandlingar som möjlighet att delta i de överläggningar som föregår beslutsfattandet. Bestämmelsen tar i första hand sikte på funktionshindrade med varaktig funktionsnedsättning vad gäller hörsel eller syn.
Bestämmelsen är således avsedd att omfatta förtroendevalda som på grund av nedsatt hörsel eller dövhet är beroende av att lokalen har en fungerande hörselslinga eller att det finns teckentolk. Bestämmelsen avser vidare förtroendevalda som på grund av synskada inte kan läsa vanlig text utan är beroende av information i anpassad form. Bestämmelsen omfattar endast sådana generellt verkande åtgärder som kommunen eller landstinget kan vidta i sammanhanget och inte personliga hjälpmedel som den funktionshindrade behöver, som till exempel glasögon och hörapparat.
5 kap. 23 §
Förslagen har behandlats i kapitel 19 respektive kapitel 18.
Bestämmelsen ger inte någon automatisk rätt att väcka ärenden i fullmäktige. Bestämmelsen ger däremot fullmäktige en rätt att medge detta. Ett sådant medgivande av fullmäktige gäller generellt; någon individuell prövning av om ärendet får väckas eller inte får inte förekomma. Eftersom ett medgivande från fullmäktige således omfattar alla som är folkbokförda i kommunen eller en kommun inom landstinget, finns det ingen begränsning av rätten att lämna medborgarförslag vad gäller ålder eller medborgarskap.
Det finns inget som hindrar att ett medborgarförslag väcks av flera personer.
Bestämmelsen omfattar inte den som är kommun- eller landstingsmedlem enbart på grund av att han eller hon äger fast egendom i kommunen eller är taxerad till kommunalskatt där.
SOU 2001:48 Författningskommentar
503
Några särskilda regler för handläggning av medborgarförslag föreslås inte. Den formella prövning som fullmäktige gör av motioner och på andra sätt väckta förslag förutsätts göras även av medborgarförslag.
I andra stycket har en ändring gjorts av bestämmelsen om hur stor andel av de röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmarna som krävs för att väcka ärende om att hålla folkomröstning i en viss fråga. Den andel som krävs har ändrats från fem procent till tio procent. Bestämmelser om vad som skall gälla när ett ärende väcks på detta sätt framgår av 34 a §.
5 kap. 33 §
Förslaget har behandlats i kapitel 19.
Första stycket har tillförts en bestämmelse med innebörden att ett medborgarförslag bör beredas så att fullmäktige kan fatta beslut inom ett år från det att medborgarförslaget väcktes.
Andra stycket har tillförts en bestämmelse med innebörden att om beredningen inte kan avslutas inom denna tid, skall detta och vad som kommit fram vid beredningen anmälas till fullmäktige inom samma tid. Fullmäktige får då avskriva medborgarförslaget från vidare handläggning.
Dessa bestämmelser överensstämmer i sin helhet med vad som i dag gäller vid beredning av en motion som väckts av en ledamot i fullmäktige.
5 kap. 34 a §
Förslaget har behandlats i kapitel 18.
Paragrafen är ny. Hänvisningen till 5 kap. 23 § andra stycket innebär att om ett folkinitiativ avseende en viss fråga samlar minst tio procent av de röstberättigade medlemmarna i kommunen eller landstinget, skall fullmäktige låta genomföra en folkomröstning.
Fullmäktige skall, innan beslut fattas om att genomföra folkomröstningen, pröva om ämnet för den föreslagna omröstningen faller inom den kommunala kompetensen och om ärendet är ett sådant ärende som skall handläggas av fullmäktige, enligt kommunallagen eller annan författning. Om hinder möter vid denna prövning skall fullmäktige på denna grund besluta att
Författningskommentar SOU 2001:48
504
folkomröstning inte skall hållas. Ett sådant beslut skall kunna överklagas genom laglighetsprövning enligt 10 kap.
Om inget hinder möter vid denna prövning skall fullmäktige besluta att hålla folkomröstning i enlighet med lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar. Fullmäktige skall då fastställa bland annat när och hur omröstningen skall genomföras. Den aktuella frågan (ämnet) för folkomröstningen har formulerats i folkinitiativet, men det är fullmäktige som fastställer den konkreta frågeställning som skall besvaras och vilka svarsalternativ som skall gälla.
Med skälig tid avses att folkomröstningen normalt bör hållas inom ett år. Om det inom en begränsad tid efter att en sådan ettårsperiod förflutit skall hållas ett allmänt val, är det rimligt att folkomröstningen senareläggs så att den hålls i samband med detta allmänna val.
5 kap. 36 §
Förslaget har behandlats i kapitel 17.
Första stycket har tillförts en bestämmelse om återremiss. Med återremiss menas att ärendet överlämnas till det beredande organ som lagt förslaget. Det kan i fullmäktiges fall vara en nämnd, en fullmäktigeberedning eller styrelsen. Det beredande organet skall därefter bereda ärendet på nytt och eventuellt lämna ett nytt förslag i ärendet. Begreppet återremiss har tidigare inte återfunnits i kommunallagen, men är väletablerat i kommunal praxis.
Bestämmelsen innebär att ett ärende skall återremitteras om det begärs av minst en tredjedel av de närvarande ledamöterna. Detta innebär att en minoritet har rätt att få till stånd en återremiss i ett ärende på motsvarande sätt som en minoritet redan i dag kan få till stånd en bordläggning av ett ärende. I de fall yrkande föreligger om såväl bordläggning som återremiss avgörs frågan med enkel majoritet.
För ny bordläggning eller återremiss fordras enkel majoritet om ärendet tidigare varit antingen bordlagt eller återremitterat. Om ett tidigare beslut om bordläggning eller återremiss fattats med enkel majoritet finns ingen sådan begränsning.
Tredje stycket är nytt. Bestämmelsen innebär att beslut om återremiss skall motiveras. Syftet är att klargöra vad som ytterligare bör utredas innan beslut fattas. Saknas en sådan motivering kan det
SOU 2001:48 Författningskommentar
505
vara svårt att på ett meningsfullt sätt bereda ärendet vidare. Att motivera en återremiss överensstämmer med kommunal praxis. Motivet till återremissen bör anges i protokollet.
5 kap. 65 §
Förslaget har behandlats i kapitel 19.
Paragrafen är ny. Bestämmelsen är tillämplig om fullmäktige enligt 5 kap. 23 § har föreskrivit att den som är folkbokförd i kommunen eller, när det är fråga om ärenden i landstingsfullmäktige, i en kommun inom landstinget, i fullmäktige får väcka ärenden genom medborgarförslag, skall arbetsordningen innehålla föreskrifter om hur sådana medborgarförslag skall handläggas.
Av 5 kap. 64 § framgår vad fullmäktiges arbetsordning alltid skall innehålla föreskrifter om. De närmare bestämmelserna om handläggningen av medborgarförslag bör också framgå av arbetsordningen. Det kan vara bestämmelser om att ett medborgarförslag skall vara skriftligt, ange den aktuella frågan och innehålla initiativtagarens egenhändiga namnteckning, namnförtydligande och uppgift om adress.
6 kap. 7 §
I paragrafen regleras nämndernas verksamhetsansvar. Genom en ny mening i tredje stycket har bestämmelsen kompletterats så att det klart framgår att nämndsansvaret också innefattar att tillförsäkra allmänheten rätt till insyn när det gäller uppgifter som läggs ut på entreprenad.
6 kap. 11 a §
Förslaget har behandlats i kapitel 9.
Paragrafen är ny. I övrigt hänvisas till kommentaren till 5 kap. 11 a §.
Författningskommentar SOU 2001:48
506
Författningskommentar till övergångsbestämmelserna
2. Bestämmelsen innebär att fullmäktige skall se till att fullmäktige får godkänna sådana beslut i verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt. Avsikten är att detta skall skrivas in i bolagsordningen eller motsvarande, vilket kan göras först vid bolagsstämman. Genom att bestämmelserna tillämpas först efter utgången av juni år 2003 har kommuner och landsting möjlighet att se till att bolagsordningarna ändras innan bestämmelserna skall börja tillämpas.
3. Övergångsbestämmelsen behövs därför att en kommun eller ett landsting inte med hänvisning till 3 kap. 19 a § kan kräva att det i ett redan ingånget avtal tas in bestämmelser om insyn. I övergångsbestämmelsen anges därför att dessa bestämmelser skall tillämpas på avtal som träffas eller förlängs efter utgången av juni år 2002. Detta för att undvika övergångsproblem och kollisioner med den rättsliga principen att avtal som redan är slutna skall hållas. Övergångsbestämmelserna hindrar naturligtvis inte en kommun eller ett landsting från att göra vad de kan för att utöver vad som redan avtalats tillförsäkra allmänheten den insyn som kan anses vara befogad.
24.2 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1962:381 ) om allmän försäkring
3 kap. 5 §
Förslaget har behandlats i kapitel 7.
Punkten 7 är ny och syftar till att skapa en garanti för att förtroendevalda inte skall förlora ekonomiskt på grund av sitt politiska åtagande. För det fall fullmäktiges bestämmelser inte medför full kompensation för inkomstbortfall innebär detta att den sjukpenninggrundande inkomsten (SGI) sänks, vilket i sin tur kan medföra att en eventuell föräldrapenning blir lägre än vad den annars skulle vara.
I syfte att undgå denna olyckliga konsekvens bör 3 kap. 5 § lagen om allmän försäkring kompletteras med en punkt 7. Bestämmelsen reglerar så kallad SGI-skyddad tid och omfattar bland annat perioder av studier för vilka statligt stöd utgår, studier inom det egna yrkesområdet, vård av barn eller fullgörande av tjänstgöring enligt
SOU 2001:48 Författningskommentar
507
lagen om totalförsvarsplikt. Den försäkrades ställning bör inte försämras då han eller hon ägnar sig åt olika samhällsnyttiga verksamheter. Den tidigare sjukpenninggrundande inkomsten bör därför inte sänkas, utan skall i stället följa löneutvecklingen på området. Den ursprungliga sjukpenninggrundande inkomsten förklaras vilande under tiden den försäkrade fullgör den samhällsnyttiga verksamheten. Under denna verksamhetstid baseras sjukpenning på aktuella inkomster som utgår. Därefter kan den vilande sjukpenninggrundande inkomsten aktiveras igen.
24.3 Förslaget till lag om ändring i lagen ( 1994:692 ) om kommunala folkomröstningar
5 §
Förslaget har behandlats i kapitel 10.
Avsikten med förslaget är att kraven för rösträtt vid kommunala folkomröstningar skall vara desamma som för rösträtt i val i kommun- och landstingsfullmäktige. Bestämmelsen motsvarar därför rösträttsreglerna i 4 kap. 2 § kommunallagen.
24.4 Förslaget till lag om ändring i skollagen (1985:1100)
2 b kap. 8 §
Förslaget har behandlats i kapitel 20.
Avsikten med bestämmelsen är att tillförsäkra allmänheten insyn i sådan skolverksamhet som avses 2 b kap. 6 § och som får bidrag enligt 2 b kap. 10 a §. Detta skall ske genom att huvudman för sådan utbildning åläggs en skyldighet att ge in information om skolverksamheten till Statens skolverk. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, skall utfärda föreskrifter om vilken information som skall omfattas av informationsskyldigheten.
Författningskommentar SOU 2001:48
508
9 kap. 11 §
Förslaget har behandlats i kapitel 20.
Avsikten med bestämmelsen är att tillförsäkra allmänheten insyn i sådan fristående skola som avses i 9 kap. 1 §. Detta skall ske genom att huvudman för sådan utbildning åläggs en skyldighet att ge in information om skolverksamheten till Statens skolverk. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, skall utfärda föreskrifter om vilken information som skall omfattas av informationsskyldigheten.
9 kap. 13 §
Förslaget har behandlats i kapitel 20.
Avsikten med bestämmelsen är att tillförsäkra allmänheten insyn i sådan fristående skola som avses i 9 kap. 8 eller 8 b §§. Detta skall ske genom att huvudman för sådan utbildning åläggs en skyldighet att ge in information om skolverksamheten till Statens skolverk. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, skall utfärda föreskrifter om vilken information som skall omfattas av informationsskyldigheten.
24.5 Övriga lagförslag
24.5.1 Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen (1980:620)
4 §
Paragrafen har kompletterats med ett sjätte stycke som hänvisar till skyldigheten enligt 3 kap. 19 a § kommunallagen för kommunen att tillförsäkra allmänheten insyn i verksamhet som överlämnats åt annan.
SOU 2001:48 Författningskommentar
509
24.5.2 Förslaget till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763)
3 §
Paragrafen har kompletterats med ett sjätte stycke som hänvisar till skyldigheten enligt 3 kap. 19 a § kommunallagen för landstinget att tillförsäkra allmänheten insyn i verksamhet som överlämnats åt annan.
24.5.3 Förslaget till lag om ändring i tandvårdslagen (1985:125)
5 §
Paragrafen har kompletterats med ett fjärde stycke som hänvisar till skyldigheten enligt 3 kap. 19 a § kommunallagen för landstinget att tillförsäkra allmänheten insyn i verksamhet som överlämnats åt annan.
24.5.4 Förslaget till lag om ändring i räddningstjänstlagen (1986:1102)
12 §
Paragrafen har kompletterats med ett sjätte stycke som hänvisar till skyldigheten enligt 3 kap. 19 a § kommunallagen för kommunen att tillförsäkra allmänheten insyn i verksamhet som överlämnats åt annan.
511
Reservationer och särskilda yttranden
Reservation av ledamöterna Jabar Amin (mp), Carin Högstedt (v), Eva-Lotta Nilson (fp) och Roland Åkesson (c)
Dags att möjliggöra direktval av kommundelsnämnder!
Alltsedan början på 1980-talet har kommundelsnämnder kommit till och även i många fall lagts ned i många kommuner. I många storstadskommuner har stadsdels- och kommundelsnämnder troligen kommit för att stanna. Under de gångna 20 åren har frågan om direktval till kommundelsnämnder diskuterats. Vi anser att det nu hade varit hög tid att i kommunallagen medge direktval. På så vis kunde de kommuner som ville, låta utse ledamöter i kommundelseller stadsdelsnämnder genom de allmänna valen. Vi talar om att möjliggöra för kommuner att själva avgöra hur de vill utse ledamöter – inte om att tvinga till direktval!
Argument mot direktval som yttrats i kommittén är bland annat att olika majoriteter i en kommun och en kommundel skulle vara stökigt och besvärligt. Vi tror tvärtom. Just möjligheten att valutgången kan resultera i olika majoriteter skulle kunna spela en vitaliserande roll för den politiska diskussionen inför valet. Skulle valet resultera i olika majoriteter, så kan den situationen och spänningen leda till positiv dynamik! Vår bestämda uppfattning är att kommittén borde möjliggjort för kommunerna att direktvälja kommundelsnämnder.
Reservationer och särskilda yttranden SOU 2001:48
512
Reservation av ledamoten Jabar Amin (mp)
Sänk rösträttsåldern till 16 år
En av Kommundemokratikommitténs uppgifter var att komma med idéer och förslag till hur ungdomars deltagande i den kommunala politiken kan ökas. Kommitténs slutsatser resulterar tyvärr inte i några radikala förslag. En enligt mitt förmenande viktig reform vore att sänka rösträttsåldern till 16 år. Men detta förslag avslogs tyvärr av kommitténs majoritet.
En sänkning av rösträttsåldern från 18 år till 16 år skulle ha en vitaliserande effekt på den kommunala demokratin. Att ge rösträtt åt fler unga än i dag skulle ge dessa ungdomar möjligheter att påverka samhällsutvecklingen och därmed även sin framtid. Det skulle även kunna leda till att fler engagerade sig i den kommunala politiken.
Inget talar för att dagens ungdomar skulle vara mindre upplysta, informerade eller engagerade är gårdagens ungdomar. Tvärtom, globaliseringen, rörelsefriheten, informationstekniken och den förändrade verkligheten i Sverige har gjort att många ungdomar är betydligt mer insatta och engagerade än sina tidigare jämnåriga.
En sänkning av rösträttsåldern har redan införts i andra delar av världen. Exempelvis visar erfarenheterna från de kommuner i Tyskland som har infört reformen goda resultat. Bland annat var valdeltagandet relativt högt. Många ungdomar röstade rationellt, och inte efter föräldrars tyckande, vilket har befarats från vissa håll. De extrema partierna har inte gynnats vilket också hade befarats. Inte heller har de partier som förespråkat sänkt rösträttsålder favoriserats speciellt.
Kravet på sänkt rösträttsålder har under senare tid väckts av flera grupper och organisationer. I sin rapport från förra året föreslår Ungdomarnas demokratikommission en sänkt rösträttsålder. Jag menar att Kommundemokratikommittén borde ha hörsammat kommissionens förslag.
Frågan om sänkt rösträtt är en demokratifråga i allra högsta grad. Därför är det inte tillfredsställande att kommitténs majoritet inte vill medverka till en sådan demokratireform.
SOU 2001:48 Reservationer och särskilda yttranden
513
Reservation av ledamoten Carin Högstedt (v)
Dags att sänka rösträttsåldern till 16 år!
Kommundemokratikommittén har haft i uppdrag att lämna förslag till hur barn och ungdomar kan få bättre kunskaper om den kommunala demokratin och bli mer delaktiga i den.
Jag har tagit fasta på förslag från Ungdomarnas demokratikommission 2000 om sänkt rösträttsålder till 16 år. Det är, tror jag, ett effektivt sätt att ge fler ungdomar inflytande över sina liv och villkor.
Sex delstater i Tyskland har sänkt rösträttsåldern till 16 år i kommunalvalen. Fem har genomfört val med den nya åldersgränsen. Erfarenheterna finns dokumenterade i Ungdomsstyrelsens utredning nr 22. En erfarenhet är att sänkningen av rösträttsåldern är en het och känsloladdad fråga i debatten, men att genomförandet var odramatiskt. En annan erfarenhet är att röstdeltagandet i den berörda åldersgruppen blev högt och att partierna tog 16–17-åringarna på större allvar.
Jag anser tiden mogen att sänka rösträttsåldern till 16 år i alla tre valen. Jag beklagar att Kommundemokratikommitténs majoritet inte tog chansen att föreslå denna reform.
Reservationer och särskilda yttranden SOU 2001:48
514
Särskilt yttrande av ledamöterna Eva-Lotta Nilson (fp), Monica Selin (kd), Henrik Westman (m) och Roland Åkesson (c)
Enligt sina ursprungliga direktiv skulle Kommundemokratikommittén överväga hur avgöranden av långsiktig karaktär och av stor principiell och ekonomisk betydelse skulle kunna skyddas mot kortsiktigt framhastade beslut.
Kommittén har också diskuterat detta tämligen ingående; ställningstagandena var klara men inte justerade. Diskussion, kommentarer och förslag redovisades i ett särskilt kapitel, f.d. nr 17. Sammanfattningsvis föreslogs där att medborgarnas inflytande i frågor av långsiktig karaktär och stor principiell och ekonomisk betydelse skall stärkas genom två åtgärder. För det första bör samråd med medborgarna ske innan beslut fattas i sådana frågor. För det andra bör medborgarnas möjligheter att få till stånd en rådgivande folkomröstning stärkas jämfört med dagens bestämmelser. Några övriga åtgärder eller regler bedömdes då inte erforderliga eller lämpliga.
Kommittén har nu fått tilläggsdirektiv för att just överväga denna fråga samt fått en anvisning om hur lösningen bör se ut om kommittén kommer fram till att en särskild reglering behövs för denna typ av frågor.
Regeringen borde ha haft kunskap om att frågan redan behandlats av kommittén samt om vad kommittén preliminärt kommit fram till. Att kommittén trots detta nu fått tilläggsdirektiv kan inte tolkas på annat sätt än som en beställning av ett visst resultat från en statlig utredning. Det kan diskuteras det demokratiskt lämpliga i detta särskilt som det gäller en utredning som just skall behandla demokratifrågor.
SOU 2001:48 Reservationer och särskilda yttranden
515
Särskilt yttrande av ledamöterna Monica Selin (kd) och Henrik Westman (m)
Kommunal självstyrelse är en förutsättning för kommunal demokrati. Bland det viktigaste staten kan göra för att demokratins idéer skall bli vägledande i kommunala verksamheter är således att medvetet och tydligt verka för att den kommunala självstyrelsen får en stark och naturlig plats i det svenska samhället. Det är olyckligt om den kommunala självstyrelsen skall vila på en godtycklig bedömning av riksdagen eller regeringen. Snarare behövs en tydlighet i maktfördelningen mellan central och regional/kommunal nivå. En sådan tydlighet är viktig för att medborgarna skall ha möjlighet till insyn och förståelse för hur det demokratiska systemet är uppbyggt.
Statens uppgift är att på olika sätt stödja kommunerna och landstingen/regionerna, men staten skall inte detaljreglera den kommunala verksamheten. Det är i stället viktigt att det är väljarnas röst på valdagen som avgör vilken politik som skall gälla i den enskilda kommunen, det enskilda landstinget eller den enskilda regionen. Utredningen hade haft skäl att på ett tydligare sätt ta fasta på kopplingen mellan demokrati och självstyre. Demokrati innebär inte enbart att få framföra sina åsikter, exempelvis i en valhandling, utan måste även betyda att de framförda åsikterna tillåts påverka den politik som kommer att föras. Rimligen menar väljarna allvar när de lägger sina röster på olika partier som fört fram olika förslag kring hur den egna kommunen, det egna landstinget eller den egna regionen bör ledas. Om inte, varför skall då lokala och regionala val alls hållas?
Under senare år har staten visat stor kreativitet vad gäller att detaljreglera innehållet i den kommunala verksamheten alternativt lämna utrymme för statlig överprövning och tillrättavisning av kommunpolitiker. På senare tid har även argumentationen för ”enhetsstaten” Sverige tilltagit, uppenbarligen som en reaktion mot att lokala och regionala politiker trätt fram och drivit de frågor deras väljare givit dem förtroende att driva. Inte minst har regeringen själv och enskilda statsråd bidragit till att ifrågasätta den kommunala självstyrelsen genom olika initiativ och beslut. Detta är allvarligt och innebär att man driver utvecklingen i en annan riktning än mot att stärka den kommunala representativa demokratin.
Reservationer och särskilda yttranden SOU 2001:48
516
Mot bakgrund av detta är, menar vi, utredningen inte tillräckligt tydlig i frågan om betydelsen av en stark kommunal självstyrelse. Med subsidiaritetsprincipen som grund för kommunal självstyrelse kan man konstatera att det behövs en utökad respekt från statsmaktens sida för den kommunala gemenskapens eget kompetensområde. Det är inte acceptabelt att inskränka det kommunala eller regionala självstyret endast av det skälet att väljarna röstat fram politiker med andra program än sådana som den för tillfället sittande regeringen instämmer i. För att citera lagrådet: ”någon innebörd måste dock den kommunala självstyrelsen ha”.
Utredningen har haft till uppgift att bland annat föreslå åtgärder för att öka antalet förtroendevalda och underlätta rekrytering. En grundläggande förutsättning för att bevara ett starkt demokratiskt system är att såväl medborgarna som de förtroendevalda är delaktiga i de beslut som fattas. Den som har ansvar för ett område måste även ha befogenheter att fatta de nödvändiga besluten. Det är därför allvarligt att närmare två tredjedelar av de förtroendevalda på lokal och regional nivå anser att staten lägger sig i dessa nivåers arbete i alltför hög utsträckning.
För att det skall vara intressant att engagera sig i lokal eller regional politik krävs att man har möjligheter att faktiskt påverka besluten; ett statligt ”överförmyndarskap” bidrar inte till att motivationen ökar.
Trots att frågan om kommunalt självstyre är helt central i utredningens arbete, har den inte berörts i sammanfattningen av betänkandet. Detta är anmärkningsvärt och ger inte en riktig bild av utredningens arbete.
SOU 2001:48 Reservationer och särskilda yttranden
517
Särskilt yttrande av ledamoten Jabar Amin (mp)
Kommundemokratikommitténs betänkande innehåller flera intressanta förslag och idéer.
Många av de idéer och förslag som Miljöpartiet länge har drivit finns nu med i kommitténs betänkande. Det gäller förslaget om lokala folkomröstningar, medborgerlig motionsrätt, utvidgad rösträtt för utländska medborgare, spridning av de politiska uppdragen, demokrati som viktig utgångspunkt för den kommunala verksamheten m.m. Slutprodukten hade dock kunnat bli ännu bättre om kommittén hade vågat gå lite längre i sina förslag.
Öppna sammanträden
Ett av kommitténs förslag är att ge fullmäktigeberedningar möjlighet till offentliga sammanträden om kommunfullmäktige medger detta. Förslag är ett steg framåt. Kommittén hade kunnat ta ett mer principiellt och övergripande steg, nämligen att föreslå en lagändring som skulle medföra att sammanträdena i kommunala nämnder, styrelser, beredningar m.m. blev offentliga. Huvudprincipen skulle alltså vara att de kommunala sammanträdena är offentliga. Självfallet skulle undantag kunna göras. Kommunfullmäktige skulle få möjlighet att besluta om att en nämnds eller styrelses sammanträden skulle vara stängda om det föreligger skäl. Undantag skulle kunna göras även av nämnden om det föreligger skäl som överensstämmer med sekretesslagen.
Poängen med denna modell är att offentlighet är huvudprincipen och hemlighet är undantaget, till skillnad från rådande ordning som är den motsatta. Därmed kan medborgarna känna att de har större möjligheter till insyn i de kommunala angelägenheterna. Detta skulle även kunna öka förtroendet för kommunen och den kommunala politiken.
Det är beklagligt att kommitténs majoritet inte kunde vara med och besluta om en sådan öppenhetsprincip.
Reservationer och särskilda yttranden SOU 2001:48
518
Mångfaldsplaner
Kommittén hade också kunnat föreslå att kommuner och landsting skulle uppmanas att upprätta mångfaldsplaner, på samma sätt som det finns jämställdhetsplaner. Mångfaldsplaner innebär utarbetande av strategier och metoder för att öka mångfalden i den kommunala organisationen och verksamheten. Avsikten är att motverka alla former av diskriminering (kön, ålder, etnicitet, funktionshinder m.m.) och bereda möjligheter för allas deltagande i kommunen. Genom mångfaldsplaner skulle kommuner och landsting kunna bedriva ett viktigt arbete och visa att de bryr sig om kommunens/landstingets alla invånare och att diskrimineringen inte tolereras. På så sätt skulle fler medborgare även känslomässigt kunna känna sig som en del i kommunen/landstinget. Därmed skulle förutsättningarna för deras deltagande och engagemang öka, och därmed skulle demokratin utvecklas. Som ett led i demokratiseringsprocessen har flera kommuner och landsting börjat tänka på inrättandet av mångfaldsplaner. Det hade varit önskvärt om även denna kommitté hade kunnat uppmärksamma detta förslag. Nu blev det tyvärr inte så.
Antidiskrimineringsklausuler vid offentlig upphandling
I sitt betänkande tar kommittén upp idén om antidiskrimineringsklausuler i offentlig upphandling. Idén är enkel och skulle kunna vara ett mycket effektivt medel mot alla former av diskriminering. Motverkande av diskriminering är en demokratifråga i allra högsta grad. Många människor som känner sig diskriminerade förlorar förtroendet för systemet. I förlängningen riskerar detta att bidra till marginalisering och utanförskap och därmed minskade förutsättningar för allas deltagande. Att arbeta mot diskrimineringen är att arbeta för ökade möjligheter för allas deltagande. Utifrån denna princip anser jag att införandet av en antidiskrimineringsklausul vid offentlig upphandling är viktigt.
Idén innebär att de offentliga institutionerna (kommuner och landsting) i sina upphandlingsavtal med entreprenörer eller andra skall kunna skriva in en klausul i avtalet som går ut på att kommuner/landsting skall kunna häva avtalet om entreprenören bryter mot gällande diskrimineringslagstiftning. En precisering av vilka diskrimineringslagar som är i kraft vid avtalets ingående kan bifogas avtalet. I dag har vi lagstiftning mot diskriminering på
SOU 2001:48 Reservationer och särskilda yttranden
519
grund av kön, etnisk bakgrund, funktionshinder och sexuell läggning. Dessa olika typer av diskrimineringsfall bör behandlas likvärdigt.
Införandet av en antidiskrimineringsklausul är viktigt av flera skäl. Ett första skäl är normbildningsskälet. Genom införandet av en sådan klausul visar kommunen/landstinget att den inte accepterar diskriminering utan ser fenomenet som förkastligt. Därmed bidrar kommunen/landstinget till förändrade attityder och bildandet av en norm. Ett annat skäl är demokratiskälet. Genom införandet av en sådan klausul visar kommunen/landstinget att den betraktar alla invånares lika värde som ett övergripande mål som ingen har rätt att bryta emot. Ett tredje skäl är ett preventivt och stävjande skäl. Införandet av en antidiskrimineringsklausul är ett sätt att använda marknadens egna verktyg för att uppnå ett mål som alla medborgare är betjänta av. Om kommunen/landstinget som kund uttrycker ett önskemål om respekten för mänskliga rättigheter, och förklarar att företagaren annars kan förlora kontraktet, får företagaren ett starkt incitament att motverka diskriminering.
Antidiskrimineringsklausuler är ett sätt att visa ansvar. I dag då fler och fler offentliga uppgifter utförs av privata aktörer, är det av allt större vikt att använda denna typ av politiska styrmedel. Att lägga ut verksamhet på entreprenad kan annars leda till att politiker avsvär sig ansvaret för hur en verksamhet bedrivs. På samma sätt som man skall kräva att en upphandlad verksamhet uppfyller vissa kvalitetskriterier skall man kräva att diskriminering inte förekommer i verksamheten.
Genom att ta ett sådant konkret ansvar som en antidiskrimineringsklausul innebär kan vi kanske bryta en del av den uppgivenhet som finns. Om vi kan inge hopp om att samhället ger likvärdiga möjligheter för människor oberoende av etnisk bakgrund, kön, sexuell läggning och funktionshinder så kan dagens trend med ökad segregation brytas.
Skattemedel skall inte gå till företag som diskriminerar. Det är viktigt för kommunen/landstinget att understryka hur viktigt det är att skattemedel inte går till företag som diskriminerar. Att konstatera att det finns lagar som förbjuder diskriminering av olika slag räcker inte. Om det tydliggörs i avtal att det offentliga inte accepterar diskriminering kommer entreprenören att lägga en helt annan vikt vid detta i sin verksamhet.
Reservationer och särskilda yttranden SOU 2001:48
520
I samband med den statliga utredning (SOU 1997:174) som behandlade den nya lagen om etnisk diskriminering diskuterades frågan om huruvida en antidiskrimineringsklausul är förenlig med svensk lagstiftning och inte minst principerna för offentlig upphandling. Utredningen fann att det inte föreligger något hinder för införandet av en sådan klausul i offentliga avtal.
Användandet av antidiskrimineringsklausuler beskrivs även i en så kallad kommuniké från EU-kommissionen (DG XV, 11 mars 1998). Där understryks vikten av att eftersträva bästa möjliga kvalitet i offentlig service och att ge skattebetalarna största möjliga valuta för pengarna. Kommissionen lyfter fram den offentliga upphandlingens sociala aspekter och pekar på Amsterdamfördragets prioritering av insatser mot diskriminering. Kommissionen pekar vidare på att EU:s direktiv för offentlig upphandling föreskriver att man kan utesluta kandidater som bryter mot rådande sociallagstiftning, inklusive diskrimineringslagstiftning, förutsatt att man inte diskriminerar andra EU-företag. I kommunikén redovisas även delar av EG-domstolens rättspraxis, där man godkänt villkor om att entreprenören har åtaganden av social karaktär som till exempel har till syfte att främja anställning av kvinnor eller underlätta situationen för missgynnade grupper. Den svenska lagen om offentlig upphandling bygger helt på EU:s direktiv. Kommissionen åtog sig till och med att för egen del utnyttja upphandlingsprocessen på ovannämnda sätt och uppmanade medlemsstaterna att göra detsamma.
I en kommuniké från EU-kommissionen (DG XV, 11 mars 1998) tydliggörs EU:s upphandlingspolicy. Där klargörs att klausuler som ställer krav på att entreprenören skall följa antidiskrimineringslagar kan skrivas in i ett avtal mellan offentliga institutioner och andra parter. Därutöver antyds att krav kan ställas som går ännu längre.
Överensstämmelser mellan en antidiskrimineringsklausul och upphandlingsreglerna är inte svårare än att man kan hänvisa till en liknande klausul som kräver att entreprenören skall godta en klausul som innebär att han/hon måste betala skatt för att kommunen inte skall häva avtalet. Sådana klausuler är vanliga. Få ifrågasätter det offentligas rätt att införa sådana skatteklausuler trots att inbetalning av skatt inte har något med produkten i fråga att göra.
Dessutom finns det argumentet att det hänger ihop med produktens kvalité. Antidiskrimineringsklausulen kräver inte
SOU 2001:48 Reservationer och särskilda yttranden
521
anställning av sämre arbetskraft. Tvärtom kräver den att den bäst kvalificerade arbetssökande bör anställas utan hänsyn till ovidkommande faktorer såsom kön, etnisk bakgrund, funktionshinder eller sexuell läggning. Den arbetsgivare som inte är villig att säga att han/hon kommer att följa dessa lagar säger att han/hon vill förbehålla sig rätten att bryta mot lagen genom att anställa sämre kvalificerad arbetskraft. Därmed finns det stor risk att ett sådant agerande från en arbetsgivare bidrar till en sämre produktkvalitet.
Avtalsvillkoret kan formuleras på ett enkelt och konkret sätt: ”Entreprenören, eller den underentreprenör som denne anlitar, åtar sig att inte bryta mot gällande diskrimineringslagstiftning.” En precisering av vilka diskrimineringslagar som är i kraft vid avtalets ingående kan bifogas avtalet. I dag har vi lagstiftning mot diskriminering på grund av kön, etnisk bakgrund, funktionshinder och sexuell läggning. Dessa olika typer av diskrimineringsfall bör behandlas likvärdigt.
Enligt allmänna avtalsrättsliga principer krävs ett kontraktsbrott av väsentlig betydelse för att ett avtal skall kunna hävas. För att undvika alla tveksamheter bör man komplettera en avtalsklausul med en hävningsklausul (exempelvis ”Eftersom beställaren anser att diskriminering utgör ett kontraktsbrott av väsentlig betydelse skall beställaren ha rätt att häva avtalet om entreprenören, eller den underentreprenör som denne anlitar, under avtalstiden bryter mot gällande diskrimineringslagstiftning.”) så att det klart framgår att kommunen uppfattar diskriminering som ett kontraktsbrott av väsentlig betydelse.
En hävningsklausul kräver inte en dom som vunnit laga kraft. Vissa anser att en hävning av ett avtal med hänvisning till brott mot diskrimineringslagstiftningen borde föregås av en dom mot entreprenören som vunnit laga kraft. Detta är riskabelt. Ett krav på en fällande dom skulle alltid kunna omintetgöras genom att en diskriminerande entreprenör betalar det skadestånd som krävs och får målet avskrivet. Därmed undermineras det preventiva syftet. I de länder som denna typ av klausul används kräver man inte någon fällande dom.
Därutöver krävs i ”normala” affärsförbindelser till exempel inte domstolens konkursbeslut för rätt att häva avtalet på grund av motpartens insolvens. Om det visar sig att motparten inte var konkursmässig kan han/hon kräva skadestånd för avtalsbrott. En viktig fråga blir vem som i så fall avgör om diskriminering har
Reservationer och särskilda yttranden SOU 2001:48
522
begåtts eller inte. Som med andra typer av avtalsbrott är det kommunen/landstinget som avtalspart som avgör om man vill häva avtalet. Och som med andra avtalsbrott kan kommunen/landstinget anse att det finns tillräckligt med bevisning.
Därmed är det kommunen/landstinget, genom sina politiker och ansvariga tjänstemän, som avgör hur man skall agera. Naturligtvis skall inte kommunen/landstinget häva ett avtal så fort en anmälan är gjord. I praktiken har kommunen/landstinget flera möjligheter. En möjlighet är att vända sig till den av regeringen tillsatta jämställdhetsombudsmannen, diskrimineringsombudsmannen eller handikappsombudsmannen för att begära in synpunkter. En annan möjlighet är att invänta en eventuell fällande dom. En tredje möjlighet är att påtala för den berörda avtalsparten att en anmälan om diskriminering har inkommit till kommunen/landstinget. Detta borde resultera i att parten undersöker saken och vidtar åtgärder om det behövs.
Ett fjärde alternativ är att kommunen uttrycker önskemål om att företaget ser över sin personalpolitik. Alternativen kan också kombineras. Huvudsaken när det gäller avtalsrätt är att kommunen/landstinget inte skall binda sina handlingsalternativ i onödan. Entreprenörer skall motiveras att undvika diskriminering i sina företag, inte att undvika att bli fällda i domstol.
SOU 2001:48 Reservationer och särskilda yttranden
523
Särskilt yttrande av ledamoten Carin Högstedt (v)
Lite djärvare, tack!
Det har varit ett intressant år med Kommundemokratikommittén. De mycket konkreta direktiven, som skall leda fram till handfasta förslag, är en utmaning i sig. Det har alltså inte varit läge för långa teoretiska utläggningar, utan för snabba undersökningar av det demokratiska tillståndet i landets kommuner och förslag till åtgärder! På det stora hela har kommittén varit överens om inriktningen på förslagen, men vi har skilt oss på vissa punkter.
Lite mer djärvhet hade jag önskat! Lite mer av att vända upp och ned på den rådande ordningen! Politiken har ju inte särskilt mycket att förlora på nytänkande. Här är en del av de idéer jag drivit i kommittén och inte fått majoritet för.
Partiernas kris – inte demokratins
Först kan man allmänt konstatera att människor faktiskt har tilltro till demokratin och att den omtalade misstron snarare är riktad mot partierna och partiföreträdarna. Jag tror att ökade klassklyftor under 90-talet är en mycket stark faktor i sammanhanget. För de många som lever i utanförskap – socialt, ekonomiskt, kulturellt – finns det ingen större anledning att gå och rösta.
”Ingen bryr sig ju om våra villkor, så varför skall vi bry oss om politik?” Den inställningen är enligt min mening fullt begriplig. Man avstår från att rösta och ser med stor misstro på politiker och politik helt enkelt på grund av dåliga erfarenheter och upprepade besvikelser. Jag tror att en utredning som Kommundemokratikommittén i själva verket kan föreslå åtgärder som skummar på ytan och underlättar medborgarnas deltagande i samhällsutvecklingen. Men den djupa misstro som finns hos alltför många kommer vi inte tillrätta med genom diverse ändringar i kommunallagen. Det krävs en samhällsförändring som ger alla människor makten över livet, känslan av att delta i ett sammanhang, betydelse, tillgång till demokratisk dialog och jämlikhet i livsvillkor. Det ligger utanför kommitténs uppdrag men är desto angelägnare för partierna att ägna sig åt.
Reservationer och särskilda yttranden SOU 2001:48
524
Möten på distans
I tider när fritidspolitiker upplever att alltmer tid går åt till att sköta förtroendeuppdraget är det viktigt att tänka efter vad som kan göras för att minska tidsåtgången. Just tidsåtgången uppges rätt ofta som orsak till att man lämnar sitt uppdrag i förtid. Kommittén har diskuterat möjligheten att i kommunallagen skriva in rätt att ha formella sammanträden på distans, via informationsteknik till exempel. Tyvärr blev det ingen majoritet för detta. Visst finns det problem med säkerhet, sekretess med mera, men utvecklingen kring dessa frågor går mycket snabbt och kommer säkert att lösas. Jag anser att det bland annat av tids- och miljöskäl skall vara tillåtet att avgöra frågor via informationsteknik, telefon eller annan modern teknik. Jag vet ju av erfarenhet att något enstaka ärende ibland behöver avgöras snabbt, och i sådana undantagsfall kan vi spara tid och miljö (minskat resande) om det är möjligt att använda nya tekniska lösningar. Jag förstår inte att kommitténs majoritet avstår från möjligheten! Det är ju faktisk i allmänhet mycket kloka förtroendevalda som skulle avgöra när en sådan lösning är försvarbar!
Personer med utländsk bakgrund
Kommittén anser att partierna skall göra mångfaldsplaner för att visa hur arbetet med att förbättra representativiteten för olika etniska grupper går. Jag anser att underrepresentationen i politiska sammanhang inte bara har att göra med partiernas nomineringar utan med underrepresentation i arbetslivet, organisationer och folkrörelser över huvud taget. Därför bör uppdraget att göra mångfaldsplaner omfatta inte minst kommunerna! Nu står kommuner och landsting inför situationen att behöva rekrytera personal som ersätter dem som går i pension. Då är rätt tillfälle för kommunerna att sätta upp mål för integrationen som medel för att få en god representation på arbetsplatserna. När personer med utländsk bakgrund blir synliga i arbetslivet kommer också engagemanget i olika rörelser inklusive partierna att bli naturligt.
Offentliga sammanträden som princip
Kommittén föreslår att fullmäktigeberedningar kan ha öppna sammanträden. Bra så långt, men inte tillräckligt offensivt enligt min
SOU 2001:48 Reservationer och särskilda yttranden
525
mening. Varför inte vända upp och ned på begreppen? Varför inte utgå från att i alla sammanhang (från fullmäktige till arbetsutskott) där medborgarnas väl och ve och skattepengar hanteras – där är medborgarna välkomna att lyssna! Om ledamöterna i en församling tycker att det på något sätt är bättre att hålla allmänheten utanför, så får man ta det beslutet och motivera sina skäl. (Självfallet undantar jag sammanträden där individärenden behandlas.) Som det nu är måste det tas beslut om sammanträden skall vara offentliga, förutom för fullmäktige. Jag vill utgå från medborgarnas rätt att närvara överallt, men införa rätt att besluta om undantag.
Kommunalt självstyre och demokrati hör ihop!
Kommittén hade i uppdrag att komma med förslag till hur den demokratiska processen och medborgarinflytandet kan förbättras när det gäller beslut av långsiktig karaktär och stor principiell och ekonomisk betydelse. På just denna punkt fick kommittén senare förlängd tid och ett tilläggsdirektiv. Det innebär förhoppningsvis att kommittén – efter nya resonemang och överväganden – kommer fram till (igen!) att det inför stora fullmäktigebeslut är rimligt att vända sig till medborgarna för samråd. Detta samråd kan bestå av en rådgivande folkomröstning eller andra former som varje kommun själv beslutar om. Däremot kan ju en kommundemokratikommitté näppeligen komma fram till att större beslut, som exempelvis försäljning av allmännyttiga bostäder, skall tas med kvalificerade majoritet eller andra begränsningar i det kommunala självstyret! Det vore märkligt med tanke på att kommittén varit ense i beskrivningen av hur det kommunala självstyret och demokrati hör ihop. Kommittén måste i sina förslag ha med sig perspektivet att kommunerna är mycket olika. Vid diskussioner i kommittén kom vi på ett tidigt stadium fram till att demokratin kan fördjupas genom att medborgarna tillfrågas vid större beslut. Vi sa också att varje kommun själv får besluta om de närmare formerna för samrådet. Jag anser fortfarande att vi kom fram till kloka slutsatser.
Skilda valdagar och kommunalval enligt rullande schema
Det är med glädje jag ser tillbaka på året med Kommundemokratikommittén, och resultaten är i långa stycken konkreta och tillämp-
Reservationer och särskilda yttranden SOU 2001:48
526
bara. Det finns mycket av rekommendationer och ”vi anser” i kommitténs bedömningar. Så blir det med nödvändighet eftersom en statlig utredning inte kan reglera partiernas verksamhet och eftersom partierna har en nyckelroll i förnyelsen av kontakter med, och inflytande för, medborgarna. Kommittén hade kunnat gå längre. Några idéer har jag beskrivit ovan. Andra idéer – som direktvalda kommundelsnämnder och sänkt rösträttsålder till 16 år – har inte heller lyckats samla tillräckligt många i kommittén, varför jag reserverat mig. Något som knappast berörts i kommittén är att införa skilda valdagar, vilket jag – precis om Demokratiutredningen SOU 2000:1 – skulle vilja. Det kan vara ett sätt att vitalisera demokratin. Det är alldeles för långt mellan valen i Sverige i dag. Man kan gärna ha kommunval enligt ett rullande schema, alltså inte samma dag i alla kommuner utan varierande.
En uppgift för kommande utredningar är att ta ett rejält grepp om den kommunala bolagssfären. Så mycket pengar, så mycket makt, så stor del av den kommunala sektorn! Hur är det med öppna sammanträden? Offentliga bolagsstämmor? Rätt för medborgarna att motionera till bolagsstämman? Vilka gränser sätter aktiebolagslagen och skall vi acceptera dem?
Slutligen: Målet är ett jämlikt medborgarskap och ett politiskt system där varje förtroendevald ser sig som och är medborgarnas företrädare!
SOU 2001:48 Reservationer och särskilda yttranden
527
Särskilt yttrande av ledamoten Eva-Lotta Nilson (fp)
Kommundemokratikommitténs uppdrag har varit att föreslå åtgärder som ökar medborgarnas möjligheter till insyn och deltagande i den kommunala demokratin och som stärker den kommunala representativa demokratins funktionssätt och former.
Kommittén har också haft ett allmänt uppdrag att föreslå åtgärder som kan öka medborgarnas möjligheter till deltagande i den kommunala demokratin.
Kommittén har med sina förslag på olika sätt önskat möjliggöra för kommuner och landsting/regioner att utveckla egna former för den lokala demokratin. Kommittén har därför lagt sig vinn om att försöka undanröja de hinder, lagliga och andra, som finns för detta. Kommitténs förslag är i på det hela taget både viktiga, riktiga och nödvändiga, men de kommer enligt min bedömning inte att på något avgörande sätt leda till några större förändringar när det gäller att lyfta eller stärka medborgarnas deltagande i den kommunala demokratin.
I detta yttrande tar jag dels upp förslag av övergripande principiell betydelse, som också, enligt min bedömning, skulle leda till nödvändig förnyelse och vitalisering av demokratin. Dels tar jag upp förslag som skulle stärka medborgarnas makt och inflytande liksom rätten till insyn och deltagande. Sammanfattningsvis, i kommitténs förslag och bedömningar saknar jag framför allt ställningstaganden där man
− uttalar behovet av en nationell kompetenskatalog och utredning i frågan,
− uttalar sig positiv till skilda valdagar,
− uttalar sig positiv till möjligheterna till att personrösta vid allmänna val, det vill säga personvalet som sådant, samt
− lämnar lagändringsförslag som gör det möjligt för de kommuner som vill inrätta direktvalda kommundelsnämnder.
Därutöver tar mitt yttrande upp vikten av att ge laglig möjlighet för kommuner och landsting/regioner att ordna extraval på motsvarande sätt som till riksdagen, liksom att alla sammanträden som regel borde vara öppna för allmänheten i stället för slutna, som är fallet i dag.
Jag kan bara beklaga att det tyvärr inte funnits något gehör i kommittén för dessa förslag.
Reservationer och särskilda yttranden SOU 2001:48
528
Kommunalt självstyre och nationell kompetenskatalog
Skall den lokala demokratin utvecklas och medborgarna bli delaktiga och få mer att säga till om är det viktigt att det kommunala självstyret stärks och att beslut fattas på lägsta möjliga nivå. Det handlar dels om att flytta makt och inflytande från de politiska partierna och de demokratiska institutionerna direkt till medborgarna, dels om att decentralisera beslutskompetens från europeisk och nationell nivå till regioner och kommuner. Med respekt för den kommunala självstyrelsen och behovet av att utveckla den lokala demokratin följer också att Sveriges kommuner måste tillåtas att se olika ut. Kommunerna måste i så måtto tillåtas, ja till och uppmuntras, att pröva olika former för demokratiskt inflytande och deltagande. Det är lika givet att kommunerna också har rätt att välja hur de vill organisera den egna verksamheten. En viktig förutsättning för att öka medborgarnas möjlighet till insyn och deltagande är att makt- och ansvarsfördelningen är tydlig för medborgarna – det vill säga att de vet av vem de skall utkräva vilket ansvar av, oavsett på vilken politisk nivå beslut fattas.
Under senare år har det lokala självstyret minskat i omfattning. Ökad reglering av vad som är tillåtet och inte tillåtet i den kommunala sektorn, villkorade bidrag m.m. har inskränkt kommunernas såväl politiska som finansiella autonomi. Självstyret måste enligt min uppfattning ges ett tydligare reglerat lagskydd. I likhet med vad folkpartiet föreslagit vad gäller relationerna mellan EU och dess medlemmar borde också en modell med en särskild kompetenskatalog för maktfördelningen mellan nationell och lokal nivå införas. Frågan om hur den närmare skulle utformas och vilken konstitutionell status den skulle ha bör bli föremål för närmare utredning.
Skilda valdagar
En vital demokrati på lokalplanet förutsätter att det kontinuerligt förs en livaktig debatt och dialog mellan väljare och valda om kommunala och lokala frågor. Inte minst är det nödvändigt om intresset för partierna på kommunal nivå och den lokala politiken skall öka. På sikt handlar det också om det demokratiska deltagandet, såväl inom och genom partierna som genom olika former av indirekt och direkt påverkan vid sidan om dessa.
SOU 2001:48 Reservationer och särskilda yttranden
529
Den lokala politiken, där många av de vardagsnära frågorna och de frågor som rör den offentliga välfärdspolitiken beslutas, kommer i skymundan av rikspolitiken generellt och vid de allmänna valen i synnerhet, i det sistnämnda fallet inte minst vad gäller medial uppmärksamhet.
Kommunalpolitikerna, vilka bör fungera som demokratins spjutspetsar, blir anonyma, och bilden av kommunerna som rena implementeringsorgan för riksdag och regering förstärks. Ur ett kommunaldemokratiskt perspektiv borde det, enligt min uppfattning, vara i det närmaste självklart att uttala stöd för att införa skilda valdagar. Medborgarmakt på partiernas bekostnad Möjligheterna för medborgarna att inte bara ta ställning till parti vid allmänna val, utan också att avge personröst, ger medborgarna makt på partiernas bekostnad vilket är positivt. Jag och folkpartiet vill gå mycket längre – vi vill avskaffa alla spärregler så att samtliga av medborgarnas personröster räknas. Kommittén har inte haft till uppgift att utreda denna fråga. Enligt min uppfattning borde kommittén hur som helst – utifrån det faktum att möjligheten att personrösta ger medborgarna ett ökat inflytande över vem som skall representera dem – uttalat sig positiv om medborgarnas möjlighet att avge personröst.
Det är min övertygelse att personvalet på sikt kommer att påverka rollen som förtroendevald och kandidat i positiv bemärkelse. Min bedömning är att personvalet kommer att få allt större genomslagskraft och därmed också påverkan på det demokratiska systemet som helhet – givetvis ännu mer om man tar bort de så kallade spärreglerna. Det blir än mer klart att de förtroendevalda har sitt mandat från väljarna och därför mycket tydligare kommer att agera som medborgarnas ombud.
Avslutningsvis tror jag dessutom att personvalet kan underlätta för dem som kommittén benämner som underrepresenterade grupper att komma fram och att också bli invalda i de politiska församlingarna.
Partiernas kris – demokratins problem
De politiska partierna och deras företrädare har ett mycket stort ansvar för demokratins förnyelse. Det visar sig att medborgarnas tilltro till demokratin och de demokratiska institutionerna är förhållandevis god.
Reservationer och särskilda yttranden SOU 2001:48
530
Demokratins problem handlar i stället i mångt och mycket om de politiska partiernas kris. Medborgarna är i dag mindre benägna att köpa färdiga åsiktspaket. Medlemsantalen sjunker och med det följer sämre möjligheter att rekrytera förtroendevalda och kandidater. Auktoriteter ifrågasätts överlag och i synnerhet politiska företrädare. Valdeltagandet sjunker.
Problemen är många och problembilden komplicerad. Vad som är orsak och verkan är inte lätt att reda ut. Samtidigt ger de fakta och slutsatser som presenteras i form av utrednings- och forskningsresultat också möjligheter till förändring och optimism, förutsatt att man inom de politiska partierna också är beredd till omprövningar och nya grepp. Kommittén lämnar ett antal förslag och bedömningar i detta sammanhang, som jag i allt väsentligt instämmer i. Enligt min uppfattning handlar det i grund och botten om att de förtroendevalda ser sig som medborgarnas ombud och inte som förvaltningens ombud gentemot medborgarna. Av det följer vikten av att partierna och deras företrädare tydliggör det egna partiets ideologi och ståndpunkter och för ut dem i aktiv medborgardialog – inte minst genom att lyssna och låta medborgarna vara med och tycka till innan partiet tar definitiv ställning. Det gäller också att öppna partiorganisationen för nya verksamhets- och associationsformer i syfte att välkomna utomstående och bredda den egna rekryteringsbasen.
Direktvalda kommundelsnämnder
I denna fråga hänvisar jag till den reservation jag undertecknat om direktval till kommundelsnämnder.
Extraval vid kommundelningsärenden
När det gäller förfarandet vid kommunala indelningsärenden ställer sig kommittén positiv till införandet av en möjlighet för regeringen att i samband med kommundelningsärenden även besluta om extraval. Kommittén föreslår till följd av frågans komplexitet att den utreds i ett annat sammanhang. Enligt min uppfattning är det önskvärt att det också skall kunna ordnas extraval till fullmäktige på kommunal och regional/landstingsnivå på samma sätt som till riksdagen. Enligt min uppfattning bör
SOU 2001:48 Reservationer och särskilda yttranden
531
frågan om extraval för kommuner och landsting/regioner utredas generellt.
Offentliga sammanträden – regel snarare än undantag
I dag är utgångspunkten att sammanträden i nämnder och styrelser hålls bakom lyckta dörrar. Kommittén föreslår att fullmäktigeberedningar skall ha möjlighet att besluta att ett sammanträde skall vara offentligt, om fullmäktige medgivet det. Gott och väl så långt, men enligt min uppfattning borde den omvända principen gälla, nämligen att sammanträden som regel är offentliga, det vill säga öppna för allmänheten, och att beslut i stället fattas när det bedöms vara av vikt att de är slutna.
Självklart skall inte sammanträdet kunna vara öppet då ärenden som behandlas rör enskilda individer eller som på annat sätt omsluts av sekretess eller där den personliga integriteten på minsta sätt kan skadas eller bedöms kunna utsättas för kränkning eller obehörigt intrång.
Reservationer och särskilda yttranden SOU 2001:48
532
Särskilt yttrande av ledamoten Henrik Westman (m)
Kommittén anser att antalet förtroendevalda bör öka samt att kommuner och landsting bör inrätta nya politiska organ och fler förtroendeuppdrag. Detta kan vara bra för att sprida demokratin till flera. Att generellt föreslå detta är dock tveksamt av minst två skäl.
Det är inte givet att demokratin ökar bara för att det blir fler uppdrag eller fler politiska organ. Med ett för stort antal blir effektiviteten lätt lidande. Detta framtvingar någon instans eller rutin som kan samordna och göra övergripande beslut, vilket i sin tur kan leda till att de många tidigare instanserna kan upplevas som skendemokratiska.
Det andra skälet är att det ser mycket olika ut i de olika kommunerna och landstingen. Avgörandet om hur den politiska organisationen skall se ut bör därför överlåtas till den lokala kommunala nivån.
SOU 2001:48 Reservationer och särskilda yttranden
533
Särskilt yttrande av ledamoten Roland Åkesson (c)
Kommundemokratikommittén har haft till uppgift att föreslå åtgärder som ökar medborgarnas möjligheter till insyn och deltagande i den kommunala demokratin samt åtgärder som stärker den kommunala representativa demokratins funktionssätt och former. Arbetet har varit intressant och dialogen inom kommittén har varit öppen och konstruktiv. Därför kan kommittén nu presentera ett huvudbetänkande där det, inom kommitténs utredningsområde, råder stor enighet om att ge kommuner och landsting ytterligare möjligheter att flytta fram positionerna när det gäller demokratiutveckling.
Detta gäller bland annat följande lagförslag:
•
Utvecklingen och förtydligandet av 1 kap. 1 § i kommunallagen att kommuners och landstings verksamhet sker på den kommunala självstyrelsens och demokratins grund.
• Fullmäktige ges möjligheter att utse även andra än redan förtroendevalda till en fullmäktigeberedning.
• Kommunalt förtroendevalda skall ha rätt till ledighet även i bolagsstyrelser.
• Fullmäktige ges möjlighet att låta en förtroendevald vara kvar på sitt uppdrag hela mandatperioden, även vid flyttning.
• Förtroendevalda ges rätt till skälig kompensation för pensionsrätt, semesterförmån och arbetslöshetsersättning samt under vissa villkor rätt till ersättning för barntillsyn.
• Förtroendevalda som har funktionshinder kan delta på lika villkor.
• Alla som uppnått rösträttsålder och är folkbokförda i Sverige, skall ha rösträtt till kommuner och landsting samt kommunala folkomröstningar.
• Fullmäktiges demokratiska ställning förstärks, bland annat genom att minst en tredjedel av de närvarande ledamöterna vid ett nämndsmöte skall kunna lyfta av fullmäktige delegerade ärenden till fullmäktige. Ett ärende i kommunfullmäktige skall kunna återremitteras eller bordläggas en gång av en tredjedel av fullmäktigeledamöterna.
Reservationer och särskilda yttranden SOU 2001:48
534
• Alla folkbokförda kommun- och landstingsmedlemmar skall ha rätt att väcka medborgarförslag i fullmäktige.
• Rådgivande kommunal folkomröstning skall genomföras om minst en tiondel av en kommuns folkbokförda medlemmar begär detta.
• Fullmäktige skall kunna ge fullmäktigeberedningar möjlighet att hålla öppna sammanträden.
Det gäller även i övrigt följande uttalanden och förslag:
• Partierna bör beakta behovet av god social representativitet vid nomineringar av förtroendevalda.
• Öka medvetenheten hos förtroendevalda om att de är medborgarnas ombud i förvaltningen och inte förvaltningens ombud gentemot medborgarna.
• Kommuner och landsting bör inrätta nya politiska organ och fler förtroendeuppdrag.
• Stärka fritidspolitikernas makt.
• Stärka fullmäktiges ställning.
• Tillvarata informationstekniken för att stärka de demokratiska processerna.
• Sänka rösträttsåldern och valbarhetsåldern till det kalenderår som en person fyller 18 år.
• Politisk verksamhet på skolorna skall främjas.
• Utökad medborgerlig insyn i gemensamt finansierad verksamhet.
• Möjlighet till extraval vid kommunindelningar.
Kommunindelningar
Jag vill understryka att avsnittet ”Erfarenheter av kommundelningar under 1990-talet” bygger på ett mycket begränsat antal intervjuer i några kommuner. För att få en heltäckande bild av kommundelningar är det viktigt att belysa fler aspekter samt att detta görs utifrån medborgarsynpunkt. Då hade kommittén också haft underlag för att föreslå åtgärder för att underlätta kommun-
SOU 2001:48 Reservationer och särskilda yttranden
535
delningar. Den korta utredningstiden har begränsat kommitténs möjligheter i detta avseende. Av samma orsak presenterar inte kommittén något författningsförslag angående möjligheten till extraval vid kommunindelningar. En enig kommitté har dock klart uttalat sig för en sådan möjlighet.
Kommundelsnämnder
Kommittén har på många områden valt att möjliggöra en fortsatt demokratiutveckling – dock inte när det gäller direktvalda kommundelsnämnder. Jag har tillsammans med ytterligare ledamöter reserverat mig till förmån för att kommunerna skall ges möjlighet att fatta beslut om direktvalda kommundelsnämnder.
Kommunal demokrati förutsätter kommunal självstyrelse
Den yttersta grundförutsättningen för att kommuner och landsting skall kunna ge medborgarna ökad makt och för att det skall gå att utveckla den kommunala representativa demokratin, är den kommunala självstyrelsen. Kommunal demokrati förutsätter kommunal självstyrelse.
Ovanstående förslag har ringa betydelse för en positiv demokratiutveckling om regering och riksdag återkommande beskär kommunernas demokratiska arena. Varje gång den centrala nivån urholkar den kommunala självstyrelsen, urvattnar man också möjligheterna för ökat medborgarinflytande och kommunal demokrati.
Kommunal självstyrelse och kommunal deltagardemokrati måste ses utifrån ett helhetsperspektiv. Medborgaren måste också tydligt kunna se var i systemet man kan utkräva ansvar. Då kan en demokratireform få en reell effekt för den enskilde medborgaren.
Regeringens direktiv till Kommundemokratikommittén har inte omfattat självstyrelsefrågorna. Detta hindrar inte att en kommande demokratiproposition tydligt markerar åtgärder och förslag även för att förstärka den kommunala självstyrelsen. Detta bör ske utifrån minst följande tre ingångar:
•
Åtgärder för att ge den kommunala självstyrelsen ett stärkt grundlagsskydd. Delvis finns förslag i SOU 1996:129, Den kommunala självstyrelsen och grundlagen.
Reservationer och särskilda yttranden SOU 2001:48
536
•
Minskad detaljstyrning av kommuner och landsting. Förslag finns bland annat i SOU 1998:105, Minska regleringen av kommuner och landsting.
• Klarlägga och tydliggöra ansvarsfördelningen mellan olika samhällsnivåer. En sådan genomgång bör ske utifrån följande citat från Demokratiutvecklingskommittén: ”Utgångspunkten bör vara att besluten skall fattas på lägsta möjliga nivå. I stället för att fråga ’Vad kan decentraliseras?’ bör frågan ställas ’Vad kan inte lösas lokalt?’ Bevisbördan ligger rimligen hos den som anser att beslutet skall fattas på en högre nivå.”
537
Litteraturförteckning
Adman, Per & Per Strömblad 2000. ”Resurser för politisk integra-
tion”. Utanför demokratin? Integrationsverkets rapportserie 2000:16. Amin, Jabar 2000. Invandrarna och politisk integration – Slutrapport
från Demokratiprojektet i Umeå. Umeå: SIUM.
Barnombudsmannen 1999a. På god väg? En studie av kommunernas
arbete med barnkonventionen.
Barnombudsmannen 1999b. Landstingen och barnkonventionen. En
studie av landstingens arbete med barnkonventionen.
Barnombudsmannen 2000. Barndom pågår. Rapport från barnens
myndighet. Bet. 1985/86:KU15. Konstitutionsutskottets betänkande om vissa
kommunala frågor m.m. Bet. 1993/94:KrU31. Ungdomspolitik. Bet. 1993/94:KU40. Lokal demokrati. Bet. 1998/99:KU21. Kommunala demokratifrågor. Bet. 1998/99:SoU06. Strategi för att förverkliga FN:s konvention
om barnets rättigheter i Sverige m.m. Bet. 1999/2000:SoU14. Nationell handlingsplan för handikappoli-
tiken. Bet. 1999/2000:KrU04. På ungdomars villkor – Ungdomspolitik
för demokrati, rättvisa och framtidstro. Bet. 2000/01:BoU5. Tillgänglighet till offentliga lokaler och på
allmänna platser. Bet. 2000/01:KU12. Kommunal självstyrelse och flernivådemokra-
ti.
Litteraturförteckning SOU 2001:48
538
Bobo, Lawrence & Franklin Gilliam Jr. 1990. ”Black Empower-
ment”. American Political Science Review 84:377–393. Boverket 2000. Unga är också medborgare – om barns och ungdo-
mars inflytande i planeringen.
Brady, Henry E., Sidney Verba & Kay Lehman Schlozman 1995.
”Beyond SES: A Resource Model of Political Participation”.
American Political Science Review 89:271–294.
Bronäs, Agneta 2000. Demokratins ansikte. En jämförande studie av
tyska och svenska samhällskunskapsböcker för gymnasiet. Stockholm: HLS Förlag.
Brorström, Bengt-Ove, Peter Esaiasson & Ola Jodal 2000. Demo-
krativerkstaden – ett projekt under utveckling. Arbetsrapport.
Göteborg: Statsvetenskapliga institutionen, Göteborgs universitet. Brorström, Björn & Björn Rombach 2000. ”Modernt kommunalt
förändringsarbete”, i Marie Fridolf, red. Vem formar politiken i kommunerna? Stockholm: SNS Förlag. Bäck, Henry 1993. Hur många och hurudana? Om organisationsför-
ändringar, politikerantal och representativitet i kommunerna. IKErapport nr 1993:43. Stockholm: Institutet för kommunal ekonomi.
Bäck, Henry 2000. Kommunpolitiker i den stora nyordningens tid.
Malmö: Liber. Bäck, Henry & Folke Johansson 1999. ”Väljarföljsamhet och parti-
sammanhållning”, Kommunal ekonomi och politik 3(4):97–120. Bäck, Henry & Folke Johansson 2001. ”Demokrati och stadsdel-
snämnder”, i Henry Bäck m.fl. Stadsdelsnämnderna i Stockholm –
Demokrati och effektivitet. IKE-rapport nr 2001:111. Stockholm:
Institutet för kommunal ekonomi. Bäck, Henry & Maritta Soininen 1994. ”Invandrarnas valdeltagan-
de”, i Henry Bäck & Anders Håkansson, red. Väljare i kommunalvalet. Om missnöje, misstroende och politisk kultur. Stockholm: SNS Förlag. Bäck, Henry & Maritta Soininen 1996. ”Invandrarna, demokratin
och samhället”, i SOU 1996:162. På medborgarnas villkor – en
SOU 2001:48 Litteraturförteckning
539
demokratisk infrastruktur. Bilaga till betänkande av Demokratiutvecklingskommittén.
Dahlstedt, Magnus 2000. ”Marginaliseringens politiska konsekven-
ser”. Utanför demokratin? Integrationsverkets rapportserie 2000:18. Dir. 1992:12. Åtgärder för att stärka den lokala demokratin. Dir. 1994:151. Utvärdering och vidareutveckling av det kommu-
nala förnyelsearbetet. Dir. 1999:98. Åtgärder för att stärka den medborgerliga insynen
och deltagandet i den kommunala demokratin. Ds 1988:46. Pengar är inte allt men – ersättning för förlorad arbets-
förtjänst till kommunalt förtroendevalda. Delbetänkande av Förtroendeuppdragsutredningen.
Ds 1998:48. Begreppet invandrare – Användningen i lagar och för-
ordningar. Kulturdepartementet.
Ek, Bo 2001. Demokratibokslut år 2000 – mätning för värdering.
Arbetsmaterial från Örebro kommun. Erlingsson, Gissur 2001. ”Kommundelningseffekter – en invente-
ring av 1990-talets nya kommuners lokaldemokratiska erfarenheter”, i SOU 2001:48. Att vara med på riktigt – demokratiutveckling i kommuner och landsting. Bilagor till betänkande av Kommundemokratikommittén. Fredriksson, Jan 2001. ”Vägen till politiken – en etnologisk studie
av hur det går till när man blir kommunalpolitiskt engagerad”, i SOU 2001:48. Att vara med på riktigt – demokratiutveckling i kommuner och landsting. Bilagor till betänkande av Kommundemokratikommittén. Fridolf, Marie 2000. ”Demokratins villkor – är det partiernas
kris?”, i Marie Fridolf, red. Vem formar politiken i kommunerna? Stockholm: SNS Förlag. Gidlund, Gullan & Tommy Möller 1999. Demokratins trotjänare.
Lokalt partiarbete förr och nu. Demokratiutredningens forskarvolym X, SOU 1999:130.
Granberg, Mikael & Jan Olsson 1999. ”Decentralisering eller cent-
ralisering?”, i Jan Olsson & Stig Montin, red. Demokrati som ex-
Litteraturförteckning SOU 2001:48
540
periment: försöksverksamhet och förnyelse i svenska kommuner.
Rapport 1999:1. Örebro: Novemus, Örebro universitet. Gustafsson, Agne 1999. Kommunal självstyrelse. 7:e uppl. Stock-
holm: SNS Förlag. Göteborgsregionens kommunalförbund 1998. Politiska avhopp från
kommunalpolitiken i Göteborgsregionen. Göteborg: Styrgruppen för demokratiforum.
Hagen, Terje P, Jan Erling Klausen och Bengt Aardal 1998. Direkte
valg till bydelerna. Evaluering av forsøket med direkte valg av representanter til fire bydelsutvalg i Oslo 1995-1999. Oslo: NIBR.
Hagevi, Magnus 2000. Professionalisering och deltagande i den lo-
kala representativa demokratin. En analys av kommunala förtroendeuppdrag 1999. CEFOS rapport 13. Göteborg: CEFOS, Göteborgs universitet.
Hagström, Bo & Harry Petersson 2000. Stadsdelarnas Malmö. En
demokratiutvärdering. Lund: Statsvetenskapliga institutionen,
Lunds universitet. Hallström, Nils-Eric 2001. Bristen på politiker
−
ett demokratiskt
dilemma. En undersökning av fullmäktigeledamöters attityder till sin roll som politiker. Rapport 2001:1. Linköping: Centrum för kommunstrategiska studier, Linköpings universitet.
Hammar, Thomas 1979. Det första invandrarvalet. Stockholm: Li-
ber Förlag. Handikappförbundens samarbetsorgan 1999. Agenda 22. Bruksan-
visning för hur kommuner kan ta fram handikappolitiska planer.
Handikappombudsmannen 1999. Undersökning om delaktighet och
jämlikhet för personer med funktionsnedsättning – en enkätundersökning bland Sveriges kommuner. Delrapport till regeringen.
Handikappombudsmannen 2001. Tillgänglighet för alla. Handi-
kappombudsmannens 7:e rapport till regeringen. Hedlund, Gun 1996. Det handlar om prioriteringar. Kvinnors vill-
kor och intressen i lokal politik. Örebro studies 14. Örebro: Högskolan i Örebro.
SOU 2001:48 Litteraturförteckning
541
Herlitz, Ulla 2000. Platsideologi. Bygderörelsen och demokratiska
perspektiv i det postindustriella samhället. Institutet för regionalforskning rapport 119. Stockholm: Fritzes.
Holmberg, Sören 1999. Representativ demokrati. Demokratiutred-
ningens skrift nr 24, SOU 1999:64. Holmberg, Sören 2000. Välja parti. Stockholm: Norstedts Juridik. Holmlöv, Anna 2001. Den kommunala demokratin i introduktions-
utbildningen för nyanlända. Rapport till Kommundemokratikommittén. Stencil.
Håkansson, Anders 1997. ”Systemskiftet som kom av sig. Föränd-
ringsarbete och medborgerliga reaktioner i 90-talets svenska kommuner”, Kommunal ekonomi och politik 1(1):41-52. Höök, Johan 2000. Intern kommunal kompetensfördelning. Uppsala:
Iustus. Integrationsverket 2000. Produktion av samhällsinformation till ny-
anlända. Delrapport 2: Intervju med Sfi-elever. Integrationsverkets rapportserie 2000:05.
Johansson, Folke 1996. ”Kommunfullmäktige representerar väljar-
na. En diskussion omkring några lokala frågor”, i Bo Rothstein & Bo Särlvik, red. Vetenskapen om politik. Festskrift till professor emeritus Jörgen Westerståhl. Göteborg: Statsvetenskapliga institutionen, Göteborgs universitet. Johansson, Folke 2001. ”Kommundelsnämnder ur demokratisk
synpunkt”, i SOU 2001:48. Att vara med på riktigt – demokratiutveckling i kommuner och landsting. Bilagor till betänkande av Kommundemokratikommittén. Johansson, Folke, Lennart Nilsson & Lars Strömberg 2001. Kom-
munal demokrati under fyra decennier. Under utgivning.
Karlsson, David 2001. ”Ny som förtroendevald i kommuner och
landsting”, i SOU 2001:48. Att vara med på riktigt – demokratiutveckling i kommuner och landsting. Bilagor till betänkande av Kommundemokratikommittén. Kessling, Anna 2001. Invandrares representation och politiska delta-
gande i den kommunala demokratin. Rapport till Kommundemokratikommittén. Stencil.
Litteraturförteckning SOU 2001:48
542
Khakee, Abdul 1999. ”Demokratin i samhällsplaneringen”, i Erik
Amnå, red. Medborgarnas erfarenheter. Demokratiutredningens forskarvolym V, SOU 1999:113.
Kommunaktuellt 1996/34, 1996/38, 2000/25, 2000/28, 2000/29,
2000/35, 2000/38, 2000/40, 2001/3. Konkurrensverket 2001. Skrivelse till Kommundemokratikom-
mittén 2001-04-25. Larsson, Stig 2001. ” Personer med funktionshinder i den kommu-
nala demokratin – en pilotstudie”, i SOU 2001:48. Att vara med på riktigt – demokratiutveckling i kommuner och landsting. Bilagor till betänkande av Kommundemokratikommittén. Lewin, Leif 1970. Folket och eliterna. En studie i modern demokra-
tisk teori. Stockholm: Almqvist & Wiksell.
Lillestøl, Kjell 1996. Porsgrunnsmodellen. Systematisk medvirking
fra barn och unge. Oslo: Barne- och familiedeparetmentet.
Ljungberg, Elisabet & Anna Norling 2001. ”Ungdomsråd – sociali-
sation och revolution på samma gång”, i SOU 2001:48. Att vara med på riktigt – demokratiutveckling i kommuner och landsting. Bilagor till betänkande av Kommundemokratikommittén. Lukkarinen Kvist, Mirja-Liisa 2001. ”Etnisk mångfald i politiken”,
i SOU 2001:48. Att vara med på riktigt – demokratiutveckling i kommuner och landsting. Bilagor till betänkande av Kommundemokratikommittén. Montin, Stig 1993. Radikala organisationsförändringar i kommuner
och landsting.SOU 1993:73.
Montin, Stig 1998. Lokala demokratiexperiment – exempel och ana-
lyser. Demokratiutredningens skrift nr 9, SOU 1998:155.
Montin, Stig 2000. ”Tre landsting under förändring”, i Per Kristen
Mydske & Per Gunnar Disch, red. Fem innlegg om regionkommunen og regionpolitikere i Skandinavia. Forskningsrapport 4/2000. Oslo: Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo. Montin, Stig & Erik Amnå 2000. ”The Local Government Act and
Local Government Reform in Sweden”, i Erik Amnå & Stig Montin, red. Towards a New Concept of Local Government? Bergen: Fagbokforlaget.
SOU 2001:48 Litteraturförteckning
543
Montin, Stig & Jan Olsson 1994. Demokrati och legitimitet i lands-
tingen. Slutrapport från projektet Politikerrollen i landstingen.
Rapport 1994:2. Örebro: Novemus, Högskolan i Örebro. Montin, Stig & Jan Olsson 1999. ”Fullmäktige experimenterar”, i
Jan Olsson & Stig Montin, red. Demokrati som experiment: försöksverksamhet och förnyelse i svenska kommuner. Rapport 1999:1. Örebro: Novemus, Örebro universitet. Mårtensson, Andréas 1999. Medborgarförslag – ett försök att stärka
demokratin. Magisteruppsats. Göteborg: Förvaltningshögskolan,
Göteborgs universitet. Mörck, Johan 2000. Landstinget/regionen i det politiska systemet –
mellan geografi, funktion och partipolitik. Enkätundersökning av svenska landstings-/regionpolitiker. Frekvensöversikt. Örebro:
Novemus, Örebro universitet. Naurin, Elin 2001. ”Partiet som samtalets arena. Ett bidrag till
verklighetsanpassningen av den deliberativa demokratiteorin”, i Jesper Strömbäck, red. En uthållig demokrati? 7 debattinlägg om demokratiutredningen och demokratins framtid. Uppsala: Uppsala Publishing House. Nielsen, Peder 1998. Vem älskar den lokala demokratin? Om väljare
och valda i kommuner och landsting. Stockholm: Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet.
Nielsen, Peder 2001. ”På och av – om uppdragsvillighet, rekryte-
ring och avhopp i den kommunala demokratin”, i SOU 2001:48.
Att vara med på riktigt – demokratiutveckling i kommuner och landsting. Bilagor till betänkande av Kommundemokratikommittén.
Norén, Ylva 1999. ”Medborgarnas bekantskap med politiker”, i
Lennart Nilsson, red. Region i omvandling. SOM-rapport nr 23. Göteborg: SOM-institutet, Göteborgs universitet. Nygren, Gunnar 2001. Medier och medborgare i den digitala demo-
kratin. Under utgivning.
Olsson, Jan 2000. Demokratibokslut – att granska och värdera de-
mokratin i kommuner och landsting. Stencil. Örebro: Novemus,
Örebro universitet.
Litteraturförteckning SOU 2001:48
544
Olsson, Jan och Stig Montin 1999. ”Från partipolitik till demokra-
tipolitik”, i Jan Olsson & Stig Montin, red. Demokrati som experiment: försöksverksamhet och förnyelse i svenska kommuner. Rapport 1999:1. Örebro: Novemus, Örebro universitet. Oscarsson, Henrik 1999. Demokratiopinioner. Demokratiutred-
ningens skrift nr 26, SOU 1999:80. Oskarson, Maria & Lena Wängnerud 1995. Kvinnor som väljare och
valda. Lund: Studentlitteratur.
Pateman, Carole 1970. Participation and Democratic Theory. Cam-
bridge: Cambridge University Press. Paulsson, Ingvar, Curt Riberdahl & Per Westerling 1997. Kom-
munallagen. Kommentarer och praxis. Stockholm: Kommentus
Förlag. Petersson, Olof 2001a. Kommunalpolitik. 4:e uppl. Stockholm:
Norstedts Juridik. Petersson, Olof 2001b. Demokratipolitik. Skrift från SNS författ-
ningsprojekt. Stockholm: SNS. Petersson, Olof m.fl. 1997. Demokrati över gränser. Demokratirådets rapport 1997. Stockholm: SNS Förlag. Petersson Olof m.fl. 1998. Demokrati och medborgarskap. Demo-
kratirådets rapport 1998. Stockholm: SNS Förlag.
Petersson, Olof m.fl. 2000. Demokrati utan partier? Demokratirå-
dets rapport 2000. Stockholm: SNS Förlag.
Petersson, Olof, Anders Westholm & Göran Blomberg 1989.
Medborgarnas makt. Stockholm: Carlssons.
Pierre, Jon 1994. Den lokala staten. Den kommunala självstyrelsens
förutsättningar och restriktioner. Stockholm: Almqvist & Wiksell.
PLS Consult & Köpenhamns kommun 1999. Evaluering af forsøg
med bydelsstyre i Københavns Kommune. Slutrapport.
Prop. 1973:90. Förslag till ny regeringsform och ny riksdagsord-
ning m.m. Prop. 1975/76:187. Kommunal demokrati, ny kommunallag m.m. Prop. 1990/91:117. Om en ny kommunallag. Prop. 1990/91:153. Om ny folkbokföringslag m.m.
SOU 2001:48 Litteraturförteckning
545
Prop. 1993/94:135. Ungdomspolitik. Prop. 1993/94:188. Lokal demokrati. Prop. 1995/96:200. Fristående skolor m.m. Prop. 1996/97:115. Mer tillgänglig kollektivtrafik. Prop. 1997/98:16. Sverige, framtiden, och mångfalden från invand-
rarpolitik till integrationspolitik. Prop. 1997/98:111. Reformerad förtidspension, m.m. Prop. 1997/98:182. Strategi för att förverkliga FN:s konvention
om barnets rättigheter i Sverige. Prop. 1998/99:115. På ungdomars villkor – ungdomspolitik för
demokrati, rättvisa och framtidstro. Prop. 1999/2000:79. Från patient till medborgare – en nationell
handlingsplan för handikappolitiken. Prop. 1999/2000:142. Videokonferens och telefon i allmän förvalt-
ningsdomstol, m.m. Prop. 1999/2000:147. Lag om svenskt medborgarskap. Prop. 2000/01:1. Budgetpropositionen för 2001. Prop. 2000/01:42. Kommuner och landsting i internationell sam-
verkan. Prop. 2000/01:48. Tillgänglighet till offentliga lokaler och på all-
männa platser. Rothstein, Bo m.fl. 1995. Demokrati som dialog. Demokratirådets
rapport 1995. Stockholm: SNS Förlag.
RP 192/1994. Regeringens proposition till Riksdagen med förslag
till kommunallag. Rskr. 1993/94:354. Rskr. 1998/99:171. Rskr. 1999/2000:53. Rskr. 1999/2000:240. Rskr. 2000/01:150. Rskr. 2000/01:155.
Litteraturförteckning SOU 2001:48
546
Rydberg, Gunilla 2000. ”Kommunalpolitikerns vardag – samför-
stånd och hårt arbete” i Marie Fridolf, red. Vem formar politiken i kommunerna? Stockholm: SNS Förlag. Röjmalm, Helen 1999. ”’Fördjupat medborgarinflytande’ i Åre
kommun”, i Jan Olsson & Stig Montin, red. Demokrati som experiment: försöksverksamhet och förnyelse i svenska kommuner. Rapport 1999:1. Örebro: Novemus, Örebro universitet. SCB 1992. Handikappade 1975–1989. Levnadsförhållanden 74. SCB 1999a. Nominerade och valda kandidater vid de allmänna va-
len 1998. Me 12 SM 9901.
SCB 1999b. Deltagande bland utländska medborgare vid kommun-
fullmäktigevalen 1998. Me 14 SM 9901.
SCB 1999c. Befolkningsstatistik 1998: folkmängd efter kön, ålder och
medborgarskap m.m. del 3.
SCB 1999d. Allmänna valen 1998, del 2. SCB 2000. IT i hem och företag – en statistisk beskrivning. SCB m.fl. 1999. Funktionshindrades situation på arbetsmarknaden –
4:e kvartalet 1998. Information om utbildning och arbetsmarknad 1999:1.
Sharpe, L. J. 1970. ”Theories and Values of Local Government”,
Political Studies. 18: 153–174.
Sjöblom, Stefan 1988. Medborgarinitiativ i kommunalt beslutsfat-
tande. Åbo: Åbo Akademis Förlag.
Skjönberg, Guldbrand & Swahn, Heidi 2001. Demokratibokslut för
Nacka. Arbetspapper från Nacka kommun, Nämndkontoret.
Skollagskommittén 2000. Fristående skolor. PM 2000-12-01. Skolverket 2001a. Fristående skolor – förskoleklass, grundskolor,
särskolor. Information från Skolverket – mars 2001. Dnr 98:338.
Skolverket 2001b. Fristående skolor – gymnasieskolor, gymnasie-
särskolor. Information från Skolverket – mars 2001. Dnr 00:683.
Skolverket 2001c. SIRIS – Skolverkets Internetbaserade Resultat-
och kvalitetsInformationsSystem. Informationsfolder.
Skolverket. Tillsyn av utbildning vid fristående förskoleklasser,
grundskolor, särskolor, gymnasieskolor och gymnasiesärskolor.
SOU 2001:48 Litteraturförteckning
547
SKOP 2000. Rapport till Ungdomarnas demokratikommission. SKTF 2000. Vem leder vem? Rapport om situationen i kommuner
och landsting sett ur politikers, förvaltningschefers och personalens perspektiv. Rapport 6/00.
SKTF 2001. Om demokratiska processer och offentlig service på Sve-
riges kommuners webbplatser. Rapport 2/01.
Socialdemokraterna 2000. Välkommen till politikens inre krets.
Integration i fokus 5/2000.
Socialstyrelsen 1999. Socialtjänsten i Sverige 1999. Behov – Insatser
– Utveckling.
SOU 1952:47. Kommunal folkomröstning. 1950 års folkomröst-
nings- och valsättsutredning. SOU 1975:41. Kommunal demokrati. Huvudbetänkande. Utred-
ningen om den kommunala demokratin. SOU 1982:5. De förtroendevalda i kommuner och landstingskom-
muner. Betänkande av Kommunaldemokratiska kommittén.
SOU 1989:108. Förtroendevald på 90-talet. Utmaningar och möjlig-
heter. Betänkande från förtroendeuppdragsutredningen.
SOU 1990:24. Ny kommunallag. Betänkande av 1988 års kommunallagskommitté. SOU 1990:44. Demokrati och makt i Sverige. Maktutredningens
huvudrapport. SOU 1991:12. Ungdom och makt. Delbetänkande av Ungdom-
skommittén. SOU 1992:52. Ett samhälle för alla. Handikapputredningens slut-
betänkande. SOU 1992:94. Skola för bildning. Betänkande av läroplanskom-
mittén. SOU 1993:90. Lokal demokrati i utveckling. Slutbetänkande av Lo-
kaldemokratikommittén. SOU 1994:77. Tillvarons trösklar. Slutbetänkande av Generations-
utredningen. SOU 1994:94. Dagspressen i 1990-talets medielandskap. En exper-
trapport från Pressutredningen-94.
Litteraturförteckning SOU 2001:48
548
SOU 1996:67. Medborgerlig insyn i kommunala entreprenader. Del-
betänkande av Kommunala förnyelsekommittén. SOU 1996:162. På medborgarnas villkor – en demokratisk in-
frastruktur. Betänkande av Demokratiutvecklingskommittén.
SOU 1996:169. Förnyelse av kommuner och landsting. Slutbetän-
kande av Kommunala förnyelsekommittén. SOU 1997:116. Barnets bästa i främsta rummet : FN:s konvention
om barnets rättigheter förverkligas i Sverige. Barnkommitténs huvudbetänkande
SOU 1999:21. Lindqvists nia – nio vägar att utveckla bemötandet av
personer med funktionshinder. Slutbetänkande av Utredningen om bemötande av personer med funktionshinder.
SOU 1999:98. Likvärdiga villkor? Slutbetänkande av Kommittén
för uppföljning av resursfördelning till fristående grundskolor. SOU 2000:1. En uthållig demokrati. Demokratiutredningens be-
tänkande. SOU 2000:106. Medborgarskapskrav i svensk lagstiftning. Betänkan-
de av Kommittén om medborgarskapskrav. SOU 2000:121. Sjukfrånvaro och sjukskrivning: fakta och förslag.
Betänkande av Sjukförsäkringsutredningen. SOU 2000:125. Teknik och administration i valförfarandet. Betän-
kande av Valtekniska utredningen år 2000. SOU 2001:3. Offentlighetsprincipen och den nya tekniken. Delbe-
tänkande av Offentlighets- och sekretesskommittén. SOU 2001:19. Vissa grundlagsfrågor. Delbetänkande av 1999 års
författningsutredning. SOU 2001:31. Mera värde för pengarna. Slutbetänkande av Upp-
handlingskommittén. Statskontoret 1999. Organisations-, styr- och verksamhetsformer i
kommuner och landsting.
Statskontoret 2000. PM 200012-19. Dnr 2000/331-5. Statskontoret 2001. Hela resan är målet. En utvärdering av handi-
kappolitiken inom transportområdet. 2000:51.
SOU 2001:48 Litteraturförteckning
549
Strömberg, Lars & Jörgen Westerståhl 1983. ”De nya kommuner-
na”, i Lars Ströberg & Jörgen Westerståhl, red. De nya kommunerna. En sammanfattning av kommunaldemokratiska forskningsgruppens undersökningar. Stockholm: Liber Förlag. Strömblad, Per 2001. Data rörande invandrares och inföddas enga-
gemang i föreningslivet. Integrationspolitiska maktutredningen.
Ståhlberg, Krister 2001. Lokala demokratiexperiment i Norden: vil-
ka slutsatser skall man dra? Kompendium utdelat vid Uppsala kommundagar 11–12 januari 2001.
Svenska Kommunförbundet 1975. Kommunalt förtroendevalda,
parti och kön – 1974.
Svenska Kommunförbundet 1990. ”Avhopp”. Förändringar i kom-
munernas fullmäktigeförsamlingar.
Svenska Kommunförbundet 2000a. Kommunpolitikern – Vem är
det?
Svenska Kommunförbundet 2000b. Kommunpolitikern – Uppdra-
get och rollen.
Svenska Kommunförbundet 2000c. Kommunpolitikern – Om de-
mokratin.
Svenska Kommunförbundet 2000d. Politiker utvärderar – i teori
och praktik.
Svenska Kommunförbundet 2000e. Kommunernas ekonomiska läge
– oktober 2000.
Svenska Kommunförbundet 2000f. Kommunal personal 1999. Svenska Kommunförbundet 2001a. Kommunala företag – en fakta-
bok om den kommunala företagssektorn vid utgången av 1999.
Svenska Kommunförbundet 2001b. Kommunernas marknadsut-
nyttjande 1995-1999 – en faktasammanställning.
Teorell, Jan 2001. Kan folkviljan förfinas? Om medborgarpaneler
och samtalsdemokrati. Rapport för SNS författningsprojekt.
Stockholm: SNS.
Litteraturförteckning SOU 2001:48
550
Teorell, Jan & Anders Westholm 1999. ”Var det bättre förr? Poli-
tisk jämlikhet i Sverige under 30 år”, i Erik Amnå, red. Medborgarnas erfarenheter. Demokratiutredningens forskarvolym V, SOU 1999:113. Torney-Purta, Judith m.fl. 2001. Citizenship and Education in
Twenty-eight Countries. Civic Knowledge and Engagement at Age Fourteen. Delft: Eburon Publishers.
Ungdomarnas demokratikommission 2000. Ingång! Stockholm:
LSU. Ungdomsstyrelsen 1999. Svensk ungdomsstatistik. Ungdomsstyrel-
sens utredningar nr 17. Ungdomsstyrelsen 2001a. Den nationella ungdomspolitiken – första
årets uppföljning. Ungdomsstyrelsens utredningar nr 26.
Ungdomsstyrelsen 2001b. Adressboken 2001, Kommuner och
landsting med inflytandeforum för unga.
Uppsala kommun 2001. Årsredovisning 2000. Utbildningsdepartementet 2001. Fristående skolor. PM 2001-03-12.
U2001/1210/G. Utrikesdepartementet & Socialdepartementet 1995. Standardregler
för att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet.
Verba, Sidney & Norman H. Nie 1972. Participation in America:
Political Democracy and Social Equality. New York: Harper &
Row. Vägverket 2000. Utvärdering av ny lagstiftning för Fel! Bokmärket
är inte definierat. färdtjänst och riksfärdtjänst: ett producentpers-
pektiv. 2000:103.
Wallin, Gunnar 1983. ”Politikerkåren”, i Lars Strömberg & Jörgen
Westerståhl, red. De nya kommunerna. En sammanfattning av kommunaldemokratiska forskningsgruppens undersökningar. Stockholm: Liber Förlag. Wallin, Gunnar 2000. Det kommunala folkomröstningsinstitutet i
tillämpning, i Elisabet Ljungberg, red. Folkomröstning – en lokal fråga? DMI skrift 2. Sundsvall: Demokratiinstitutet.
SOU 2001:48 Litteraturförteckning
551
Wallin, Gunnar, Henry Bäck & Merrick Tabor 1981. Kommunal-
politikerna. Rekrytering – arbetsförhållanden – funktioner. Del 1.
Ds Kn 1981:18. Westerståhl, Jörgen 1997. ”Representativ demokrati – teoretiska
utgångspunkter”, Kommunal ekonomi och politik 1(2):21–33. Westerståhl, Jörgen & Folke Johansson 1981. Medborgarna och
kommunen. Studier av medborgerlig aktivitet och representativ folkstyrelse. Ds Kn 1981:12. www.bo.se. www.lf.svekom.se/demos. www.porsgrunn.kommune.no. www.skolverket.se.
Åström, Joachim & Brodin, Per 2001. ”De förtroendevalda och
informationstekniken”, i SOU 2001:48. Att vara med på riktigt – demokratiutveckling i kommuner och landsting. Bilagor till betänkande av Kommundemokratikommittén.
Bilaga 1
553
Kommittédirektiv
Åtgärder för att stärka den medborgerliga insynen och deltagandet i den kommunala demokratin
Dir. 1999:98
Beslut vid regeringssammanträde den 25 november 1999.
Sammanfattning av uppdraget
En parlamentariskt sammansatt kommitté tillkallas med uppdrag att föreslå åtgärder som skall dels öka medborgarnas möjligheter till insyn och deltagande i den kommunala demokratin, dels stärka den kommunala representativa demokratins funktionssätt och former.
Kommittén skall
1. analysera och föreslå förbättringar i dels de förtroendevaldas arbetsförhållanden, dels formerna för det politiska arbetet och då särskilt åtgärder för att öka antalet förtroendevalda, underlätta rekrytering, förbättra representativiteten och motverka förtida avhopp,
2. föreslå åtgärder som underlättar för personer med utländsk bakgrund samt funktionshindrade medborgare att åta sig och genomföra politiska förtroendeuppdrag och i övrigt få insyn i den kommunala verksamheten, liksom goda möjligheter att delta i den,
3. föreslå åtgärder som kan göra barn och ungdomar mer delaktiga i den kommunala demokratin och också ge barn och ungdomar bättre kunskaper om hur den kommunala förvaltningen och politiken fungerar,
4. föreslå åtgärder som kan stärka fullmäktiges ställning och den medborgerliga insynen i beslut av långsiktig karaktär och av stor principiell och ekonomisk betydelse,
Bilaga 1 SOU 2001:48
554
5. föreslå åtgärder som kan stärka den medborgerliga insynen i kommunalt delägda företag, kommunala entreprenader och andra alternativa drift- och samverkansformer,
6. utvärdera erfarenheterna av kommundelsnämnderna som organisationsform och då särskilt deras betydelse för att öka medborgarnas möjligheter till inflytande i det lokala samhällslivet,
7. studera erfarenheterna i de kommuner som i sin verksamhet upprättat s.k. demokratibokslut eller utnyttjat möjligheten att inrätta s.k. medborgarpaneler,
8. studera erfarenheterna i de försök som gjorts med kommunala ungdomsråd och ungdomsparlament och utifrån detta föra en diskussion om hur dessa kan användas i större utsträckning som ett sätt att öka ungdomars erfarenheter av och kunskap om den kommunala demokratin,
9. utvärdera erfarenheterna av s.k. folkinitiativ till kommunala folkomröstningar enligt kommunallagen (1991:900), samt 10. göra en översyn av procedurerna för ändringar av den kommunala indelningen samt behovet av och förutsättningarna för att införa en lagreglerad möjlighet att vid indelningsändringar besluta om extraval under en löpande mandatperiod. Kommittén skall lämna förslag till de författningsändringar och andra åtgärder som den finner befogade.
Bakgrund
Den motsägelsefulla bilden av demokratin
Under senare år har ett flertal utredningar, bl.a. Kommunala förnyelsekommittén (jfr Förnyelse i kommuner och landsting, SOU 1996:169) och Demokratiutvecklingskommittén (jfr På medborgarnas villkor, SOU 1996:162) behandlat frågor som rör medborgarnas insyn och deltagande i den kommunala demokratin. För närvarande analyserar den parlamentariskt sammansatta Demokratiutredningen (SB 1997:01) den svenska folkstyrelsens förutsättningar inför 2000-talet. Utredningen skall lämna slutbetänkande den 15 februari år 2000.
Bilaga 1
555
Utredningarna visar en bild av demokratin som är motsägelsefull. Motsägelsefull i den meningen att den inrymmer starka inslag av såväl engagemang, kunskap, systemtillit och högt deltagande i samhällslivet som utanförskap, missnöje och avståndstagande.
Bland de positiva inslagen kan nämnas att det finns ett starkt opinionsstöd bland medborgarna för demokrati som den bästa styrformen. Medborgarna upplever goda inflytande- och påverkansmöjligheter och har höga anspråk och förväntningar på det politiska systemet. Vidare är medborgarnas engagemang för och kunskaper om gemensamma angelägenheter och samhällsfrågor goda. Intresset för politik ökar över tiden och deltagandet i samhällslivet ligger på en hög nivå. Det pågår bl.a. lokala och kommunala demokratiförsök runt om i landet vilka vittnar om ett spännande, livfullt och nyfiket lokalsamhälle. Ur demokratisk synvinkel har det lokala föreningslivet och folkbildningen ofta en stor betydelse genom sin demokratiska uppbyggnad, genom att ge röst åt medborgaropinioner och genom att de också är utförare av uppgifter.
Den negativa bilden kännetecknas av att valdeltagandet vid 1998 års allmänna val till riksdagen minskade från 87 procent år 1994 till strax över 81 procent år 1998. Även valdeltagandet vid de allmänna valen till kommun- och landstingsfullmäktige minskade från drygt 84 procent år 1994 till ca 78 procent år 1998. Det var framför allt gruppen personer med kort utbildning och låg lön som minskade sitt redan låga valdeltagande. En bekymmersam utveckling är det sjunkande valdeltagandet bland de röstberättigade utländska medborgarna. Valdeltagandet har bland dessa nästan halverats från 60 procent år 1976 till 35 procent år 1998. En annan mycket bekymmersam utveckling är att antalet förtroendevalda och förtroendeuppdrag fortsätter att minska och att antalet avhopp ökar. Medborgerligt deltagande i samhällslivet som kräver större arbetsinsatser och permanent engagemang minskar. Allt färre vill ägna sig åt politiska uppdrag på heltid. Det gäller bl.a. yngre medborgare. Allt fler väljer att enbart engagera sig i enstaka händelser eller aktiviteter som direkt berör dem själva. Negativt är också att medborgarnas förtroende för de politiska institutionerna minskar och att medborgarnas deltagande i de etablerade politiska partierna och förtroende för deras förmåga att lösa problem och visa handlingskraft försvagas successivt. Andelen medborgare som uppger sig ha ett mycket litet eller ganska litet förtroende för
Bilaga 1 SOU 2001:48
556
politiker har ökat från 55 procent år 1988 till nästan 90 procent år 1998.
Kommunalt förnyelsearbete i backspegeln
Kommuner och landsting har under hela 1990-talet haft en stor frihet att utforma sina styr-, organisations- och verksamhetsformer. Kommunala förnyelsekommittén konstaterade att ökad mångfald och lokal anpassning präglat förnyelsearbetet. Kommittén menade dock att demokratins ideal inte haft någon framträdande roll under förnyelsearbetet i den kommunala verksamheten. Förändringar introducerades inte alltid med beaktande av vilka konsekvenser dessa kunde få för medborgarnas möjligheter till insyn, det medborgerliga deltagandet i politiken och de förtroendevaldas möjligheter att utöva inflytande över verksamheter. Studier visar att medborgarna i minskad utsträckning ser röstning i val, arbete i politiska partier eller arbete i fackliga organisationer som effektiva påverkansmetoder. Det politiska intresset och det politiska deltagandet bland medborgarna ökar över tiden och det finner också nya former. Kommuner och landsting ställs därmed inför krav på delvis nya former för medborgerligt inflytande och deltagande.
En av Kommunala förnyelsekommittén viktigaste slutsatser var att det ur ett gemensamt medborgarperspektiv är ett nationellt intresse att följa de demokratiska konsekvenserna av det kommunala förnyelsearbetet.
Regeringen bedömde redan i den ekonomiska vårpropositionen (prop. 1997/98:150 utgiftsområde 7 Kommunsektorn, Övriga frågor s. 198) att det finns behov av att på nationell nivå kontinuerligt följa förnyelsearbetet inom kommuner och landsting, framför allt vad det gäller effekterna på demokrati och rättssäkerhet. Det gäller bl.a. frågor om representativiteten för vissa grupper och det medborgerliga deltagandet i grundläggande politiska processer.
Regeringen gav mot denna bakgrund i april 1998 Statskontoret i uppdrag (In98/1166/KL) att kartlägga samtliga kommuners och landstings organisations-, styr- och verksamhetsformer samt att föreslå former för ett fortsatt utvecklingsarbete vad gäller en kontinuerlig nationell uppföljning av förnyelsearbetets effekter på demokrati och rättssäkerhet. Uppdraget har slutredovisats i en
Bilaga 1
557
rapport (Organisations-, styr-, och verksamhetsformer i kommuner och landsting) till regeringen den 1 november 1999.
Kommunal demokratiutveckling
Enligt regeringsformen förverkligas den svenska folkstyrelsen genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. I självstyrelsen förenas medborgarnas inflytande och ansvar. Självstyrelsen ger medborgaren möjlighet att påverka utformningen av viktiga institutioner och verksamheter i vardagen, men om självstyrelsen ska fungera krävs dessutom många medborgares engagemang och deltagande. Det är därför viktigt att självstyrelsen har ett innehåll och handlingsutrymme som gör att medborgaren upplever det meningsfullt att lägga tid och intresse på de gemensamma angelägenheterna.
Den kommunala demokratins arbetsformer skall på bästa sätt ge folkviljan möjligheter att komma till uttryck. I den kommunala demokratins mest grundläggande värde ligger att alla medborgare skall ha samma rättigheter och skyldigheter och behandlas likvärdigt av kommuner och landsting.
Att driva arbetet med demokratiutveckling på kommunal nivå är en kommunal angelägenhet inom ramen för den kommunala självstyrelsen. Av det sätt som den kommunala demokratin förnyas i många kommuner och landsting framgår att det finns ett starkt önskemål att fördjupa det medborgerliga deltagandet i samhällslivet och därigenom stärka den representativa demokratin.
Behov av ytterligare utredning
Det är en prioriterad uppgift för regeringen att på olika sätt underlätta och stödja kommunernas och landstingens arbete med att utveckla och fördjupa den kommunala demokratin. Det bör vidtas ett antal åtgärder som kan öka medborgarens deltagande i samhällslivet och samtidigt stärka det representativa systemet. I det följande beskrivs frågor som handlar om den medborgerliga insynen och deltagandet i den kommunala demokratin och där det finns behov av ytterligare utredning. Direktiven skall ses mot bakgrund av att det finns frågor som inte kommer att beröras av
Bilaga 1 SOU 2001:48
558
Demokratiutredningen men som av olika skäl ändå bör övervägas. Det finns också ett antal frågor som bör initieras redan nu för att möjliggöra en fördjupad analys av demokratifrågorna.
De förtroendevaldas villkor behöver ses över och förbättras.
Det allmänna skall verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden. Ett aktivt och mångfasetterat medborgerligt deltagande i samhällslivet gör det möjligt att omsätta demokratins idéer i medborgarens vardag. Det behövs en demokratisk fördjupning där medborgarens deltagande sätts i förgrunden. Fler måste ges möjligheten att delta och praktiskt öva sig i att på demokratisk väg lösa gemensamma problem. Här har folkbildningen genom sin starka lokala förankring och sitt demokratiska arbetssätt en betydelsefull roll. Medborgaren skall ha goda möjligheter att vara aktiv, att skaffa sig information, att möta andra, att organisera sig, att ta kontakt med beslutsfattare och att både ta och utkräva ansvar. Kommuner och landsting bör därför söka efter arbetsformer som ger alla medborgare reella möjligheter att åta sig förtroendeuppdrag. Därigenom kan allsidigheten öka i de politiska diskussionerna, representativiteten bland de förtroendevalda förbättras och medborgarnas erfarenheter, kunnande, kreativitet och engagemang tas till vara.
De förtroendevaldas arbetssituation har kartlagts och analyserats vid flera tillfällen. Förändringar har också genomförts. Trots detta är det fortfarande många förtroendevalda som upplever att arbetsvillkoren såväl försvårar rekryteringen av nya förtroendevalda som bidrar till förtida avhopp från uppdragen. Omsättningen bland de förtroendevalda har tidvis varit mycket stor. Medborgarnas rättmätiga krav på de förtroendevaldas tillgänglighet har ökat samtidigt som många förtroendevalda upplever att kontakten med medborgarna försvåras av att en allt för stor del av tiden används till politiska möten i traditionella former. Det ställs också ökade och nya krav på aktiviteter utanför sammanträdena. I en del kommuner pågår därför en utveckling av IT-stödet för förtroendevalda. Detta är positivt samtidigt som en ny arena införs som kanske inte alla kan agera på.
Kommunala förnyelsekommittén konstaterade i sitt betänkande
Förnyelse kommuner och landsting (SOU 1996:169) att de många förväntningar om nya förtroendevalda har på sitt uppdrag inte
Bilaga 1
559
infrias i tillräcklig utsträckning. Kommittén nämnde faktorer som bristande inskolning, avsaknad av delaktighet och påverkansmöjligheter samt svårigheterna att sätta in sig i partidisciplinen. Vidare nämndes att viljan att ställa upp som politiker och att vara med och påverka efter hand omvandlas till en känsla av maktlöshet. Många fritidspolitiker anser också att heltidspolitikerna fått ett allt för stort inflytande. Detta skall ses mot bakgrund av att endast två procent av de förtroendevalda är heltids- eller deltidsengagerade, dvs. den stora majoriteten är fritidspolitiker.
Den representativa demokratin förutsätter aktiva och engagerade förtroendevalda. De förtroendevalda måste kliva fram, kommunicera med och hållas ansvariga inför medborgarna. Deras formella befogenheter måste motsvaras av ett reellt inflytande över den verksamhet de ansvarar för. Det förutsätter en inblick i vad som uträttas, en uppfattning om vad som behöver göras och ett mod att prioritera detta. Annars ökar avståndet mellan politikerna och medborgarna. Det behövs en kommunikation som tar till vara de många förtroendevaldas erfarenheter och olika perspektiv. De förtroendevalda måste sättas i centrum av händelseutvecklingen inom respektive ansvarsområde. De förtroendevalda måste intressera sig mer för vad som händer bland medborgare i bostadsområden, lokala utvecklingsgrupper och partiföreningar för att få veta mer om både politikens utfall och de nya behov som kräver deras uppmärksamhet. Ett minskat antal förtroendevalda återverkar på möjligheterna att få till stånd en god representativitet. Redan i dag är t.ex. kvinnor, unga personer, personer med utländsk bakgrund, företrädare för det privata näringslivet och funktionshindrade underrepresenterade, något som inte är acceptabelt i ett demokratiskt samhälle. Det politiska livet skall i största möjliga utsträckning spegla sammansättningen av befolkningen som helhet.
De kommunalt förtroendevalda har i praktiken två uppdrag: att vara medborgarnas ombud i förvaltningen och att vara beslutsfattare. Båda uppdragen är viktiga och det är därför angeläget att de förtroendevalda ges förutsättningar att klara nutida och framtida krav på ett bättre sätt än i dag.
Införandet av reglerna i 4 kap. kommunallagen om en lagstadgad rätt till ledighet och obligatoriska regler om rätt till ersättning för förlorad arbetsförtjänst och andra ekonomiska förmåner föregicks av omfattande analyser och diskussioner (jfr prop. 1990/91:117 och SOU 1990:24). Reglerna har kritiserats bl.a. för att de är svåra
Bilaga 1 SOU 2001:48
560
att tillämpa och att de inte i tillräckligt stor utsträckning tar hänsyn till de särskilda förutsättningar för ledighet och ekonomisk ersättning som råder för t.ex. egna företagare och skiftarbetande (se bl.a. bet. 1993/94:KU9).
Sammantaget visar den nu tecknade bakgrunden att det finns behov av att göra en grundlig analys av de förtroendevaldas arbetsvillkor och i det sammanhanget också utvärdera de nuvarande bestämmelserna i kommunallagen som reglerar de förtroendevaldas villkor. Det handlar bl.a. om att se över rekryteringen, representativiteten, orsakerna till de förtida avhoppen och formerna för det politiska arbetet i allmänhet. Det handlar också om att analysera hur de nya arbetsformerna, nya styr- och organisationsformer – bl.a. en ökad användning av privaträttsliga verksamhetsformer – påverkat politikerrollen. Det finns även anledning att kartlägga vilket praktiskt stöd de förtroendevalda har i sitt arbete i dag och vad som kan behövas för framtiden.
Personer med utländsk bakgrund behöver göras mer delaktiga i den kommunala demokratin
Det är angeläget att alla medborgare kan känna sig delaktiga i den kommunala demokratin. Eventuella hinder som t.ex. beror på språksvårigheter måste överbryggas. Här kan t.ex. folkbildningens organisationer spela en betydelsefull roll. Det låga valdeltagandet bland utländska medborgare kan till viss del bero på dels brist på information och kunskap om politiska partier, dels språksvårigheter och begränsade kontakter i samhällslivet. Skillnader i valdeltagande mellan kvinnor och män bland personer med utländska bakgrund är också större än bland befolkningen som helhet.
Ingen medborgare skall behöva stå utanför demokratin på grund av bristande kunskaper om t.ex. demokratiska traditioner eller hur det svenska samhällslivet fungerar. Samhällets etniska och kulturella mångfald måste också på ett bättre sätt än i dag avspegla sig bland de förtroendevalda. Det finns därför anledning att närmare undersöka om det behövs särskilda åtgärder för att öka möjligheterna för personer med utländsk bakgrund att få insyn i och möjligheter att delta i den kommunala demokratin.
Bilaga 1
561
Personer med funktionshinder behöver ges bättre förutsättningar att delta i utformandet av den kommunala demokratin
Den kommunala demokratins former och villkor är inte alltid anpassade utifrån funktionshindrade medborgares behov. En undersökning som Handikappombudsmannen gjort om kommunernas tillgänglighet visar att 27 procent av kommunfullmäktiges sammanträdeslokaler inte är tillgängliga för personer med rörelsehinder, 20 procent av lokalerna saknar hörselslinga och 25 procent av kommunerna tar inte fram anpassad information på förfrågan. Det innebär att en stor grupp medborgare utestängs från att ta del av och delta i den politiska debatten och från att fullgöra sina rättigheter som medborgare och att vara politiskt aktiva. Det finns därför anledning att ägna särskild uppmärksamhet åt funktionshindrade medborgares möjligheter att delta i den kommunala demokratin och närmare undersöka vilka åtgärder som behöver vidtas för att undanröja hindren för delaktighet, bl.a. de fysiska förutsättningarna för deltagande i möten etc.
Barns och ungdomarnas kunskaper om och delaktighet i den kommunala demokratin och den kommunal verksamheten behöver förbättras
Även bland gruppen förstagångsväljare minskade valdeltagandet i det senaste allmänna valet, från 82 procent år 1994 till 74 procent år 1998. Många ungdomar är emellertid politiskt intresserade. I Ungdomsstyrelsens studie Ny tid – nya tankar anges att nära 60 procent av de unga kan tänka sig att gå med i ett politiskt parti men att bara 12 av dem har varit eller är medlemmar i ett politiskt parti. Många ungdomar känner i dag ett starkt engagemang i frågor som berör dem i vardagen. Dit hör t.ex. lokala miljöfrågor såsom Agenda 21-projekt. En relativt stor del av de yngre anser dock enligt studien att etablerade vägar att utrycka sig politiskt är otillräckliga. Ungas engagemang kanaliseras i allt större utsträckning i avgränsade sakfrågor med krav på snabbare resultat än vad som kan uppnås i partipolitiken eller andra sammanhang med heltäckande program.
Barns och ungdomars kunskaper om den värdegrund som det svenska samhället vilar på fokuseras i skolan. Värdegrunden, såsom den uttrycks i läroplanerna, skall genomsyra all verksamhet i skolan för att stärka demokratin i skola och samhälle. Det kan
Bilaga 1 SOU 2001:48
562
dock finnas skäl att närmare studera på vilka sätt barn och ungdomar kan ges möjligheter att lära känna sin egen kommun, hur den fungerar, vilka funktioner den sköter, hur det kommunala politiska systemet fungerar m.m. En demokratipraktik i demokratins institutioner kan vara en metod att öka intresset för politikens betydelse och förståelsen för politikens villkor.
Den medborgerliga insynen i och fullmäktiges beslutsbefogenheter över den kommunala ekonomin måste förbättras
Kommunerna och landstingen fick en stor ekonomisk frihet vid tillkomsten av 1991 års kommunallag. I samband med tillkomsten uttalade regeringen att avsikten var att efter hand följa upp hur kommunerna och landstingen använder denna frihet. Skulle det visa sig att tillämpningen skulle leda till oönskade konsekvenser fanns det anledning att senare på nytt överväga behovet av stramare reglering (prop.1990/91:117 s. 21, bet. 1990/91:KU38). Detta har bl.a. skett genom att kravet på årlig balans i budgeten införts och genom tillkomsten av lagen (1997:614) om kommunal redovisning den 1 januari 1998. Vidare har också den kommunala revisionen stärkts (prop. 1998/99:66, bet. 1998/99:KU30).
Med anledning av den utförsäljning av kommunala anläggningstillgångar och den bolagisering som skett under senare tid har frågan aktualiserats om dessa åtgärder har föregåtts av tillräckligt genomgripande analyser av framtida konsekvenser. Detsamma gäller när verksamhet läggs ut på entreprenad eller vid införandet av diverse checksystem. Det handlar i många fall om åtgärder som binder framtida generationer och framtida politiska majoriteter i kommunfullmäktige vid lösningar som i efterhand kan visa sig vara förhastade. Det kan ifrågasättas om de demokratiska aspekterna i tillräckligt stor utsträckning har stått i förgrunden vid besluten att vidta dessa åtgärder. I sammanhanget kan det nämnas att av 60 folkinitiativ till folkomröstningar har 15 handlat om kommunala utförsäljningar.
Det finns anledning att överväga om behandlingen av frågor av långsiktig karaktär och stor principiell och ekonomisk betydelse kan skyddas mot kortsiktigt framhastade beslut. Det handlar om att slå vakt om det demokratiska inflytandet över centrala frågor.
Bilaga 1
563
Den medborgerliga insynen i alternativa kommunala drift- och samarbetsformer behöver förbättras
I dag drivs cirka en fjärdedel av den totala kommunala verksamheten, uttryckt som andel av omsättningen, i kommunala företag. Den sista december år 1997 fanns det totalt ca 1 600 majoritetsägda kommunala företag där kommuner eller landsting var majoritetsägare eller stiftare. Därtill kommer ett stort antal delägda kommunala företag.
Allmänhetens rätt till insyn skall vara huvudregel i verksamhet som kommunen ansvarar för och som helt eller delvis finansieras av offentliga medel. Det är de förtroendevalda som har ett ansvar att se till att medborgarnas rättmätiga krav på insyn tillgodoses. Från demokratisk synpunkt finns det risker med att stora delar av den offentliga verksamheten undandras tillämpningen av den grundlagsskyddade rätten till insyn genom att den drivs av delägda kommunala företag eller av enskilda företag.
Från och med den 1 januari 1995 jämställs företag i vilka kommuner och landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande med myndigheter när det gäller handlingsoffentligheten (jfr prop. 1993/94:48, bet. 1993/94:KU13, rskr. 1993/94:46, SFS 1993:1295). I fråga om delägda företag som inte omfattas av bestämmelserna om handlingsoffentlighet i 1 kap. 9 § sekretesslagen (1980:100) gäller enligt 3 kap. 18 § kommunallagen att kommunen eller landstinget skall verka för att allmänheten skall ha rätt att ta del av handlingar hos företaget enligt de grunder som gäller för allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen.
Medborgarna saknar direkt insyn i enskilda företag som kommunen anlitar i sin verksamhet. I 3 kap. 19 § kommunallagen sägs att det är fullmäktige som skall se till att kommunen respektive landstinget tillförsäkras en möjlighet att kontrollera och följa upp verksamheten innan vården av en kommunal angelägenhet överlämnas. Bristen på medborgerlig insyn i dessa företag har kritiserats. Krav har i olika sammanhang rests på att offentlighetsprincipen skall tillämpas eller åtminstone vara vägledande i all verksamhet som utförs för det allmännas räkning och som bekostas av allmänna medel. Detta oavsett om det sker genom kommunala företag eller helt privata entreprenörer.
Frågan om insyn i kommunala företag där det offentliga inte har ett rättsligt bestämmande inflytande och i verksamhet som drivs av
Bilaga 1 SOU 2001:48
564
kommunala entreprenörer har varit föremål för utredning av Kommunala förnyelsekommittén (jfr också prop. 1993/94:188). Kommittén föreslog i sitt betänkande Insyn i kommunala entreprenader (SOU 1996:67) att kommuner och landsting skulle åläggas att i avtal med privata och delägda kommunala företag m.fl. juridiska personer tillförsäkra allmänheten rätt till insyn i verksamheten. Förslaget innebar också att vården av en kommunal angelägenhet endast skulle få lämnas över om den medborgerliga rätten till insyn tillgodosågs. Allmänheten skulle enligt förslaget ha rätt att ta del av handlingar rörande den överlåtna verksamheten i samma omfattning som om verksamheten hade bedrivits i kommunens egen regi. Fristående skolor, enskild förskoleverksamhet och enskild skolbarnsomsorg skulle enligt förslaget, vad gäller allmänhetens rätt till insyn, behandlas på samma sätt som då en kommun lämnar över vården av en kommunal angelägenhet till ett delägt eller privat företag. Vad däremot gällde frågan om allmänhetens rätt till insyn innan en kommun bundit upp sig i ett avtal med en entreprenör borde den rätten, enligt Kommunala förnyelsekommittén, inte bli mer omfattande än i dag. De redan befintliga insynsmöjligheterna borde i stället utnyttjas i större utsträckning.
Vid remissbehandlingen av utredningens förslag ställde sig flertalet av remissinstanserna bakom det principiella ställningstagandet att insynen bör vara densamma oavsett vald driftform och att denna insyn bör lagregleras i någon form. Flertalet remissinstanser avstyrkte dock de förslag som utredningen lämnade, bl.a. den föreslagna avtalsmodellen. Som skäl angavs att förslagen var allt för komplicerade, att de skulle vara svåra att tillämpa samt att vissa delar i förslagen inte var tillräckligt utredda för att kunna ligga till grund för ny lagstiftning.
Mot denna bakgrund finns det anledning att närmare analysera remissinstansernas kritik över Kommunala förnyelsekommitténs förslag i betänkandet Insyn i kommunala entreprenader (SOU 1996:67) och utifrån detta överväga en annan lagteknisk lösning. Utgångspunkten skall vara att medborgarnas möjligheter till insyn i den kommunala verksamheten inte skall vara beroende av på vilket sätt kommuner och landsting väljer att organisera sin verksamhet eller bedriva sitt arbete. Offentlighet och allmänhetens rätt till insyn skall vara huvudregel i verksamhet som kommunen ansvarar för och som helt eller delvis finansieras av offentliga medel. Detsamma skall gälla för bidragsberättigad verksamhet som
Bilaga 1
565
drivs av fristående skolor, enskild förskoleverksamhet och enskild skolbarnsomsorg.
Kommundelsnämnderna som verktyg för ökat lokalt medborgerligt inflytande behöver utvärderas mer samlat
I 1991 års kommunallag infördes en möjlighet för alla kommuner att inrätta s.k. kommundelsnämnder. Dessförinnan var detta möjligt endast inom ramen för en försöksverksamhet som reglerades i lagen (1979:408) om vissa lokala organ och därefter inom ramen för det s.k. frikommunförsöket (jfr prop. 1988/89:1, bet. 1988/89:KU6 samt betänkandet FrikommunförsöketSOU 1991:25).
Vid mitten av 1980-talet var det ca 20 kommuner som hade infört kommundelsnämnder i hela eller delar av kommunen. År 1998 var antalet 21. Efter år 1985 synes det inte ha tillkommit fler kommuner som inrättat kommundelsnämnder om man undantar de tre större städerna. I dag är det endast 14 kommuner som har en heltäckande kommundelsnämndsorganisation. Det totala antalet kommundelsnämnder i landet har ökat från 139 år 1995 till 163 år 1998.
Kommundelsnämnder som organisationsform har utretts i många olika sammanhang. Det saknas emellertid en mer genom– gripande och samlad nationell utvärdering av erfarenheterna av kommundelsnämnder. Det är således i dag svårt att uttala sig om i vilken mån reformen ökat närheten till medborgarna. Det finns därför anledning att genomföra en sådan mer samlad utvärdering.
Erfarenheterna från arbetet med att upprätta demokratibokslut skall studeras
Demokratiska konsekvensanalyser används i dag i några kommuner och landsting som ett led i arbetet med att analysera vilka konsekvenser förnyelsearbetet har på demokrati och rättssäkerhet. För närvarande pågår också ett försök där demokratibokslut tas fram i tre kommuner och ett landsting. Svenska Kommunför-
Bilaga 1 SOU 2001:48
566
bundet och Landstingsförbundet medverkar i detta utvecklingsarbete.
De försök som görs med s.k. demokratibokslut bör studeras i syfte att vinna erfarenheter för regeringens fortsatta arbete med att följa förnyelsearbetets konsekvenser för demokrati och rättssäkerhet.
Erfarenheterna av s.k. medborgarpaneler skall studeras
Ett problem i dagens kommunaldemokratiska arbete som både Demokratiutvecklingskommittén (dir. 1995:56 och betänkandet
På medborgarnas villkorSOU 1996:162) och Kommunala förnyelsekommittén samfällt anger är det växande avståndet mellan medborgarna och de förtroendevalda. Ett annat problem är att fullmäktigeledamöterna inte alltid är tillräckligt representativa för den befolkning de företräder.
I några kommuner har mot denna bakgrund försök gjorts med att inrätta s.k. medborgarpaneler. I Storbritannien finns exempel på kommuner som inrättat s.k. Citizen´s panel. Syftet har varit att ge den politiska ledningen en uppfattning om vad medborgarna tycker i olika lokala frågor och därigenom bredda och fördjupa de förtroendevaldas beslutsunderlag. Det finns sålunda ett behov av att studera erfarenheterna i de försök som gjorts och utifrån detta föra en diskussion om hur medborgarpaneler kan användas i större utsträckning.
Erfarenheter av särskilda ungdomsparlament och ungdomsråd skall studeras
Under 1990-talet har särskilda ungdomsråd bildats i många kommuner. Olika former av ungdomsråd och liknande forum kan skapa en kontinuerlig dialog mellan kommunens ungdomar och beslutsfattare, något som även kan bli en väg in till vidare engagemang i olika samhällsfrågor. Ungdomsparlament och ungdomsråd skall inte enbart ses som forum där barn och ungdomar kan lära sig hur det politiska systemet fungerar utan även som direkta forum för inflytande och delaktighet. Det finns anledning att närmare studera erfarenheterna i de försök som gjorts med kommunala ungdomsråd och utifrån dessa föra en diskussion om
Bilaga 1
567
hur ungdomsråd skall kunna användas i större utsträckning som ett sätt att öka ungdomars erfarenheter av och kunskap om den kommunala demokratin och hur ungdomars inflytande och delaktighet i denna kan förbättras.
Det finns behov av att närmare pröva utformningen av det s.k. folkinitiativet
I 5 kap. 23 § kommunallagen (1991:900) finns i dag en bestämmelse som ger en möjlighet för allmänheten att direkt i fullmäktige väcka ärende om att hålla folkomröstning, s.k. folkinitiativ. En förutsättning är att minst fem procent av de röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmarna enar sig om en sådan framställan.
Möjligheten till folkinitiativ infördes år 1994. Till dags dato har i landet totalt 60 initiativ väckts i fullmäktige. Av dessa har endast ett resulterat i en folkomröstning. Bland de folkomröstningsinitiativ som landets fullmäktigeförsamlingar har haft att ta ställning till är det värt att notera att folkinitiativen i påfallande stor utsträckning gällt samma ärendekategorier. Ärendena fördelar sig i huvudsak på kommunernas infrastruktur (15 ärenden, ej vatten och avlopp), organisationsärenden (13 ärenden), frågor om kommunal utförsäljning (15 ärenden) och byggnadsfrågor (8 ärenden). I många fall handlar det om ärenden som inte berör hela befolkningen i kommunen. Vidare är det uppenbart att det finns ett mycket svagt stöd i de berörda fullmäktigeförsamlingarna för folkinitiativet då endast ett av 60 har bifallits med nuvarande majoritetsregel. Det bör också särskilt uppmärksammas att även med en minoritetsregel som baseras på en tredjedel av de röstande i fullmäktige skulle 40 av samtliga folkinitiativ ha inneburit avslag för yrkandet om folkomröstning med anledning av folkinitiativ. Mot bakgrund av i vilka frågor ärenden väckts aktualiseras frågan om folkinitiativet verkligen är ett för medborgarna ändamålsenligt sätt att bereda ärenden. Det finns goda skäl att såväl överväga behovet av folkinitiativet som sådant som dess utformning (se Konstitutionsutskottets betänkande 1998/99: KU21 – Kommunala demokratifrågor).
Bilaga 1 SOU 2001:48
568
Mot bakgrund av den kritik som kan riktas mot utformningen avfolkinitiativet i 5 kap. 23 § kommunallagen och att reglerna nu har varit i kraft under ett antal år finns det skäl att utvärdera erfarenheterna av folkinitiativets användning. Det finns också anledning att bedöma de demokratiska effekterna av folkomröstningsinstitutet.
Vissa frågor om kommunala indelningsändringar behöver övervägas
I dag regleras förfarandet vid kommunala indelningsändringar i lagen (1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting (indelningslagen). I debatten framförs i olika sammanhang ståndpunkten att kommundelningar är ett sätt att öka den kommunaldemokratiska aktiviteten hos medborgarna. Kommunstorleken skulle alltså vara en faktor att ta med i beräkningen när det gäller att öka medborgarnas delaktighet i den lokala demokratin.
Riksdagen har begärt att regeringen återkommer med förslag till riksdagen som gör det enklare att dela kommuner genom att procedurerna som har samband med kommundelningar underlättas (se 1998/99:KU 21).
Enligt nuvarande bestämmelser i indelningslagen träder större indelningsändringar i kraft året efter det att ordinarie val har hållits i riket. Skälet för detta är att sådana ändringar i de flesta fall påverkar fullmäktiges sammansättning och att kommunala extraval inte är tillåtna. I olika sammanhang har det framförts önskemål om att kommundelningar skall kunna träda i kraft under en pågående mandatperiod.
Lokaldemokratiutvecklingskommittén behandlade frågan om extraval vid en indelningsändring i sitt slutbetänkande Lokal demokrati i utveckling (SOU 1993:90). I sina överväganden anförde kommittén bl.a. att det ofta finns en stor entusiasm och ett stort engagemang bland de lokala politikerna och medborgarna både i samband med att man verkar för en kommundelning och vid själva delningsbeslutet. Kommittén menade att frågan om nyval skulle behöva aktualiseras vid ett införande av fyraåriga mandatperioder. Reformen med fyraåriga mandatperioder är sedan valet år 1994 genomförd.
Bilaga 1
569
Det finns sålunda anledning att se över bestämmelserna i lagen (1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting (indelningslagen) i vilka förutsättningarna för att genomföra en indelningsändring läggs fast. Det handlar om att söka efter förbättringar som innebär att de procedurer som har samband med kommundelningar underlättas. Det finns också ett behov av att göra en utvärdering av de allmänna lokaldemokratiska erfarenheterna från de kommundelningar som genomförts under 1990talet. Vidare finns det skäl att överväga behovet av och formerna för en lagreglerad möjlighet att besluta om extraval med anledning av indelningsändring.
Uppdraget
En parlamentariskt sammansatt kommitté tillkallas för att utreda och föreslå åtgärder som kan öka medborgarnas möjligheter till insyn och deltagande i den kommunala demokratin. I de undersökningar och analyser som kommittén genomför skall genomgående barn och ungdomars inflytande och betydelsen av kön, utländsk bakgrund samt funktionshinder belysas.
Kommittén skall göra en grundlig analys av de förtroendevaldas arbetsförhållanden och i det sammanhanget också utvärdera de nuvarande bestämmelserna i kommunallagen (1991:900) som reglerar de förtroendevaldas villkor. Kommittén skall föreslå de förändringar som den anser behövliga för att medborgarna skall stimuleras till att åta sig förtroendeuppdrag. Det handlar bl.a. om att se över rekryteringen, representativiteten, orsakerna till de förtida avhoppen och formerna för det politiska arbetet i allmänhet. Det handlar också om att analysera hur de nya arbetsformerna samt nya styr- och organisationsformer – bl.a. en ökad användning av privaträttsliga verksamhetsformer – påverkat politikerrollen. De åtgärder som föreslås skall analyseras ur ett könsperspektiv. Vidare skall de åtgärder som föreslås syfta till att öka antalet förtroendevalda.
Den nya informationstekniken har skapat nya möjligheter till dialog med medborgarna. Kommittén skall mot denna bakgrund kartlägga vilket praktiskt stöd de förtroendevalda har i sitt arbete i dag och vad som kan behövas för framtiden. Det kan handla om både personella resurser och arbetsverktyg i form av IT-stöd.
Bilaga 1 SOU 2001:48
570
Kommittén skall också lämna förslag på åtgärder som kan underlätta för funktionshindrade medborgare att åta sig och genomföra politiska förtroendeuppdrag och i övrigt få insyn i och goda möjligheter att delta i den kommunala verksamheten. Särskilt skall tillgången på stöd i olika former, t.ex. IT-stöd och behovet av resurspersoner, beaktas.
Kommittén skall vidare lämna förslag på åtgärder som kan underlätta för personer med utländsk bakgrund att åta sig och genomföra politiska förtroendeuppdrag och i övrigt få insyn i och goda möjligheter att delta i den kommunala verksamheten. Utgångspunkten för dessa åtgärder skall vara att representativiteten bland de förtroendevalda skall förbättras i förhållande till samhällets etniska och kulturella mångfald.
Kommittén skall lämna förslag på hur barn och ungdomar kan göras mer delaktiga i den kommunala demokratin och också ge barn och ungdomar bättre kunskaper om hur den kommunala förvaltningen och politiken fungerar.
Kommittén skall överväga hur avgöranden av långsiktig karaktär och av stor principiell och ekonomisk betydelse kan skyddas mot kortsiktigt framhastade beslut. Det handlar om att slå vakt om det demokratiska inflytandet över centrala frågor. En viktig utgångspunkt skall vara att det kommunala beslutssystemet skall innefatta garantier för att fullmäktige i egenskap av högsta beslutande organ alltid skall ha det avgörande inflytandet över frågor som är av stor vikt, för kommunen eller landstinget.
Kommittén skall i detta sammanhang överväga behovet av att skärpa kraven i de bestämmelser i kommunallagen som reglerar berednings- och beslutsprocesserna. Det kan t.ex. handla om att kräva fullmäktiges uttryckliga godkännande av vissa åtgärder eller att införa krav på någon form av brukarinflytande genom att höra utomstående intressenter eller att samråda med berörda grupper av medborgare i viktiga ärenden i fullmäktige (jfr 6 kap.8 och 38 §§kommunallagen om brukarinflytande som gäller enbart för nämnder). Här kan särskilt nämnas bestämmelserna dels i 3 kap. 9 och 10 §§ om fullmäktiges uppgifter och begränsningarna i fullmäktiges rätt att delegera vissa uppgifter, dels i 3 kap. 17 § om fullmäktiges möjligheter att yttra sig innan sådana beslut som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt fattas av ett företag. Vid tillkomsten av denna regel förutsattes i förarbetena att kommunerna på frivillig grund skulle kunna gå längre och i bolagsordningen skriva in krav på att vissa principiellt viktiga
Bilaga 1
571
beslut skall godkännas av fullmäktige (prop. 1990/91:117 s. 54 och 163). Detta har inte skett i tillräckligt stor utsträckning varför det finns anledning för kommittén att överväga om det finns behov av att införa ett krav på fullmäktiges godkännande vid utförsäljning av kommunal egendom. Av intresse i sammanhanget är beredningsreglerna i 5 kap. 26–28 §§ avseende handläggningen av ärenden i fullmäktige som i dag avser enbart den interna beredningen och som föreskriver att kommunstyrelsen och berörda nämnder skall höras i ärenden som skall avgöras av fullmäktige. Kommittén skall överväga behovet av att införa särskilda beredningskrav för vissa särskilt betydelsefulla fullmäktigebeslut.
Kommittén skall närmare analysera remissinstansernas kritik över Kommunala förnyelsekommitténs förslag i betänkandet Insyn i kommunala entreprenader (SOU 1996:67) och utifrån detta överväga en annan lagteknisk lösning. Förslaget bör även omfatta en förstärkt medborgerlig insyn i föreningsdriven och kooperativ verksamhet som helt eller delvis finansieras av kommunen. Kommittén skall också analysera formerna för allmänhetens insyn i de nya samverkansformer som etablerats under senare år bl.a. inom ramen för arbetet med tillväxtavtalen och strukturfondsarbetet. Utgångspunkten skall vara att medborgarnas möjligheter till insyn i den kommunala verksamheten inte skall vara beroende av på vilket sätt kommuner och landsting väljer att organisera sin verksamhet eller bedriva sitt arbete. Offentlighet och allmänhetens rätt till insyn skall vara huvudregel i verksamhet som kommunen ansvarar för och som helt eller delvis finansieras av offentliga medel. Detsamma skall gälla för bidragsberättigad verksamhet som drivs av fristående skolor, enskild förskoleverksamhet och enskild skolbarnsomsorg. Kommittén skall också göra de avvägningar mellan å ena sidan krav på offentlighet och å andra sidan berättigade krav på sekretess och tystnadsplikt som kan motiveras inom olika verksamheter. Kommittén skall därför se över bestämmelserna i bl.a. 3 kap.18 och 19 §§ och 6 kap. 7 §kommunallagen.
I detta sammanhang skall kommittén också se över rösträttsbestämmelsen i 5 § lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar. Detta i syfte att anpassa den till vad som gäller enligt 4 kap.2 och 3 §§kommunallagen. I dag skiljer sig bestämmelserna åt genom att EU-medborgare har rätt att rösta i kommunala val på
Bilaga 1 SOU 2001:48
572
samma villkor som svenska medborgare men inte att delta i kommunala folkomröstningar.
Kommundelsnämnder som organisationsform har utretts i olika sammanhang. Det saknas emellertid en genomgripande och samlad nationell utvärdering av erfarenheterna från kommundelsnämnder. Det är således i dag svårt att uttala sig om i vilken mån reformen ökat närheten till medborgarna. Kommittén skall därför genomföra en sådan utvärdering. En utvärdering skall bl.a. belysa frågan om medborgarna upplever en ökad närhet och tillgänglighet till de förtroendevalda och den kommunala förvaltningen. Utvärderingen skall också belysa om den medborgerliga insynen har ökat och om fler medborgare deltar i det lokala samhällslivet.
Kommittén skall studera de försök som gjorts med s.k. demokratibokslut i syfte att vinna erfarenheter för regeringens fortsatta arbete med att följa förnyelsearbetets konsekvenser för demokrati och rättssäkerhet. Kommittén skall studera erfarenheterna i de försök som gjorts i arbetet med medborgarpaneler och utifrån detta föra en diskussion om hur dessa skulle kunna användas i större utsträckning.
Kommittén skall vidare studera erfarenheterna av de försök som gjorts med kommunala ungdomsråd och utifrån detta föra en diskussion om hur ungdomsråd skall kunna användas i större utsträckning som ett sätt att öka ungdomars erfarenheter av och kunskap om den kommunala demokratin och hur ungdomars inflytande och delaktighet i denna kan förbättras. Kommittén skall mot bakgrund av den kritik som riktats mot utformningen av det s.k. folkinitiativet i 5 kap. 23 § kommunallagen och det förhållandet att reglerna nu har varit i kraft under ett antal år, utvärdera erfarenheterna av folkinitiativets användning. Kommittén skall såväl överväga behovet av folkinitiativet som sådant som dess fortsatta utformning (se bl.a. 1998/99:KU 21). Kommittén skall också bedöma de demokratiska effekterna av folkomröstningsinstitutet.
Kommittén skall vidare se över bestämmelserna i lagen (1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting (indelningslagen), i vilka förutsättningarna för att genomföra en indelningsändring läggs fast, samt föreslå de ändringar som kan anses motiverade (jfr också Lokal demokrati i utveckling,SOU 1993:90). Kommittén skall därför se över hur de procedurer som har samband med kommundelningar kan underlättas, dvs. hur ärendena utreds, vem som beslutar samt möjlig-
Bilaga 1
573
heten att genomföra en snabb indelningsändring när beslut väl fattats (se även 1998/99:KU21). Kommittén skall också göra en utvärdering av de allmänna kommunaldemokratiska erfarenheterna från de kommundelningar som genomförts under 1990-talet. Detta i syfte att bl.a. se om och i så fall på vilket sätt medborgarnas engagemang ökat genom delningen. Kommittén skall överväga behovet av och formerna för en lagreglerad möjlighet att besluta om extraval med anledning av indelningsändring. Om det behövs skall kommittén i detta sammanhang också överväga bl.a. hur extraval skall genomföras, vem som skall besluta om extraval och när det skall hållas.
Kommittén skall lämna förslag till de författningsändringar och andra åtgärder som anses befogade. Kommittén skall i sitt arbete beakta den kommunala självstyrelsens betydelse för den svenska folkstyrelsen och i sina förslag till åtgärder ta hänsyn till kommunernas ansvar för att utveckla den lokala demokratin. Kommittén skall i det sammanhanget bl.a. lämna förslag till hur vikten av att demokratins idéer blir vägledande i kommunal verksamhet kan tydliggöras i kommunallagen.
Samråd och avrapportering
Kommittén skall samråda med de statliga myndigheter och utredningar som berörs av utredarens förslag samt med företrädare för kommuner och berörda organisationer. Kommittén skall redovisa sina resultat till regeringen senast den 1 februari 2001. Kommittén får lämna delbetänkanden.
(Justitiedepartementet)
Bilaga 2
575
Styckkostnader för hjälpmedel för personer med funktionshinder
I tabellerna nedan redovisas uppskattade styckkostnader för vissa slag av hjälpmedel som kan komma i fråga för att förtroendevalda som är synskadade, hörselskadade eller döva skall kunna ta del av handlingar och delta i möten. De angivna kostnaderna bygger på uppgifter från Hjälpmedelsinstitutet och inkluderar inte mervärdesskatt.
Tabell 1 Hjälpmedel som kan behövas för att förtroendevalda som är synskadade skall kunna ta del av handlingar (kostnad i tusental kronor)
Förtroendevald och synskadad – ta del av handlingar i hemmet Kostnad
Skärmläsningsprogram med talsyntes
0
8–25
Punktskriftsdisplay
50–125
Förstoringsprogram
4–12
Punktskrivare
20–30
Förstorande TV-system
10–20
Optiska förstoringshjälpmedel
0,5–8
Kompletterande hjälpmedel och förbrukningsmaterial
0,5–10
Bandspelare
0,5–2
Talbokspelare (Daisy)
3–5
E-postmöjlighet Dokumenten inlästa på band Dokumenten utskrivna på punkt Dokumenten utskrivna med stor stil
Kommentar: Kostnaderna har tagits fram av Hjälpmedelsinstitutet i samråd med
Synskadades riksförbund och Sjukvårdshuvudmännens Upphandlingsbolag (SUB).
Bilaga 2 SOU 2001:48
576
Tabell 2 Hjälpmedel som kan behövas för att förtroendevalda som är synskadade skall kunna delta i möten (kostnad i tusental kronor)
Förtroendevald och synskadad – delta i möten
Kostnad
Bärbar dator med skärmläsningsprogram
0
5–15
Bärbar dator med förstoringsprogram
0
4–12
Bärbar dator med talsyntes (program eller hårdvara) med hörsnäcka
0
5–15
Bärbar dator med punktskriftsdisplay
75–175
Förstoringshjälpmedel (från enkla förstoringsglas till avancerade kikare)
0,5–15
Dokumenten utskrivna på punkt Dokumenten utskrivna med stor stil
Kommentar: Kostnaderna har tagits fram av Hjälpmedelsinstitutet i samråd med
Synskadades riksförbund och Sjukvårdshuvudmännens Upphandlingsbolag (SUB).
Tabell 3 Hjälpmedel som kan behövas för att förtroendevalda som är hörselskadade skall kunna delta i möten (kostnad i tusental kronor)
Förtroendevald och hörselskadad – delta i möten
Kostnad
Konferenssystem (anläggning med mikrofoner, högtalare, halsslinga och myggmikrofon)
40–50
Teleslinga – fast installation med förstärkare
15
Teleslinga – flyttbar med mikrofoner
12
FM-system (mikrofon och mottagare)
15
Enklare handhållna hörhjälpmedel
0
1–2
Kommentar: Kostnaderna har tagits fram av Hjälpmedelsinstitutet i samråd med
Hörservice AB och Sjukvårdshuvudmännens Upphandlingsbolag (SUB).
Tabell 4 Hjälpmedel som kan behövas för att förtroendevalda som är döva skall kunna delta i möten (kostnad i tusental kronor)
Förtroendevald och döv – delta i möten
Kostnad
Texttelefon
5–15
Teckentolk
1
Skrivtolk
2
Kommentar: Kostnaderna har tagits fram av Hjälpmedelsinstitutet i samråd med Hörservice AB och Sjukvårdshuvudmännens Upphandlingsbolag (SUB).
1
Personer som är barndomsdöva (som föds döva eller mycket svårt hörselskadade) kan behöva hjälpmedel i form av teckentolk.
2
Personer som är vuxendöva (som efter födseln förlorar hörseln) kan behöva hjälpmedel i form av skrivtolk.
Bilaga 3
577
Medverkande i kommitténs referensgrupp
Ingemar Almkvist, Älmhults kommun, ledamot kommunfullmäktige, kommunstyrelsen och miljö- och byggnämnden.
Carina Brandt, Örebro kommun, ersättare kommunfullmäktige, ledamot kultur- och bildningsnämden och ordförande länsmusiken.
Mikael Janson, Göteborgs kommun, ledamot kommunfullmäktige, vice ordförande Linnéstadens stadsdelsnämnd.
Mikael Karlsson, Växjö kommun, ledamot byggnadsnämnden, ersättare kommunfullmäktige.
Helena Koch, Täby kommun, ordförande gymnasie- och vuxenutbildningsnämnden, ledamot kommunfullmäktige, ersättare kommunstyrelsen och landstingsfullmäktige.
Elin Lundberg, Uppsala kommun, ledamot kommunfullmäktige och ordförande jämställdhetskommittén.
Marianne Molnå, Ockelbo kommun, ordförande omsorgsnämnden, ledamot kommunfullmäktige, folkhälsorådet och brottsförebyggande rådet.
Fatima Nur, Stockholms läns landsting, ledamot landstingsfullmäktige, ledamot Norra sjukvårdsstyrelsen, Övervakningsnämnden och styrelsen för SL.
Cecilia Obermüller, Stockholms kommun, ledamot kommunfullmäktige och stadsbyggnadsnämnden.
Bilaga 3 SOU 2001:48
578
Patric Pettersson, Mönsterås kommun, ledamot kommunfullmäktige, ordförande barn- och utbildningsnämnden och ersättare kommunstyrelsen.
Eva Ströman, Örebro kommun, ordförande Varberga–Kil kommundelsnämnd och ledamot av kommunfullmäktige.
Göran Sydhage, Örnsköldsviks kommun, ledamot kommunfullmäktige och kommunens förtroenderåd.
Förord
Kommundemokratikommittén har haft i uppdrag att föreslå åtgärder som ökar medborgarnas möjligheter till insyn och deltagande i den kommunala demokratin och som stärker den kommunala representativa demokratins funktionssätt och former.
Kommittén överlämnar nu sitt betänkande Att vara med på riktigt – demokratiutveckling i kommuner och landsting.
Som ett led i arbetet har kommittén beställt ett antal uppsatser. Dessa är skrivna av forskare och experter inom olika ämnesområden. Vi publicerar i denna bok flertalet av uppsatserna eftersom de utgör ett värdefullt bidrag till diskussionen om hur den lokala demokratin kan utvecklas och förbättras. I boken finns även ett referat från den hearing som kommittén hade med de politiska ungdomsförbunden under hösten år 2000. Författarna svarar själva för innehållet i respektive text.
Kommittén vill rikta ett varmt tack till författarna.
Stockholm i maj 2001.
Peter Persson
/Jörgen Mark-Nielsen
5
Innehåll
På och av – om uppdragsvillighet, rekrytering och avhopp i den kommunala demokratin
av Peder Nielsen
1 Inledning................................................................... 17
2 Medborgarnas uppdragsattityder .................................. 19
2.1 Förändring av förtroendeuppdrag och förtroendevalda över tid ......................................................................................20 2.2 Tilltagande svårigheter att rekrytera till kommunala förtroendeuppdrag ...................................................................22 2.3 Attityd till kommunala förtroendeuppdrag nu och förr .......23 2.4 Attityd till olika uppdrag.........................................................26 2.5 Skäl att inte tacka ja till kommunala förtroendeuppdrag ......43 2.6 Sammanfattning – uppdragsattityder......................................53
3 Rekrytering av förtroendevalda..................................... 55
3.1 Hur ska vägen till förtroendeuppdrag studeras?....................55 3.2 Rekryteringsprocessens olika steg ..........................................56 3.3 Från valbar till vald...................................................................58 3.4 Olika gruppers representativitet i rekryteringsprocessen .....64 3.5 Förändring över tid för olika grupper i rekryteringsprocessen till kommunfullmäktige.....................68 3.6 En diskussion om måttstock för social representativitet ......72 3.7 Sammanfattning – rekrytering av förtroendevalda ................74
4 Avhopp från kommunala förtroendeuppdrag .................. 76
4.1 Ofrivillig och frivillig avgång från förtroendeuppdrag..........77 4.2 Omsättningen av förtroendevalda ..........................................78 4.3 Andel förtida avhopp från kommunfullmäktige över tid......81 4.4 Avhopparnas sociala profil ......................................................85
Innehåll SOU 2001:48
6
4.5 Avhopparna som förtroendevalda .......................................... 88 4.6 Skäl att lämna sina förtroendeuppdrag................................... 90 4.7 Erfarenheter av tiden som förtroendevald och attityd till framtida uppdrag................................................................ 98 4.8 Sammanfattning – avhopp från kommunala förtroendeuppdrag................................................................. 104
5 Slutdiskussion..........................................................106
Referenser .......................................................................108
Ny som förtroendevald i kommuner och landsting
av David Karlsson
1 Nya politiker i en ny tid .............................................115
2 Vilka är nykomlingarna?.............................................116
2.1 De nya förtroendevalda som studieobjekt........................... 116 2.2 Nyvald har samband med partitillhörighet.......................... 118 2.3 Positioner............................................................................... 120 2.4 Nämnder ................................................................................ 122 2.5 Social representativitet .......................................................... 123 2.6 Kvinnor och män ................................................................... 124 2.7 Etnicitet.................................................................................. 127 2.8 Samhällsklass.......................................................................... 129 2.9 Ålder och familjeförhållande ................................................ 133 2.10 De nya förtroendevaldas syn på representativitet ............... 136
3 Rekryteringsprocessen...............................................145
3.1 Valbarhet och uppdragsvillighet och initiativ...................... 145 3.2 Partiets betydelse................................................................... 148 3.3 Egna motiv – och andras ....................................................... 151 3.4 Egenskaper som gynnar rekrytering .................................... 155 3.5 Organisationsmedlemskap.................................................... 160
4 Om villkoren som förtroendevald ................................162
4.1 Introduktionsverksamhet ..................................................... 162 4.2 Uppdragets kostnads- och belöningssida ............................ 164 4.3 Eget inflytande och synen på demokratins kvalitet ............ 170
5 Utvärdering av uppdraget och synen på framtiden........177
5.1 Är man nöjd och vill man fortsätta? .................................... 177
Innehåll SOU 2001:48
7
5.2 Förtroende för andra politiker ..............................................180 5.3 Framtiden i politiken .............................................................182 5.4 Hur kan politikens villkor bli bättre? ...................................184
6 Summering.............................................................. 190
6.1 Vilka är de nya förtroendevalda och vem representerar de? ...........................................................................................190 6.2 Vad kan sägas om de nya förtroendevaldas rekrytering? ....192 6.3 Hur har man upplevt villkoren som förtroendevald?..........194 6.4 Hur ser man på framtiden?....................................................196
Metodappendix: urval, bortfall och referensstudier .............. 197
Referenser....................................................................... 206
Vägen till politiken
En etnologisk studie av hur det går till när man blir kommunalpolitiskt engagerad
av Jan Fredriksson
1 Inledning................................................................. 211
1.1 Bakgrund.................................................................................211 1.2 Etnologi och politiskt engagemang ......................................211 1.3 Syfte och frågeställningar ......................................................212 1.4 Material ...................................................................................214 1.5 Intervjuerna ............................................................................217 1.6 Disposition .............................................................................218
2 Resurser.................................................................. 219
2.1 Socialisation............................................................................219 2.2 Ingen slump ............................................................................220 2.3 Intresse för samhällsfrågor och politik.................................222 2.4 Medborgaranda.......................................................................224 2.5 Möjligheten att vara engagerad .............................................225
3 Motiv och drivkraft ................................................... 229
3.1 Ideologi...................................................................................230 3.2 Egna erfarenheter ...................................................................231 3.3 Engagemanget som sådant.....................................................233 3.4 Får något tillbaka ...................................................................234 3.5 Tvekade inte ...........................................................................236
Innehåll SOU 2001:48
8
4 Rekrytering ..............................................................238
4.1 Kända ..................................................................................... 238 4.2 Man lyssnar inte alltid ........................................................... 242
5 Tilltron till det politiska .............................................245
6 Sammanfattning .......................................................250
Referenser .......................................................................254
De förtroendevalda och informationstekniken
Tecken på förnyelse eller "politics as usual"?
av Joachim Åström och Per Brodin
1 Inledning .................................................................257
2 Vad vill politikerna? ..................................................259
2.1 Cyberoptimism eller pessimism? ......................................... 261 2.2 Vilken typ av demokrati? ...................................................... 264
3 Kommunernas webbanvändning .................................268
4 De förtroendevaldas IT-stöd .......................................273
4.1 Utrustning & utbildning....................................................... 274 4.2 Elektronisk ärendehantering ................................................ 277
5 Avslutning................................................................281
Referenser .......................................................................284
Innehåll SOU 2001:48
9
Delaktighet för personer med funktionshinder i det kommunalpolitiska arbetet
En inventering
av Stig Larsson
Förord............................................................................. 291
1 Inledning................................................................. 294
1.1 Formellt och reellt .................................................................296 1.2 Omfattning av personer med funktionshinder ....................298
2 Handikappolitiken .................................................... 300
2.1 Den nationella handlingsplanen för handikappolitik ..........300 2.2 Bakgrund – den moderna handikappolitiken tar form ........302 2.3 FN:s standardregler ...............................................................304 2.4 Begreppen mångfald och mainstreaming..............................307 2.5 Tillgängligheten i och till lokaler ..........................................309 2.6 Design för alla ........................................................................313 2.7 Tillgänglighetsutbildning.......................................................315 2.8 Handikappolitik och demokrati............................................316
3 Handikappombudsmannens kommundemokratirapport ......................................... 317
3.1 Miljöer och hjälpmedel ..........................................................319 3.2 Kommunfullmäktigelokalen..................................................321
4 En pilotstudie i Skåne............................................... 325
4.1 Enkätundersökningen............................................................325 4.2 Resultatredovisning ...............................................................326 4.3 Anpassningar i kommunerna ................................................332 4.4 Några tendenser i undersökningen .......................................336 4.5 Kommuner med flest antal ledamöter med funktionshinder......................................................................341 4.6 Sammanfattande kommentar till Skåneundersökningen.....345
5 Handikappolitiska program........................................ 347
5.1 Tillgänglighet i en handikapplan ...........................................352 5.2 Ett landstingsprogram ...........................................................356 5.3 Från program till handling ....................................................359
6 Om att vara kommunpolitiker med funktionshinder ...... 361
6.1 Från engagerad medborgare till kommunpolitiker..............361
Innehåll SOU 2001:48
10
6.2 Intervjuer med politiker med funktionshinder ................... 365 6.3 Personerna.............................................................................. 366 6.4 Tillgänglighet ......................................................................... 368 6.5 Tillgängligheten till information .......................................... 370 6.6 Bemötande ............................................................................. 372 6.7 Handikappfrågorna och det kommunalpolitiska engagemanget......................................................................... 377
7 Genomförande- och kostnadsperspektiv ......................381
7.1 Byggnadsanpassningar........................................................... 381 7.2 Boverkets kostnads- och intäktsresonemang ...................... 384 7.3 Att kunna bli informerad ...................................................... 385 7.4 Tillgänglighet till informationsflödet i praktiska termer .... 387 7.5 Färdtjänsten ........................................................................... 390 7.6 Transporter för möten .......................................................... 393 7.7 Avslutande perspektiv på genomförande............................. 395
Litteraturförteckning .........................................................397
Etnisk mångfald i politiken
av Mirjaliisa Lukkarinen Kvist
1 Inledning .................................................................403
1.1 Uppdragets syfte och innehåll.............................................. 406 1.2 Metod och material................................................................ 408 1.3 Metodens begränsningar ....................................................... 410 1.4 Rapportens uppläggning ....................................................... 411
2 Begrepp och perspektiv .............................................412
2.1 Den centrala nivån och basplanet ......................................... 412 2.2 Personer med utländsk bakgrund – vilka är de?.................. 413 2.3 Etnicitet.................................................................................. 416 2.4 Marginalisering ...................................................................... 417 2.5 Etnisk mångfald och representation .................................... 418
3 Etnisk mångfald och representation............................421
3.1 Varför mångfald? ................................................................... 422 3.2 Motstånd och misstänksamhet mot etnisk mångfald ......... 431
4 Partipolitiskt engagemang .........................................435
4.1 Därför är jag med! ................................................................. 436 4.2 Varför är inte alla med? ......................................................... 445
Innehåll SOU 2001:48
11
5 Rekrytering .............................................................. 451
5.1 Att arbeta utåtriktat ...............................................................451 5.2 ”Medlemsvård”.......................................................................455
6 Förtroendeuppdrag ................................................... 461
6.1 Vägen till uppdrag ..................................................................462 6.2 Finns det särskilda hinder?....................................................467
7 Sammanfattning....................................................... 474
7.1 Etnisk mångfald och representation .....................................476 7.2 Partipolitiskt engagemang .....................................................480 7.3 Rekrytering.............................................................................482 7.4 Förtroendeuppdrag ................................................................484
Förteckning över frågeställningar ....................................... 487
Referenser....................................................................... 489
De politiska ungdomsförbunden och den kommunala demokratin
Rapport från en hearing den 3 oktober 2000
av Björn Jerkert och Jörgen Mark-Nielsen
1 Inledning................................................................. 493
2 Frågeställningar till ungdomsförbunden ...................... 493
2.1 Ungdomars delaktighet .........................................................493 2.2 Ungdomar som förtroendevalda...........................................494 2.3 De politiska ungdomsförbundens rekrytering.....................494 2.4 Politiska ungdomsförbund och andra ungdomsrörelser .....494 2.5 Ungdomars valdeltagande .....................................................494
3 Dokumentation av hearingen ..................................... 495
3.1 Centerpartiets ungdomsförbund ..........................................495 3.2 Grön Ungdom........................................................................496 3.3 Kristdemokratiska ungdomsförbundet ................................498 3.4 Liberala ungdomsförbundet ..................................................500 3.5 Moderata ungdomsförbundet ...............................................501 3.6 Sveriges socialdemokratiska ungdomsförbund ....................503 3.7 Ung Vänster ...........................................................................504
Innehåll SOU 2001:48
12
4 Sammanfattning .......................................................506
4.1 Ungdomars delaktighet......................................................... 506 4.2 Skoldemokrati........................................................................ 507
5 Ungdomar som förtroendevalda ..................................507
5.1 Allmänt................................................................................... 507 5.2 Mandatperioderna.................................................................. 507 5.3 Att släppas fram..................................................................... 508 5.4 Att klara uppdragen............................................................... 508
6 De politiska ungdomsförbundens rekrytering................509
7 Politiska ungdomsförbund och andra ungdomsrörelser..510
7.1 Enfrågerörelser ...................................................................... 510 7.2 Ungdomsråd .......................................................................... 510
8 Ungdomars valdeltagande..........................................510
9 Ungdomsförbundens medlemmar ...............................511
Ungdomsråd
−−−− socialisation och revolution på
samma gång
av Elisabet Ljungberg och Anna Norling
Sammanfattning...............................................................513
1 Inledning .................................................................514
2 En ungdomspolitik föds .............................................515
3 Rapporterna avlöser varandra .....................................517
4 Ungdomsrådens historiska bakgrund...........................518
5 Om ungdomsråd – resultat från tidigare studier ..........520
6 Ungdomsråd i fyra svenska kommuner – en studie 2000.......................................................................525
7 Kommunpresentationer .............................................528
7.1 Gällivare ................................................................................. 528
Innehåll SOU 2001:48
13
7.2 Jönköping ...............................................................................531 7.3 Skellefteå.................................................................................535 7.4 Ludvika ...................................................................................538
8 Ungdomsrådet som försvann...................................... 540
9 Resultat .................................................................. 544
9.1 Vad vill man uppnå med ungdomsråd?.................................544 9.2 Vilken verksamhet ägnar sig ungdomsråden åt? ..................546 9.3 Vem tar initiativ till att bilda ett ungdomsråd? ....................550 9.4 Tradition eller förnyelse när ungdomsrådet fattar beslut? .....................................................................................551 9.5 Vilka ungdomar är det som deltar i ungdomsråden? ...........554 9.6 Ungdomsrådet – något för alla eller en kompisklubb? .......557 9.7 Ungdomsrådets makt.............................................................559 9.8 Ungdomsrådet i den kommunala beslutsprocessen ............561 9.9 Kontakten med politikerna och tjänstemännen...................562 9.10 Ungdomsrådet och omgivningen..........................................565 9.11 Hur överlever ungdomsrådet generationsskiften? ..............567 9.12 Nya idéer och socialisation....................................................568
10 De paradoxala ungdomsråden .................................... 570
Referenser....................................................................... 573
Kommundelsnämnder ur demokratisk synpunkt
av Folke Johansson
Förord............................................................................. 577
1 Studiens uppläggning ............................................... 578
2 Utbredning och verksamhet....................................... 579
2.1 Förutsättningar – lagstiftning ...............................................580 2.2 Antal kommuner med kommundelsnämnder ......................580 2.3 Mål med kommundelsnämnder.............................................583 2.4 Verksamhetsansvar.................................................................584
3 Attityder och engagemang ......................................... 587
3.1 Intresse....................................................................................587 3.2 Kunskap ..................................................................................589
Innehåll SOU 2001:48
14
3.3 Syn på kommundelsnämnder................................................ 592
4 Politiskt deltagande ..................................................595
4.1 Tilltro till möjlighet att påverka ........................................... 595 4.2 Försök att påverka................................................................. 599 4.3 Aktiva grupper och utfall...................................................... 604
5 Förtroende – systemsyn .............................................604
6 Ökad närhet .............................................................606
6.1 Informationskällor ................................................................ 607 6.2 Massmediebevakning............................................................. 609
7 Politikerna ...............................................................612
7.1 Kontaktyta – antal politiker.................................................. 612 7.2 Politikerroller......................................................................... 614
8 Partierna..................................................................616
9 Kommunal miljö .......................................................620
10 Demokratiutveckling – direktval .................................625
10.1 Svågadalen .............................................................................. 629 10.2 Åre ..................................................................................... 631
11 KDN – bra eller mindre bra? En sammanfattande diskussion................................................................631
11.1 Allmän syn ............................................................................. 631 11.2 Politikerna.............................................................................. 632 11.3 Information och kunskap ..................................................... 632 11.4 Delaktighet – deltagande viktiga mål ................................... 633
Litteratur .........................................................................636
Kommundelningseffekter
En inventering av 1990-talets nya kommuners lokaldemokratiska erfarenheter
av Gissur Ó. Erlingsson
1 En tomgångsdemokrati söker sin lösning .....................645
Innehåll SOU 2001:48
15
1.1 Administrativa omstruktureringar som demokratins räddning? ................................................................................646 1.2 Kommundelningar – en demokratistärkande åtgärd? .........648 1.3 Metodologiska överväganden................................................649 1.4 Forskningsläget ......................................................................652 1.5 Disposition .............................................................................655
2 Översiktlig kommunhistorik ....................................... 656
2.1 1862: kommunerna skapas.....................................................656 2.2 1952 års storkommunreform.................................................657 2.3 1962–1974: kommunblocksreformerna................................658 2.4 Utvecklingen efter 1974 – tillbaka till småskalighet? ..........659
3 Varför kommundelning? ............................................ 661
3.1 Deltagarargumentet ...............................................................661 3.2 Gemenskapsargumentet ........................................................662
4 De nya kommunernas erfarenheter ............................. 664
4.1 Trosa kommun .......................................................................664 4.2 Gnesta kommun.....................................................................671 4.3 Lekebergs kommun................................................................678 4.4 Bollebygds kommun ..............................................................685 4.5 Nykvarns kommun ................................................................692 4.6 Sammanfattande jämförelse...................................................700
5 Värdet av kommundelningar ...................................... 704
5.1 Demokratiteoretikerns gordiska knut..................................705 5.2 Konkurrensdemokrati ...........................................................706 5.3 Deltagardemokrati .................................................................707 5.4 Gemenskapsdemokrati ..........................................................709 5.5 Värdering av resultaten ..........................................................710 5.6 Kommundelningar – ett lämpligt recept?.............................714
6 Sammanfattande slutsatser ....................................... 715
6.1 Aktörernas målsättningar ......................................................716 6.2 Kommundelningarnas demokratieffekter ............................716 6.3 Demokratins chans eller egenintressets renässans?.............718
Referenser....................................................................... 723
Författarpresentation ....................................733
17
På och av – om uppdragsvillighet, rekrytering och avhopp i den kommunala demokratin
Av Peder Nielsen
1 Inledning
I vissa avseenden har den svenska demokratin problem. Valdeltagandet i 1998 års val minskade kraftigt. Allt färre medborgare uppger att de har förtroende för sina politiker. De politiska partierna har förlorat många medlemmar och partierna själva uppger att det blir allt svårare att hitta kandidater till kommunala förtroendeuppdrag.
I andra avseenden är bilden mer positiv. Demokrati som styrelseform har ett starkt stöd hos den svenska befolkningen. Medborgarnas tilltro till det politiska systemet och till den egna förmågan att kunna påverka är hög. På många håll i landet pågår ett utvecklingsarbete som syftar till att förbättra den lokala demokratin.
Problemen tycks framför allt vara relaterade till den representativa demokratin. Samtidigt som medborgarna ägnar sig allt mindre åt parlamentariskt och partipolitiskt engagemang ökar den politiska aktiviteten på andra, mindre traditionella, områden. Något reellt alternativ till en demokrati baserad på ett representativt styrelseskick finns emellertid knappast i dag. Även i framtiden kommer demokratin att bäras upp av politiska partier och av valda politiska församlingar på olika nivåer. Snarare än att överge dessa institutioner måste deras funktionssätt stärkas och formerna för traditionellt politiskt arbete göras mer tidsenliga. I synnerhet gäller detta formerna för politiska förtroendeuppdrag. Det är genom denna aktivitet som medborgarna har möjlighet att direkt delta i det politiska beslutsfattandet på olika nivåer i samhället.
Trots de politiska förtroendeuppdragens fundamentala betydelse i en representativ demokrati har dessa under 1990-talet fått förhållandevis liten uppmärksamhet som ett sätt för medborgarna att påverka samhällsutvecklingen. Handlingslinjen har snarast varit
Bilagor SOU 2001:48
18
att försöka tillskapa nya formella kanaler för medborgarinflytande vid sidan om det representativa systemet (Bäck 2000a).
I den politiska debatten har dock på senare tid politiska förtroendeuppdrag som deltagandeform åter börjat uppmärksammas och den pågående minskningen av antalet förtroendevalda har setts som ett problem. SNS Demokratiråd har menat att kommunalpolitiken blivit för dominerad av yrkespolitiker och att denna utveckling kan vändas i en positiv riktning genom att antalet kommunala förtroendeuppdrag mångdubblas (Rothstein m.fl. 1995). Demokratiminister Britta Lejon har beskrivit en ökning av antalet fritidspolitiker som en nyckelfråga (Kommunaktuellt 1999/39). Ungdomspolitiska kommittén såg i sitt slutbetänkande
Politik för unga (SOU 1997:71) fler förtroendeuppdrag som ett sätt att få in fler unga i de lokala politiska organen. Ett liknande resonemang fördes av Ungdomarnas demokratikommission i deras slutrapport Ingång! (Ungdomarnas demokratikommission 2000). I sitt betänkande En uthållig demokrati! (SOU 2000:1) skrev
Demokratiutredningen att man såg oroligt på att förtroendeuppdragen blir allt färre i kommunerna och man efterlyste i stället fler förtroendeuppdrag. Viktigt var, menade Demokratiutredningen, att fler uppdrag också följs av fler förtroendevalda. Den senaste kommunaldemokratiska utredningen, Kommundemokratikommittén, har haft till uppgift att föreslå åtgärder för att öka antalet förtroendevalda i kommunerna (SOU 2001:48).
Denna undersökning sätter den representativa demokratins deltagande i fokus. Den grundläggande frågan är hur den representativa demokratins mest grundläggande deltagandeform – det politiska förtroendeuppdraget – står sig bland medborgarna. Bakgrunden är den representativa demokratins problem i allmänhet och förtroendeuppdrag som politisk aktivitetsform i synnerhet. Rapporter visar att det blir allt svårare att rekrytera kandidater till kommunala förtroendeuppdrag och av dem som har kommunala förtroendeuppdrag väljer många att lämna dessa. Stämmer denna bild finns skäl till oro.
I ett första avsnitt undersöks medborgarnas attityd till kommunala förtroendeuppdrag och hur dessa har utvecklats över tid. Attityd till andra slags uppdrag i den kommunala demokratin studeras också samt jämförs mellan olika grupper i befolkningen. I ett därpå följande avsnitt studeras rekryteringsprocessen till kommunala förtroendeuppdrag. Syftet är att förklara de rekryteringssvårigheter som de politiska partierna i dag upplever. Slutligen
Bilagor
19
undersöks omfattning av avgångar från kommunala förtroendeuppdrag samt varför vissa förtroendevalda väljer att lämna sina förtroendeuppdrag i förtid.
2 Medborgarnas uppdragsattityder
I Sverige finns en lång idétradition om värdet av att medborgarna direkt medverkar i beslutsfattande som rör de gemensamma angelägenheterna i lokalsamhället (Aronsson 1999).1 Ända fram till 1950-talet tillämpades alltjämt i vissa kommuner direktdemokrati i form av kommunalstämmor. I dag sker medborgarnas politiska aktivitet i stället inom ramen för den representativa demokratin. Förutom deltagande i folkomröstningar är innehav av kommunala förtroendeuppdrag i fullmäktige, styrelser och nämnder medborgarnas enda möjlighet till direkt deltagande i kommunalt beslutsfattande (Westerståhl & Johansson 1981, Westerståhl 1997). Övriga former av politiskt deltagande handlar om att indirekt delta i beslut genom att påverka via allmän åsiktsbildning eller på berednings- och tillämpningsstadiet.2
I detta avsnitt studeras medborgarnas attityder till kommunala förtroendeuppdrag. Inledningsvis beskrivs hur antalet förtroendeuppdrag och antalet förtroendevalda har förändrats över tid och hur de politiska partierna har fått allt svårare att rekrytera kandidater till förtroendeuppdrag. Efter detta presenteras resultatet av Kommundemokratikommitténs enkätundersökning år 2000 av medborgarnas uppdragsattityder. Där redovisas hur stor andel av befolkningen som har kommunala förtroendeuppdrag och hur stor andel som skulle kunna tänka sig att åta sig kommunala förtroendeuppdrag. Resultatet jämförs med två tidigare undersökningar av befolkningens uppdragsattityder genomförda 1979 och 1988/89. Därefter undersöks attityderna till olika slags uppdrag i den kommunala demokratin samt hur olika grupper i befolkningen skiljer sig åt med avseende på dessa attityder. Avslutningsvis granskas skälen för att man är negativ eller tveksam till kommunala förtro-
1 Det finns här en skillnad mellan kommuner och landsting (Montin 1996). Medan idén om medborgarnas direkta medverkan i beslutsfattandet historiskt har haft en framträdande plats i kommunerna har så inte alls varit fallit i landstingen.2 Eftersom kommunala folkomröstningar endast är rådgivande, och fullmäktige således inte har någon skyldighet att följa resultatet, ska i strikt mening inte heller dessa ses som en direktdemokratisk form av deltagande. Med detta synsätt handlar deltagande i folkomröstningar snarast om deltagande på beredningsstadiet av en fråga.
Bilagor SOU 2001:48
20
endeuppdrag. Även här görs både jämförelser mellan olika grupper i befolkningen och jämförelser över tid.
2.1 Förändring av förtroendeuppdrag och förtroendevalda över tid
Sett över tid har antalet kommunala förtroendeuppdrag och antalet personer med kommunala förtroendeuppdrag minskat drastiskt. Det finns två huvudfaktorer som förklarar denna utveckling (Petersson 2001): kommunsammanslagningar och förändringar i kommunernas nämndorganisation. Kommunindelningsreformerna 1952 och åren 1962–1974 innebar att antalet kommuner i Sverige minskade från cirka 2 500 till 278. Antalet kommunala uppdrag före 1962 beräknas ha varit 200 000. Mellan åren 1964 och 1974 minskade det totala antalet förtroendeuppdrag, ordinarie och ersättare, från cirka 187 000 till cirka 75 000. Räknar man i stället antalet förtroendevalda minskade dessa mellan åren 1951 och 1974 från cirka 200 000 till cirka 50 000. På vissa håll var minskningen i antalet förtroendevalda dramatisk. I flera småkommuner innebar sammanläggningen med en större kommun att 80–90 procent av de förtroendevalda inte längre behövdes (Gustafsson 1999).
Tabell 1. Förändring av antal förtroendeuppdrag och antal förtroendevalda i kommunerna
År
Antal Kommuner
Antal uppdrag
(1000-tal)
varav ordinarie
(1000-tal)
varav ersättare
(1000-tal)
Antal valda (1000-tal)
Valda/ kommun
1951 2 498
–
–
–
200
80
1962 1 032
–
–
–
125
125
1964 1 006
187 114
73
–
–
1968 900
– 105
–
–
–
1971 464 113
61
53
–
–
1974 278 75
42
33
50
180
1977 277 81
45
36
–
–
1980 279 83
46
37
70
250
1983 284 84
46
38
– 1 –
1986 284 84
46
38
–
–
1989 284 83
45
38
–
–
1992 286 76
42
34
–
–
1995 288 72
40
32
50
175
1999 289 68
38
31
44
154
Källor: Gustafsson (1999), Hagevi (2000), Svenska Kommunförbundet (1975).
Bilagor
21
Den kraftiga minskning av antalet förtroendeuppdrag och antalet förtroendevalda som kommunsammanläggningarna innebar ledde till en motreaktion, vilken bland annat resulterade i 1977 års kommunallagsreform. Denna var i stora delar inriktad på att stärka den kommunala demokratin, vilket bland annat framgår av propositionens titel Kommunal demokrati, ny kommunallag m.m. (prop. 1975/76:187). Ansträngningar både på lokal och på nationell nivå sattes igång för att öka antalet förtroendeuppdrag och antalet förtroendevalda. Fler nämnder inrättades i kommunerna och antalet ledamöter och ersättare ökade. Partierna verkade också för ökad spridning av uppdragen (Gustafsson 1999). I flera kommuner tillkom lokala organ som kommundelsråd, kommundelsnämnder, distriktsnämnder och institutionsstyrelser. Genom dessa åtgärder ökade antalet förtroendeuppdrag i kommunerna från cirka 75 000 år 1974 till cirka 83 000 år 1980, och antalet förtroendevalda ökade under samma tidsperiod ännu mer, från cirka 50 000 till cirka 70 000.
Under 1980-talet låg antalet förtroendeuppdrag på en tämligen konstant nivå. Under andra halvan av 1980-talet började emellertid kommunerna fokusera på andra frågor. Diskussionerna handlade om att kommunerna inte var tillräckligt effektiva, att politikerna detaljstyrde verksamheten i för stor utsträckning och att den offentliga sektorn var för stor (Montin 1993). Brister i demokratin sågs inte som det stora problemet. Betydelsen av många förtroendevalda tonades ner (jfr SOU 1993:90).
Till följd av kritiken mot den offentliga sektorns storlek, och som en reaktion på den ekonomiska kris som rådde i början av 1990-talet, valde många kommuner också att göra om den kommunala organisationen. Under mandatperioden 1992–1994 eller vid årsskiftet 1994/95 genomfördes omorganiseringar i tre fjärdedelar av landets kommuner. Det handlade om införande av beställarutförarmodellen, satsningar på entreprenader, införande av valmöjligheter mellan olika producenter av kommunal service och en större andel avgiftsfinansierad kommunal verksamhet (Håkansson 1997).
I samband med att den nya kommunallagen började gälla 1992 fick kommunerna också rätt att fritt bestämma över sin nämndorganisation. Sedan dess har antalet nämnder i kommunerna minskat drastiskt. Totalt mellan åren 1989 och 1999 försvann 896 nämnder i kommunerna, vilket motsvarar var fjärde kommunal nämnd. Som en direkt effekt av färre nämnder har också antalet
Bilagor SOU 2001:48
22
förtroendeuppdrag minskat. Mellan åren 1989 och 1999 försvann 15 000 förtroendeuppdrag i kommunerna, vilket motsvarar nästan vart femte uppdrag (Hagevi 2000). Eftersom uppgifter om antalet kommunalt förtroendevalda saknas från hela 1980-talet går det inte studera förändringar mellan åren 1989 och 1999. Mellan 1995 och 1999 minskade dock antalet förtroendevalda med 6 000. Sammantaget innebar satsningar på beställar–utförarmodellen, bolagisering, entreprenader, delegering etc. både färre nämnder, färre förtroendeuppdrag och färre förtroendevalda (jfr Bäck 1993).
2.2 Tilltagande svårigheter att rekrytera till kommunala förtroendeuppdrag
I en forskarrapport till Demokratiutredningen undersökte statsvetarna Gullan Gidlund och Tommy Möller det lokala partiarbetet och hur detta har förändrats över tid (Gidlund & Möller 1999). Ett av resultaten i studien är att partierna har fått allt svårare att rekrytera kandidater till förtroendeuppdrag. År 1979 uppgav 87 procent av de tillfrågade partiorganisationerna i kommunerna att de hade tillräckligt eller mer än tillräckligt antal kandidater tillgängliga vid nomineringen till kommunfullmäktigevalet. Inför valet 1991 hade denna siffra minskat till 76 procent. I samband med 1998 års val till kommunfullmäktige hade andelen gått ner ytterligare till 72 procent. Samtliga partier utom Vänsterpartiet upplevde ökande rekryteringssvårigheter under 1990-talet.
Vidare hade rekryteringsproblemen ökat i så gott som alla samhällsgrupper. Framför allt uppges det ha blivit svårare att rekrytera kvinnor, ungdomar, invandrade och glesbygdsbor. När det gäller kvinnor och invandrade har dessa generellt sett inte blivit färre bland de förtroendevalda de senaste åren. Förklaringen till att just dessa grupper har blivit svårare att rekrytera uppges av forskarna vara att deras medverkan har blivit mer efterfrågad av partierna.
Ytterligare ett tecken på att det blir svårare att rekrytera till kommunala förtroendeuppdrag är relationen mellan antalet förtroendeuppdrag och antalet förtroendevalda. Mellan åren 1995 och 1999 minskade både antalet förtroendeuppdrag och antalet förtroendevalda. Minskningen av antalet förtroendevalda var dock större än minskningen av antalet förtroendeuppdrag. Medan uppdragen minskade med cirka 4 000 minskade antalet förtroendevalda med cirka 6 000. Trots att antalet uppdrag blev färre ökade alltså upp-
Bilagor
23
dragskoncentrationen mellan åren 1995 och 1999, från 1,4 till 1,5 uppdrag per förtroendevald (Hagevi 2000).
2.3 Attityd till kommunala förtroendeuppdrag nu och förr
Den kommunala nivån har stor betydelse. Av den offentliga sektorns andel av BNP står kommuner och landsting för cirka två tredjedelar (Gustafsson 1999). Uppfattningen bland medborgarna är också att kommunernas verksamhet är viktig. När SNS Demokratiråd år 1997 frågade väljare, kommun- och landstingsfullmäktigeledamöter, riksdagsledamöter och svenska EU-parlamentariker om vilken betydelse de ansåg att beslut på olika politiska nivåer har för den enskilde medborgaren, rankades kommunala beslut högst i samtliga grupper. Näst viktigast ansågs i de flesta grupper statliga beslut vara och på tredje plats kom beslut i landstingen (Petersson m.fl. 1997).
I samma undersökning fick väljarna även uppge hur intresserade de var av politik på olika nivåer. Mest intresserade visade sig väljarna vara av den nationella politiken; 75 procent uppgav att de var ganska eller mycket intresserade av denna. På andra plats kom politiken i den egna kommunen (65 procent) följt av politiken i Europa (55 procent) och politiken i det egna landstinget (50 procent).
Det finns även en utbredd uppfattning bland medborgarna att det är viktigt att engagera sig lokalt. I 1999 års Väst-SOM-undersökning uppgav 82 procent av invånarna i Västra Götaland att det är mycket eller ganska viktigt att engagera sig i kommunala frågor. Motsvarande siffror var för den egna kommundelen 80 procent, riskpolitiska frågor 74 procent, regionala frågor 70 procent och EU-frågor 63 procent (Lindahl & Berg 2000).
Hur stor är då beredvilligheten bland medborgarna att faktiskt åta sig ett förtroendeuppdrag i kommunfullmäktige och/eller i en kommunal nämnd? Enligt den enkätundersökning som Kommundemokratikommittén lät genomföra hösten 2000 har, som framgår av tabell 2, cirka 1 procent av medborgarna mellan 18 och 74 år redan minst ett kommunalt förtroendeuppdrag. Ytterligare 15 procent uppger att de skulle kunna tänka sig att tacka ja om de blev tillfrågade. Det stora flertalet av dessa, 12 procentenheter, skulle både kunna tänka sig att sitta i kommunfullmäktige och i en kommunal nämnd. Majoriteten av de tillfrågade, 84 procent, uppger
Bilagor SOU 2001:48
24
antingen att de inte vill åta sig ett uppdrag vare sig i fullmäktige eller i nämnd/styrelse eller att de är tveksamma därtill. Av dessa har det stora flertalet svarat att de inte vill åta sig ett uppdrag.
Tabell 2. Attityd till förtroendeuppdrag i kommunfullmäktige och i kommunal nämnd (procent)
Har uppdrag
Ja,
i KF och nämnd
Ja, i KF
Ja, i nämnd
Nej eller tveksam Totalt Antal
1
12
1 2
84 100 1 230
Kommentar: Frågan lyder ”Om du av något parti som du sympatiserar med skulle erbjudas att bli ledamot i kommunfullmäktige eller någon kommunal nämnd/styrelse, skulle du då kunna tänka dig att tacka ja?”. Svarsalternativen för kommunfullmäktige respektive nämnd/styrelse är ”ja”, ”nej” eller ”tveksam”. Källa: Kommundemokratikommittén.
Som framgått ovan har antalet kommunalt förtroendevalda minskat kraftigt de senaste årtiondena och de politiska partierna har fått allt svårare att rekrytera kandidater till kommunala förtroendeuppdrag. Till denna bild kan läggas undersökningar av medborgarnas politiska aktivitet och hur denna har förändrats över tid. I slutet på 1980-talet observerade Maktutredningen en förskjutning i medborgarnas politiska aktivitet (SOU 1990:44). Det politiska deltagande som är knutet till den representativa demokratins institutioner visade en stagnerande tendens. Andra former av politisk aktivitet, särskilt sådana som har med individuell opinionsbildning att göra, visade däremot en starkt ökande tendens. Denna förskjutning har fortsatt under 1990-talet. Politiska aktiviteter som kräver större arbetsinsatser och mer permanent engagemang stagnerar eller går tillbaka, medan de enkla och mindre förpliktigande formerna av politisk aktivitet ökar. Medborgarengagemanget söker sig således delvis andra vägar än de traditionella, exempelvis i form av manifestationer och individuella kontakter. Uppslutningen kring den medborgerliga dygden att vara delaktighet i samhällslivet har också minskat något bland medborgarna under 1990-talet (Petersson m.fl. 1998).
Mot denna bakgrund vore en nedgång i andelen positiva till kommunala förtroendeuppdrag att vänta. Samma fråga som ställdes i Kommundemokratikommitténs undersökning om attityd till kommunala förtroendeuppdrag ställdes 1979 i en undersökning av kommunaldemokratiska forskningsgruppen (Wallin, Bäck & Tabor
Bilagor
25
Figur 1. Attityd till kommunala förtroendeuppdrag 1979, 1988/89 och 2000 (procent)
Källa: Kommundemokratikommittén.
1981) och runt årsskiftet 1988/89 i en undersökning av Förtroendeuppdragsutredningen (SOU 1989:108). Av figur 1 framgår att andelen som uppger att de är positiva till att åta sig ett kommunalt förtroendeuppdrag inte har minskat de senaste tjugo åren. År 1979 uppgav cirka 2 procent att de hade förtroendeuppdrag i sin kommun. Ytterligare 15 procent uppgav att de skulle kunna tänka sig ett förtroendeuppdrag i kommunfullmäktige och/eller i en kommunal nämnd. Tio år senare, runt årsskiftet 1988/89, var andelen som uppgav att de hade förtroendeuppdrag 1 procent och andelen som skulle kunna tänka sig ett uppdrag var 17 procent. År 2000 var motsvarande andelar 1 respektive 15 procent.
Om dem som har respektive skulle kunna tänka sig ett förtroendeuppdrag slås samman till en gemensam kategori innebär detta att andelen i befolkningen som är positiv till kommunala förtroendeuppdrag vid de tre mättillfällena uppgår till 17, 18 respektive 16 procent. Variationen över tid är så liten att man här inte kan tala om att någon förändring har ägt rum. Medborgarnas villighet att åta sig kommunala förtroendeuppdrag visar sig med andra ord vara
18
16
17
0 20 40 60 80 100
1979
1988/89
2000
År
Har uppdrag Kan tänka sig uppdrag
Bilagor SOU 2001:48
26
lika stor i början av 2000-talet som i slutet av 1970-talet och slutet av 1980-talet.
Ökningen av uppdragskoncentrationen, och bilden som partierna förmedlar av att det blir allt svårare att rekrytera folk till kommunala uppdrag, ter sig därmed svårförstålig; medborgarnas uppdragsattityd har inte blivit mer negativ. I nästa avsnitt ska ett försök göras att förklara denna dissonans. Först ska dock attityd till andra uppdrag i den kommunala demokratin än i kommunfullmäktige och i kommunal nämnd studeras. Skillnader och likheter i olika grupper i befolkningen uppmärksammas. Dessutom ska skälen till varför man inte vill åta sig ett kommunalt förtroendeuppdrag granskas.
2.4 Attityd till olika uppdrag
Uppdrag i kommunfullmäktige och i kommunala nämnder är inte de enda kommunala uppdragen. Till den kommunala sektorn räknas också landstingen och därmed är även uppdrag i landstingsfullmäktige och i nämnd i landstinget att betrakta som kommunala uppdrag. Därtill finns andra uppdrag som handlar om att delta i andra delar av den kommunala beslutsprocessen än i det direkta beslutsfattandet.
Brukardeltagande omfattar den del av den politiska beslutsprocessen som rör själva driften av en viss verksamhet och som således sker inom ramen för de politiska beslut som tagits angående verksamhetens mål och ekonomiska resurser (Jarl 1999). Ett uppdrag i ett brukarråd knutet till någon kommunal verksamhet, till exempel en skola, ett dagis eller ett servicehem, är alltså ett kommunalt uppdrag som tillåter att inom vissa politiskt bestämda ramar fatta beslut och påverka utformningen av en viss kommunal verksamhet.
Ett annat slags deltagande handlar om att påverka i beredningsfasen av ett ärende eller i utvärderingen av kommunal verksamhet. En formaliserad form för sådant deltagande är medborgarpaneler. Med medborgarpanel avses att en grupp kommuninvånare bjuds in till ett samråd för att tillsammans med politiker och experter diskutera den kommunala verksamheten. I strikt mening är deltagande i medborgarpanel inte något uppdrag, men eftersom det är en formaliserad politisk aktivitet i den kommunala demokratin
Bilagor
27
finns attityd till medverkan i medborgarpaneler med i undersökningen.3
Figur 2. Olika uppdragstyper
Partipolitisk Ej partipolitisk
Stora demokratin
1
2
Lilla demokratin
3
4
Förutom att de olika kommunala uppdragen handlar om deltagande i olika delar av beslutsprocessen finns det även andra i sammanhanget väsentliga skillnader. Förtroendeuppdrag i fullmäktige och nämnder har en koppling till de politiska partierna. Att vara aktiv i ett politiskt parti är i praktiken ett krav för att bli aktuell för sådana uppdrag. Det handlar också om deltagande i den stora demokratin, det vill säga i frågor som inte bara berör den enskilde eller dennes familj utan som är kommuninvånarnas gemensamma angelägenheter (ruta 1 i figur 2). Brukaruppdrag är motsatsen till kommunala förtroendeuppdrag i fullmäktige och i nämnd. Uppdraget är inte partipolitiskt och det handlar om deltagande i den lilla demokratin, det vill säga i beslut som i huvudsak rör den enskilde eller dennes familj (ruta 4). Inte heller deltagande i medborgarpaneler är en partipolitisk aktivitet. Även om företrädare för de politiska partierna kan finnas med vid själva samrådet kräver inte medverkan i medborgarpaneler att deltagarna är partimedlemmar. Däremot ligger frågorna som diskuteras i medborgarpaneler i den stora demokratin, det vill säga de gäller frågor som inte bara berör den enskilde eller dennes familj utan som är kommuninvånarnas gemensamma angelägenheter (ruta 2).
Jämför vi attityderna till de olika uppdragen i figur 3 kan vi börja med att konstatera att uppdragsvilligheten är lägst till förtroendeuppdrag i landstinget; 12 procent uppger att de skulle kunna tänka sig ett uppdrag i landstingsfullmäktige och/eller en nämnd i landstinget. Andelen som skulle kunna tänka sig ett
3 För en diskussion om medborgarpaneler, se Montin (1998) och Teorell (2001).
Bilagor SOU 2001:48
28
Figur 3. Andel positiva till olika uppdrag (procent)
Kommentar: Frågan om uppdrag i kommunen lyder ”Om du av något parti som du sympatiserar med skulle erbjudas att bli ledamot i kommunfullmäktige eller någon kommunal nämnd/styrelse, skulle du då kunna tänka dig att tacka ja?”. Frågan om uppdrag i landstinget lyder ”Om du av något parti som du sympatiserar med skulle erbjudas att bli ledamot i landstingsfullmäktige eller någon nämnd/styrelse I landstinget, skulle du då kunna tänka dig att tacka ja?”. Frågan om uppdrag i brukarråd lyder ”Om du skulle erbjudas ett icke partipolitiskt uppdrag i brukarråd eller styrelse knutet till någon kommunal verksamhet som du eller din familj utnyttjar (t.ex. skola, dagis, servicehus, sjukhem, kultur- eller fritidsverksamhet), skulle du då kunna tänka dig att tacka ja?”. Frågan om medverkan i medborgarpanel lyder ”Om du fick en personlig inbjudan till ett möte för att tillsammans med andra utvalda invånare och politiker från din kommun diskutera den kommunala verksamheten, skulle du då kunna tänka dig att tacka ja?”. I samtliga fall var svarsalternativen ”ja”, ”nej” eller ”tveksam”. Källa: Kommundemokratikommittén.
landstingsuppdrag är alltså 4 procentenheter lägre än andelen som skulle kunna tänka sig ett kommunalt uppdrag (16 procent). Med tanke på att medborgarna i genomsnitt anser att kommunala beslut är mer betydelsefulla än landstingsbeslut, att de är mer intresserade av kommunalpolitik än av landstingspolitik och att de anser att engagemang i den egna kommunen är viktigare än engagemang i
34
47
12
16
0 20 40 60 80
Kommun
Landsting
Brukarråd Medborgarpanel
Bilagor
29
den egna regionen (se ovan) är detta knappast överraskande. Ytterligare en möjlig förklaring till att uppdragsattityden är mer positiv till kommunala förtroendeuppdrag än till förtroendeuppdrag i landstinget är att kommunnivån är närmre medborgarna än landstingsnivån. Uppdrag på den förra nivån ter sig då mindre avlägsna än uppdrag på den senare nivån. Mot bakgrund av detta är skillnaden mellan medborgarnas attityd till uppdrag i kommunen och i landstinget möjligen till och med något mindre än väntat.
Brukardeltagande har av många setts som en väg till ökat medborgarengagemang (t.ex. Möller 1996). Komplexiteten i den stora demokratin gör många medborgare alienerade inför politiken. Men samtidigt som alltfler medborgare vänder den stora, partipolitiska demokratin ryggen tycks viljan och förmågan att engagera sig i näraliggande och överskådiga angelägenheter växa – och brukarinflytande är en deltagandeform som uppfyller kraven på näraliggande och överskådlighet.4 I Väst-SOM-undersökningarna har också andelen västsvenskar som är villiga att åta sig ett brukaruppdrag visat sig vara dubbelt så stor som andelen som är villiga att åta sig ett partipolitiskt uppdrag i sin kommun (Persson 1997, 1998).
Av figur 3 framgår att andelen positiva till brukaruppdrag även i denna undersökning är ungefär dubbelt så stor som andelen positiva till kommunala förtroendeuppdrag; cirka 34 procent av de tillfrågade uppger att de skulle kunna tänka sig att tacka ja om de blev erbjudna ett uppdrag i ett brukarråd.
Den mest populära deltagandeformen i undersökningen av medborgarnas uppdragsattityder visar sig vara medborgarpaneler. Nästan hälften av de tillfrågade, 47 procent, uppger att de skulle kunna tänka sig att tacka ja till att delta i en sådan. I de medborgarpaneler som har genomförts i Sverige tenderar deltagandet att ligga på runt 10 procent av de inbjudna (SOU 2001:48). Det kan finnas flera förklaringar till att det faktiska deltagandet i medborgarpaneler är lägre än vad uppdragsattityden antyder. Till exempel kanske inte tidpunkten för panelens genomförande passar samtliga inbjudna, eller så anser inte alla inbjudna att frågan som ska diskuteras är tillräckligt intressant. Det kan också föreligga en viss överskattning i medborgarnas uppdragsattityder, det vill säga alla de som uppger att de skulle kunna tänka sig att åta sig ett visst uppdrag inte är beredda att göra det när de faktiskt blir tillfrågade.
4 En annan deltagandeform som har hävdats leva upp till kraven på näraliggande och överskådlighet är aktivitet i det lokala territoriet (Möller 1996). Med det lokala territoriet avses dock enheter som är betydligt mindre än dagens kommuner.
Bilagor SOU 2001:48
30
Samband mellan attityd till olika uppdrag.
Som framgår av tabell 3 finns det starka samband mellan attityderna till olika uppdrag. Att vara positiv till att åta sig en typ av uppdrag innebär med andra ord i regel också att man är positiv till att åta sig andra typer av uppdrag.
Av dem som är positiva till att åta sig ett förtroendeuppdrag i kommunfullmäktige och/eller kommunal nämnd är 70 procent också positiva till att åta sig ett motsvarande uppdrag i landstingen. I stort sett lika många är positiva till att åta sig ett brukaruppdrag. Hela 90 procent är positiva till att delta i en medborgarpanel.
Tabell 3. Samband mellan attityd till olika uppdrag (procent)
Som är positiv till uppdrag i:
Positiva till
kommun
Positiva till
landsting
Positiva till brukarråd
Positiva till med-
borgarpanel Totalt
Kommun
–
94
34
31
16
Landsting
70
–
27
24
12
Brukarråd
71
75
–
56
34
Medborgarpanel 90
91
77
–
47
Kommentar: I kolumnerna anges hur stor andel av dem som är positiva till uppdrag i kommun, landsting, brukarråd och medborgarpanel som också är positiva till annat uppdrag. Som jämförelsepunkt anges i kolumnen ”totalt” hur stor andel av samtliga i undersökningen som är positiva till respektive uppdrag (se även figur 3). Källa: Kommundemokratikommittén.
När det gäller attityd till brukaruppdrag och till att delta i en medborgarpanel bland dem som är positiva till att åta sig ett förtroendeuppdrag i landstingsfullmäktige och/eller en nämnd i landstinget är bilden ungefär densamma. Nästan samtliga av dessa, 94 procent, visar sig också vara positiva till att åta sig ett förtroendeuppdrag i kommunen.
Bland dem som är positiva till att åta sig ett brukaruppdrag är andelen som också är positiva till att åta sig ett förtroendeuppdrag i kommun och i landsting högre än genomsnittet. Över en tredjedel av dessa, 34 procent, uppger att de är positiva till att åta sig ett kommunalt förtroendeuppdrag och över en fjärdedel, 27 procent, att de är positiva till att åta sig ett uppdrag i landstingen. Över tre fjärdedelar, 77 procent, av dem som är positiva till att åta sig ett brukaruppdrag uppger att de också är positiva till att delta i en medborgarpanel.
Bland dem som är positiva till att delta i en medborgarpanel är förhållandevis många, 31 respektive 24 procent, också positiva till att åta sig förtroendeuppdrag i kommun respektive landsting.
Bilagor
31
Andelen positiva är i båda fallen dubbelt så hög som genomsnittet i totalbefolkningen. Över hälften av dem som är positiva till att delta i en medborgarpanel är också positiva till att åta sig ett brukaruppdrag.
Kvinnor och män
När det gäller politisk aktivitet visar 1997 års medborgarundersökning att skillnaden mellan könen i flera avseenden är liten härvidlag (Petersson m.fl. 1998). Den generella bilden är dock att kvinnor är mer aktiva än män i den lilla demokratin, medan män är mer aktiva än kvinnor i den stora demokratin. Framför allt visar sig kvinnor oftare ta initiativ för att påverka i rollen som småbarnsförälder och i rollen som patient eller anhörig medan män är betydligt mer aktiva i de politiska partierna. Det är också vanligare att män innehar kommunala förtroendeuppdrag än kvinnor (Hagevi 2000).
I figur 4 jämförs kvinnors och mäns uppdragsattityd till olika uppdrag. Båda de uppdragstyper som är knutna till de politiska partierna och som ligger inom ramen för den stora demokratin – förtroendeuppdrag i fullmäktige och nämnd i kommun och landsting – har en högre andel positiva män än kvinnor. Störst är skillnaden i attityden till kommunala förtroendeuppdrag; åtta procentenheter fler män än kvinnor kan tänka sig ett sådant uppdrag. Andelen som kan tänka sig ett förtroendeuppdrag i landstinget är lägre hos både kvinnor och män. Skillnaden mellan könen är i detta avseende fyra procentenheter. Fler män än kvinnor tycks också vara positiva till att delta i en medborgarpanel. Den relativa skillnaden, det vill säga skillnaden med hänsyn till den absoluta nivån, är dock liten.
Uppdragsattityd till brukarråd avviker från övriga uppdragsattityder i det att andelen positiva är högre bland kvinnor än bland män. Av kvinnorna uppger 36 procent och av männen 32 procent att de skulle kunna tänka sig att tacka ja till ett sådant uppdrag. Skillnaden mellan könen är inte speciellt stor, men eftersom den bryter mönstret av män som mer positiva till att åta sig uppdrag än kvinnor är den ändå värd att notera. Den ovan konstaterade skillnaden mellan kvinnor och män, enligt vilken de förra var mer aktiva inom den lilla demokratin och de senare mer aktiva i den stora demokratin, går följaktligen igen i kvinnors och mäns attityd till olika slags uppdrag.
Bilagor SOU 2001:48
32
Figur 4. Kön och andel positiva till olika uppdrag (procent)
Källa: Kommundemokratikommittén.
Intressant att uppmärksamma är vilken effekt barn i hushållet har på kvinnors och mäns uppdragsattityder. Förutom att föräldrar generellt har visat sig vara mer aktiva än icke föräldrar i att försöka påverka kommunal och landstingskommunal verksamhet, har dessutom kvinnliga föräldrar visat sig vara mer aktiva än manliga föräldrar (Hinnfors & Oskarsson 1995).
Hemmavarande barn har en positiv effekt både på kvinnors och på mäns uppdragsattityder. Tabell 4 avslöjar dock att effekten ser olika ut beroende på barnets ålder. Hemmavarande barn mellan 0 och 6 år har en svag negativ effekt på kvinnors uppdragsattityd men en positiv effekt på mäns. När barnen har kommit upp i skolådern avtar den positiva effekten av hemmavarande barn på manliga föräldrars uppdragsattityd. Bland kvinnliga föräldrar är mönstret det omvända; andelen positiva ökar kraftigt när barnen har nått skolåldern. Kvinnor med hemmavarande barn i skolåldern tenderar till och med att vara något mer positiva än män i samma situation. I attityden till brukaruppdrag är kvinnor med hemmavarande barn i skolåldern betydligt mer positiva än män med hemmavarande barn i skolåldern.
36
44
20
14
32
50
10
12
0 20 40 60 80
Kommun
Landsting
Brukarråd Medborgarpanel
Kvinnor Män
Bilagor
33
Tabell 4. Kön, hemmavarande barn och andel positiva till olika uppdrag (procent)
Kommun Landsting Brukarråd Medborgarpanel
Barn i hushållet Kvinnor Män Kvinnor Män Kvinnor Män Kvinnor Män
Inga barn
12 22 10 15 34 28 42 51
0–6 år
12 28 11 25 50 50 55 62
7–13 år
22 21 15 12 51 29 53 49
14–17 år
16 13 16 11 55 35 59 43
18– år
18 16 15 7 32 45 48 55
Totalt
14 22 12 16 41 34 48 53
Kommentar: I tabellen ingår endast personer som är yngre än 61 år. Vid flera barn i hushållet baseras ålder på hemmavarande barn på det yngsta barnet i hushållet. Källa: Kommundemokratikommittén.
Sett över tid har kvinnors representativitet bland kommunalt förtroendevalda förbättrats avsevärt jämfört med mäns. År 1974 innehade kvinnor endast 17 procent av alla kommunala förtroendeuppdrag. Fram till mitten av 1990-talet steg kvinnornas representation kontinuerligt för varje mandatperiod. År 1995 innehades 40 procent av förtroendeuppdragen i kommunerna av kvinnor. Mellan åren 1995 och 1999 stagnerade den utjämnande utveckling som pågått under tjugo år och andelen förtroendeuppdrag som innehades av kvinnor låg kvar på samma nivå (Hagevi 2000).
Även när det gäller partipolitisk aktivitet i den stora demokratin har skillnaden mellan kvinnor och män minskat de senaste åren (Teorell & Westholm 1999). Emellertid beror inte detta på att kvinnor har blivit mer aktiva. Tvärtom har kvinnors aktivitet i detta avseende minskat under de senaste årtiondena – men mäns aktivitet har minskat i ännu större utsträckning.
Hur har då kvinnors och mäns uppdragsattityd utvecklats över tid? Det faktum att kvinnors representativitet förbättrades stadigt från mitten av 1970-talet fram till 1995, och att kvinnors och mäns faktiska aktivitet i den stora demokratin har blivit mer jämlik de senaste årtiondena, talar för att skillnaden mellan kvinnors och mäns attityd till kommunala förtroendeuppdrag också har minskat. Som framgår av figur 5 har så dock inte skett. Den ovan konstaterade skillnaden på åtta procentenheter mellan andel positiva kvinnor och andel positiva män till kommunala förtroendeuppdrag var varken större eller mindre vid 1979 års undersökning av kommunaldemokratiska forskningsgruppen (Wallin, Bäck & Tabor 1981) eller vid 1988/89 års undersökning av Förtroendeuppdragsutred-
Bilagor SOU 2001:48
34
Figur 5. Kön och andel positiva till kommunala förtroendeuppdrag
Källa: Kommundemokratikommittén.
ningen (SOU 1989:108). En slutsats som kan dras av detta är att den förbättrade kvinnorepresentation under 1980- och 1990-talen inte kan förklaras av att skillnaden mellan kvinnors och mäns uppdragsattityd har minskat. Förklaringen torde snarare vara att attityden i de politiska partierna till värdet av jämlik representation av kvinnor och män i de politiska församlingarna har förändrats.
Ålder
När politisk aktivitet i olika åldersgrupper analyseras visar sig både yngre (16–30 år) och äldre (66–80 år) personer generellt sett vara mindre aktiva än personer i yngre medelåldern (31–50 år) och äldre medelåldern (51–65 år) (Petersson m.fl. 1998). Skillnaden mellan yngre och medelålders ser dock annorlunda ut än skillnaden mellan äldre och medelålders. Yngre är framför allt mindre aktiva inom ramen för den representativa demokratin. Minst aktiva är de i partiernas verksamhet. Här uppvisar dock äldre en jämförelsevis hög grad av aktivitet; näst personer i äldre medelåldern är äldre
14
14
12
21
22
20
0 20 40 60 80 100
1975
1980
1985
1990
1995
2000
År
Kvinnor Män
Bilagor
35
över 66 år den mest partiaktiva åldersgruppen. Äldre över 66 år är dock betydligt mindre aktiva än övriga i den lilla demokratin. Här visar sig å andra sidan yngre vara relativt aktiva; näst efter personer i yngre medelåldern är yngre under 31 år den åldersgrupp som tar flest initiativ att försöka påverka i rollen som brukare av offentlig service.
År 1999 var medelåldern bland kommunalpolitiker 50 år. Detta kan jämföras med medelåldern i den valbara delen av befolkningen som var 47 år. Två åldersgrupper är starkt underrepresenterade i de kommunala politiska församlingarna: yngre (18–29 år) och äldre (67– år). Den till synes lilla skillnaden mellan kommunalpolitikernas och valmanskårens medelålder beror således på att både yngre och äldre är underrepresenterade i de kommunalpolitiska organen. Starkt överrepresenterade är personer i mellan 45 och 66 år (Hagevi 2000).
Figur 6 visar andelen positiva till olika slags uppdrag i olika åldersgrupper. Till att börja med kan konstateras att yngre (18–29 år) inte utmärker sig för att vara särskilt negativa till kommunala förtroendeuppdrag – detta trots att det är fråga om en partipolitisk aktivitet inom ramen för den representativa demokratin. Yngre är tillsammans med personer mellan 30 och 44 år och mellan 45 och 54 år den åldersgrupp med störst andel positiva till att åta sig ett kommunalt eller landstingskommunalt förtroendeuppdrag. Personer mellan 55 och 66 år är något mindre positiva och minst positiva är de mellan 67 och 74 år.
Med undantag från de äldre stämmer uppdragsattityden till kommunala förtroendeuppdrag i olika åldersgrupper dåligt överens med deras representativitet i de kommunala politiska församlingarna. Yngres uppdragsattityd är förhållandevis positiv men trots detta är de kraftigt underrepresenterade. Med medelålders, framför allt de mellan 55 och 66 år, är det tvärtom; denna åldersgrupps uppdragsattityd är förhållandevis negativ men trots detta är de kraftigt överrepresenterade i de kommunala politiska församlingarna.
Yngres kraftiga underrepresentation och medelålders kraftiga överrepresentation kan alltså inte sägas beror på att de genomsnittligt sett är mindre respektive mer villiga att åta sig kommunala förtroendeuppdrag. Förklaringen måste i stället sökas någon annanstans, till exempel i partiernas medlemsbas och hur partierna jobbar med att rekrytera såväl nya partimedlemmar som kandidater till kommunala förtroendeuppdrag.
Bilagor SOU 2001:48
36
Figur 6. Ålder och andel positiva till olika uppdrag (procent)
Källa: Kommundemokratikommittén.
När det gäller attityder till uppdrag i brukarråd och till att delta i medborgarpaneler ser mönstret till stora delar likadant ut som det gör för attityder till kommunala och landstingskommunala förtroendeuppdrag, men andelen positiva är som väntat genomgående större. En skillnad är emellertid värd att notera. Som framgår av figuren är personer mellan 45 och 54 år bland de mest positiva till kommunala och landstingskommunala förtroendeuppdrag. Så är dock inte fallet när det gäller attityd till uppdrag i brukarråd. I förhållande till övriga åldersgrupper är deras attityd till ett sådant uppdrag lägre.
Personer med och utan utländsk bakgrund
Gruppen invandrade deltar genomgående mindre i politiken än infödda (Petersson m.fl. 1998). Detta gäller både i den stora och i den lilla demokratin. Av de deltagandeformer som finns med i 1997 års medborgarundersökning är kontakt med politiker,
17
14
41
49
19
14
44
57
19
15
33
50
12
8
22
36
4
4
12
26
0 20 40 60 80
Kommun
Landsting
Brukarråd Medborgarpanel
18-29 år 30-44 år 45-54 år 55-66 år 67-74 år
Bilagor
37
tjänstemän, media etc. samt partiaktivet de deltagandeformer där invandrades deltagande skiljer sig mest från de inföddas. Utvecklingen över tid ser inte heller positiv ut (Teorell & Westholm 1999). Fram till i slutet av 1980-talet var skillnaden mellan invandrades och inföddas politiska aktivitet konstant. Under 1990-talet har dock skillnaderna ökat.
Fullt lika negativ utveckling gäller inte invandrades representation i politiska organ. Mellan 1979 och 1998 har andelen utrikes födda i kommunfullmäktige gått upp från 3,7 procent till 5,4 procent och i landstingsfullmäktige från 2,5 procent till 5,7 procent. Detta motsvarar ökningar på 45 respektive 128 procent. Sett i ljuset av att andelen utrikes födda i befolkningen under samma period har ökat med 46 procent framstår ökningen av utrikes födda i kommunfullmäktigeförsamlingarna dock inte längre som lika positiv. Personer med utländsk bakgrund är alltjämt starkt underrepresenterade i de kommunala politiska församlingarna (Kessling 2001).
Viktigt att komma ihåg är dock att invandrade inte är en homogen grupp (se t.ex. Bäck & Soininen 1994). Till exempel är det stor skillnad mellan olika invandrargruppers valdeltagande och representation i kommunala politiska organ (Kessling 2001). Denna studie omfattar emellertid för få individer för att det ska vara möjligt att bryta ner gruppen invandrade efter nationell bakgrund.
Invandrades lägre politiska aktivitet och sämre representativitet i de politiska församlingarna antyder att de skulle vara mindre positiva till politiska uppdrag än infödda. Undersökningen av befolkningens uppdragsattityder visar dock att så inte är fallet. I figur 7 jämförs attityder till olika uppdrag hos inrikes och utrikes födda. Skillnaderna mellan de två grupperna är genomgående små. Inte i något fall är skillnaderna statistiskt säkra.
Inte heller om gruppen personer med utländsk bakgrund begränsas till utländska medborgare föreligger någon större skillnad mellan svenska och utländska medborgare. Andelen positiva till kommunalt och landstingskommunalt förtroendeuppdrag går ner marginellt jämfört med utrikes födda, medan andelen positiva till brukarråd och till deltagande i en medborgarpanel går upp något.
Precis som vi konstaterade för yngre är personer med utländsk bakgrund en starkt underrepresenterad grupp i befolkningen som inte ter sig mindre positiv än övriga till att åta sig olika slags uppdrag. Orsaken till att personer med utländsk bakgrund inte finns
Bilagor SOU 2001:48
38
representerade i de kommunala politiska organen måste således också sökas i andra förklaringar än deras uppdragsattityd.
Figur 7. Invandring och andel positiva till olika uppdrag (procent)
Källa: Kommundemokratikommittén.
Det är dock viktigt att komma ihåg att invandrade är en heterogen grupp och att den politiska situationen ser olika ut för olika invandrargrupper. Som också nämnts ovan tillåter inte materialet någon uppdelning av attityder till olika grupper av invandrade. Ett skönjbart mönster är ändå att personer födda i Europa, Sydamerika och i viss mån även Norden är mer positiva till förtroendeuppdrag än personer födda i Afrika och i Asien.
Utbildning
Enligt 1997 års medborgarundersökning deltar lågutbildade genomgående mindre i politiken än högutbildade (Petersson m.fl. 1998). Skillnaden märks särskilt tydligt inom områden som ställer särskilda krav på initiativ och formuleringsförmåga, som till exempel vid kontakter för att påverka sin egen situation eller i någon större samhällsfråga. Lågutbildade är också kraftigt underrepresenterade i de kommunala politiska församlingarna och högutbil-
16
12
34
47
13
14
31
46
0 20 40 60 80
Kommun
Landsting
Brukarråd Medborgarpanel
Inrikes född Utrikes född
Bilagor
39
dade är kraftigt överrepresenterade (Svenska Kommunförbundet 2000a). Andelen personer med medellång utbildning är ungefär lika stor i de kommunala politiska församlingarna som i valmanskåren.
Samtidigt visar undersökningar att intresset för kommunalpolitik är större bland lågutbildade, medan intresset för rikspolitik är större bland högutbildade (Nielsen 1998, jfr Johansson, Nilsson & Strömberg 2001). Uppdrag i den kommunala demokratin skulle med andra ord kunna tänkas särskilt locka lågutbildade.
När det gäller attityd till förtroendeuppdrag i kommun och landsting framgår av figur 8 att personers utbildningsnivå har en förhållandevis liten betydelse härvidlag. Endast de med låg utbildning är väsentligt mindre positiva till dessa uppdrag; mellan dem
Figur 8. Utbildning och andel positiva till olika uppdrag (procent)
Kommentar: Med ”låg” avses folkskola, grundskola, realskola samt folkhögskola, med ”låg medel” avses yrkesskola samt 1–2-årigt gymnasium, med ”hög medel” avses studentexamen samt 3–4-årigt gymnasium och med ”hög” avses universitetseller högskoleutbildning högst tre år och universitets- eller högskoleutbildning mer än tre år. Källa: Kommundemokratikommittén.
7
4
14
25
21
16
34
52
18
16
42
48
19
15
47
61
0 20 40 60 80
Kommun
Landsting
Brukarråd Medborgarpanel
Låg Låg medel Hög medel Hög
Bilagor SOU 2001:48
40
som har gymnasie- respektive högskoleutbildning som högsta utbildning finns inga nämnvärda skillnader. Till stor del förklaras lågutbildades generellt sett mindre positiva attityder av det faktum att äldre är kraftigt överrepresenterade i denna utbildningsgrupp. Kontrolleras för ålder blir skillnaden mellan lågutbildade och övriga utbildningsgrupper mindre.
De högutbildades kraftiga överrepresentation i de kommunala politiska församlingarna kan följaktligen inte förklaras av att de i betydligt större utsträckning än övriga utbildningsgrupper är positiva till kommunala förtroendeuppdrag. Resultatet tyder snarare på att högutbildade personer som vill åta sig kommunala förtroendeuppdrag har lättare än personer med lägre utbildning att erhålla sådana uppdrag. De små skillnaderna mellan olika utbildningsgruppers attityd till att åta sig kommunala förtroendeuppdrag indikerar ändå att denna deltagandeform har goda förutsättningar för ett jämlikt deltagande med avseende på utbildningsbakgrund.
Attityden till brukaruppdrag varierar däremot betydligt mer med utbildningsnivå; högutbildade tenderar att vara mer positiva till att åta sig ett sådant uppdrag än personer i övriga utbildningsgrupper. Även vad gäller medborgarpaneler finns ett visst sådant samband.
Partimedlemskap
Personer som är medlemmar och aktiva i ett politiskt parti tenderar att vara mer positiva till samtliga typer av uppdrag i undersökningen. Särskilt starkt är sambandet mellan partimedlemskap och attityd till uppdrag i kommunfullmäktige och/eller kommunal nämnd. Bland dem som är medlemmar i ett politiskt parti och dessutom har någon typ av uppdrag i partiet svarar 73 procent att de är positiva till kommunala förtroendeuppdrag. Motsvarande bland partimedlemmar som inte har något partiuppdrag, men som ändå har varit på ett partimöte minst en gång de senaste tolv månaderna, är 46 procent. Bland passiva partimedlemmar är 34 procent positiva till uppdrag i kommunfullmäktige och/eller kommunal nämnd och bland dem som inte medlemmar i ett politiskt parti är 14 procent positiva.
I Kommundemokratikommitténs undersökning ställdes frågan om man skulle kunna tänka sig ett förtroendeuppdrag i kommunfullmäktige och/eller kommunal nämnd om man samtidigt inte behövde vara medlem i ett politiskt parti. Syftet med denna fråga
Bilagor
41
var att få en uppfattning om ett uppluckrat krav på partimedlemskap skulle attrahera nya grupper av medborgare att åta sig kommunala förtroendeuppdrag.
Andelen positiva till sådana icke partibundna förtroendeuppdrag visar sig vara ungefär lika stor som andelen positiva till motsvarande partibundna uppdrag (17 respektive 16 procent). I åldersgruppen 18 till 29 år ökar emellertid andelen positiva med över en tredjedel, från 17 till 23 procent. Under förutsättning att det inte ställs krav på partimedlemskap visar sig yngre vara mest positiva av alla åldersgrupper till kommunala förtroendeuppdrag.
Även i gruppen utrikes födda ökar andelen positiva till kommunala förtroendeuppdrag märkbart om det inte ställs krav på partimedlemskap, från 13 till 19 procent.
Som framgår av tabell 5 är de som är positiva till att åta sig icke partibundna förtroendeuppdrag i kommunfullmäktige och/eller kommunal nämnd till viss del en annan grupp än de som är positiva till att åta sig motsvarande partibundna uppdrag. Drygt en fjärdedel av de förra är negativa eller tveksamma till kommunala förtroendeuppdrag om det innebär partimedlemskap. Av dem mellan 18 och 29 år som uppger att de skulle kunna tänka sig att tacka ja till icke partibundna kommunala förtroendeuppdrag är hela en tredjedel negativa eller tveksamma till motsvarande partibundna uppdrag. Bland utrikes födda är motsvarande siffra 38 procent.
Tabell 5. Attityd till icke partibundna och partibundna kommunala förtroendeuppdrag (procent)
Attityd till uppdrag i kommun, parti
Attityd till uppdrag i kommun, ej parti
Positiv Negativ/tveksam
Positiv
73
5
Negativ/tveksam
27
95
Totalt
100
100
Kommentar: Frågan om uppdrag i kommun, parti lyder ”Om du av något parti som du sympatiserar med skulle erbjudas att bli ledamot i kommunfullmäktige eller någon kommunal nämnd/styrelse, skulle du då kunna tänka dig att tacka ja?”. Frågan om uppdrag i kommun, ej parti lyder ”Om du skulle erbjudas att bli ledamot i kommunfullmäktige eller någon kommunal nämnd/styrelse utan att samtidigt behöva vara medlem i ett politiskt parti skulle du då kunna tänka dig att tacka ja?”. Källa: Kommundemokratikommittén.
Ett uppluckrat krav på partimedlemskap skulle följaktligen kunna locka en delvis ny grupp medborgare till att åta sig kommunala
Bilagor SOU 2001:48
42
förtroendeuppdrag. I synnerhet gäller detta ungdomar och utrikes födda, bland vilka förhållandevis många av dem som är positiva till icke partibundna förtroendeuppdrag i kommunfullmäktige och/eller kommunal nämnd är negativa till motsvarande partibundna uppdrag.
Partiidentifikation
Som anförts tidigare skiljer sig uppdragen i undersökningen åt vad beträffar kopplingen till politiska partier (se figur 2). Medan förtroendeuppdrag i kommun och landsting är en form av politisk aktivitet som i praktiken fordrar partimedlemskap utövas brukaruppdrag och deltagande i medborgarpaneler utanför partipolitiken. Resultatet i figur 9, som visar partiidentifikation och attityd till
Figur 9. Partiidentifikation och andel positiva till olika uppdrag (procent)
Kommentar: Frågan om partiidentifikation lyder ”Anser du dig vara övertygad anhängare av något politiskt parti?”. Källa: Kommundemokratikommittén.
34
23
23
32
67
20
19
16
34
52
9
14
8
34
39
0 20 40 60 80
Kommun Kommun, ej
parti
Landsting Brukarråd Medborgar-
panel
Ja, mycket övertygad Ja, något övertygad
Nej
Bilagor
43
olika uppdrag, är mot denna bakgrund också delvis det förväntade. Personer som är övertygade anhängare av ett parti är mer positiva till att åta sig förtroendeuppdrag i kommun och landsting än personer som inte är övertygade partianhängare. Ställs inte krav på partimedlemskap för förtroendeuppdrag i kommun avtar sambandet mellan partiidentifikation och attityd till sådant uppdrag, dels för att övertygade partianhängare blir mindre positiva, dels för att icke övertygade partianhängare blir mer positiva. Även deltagande i medborgarpanel har ett samband med partiidentifikation. Trots att det är frågan om en icke partipolitisk aktivitet är personer som är övertygade partianhängare betydligt mer positiva till att delta i en sådan än personer som inte är övertygade partianhängare. När det gäller den andra icke partipolitiska aktiviteten, brukaruppdrag, saknas dock sambandet helt; partianhängare och icke partianhängare är i stort sett lika positiva till att åta sig ett sådant uppdrag.
2.5 Skäl att inte tacka ja till kommunala förtroendeuppdrag
Kommundemokratikommitténs undersökning visar således att cirka 15 procent av medborgarna skulle kunna tänka sig att tacka ja till ett förtroendeuppdrag i kommunfullmäktige och/eller i en kommunal nämnd. Ytterligare cirka 1 procent uppger att de för närvarande innehar ett eller flera sådana uppdrag. Att sammanlagt 16 procent av befolkningen antingen kan tänka sig kommunala förtroendeuppdrag eller redan innehar ett sådant kan betraktas som en relativt hög siffra. Samtidigt är 84 procent tveksamma eller negativa till sådana förtroendeuppdrag. Den stora majoriteten vill eller kan med andra ord inte delta i det beslutsfattande som sker i den kommunala representativa demokratin.
Vilka är då skälen för att inte vilja åta sig kommunala förtroendeuppdrag? Det finns två olika typer av skäl som är tänkbara (Wallin, Bäck & Tabor 1981): politiska och privata. I det förra fallet beror den negativa attityden på faktorer kopplade till det politiska systemet. Det kan här handla om en negativ syn på de politiska partierna eller den kommunalpolitiska organisationen. Det kan också handla om en negativ uppfattning av den egna förmågan att kunna påverka. Privata skäl har att göra med den egna livssituationen. Skälen för att inte åta sig ett uppdrag hänförs då till
Bilagor SOU 2001:48
44
förhållanden utanför det politiska systemet, som till exempel till familjeförhållanden eller förhållanden på jobbet.
De som i Kommundemokratikommitténs undersökning uppgav att de var negativa eller tveksamma till att åta sig kommunala förtroendeuppdrag fick svara på en följdfråga om varför de inte skulle tacka ja. Frågan bestod av 16 på förhand givna alternativ. Dessutom fanns möjligheten att själv under rubriken ”annat skäl” uppge ytterligare skäl till att inte vilja åta sig ett kommunalt förtroendeuppdrag.
Den svarande fick uppge så många skäl som han eller hon önskade. Bland dem som valde att besvara frågan uppgavs igenomsnitt 2,43 skäl. Det klart vanligaste skälet till att inte vilja åta sig kommunala förtroendeuppdrag visar sig vara att man inte är tillräckligt intresserad av kommunalpolitik, vilket uppges av mer än hälften av dem som är negativa eller tveksamma. De näst och tredje mest uppgivna skälen är att man inte var tillräckligt intresserad av partipolitik och att man inte kände sig tillräckligt kunnig. Dessa tre skäl – ointresse för kommunalpolitik, ointresse för partipolitik och att inte anse sig tillräckligt kunnig – står i en klass för sig. Samtliga är att betrakta som politiska skäl. Det är alltså det politiska intresset och tron på den egna förmågan som är de dominerande förklaringarna till att man inte vill åta sig ett förtroendeuppdrag. Det vanligaste privata skälet – det vill säga skäl som har att göra med förhållanden i den egna livssituationen – till att inte vilja åta sig kommunala förtroendeuppdrag är att man känner sig för gammal, vilket uppges av 17 procent av de negativa eller tveksamma personerna. Ungefär lika många uppger att de är negativa eller tveksamma för att de inte kan på grund av andra fritidsintressen och för att de inte vill binda sig för ett visst parti. De privata skälen att inte kunna på grund av sitt arbete eller på grund av familjeskäl åberopas av en mindre grupp medborgare.
För övrigt kan noteras att förhållandevis få, 7 procent, av de negativa eller tveksamma uppger att de inte vill åta sig förtroendeuppdrag på grund av att sådana känns meningslösa då man ändå inte får något verkligt inflytande. Att inte kunna på grund av engagemang i andra föreningar uppges inte av mer än någon enstaka procent; någon risk att annan föreningsaktivitet tränger undan kommunalpolitiskt engagemang tycks alltså inte föreligga.
Sammantaget är skälen till att inte vilja åta sig kommunala förtroendeuppdrag framför allt politiska. Privata skäl såsom arbete,
Bilagor
45
Tabell 6. Skäl att inte åta sig kommunala förtroendeuppdrag
Rangordning, skäl att inte åta sig ett kommunalt förtroendeuppdrag
Procent
Jag är inte tillräckligt intresserad av kommunalpolitik (Po)
58
Jag är inte tillräckligt intresserad av partipolitik (Po)
42
Jag är inte tillräckligt kunnig (Po)
39
Jag är för gammal (Pr)
17
Jag hinner inte pga. andra fritidsintressen (Pr)
16
Jag vill inte binda mig vid ett visst parti (Po)
15
Jag kan inte för mitt arbete (Pr)
13
Annat skäl
9
Jag kan inte av familjeskäl (Pr)
8
Förtroendeuppdrag är meningslösa, man får ändå inget verkligt inflytande (Po)
7
Förtroendeuppdrag är otacksamma, man får bara kritik (Po)
6
Jag är för ung (Pr)
3
Jag kan inte pga. mitt föreningsengagemang (Pr)
2
Jag kan inte av ekonomiska skäl (Pr)
2
Jag är intresserad men kan inte pga. dåliga kunskaper i det svenska språket (Pr) 2 Jag är intresserad men har ett funktionshinder som gör att kommunala uppdrag är svåra att utföra (Po)
1
Jag har tidigare haft ett sådant uppdrag och vill lämna plats åt andra (Pr)
1
N
1 028
Kommentar: I tabellen ingår endast personer som är tveksamma eller negativa till att åta sig kommunala förtroendeuppdrag. Eftersom varje svarande kunde uppge flera skäl summerar tabellen till mer än 100 procent. Med (Po) avses politiska skäl och med (Pr) avses privata skäl. Källa: Kommundemokratikommittén.
familj och fritid har mindre betydelse. Det tycks dock inte vara någon misstro mot det politiska systemets sätt att fungera som är skälet för att de flesta säger nej; att förtroendeuppdrag är meningslösa eller otacksamma uppges endast av en mindre grupp av de tillfrågade. I stället är det ointresse för kommunal- och partipolitik samt dålig självtilltro som är de främsta skälen.
Kvinnor och män
I de flesta avseenden är skillnaden mellan kvinnors och mäns skäl att inte vilja åta sig kommunala förtroendeuppdrag liten. Hos båda grupperna dominerar de politiska skälen. På två områden skiljer sig emellertid könen markant åt. För det första uppger en betydligt
Bilagor SOU 2001:48
46
större andel kvinnor än män att de inte är tillräckligt kunniga för att inneha ett förtroendeuppdrag; 46 procent av de negativa eller tveksamma kvinnorna uppger detta skäl mot 32 procent av de negativa eller tveksamma männen. Kvinnor tvivlar följaktligen i större utsträckning än män på den egna förmågan att klara av kommunala förtroendeuppdrag. Detta fenomen, att kvinnor har sämre politiskt självförtroende än män, har tidigare konstaterats i annan forskning (Petersson m.fl. 1998). Däremot har det inte visat sig finnas någon skillnad mellan könen när det gäller tilltron till det politiska systemet, det vill säga tilltron till medborgarnas generella förmåga att kunna påverka politiska och administrativa beslut. Detta kommer också till uttryck i denna undersökning genom att andelen som uppger att förtroendeuppdrag är meningslösa vare sig är större eller mindre bland kvinnor än bland män (7 respektive 7 procent). I stället är det alltså främst bedömningen av den egna förmågan och kompetensen som är lägre hos kvinnor än hos män.
För det andra är det vanligare att män uppger att de inte skulle tacka ja till kommunala förtroendeuppdrag på grund av sitt arbete; andelen negativa eller tveksamma män som uppger detta skäl är dubbelt så stor som andelen negativa eller tveksamma kvinnor (19 mot 8 procent). Skillnaden kan inte förklaras av det faktum att fler män än kvinnor jobbar heltid. Avgränsas jämförelsen till att endast gälla heltidsarbetande män och heltidsarbetande kvinnor ökar andelen som markerar det egna arbetet som skäl, men skillnaden mellan könen kvarstår (22 respektive 14 procent). Inte heller förhållandet att fler kvinnor än män är anställda i offentlig sektor har någon större betydelse. Visserligen finns ingen nämnvärd skillnad mellan kommunalt anställda män och kvinnor, men bland anställda i övriga sektorer – landsting, stat, privat och organisation – kvarstår skillnaden mellan könen. Vad som möjligen skulle kunna förklara att män oftare än kvinnor uppger att de kan inte åta sig förtroendeuppdrag på grund av sitt arbete skulle kunna vara att män oftare har högre position på arbetsmarknaden. Detta skulle i sin tur kunna innebära större svårigheter att kombinera arbete och förtroendeuppdrag. Någon möjlighet att här undersöka detta finns dock inte.
Bland de personer som är negativa eller tveksamma till förtroendeuppdrag och som har hemmavarande barn mellan 0 och 6 år samt mellan 7 och 13 år uppges oftare familjeskäl som skäl för att inte åta sig kommunala förtroendeuppdrag. Tidigare när det gällde attityd till olika uppdrag framkom ett tydligt mönster; kvinnliga
Bilagor
47
småbarnsföräldrar var betydligt mindre positiva till kommunala förtroendeuppdrag än manliga småbarnsföräldrar. När barnen har kommit upp i skolåldern försvann dock skillnaden mellan könen. Bland dem som är negativa eller tveksamma till kommunala förtroendeuppdrag finns det dock ingen skillnad mellan hur ofta kvinnliga och manliga småbarnsföräldrar anför familjeskäl. Negativa eller tveksamma män i hushåll vars yngsta hemmavarande barn är mellan 0 och 6 år uppger lika ofta som negativa eller tveksamma kvinnor i samma slags hushåll att de inte kan åta sig kommunala förtroendeuppdrag på grund av familjeskäl. Bland de personer som bor i hushåll vars yngsta hemmavarande barn är mellan 7 och 13 år är det däremot något vanligare att kvinnor uppger familjeskäl än män (20 respektive 12 procent).
Ålder
Ålder visar sig ha stor betydelse för vilka skäl som anförs för att inte åta sig kommunala förtroendeuppdrag. Bland yngre personer (18–29 år) dominerar de politiska skälen. Hela 78 procent av de yngre som är negativa eller tveksamma till att åta sig kommunala förtroendeuppdrag uppger ointresse för kommunalpolitik som skäl. I takt med stigande ålder sjunker andelen som uppger ointresse för kommunalpolitik. Resultatet ligger i linje med vad som konstaterats i tidigare forskning (Nielsen 1998, jfr Johansson, Nilsson & Strömberg 2001). Enligt denna är intresset för kommunalpolitik betydligt lägre hos yngre än hos äldre, medan intresset för nationell politik ungefär är lika stort i båda grupperna. I takt med stigande ålder ökar intresset för kommunalpolitik och bland de äldsta är intresset för kommunalpolitik och nationell politik lika stort.
Även ointresse för partipolitik uppges i betydligt större utsträckning av yngre än av övriga. Bland dem under 30 år uppger 57 procent detta skäl. Med stigande ålder minskar andelen successivt och bland dem över 66 år är det endast 21 procent som uppger ointresse för partipolitik som ett skäl för att inte åta sig kommunala förtroendeuppdrag.
Trots att ointresse för partipolitik är ett betydligt vanligare skäl bland yngre tycks dock oviljan att binda sig för ett parti inte vara mer utbredd bland personer under 30 år än i övriga åldersgrupper; bortsett från de äldsta (67–74 år) i undersökningen, vilka i mindre
Bilagor SOU 2001:48
48
utsträckning uppger ovilja att binda sig för ett parti, är andelen som anför detta skäl ungefär lika stor i alla åldersgrupper.
Det tredje vanligaste skälet till att yngre inte vill åta sig kommunala förtroendeuppdrag är att de inte anser sig vara tillräckligt kunniga. Även här är skillnaden stor mellan olika åldersgrupper. Av personer under 30 år uppger 50 procent att de inte känner sig tillräckligt kunniga. Bland personer mellan 30 och 66 år anser drygt en tredjedel att de inte är tillräckligt kunniga och bland dem över 66 år andelen 21 procent.
Först på fjärde plats kommer det vanligaste personliga skälet bland yngre för att inte vilja åta sig kommunala förtroendeuppdrag. Av de tillfrågade mellan 18 och 30 år uppger 22 procent att man inte hinner på grund av andra fritidsintressen. Bland övriga är motsvarande andel betydligt lägre.
Att vara för ung för kommunala förtroendeuppdrag är det näst vanligaste privata skälet bland personer under 30 år, men andelen som uppger detta är endast 12 procent. Bland personer mellan 18 och 25 år anser dock var femte person att han eller hon är för ung för att inneha kommunala förtroendeuppdrag.
Värt att notera när det gäller yngre är att bara 2 procent anför skälet att förtroendeuppdrag är meningslösa eftersom man ändå inte får något verkligt inflytande – bland personer mellan 18 och 25 år är denna andel endast 1 procent. Med undantag för de allra äldsta ökar andelen som uppger att förtroendeuppdrag är meningslösa successivt med stigande ålder, och bland personer mellan 55 och 66 år uppger 10 procent, det vill säga fem gånger fler än bland yngre, att förtroendeuppdrag är meningslösa. Yngre som är negativa eller tveksamma till förtroendeuppdrag har alltså inte jämfört med medelålders och äldre en mer negativ syn på vad man kan påverka i egenskap av förtroendevald. Anledningen till att inte vilja åta sig kommunala förtroendeuppdrag handlar snarare om ointresse för partiernas och kommunernas verksamhet.
Utmärkande för personer i framför allt yngre medelåldern är att de personliga skälen jobb och familj har större betydelse. Förvisso dominerar de politiska skälen även i denna åldersgrupp, men i jämförelse med yngre och även äldre är det på dessa områden som medelålders utmärker sig. Det egna arbetet som skäl för att inte vilja åta sig kommunala förtroendeuppdrag uppges i störst utsträckning av personer mellan 30 och 44 år (19 procent) samt i viss mån även av personer mellan 45 och 54 år (16 procent). Famil-
Bilagor
49
jeskäl anförs framför allt av personer mellan 30 och 44 år (17 procent).
Som framgått ovan är äldre över 66 år den åldersgrupp som är minst positiv till att åta sig kommunala förtroendeuppdrag. De skäl som äldre uppger för att inte åta sig förtroendeuppdrag skiljer sig också påtagligt från övriga åldersgrupper. Ointresse för kommunal- och partipolitik och att man inte känner sig tillräckligt kunnig har betydligt mindre betydelse bland äldre än bland övriga. Det mest åberopade skälet bland äldre är att man känner sig för gammal; 68 procent av de äldre uppger att de inte skulle tacka ja på grund av detta skäl. Hög ålder tycks i sig med andra ord vara hämmande för benägenheten att påbörja ett kommunalt förtroendeuppdrag.
Personer med och utan utländsk bakgrund
Det finns väsentliga skillnader mellan personer med och utan utländsk bakgrund. Utrikes födda uppger i betydligt mindre utsträckning att de inte är tillräckligt intresserade av kommunalpolitik och partipolitik som skäl för att inte åta sig kommunala förtroendeuppdrag. Bland utrikes födda uppger 44 procent ointresse för kommunalpolitik, vilket kan jämföras med 60 procent bland inrikes födda. Motsvarande siffror när det gäller ointresse för partipolitik är 30 respektive 43 procent. I synnerhet det förra förhållandet, ointresse för kommunalpolitik, förvånar något. I tidigare forskning har invandrade visat sig vara mindre intresserade än infödda av kommunalpolitik, men samtidigt lika intresserade av nationell politik och mer intresserade av utrikespolitik (Nielsen 1998). Denna undersökning visar emellertid att utrikes födda inte i större utsträckning än inrikes födda anger ett sådant ointresse som skäl för att inte åta sig kommunala förtroendeuppdrag.
Ekonomiska skäl uppges i större utsträckning av utrikes födda – 7 procent jämfört med 1 procent – medan andra fritidsintressen uppges av något fler inrikes födda – 17 jämfört med 8 procent. Ett av de på förhand angivna skälen – ”Jag är intresserad av ett uppdrag men kan inte på grund av dåliga kunskaper i det svenska språket” – riktar sig speciellt till personer med utländsk bakgrund. Det intressanta här är således inte om det finns någon skillnad mellan utrikes och inrikes födda utan hur många av de utrikes födda som är intresserade av kommunala förtroendeuppdrag men som inte anser sig kunna åta sig ett sådant på grund av för dåliga
Bilagor SOU 2001:48
50
svenskkunskaper. Av de personer med utländsk bakgrund som ingår i undersökningen anför 13 procent detta skäl. Det finns här ingen möjlighet att undersöka hur länge dessa personer har varit bosatta i Sverige. Siffran måste ändå betraktas som hög. Om cirka var tionde utrikes född person på grund av sina språkkunskaper inte anser sig kunna vara med och delta som kommunalt förtroendevald är det en stor grupp i befolkningen som i praktiken stängs ute från kommunala förtroendeuppdrag.
Förändring över tid
Vi har ovan konstaterat att andelen positiva till kommunala förtroendeuppdrag i stort sett legat still mellan åren 1979 och 2000. Andelen negativa eller tveksamma till kommunala förtroendeuppdrag har följaktligen inte heller förändrats. En öppen fråga är dock om skälen till att inte vilja åta sig kommunala förtroendeuppdrag har förändrats under de senaste tjugo åren. Samhället har under denna period genomgått stora förändringar. Till exempel har arbetslösheten ökat markant under 1990-talet. Synen på politik och det politiska systemet har också förändrats. Valdeltagandet i 1998 års val var det lägsta sedan 1950-talet (Bennulf & Hedberg 1999) och medborgarnas förtroende för politiska institutioner är markant lägre i dag än i mitten på 1980-talet (Holmberg & Weibull 2000).
Av de 16 på förhand angivna skälen till varför man inte vill åta sig kommunala förtroendeuppdrag som fanns med i Kommundemokratikommitténs undersökning fanns 10 med i kommunaldemokratiska forskningsgruppens undersökning från 1979 (Wallin, Bäck & Tabor 1981) och i Förtroendeuppdragsutredningens undersökning från årsskiftet 1988/89 (SOU 1989:108). Det finns således möjlighet att se om skälen för att inte åta sig kommunala förtroendeuppdrag är desamma i dag som för tio och för tjugo år sedan, eller om det finns skäl vars betydelse har minskat alternativt ökat.
Första intrycket av figur 10 är att förändringarna på de flesta områden har varit relativt måttliga. Andelen som uppger ekonomi och föreningsengagemang som skäl för att inte åta sig kommunala förtroendeuppdrag har gått upp respektive ner något, men förändringarna är ytterst små och inte statistiskt säkra. Inte heller har uppfattningen att förtroendeuppdrag är otacksamma på grund av
Bilagor
51
Figur 10. Skäl att inte åta sig förtroendeuppdrag 1979, 1988/89 och 2000
Källa: Kommundemokratikommittén.
att man bara får kritik ökat nämnvärt. Trots att klimatet för politiker har blivit hårdare under 1990-talet – bland annat har media blivit hårdare i sin bevakning av politiker och medborgarnas förtroende för politiker har blivit lägre – ökar inte andelen som åberopar detta som skäl för att inte åta sig kommunal förtroendeuppdrag.
Däremot finns det en svag tendens att fler uppfattar förtroendeuppdrag som meningslösa på grund av att man ändå inte får något inflytande. Denna grupp har mer än fördubblats sedan 1979. Det går här inte avgöra om detta ska tolkas som kritik mot politikens inre arbetsformer eller mot (den kommunala) politikens förmåga att påverka samhällsutvecklingen. Fortfarande är dock andelen på en förhållandevis låg nivå (7 procent) men om den fortsätter att stiga finns det skäl till oro.
21
9
14
8
3
4 4
18
10
11 8 5
6
2
17 15 13
8
7 6
2 2
43
49
0
40
49
1
39
58
Ointresse kommunalpolitik Ej tillräckligt kunnig
För gammal
Vill inte binda sig för
ett parti
Kan ej pga. arbete
Kan ej pga. familjeskäl
Förtroendeuppdrag är
meningslösa
Förtroendeuppdrag är
otacksamma
Kan ej pga.
föreningsengagemang
Kan ej pga. ekonomiska skäl
1979 1988/89 2000
Bilagor SOU 2001:48
52
Andelen som anför familjeskäl för att inte åta sig kommunala förtroendeuppdrag ligger helt still. Andelen som anför sitt arbete som skäl har en något oregelbunden utveckling över tid. Detta i kombination med att skiftningarna är små gör att man knappast kan tala om att någon förändring har ägt rum. Med tanke på utvecklingen på arbetsmarknaden mot att allt fler arbetar övertid (Aronsson & Göransson 1997) är detta möjligen något förvånande. Det faktum att andelen övertidsarbetande i befolkningen går upp tycks alltså inte leda till att fler uppger det egna arbetet som skäl för att inte åta sig kommunala förtroendeuppdrag.
Som framgått ovan är i 2000 års undersökning ointresse för partipolitik det näst mest angivna skälet till att inte åta sig kommunala förtroendeuppdrag. Detta skäl fanns inte med i 1979 och 1988/89 års undersökningar. Om partiernas kris under 1990-talet, bland annat i form av sjunkande medlemsantal och lägre partiidentifikation (Petersson m.fl. 2000, Holmberg 2000), har påverkat skälen för att inte åta sig kommunala förtroendeuppdrag fångas i stället upp av oviljan att binda sig för ett visst parti. Vid både 1979 och 1988/89 års undersökningar var andelen som uppgav detta skäl runt 10 procent. Under 1990-talet har denna andel ökat till 15 procent. Fortfarande är de som inte skulle tacka ja till kommunala förtroendeuppdrag på grund av ovilja att binda sig vid ett visst parti inte alarmerande många, men gruppen har ändå ökat med 50 procent under det senaste årtiondet.
Andelen som anser att de är för gamla respektive inte tillräckligt kunniga har minskat sedan 1979. Framför allt gäller detta minskningen av andelen som inte anser sig tillräckigt kunniga, vilket för tjugo år sedan var det totalt sett mest angivna skälet. I båda fallen ägde emellertid minskningarna rum under 1980-talet. Mellan åren 1988/89 och 2000 har ingen nämnvärd förändring ägt rum.
Den mest påtagliga förändringen mellan åren 1979 och 2000 gäller otillräckligt intresse för kommunalpolitik. Under de senaste tjugo åren har andelen som inte tackar ja till kommunala förtroendeuppdrag på grund av detta skäl ökat markant. Ökningen har skett trendmässigt, från 43 procent 1979, över 49 procent vid årsskiftet 1988/89 till 58 procent 2000. Av dem som är negativa eller tveksamma är det i dag således 15 procentenheter fler än för tjugo år sedan som uppger otillräckligt intresse för kommunalpolitik. Detta motsvarar en ökning på 35 procent. Andra undersökningar visar att intresset för kommunalpolitik under de senaste decennierna har gått ner något, men att intresset för politik i allmänhet är
Bilagor
53
tämligen konstant (Johansson, Nilsson & Strömberg 2001). Vad Kommundemokratikommitténs undersökning visar är att andelen som kan tänka sig kommunala förtroendeuppdrag har varit konstant de senaste decennierna, men bland dem som är negativa eller tveksamma till ett sådant uppdrag anför allt fler ointresse för kommunalpolitik. Resultatet tyder på en segregering; bland dem som är negativa eller tveksamma till kommunala förtroendeuppdrag är det en allt större grupp som inte tycks bry sig om den kommunala politiken.
2.6 Sammanfattning – uppdragsattityder
Mellan åren 1995 och 1999 minskade antalet förtroendeuppdrag med 4 000. Antalet förtroendevalda minskade under samma period med 6 000 personer. Enligt partierna själva blir det också allt svårare att hitta kandidater till kommunala förtroendeuppdrag.
Trots denna utveckling visar Kommundemokratikommitténs undersökning av medborgarnas uppdragsattityder att andelen i befolkningen som är positiva till att åta sig kommunala förtroendeuppdrag inte lägre år 2000 än för tio eller tjugo år sedan. Totalt uppger 16 procent att de antingen har ett eller flera kommunala förtroendeuppdrag eller att de skulle kunna tänka sig att tacka ja till ett sådant om de blev tillfrågade. Attityden till landstingskommunala förtroendeuppdrag är något mindre positiv än attityden till kommunala förtroendeuppdrag, medan attityden till brukaruppdrag och till att delta i en medborgarpanel är betydligt mer positiv.
Med undantag av brukaruppdrag är män mer positiva till att åta sig olika uppdrag än kvinnor. Vid kontroll för barn i hushållet blir dock bilden delvis en annan. Medan kvinnliga småbarnsföräldrar tillhör de minst positiva är manliga småbarnsföräldrar de mest positiva. Så fort barnen har nått skolålder jämnas dock skillnaden mellan könen ut. Vidare framstår varken yngre personer eller utrikes födda som mindre positiva till att åta sig uppdrag än personer i andra åldersgrupper respektive inrikes födda. Båda dessa grupper är dock starkt underrepresenterade i de kommunala politiska församlingarna. Resultatet visar alltså att yngres och utrikes föddas underrepresentation inte kan förklaras av att de i mindre utsträckning än övriga grupper är positiva till att åta sig kommunala förtroendeuppdrag. Orsakerna torde snarare ha med rekryteringen till de politiska partierna och till kommunala förtroendeuppdrag
Bilagor SOU 2001:48
54
att göra. Skillnaden mellan olika utbildningsgrupper är liten när det gäller attityd till kommunala och landstingskommunala förtroendeuppdrag, men större när det gäller brukaruppdrag.
Partimedlemskap har stor betydelse för attityd till samtliga uppdrag. I synnerhet gäller detta attityd till kommunala förtroendeuppdrag. Undersökningen visar också att ett uppluckrat krav på partimedlemskap för att erhålla kommunala förtroendeuppdrag skulle locka delvis nya grupper att åta sig ett sådant. I synnerhet gäller detta bland yngre och personer med utländsk bakgrund.
De medborgare som är negativa eller tveksamma till att åta sig kommunala förtroendeuppdrag är det framför allt av politiska skäl. Privata skäl uppges i betydligt mindre utsträckning. Det dominerande skälet är ointresse för kommunalpolitik. Efter detta följer ointresse för partipolitik och att man inte anser sig tillräckligt kunnig. Det vanligaste privata skälet till att inte vilja åta sig kommunala förtroendeuppdrag är att man känner sig för gammal. Kvinnor uppger oftare att de inte är tilläckligt kunniga medan män oftare uppger att de inte kan på grund av sitt arbete. Yngre kännetecknas av att de anför politiska skäl i större utsträckning än övriga grupper. Även hos medelålders dominerar de politiska skälen, men i större utsträckning än hos övriga åldersgrupper anförs här också familj och arbete. Det vanligaste skälet till att vara negativ eller tveksam bland äldre är att man känner sig för gammal. I gruppen utrikes födda är det 13 procent som uppger att de är intresserade av kommunala förtroendeuppdrag men att de inte kan på grund av dåliga kunskaper i det svenska språket.
Förändringar under de senaste tjugo åren av anförda skäl för att inte åta sig kommunala förtroendeuppdrag visar sig i de flesta avseenden vara små. Bland annat har andelen som inte tackar ja till kommunala förtroendeuppdrag på grund av sitt arbete inte ändrats nämnvärt. Två förändringar är dock värda att notera. Andelen som anför ovilja att binda sig för ett visst parti har ökat med 50 procent under 1990-talet. Alltjämt är detta inget utbrett motiv – totalt uppger 15 procent detta skäl – men i kombination med partiernas problem under samma period finns det anledning att känna viss oro över utvecklingen. Den andra förändringen gäller ökningen av ointresse för kommunalpolitik. Trenden sedan 1979 års undersökning är entydig; andelen som uppger detta skäl ökar. Även om andelen positiva till kommunala förtroendeuppdrag i befolkning har legat på en stabil nivå de senaste tjugo åren uttrycker med andra ord en allt större grupp av de negativa eller tveksamma ett
Bilagor
55
slags likgiltighet för den kommunala politiken. Frågan är om vi går mot en segregering där de som är passiva bryr sig allt mindre om vad som händer på den kommunalpolitiska arenan.
3 Rekrytering av förtroendevalda
Av undersökningen av medborgarnas attityder till att åta sig förtroendeuppdrag framkom en delvis positiv bild. Förhållandevis många, 16 procent, visar sig vara positiva till att åta sig kommunala förtroendeuppdrag. Denna andel är inte heller mindre i dag än för tjugo år sedan. I ljuset av detta är det svårt att förstå att partierna upplever allt större svårigheter med att hitta kandidater till kommunala förtroendeuppdrag; att sådana ändå föreligger är emellertid väl dokumenterat (Gidlund & Möller 1999).
Ambitionen i detta avsnitt är att förklara denna dissonans. Frågan som ska besvaras är hur problemen med rekryteringen av kommunalt förtroendevalda går ihop med att drygt var sjätte person i befolkningen uppger att de antingen har eller skulle kunna tänka sig att tacka ja till kommunala förtroendeuppdrag. Förklaringen kommer att sökas i den rekryteringsprocess som leder fram till ett förtroendeuppdrag. Efter detta jämförs vägen till fullmäktige för olika grupper i befolkningen. Frågan här är hur olika gruppers representativitet ser ut i rekryteringsprocessens tre sista led – nominering, placering på valbar plats och vald – när det gäller valen till kommun- och landstingsfullmäktige. Utvecklingen under hela 1990-talet studeras. Undersökningen kommer inte bara att visa vilka grupper som är underrepresenterade i kommunfullmäktige utan också var på vägen till fullmäktige som underrepresentationen grundas.
3.1 Hur ska vägen till förtroendeuppdrag studeras?
I praktiken finns två angreppssätt för att undersöka vägen till kommunala förtroendeuppdrag. Det ena går ut på att studera nya kommunalt förtroendevalda. Detta angreppssätt har nyligen använts i en studie av statsvetaren David Karlsson (2001) och i en annan studie av etnologen Jan Fredriksson (2001). Med kvantitativ respektive kvalitativ metod undersöker Karlsson respektive Fredriksson nya förtroendevalda i ett antal kommuner. Genom att ställa en mängd frågor till de förtroendevalda om hur det gick till
Bilagor SOU 2001:48
56
när de blev förtroendevalda kan en bild skapas av vägen till kommunala förtroendeuppdrag. Syftet med sådana studier blir att besvara frågan varför man blir förtroendevald samt hur det går till. Fördelen med ett sådant angreppssätt är att det ger en bred och nyanserad bild av de nya förtroendevalda. Vägen till ett förtroendeuppdrag är ett komplext samspel av flera faktorer och genom att studera nya förtroendevalda ökar möjligheten att fånga in dessa i undersökningen.
Nackdelen är dock att resultaten inte kan kontrasteras mot de medborgare som inte är förtroendevalda eftersom urvalet endast inkluderar förtroendevalda. Det blir således svårt att veta vilka faktorer som påverkar att vissa blir förtroendevalda och andra inte.
Det andra angreppssättet, vilket används i denna studie, går ut på att studera medborgarna. Urvalet i en sådan studie kommer till överväldigande del att bestå av personer som inte innehar något förtroendeuppdrag. Fokus kommer att ligga på dessa snarare än på de få förtroendevalda som finns med i urvalet och syftet blir att besvara frågan varför man inte blir förtroendevald. Fördelen med angreppssättet är att det är möjligt att få fram var personer försvinner längs den väg som leder fram till ett förtroendeuppdrag. Den självklara nackdelen är att kunskapen om dem som når ända fram, det vill säga de förtroendevalda, blir rudimentär.
3.2 Rekryteringsprocessens olika steg
En förklaring till dissonansen mellan partiernas svårigheter att rekrytera till kommunala förtroendeuppdrag och den förhållandevis stora andelen medborgare som är positiva till sådana uppdrag kan vara att det finns en överskattning i svaren. Somliga av dem som i undersökningen har svarat att de är positiva till att åta sig kommunala förtroendeuppdrag kan tänkas göra det för att vara politiskt korrekta. Det finns en norm i samhället som innebär att man inte bör tacka nej på en sådan fråga, varför man väljer att svara ja i undersökningen. Det behöver sedan inte innebära att samma person faktiskt skulle tacka ja om han eller hon blev tillfrågad på riktigt. Andra personer i undersökningen kan svara ogenomtänkt eller utan tillräcklig kunskap. Deras bild av kommunala förtroendeuppdrag överensstämmer då inte med vad det faktiskt innebär att vara förtroendevald, och om de fick kunskap om det skulle de möjligen ändra uppdragsattityd. Om hänsyn tas till att vissa svarar politiskt korrekt och andra svarar ogenomtänkt
Bilagor
57
eller utan tillräcklig kunskap, blir andelen som faktiskt kan tänka sig ett kommunalt förtroendeuppdrag förmodligen betydligt lägre än 16 procent.
Denna typ av överskattningar förelåg emellertid även i de undersökningar som genomfördes för tio respektive tjugo år sedan och enligt vilka andelen positiva medborgare till kommunala förtroendeuppdrag var ungefär lika stor då som nu. Överskattning i svaren kan således inte förklara varför partierna har fått svårare att rekrytera kandidater till kommunala förtroendeuppdrag.
En annan förklaring till dissonansen mellan partiernas rekryteringssvårigheter och befolkningens uppdragsattityd kan ligga i själva rekryteringsprocessen; att ställa sig positiv till kommunala förtroendeuppdrag räcker inte för att bli förtroendevald. Vägen till ett förtroendeuppdrag är en process som består av flera steg och under denna process minskar antalet som är aktuella för kommunala förtroendeuppdrag successivt.
Detta leder oss in på rekryteringsprocessens olika steg. I ett partibaserat system som det svenska går vägen till förtroendeuppdrag via fem steg (Bäck 2000b). Det första steget är att vara valbar. I de kommunala valen är så gott som samtliga personer över 18 år valbara i den kommun respektive det landsting där de är folkbokförda i.5 Det andra steget är att vara positiv till att åta sig ett förtroendeuppdrag. Eftersom en stor majoritet av befolkningen är negativa eller tveksamma till att åta sig kommunala förtroendeuppdrag försvinner många i detta steg i rekryteringsprocessen. Det tredje steget är att vara medlem i ett politiskt parti som ställer upp i valet alternativt, om det gäller förtroendeuppdrag i nämnder och styrelser, som har fått plats i fullmäktige. Eftersom nomineringsarbetet sker i partierna är partimedlemskap i praktiken ett krav för att över huvud taget komma ifråga för ett förtroendeuppdrag. Att vara uppdragsvillig och partimedlem räcker emellertid inte. Nästa steg är att faktiskt också bli tillfrågad av partiet om man vill ha ett förtroendeuppdrag, varpå partiet nominerar vederbörande till att antingen stå med på valsedeln i kommunalvalet eller till ett uppdrag i en kommunal nämnd eller styrelse. Femte och sista steget innebär att bli vald. I kommunalvalet är det väljarna som på
5 Enda undantaget från denna regel är personer som invandrat från ett land utanför Norden eller EU och som inte har varit folkbokförda i Sverige i minst tre år. Kommittén om Medborgarskapskrav har dock föreslagit i sitt betänkande att denna treårsregel slopas (SOU 2000:106).
Bilagor SOU 2001:48
58
valdagen avgör vilka som blir invalda medan ledamöter och ersättare i nämnder och styrelser utses av fullmäktige.
De fem stegen för att bli förtroendevald är alltså sammanfattningsvis följande:
1. Valbar
2. Uppdragsvillig
3. Partimedlem
4. Nominerad
5. Vald
En person som vill bli förtroendevald måste passera alla fem stegen i rekryteringsprocessen innan han eller hon får sitt uppdrag. Statsvetaren Henry Bäck har liknat denna process vid ett ”läckande rör” (2000b). I början är röret fullt (samtliga valbara). Varje steg i rekryteringsprocessen utgör en läcka i röret och för varje läcka töms röret successivt, det vill säga utbudet av aspiranter till kommunala förtroendeuppdrag minskar. Ut ur röret sipprar slutligen en liten rännil som symboliserar de förtroendevalda.
Genom att rekonstruera rekryteringsprocessens fem steg, från valbar till vald, kan också frågan som ställdes inledningsvis i detta avsnitt besvaras: Hur går partiernas problem med rekryteringen till kommunala förtroendeuppdrag ihop med att 16 procent av befolkningen är positiv till att åta sig sådana uppdrag?
3.3 Från valbar till vald
Vägen till förtroendeuppdrag bland 10 000 kommuninvånare
I figur 11 redovisas rekryteringsprocessens fem steg. Utgångspunkten är en population på 10 000 valbara kommuninvånare. Enligt Kommundemokratikommitténs undersökning av medborgarnas uppdragsattityder är 16 procent, eller runt 1 600, positiva till att åta sig kommunala förtroendeuppdrag. Den stora majoriteten, 84 procent, försvinner följaktligen redan i rekryteringsprocessens andra steg på grund av att de är negativa eller tveksamma. Fortfarande återstår dock så många i rekryterings-
Bilagor
59
Figur 11. Rekryteringsläckage
Källa: Kommundemokratikommittén.
processen att varje kommunalt förtroendeuppdrag skulle kunna tillsättas flera gånger om med uppdragsvilliga medborgare.
För att i praktiken vara aktuell för kommunala förtroendeuppdrag fordras vidare medlemskap i ett politiskt parti. Den överväldigande andelen uppdragsvilliga visar sig emellertid sakna medlemsskap i ett parti. I det tredje steget i rekryteringsprocessen försvinner därför 82 procent, eller drygt 1 300, av de runt 1 600 som ställer sig positiva till att åta sig kommunala förtroendeuppdrag.
8 398 ovilliga
1 307 ej partimedlemmar
166 ej tillfrågade
105 valda
24 ej valda
10 000 valbara invånare
1 602 villiga
295 partimedlemmar
129 tillfrågade
Bilagor SOU 2001:48
60
Av ursprungligen 1 600 uppdragsvilliga medborgare kvarstår knappt 300.
Rekryteringsprocessens fjärde och näst sista steg är att bli nominerad eller tillfrågad av partiet om intresse för att åta sig ett kommunalt förtroendeuppdrag. Något fler än hälften, 56 procent, av de knappt 300 uppdragsvilliga partimedlemmar som alltjämt finns kvar i rekryteringsprocessen uppger dock att de under de senaste tre åren (1997–2000) inte har blivit tillfrågade om de är intresserade av uppdrag som ledamot eller ersättare i kommunfullmäktige eller någon kommunal nämnd.
Kvar av populationen på 10 000 valbara kommuninvånare finns därmed inför det sista steget, att bli vald, cirka 130 personer. Av dessa visar sig flertalet, över 80 procent, vara innehavare av ett eller flera kommunala förtroendeuppdrag. Läckaget i detta skede av rekryteringsprocessen är alltså tämligen litet. Andelen som slås ut i valet till kommunfullmäktige är förvisso större än den andel som här slås ut (jfr nedan). Flertalet av dem som står med på valsedeln men som inte blir invalda i kommunfullmäktige erhåller förmodligen ändå förtroendeuppdrag i en kommunal nämnd eller styrelse.
Partimedlemskapets betydelse över tid
Hur ska då partiernas allt större rekryteringsproblem förstås? Som tidigare konstaterats har andelen i befolkningen som är positiva till kommunala förtroendeuppdrag i stort sett legat still sedan slutet av 1970-talet. Förklaringen får i stället sökas någon annanstans än i medborgarnas attityd till kommunala förtroendeuppdrag.
Den främsta orsaken till de tilltagande rekryteringsproblemen visar sig finnas i rekryteringsprocessens nästa steg. Av dem som i dag är uppdragsvilliga uppger endast 18 procent att de också är medlemmar i ett politiskt parti. Detta läckage har ökat markant de senaste åren. I kommunaldemokratiska forskningsgruppens undersökning från 1979 var drygt en tredjedel av de uppdragsvilliga medborgarna också medlemmar i ett politiskt parti. I Förtroendeuppdragsutredningens undersökning tio år senare hade andelen partimedlemmar sjunkit. Fortfarande var dock cirka en fjärdedel av dem som skulle kunna tänka sig att tacka ja till kommunala förtroendeuppdrag också medlemmar i ett politiskt parti. Denna siffra stod sig vid en liknande undersökning i början av 1990-talet (Bäck 2000b).
Bilagor
61
Därefter har partiernas medlemssiffror rasat (Petersson m.fl. 2000); under 1990-talet tappade partierna mer än en tredjedel av sina medlemmar. Som framgått ovan har parallellt med denna utveckling andelen uppdragsvilliga som också är partimedlemmar i det närmaste halverats mellan åren 1979 och 2000. De tilltagande svårigheterna att rekrytera kandidater till kommunala förtroendeuppdrag är en naturlig följd av denna minskning.
Passiva partimedlemmar i rekryteringsprocessen
Samtidigt visar Kommundemokratikommitténs undersökning att en majoritet av de partimedlemmar som är positiva till att åta sig kommunala förtroendeuppdrag under de senaste tre åren inte har blivit tillfrågade om de vill åta sig ett sådant uppdrag. Den överväldigande delen av dessa är passiva partimedlemmar som varken har något uppdrag i partiet eller har varit på något partimöte de senaste tolv månaderna.
Svårigheterna att rekrytera kandidater till kommunala förtroendeuppdrag kan givetvis variera stort mellan olika kommuner. I vissa kommuner kan det finnas ett överutbud på kandidater till förtroendeuppdragen, medan det i andra råder stor brist. Resultatet ovan väcker ändå frågan om de partiorganisationer som uppger att de har rekryteringssvårigheter verkligen har inventerat de egna medlemslagren fullt ut. Det kan i detta sammanhang vara värt att lyfta fram skillnaden mellan villighet och motivation (jfr Aars 1997). Att vara villig att åta sig ett kommunalt förtroendeuppdrag behöver inte nödvändigtvis innebära att ha en stark längtan efter att få inneha ett sådant uppdrag, men i den mån man blir tillfrågad ställer man upp. En motiverad person däremot önskar något och strävar aktivt för att uppnå det. En partimedlem som känner sig motiverad för ett kommunalt förtroendeuppdrag kan följaktligen tänkas agera av egen kraft i syfte att bli vald till. En partimedlem som inte är motiverad, men ändå är villig att åta sig ett kommunalt förtroendeuppdrag, kan emellertid inte förväntas att agera på detta sätt. För att han eller hon ska bli förtroendevald krävs att någon annan erbjuder personen i fråga ett uppdrag.
Som framgått ovan är den överväldigande delen av de uppdragsvilliga partimedlemmar som inte har blivit tillfrågade om de skulle vilja åta sig ett kommunalt förtroendeuppdrag passiva partimedlemmar som varken har något uppdrag i partiet eller har varit på
Bilagor SOU 2001:48
62
något partimöte de senaste tolv månaderna. I stor utsträckning kan det här tänkas röra sig om partimedlemmar som inte själva aktivt söker ett förtroendeuppdrag.
Uppdragsvilliga medborgares attityd till partimedlemskap
En annan grupp som är värd att studera ytterligare är de uppdragsvilliga medborgare som inte är medlemmar i ett politiskt parti. Som figur 11 visade ingår den stora majoriteten av dem som kan tänka sig ett kommunalt förtroendeuppdrag i denna kategori. Givet det rådande, partibaserade systemet är dessa i praktiken uteslutna från kommunala förtroendeuppdrag, och enda sättet för dem att komma ifråga för ett uppdrag är att gå med i ett politiskt parti.
Intressant ur rekryteringssynpunkt blir då att veta vad personer som är positiva till att åta sig kommunala förtroendeuppdrag, men som inte är medlemmar i ett politiskt parti, har för attityd till partimedlemskap. I Kommundemokratikommitténs undersökning fick den som inte redan var medlem i ett politiskt parti följdfrågan om han eller hon skulle kunna tänka sig att bli medlem. Av dem som var positiva till att åta sig kommunala förtroendeuppdrag svarade så många som cirka 80 procent ”ja, absolut” eller ”ja, kanske” på denna fråga. Antar vi att alla dessa faktiskt också gick med i ett politiskt parti skulle antalet uppdragsvilliga partimedlemmar öka från knappt 300 till en bra bit över 1 350 personer, vilket motsvarar en ökning på 450 procent! Ett sådant scenario är emellertid föga trovärdigt. Mer realistiskt torde i stället vara att avgränsa gruppen till dem som uppger att de absolut skulle kunna tänka sig att gå med i ett parti. Bland de uppdragsvilliga medborgare som inte redan är medlemmar i ett parti visar sig denna andel vara drygt 20 procent. Om dessa personer gick med i ett politiskt parti skulle det i en population på 10 000 valbara invånare motsvara ett tillskott till partierna på över 280 uppdragsvilliga medlemmar, vilket nästan skulle innebära en fördubbling av dagens knappt 300 uppdragsvilliga partimedlemmar.
Betydelsen av att bli tillfrågad
Att dissonansen mellan partiernas rekryteringssvårigheter och medborgarnas uppdragsattityd ökar kan alltså förklaras av att den
Bilagor
63
överväldigande delen av de uppdragsvilliga medborgarna inte är medlemmar i något politiskt parti. Kravet på partimedlemskap minskar utbudet av aspiranter till kommunala förtroendeuppdrag med över 80 procent. Vidare har andelen uppdragsvilliga som också är medlemmar i ett politiskt parti nästan halverats sedan slutet av 1970-talet. Det effektiva utbudet av kandidater till kommunala förtroendeuppdrag har således minskat kraftigt över tid, vilket kan förklara varför många partiorganisationer uppger att det har blivit allt svårare att rekrytera kandidater till de uppdrag som ska tillsättas.
I detta sammanhang kan åter knytas an till skillnaden mellan villighet och motivation. Bara motiverade personer kan förväntas agera på egen hand i syfte att erhålla ett förtroendeuppdrag. För att personer som inte är motiverade men ändå villiga att åta sig kommunala förtroendeuppdrag ska erhålla ett sådant krävs att någon annan tar initiativ och tillfrågar dem.
Annan forskning har visat att rekryteringen har stor betydelse för om politiskt deltagande ska komma till stånd (Teorell 2000); personer som av andra blir ombedda att delta i en politisk aktivitet deltar också i större utsträckning än personer som inte blir ombedda. Förutsättningarna för politisk aktivitet beror således i stor utsträckning på förekomsten av sociala nätverk. Nätverken kan vara både formella, till exempel i form av föreningar och organisationer, och informella. Rekryteringens positiva effekter visar sig även gälla oavsett om den tillfrågade är bekant med personen som frågar eller inte.
David Karlssons studie av nya förtroendevaldas väg in i politiken bekräftar rekryteringens betydelse för att bli förtroendevald (Karlsson 2001, jfr även Fredriksson 2001). Av nya förtroendevalda har de allra flesta blivit förtroendevalda på andras initiativ. Bilden av de förtroendevalda som målmedvetna aspiranter till förtroendeuppdrag – som går in i ett parti, aktivt kvalificerar sig och sedan ställer upp som kandidater – stämmer endast för en mindre grupp av de nya förtroendevalda.
Innehav av ett förtroendeuppdrag kan dessutom också skapa motivation. En undersökning av norska förtroendevalda visar att personer som har blivit valda, trots att de ställde sig negativa till att nomineras, ökar sitt politiska engagemang och intresse under mandatperioden (Aars 2000). Precis som att motivation leder till deltagande kan alltså deltagande leda till motivation.
Bilagor SOU 2001:48
64
Denna undersökning visar att det finns en stor grupp både inom och framför allt utanför de politiska partierna som inte har blivit tillfrågade om de är intresserade av ett kommunalt förtroendeuppdrag. Dissonansen mellan partiernas rekryteringssvårigheter och medborgarnas uppdragsattityder beror således på brister i partiernas förmåga att nå ut till medborgarna. För att partierna ska lyckas krävs att de arbetar på delvis nya fronter. Det handlar om att i större utsträckning än hittills vända sig till egna, som det visar sig i huvudsak passiva, partimedlemmar som kan tänka sig ett förtroendeuppdrag. Det handlar också om att bli bättre på att värva nya medlemmar till partiet bland den förhållandevis stora grupp medborgare som kan tänka sig att både gå med i ett politiskt parti och att åta sig ett kommunalt förtroendeuppdrag.
Måhända är man i många partiorganisationer inte tillräckligt öppen gentemot de medlemmar som inte tillhör den redan aktiva skaran i partiet, alternativt är man inte tillräckligt medveten om den. Att engagera dessa till kommunala förtroendeuppdrag torde inte, visar undersökningen, vara en omöjlig uppgift.
Gruppen uppdragsvilliga utanför partierna är däremot svårare att nå. Här behövs ett mer utåtriktat arbete från partiernas sida. Forskning visar att ett växande partistöd har gjort partierna allt mindre beroende av medborgarnas egna insatser. I 2000 års rapport från Demokratirådet refereras en norsk undersökning som visade att partierna i stor utsträckning har abdikerat från uppgiften att ”integrera anhängarna i ett sammanhållet organisationsnät med en övergripande ideologi” (Strøm & Svåsand 1997). Däremot har partierna, visade undersökningen, varit mer framgångsrika i att tillförsäkra sig resurser för att bevara sin ställning i konkurrensen om kontrollen över det politiska systemet.
3.4 Olika gruppers representativitet i rekryteringsprocessen
Nästa fråga gäller olika gruppers representativitet i rekryteringsprocessen. Syftet är att vidga bilden av olika gruppers underrepresentation i den kommunala demokratin. Vi har tidigare nämnt fyra underrepresenterade grupper: kvinnor, yngre, äldre och personer med utländsk bakgrund. Som framgått ovan visar Kommundemokratikommitténs undersökning av medborgarnas uppdragsattityder att kvinnor och framför allt äldre är mindre positiva till kommunala förtroendeuppdrag än män och medelålders. Yngre och
Bilagor
65
personer med utländsk bakgrund visade sig däremot vara i stort sett lika positiva till kommunala förtroendeuppdrag som medelålders och personer utan utländsk bakgrund. En kompletterande analys av hur stor andel av de uppdragsvilliga i respektive grupp som även är medlemmar i ett politiskt parti, det vill säga steg tre i rekryteringsprocessen, visar att denna andel är lägre hos kvinnor än hos män. Den är också lägre hos yngre än hos medelålders och äldre, samt hos utrikes födda och utländska medborgare än hos inrikes födda respektive svenska medborgare. På grund av detta blir det effektiva utbudet av dessa grupper i rekryteringsprocessens sista hälft lägre.
Samtliga fyra nämnda gruppers underrepresentation kan alltså till viss del förstås av att de försvinner tidigt i rekryteringsprocessen (jfr även Bäck 2000b). Nedan kommer dessa gruppers representativitet i återstoden av rekryteringsprocessen att studeras. Urvalet i Kommundemokratikommitténs enkätundersökning av medborgarnas uppdragsattityder är dock inte tillräckligt stort för att hela rekryteringsprocessen ska kunna brytas ner på kön, ålder och utländsk bakgrund. För att få en bild av kvinnors, yngres, äldres och invandrades representativitet i rekryteringsprocessens senare skeden kommer i stället statistik från Statistiska centralbyrån över valmanskårens sammansättning samt över nominerade och valda i 1998 års val till kommun- och landstingsfullmäktige att analyseras.
I tabell 7 redovisas sannolikheten, eller den statistiska chansen, för olika sociala grupper att nomineras och placeras på valbar plats i valen till kommunfullmäktige och landstingsfullmäktige. Totalt bland väljarna i 1998 års val var sannolikheten att nomineras i valet till kommunfullmäktige 0,77 procent. I ett slumpmässigt urval på 10 000 valbara personer var med andra ord i genomsnitt 77 stycken nominerade i kommunfullmäktigevalet. En fjärdedel av de nominerade placerades därefter så högt upp på valsedeln att de kom in i kommunfullmäktige. Sammantaget innebär detta att chansen för en valbar person att bli invald i kommunfullmäktige i 1998 års val var 0,19 procent. I ett slumpmässigt urval på 10 000 valbara personer blev alltså i genomsnitt 19 stycken invalda i kommunfullmäktige.
I valet till landstingsfullmäktige var chansen att nomineras av naturliga skäl lägre, 0,18 procent. Av de nominerade placerades 14 procent på valbar plats. Chansen att slutligen bli invald var 0,02 procent.
Bilagor SOU 2001:48
66
Tabell 7. Sannolikhet att nomineras, placeras på valbar plats och bli invald
Sannolikhet i procent att:
Valet 1998
nomineras (nominerade/
befolkning)
placeras på valbar plats
(valda/ nominerade)
bli invald
(valda/ befolkning)
Kommunfullmäktige
Samtliga
0,77
25
0,19
Kvinnor
0,61
26
0,16
Män
0,94
25
0,23
18
− 29 år
0,35
17
0,06
30
−
49 år
0,87
26
0,23
50
−
64 år
1,34
29
0,39
65
− år
0,38
15
0,06
Inrikes födda
0,82
26
0,21
Utrikes födda
0,43
20
0,09
Svenska medborgare
0,80
25
0,20
Utländska medborgare
0,25
16
0,04
100 000–199 000 kr
0,42
16
0,07
100 000–199 000 kr
0,70
20
0,14
200 000–399 000 kr
1,13
30
0,34
400 000– kr
1,13
43
0,49
Landstingsfullmäktige
Samtliga
0,18
14
0,02
Kvinnor
0,16
15
0,02
Män
0,20
13
0,03
18
−
29 år
0,07
5
0,004
30
− 49 år
0,18
14
0,03
50
−
64 år
0,34
16
0,06
65
− år
0,08
9
0,01
Inrikes födda
0,19
14
0,03
Utrikes födda
0,10
11
0,01
Svenska medborgare
0,18
14
0,03
Utländska medborgare
0,05
7
0.004
100 000–199 000 kr
0,09
4
0,004
100 000–199 000 kr
0,14
8
0,01
200 000–399 000 kr
0,28
16
0,05
400 000– kr
0,37
35
0,13
Källa: SCB.
Kvinnor hade en lägre chans än män att nomineras i valet till kommunfullmäktige. För de kvinnor som hade nominerats var chansen att placeras högt upp på sitt partis lista dock inte lägre än männens. Detta innebar inte att lika många kvinnor som män placerades på valbar plats; eftersom antalet nominerade män var högre än antalet nominerade kvinnor blev fler män än kvinnor invalda i kommunfullmäktige.
Bilagor
67
Bland de olika åldersgrupperna var det i 1998 års val två grupper som hade klart lägre chans att nå kommunfullmäktige: yngre mellan 18 och 29 år och äldre över 64 år. Högst chans hade personer i åldern 50–64 år. Yngre och äldre nominerades i mindre utsträckning än övriga. De yngre och äldre som ändå fanns med på en valsedel hade dessutom svårare att placera sig på valbar plats.
Sammanlagt innebar effekten av yngres och äldres lägre chans i nomineringsprocessen två led
− att nomineras och att placeras
högt upp på listan
− att deras chans att bli invalda i kommunfullmäktige bara var knappt en sjättedel så stor som 50–64-åringarnas.
Mönstret för personer med utländsk bakgrund är detsamma som för yngre och äldre. Sannolikheten för att utrikes födda och framför allt utländska medborgare skulle nomineras i 1998 års val var betydligt lägre än för inrikes födda respektive svenska medborgare. Givet att utrikes födda och utländska medborgare nominerades var chansen att placeras på valbar plats dessutom lägre. Resultatet av detta blev att personer med utländsk bakgrund, framför allt de som inte var svenska medborgare, blev kraftigt underrepresenterade i kommunfullmäktigeförsamlingarna efter valet.
Tabellen visar att även att en person med låg inkomst hade betydligt lägre chans än genomsnittet att nomineras och att placeras högt upp på listan. En höginkomsttagare hade däremot högre chans i båda leden. Framför allt gällde detta chansen att placeras på valbar plats. Höginkomsttagare som valde att ställa upp i valet hade med andra ord förhållandevis lätt att också erhålla ett fullmäktigeuppdrag i kommunen.
Olika gruppers väg till landstingsfullmäktige skiljer sig något från deras väg till kommunfullmäktige. Kvinnors väg till landstingsfullmäktige är, sett i förhållande till genomsnittet, något lättare än deras väg till kommunfullmäktige, vilket framför allt beror på att de relativt sett nomineras i större utsträckning. Ungdomar har en relativt sett något svårare väg till landstingsfullmäktige än till kommunfullmäktige. Förklaringen till detta ligger både i sannolikheten att nomineras och placeras högt upp på listan. Äldre har däremot relativt sett lättare att nå landstingsfullmäktige än kommunfullmäktige. För personer med utländsk bakgrund tycks vägen vara lika svår både till kommunfullmäktige och till landstingsfullmäktige. Slutligen har låginkomsttagare relativt sett något svårare att ta sig till landstingsfullmäktige än till kommunfullmäktige.
Bilagor SOU 2001:48
68
3.5 Förändring över tid för olika grupper i rekryteringsprocessen till kommunfullmäktige
Hur har då den statistiska chansen att nomineras och att placeras högt upp på listan förändrats över tid i olika grupper? Debatten om olika gruppers underrepresentation har under 1990-talet till stor del handlat om kvinnor, yngre och invandrade (Petersson 2001).6 I detta sammanhang har betydelsen av partiernas nomineringar i samband med de allmänna valen lyfts fram. Mer eller mindre systematiska kampanjer har bedrivits för att sätta press på partierna att öka olika gruppers representation i de valda församlingarna. Ett exempel är nätverket ”Stödstrumporna” som bildades efter valet 1991 då kvinnornas representation i riksdagen föll från 38 till 34 procent. Inför 1994 års val tillämpade Socialdemokraterna varvade listor med varannan damernas. Lokalt har flera partier använt sig av varvade listor under flera val. Med undantag för Moderaterna tillämpade i 1998 års val samtliga större partier varannan damernas.
Som framgår av figur 12 ligger olika gruppers över- och underrepresentation bland nominerade i valet till kommunfullmäktige på en stabil nivå under hela 1990-talet. Inte någon av de grupper som var underrepresenterade i nomineringarna till 1991 års kommunfullmäktigeval – kvinnor, yngre, äldre och personer med utländsk bakgrund – visar sig vid något tillfälle komma ens i närheten av den genomsnittliga chansen att bli nominerad (100).
Figur 13 visar utvecklingen över tid när det gäller sannolikheten för olika nominerade grupper att placera sig högt upp på listan. Mönstret är i stort sett detsamma som i figur 12. De grupper vars sannolikhet att placera sig högt upp på listan låg under genomsnittet 1991 låg även under genomsnittet 1994 och 1998. Ett undantag finns dock. Chansen för en nominerad kvinna att också placera sig högt upp på listan var 1991 under genomsnittet. I samband med 1994 års val ändrades detta, och chansen för en nominerad kvinna att placera sig högt upp på listan blev till och med något högre än för en nominerad man. För yngre, äldre och personer med utländsk bakgrund kvarstår dock underrepresentationen även i detta led. Yngre har förvisso förbättrat sin position successivt under 1990-talet, men fortfarande placeras en klart större andel av de yngre kandidaterna som finns med på valsedeln på icke valbar
6 En fjärde grupp vars underrepresentation också har fått stor uppmärksamhet är de privatanställda (Petersson 2001). SCB:s statistik över valmanskåren och över nominerade och valda innehåller emellertid inga uppgifter om anställningssektor.
Bilagor
69
Figur 12. Gruppskillnader i chans att nomineras 1991, 1994 och 1998 (procent av genomsnittlig nivå)
Kommentar: Figuren visar kvoten uttryckt i procent mellan andel nominerade i respektive grupp och andel nominerade i befolkningen totalt. Värden under 100 procent innebär att gruppen nomineras i mindre utsträckning än genomsnittet i befolkningen, och värden över 100 procent innebär att gruppen nomineras i större utsträckning än genomsnittet i befolkningen. För inrikes och utrikes födda finns endast uppgifter från 1994 och 1998. Källor: SCB, Petersson (1992).
plats. Äldres sannolikhet att placera sig högt upp på listan har däremot försvagats ytterligare. Chansen för nominerade, utländska medborgare att placeras på valbar plats steg något mellan 1991 och 1994 men har därefter legat på en konstant nivå.
När det gäller försämringar eller förbättringar i chansen att placeras högt upp på valsedeln bör det dock påpekas att detta inte behöver innebära motsvarande försämringar eller förbättringar i det absoluta antalet som placeras på valbar plats. Att en grupp i detta avseende förbättrar sin position i jämförelse med övriga
0 50 100 150 200
1990
1994
1998
Kvinnor
Män
18-29 år
30-49 år
65- år
50-64 år
Utrikes födda Inrikes födda Utländska medborgare Svenska medborgare
Bilagor SOU 2001:48
70
Figur 13. Gruppskillnader i chans att placeras på valbar plats 1991, 1994 och 1998 (procent av genomsnittlig nivå)
Kommentar: Figuren visar kvoten uttryckt i procent mellan andel nominerade som placerats högt upp på valsedeln i respektive grupp och andel nominerade som placerats högt upp på valsedeln i befolkningen totalt. Värden under 100 procent innebär att gruppen placeras högt upp på valsedeln i mindre utsträckning än genomsnittet i befolkningen och värden över 100 procent innebär att gruppen placeras högt upp på valsedeln i större utsträckning än genomsnittet i befolkningen. För inrikes och utrikes födda finns endast uppgifter från 1994 och 1998. Källor: SCB, Petersson (1992).
grupper kan självklart bero på att fler personer från gruppen placeras högt upp på listan, men det kan också bero på att antalet nominerade från gruppen har blivit färre. Till exempel visar figur 13 en positiv utveckling mellan 1994 och 1998 för 18-29-åringars placering på partiernas valsedlar, men i absoluta tal minskade under denna period antalet personer mellan 18 och 29 år på valbar plats (se figur 12). Förklaringen till att sannolikheten för personer i denna åldersgrupp gick upp i jämförelse med övriga grupper är
50 75 100 125 150
1990
1994
1998
Kvinnor
Män
18-29 år
30-49 år
65- år
50-64 år
Utrikes födda Inrikes födda Utländska medborgare Svenska medborgare
Bilagor
71
Figur 14. Gruppskillnader i chans att bli invald i kommunfullmäktige 1991, 1994 och 1998 (procent av genomsnittlig nivå)
Kommentar: Figuren visar kvoten uttryckt i procent mellan andel invalda i respektive grupp och andel invalda i befolkningen totalt. Värden under 100 procent innebär att gruppen blir invald i mindre utsträckning än genomsnittet i befolkningen och värden över 100 procent innebär att gruppen blir invald i större utsträckning än genomsnittet i befolkningen. För inrikes och utrikes födda finns endast uppgifter från 1994 och 1998. Källor: SCB, Petersson (1992).
följaktligen att de nominerades i mindre utsträckning 1998 än 1994.
För att få en fullständig bild av hur olika gruppers representativitet i rekryteringsprocessens slutskede har utvecklats under 1990-talet måste även den statistiska chansen för att bli invald studeras. Först då kan vi se om en förändring i ett skede av rekryteringsprocessen tas ut av en omvänd förändring i ett annat skede. Figur 14 visar att de skillnader som fanns mellan olika gruppers chans att bli invalda i kommunfullmäktige i början av 1990-talet i stort sett fanns kvar i slutet på 1990-talet. Vissa små, positiva
0 50 100 150 200 250
1990
1994
1998
Kvinnor
Män
18-29 år
30-49 år
65- år
50-64 år
Utrikes födda Inrikes födda Utländska medborgare Svenska medborgare
Bilagor SOU 2001:48
72
förbättringar har förvisso ägt rum. Skillnaden mellan kvinnors underrepresentation och mäns överrepresentation har minskat något. Detsamma gäller skillnaderna mellan olika åldersgrupper.
Däremot har skillnaderna mellan utrikes och inrikes födda samt mellan utländska och svenska medborgare ökat under 1990-talets senare hälft. Förvisso är ökningen högst marginell, men utvecklingen för gruppen personer med utländsk bakgrund går ändå svagt i fel riktning. Det större antal personer med utländsk bakgrund i landets kommunfullmäktigeförsamlingar som kan konstateras efter 1998 års kommunfullmäktigeval kompenserar alltså inte det faktum att antalet personer med utländsk bakgrund i valmanskåren har ökat ytterligare.
Slutsatsen är således att de grupper som var underrepresenterade i kommunfullmäktige i början av 1990-talet alltjämt var underrepresenterade 1998. Underrepresentationen bottnar både i en lägre chans att nomineras och i en lägre chans att som nominerad placeras högt upp på valsedeln. Den enda underrepresenterade grupp som avviker från detta mönster är kvinnorna, vilka endast ligger under genomsnittet i chansen att bli nominerad. Statistiken visar således att de förhållandevis få yngre, äldre och personer med utländsk bakgrund som aktiverar sig i kommunalpolitiken inte ges någon förtur i vägen till ett uppdrag i fullmäktige. Tvärtom har en person från någon av dessa grupper svårare att placera sig högt upp på sitt partis lista än vad medelålders och personer utan utländsk bakgrund har.
En lika stor chans för alla nominerade – oavsett ålder och nationell bakgrund – att placeras på valbar plats skulle öka antalet yngre, äldre och personer med utländsk bakgrund i dagens fullmäktigeförsamlingar. Eftersom dessa nomineras i mindre utsträckning än genomsnittet skulle de förvisso, som i dag är fallet med kvinnorna, ändå i slutändan vara underrepresenterade, men graden av underrepresentation skulle minska.
3.6 En diskussion om måttstock för social representativitet
Om ambitionen är att sammansättningen i fullmäktige ska överstämma med sammansättningen i valmanskåren krävs att underrepresenterade grupper nomineras i större utsträckning än i dag, alternativt att de ges en större chans än genomsnittet att placeras högt upp på valsedeln. Eftersom nomineringsarbetet sköts av de
Bilagor
73
politiska partierna vilar ansvaret på dessa. När diskussionen om social representativitet förs ner på partinivå aktualiseras dock en svår men viktig fråga: Vilken måttstock för social representativitet ska det enskilda partiet tillämpa?
Det finns åtminstone tre tänkbara måttstockar: det egna partiets medlemmar, det egna partiets väljare och hela valmanskåren. Om det egna partiets medlemmar utgör måttstock är underrepresentationen i dagens fullmäktigeförsamlingar mindre än vad som brukar göras gällande. Det faktum att män, äldre medelålders och inrikes födda i större utsträckning än genomsnittet är medlemmar i de politiska partierna kommer då avspegla sig i att dessa i större utsträckning blir invalda i kommunfullmäktige. Om vi antar att partiernas valsedlar ger en förhållandevis representativ bild av partiets medlemskår krävs endast att alla nominerade grupper har samma chans att placeras på valbar plats för att de invalda ska vara representativa i förhållande till partiernas medlemskader.
Den andra måttstocken, partiets väljare, kan motiveras med att partiets representanter sitter på ett mandat från dem som har röstat på partiet, och därför bör sammansättningen av de förra också påminna om sammansättningen av de senare. Om alla partier resonerar på detta sätt kommer de politiska församlingarnas sammansättningar att avspegla den röstande delen av valmanskåren. Om endast vissa partier tillämpar denna måttstock kommer den emellertid att leda till att vissa grupper blir överrepresenterade respektive underrepresenterade i förhållande till den röstande delen av valmanskåren.
Den sista måttstocken är hela valmanskåren. Om denna tillämpas i partiernas nomineringsarbete är varken partiernas egna medlemmar eller deras väljare särskilt intressanta ur representativitetssynpunkt. Målet för varje parti blir i stället att sammansättningen av deras valda kommunpolitiker i så stor utsträckning som möjligt påminner om valmanskårens sammansättning.
Frågan om vilken måttstock som är den rätta är som sagt inte enkel, och i praktiken tenderar svaret att bli olika beroende på vilken grupp i valmanskåren man talar om. Jämfört med valmanskåren är till exempel offentliganställda överrepresenterade och egna företagare underrepresenterade bland Vänsterpartiets medlemmar. Ingen torde ifrågasätta att denna skevhet även återfinns bland Vänsterpartiets förtroendevalda och kräva att andelen egna företagare bland dessa ska vara samma som andelen egna förtagare i befolkningen. Centerpartiet har en överrepresentation av lands-
Bilagor SOU 2001:48
74
bygdsbor bland sina väljare, medan de har ett svagare röststöd bland stadsbor. Ingen torde heller opponera sig mot att denna skillnad också ger utslag bland Centerpartiets kommunalpolitiker. Ett parti som sedan 1994 års val tillämpat principen varannan damernas i nomineringsarbetet är Socialdemokraterna. Trots att partiet har fler män än kvinnor både bland sina medlemmar (Widfeldt 1999) och bland sina väljare (Holmberg 2000) finns ingen i partiet som driver linjen att överge principen för att anpassa partiets representation i kommunfullmäktige till andelen kvinnor och män bland de egna medlemmarna och bland väljarna. När frågan om representativitet förs ned på partinivå blir den med andra ord betydligt mer komplicerad än när diskussionen förs på en mer övergripande nivå.
3.7 Sammanfattning – rekrytering av förtroendevalda
I avsnittet om medborgarnas uppdragsattityder gavs en något motsägelsefull bild. Å ena sidan har partierna svårt att rekrytera kandidater till kommunala förtroendeuppdrag, och dessa svårigheter tenderar att öka. Å andra sidan uppger 16 procent av medborgarna att de är positiva till att åta sig kommunala förtroendeuppdrag. Denna andel har varit tämligen stabil sedan slutet av 1970-talet.
En förklaring till dissonansen mellan partiernas rekryteringsproblem och medborgarnas uppdragsattityder kan sökas i det faktum att vägen till kommunala förtroendeuppdrag är en process i flera steg och att antalet personer som är aktuella för förtroendeuppdrag minskar successivt vid varje steg.
Utifrån Kommundemokratikommitténs undersökning av medborgarnas uppdragsattityder är det möjligt att rekonstruera hela rekryteringsprocessen, från valbar till vald. En sådan rekonstruktion visar att en stor majoritet av dem som är positiva till att bli kommunalt förtroendevalda inte är medlemmar i något politiskt parti och därmed i praktiken inte heller aktuella för kommunala förtroendeuppdrag.
Av de ursprungliga 16 procenten som är positiva till att åta sig kommunala förtroendeuppdrag återstår dock nästan 3 procentenheter som också är partimedlemmar. En majoritet av dessa, visar det sig, har emellertid under de senaste tre åren inte blivit tillfrågade om de är intresserade av att åta sig ett kommunalt förtroendeuppdrag. De allra flesta av dessa visar sig vara passiva
Bilagor
75
medlemmar som varken har varit på något partimöte de senaste tolv månaderna eller innehar ett uppdrag inom partiet.
Av de drygt 13 procent bland medborgarna som är positiva till att åta sig kommunala förtroendeuppdrag men som inte är medlemmar i ett parti uppger en stor majoritet att de skulle kunna tänka sig att gå med i ett parti.
Dissonansen mellan partiernas rekryteringssvårigheter och medborgarnas uppdragsattityd beror på brister i partiernas förmåga att nå ut till medborgarna. Ska partierna lyckas engagera uppdragsvilliga, passiva medlemmar samt rekrytera medborgare som är positiva till att både åta sig kommunala förtroendeuppdrag och att gå med i ett politiskt parti, måste partierna bli mer uppsökande i sitt arbete. Det räcker inte med att vänta på att folk ska komma och be om kommunala förtroendeuppdrag. Ett effektivt rekryteringsarbete av partierna är i de flesta fall avgörande för om en uppdragsvillig person också ska bli förtroendevald. Här finns, visar undersökningen, en stor grupp medborgare som både är positiva till partimedlemskap och förtroendeuppdrag, men som varken är partimedlemmar eller förtroendevalda. Utan att partierna tar initiativ och kontaktar, tillfrågar och i många fall också uppmuntrar personer att åta sig kommunala förtroendeuppdrag kommer flertalet av dem som är positiva till att åta sig kommunala förtroendeuppdrag heller aldrig att bli förtroendevalda.
En jämförelse mellan olika gruppers väg till fullmäktige visar att underrepresentationen i flera fall grundläggs tidigt i rekryteringsprocessen. Kvinnor och framför allt äldre är mindre positiva än genomsnittet till att åta sig kommunala förtroendeuppdrag. Bland de kvinnor, yngre och personer med utländsk bakgrund som är positiva till kommunala förtroendeuppdrag är det en förhållandevis liten andel som är medlemmar i ett politiskt parti. Bearbetningar av uppgifter från Statistiska centralbyrån över nominerade och valda samt över valmanskåren avslöjar också att kvinnor, yngre, äldre och personer med utländsk bakgrund i 1998 års kommunalval nominerades i klart mindre utsträckning än män, medelålders och personer utan utländsk bakgrund. Därtill hade de yngre, äldre och personer med utländsk bakgrund som stod med på sitt partis lista lägre chans än övriga att placera sig högt upp på denna.
Under början av 1990-talet hade även kvinnliga nominerade lägre chans än manliga att placeras högt upp på sitt partis valsedel. I samband med valet 1994 stärktes dock kvinnornas position, och sannolikheten för att placeras på valbar plats blev till och med
Bilagor SOU 2001:48
76
aningen större för nominerade kvinnor än för nominerade män. Denna utveckling höll i sig även i 1998 års val. I övrigt innebar 1990-talet inte några större förändringar i olika gruppers chans att nomineras, att placeras högt upp på valsedeln och att bli invalda i kommunfullmäktige. De grupper som var underrepresenterade 1991 var det i allt väsentligt även åren 1994 och 1998.
Trots den tämligen utbredda uppfattningen att politiska församlingar bör vara socialt representativa tycks underrepresentationen av vissa grupper med andra ord vara konstant. Ansvaret för att nå målet om social representativitet ligger till stor del på partierna. Hur detta mål i praktiken ska genomföras på partinivå är dock en svår fråga: Ska måttstocken på representativitet utgöras av det egna partiets medlemmar, det egna partiets väljare eller hela valmanskåren? Svaret tycks variera beroende på vilken grupp man talar om.
4 Avhopp från kommunala förtroendeuppdrag
I detta avsnitt ska de förtroendevalda som väljer att lämna sina uppdrag sättas i fokus. Inte sällan omtalas dessa i bekymrade ordalag. Det finns en farhåga för att avhopp från politiken är symptom på att den representativa demokratin fungerar dåligt. Den förtroendevalda som lämnar sitt uppdrag förutsätts göra det för att han eller hon av olika skäl inte trivs. Avhopp från kommunala förtroendeuppdrag tolkas således som protest mot de förhållanden som råder i kommunpolitiken.
Att förtroendevalda lämnar sina uppdrag kan emellertid också ges en positiv tolkning (Aars & Offerdal 1998). Genom avhopp skapas utrymme för nya medborgare att åta sig kommunala förtroendeuppdrag. En hög omsättning innebär följaktligen att många får chansen att vara förtroendevalda och att utöva politiskt beslutsfattande. Därigenom kan den samlade demokratiska kompetensen i samhället öka (jfr Pateman 1970). En viss rotation av de förtroendevalda torde också vara värdefullt för medborgarperspektivet i politiken. Förtroendevalda som stannar länge på samma uppdrag riskerar att utveckla en roll som företrädare för förvaltningen snarare än för kommuninvånarna.
För att kunna avgöra om avhopp från politiska uppdrag ska ses som negativt eller positivt måste skälen för att personer hoppar av sina uppdrag kännas till. I syfte att få reda på detta gick Kommundemokratikommittén hösten år 2000 ut med en enkät till samtliga
Bilagor
77
de förtroendevalda i 28 kommuner och i alla landsting som hade lämnat samtliga sina kommunala förtroendeuppdrag under den pågående mandatperioden fram till och med september samma år. Nedan kommer resultatet från denna undersökning att redovisas. Först görs dock en genomgång av olika slags avgångar från kommunala förtroendeuppdrag samt hur omfattande fenomenet är. Även förändringen över tid studeras.
4.1 Ofrivillig och frivillig avgång från förtroendeuppdrag
Omständigheterna under vilka en person lämnar politiken varierar. Till att börja med kan man skilja på ofrivillig och frivillig avgång från kommunala förtroendeuppdrag (Wallin, Bäck & Tabor 1981). Så kallad ofrivillig avgång från ett förtroendeuppdrag inträffar när en person för egen del vill fortsätta som förtroendevald men trots detta måste lämna politiken. En orsak till att förtroendevalda avgår ofrivilligt kan vara valresultatet. Om det parti som en förtroendevald representerar minskar i kommunalvalet och förlorar mandat i fullmäktige samt platser i nämnder och styrelser kan han eller hon tvingas upphöra med sina uppdrag. En annan orsak kan ligga i nomineringsprocessen. Det som då inträffar är att en förtroendevald inte ges nytt förtroende av sitt parti utan ställs utanför listan över nominerade alternativt placeras långt ner på listan.
När en förtroendevald själv väljer att lämna politiken handlar det om avhopp eller frivillig avgång från förtroendeuppdrag. Skälen till att en förtroendevald avgår frivilligt får sökas hos den enskilda förtroendevalda eftersom beslutet är personligt.
I litteraturen skiljer man på privata och politiska skäl till frivillig avgång från förtroendeuppdrag (Wallin, Bäck & Tabor 1981). Privata skäl har att göra med förhållanden utanför politiken. Som exempel kan nämnas när en förtroendevald flyttar från sin kommun varvid uppdraget automatiskt upphör. Politiska skäl har att göra med förhållanden inom politiken. Det kan röra sig om omständigheter inom partiet eller inom kommunen, men det kan också handla om relationen till media eller till kommuninvånarna.
Ofrivilliga avgångar från kommunala förtroendeuppdrag är vanligast i samband med val, men kan även förekomma under en mandatperiod. Enligt kommunallagen (1991:900) får fullmäktige återkalla uppdragen för samtliga förtroendevalda i en nämnd när den politiska majoriteten i nämnden inte längre är densamma som i fullmäktige och vid förändringar i nämndorganisationen. Vidare
Bilagor SOU 2001:48
78
kan fullmäktige entlediga en förtroendevald som har valts av fullmäktige om denna vägrats ansvarsfrihet (Gustafsson 1999). Avgångar föranledda av något av dessa skäl hör emellertid till ovanligheterna.
Majoriteten av dem som avgår från förtroendeuppdrag under en pågående mandatperiod gör det dock frivilligt, det vill säga det är den förtroendevaldas eget beslut som ligger till grund för hans eller hennes avgång. Ett annat uttryck för frivillig avgång från förtroendeuppdrag under en pågående mandatperiod är förtida avhopp.
Ofrivillig avgång från förtroendeuppdrag till följd av valresultatet är naturligtvis inte ett demokratiproblem; att bli bortröstad av väljarna tillhör demokratins spelregler. Förutsatt att den interna partidemokratin fungerar torde heller inte ofrivilliga avgångar till följd av nomineringsprocessen utgöra några problem. Det finns inget att erinra mot att en förtroendevald konkurreras ut av en annan partimedlem. Inte heller frivillig avgång eller avhopp från förtroendeuppdrag av personliga skäl behöver normalt föranleda någon oro ur demokratisynpunkt. Om avgången eller avhoppet däremot sker av politiska skäl kan det vara en indikation på en dåligt fungerade demokrati.
4.2 Omsättningen av förtroendevalda
Den totala omsättningen av förtroendevalda inkluderar såväl ofrivillig som frivillig avgång samt både avgångar som sker i samband med val och avgångar som sker under en pågående mandatperiod. Avhopparna, det vill säga de som lämnar politiken frivilligt, utgör således bara en del av den totala omsättningen av politiker i kommunen.
Svenska Kommunförbundet har till Kommundemokratikommittén tagit fram uppgifter om omsättningen av kommunalt förtroendevalda 1994–1998. Av dem som var förtroendevalda efter 1994 års val var, enligt dessa uppgifter, 46,7 procent fortfarande förtroendevalda efter 1998 års val. Över hälften av dem som efter 1994 års val hade förtroendeuppdrag i kommunfullmäktige och/eller kommunal nämnd hade alltså inte kvar något förtroendeuppdrag i kommunen efter 1998 års val. Andelen kvarvarande män var något högre än andelen kvarvarande kvinnor (47,8 mot 44,2
Bilagor
79
procent). Medelåldern bland dem som fanns kvar efter 1998 års val var marginellt högre än medelåldern bland dem som avgått.7
Tabell 8 visar hur omsättningen av politiker i kommunerna har utvecklats över tid i 25 svenska kommuner som tillsammans utgör en representativ bild av Kommunsverige. Av dem som var förtroendevalda efter 1973 års val hade 36,5 procent inte kvar något förtroendeuppdrag efter 1976 års val. Det fanns här en stor skillnad mellan enskilda kommuner. Vid påföljande val, 1979, sjönk omsättningen med ett par procentenheter. Även spridningen mellan den kommun som hade högst respektive lägst omsättning sjönk. Vid 1988 års val gick omsättningen upp; 37,7 procent av dem som hade förtroendeuppdrag efter 1985 års val hade varken kvar dessa eller något annat förtroendeuppdrag i kommunen 1988. Spridningen mellan olika kommuner fortsatte dock att krympa, både på grund av att omsättningen gick ner i kommunen med högst andel avgångar och att den gick upp i kommunen med lägst andel avgångar.
Som nämnts ovan var omsättningen vid det senaste valet markant högre. Om analysen för att få jämförbarhet avgränsas till att enbart gälla samma 25 kommuner som undersöktes efter 1976, 1979 och 1988 års val blir andelen av 1994 års förtroendevalda som efter 1998 års val inte hade kvar något förtroendeuppdrag i kommunen 48,7 procent. Spridningen mellan kommunerna ökade också.
Tabell 8. Omsättning av förtroendevalda i samband med 1976, 1979, 1988 och 1998 års val i 25 kommuner (procent)
1976
1979
1988
1998
Genomsnitt
36,5
33,9
37,7
48,7
Max.värde 55
50
48
64
Min.värde 19
21
27
37
Kommentar: Tabellen visar andel (procent) avgående förtroendevalda (fullmäktige och nämnd) 1976 som var med 1973, 1979 av dem som var med 1976, 1988 av dem som var med 1985 och 1998 av dem som var med 1994. Källor:SOU 1989:108, Svenska Kommunförbundet.
Från att kommunerna tidigare haft en omsättning på drygt en tredjedel har omsättningen av de förtroendevalda under 1990-talet
7 Medelåldern bland samtliga 1994 års förtroendevalda var 47,4 år. Bland dem som var kvar efter 1998 års val var medelåldern 47,8 år (1994 års ålder). Observera att medelålder är ett centralmått och inte säger något om åldersfördelningen bland dem som avgått.
Bilagor SOU 2001:48
80
ökat till cirka hälften. Vad den kraftiga ökningen beror på kan här endast spekuleras i, men till stor del torde den kunna hänföras till förändringar på systemnivå. Förlängningen från tre- till fyraåriga mandatperioder innebär i sig att andelen avgångar under en mandatperiod ökar av naturliga skäl; fler flyttar, avlider, blir sjuka och så vidare på fyra år än på tre år.
Vidare påverkas omsättningen av förändringen i antalet förtroendeuppdrag. Under 1970-talets sista hälft ökade antal förtroendeuppdrag till en nivå som stod sig under hela 1980-talet. 1990-talet har däremot präglats av kraftiga nedskärningar i antalet förtroendeuppdrag (se tabell 1). Mellan 1995 och 1999 minskade antalet förtroendeuppdrag med cirka 4 000. Flera uppdrag som innehades av förtroendevalda mellan 1994 och 1998 försvann således efter valet 1998.
Ytterligare en förklaring till att omsättningen av förtroendevalda har ökat är förändringar i valresultatet och den därpå följande mandatfördelningen. Fram till 1990-talet var förändringarna måttliga. De partier som gick bakåt vid 1976 års val tappade sammanlagt 225 mandat i landets kommunfullmäktigeförsamlingar. Motsvarande förluster vid 1979 och 1988 års val var 589 respektive 635 mandat. Under 1990-talet har dessa förluster ökat påtagligt. De hittills största förändringarna skedde vid det senaste valet, då de förlorande partierna sammanlagt tappade nästan 1 695 mandat. Så stora förändringar har självklart effekter på den ofrivilliga avgången av kommunalpolitiker.
Omsättningen av förtroendevalda i kommunerna har således ökat markant sedan slutet av 1980-talet. Även om det saknas jämförbara data från 1991 och 1994 års val talar mycket för att ökningen började skjuta fart redan i början av 1990-talet (jfr Montin, Olsson & Pettersson 1996). Därmed har kommunerna i Sverige närmat sig den vid en nordisk jämförelse höga politikeromsättningen på 60–65 procent som sedan länge präglat de norska kommunerna (Aars & Offerdal 1998). En så hög omsättning har både positiva och negativa effekter. Det ger fler medborgare chansen att inneha förtroendeuppdrag och medborgarperspektivet torde bli tydligare hos de förtroendevalda. Samtidigt innebär många nya förtroendevalda efter varje val många att många av dessa är oerfarna, och kontinuiteten i beslutsfattandet kan påverkas negativt.
Huruvida det ur demokratisynpunkt finns en fara med en hög politikeromsättning beror dock framför allt på skälen för att för-
Bilagor
81
troendevalda avgår. Ofrivilliga avgångar eller frivilliga avgångar av privata skäl kan knappast sägas utgöra något demokratiproblem. Om avgångarna däremot beror på missnöje med villkoren att vara förtroendevald skulle det kunna tyda på brister i den representativa demokratins sätt att fungera.
4.3 Andel förtida avhopp från kommunfullmäktige över tid
En grupp bland dem som avgår från sina förtroendeuppdrag utgörs av dem som väljer att göra detta i förtid, det vill säga under en pågående mandatperiod. Nästan samtliga dessa lämnar uppdragen frivilligt och skälen kan vara privata och/eller politiska.
När det gäller dem som hoppar av på grund av privata skäl torde det inte finnas någon större skillnad mellan dem som lämnar i förtid och dem som lämnar i samband med val. Det är förhållanden utanför politiken som avgör om en förtroendevald kan fortsätta sitt uppdrag, och dessa varierar oberoende av om det är valår eller inte. Däremot kan de som avgår av politiska skäl tänkas skilja sig åt beroende på om de gör detta i förtid eller i samband med val. Förtroendevalda som avgår av politiska skäl först i samband med ett val har trots ett eventuellt missnöje med den politiska miljön ändå accepterat att verka i denna under en hel mandatperiod. De förtroendevalda som känner ett stort missnöje med sin omgivning väntar knappast flera år med att avgå utan lämnar snarare sina uppdrag före mandatperiodens utgång.
Gruppen förtroendevalda som hoppar av i förtid kan alltså sägas vara av extra stort intresse. Det är bland dessa som de största kritikerna mot villkoren i politiken torde finnas. Förtroendevalda som hoppar av i förtid utgör således en kritisk grupp.
Tabell 9 visar andelen förtida avhopp från kommun- respektive landstingsfullmäktige från den 1 november 1998 till den 31 december år 2000. Det rör sig således om frivillig avgång från fullmäktigeuppdraget under pågående mandatperiod, och skälen kan vara såväl privata som politiska.
Totalt under denna period hade cirka 13 procent av dem som valdes in i kommunfullmäktige efter 1998 års val lämnat fullmäktige. Motsvarande i landstingen var cirka 12 procent. Variationen mellan olika kommuner och mellan olika landsting är stor. I några kommuner hade ingen eller endast någon enstaka ledamot avgått, medan mer än en tredjedel hade hoppat av i förtid i andra kommu-
Bilagor SOU 2001:48
82
ner. Även mellan landstingen var variationen stor. Exempelvis var andelen förtida avhopp i Södermanlands läns landsting nästan åtta gånger större än andelen förtida avhopp i Jönköpings läns landsting.
Kvinnor lämnar sina fullmäktigeuppdrag i förtid i något större utsträckning än män. Skillnaden mellan olika åldersgrupper är stor. Av dem som var mellan 18 och 29 år när de valdes in i kommunrespektive landstingsfullmäktige hade fram till utgången av 2000 cirka en tredjedel lämnat sitt uppdrag. I takt med stigande ålder minskar andelen förtida avhopp, och lägst är dessa i ålderskategorin 60–69 år. Bland de fullmäktigeledamöter som hade fyllt 70 år eller mer när de blev invalda är avhoppsfrekvensen högre.
Tabell 9. Förtida avhopp från kommun- och landstingsfullmäktige mellan den 1 november 1998 och den 31 december 2000 (procent)
Kommunfullmäktige Landstingsfullmäktige
Totalt
13,2
11,8
Kvinnor
15,0
13,1
Män
11,8
10,6
18–29 år
33,6
30,2
30–39 år
19,2
16,9
40–49 år
12,7
13,8
50–59 år
0
9,5
10,0
60–69 år
0
8,6
0
5,7
70– år
16,2
18,8
Källa: Riksskatteverket.
Skillnaden mellan kvinnors och mäns avhopp från kommunfullmäktige visar sig vara störst i åldrarna 30–39 år och i gruppen över 70 år. Bland kvinnliga kommunfullmäktigeledamöter mellan 30 och 39 år hade cirka 22 procent lämnat fullmäktige. Motsvarande siffra bland män i samma ålder var cirka 17 procent. Bland manliga kommunfullmäktigeledamöter över 70 år visade sig cirka 18 procent ha lämnat sitt uppdrag, medan motsvarande siffra bland kvinnliga kommunfullmäktigeledamöter över 70 år var cirka 11 procent. Av de kvinnliga och manliga ledamöterna i landstingsfullmäktige mellan 30 och 39 år hade cirka 23 respektive 10 procent lämnat sitt uppdrag.
I september 2000 presenterade tidningen Kommunaktuellt en rundfrågning bland Sveriges kommuner om antalet förtida avhopp
Bilagor
83
från såväl fullmäktige som andra uppdrag i kommunerna (Kommunaktuellt 2000/25). Enligt denna uppgav kommunerna själva att totalt 15 procent av de förtroendevalda hade lämnat ett eller flera uppdrag och att var tionde förtroendevald hade lämnat samtliga uppdrag.
Uppgifterna från Kommunaktuellt om andelen förtida avhopp kan jämföras med en undersökning av Göteborgsregionens kommunalförbunds Demokratiforum angående politiska avhopp i 13 kommuner i Göteborgsregionen (Göteborgsregionens kommunalförbund 1998). Mellan den 1 januari 1995 och den 30 september 1997 – det vill säga en ett år längre tidsperiod än den i Kommunaktuellts rundfrågning – hade 17 procent av de förtroendevalda lämnat ett eller flera uppdrag och 11 procent hade lämnat samtliga sina uppdrag. Med tanke på den längre tidsperioden i Göteborgsstudien framstår avhoppsfrekvensen som något lägre i denna än i
Kommunaktuellts undersökning.
Kommundemokratikommittén har samlat in uppgifter om förtida avhopp i 28 kommuner och i samtliga landsting under den pågående mandatperioden fram till och med den 1 september 2000. Enligt dessa hade cirka 8 procent av de kommunalt förtroendevalda och cirka 11 procent av de förtroendevalda i landstingen lämnat samtliga förtroendeuppdrag. Motsvarande siffra i studien av avhopp från kommunerna i Göteborgsregionen var, som framgått ovan, 11 procent. Tidsperioden i Kommundemokratikommitténs undersökning är dock ett år kortare än den i Göteborgsstudien och dessutom är urvalet av kommuner inte detsamma.
Tidningen Kommunaktuellts rundfrågning från 2000 om avhopp i samtliga kommuner omfattar däremot ungefär samma tidsperiod som Kommundemokratikommitténs undersökning. Jämfört med Kommundemokratikommitténs undersökning är avhoppsfrekvensen i Kommunaktuellts något högre (8 respektive 10 procent).
Sett över tid har andelen förtida avhopp från kommunfullmäktige inte ökat de senaste tio åren, vilket framgår av figur 15. I denna jämförs andelen kommunfullmäktigeledamöter som lämnade sitt fullmäktigeuppdrag mellan den 1 januari 1989 och den 1 maj 1990 med andelen som lämnade sitt fullmäktigeuppdrag mellan den 1 januari 1999 och den 1 maj 2000. Tidsperioden är således densamma vid båda tillfällena. Vid det första mättillfället, 1990, hade 7,2 procent av de ledamöter som valdes in i kommun-
Bilagor SOU 2001:48
84
Figur 15. Förtida avhopp från kommunfullmäktige under perioderna 1 januari 1989 till 30 april 1990 samt 1 januari 1999 till 30 april 2000 (procent)
Källor: Riksskatteverket, Svenska Kommunförbundet (1990).
fullmäktige lämnat sitt uppdrag. Tio år senare, 2000, var andelen som under samma period hade lämnat sitt fullmäktigeuppdrag 7,5 procent. Det går inte utesluta att andelen avhopp under denna period har ökat i vissa kommuner och minskat i andra. Undersökningen visar dock att andelen avhopp från kommunfullmäktige totalt sett varken var större eller mindre 2000 än 1990.
I en rundfrågning genomförd av tidningen Kommunaktuellt som presenterades i december 1996 uppgav kommunerna att sammantaget 14 procent av de förtroendevalda hade lämnat ett eller flera uppdrag (Kommunaktuellt 1996/38). Jämfört med den rundfrågning som presenterades i Kommunaktuellt i september 2000 tyder detta på en svag ökning i antalet avhopp; i 2000 års undersökning var andelen avhopp förvisso bara endast en procentenhet högre, men tidsperioden var samtidigt ett par månader kortare. I rundfrågningen 2000 gjorde även en fjärdedel av kommunerna bedömningen att avhoppen hade ökat jämfört med den föregående mandatperioden.
7,2
7,5
0 5 10 15 20
1989/1990
1999/2000
Bilagor
85
En ökning av den totala andelen förtida avhopp under en hel mandatperiod är naturlig i och med förlängningen av mandatperioderna från tre till fyra år. Om de förtida avhoppen har ökat vid kontroll för detta är tveksamt. De data som tillåter jämförelser över tid omfattar endast avhopp från kommunfullmäktige och enligt dessa har de förtida avhoppen inte ökat. Samtidigt gör flera kommuner själva bedömningen att avhoppen ökar. En eventuell ökning under 1990-talet av andelen förtida avhopp torde hur som helst – med reservation för att det kan se olika ut i olika kommuner – vara på sin höjd måttlig. Vad som däremot har ökat markant är, som framgått ovan, den totala omsättningen av politiker. Till stor del kan denna ökning emellertid hänföras till avgångar i samband med valen och inte under mandatperioden.
4.4 Avhopparnas sociala profil
Vi har ovan sett att kvinnor, yngre och äldre är överrepresenterade bland de fullmäktigeledamöter som lämnar sina förtroendeuppdrag. I tabell 10 presenteras socioekonomisk profil för de förtroendevalda som har lämnat samtliga sina kommunala förtroendeuppdrag i förtid. Denna grupp kontrasteras mot motsvarande egenskaper bland den totala gruppen kommunalt förtroendevalda. En skillnad mellan de två grupperna, utöver det förhållande att den förra består av före detta kommunalt förtroendevalda och den andra består av förtroendevalda totalt sett, är att kommunurvalet skiljer sig åt. Medan avhoppsundersökningen inkluderar förtroendevalda från 28 kommuner består undersökningen av kommunalt förtroendevalda totalt sett av ett urval av förtroendevalda från samtliga kommuner. Konsekvensen blir att de två undersökningarna inte är direkt jämförbara. De 28 kommunerna i avhoppsundersökningen är dock utvalda på ett sådant sätt att man kan betrakta dem som ett slumpmässigt urval ur hela populationen svenska kommuner (jfr Bäck 2000b). Med reservation för den osäkerhet som detta innebär jämförs här de två grupperna med varandra.
Andelen kvinnor som hoppar av i förtid är större än andelen män. Förvisso är andelen manliga förtroendevalda som har hoppat av i förtid större än andelen kvinnliga förtroendevalda, men med hänsyn tagen till att det finns fler manliga än kvinnliga förtroendevalda totalt sett är de senare överrepresenterade bland avhopparna.
Bilagor SOU 2001:48
86
Samma gäller yngre förtroendevalda som har lämnat samtliga förtroendeuppdrag. Åldersgruppen 18–29 år utgör endast 6 pro-
Tabell 10. Avhopparnas socioekonomiska profil (procent)
Socioekonomisk grupp
Avhoppare (28 kommuner)
Förtroendevalda totalt (samtliga kommuner)
Avhopps-
kvot
Kvinnor
47
43
1,09
Män
53
57
0,93
18–29 år
14
6
2,33
30–44 år
34
21
1,62
45–54 år
23
32
0,72
55–66 år
24
33
0,73
67– år
5
8
0,62
Egen företagare
9
12
0,75
Heltidsanställd
58
55
1,05
Deltidsanställd
8
8
1,00
Pensionär
11
15
0,73
Studerande
10
4
2,50
Arbetslös
4
4
1,00
Privat sektor
43
47
0,91
Statlig sektor
16
16
1,00
Kommunal/landstingskommunal sektor
41
38
1,08
varav landstingskommunal 12
–
varav kommunal
29
–
Inrikes född
93
93
1,00
Utrikes född
7
7
1,00
Svenskt medborgarskap
99
99
1,00
Utländskt medborgarskap
1
1
1,00
Kommentar: Avhoppskvoten är kvoten av andel av avhoppare genom andel förtroendevalda totalt. En kvot under 1,00 innebär en överrepresentation bland dem som lämnar sina förtroendeuppdrag i förtid och en kvot över 1,00 innebär en underrepresentation bland dem som lämnar sina förtroendeuppdrag i förtid. Källor: Kommundemokratikommittén, Svenska Kommunförbundet.
cent av de kommunalt förtroendevalda totalt sett, men av avhopparna tillhör hela 14 procent denna åldersgrupp. Även förtroendevalda mellan 30 och 44 år visar sig vara överrepresenterade bland avhopparna. Förtroendevalda mellan 45 och 54 år och mellan 55 och 66 år är däremot kraftigt underrepresenterade bland dem som har lämnat samtliga uppdrag. Även personer över 66 år är under-
Bilagor
87
representerade bland avhopparna. Här skiljer sig med andra ord resultaten från tabell 9 ovan enligt vilken andelen äldre som lämnade sitt fullmäktigeuppdrag i förtid var något över genomsnittet. En orsak till detta kan vara att det finns en skillnad mellan äldres benägenhet att lämna sitt uppdrag i fullmäktige och deras benägenhet att lämna uppdrag i nämnder och styrelser. En annan förklaring skulle kunna vara att äldre mindre ofta lämnar samtliga uppdrag utan väljer att behålla uppdrag i nämnder. Ytterligare en förklaring skulle kunna vara att bortfallet i avhoppsundersökningen i denna åldersgrupp är större än i övriga åldersgrupper. Bland annat, visar det sig, beror 4 procent av avhoppen från uppdrag i kommunerna att den förtroendevalda har avlidit (se nedan), och personer över 66 år kan tänkas vara överrepresenterade i denna grupp. Eftersom urvalet inte innehåller uppgifter om ålder är det emellertid inte möjligt att kontrollera om äldre i urvalet i större utsträckning än övriga åldersgrupper inte har besvarat enkäten.
Sysselsättning har ett visst samband med avhopp. Framför allt är studerande överrepresenterade bland dem som har lämnat samtliga förtroendeuppdrag. Dessa utgör 4 procent av de kommunalt förtroendevalda totalt men 10 procent av avhopparna. Även heltidsanställda tenderar att ha en något högre avhoppsfrekvens än genomsnittet. Underrepresenterade bland avhopparna är egna företagare och pensionärer.
I vilken sektor en förtroendevald är anställd har också betydelse för sannolikheten för att han eller hon ska lämna sina uppdrag i förtid. Personer som jobbar i den privata sektorn är något underrepresenterade bland avhopparna, medan personer från den kommunala sektorn är något överrepresenterade. De som arbetar i statlig sektor uppvisar en genomsnittlig avhoppsfrekvens.
Slutligen kan konstateras att utrikes födda och utländska medborgare har samma avhoppsfrekvens som inrikes födda och svenska medborgare. Bland avhopparna utgör utrikes födda och utländska medborgare 7 respektive 1 procent, vilket motsvarar deras andel bland förtroendevalda totalt.
Flera av de grupper som totalt sett underrepresenterade bland de kommunalt förtroendevalda är överrepresenterade när det gäller förtida avhopp är (jfr SOU 2001:48). Detta gäller kvinnor, 18–29åringar, 30–44 åringar och studerande. Försåvitt inte ersättarnas socioekonomiska profil överensstämmer med avhopparnas, förstärks alltså dessa gruppers underrepresentation under mandatperioden. Noteras kan också att det finns ett par grupper som trots att
Bilagor SOU 2001:48
88
de är underrepresenterade bland de förtroendevalda totalt sett inte uppvisar en högre avhoppsfrekvens än övriga grupper. Bland dessa märks arbetslösa och personer med utländsk bakgrund.
4.5 Avhopparna som förtroendevalda
Nästa fråga gäller om avhopparna skiljer sig från övriga förtroendevalda när det gäller utövandet av förtroendeuppdraget och sin syn på detta. Här kan till att börja med konstateras att de som hoppar i förtid i regel har varit förtroendevalda en kortare tid än genomsnittet bland förtroendevalda totalt. Skillnaden är drygt fem år. En närmare analys av avhopparna visar att 43 procent av dem hade erhållit sitt första förtroendeuppdrag någon gång mellan åren 1998 och 2000, det vill säga de var inne på sin första mandatperiod; två tredjedelar uppgav att de hade fått sitt första uppdrag någon gång under de senaste två mandatperioderna. Av dem som lämnar sina förtroendeuppdrag i förtid är alltså flertalet relativt nya i kommunalpolitiken.
Fullmäktigeledamöter är vare sig över- eller underrepresenterade bland avhopparna. Något särskilt stort missnöje med vilka frågor man fick syssla med under sin tid som kommunalt förtroendevald tycks inte ha förelegat hos avhopparna. Andelen avhoppare som uppger att de under sin tid som förtroendevald fick sitta i den nämnd som de själva önskade är ungefär lika stor, två tredjedelar, som motsvarande andel hos förtroendevalda totalt.
Avhopparna utmärks av att de lade ner betydligt mindre tid än normalt på sina kommunalpolitiska åtaganden. I genomsnitt lade de som hoppade av i förtid ner 5,9 timmar per vecka vilket ska jämföras med 9,9 timmar bland förtroendevalda totalt.
Den upplevda tidskonflikten mellan förtroendeuppdraget och den privata sfären är endast större bland avhopparna i ett avseende: arbetet. I relationen till övriga områden i den privata sfären – familj, vänner och fritidsintressen – upplever avhopparna snarare att den tid som lades ner på kommunalpolitiska åtaganden var mindre problematisk än vad förtroendevalda totalt upplever.
Faktisk aktivitet i kommunalpolitiken tenderade att vara lägre bland avhopparna än bland förtroendevalda totalt. Av dem som lämnat samtliga sina förtroendeuppdrag i förtid uppger 55 procent att de nästan alltid yttrade sig under lokala partimöten och 39 procent uppger att de nästan alltid yttrade sig under nämndsammanträden. Dessa andelar är klart lägre än bland förtroendevalda totalt
Bilagor
89
(64 respektive 56 procent). Särskilt låg tycks avhopparnas yttrandefrekvens ha varit under nämndsammanträden.
I linje med det lägre engagemanget i form av nedlagd tid och yttrandefrekvens upplever de som har hoppat av sina förtroende-
Tabell 11. Avhopparnas uppdragsprofil
Uppdragsprofil
Avhoppare (28 kommuner)
Förtroendevalda totalt (samtliga kommuner) Differens
Antal år med politiska uppdrag
7,7
12,9
−
5,2
Andel ordinarie fullmäktigeledamöter
29
30
− 1
Andel ersättare i fullmäktige
19
17
2
Andel med förverkligad nämndpreferens 66
65
1
Antal timmar i veckan för kommunalpolitiska uppdrag
5,9
9,9
−
4
Andel som upplever tidskonflikt i relation till arbetet
43
34
9
Andel som upplever tidskonflikt i relation till familjen
20
28
− 8
Andel som upplever tidskonflikt i relation till vänner
12
22
− 10
Andel som upplever tidskonflikt i relation till andra fritidsintressen
30
33
− 3
Andel som nästan alltid yttrar sig under lokala partimöten
55
64
−
9
Andel som nästan alltid yttrar sig under nämndsammanträden
39
56
−
17
Upplevt inflytande i partiet inom specialområdena (0–100)
56
72
−
16
Upplevt inflytande i partiet utanför specialområdena (0–100)
37
53
−
16
Upplevt inflytande i kommunen inom specialområdena (0–100)
34
56
−
22
Upplevt inflytande i kommunen utanför specialområdena (0–100)
18
38
−
20
Källor: Kommundemokratikommittén, Svenska Kommunförbundet (2000b).
uppdrag också mindre inflytande både i sitt eget parti och i kommunen än förtroendevalda totalt. Uppfattningen gäller såväl inom som utanför de egna specialområdena. Differenserna mellan avhoppare och förtroendevalda totalt är härvidlag genomgående mycket stor. Även om upplevt inflytande inte är detsamma som
Bilagor SOU 2001:48
90
faktiskt inflytande, antyder skillnaderna att avhopparna som grupp inte har lyckats påverka i kommunalpolitiken i samma utsträckning som övriga förtroendevalda. En kontroll visar att det lägre, upplevda inflytandet gäller oavsett tid för det första uppdraget. Det faktum att de som lämnar politiken genomsnittligt sett inte har varit förtroendevalda lika länge som förtroendevalda totalt kan alltså inte förklara att avhopparna upplever ett lägre inflytande än övriga.
Resultaten tyder på att de som lämnar sina förtroendeuppdrag är delvis marginaliserade i det kommunalpolitiska arbetet. Den faktiska bilden är att de är mindre aktiva både när det gäller den tid som läggs ner tidsmässigt och när det gäller hur ofta man yttrar sig på partimöten och kommunala sammanträden. Subjektivt upplever avhopparna inte heller lika stort inflytande vare sig i det egna partiet eller i kommunen. Ett samband som innebär att lägre inflytande leder till lägre aktivitet skulle indikera att politiska skäl ligger bakom avhoppen och således vara oroväckande ur demokratisynpunkt. Om däremot lägre aktivitet leder till lägre inflytande torde avhoppsskälen vara främst privata. Skälen till att förtroendevalda lämnar sina uppdrag behandlas i följande avsnitt.
4.6 Skäl att lämna sina förtroendeuppdrag
Hur avhoppen ska tolkas ur ett demokratiperspektiv beror på varför avhopparna väljer att lämna sina uppdrag. I media kommenteras uppgifter om förtida avhopp som tecken på utanförskap för vissa grupper av förtroendevalda och på en dåligt fungerande representativ demokrati. Särskilt oroligt ser man på den höga avhoppsfrekvens som har noterats hos yngre förtroendevalda. Avhoppen bland dessa tyder, enligt kommentatorerna, på att yngre inte tas på allvar av övriga politiker.
Det finns flera tänkbara skäl att förtroendevalda väljer att lämna sina uppdrag i förtid. I den enkät som gick ut till dem som hoppat av sina uppdrag under den innevarande mandatperioden hade totalt 17 skäl formulerats på förhand. Av dessa var 5 privata och 12 politiska. Dessutom fanns alternativen ”andra privata skäl”, ”andra politiska skäl”, ”inget privat skäl hade betydelse” och ”inget politiskt skäl hade betydelse”. Totalt hade den svarande således 21 olika alternativ, varav 2 öppna, till varför han eller hon hade valt att lämna sina förtroendeuppdrag.
Bilagor
91
Privata skäl
I tabell 12 rangordnas de olika privata skäl som kunde anges i undersökningen. Av dem som har lämnat förtroendeuppdrag i kommunen anger varje svarande i genomsnitt 1,45 privata skäl för sitt avhopp. Motsvarande bland dem som har lämnat förtroendeuppdrag i landstinget är 1,51 privata skäl.
Bland dem som har lämnat sina uppdrag i kommunen uppges två privata skäl i betydligt större utsträckning än övriga: förhållanden i förvärvsarbetet och flyttning från kommunen. Det förra skälet uppges av 36 procent och det senare av 32 procent. Drygt en femtedel av de tillfrågade svarar att ”andra privata skäl” än de på förhand angivna hade betydelse för deras avhopp. Här märks framför allt förhållanden i familjelivet, krävande studier, studier på annan ort, tidsbrist och minskat intresse. Ett antal uppger här också närmast politiska skäl för sitt avhopp, som till exempel dåligt inflytande och minskat/förlorat intresse för förtroendeuppdraget. Knappt en femtedel anför familjeförhållanden (t.ex. vård av sjuk anhörig, barntillsyn, önskan att umgås mer med familjen). Med tanke på att flera under ”andra privata skäl” har uppgivit familjerelaterade orsaker till sitt avhopp ska denna siffra revideras upp med ett par procentenheter. Cirka en femtedel av dem som har lämnat sina förtroendeuppdrag i kommunen uppger att privata skäl saknade betydelse.
Inkluderas de personer som inte besvarade enkäten, men för vilka kommunerna själva i sina uppgifter angav skäl till avhoppet, blir flyttning från kommunen det vanligaste privata skälet med sammanlagt 38 procent. Kommunernas egna uppgifter visar också att 4 procent av de förtida avhoppen beror på att den förtroendevalda har avlidit.
Olika grupper i befolkningen skiljer sig åt i hur de har svarat på frågan om vilka privata skäl som hade betydelse. Kvinnor uppger oftare än män hälsoskäl och familjeförhållanden. Hos både kvinnor och män är emellertid förhållanden i förvärvsarbetet det oftast anförda privata skälet till varför man hade valt att lämna sina förtroendeuppdrag. Män uppger oftare än kvinnor att inget privat skäl hade betydelse.
Avhoppare mellan 18 och 29 år är kraftigt överrepresenterade bland dem som anför flyttning från kommunen som skäl för sitt avhopp. Medelålders uppger oftare förhållanden i förvärvsarbetet, och bland dem mellan 30 och 44 år är det en större andel än i
Bilagor SOU 2001:48
92
Tabell 12. Privata skäl till förtida avhopp i kommun och landsting (procent)
Rangordning av privata avhoppsskäl
Procent
Kommun (N=241))
Förhållanden i förvärvsarbetet
0
36
Flyttat från kommunen
0
32
Andra privata skäl
0
21
Familjeförhållanden
0
17
Hälsoskäl
0
10
Åldersskäl
00
4
Landsting (N=239)
Förhållanden i förvärvsarbetet
0
46
Andra privata skäl
0
23
Familjeförhållanden
0
23
Hälsoskäl
0
18
Flyttat från länet
0
12
Åldersskäl
00
3
Kommentar: Eftersom varje svarande kunde uppge flera skäl summerar tabellen till mer än 100 procent. Källa: Kommundemokratikommittén.
övriga åldersgrupper som uppger familjeförhållanden. Åldersskäl anförs av dem mellan 55 och 66 år och, framför allt, av dem över 66 år. Det finns en klar skillnad mellan hur olika åldersgrupper har svarat när det gäller alternativet ”inget privat skäl hade betydelse”. Bland yngre avhoppare uppger endast någon enstaka person att privata skäl helt saknade betydelse. Bland dem som är 45 år och äldre var privata skäl mindre viktiga; mellan 30 och 40 procent uppger att sådana skäl inte hade någon betydelse för avhoppet.
De som markerade fler än ett privat skäl till avhoppet ombads i en följdfråga precisera vilket skäl som hade störst betydelse för avhoppet. Genom att kombinera denna information med informationen om hur de personer som endast markerade ett alternativ svarade, går det att få fram vilket av de privata skälen som har störst betydelse. Det privata skäl som då framträder som det mest betydelsefulla är flyttning från kommunen; av dem som anger minst ett privat skäl hade 34 procent detta som antingen enda eller främsta privata skäl. Inkluderas de personer som inte besvarade enkäten, men för vilka kommunerna själva angav skälet till avhoppet, ökar denna andel till 42 procent. Det privata skäl som framstår som näst mest betydelsefullt är förhållanden i förvärvsarbetet (28 procent) följt av ”andra privata skäl” (18 procent).
Av dem som har lämnat sina uppdrag i landstinget uppger nästan hälften, 46 procent, förhållanden i förvärvsarbetet som skäl.
Bilagor
93
Näst mest anförda skäl är ”andra privata skäl” och familjeförhållanden, vilka uppges av hälften så många, följt av hälsoskäl. Cirka 17 procent uppger att inget privat skäl hade betydelse.
Flyttning spelar följaktligen betydligt mindre roll för avhopp från landstingsuppdrag än för avhopp från uppdrag i kommunerna. Eftersom valbarhetskravet för uppdrag i landsting är kopplat till ett ytmässigt större geografiskt område – länet – än valbarhetskravet för uppdrag i kommun är också denna skillnad helt naturlig. Inkluderas de personer som inte besvarade enkäten, men för vilka landstingen själva i sina uppgifter angav skäl till avhoppet, är bilden ungefär densamma. Cirka 1 procent av de förtida avhoppen i landstingen kan förklaras av att den förtroendevalda har avlidit.
Bland dem som angav ett eller flera privata skäl för avhopp från landstingsuppdrag framstår förhållanden i förvärvsarbetet som det mest betydelsefulla; 39 procent anger antingen att bara detta skäl hade betydelse eller, om de angivit flera skäl, att detta var det mest betydelsefulla skälet. Näst mest betydelsefullt är ”andra privata skäl” (23 procent) följt av hälsoskäl (14 procent). Flyttning anförs som det mest betydelsefulla skälet av 12 procent. Inkluderas de personer som inte besvarade enkäten, men för vilka landstingen själva i sina uppgifter till kommittén angav skäl till avhoppet, stiger denna andel till 16 procent.
Politiska skäl
I tabell 13 rangordnas olika politiska skäl till förtida avhopp. Av dem som har lämnat sina förtroendeuppdrag i kommunen angav varje svarande i genomsnitt 2,37 politiska skäl för sitt avhopp. Motsvarande bland dem som har lämnat sina förtroendeuppdrag i landstinget är 2,46 politiska skäl.
Nästan var fjärde av dem som har hoppat av sina uppdrag i kommunen, 23 procent, anför skälet att uppdragen kändes meningslösa eftersom man som enskild ledamot inte lyckades påverka besluten i den utsträckning man önskade. Skäl som för mycket partipolitik och för lite sakdiskussion, ”andra politiska skäl” och att nämnden alltför ofta blev överspelad av andra kommunala organ eller befattningshavare uppges vart och ett av cirka en femtedel av avhopparna. Bland ”andra politiska skäl” märks framför allt kritik
Bilagor SOU 2001:48
94
Tabell 13. Politiska skäl till förtida avhopp i kommun och landsting
Rangordning av politiska avhoppsskäl
Procent
Kommun (N=241)
Uppdragen kändes meningslösa eftersom jag inte lyckades påverka
23
För mycket partipolitik och för lite sakdiskussion
19
Andra politiska skäl
19
Nämnden blev för ofta överspelad av andra kommunala organ/befattningshavare1 19 Delade inte längre mitt partis uppfattning i viktiga frågor 15 Arbetet tog mer tid än vad jag hade räknat 14 Fullmäktige blev för ofta överspelat av andra kommunala organ/befattningshavare2 14 Uppdraget kändes meningslöst då det egna partiet saknade inflytande 12 Otillfredsställd med den egna insatsen (t.ex. beroende på bristande kunskaper) 10 Uppdraget för otacksamt och pressande pga. kritik från massmedia/allmänhet 8 Kände bristande förtroende för min person i partigruppen och/eller fullmäktige/nämnden
8
Koncentrera mig på andra politiska uppdrag
6
Lämna plats åt annan
3
Landsting (N=239)
Uppdragen kändes meningslösa eftersom jag inte lyckades påverka
22
Koncentrera mig på andra politiska uppdrag
22
För mycket partipolitik och för lite sakdiskussion
17
Andra politiska skäl
17
Arbetet tog mer tid än vad jag hade räknat
17
Uppdraget kändes meningslöst då det egna partiet saknade inflytande
16
Fullmäktige blev för ofta överspelat av andra organ/befattningshavare i landstinget2 16 Nämnden blev för ofta överspelad av andra organ/befattningshavare i landstinget1 15 Otillfredsställd med den egna insatsen (t.ex. beroende på bristande kunskaper) 11 Delade inte längre mitt partis uppfattning i viktiga frågor 10 Kände bristande förtroende för min person i partigruppen och/eller fullmäktige/nämnden
10
Uppdraget för otacksamt och pressande pga. kritik från massmedia/allmänhet 8 Lämna plats åt annan 6
Kommentar: Eftersom varje svarande kunde uppge flera skäl summerar tabellen till mer än 100 procent.
1 Endast avhoppare som har haft uppdrag i nämnd/styrelse ingår i procentbasen 2
Endast avhoppare som har haft uppdrag i fullmäktige ingår i procentbasen
Källa: Kommundemokratikommittén.
mot det egna partiet, som av vissa beskrivs som maktfullkomligt, svårpåverkat och fullt av personstrider. En del anför under detta skäl också att arbetet i nämnderna var för hårt styrt av den politiska majoriteten eller av tjänstemän, samt att beslutsfattandet ofta gick för trögt.
Vidare menar 15 procent av avhopparna att de lämnade sina uppdrag på grund av att de inte längre delade sitt partis uppfattning i vissa viktiga frågor och därför inte längre ville representera detta. Nästan lika många svarar att avhoppet berodde
Bilagor
95
på att förtroendeuppdraget tog mer tid än beräknat, ett skäl som torde ligga nära flera av de privata skäl som nämns i tabell 12. Av dem som hoppat av från ett kommunfullmäktigeuppdrag anför 14 procent att fullmäktige alltför ofta blev överspelat av andra organ eller befattningshavare i kommunen. En tredjedel av dem som lämnat sina kommunala förtroendeuppdrag uppger att politiska skäl helt saknade betydelse.
Kvinnor anför något oftare än män skälet att uppdraget som förtroendevald tog längre tid än beräknat, medan män oftare uppger att de inte längre delade sitt partis uppfattning och därför inte heller längre vill representera detta. Något fler kvinnor än män uppger även att politiska skäl helt saknade betydelse. Skillnaderna mellan vilka politiska skäl som anges i olika åldersgrupper är överlag små.
De som markerade fler än ett politiskt skäl till avhoppet ombads i en följdfråga att precisera vilket skäl som hade störst betydelse. Det politiska skäl som då framträder som det mest betydelsefulla är ”andra politiska skäl”; 26 procent av dem som har hoppat av sina uppdrag i kommunen och som angivit minst ett politiskt skäl till detta har ”andra politiska skäl” som enda eller främsta skäl. Näst mest betydelsefullt av de politiska skälen är att man inte längre vill representera sitt parti då man inte längre delar dess uppfattning i vissa viktiga frågor, vilket uppges av 15 procent. Det enda av de övriga politiska skälen som når över 10 procent är att uppdraget eller uppdragen tog mer tid än beräknat (11 procent). Det enligt tabell 13 mest uppgivna skälet – att uppdraget kändes meningslöst eftersom man som enskild ledamot inte kunde påverka – framhålls som det enda eller främsta politiska skälet av 8 procent.
När det gäller politiska skäl för avhopp från uppdrag i landstingen är bilden ungefär densamma som för avhopp från uppdrag i kommunerna. På ett område är skillnaden dock markant. Bland dem som hoppar av sina landstingsuppdrag uppger över en femtedel att de gör detta för att kunna koncentrera sig på andra politiska uppdrag; bland dem som lämnar sina uppdrag i kommunen anför endast en tjugondel detta skäl.
Av dem som har markerat minst ett politiskt skäl till sitt avhopp från landstinget är koncentration på andra politiska uppdrag det mest betydelsefulla; 20 procent anför detta som sitt enda eller främsta politiska skäl till avhoppet. Nästan lika många anför ”andra politiska skäl” som mest betydelsefullt.
Bilagor SOU 2001:48
96
Är privata eller politiska skäl mest betydelsefulla?
I undersökningen ingick även en fråga om privata eller politiska avhoppsskäl hade varit av störst betydelse. Av dem som lämnade sina kommunala uppdrag uppger över hälften, 52 procent, att privata avhoppsskäl hade störst betydelse. Drygt en fjärdedel, 26 procent, anser att politiska skäl hade störst betydelse och knappt en fjärdedel, 22 procent, svarar att det både var privata och politiska skäl som gjorde att de hoppade av.
Utifrån denna information går det få fram vilket av samtliga skäl
− privata och politiska
− som är det mest betydelsefulla för förtida avhopp. I kommunerna visar sig det totalt sett främsta skälet till förtida avhopp vara flyttning från kommunen, vilket uppges av 21 procent av avhopparna. Inkluderas även de personer som inte har besvarat enkäten, men för vilka kommunerna lämnade uppgifter om orsaken till det förtida avhoppet, ökar denna andel till 29 procent. Det näst främsta skälet är förhållanden i förvärvsarbetet (16 procent). På tredje plats kommer ”andra politiska skäl” (12 procent), tätt följt av ”andra privata skäl” (11 procent). Bland övriga skäl når inget över 10 procent. Det totalt sett mest betydelsefulla politiska skälet efter ”andra politiska skäl” är att inte längre dela sitt partis uppfattning i vissa viktiga frågor (7 procent). Endast 4 procent av avhopparna har som främsta skäl att avhoppet berodde på att uppdraget som förtroendevald kändes meningslöst då man inte lyckades påverka besluten i den utsträckning man önskade. Inte någon uppger att de främst hoppade av på grund av att uppdraget kändes otacksamt till följd av kritik som riktades mot kommunalpolitikerna från massmedia och allmänhet.
Bland dem som lämnade sina landstingsuppdrag gjorde 54 procent detta främst av privata skäl, 25 procent främst på grund av politiska skäl, och 21 procent uppger att privata och politiska skäl spelade lika stor roll.
Det totalt sett mest betydelsefulla skälet i landstingen är förhållanden i förvärvsarbetet; av dem som lämnat sina landstingsuppdrag gjorde var fjärde (24 procent) det i huvudsak på grund av detta skäl. Näst mest betydelsefullt är ”andra privata skäl” (13 procent) följt av hälsoskäl (10 procent), flyttning från länet (9 procent) och ”andra politiska skäl” (9 procent). Inkluderas även de personer som inte har besvarat enkäten, men för vilka landstingen i sina uppgifter till kommittén angav orsaken till det förtida avhoppet, ökar andelen som slutat i huvudsak på grund av flyttning med
Bilagor
97
Tabell 14. Privata och politiska skäls betydelse för avhopp (procent)
Privata skäl Politiska skäl
Både privata och politiska skäl Totalt
Kommun
Totalt
52
26
22
100
Kvinnor
58
19
23
100
Män
46
34
20
100
18–29 år
64
18
18
100
30–44 år
53
22
25
100
45–54 år
48
35
17
100
55–66 år
46
26
28
100
67– år
50
50
–
100
Landsting
Totalt
54
25
21
100
Kvinnor
53
22
25
100
Män
55
28
17
100
18–29 år
60
7
33
100
30–44 år
55
21
24
100
45–54 år
55
26
19
100
55–66 år
50
28
22
100
67– år
50
43
7
100
Källa: Kommundemokratikommittén.
ett fåtal procentenheter (12 procent). Det politiska skäl som efter ”andra politiska skäl” har störst betydelse är önskan att koncentrera sig på andra politiska uppdrag (6 procent).
Bland avhopparna från förtroendeuppdrag i kommunerna finns, som framgår av tabell 14, tydliga skillnader mellan kvinnor och män samt mellan olika åldersgrupper när det gäller privata och politiska skäls betydelse. Av de kvinnliga avhopparna uppger 58 procent att de privata skälen var avgörande för att de lämnade sina uppdrag i förtid, medan 19 procent menar att de politiska skälen var viktigast. Bland de manliga avhopparna är motsvarande siffror 46 respektive 34 procent. Bland avhoppare mellan 18 och 29 år uppger 64 procent att det främst var privata skäl som låg bakom att de lämnade sina uppdrag i förtid. Denna andel sjunker successivt i takt med högre ålder. Att politiska skäl var avgörande för avhoppet uppges av 18 procent av de yngre förtroendevalda. De politiska skälens betydelse ökar sedan i takt med åldern, och bland de äldsta avhopparna uppger 50 procent att avhoppet framför allt hade politiska orsaker. För kvinnor och yngre som
Bilagor SOU 2001:48
98
lämnar sina förtroendeuppdrag i förtid spelar således de privata skälen en relativt sett större roll, medan mäns och äldres avhopp i större utsträckning har politiska orsaker.
I landstingen är skillnaden mellan kvinnors och mäns avhoppsskäl mindre. Av de kvinnliga avhopparna uppger 53 procent att de privata skälen var avgörande för att de lämnade sina uppdrag i förtid, medan 22 procent menar att de politiska skälen var viktigast. Bland de manliga avhopparna är motsvarande siffror 55 respektive 28 procent. Skillnaden mellan olika åldersgrupper är däremot ungefär densamma som i kommunerna; yngre anger oftare privata skäl till sitt avhopp, medan äldre oftare anger politiska skäl.
Sammanfattningsvis visar undersökningen följaktligen att förtida avhopp i allmänhet, och bland kvinnor och yngre i synnerhet, inte primärt beror på förhållanden i politiken utan snarast på omständigheter i privatlivet. Denna bild överensstämmer med vad som framkommit i andra liknande undersökningar (Göteborgsregionens kommunalförbund 1998, SOU 1989:108, Wallin, Bäck & Tabor 1981). Negativa röster finns förvisso mot partierna och mot tjänstmannastyre, men beslutet att lämna sina förtroendeuppdrag grundas oftast på privata skäl som flyttning från kommunen eller förhållanden i förvärvsarbetet. Bland dem som ändå lämnar sina uppdrag av politiska skäl är män och äldre överrepresenterade.
Flera av avhoppen torde kunna ses som en signal om att förtroendeuppdraget i dag har blivit för tidskrävande. Många av dem som har lämnat sina uppdrag har gjort det på grund av att de inte hinner kombinera dessa med livet utanför politiken. Trenden är att kommunala förtroendeuppdrag tar allt mer tid i anspråk (SOU 2001:48). De senaste årens minskning av antalet förtroendeuppdrag innebär också att allt färre förtroendevalda ska dela på arbetsuppgifterna. En fortsatt sådan utveckling kommer sannolikt leda till att allt fler tvingas lämna sina uppdrag av privata skäl.
4.7 Erfarenheter av tiden som förtroendevald och attityd till framtida uppdrag
Uppgifter om antalet förtida avhopp i kommunerna följs ofta av oroliga kommentarer i media. Flera tolkar avhoppen som en reaktion mot politikens sätt att fungera. Som framgått ovan beror dock det stora flertalet förtida avhopp i huvudsak på faktorer som ligger utanför det politiska systemet, såsom flyttning och förhållanden i familj och arbetsliv. Exempel på avhopp som skett till följd av
Bilagor
99
missnöje med det politiska systemet finns självklart också, men mediebilden är alltför negativ och lyfter inte i tillräcklig utsträckning fram de privata skälen.
I kommentarerna till uppgifter om förtida avhopp har även hysts oro för att flera av dem som lämnar sina förtroendeuppdrag i förtid har blivit ”långtidsvaccinerade” mot att ge sig in i politiken igen (Kommunaktuellt 2000/25). Speciellt har denna oro gällt de yngre avhopparna. Bakom denna oro ligger ett antagande om att de som lämnar politiken gör det med dåliga erfarenheter av vad det innebär att vara förtroendevald.
Kommundemokratikommitténs undersökning av dem som har lämnat samtliga sina uppdrag i förtid visar dock att detta antagande stämmer dåligt med verkligheten. På frågan ”Hur upplevde du din tid som förtroendevald?” svarar 62 procent att de upplevde denna som ganska eller mycket positiv (se tabell 15). Endast 14 procent av dem som har lämnat sina kommunala förtroendeuppdrag beskriver tiden som ganska eller mycket negativ. Skillnaden mellan könen är liten; 64 procent av de kvinnliga avhopparna och 60 procent av de manliga svarar att deras tid som förtroendevald var ganska eller mycket positiv. Yngre är något mindre positiva än genomsnittet; hälften (52 procent) av avhopparna mellan 18 och 29 år uppger att de ser ganska eller mycket positivt på sin tid som förtroendevald. Däremot är yngre inte uttalat mer negativa än övriga (18 procent), utan den lägre andelen positiva förklaras till stor del av att de i större utsträckning än övriga ser varken positivt eller negativt på tiden som förtroendevald.
I landstingen tycks erfarenheterna bland avhopparna vara aningen sämre. En något lägre andel än i kommunerna, 57 procent, upplevde tiden som förtroendevald som ganska eller mycket positiv, 17 procent upplevde den som ganska eller mycket negativ och 26 procent upplevde den varken som positiv eller negativ. Skillnaden mellan kvinnor och män är liten. Av de kvinnliga avhopparna var 56 procent ganska eller mycket positiva, och bland de manliga var motsvarande siffra 59 procent. Yngre avhoppare är både mindre positiva och mer negativa än övriga; nästan hälften av de förtroendevalda mellan 18 och 29 år som lämnat sina landstingsuppdrag upplevde sin tid som förtroendevald som ganska eller mycket negativ.
Vad är då avhopparnas syn på att åta sig kommunala förtroendeuppdrag i framtiden? Har de blivit ”långtidsvaccinerade” mot att ge
Bilagor SOU 2001:48
100
Tabell 15. Erfarenheter av tiden som förtroendevald (procent)
Positiv
Varken positiv
eller negativ Negativ Totalt
Kommun
Samtliga
62
24
14 100
Kvinnor
64
23
14 101
Män
60
25
15 100
18–29 år
52
30
18 100
30–44 år
63
22
15 100
45–54 år
64
24
13 101
55–66 år
60
25
16 101
67– år
91
9
– 100
Privata avhoppsskäl
73
20
7 100
Politiska avhoppsskäl
44
33
23 100
Privata och politiska avhoppsskäl 46
29
25 100
Landsting
Samtliga
57
26
17 100
Kvinnor
56
28
17 101
Män
59
25
17 101
18–29 år
27
27
47 101
30–44 år
49
39
12 100
45–54 år
67
20
13 100
55–66 år
60
22
18 100
67– år
56
25
19 100
Privata avhoppsskäl
63
29
7 99
Politiska avhoppsskäl
57
13
30 100
Privata och politiska avhoppsskäl 38
36
27 101
Kommentar: Uppgifterna gäller attityd till framtida uppdrag på samma nivå som man har hoppat av ifrån. Under kommun anges således attityd till framtida uppdrag i kommunfullmäktige och/eller en kommunal nämnd bland dem som har lämnat sina uppdrag i kommunen, och under landsting anges attityd till framtida uppdrag i landstingsfullmäktige och/eller en nämnd i landstinget bland dem som har lämnat sina landstingsuppdrag. Källa: Kommundemokratikommittén.
sig in i politiken på nytt, eller kan de även fortsättningsvis tänka sig ett kommunalpolitiskt engagemang? I undersökningen ställdes en fråga om attityd till framtida förtroendeuppdrag i kommun respektive landsting. Frågans formulering överensstämde med motsvarande fråga i Kommundemokratikommitténs undersökning av medborgarnas uppdragsattityder som behandlats i ett tidigare avsnitt.
Bilagor
101
Av tabell 16 framgår att 41 procent av dem som hoppat av i förtid från sina uppdrag i kommunen kan tänka sig ett framtida uppdrag i kommunfullmäktige och/eller en kommunal nämnd. Motsvarande andel i befolkningen är 16 procent. Att fyra av tio som i förtid lämnar sina kommunala uppdrag kan tänka sig att i framtiden åter åta sig kommunala förtroendeuppdrag får mot denna bakgrund ses som positivt. Av de övriga svarar flera att de är tveksamma till framtida uppdrag. Knappt en tredjedel uppger att de i framtiden skulle tacka nej till uppdrag både i kommunfullmäktige och i en kommunal nämnd.
Manliga avhoppare från kommunala uppdrag är mer positiva till framtida förtroendeuppdrag i kommunen än kvinnliga avhoppare. Bland de yngre avhopparna uppger en stor majoritet att de är positiva till framtida kommunala förtroendeuppdrag; endast var femte avhoppare mellan 18 och 29 år uppger att han eller hon varken kan tänka sig uppdrag i kommunfullmäktige eller i en kommunal nämnd.
Skillnaden mellan dem som uppger att privata skäl hade störst betydelse för det förtida avhoppet och dem som uppger att politiska skäl hade störst betydelse är liten. I den förra gruppen kan 46 procent tänka sig kommunala förtroendeuppdrag i framtiden och i den senare gruppen är motsvarande siffra 40 procent. Avhopp som har ägt rum i huvudsak av politiska skäl tycks alltså inte innebära en mindre positiv attityd till framtida uppdrag än avhopp som har ägt rum av i huvudsak privata skäl. De som uppger att privata och politiska skäl var lika betydelsefulla för att de hoppade av visar sig dock vara betydligt mindre positiva till framtida uppdrag.
De som har lämnat sina landstingsuppdrag är betydligt mindre positiva till framtida uppdrag i landstinget. Endast drygt var femte avhoppare från landstinget uppger att de skulle kunna tänka sig ett framtida uppdrag i landstingsfullmäktige och/eller i en nämnd i landstinget. Cirka hälften av dem som har lämnat sina landstingsuppdrag uppger att de varken kan tänka sig ett uppdrag i landstingsfullmäktige eller i en nämnd i landstinget.
Andelen positiva till framtida landstingsuppdrag bland dem som lämnat ett sådant är dock nästan dubbelt så stor som andelen positiva i befolkningen som helhet (22 respektive 12 procent). Vidare gäller inte den mindre positiva attityden framtida förtroendeuppdrag i kommun. De som har lämnat sina landstingsuppdrag visar sig till och med vara något mer positiva till att i framtiden åta sig
Bilagor SOU 2001:48
102
Tabell 16. Attityd till framtida uppdrag (procent)
Positiv Tveksam/negativ Helt negativ Totalt
Kommun
Samtliga
41
29
30 100
Kvinnor
33
34
34 101
Män
48
26
26 100
18–29 år
61
18
21 100
30–44 år
49
31
20 100
45–54 år
40
33
27 100
55–66 år
22
27
51 100
67– år
22
44
33 99
Privata avhoppsskäl
46
29
25 100
Politiska avhoppsskäl
40
33
27 100
Privata och politiska avhoppsskäl 26
22
52 100
Landsting
Samtliga
22
26
51 99
Kvinnor
15
27
58 100
Män
31
24
45 100
18–29 år
23
46
31 100
30–44 år
32
33
35 100
45–54 år
19
24
56 99
55–66 år
19
17
64 100
67– år
13
20
67 100
Privata avhoppsskäl
22
33
45 100
Politiska avhoppsskäl
22
16
61 99
Privata och politiska avhoppsskäl 16
23
61 100
Kommentar: Uppgifterna gäller attityd till framtida uppdrag på samma nivå som man har hoppat av ifrån. Under kommun anges således attityd till framtida uppdrag i kommunfullmäktige och/eller en kommunal nämnd bland dem som har lämnat sina uppdrag i kommunen, och under landsting anges attityd till framtida uppdrag i landstingsfullmäktige och/eller en nämnd i landstinget bland dem som har lämnat sina landstingsuppdrag. Källa: Kommundemokratikommittén.
uppdrag i kommunen än de som har lämnat sina uppdrag i kommunen.
Andelen manliga avhoppare från landstingsuppdrag som i framtiden kan tänka sig ett uppdrag i landstinget är dubbelt så hög som andelen kvinnliga avhoppare från landstingsuppdrag. Personer mellan 30 och 44 år tillhör den åldersgrupp i vilken störst andel är positiva till framtida landstingsuppdrag. Avhoppare i landstingen mellan 18 och 29 år visar sig dock vara mycket positiva till framtida uppdrag i kommunerna; nästan tre fjärdedelar av dessa
Bilagor
103
uppger att de kan tänka sig ett uppdrag i kommunfullmäktige och/eller i en kommunal nämnd.
Liksom hos avhopparna från förtroendeuppdrag i kommunerna finns det inte någon skillnad i uppdragsattityd mellan dem som har hoppat av sina landstingsuppdrag av framför allt privata skäl och dem som har hoppat av sina landstingsuppdrag av framför allt politiska skäl. I båda grupperna uppger 22 procent att de skulle kunna tänka sig ett framtida uppdrag i landstingsfullmäktige och/eller i en nämnd i landstinget. Däremot är andelen som är helt negativa, det vill säga som varken kan tänka sig ett uppdrag i landstingsfullmäktige eller ett uppdrag i en nämnd i landstinget, betydligt större bland dem som hoppade av framför allt av politiska skäl.
Någon direkt möjlighet att jämföra uppdragsattityd bland dem som har lämnat sina förtroendeuppdrag i förtid med uppdragsattityd bland dem som innehar förtroendeuppdrag har inte varit möjlig. Enligt en studie av nya förtroendevalda i samma 28 kommuner som ingår i Kommundemokratikommitténs avhoppsundersökning uppger emellertid 70 procent av dessa att de vill fortsätta som förtroendevalda även nästa mandatperiod – 30 procent vill med andra ord inte fortsätta (Karlsson 2001). Andelen bland avhopparna som säger nej till ett framtida uppdrag är följaktligen lika stor som andelen av de nya förtroendevalda som säger nej till uppdrag nästa mandatperiod.
I en regional studie av kommunerna i Östergötlands län ett par månader före 1998 års val uppgav 31 procent av ledamöterna i länets kommunfullmäktigeförsamlingar att de avsåg lämna fullmäktige efter valet (Hallström 2001). Övriga 69 procent hade för avsikt att sitta kvar i kommunfullmäktige. Av dem i Kommundemokratikommitténs avhoppsundersökning som har lämnat ett uppdrag i just kommunfullmäktige uppger 30 procent att de är negativa till ett framtida uppdrag som kommunfullmäktigeledamot, 42 procent uppger att de skulle säga ja och övriga är tveksamma. Med reservation för de skillnader som finns i både urval och frågeformuleringar kan ändå konstateras att andelen kommunfullmäktigeledamöter som säger nej till ett framtida uppdrag respektive till uppdrag nästa mandatperiod i kommunfullmäktige är ungefär lika stor i båda undersökningarna (31 respektive 30 procent).
I landstingen tycks det emellertid se annorlunda ut. Enligt ovan nämnda studie av nya förtroendevalda uppger 37 procent av de nya
Bilagor SOU 2001:48
104
förtroendevalda i fyra olika landsting att de inte vill fortsätta nästa mandatperiod (Karlsson 2001). Denna siffra kan jämföras med att 51 procent av dem som i förtid har lämnat sina landstingsuppdrag är helt negativa till framtida uppdrag i landstinget.
I en nationell studie av samtliga ledamöter i landstingsfullmäktige uppger 24 procent att de inte vill bli nominerade i nästa val till landstingsfullmäktige, medan 76 procent svarar att de skulle kunna tänka sig att bli det (Mörck 2000). I Kommundemokratikommitténs undersökning uppger 51 procent av dem som har lämnat ett uppdrag i landstingsfullmäktige i förtid att de är negativa till ett framtida uppdrag i landstingsfullmäktige, 16 procent uppger att de är positiva och 33 procent att de är tveksamma. Även här skiljer sig frågeformuleringarna i de två undersökningarna åt. En jämförelse tyder ändå på att andelen negativa till framtida uppdrag i landstingsfullmäktige är betydligt större bland dem som hoppat av i förtid från landstingsfullmäktige än bland dem som sitter i landstingsfullmäktige. Andelen negativa bland avhopparna från landstingsfullmäktige visar sig dock inte vara fullt så stor till framtida uppdrag i kommunfullmäktige; endast 37 procent uppger att de skulle tacka nej till ett framtida uppdrag i kommunfullmäktige.
4.8 Sammanfattning – avhopp från kommunala förtroendeuppdrag
Skälen för att avgå från kommunala förtroendeuppdrag kan vara flera. När förtroendevalda avgår ofrivilligt lämnar de sina förtroendeuppdrag utan att själva vilja det, vilket till exempel kan inträffa till följd av valresultatet. Förtroendevalda som avgår frivilligt från sina förtroendeuppdrag lämnar däremot dessa självmant. Frivilliga avgångar från förtroendeuppdrag kan inträffa såväl under en mandatperiod, så kallade förtida avhopp, som i samband med val.
Den totala omsättningen av förtroendevalda, det vill säga både ofrivilliga och frivilliga avgångar, är hög i kommunerna. Över hälften av dem som efter 1994 års val hade förtroendeuppdrag i kommunfullmäktige och/eller kommunala nämnder hade efter 1998 års val inte kvar något kommunalt förtroendeuppdrag. Historiskt sett är omsättningen av förtroendevalda rekordhög. Under 1990-talet har omsättningen gått upp med elva procentenheter. Till stor del torde ökningen förklaras av förändringar i det politiska systemet, som längre mandatperioder, successiv minskning av antalet förtro-
Bilagor
105
endeuppdrag och stora mandatförluster i samband med kommunalvalen.
Andelen avhopp under en pågående mandatperiod är lägre. Merparten av dem som avgår från kommunala förtroendeuppdrag gör det med andra ord i samband med valen. Jämförelser bakåt i tiden tyder inte heller på att det har ägt rum någon nämnvärd uppgång i andelen förtida avhopp under 1990-talet.
Kvinnor och yngre är överrepresenterade bland dem som lämnar sina uppdrag i förtid. Jämfört med kommunalt förtroendevalda totalt lade avhopparna ner mindre tid på sina kommunalpolitiska åtaganden, var mindre aktiva på lokala partimöten och nämndsammanträden samt upplevde mindre inflytande såväl inom det egna partiet som inom kommunen. Resultaten tyder på att de som lämnar sina förtroendeuppdrag delvis har varit marginaliserade i det kommunalpolitiska arbetet.
De skäl som avhopparna uppger för sitt avhopp är framför allt privata, medan förhållanden i politiken är mindre betydelsefulla. Detta gäller i synnerhet för kvinnliga och yngre avhoppare. Skäl som har att göra med förhållanden i politiken uppges främst av män och äldre. Det enskilt vanligaste skälet till att lämna sina uppdrag är i kommunerna flyttning från kommunen och i landstingen förhållandena i förvärvsarbetet.
Trots den ovan nämnda marginaliseringen upplevde den stora majoriteten av avhopparna sin tid som förtroendevald som ganska eller mycket positiv. Över 40 procent av dem som lämnat sina uppdrag i kommunerna kan också tänka sig att åta sig kommunala förtroendeuppdrag i framtiden. Särskilt positiva till att göra detta är yngre avhoppare mellan 18 och 29 år, av vilka drygt 60 procent ställer sig positiva till framtida förtroendeuppdrag. Avhoppare från landstingsuppdrag är mindre positiva till framtida uppdrag i landstinget, men däremot mer positiva till framtida uppdrag i kommunen.
Även om det bland dem som lämnat sina förtroendeuppdrag finns kritiska röster mot partierna och kommunerna respektive landstingen måste slutsatsen ändå bli att flertalet förtida avhopp har sin grund i naturliga orsaker. Farhågorna att personer som lämnar sina uppdrag gör detta i bitterhet mot sitt parti och/eller sin kommun respektive sitt landsting är överdrivna. Endast ett fåtal avhopp har denna bakgrund, och attityden bland avhopparna, speciellt bland de yngre, till att åta sig framtida förtroendeuppdrag är förhållandevis positiv.
Bilagor SOU 2001:48
106
5 Slutdiskussion
Inledningsvis beskrevs tillståndet i den svenska demokratin i delvis negativa ordalag. Problemen sades framför allt gälla så kallat traditionellt politiskt deltagande inom ramen för den representativa demokratin. Frågan som ställdes, och som har varit uppgiften att besvara i denna undersökning, var hur den representativa demokratins mest grundläggande deltagandeform – det politiska förtroendeuppdraget – i dag står sig bland medborgarna. Rapporter talar om tilltagande svårigheter för partierna att rekrytera kandidater till kommunala förtroendeuppdrag och att många av dem som har förtroendeuppdrag väljer att lämna dessa.
Mot bakgrund av detta får den bild som framkommer i undersökningen sägas vara över förväntan positiv. Andelen medborgare som uppger att de kan tänka sig ett kommunalt förtroendeuppdrag var inte mindre 2000 än i slutet på 1970- och 1980-talet. Skillnaden mellan olika grupper i befolkningen är i de flesta fall små. Bland annat visar sig yngre och invandrade i stort sett vara lika positiva till att åta sig kommunala förtroendeuppdrag som medelålders och infödda. Trots att kommunala förtroendeuppdrag är en traditionell deltagandeform inom ramen för den representativa demokratin är med andra ord förhållandevis många av dagens medborgare öppna för ett sådant deltagande.
Att många av de medborgare som har förtroendeuppdrag väljer att lämna dessa ska inte heller tolkas som en protest mot hur politiskt arbete i dag bedrivs. Visserligen framför flera avhoppare kritik mot hur det egna partiet respektive den egna kommunen fungerar och det finns anledning att se över de förtroendevaldas villkor (SOU 2001:48), men det är sällan som sådant missnöje leder till att förtroendevalda beslutar sig för att lämna sina uppdrag. De vanligaste orsakerna till att förtroendevalda hoppar av är i stället flyttning från kommunen samt svårigheter att kombinera förtroendeuppdrag och arbete. Resultatet tyder dock på att tidsåtgången för kommunala förtroendeuppdrag har blivit för stor.
Arbetet med att utveckla den kommunala demokratin har under 1990-talet främst gått ut på att tillskapa nya kanaler för medborgarinflytande vid sidan om det representativa systemet. Ett sådant utvecklingsarbete är angeläget. Många medborgare är i dag politiskt aktiva på andra arenor än de traditionella och det är viktig att det finns strukturer som fångar upp detta engagemang och kanaliserar det till beslutsfattare på olika nivåer. Andra med-
Bilagor
107
borgare är inte politiskt aktiva. För att dessa ska engagera sig kan nya arenor för politisk aktivitet vara nödvändiga. Utövandet av traditionell politisk aktivitet i form av politiska förtroendeuppdrag är emellertid alltjämt den, efter deltagande i val, mest grundläggande deltagandeformen i en representativ demokrati; utan representanter ingen representativ demokrati. Det är endast genom innehav av förtroendeuppdrag som medborgarna har möjlighet att direkt delta i politiskt beslutsfattande. Övriga former av politiskt deltagande handlar om att indirekt delta i beslut genom att påverka via allmän åsiktsbildning eller på berednings- eller tillämpningsstadiet.
Undersökningen om medborgarnas uppdragsattityder visar att det finns goda förutsättningar för att fler medborgare ska engagera sig som kommunalt förtroendevalda. Förklaringen till dagens rekryteringssvårigheter har mer att göra med de politiska partierna än med medborgarnas attityd till kommunala förtroendeuppdrag. Trots att betydligt fler medborgare än dem som innehar förtroendeuppdrag uppger att de skulle kunna tänka sig sådana har partierna problem att rekrytera kandidater till kommunala förtroendeuppdrag. Flertalet uppdragsvilliga medborgare blir aldrig aktuella på grund av att de inte är medlemmar i ett politiskt parti. Undersökningen visar också att det finns en stor grupp i huvudsak passiva partimedlemmar som uppger att de är positiva till att åta sig kommunala förtroendeuppdrag, men som inte blir tillfrågade av partiet.
Det finns självklart flera legitima skäl till att inte alla medlemmar i ett parti tillfrågas om sitt intresse för att åta sig kommunala förtroendeuppdrag. Resultatet indikerar ändå brister i partiernas sätt att arbeta med rekryteringen av kandidater till kommunala förtroendeuppdrag. Kontakterna med såväl medlemmar i det egna partiet som icke partimedlemmar måste förbättras. En utgångspunkt i rekryteringsarbetet måste vara att majoriteten av de medborgare som kan tänka sig kommunala förtroendeuppdrag i regel inte självmant söker upp ett parti och anmäler sitt intresse. I stället måste partierna vara beredda att själva ta kontakt, tillfråga och inte sällan uppmuntra uppdragsvilliga medborgare att åta sig förtroendeuppdrag.
Ett sätt att nå fler medborgare kan vara att inrätta nya och friare associationsformer i partierna. Ett av resultaten i denna undersökning är att ett uppluckrat krav på partimedlemskap skulle locka
Bilagor SOU 2001:48
108
nya grupper av medborgare till att åta sig kommunala förtroendeuppdrag.
I partier som inte vill släppa kravet på partimedlemskap är det ändå viktigt att i rekryteringsarbetet vända sig utanför partiet för att värva icke partimedlemmar till både partimedlemskap och förtroendeuppdrag. Ett sätt att göra detta kan vara genom så kallade kandidatkurser för icke partimedlemmar. En sådan kurs går ut på att förbereda samhällsintresserade medborgare för kommunala förtroendeuppdrag. Efter avslutad kurs får kursdeltagarna bestämma om de vill bli medlemmar i partiet och om de vill åta sig ett förtroendeuppdrag.
Ett annat exempel på hur en partiorganisation kan jobba för att nå nya grupper av medborgare är att till enskilda av partiets förtroendevalda i fullmäktige och nämnder knyta så kallade referensgrupper. Dessa kan bestå av partimedlemmar som inte har förtroendeuppdrag och även av intresserade icke partimedlemmar. Referensgrupperna träffas regelbundet för att tillsammans med den förtroendevalda diskutera frågor som är aktuella eller som man anser bör tas upp på den politiska dagordningen. Deltagande i sådana referensgrupper kan vara ett första steg mot att själv bli förtroendevald.
Det är också viktigt att partierna kontinuerligt har en dialog med sina medlemmar. Passiva partimedlemmar kan engageras genom att man från partiorganisationen regelbundet frågar dem om deras intresse för att jobba aktivt, vilka frågor de är intresserade av och om de är beredda att åta sig ett förtroendeuppdrag.
Över huvud taget är det viktigt att de politiska partierna öppnar och breddar sin verksamhet. Partierna måste i större utsträckning än i dag fungera som arenor för öppna möten, fria samtal och för engagemang i frågor som berör medborgarna. Den kommunala demokratin är i stor utsträckning beroende av väl fungerande partier. Partiernas kris blir därför också den kommunala demokratins kris.
Referenser
Aars, Jacob. 1997. Rekruttering og personeskifte i lokalpolitikken. En sammenligning av Finland og Norge. Rapport nr. 58. Bergen: Institutt for administrasjon og organisasjonsvitenskap, Universitet i Bergen.
Bilagor
109
Aars, Jacob. 2000. ”Demotiverte og uansvarlige folkevalgte? Politiske ambisjoner blant norske kommunestyrerepresentanter”,
Kommunal ekonomi och politik 4(4):29–51.
Aars, Jacob & Audun Offerdal. 1998. ”Local Political Recruitment in Crisis? A Comparison of Finland and Norway”, Scandinavian
Political Studies 21:207–230.
Aronsson, Gunnar & Sara Göransson. 1997. ”Mellan tids- och resultatkontraktet. En empirisk studie av obetalt övertidsarbete”,
Arbetsmarknad & Arbetsliv 3:85–95.
Aronsson, Peter. 1999. ”Lokala medborgarskap – det dolda kulturarvet”, i Erik Amnå, red. Demokrati och medborgarskap. Demokratiutredningens forskarvolym II, SOU 1999:77.
Bennulf, Martin & Per Hedberg. 1999. ”Utanför demokratin. Om det minskade valdeltagandets sociala och politiska rötter”, i Erik Amnå, red. Valdeltagande i förändring. Demokratiutredningens forskarvolym XII, SOU 1999:132.
Bäck, Henry. 1993. Hur många och hurudana? Om organisationsförändringar, politikerantal och representativitet i kommunerna. IKE-rapport nr 1993:43. Stockholm: Institutet för kommunal ekonomi.
Bäck, Henry. 2000a. ”Nya kommunaldemokratiska modeller”, i Marie Fridolf, red. Vem formar politiken i kommunerna? Stockholm: SNS Förlag.
Bäck, Henry. 2000b. Kommunpolitiker i den stora nyordningens tid. Malmö: Liber.
Bäck, Henry & Maritta Soininen. 1994. ”Invandrarnas valdeltagande”, i Henry Bäck & Anders Håkansson, red. Väljare i kommunalvalet. Om missnöje, misstroende och politisk kultur. Stockholm: SNS Förlag.
Fredriksson, Jan. 2001. ”Vägen till politiken – en etnologisk studie av hur det går till när man blir kommunalpolitiskt engagerad”, i denna volym.
Bilagor SOU 2001:48
110
Gidlund, Gullan & Tommy Möller. 1999. Demokratins trotjänare.
Lokalt partiarbete förr och nu. Demokratiutredningens forskarvolym X, SOU 1999:130.
Gustafsson, Agne. 1999. Kommunal självstyrelse. 7:e uppl. Stockholm: SNS Förlag.
Göteborgsregionens kommunalförbund 1998. Politiska avhopp från kommunalpolitiken i Göteborgsregionen. Göteborg: Styrgruppen för demokratiforum.
Hagevi, Magnus. 2000. Professionalisering och deltagande i den lokala representativa demokratin. En analys av kommunala förtroendeuppdrag 1999. CEFOS rapport 13. Göteborg: CEFOS, Göteborgs universitet.
Hallström, Nils-Eric 2001. Bristen på politiker
− ett demokratiskt dilemma. En undersökning av fullmäktigeledamöters attityder till sin roll som politiker. Rapport 2001:1. Linköping: Centrum för kommunstrategiska studier, Linköpings universitet.
Hinnfors, Jonas & Maria Oskarsson. 1995. ”Den goda modern och den missnöjde fadern”, i Lennart Nilsson, red. Västsvensk horisont. SOM-rapport nr 14. Göteborg: SOM-institutet, Göteborgs universitet.
Holmberg, Sören. 2000. Välja parti. Stockholm: Norstedts Juridik.
Holmberg, Sören & Lennart Weibull. 2000. ”Förtroendet faller”, i Sören Holmberg & Lennart Weibull, red. Det nya samhället. SOMrapport nr 24. Göteborg: SOM-institutet, Göteborgs universitet.
Håkansson, Anders. 1997. ”Systemskiftet som kom av sig. Förändringsarbete och medborgerliga reaktioner i 90-talets svenska kommuner”, Kommunal ekonomi och politik 1(1):41–52.
Jarl, Maria. 1999. ”Brukardeltagande på gott och ont”, i Erik Amnå, red. Det unga folkstyret. Demokratiutredningens forskarvolym VI, SOU 1999:93.
Johansson, Folke, Lennart Nilsson & Lars Strömberg. 2001. Kommunal demokrati under fyra decennier. Under utgivning.
Bilagor
111
Karlsson, David. 2001. ”Ny som förtroendevald i kommuner och landsting”, i denna volym.
Kessling, Anna. 2001. Invandrares representation och politiska deltagande i den kommunala demokratin – en sammanställning av forskningsläget, januari 2001. Rapport till Kommundemokratikommittén.
Kommunaktuellt 1996/38, 1999/39, 2000/25.
Lindahl, Rutger & Linda Berg. 2000. ”Att verka i motvind – västsvensk opinion och Västra Götalandsregionen”, i Lennart Nilsson, red. Den nya regionen. SOM-rapport nr 25. Göteborg: SOM-institutet, Göteborgs universitet.
Montin, Stig. 1993. Radikala organisationsförändringar i kommuner och landsting. SOU 1993:73.
Montin, Stig. 1996. Kommunala förnyelseproblem. Bilaga I till Kommunala förnyelsekommittén, SOU 1996:169.
Montin, Stig 1998. Lokala demokratiexperiment – exempel och analyser. Demokratiutredningens skrift nr 9, SOU 1998:155.
Montin, Stig, Jan Olsson & Henry Pettersson. 1996. ”Fullmäktige under förändring? En studie av uppdraget, relationerna och arbetsformerna”, i Stig Montin, red. Förändringsmodeller och förändringsprocesser i kommuner och landsting. Bilaga V till Kommunala förnyelsekommittén, SOU 1996:169.
Möller, Tommy. 1996. Brukare och klienter i välfärdsstaten. Om missnöje och påverkansmöjligheter inom barn- och äldreomsorg. Stockholm: Publica.
Mörck, Johan 2000. Landstinget/regionen i det politiska systemet – mellan geografi, funktion och partipolitik. Enkätundersökning av svenska landstings-/regionpolitiker. Frekvensöversikt. Örebro: Novemus, Örebro universitet.
Nielsen, Peder. 1998. Vem älskar den lokala demokratin? Om väljare och valda i kommuner och landsting. Stockholm: Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet.
Bilagor SOU 2001:48
112
Oscarsson, Henrik. 1998. ”Det unga medborgarskapet”, i Det unga medborgarskapet. Demokratiutredningens skrift nr 5, SOU 1998:101.
Pateman, Carole. 1970. Participation and Democratic Theory. Cambridge: Cambridge University Press.
Persson, Jonas. 1997. ”Brukarstyre?”, i Lennart Nilsson, red. Nya landskap. SOM-rapport nr 19. Göteborg: SOM-institutet, Göteborgs universitet.
Persson, Jonas. 1998. ”Vem ska delta mer?”, i Lennart Nilsson, red. Mångfald – bilder av en storstadsregion. SOM-rapport nr 21. Göteborg: SOM-institutet, Göteborgs universitet.
Petersson, Olof. 1992. Kommunalpolitik. 1:a uppl. Stockholm: Publica.
Petersson, Olof. 2001. Kommunalpolitik. 4:e uppl. Stockholm: Norstedts Juridik.
Petersson, Olof m.fl. 1997. Demokrati över gränser. Demokratirådets rapport 1997. Stockholm: SNS Förlag.
Petersson, Olof m.fl. 1998. Demokrati och medborgarskap. Demokratirådets rapport 1998. Stockholm: SNS Förlag.
Petersson, Olof m.fl. 2000. Demokrati utan partier? Demokratirådets rapport 2000. Stockholm: SNS Förlag.
Prop. 1975/76:187. Kommunal demokrati, ny kommunallag m.m.
Rothstein, Bo m.fl. 1995. Demokrati som dialog. Demokratirådets rapport 1995. Stockholm: SNS Förlag.
SOU 1989:108. Förtroendevald på 90-talet. Utmaningar och möjligheter. Betänkande från Förtroendeuppdragsutredningen.
SOU 1990:44. Demokrati och makt i Sverige. Maktutredningens huvudrapport.
SOU 1993:90. Lokal demokrati i utveckling. Slutbetänkande av Lokaldemokratikommittén.
Bilagor
113
SOU 1997:71. Politik för unga. Slutbetänkande av Ungdomspolitiska kommittén.
SOU 2000:1. En uthållig demokrati! Demokratiutredningens betänkande.
SOU 2000:106. Medborgarskapskrav i svensk lagstiftning. Betänkande från Kommittén om Medborgarskapskrav.
SOU 2001:48Att vara med på riktigt – demokratiutveckling i kommuner och landsting. Betänkande av Kommundemokratikommittén.
Strøm, Kaare & Lars Svåsand, red. 1997. Challenges to Politicak parties. The Case of Norway. Ann Arbor: University of Michigan Press.
Svenska Kommunförbundet 1975. Kommunalt förtroendevalda, parti och kön – 1974.
Svenska Kommunförbundet 1990. ”Avhopp”. Förändringar i kommunernas fullmäktigeförsamlingar.
Svenska Kommunförbundet 2000a. Kommunpolitikern – Vem är det?
Svenska Kommunförbundet 2000b. Kommunpolitikern –
Uppdraget och rollen.
Teorell, Jan. 2000. ”A Resource Model of Social Capital: Networks, Recruitment and Political Participation in Sweden”. Uppsats presenterad vid ECPR:s årsmöte i Köpenhamn.
Teorell, Jan. 2001. Kan folkviljan förfinas? Om medborgarpaneler och samtalsdemokrati. Rapport för SNS författningsprojekt. Stockholm.
Teorell, Jan & Anders Westholm. 1999. ”Var det bättre förr? Politisk jämlikhet i Sverige under 30 år”, i Erik Amnå, red. Medborgarnas erfarenheter. Demokratiutredningens forskarvolym V, SOU 1999:113.
Ungdomarnas demokratikommission 2000. Ingång! Stockholm: Landsrådet för Sveriges ungdomsorganisationer.
Bilagor SOU 2001:48
114
Wallin, Gunnar, Henry Bäck & Merrick Tabor. 1981. Kommunalpolitikerna. Rekrytering – arbetsförhållanden – funktioner. Del 1 och
2. Rapport 8 från kommunaldemokratiska forskningsgruppen.
Ds Kn 1981:17.
Westerståhl, Jörgen. 1997. ”Representativ demokrati – teoretiska utgångspunkter”, Kommunal ekonomi och politik 1(2):21–33.
Westerståhl, Jörgen & Folke Johansson. 1981. Medborgarna och kommunen. Studier av medborgerlig aktivitet och representativ folkstyrelse. Ds Kn 1981:12.
Widfeldt, Anders. 1999. Linking Parties with People? Party membership in Sweden 1960–1997. Aldershot: Ashgate.
115
Ny som förtroendevald i kommuner och landsting
Av David Karlsson
1 Nya politiker i en ny tid
1
Att uttala sig om framtiden är alltid vanskligt. Vi är hänvisade till att studera utvecklingstendenser i vår samtid och hoppas att dessa ska hjälpa oss att förutse vad som kommer att ske.
Det finns många tecken på att medborgarnas vilja att delta i de traditionella demokratiska institutionerna sviktar. Valdeltagandet sjunker, partimedlemskapen likaså. I många mindre kommuner har man problem att åstadkomma den bredd av uppdragsvilliga kandidater som är demokratiskt önskvärt när man ska utse förtroendevalda. Denna trend skal dessutom ses mot bakgrund av att antalet förtroendeuppdrag drastiskt har minskat under senaste decennierna (Gullan Gidlund och Tommy Möller 1999, Magnus Hagevi 2000).
För demokratin i vid mening är det naturligtvis inte nödvändigt att medborgarnas politiska engagemang och intresse enbart riktas genom de traditionella partipolitiska och parlamentariska kanalerna. Tar man hänsyn till deltagandet i folkrörelser, fackföreningar, föreningsliv, aktionsgrupper, brukarorgan, byalag etc. blir siffrorna inte lika alarmerande, även om mycket talar för att det utomparlamentariska politiska engagemanget – med något enstaka undantag, snarare minskar än ökar (Olof Petersson m.fl. 1998).
För den representativa demokratin är tillgången på kandidater för förtroendeuppdrag helt avgörande. Generellt kan man säga att ju färre som ställer upp för val, desto sämre möjligheter har väljarna och deras ombud att utse kvalificerade och representativa personer i parlament och nämnder. Det finns även tydliga risker för att de som trots allt ställer upp i hög grad tillhör vissa begränsade grupper i samhället. Det är ett faktum att exempelvis
1 Studien Ny som förtroendevald i kommuner och landsting är genomförd vid Förvaltningshögskolan, Göteborgs universitet under perioden oktober 2000 till mars 2001 på uppdrag av Kommundemokratikommittén Ju 2000:03. Kollegor vid Förvaltningshögskolan tackas för värdefulla kommentarer. Fältarbetet med studiens enkät utfördes av undersökningsinstitutet Temo AB under ledning av produktionschef Björn Mattsson.
Bilagor SOU 2001:48
116
kvinnor, ungdomar och invandrare är markant underrepresenterade i valda församlingar (Peder Nielsen 2001).
Mot bakgrund av denna problematik är det av stor vikt att ljus riktas mot våra nyaste politiker. Genom att studera vilka de är och vad som fört dem in i politiken kan man både få aktuell kunskap om hur den politiska rekryteringen ser ut i ett demokratiskt och representationsteoretiskt perspektiv, och finna faktorer som uppmuntrar, respektive försvårar för, medborgarna att åta sig förtroendeuppdrag. De nyaste förtroendevalda är det närmaste vi kommer framtidens politiker.
Under slutet av år 2000 sändes en enkät ut till alla nya politiker i 28 kommuner och 4 landsting. Denna studies syfte är att genom att analysera resultatet av enkäten belysa de nya förtroendevaldas väg in i kommun- och landstingspolitiken. Några av de centrala frågeställningar som kommer att tas upp är:
1. Vilka är de nya förtroendevalda och vem representerar de?
2. Vad kan sägas om de nya förtroendevaldas rekrytering? Vilka av deras egenskaper och resurser påverkade möjligheten att bli förtroendevald? Vilka motiv och drivkrafter ligger bakom de förtroendevaldas engagemang i politiken?
3. Hur har man upplevt villkoren som förtroendevald?
4. Hur ser man på framtiden? Är man nöjd med att ha blivit förtroendevald? Vad skulle kunna bli bättre?
I rapporten behandlas de fyra huvudfrågeställningarna i var sitt kapitel och svaren sammanfattas i det sista avsnittet. I rapportens metodappendix redogörs för enkätstudiens urval, bortfall och referensstudier.
2 Vilka är nykomlingarna?
2.1 De nya förtroendevalda som studieobjekt
Den som vill studera den politiska rekryteringsprocessen kan välja mellan ett flertal perspektiv. Man kan, som Gullan Gidlund och Tommy Möller (1999), undersöka de som rekryterar, det vill säga de lokala partiorganisationerna. Man kan också, likt Peder Nielsen (2001), leta efter potentiella förtroendevalda bland medborgarna eller ta del av de erfarenheter som de som lämnat politiken erhållit.
Bilagor
117
Som redan framgått bygger föreliggande rapport på en kvantitativ enkätstudie till nya förtroendevalda i kommuner och landsting och den kommer att behandla deras erfarenheter av vägen in i politiken. Jan Fredrikssons (2001) etnologiska och intervjubaserade forskningsrapport kring samma problematik fungerar som en pendang till denna studie.
Problemet med att studera en process ur endast ett perspektiv är givetvis risken för enögdhet. Det är en särskild grupp aktörers bild av verkligheten som vi får, och den måste sättas i relation till övrig forskning för att kunna bedömas. Men det är inte fel att fokusera på enbart de nyaste politikerna. Som grupp utgör de inte bara en delpopulation av alla lokalpolitiker, utan de bildar också en egen avgränsad population, den senaste generationen politiker eller den nya kullen om man så vill.
I den nya kullen av politiker finner vi personer som har gett sig in i leken och därmed accepterat det offentliga representativa demokratiska systemet. Vill man studera systemkritikers hållningar är det nog främst bland dem som valt att inte delta på systemets villkor man bör söka. Men att man accepterat systemet i princip när man tackade ja till förtroendeuppdraget innebär inte automatiskt att man är positiv till den praktik man sedan får erfara. I förhållande till de mer erfarna politikerna är de nyastes upplevelser av systemets funktion därför särskilt viktiga att ta till vara, särskilt om man vill anpassa politikens villkor till andra gruppers preferenser än de som redan accepterat både dess principer och praktik.
Studiens enkät, som gick under namnet Ny som förtroendevald i kommun och landsting, riktades till alla nya förtroendevalda i 28 kommuner och 4 landsting. Som förtroendevald räknas de som har uppdrag som ledamot eller ersättare i fullmäktigeförsamling och nämnder (eller motsvarande). Politiska representanter i bolagsstyrelser och stiftelser ingår inte i urvalet. Inte heller revisorer eller medlemmar av politiska råd och delegationer ingår. Gränslinjen mellan vad som är en nämnd och andra politiskt sammansatta råd och styrelser är inte alltid uppenbar, och en viss osäkerhet om urvalets exakta sammansättning i detta hänseende går inte att undvika.
För att betraktas som ”ny” i urvalet var riktmärket att en politiker skulle ha påbörjat sitt första uppdrag från och med valet 1998 eller därefter. Inga kommuner eller landsting förde dock register som angav när en förtroendevald fick sitt första uppdrag. I stället
Bilagor SOU 2001:48
118
blev lösningen att förlita sig på aktuella och gamla matriklar över förtroendevalda samt utsagor från tjänstemän i kommuner och landsting. Exakt kunskap om den undersökta populationens storlek och sammansättning kunde därför dessvärre inte nås. Alternativa och mer precisa urvalsmetoder var uteslutna av tidsoch resursskäl. Ett ytterligare problem är att de nya landstingspolitikerna i allmänhet har en kommunpolitisk karriär bakom sig, vilket medför att det är svårare att uttala sig specifikt om rekryteringen till den regionala nivån. Detta, plus det faktum att de undersökta landstingen är lite för få för att generella slutsatser ska kunna dras, gör att landstingspolitikerna får en något nedtonad roll i rapporten.
Den operationaliserade definitionen av ”ny förtroendevald” är därför: den politiker som, enligt bästa tillgängliga uppgifter, gått in i kommun- eller landstingspolitiken och blivit förtroendevald vid tiden för valet 1998 eller senare. Med denna osäkra urvalsmetod kom ett antal personer som inte är helt nya att finnas med i undersökningen. Även de som kommit tillbaka till politiken efter tids uppehåll, återvändarna, ingår i studien. Mer om denna problematik finns att läsa i rapportens metodappendix.
Fortsättningen av detta kapitel kommer att ägnas åt att beskriva den studerade gruppen nya förtroendevaldas egenskaper och sociala sammansättning. I siffrorna finner vi ledtrådar till vilka egenskaper som är till gagn eller förfång för den som vill bli förtroendevald. Vi kan även uttala oss om utvecklingslinjer i den sociala representativiteten. Först ska emellertid redogöras för de tämligen givna, men ändå viktiga, omständigheter vad gäller partitillhörighet och politisk position som följer av att vi studerar just denna grupp politiker.
2.2 Nyvald har samband med partitillhörighet
Det är självklart att de partier som gick kraftigt fram i valet 1998 också har en större andel bland de nya förtroendevalda än de som gick tillbaka. Stor valframgång i de 28 kommunerna hade exempelvis Vänsterpartiet, som ökade sin röstandel i kommunalvalet med 4,4 procentenheter medan Socialdemokraterna backade med hela 9,7. Eftersom Vänsterpartiet måste tillsätta alla sina nya poster med nytt folk, samtidigt som man har en naturlig rotation bland sina gamla politiker, har man 5,3 procentenheter fler företrädare i gruppen nya förtroendevalda än man har bland alla politiker.
Bilagor
119
Tabell 1. De förtroendevaldas partitillhörighet, procent
Kommunerna
Parti Hela landet De 28 kommunerna
Andel av alla uppdrag 1999
KF-val 1994
KF-val 1998
Differens 1998/94
Alla uppdrag 1999
Nya förtr.valda
Differens nya/alla
Andel av de förtr.valda 1994–1998 som fortf. är kvar efter 1998
Vänsterpartiet
9,0 4,9 9,3 +4,4 9,2 14,5 +5,3
80
Socialdemokr. 37,4 47,2 37,5 -9,7 38,8 26,6 -12,2
60
Miljöpartiet
4,7 5,4 5,0 -0,4 5,2 7,9 +2,7
47
Centerpartiet
11,4 11,8 10,0 -1,8 9,0 6,4 -2,6
63
Folkpartiet
7,1 6,3 5,4 -0,9 8,8 6,3 -2,0
58
Kristdemokraterna 8,1 2,3 6,6 +4,3 7,1 13,1 +6,0 (106*) Moderaterna 17,6 18,5 20,7 +2,2 18,5 19,7 +1,2 73 Lokala partier 4,1 4,0 5,5 +1,5 3,1 5,5 +2,4 54 Opolitiska 0,6 0,2 0,1 -0,1 Landstingen
Hela landet De 4 landstingen
LF-val
1998
LF-val 1994 LF-val 1998 Differens
1998/1994
Nya förtroende-
valda
Differens Nya/LF-val 1998
Vänsterpartiet
10,8
6,1 11,7 +5,6
18,8
+7,1
Socialdemokr.
35,8 45,5 37,3 -8,2
24,2
-13,1
Miljöpartiet
4,4 4,1 4,1
+-
2,6
-1,5
Centerpartiet
6,7 9,9 8,4 -1,5
8,7
+0,3
Folkpartiet
6,1 6,8 5,7 -1,2
4,9
-0,8
Kristdemokraterna 10,0
2,7 8,0 +5,3
18,5
+10,5
Moderaterna
22,2 16,7 18,9 +2,2
16,7
-2,2
Lokala partier
4,1 8,2 5,9 -2,2
5,1
-0,6
Opolitiska
0,3
Kommentar: Uppgifterna över alla kommunpolitiker i hela landet och i de 28 kommunerna kommer från enkäten Kommunala förtroendeuppdrag 1999.
Beräkningen av rotationen inom partierna mellan mandatperioderna är resultatet av en komplicerad och osäker beräkning. Först antar vi att de siffror vi har för antalet nya förtroendevalda i kommunerna är tillräckligt exakta för att kunna användas i sammanhanget. Vi känner det totala antalet förtroendevalda under nuvarande mandatperiod, och för att kunna jämföra med förra mandatperioden antar vi att skillnaderna i partiernas valresultat i de 28 kommunerna i tillräcklig grad står i proportion till förändringen av respektive partis antal förtroendevalda till följd av valet. Att valresultatet 1998 stämmer hyfsat väl överens med partiernas andel av alla förtroendevalda 1999 framgår av tabellen. Vi vet att exempelvis Vänsterpartiets andel nya förtroendevalda i de 28 kommunerna är ca 58 procent och att partiets röster i valet 1998 kan uttryckas som motsvarande 190 procent av antalet röster 1994. Om vi antar att andelen röster står i direkt proportion till antalet förtroendevalda kan vi fastställa att de 42 procenten vänsterveteranerna i dag motsvarar 80 procent av de förtroendevalda under förra mandatperioden (0,42 * 190).
Bilagor SOU 2001:48
120
• Kristdemokraternas siffror blir orimliga, troligen därför att partiet inte alls fanns representerat i många kommuner föregående mandatperiod.
Dristar man sig till att göra en jämförelse mellan socialistiska partier (v och s), borgerliga (c, fp, kd och m), samt övriga (mp, SPI2 och lokala partier) så finner vi att de övriga är betydligt fler och de borgerliga något fler bland nya politiker, medan de socialistiska partierna har 7 procentenheter färre företrädare i gruppen nya kommunpolitiker jämfört med gruppen alla kommunpolitiker i de 28 kommunerna.
Jämfört med politikerkollektivet är den största skillnaden när det gäller enskilda partier att Socialdemokraterna har 12,2 procentenheter färre företrädare bland de kommunala nykomlingarna. Det parti som har störst överrepresentation bland de nya jämfört med deras andel av alla politiker är Kristdemokraterna. I landstinget finns inga tillgängliga jämförelsetal för alla förtroendevalda, men om vi jämför med valresultatet i landstingsvalet så verkar Socialdemokraterna vara minst lika underrepresenterade bland de nya politikerna där.
I tabell 1 görs också ett försök att säga något om omsättningen av förtroendevalda i de olika partierna. Resultatet av denna osäkra räkneprocedur måste naturligtvis tolkas med stor försiktighet. Rotationen av förtroendevalda i de 28 kommunerna tycks vara som lägst i Vänsterpartiet och Moderaterna där alltså omkring 80 respektive 73 procent av de förtroendevalda från förra mandatperioden finns kvar. Centerpartiet, Folkpartiet och Socialdemokraterna har alla ungefär 60 procent av sina gamla politiker i behåll, medan Miljöpartiet ser ut att ha förlorat mer än hälften. Siffrorna för Kristdemokraterna bli orimliga, troligen på grund av att partiet inte alls fanns representerat på många håll 1994–1998.
2.3 Positioner
Om en politiker är ordförande eller ersättare i en nämnd spelar naturligtvis stor roll för hur man ser på politiken och dess villkor. Förtroendevalda kan i och för sig ha en position i ett organ och en annan ställning i ett annat, men när vi i rapporten kommer att jämföra mellan politiker på olika positioner avses det högsta uppdraget. Vi ser i tabell 2 att fördelningen bland alla politiker mellan olika poster beroende på de förtroendevaldas högsta position i kommunerna är så gott som identiska i de undersökta 28 kommunerna och i landet som helhet. Skillnaden på en procent i andelen
2 Sveriges Pensionärers Intresseparti.
Bilagor
121
vice ordförande kommer sig av att siffrorna hamnat på var sin sida om ett avrundningsstreck.
Vi ser också att gruppen nya kommunala förtroendevalda har ungefär hälften så många presidieuppdrag som man kunde ha förväntat om man antagit att erfarenhet inte skulle spela någon roll i detta sammanhang. Men det är knappast uppseendeväckande att det är svårare för nykomlingarna att besätta de tyngsta posterna under sin första tid i politiken. 45 procent av de nya förtroendevalda har ett ersättaruppdrag som sin högsta kommunala position. Detta är en viktig sak att ha i åtanke när man tolkar resultatet av denna studie. Ersättarkollektivet spelar en viktig roll i den lokala demokratin som reserver och som politisk plantskola, men samtidigt måste man betänka att personerna i denna grupp tvivelsutan har hunnit få betydligt mindre erfarenhet av det praktiska politiska arbetet än ordinarie ledamöter och presidieledamöter. I studien av de fyra landstingen har betydligt färre av de nya politikerna angivit ersättare som sin högsta position, så problemet är mindre där.
Tabell 2. Förtroendevaldas högsta position och antal uppdrag
Alla förtroendevalda Nya förtroendevalda Hela landet De 28 kommunerna De 28 kommunerna De 4 landstingen
Ordförande
6
6
3
1
Vice ordförande
8
9
4
4
Ordinarie ledamot
46
46
48
74
Ersättare
40
40
45
21
Antal uppdrag 1
58
61
61
50
2
31
28
25
31
3
10
9
10
16
4 el. fler 2
2
4
6
Uppdrag per förtr.vald: 1,57
1,52
1,50 1,54
Kommentar: Uppgifterna för alla kommunpolitiker kommer från enkäten Kommunala förtroendeuppdrag 1999.
De undersökta 28 kommunerna har något fler politiker i förhållande till antalet uppdrag om man jämför med hela riket. Men som synes är det ingen stor skillnad i antal uppdrag per förtroendevald om man jämför de nya förtroendevalda i kommunerna med de mer erfarna. De nya landstingspolitikerna har något fler uppdrag inom landstingen men då ska man därtill ha i minnet att den genomsnittlige landstingspolitikern har lika många kommunala uppdrag utöver dem som han eller hon har i landstinget.
Bilagor SOU 2001:48
122
2.4 Nämnder
Vilka nämnder som de nya förtroendevalda hamnat i är naturligtvis en intressant fråga. Var är nykomlingarna välkomna och var är det svårare att komma in? Dessvärre har, av oklar anledning, omkring vart femte uppdrag som de nya politikerna har kodats som ”övrigt” vilket försvårar jämförelsen.
Om vi bortser från dessa okända uppdrag ser vi att nykomlingarna i kommunerna är överrepresenterade i facknämnderna och i kommundelsnämnderna medan man, föga överraskande, har svårare att ta sig in i tyngre organ som kommunstyrelsen och de breda servicenämnderna. Det tycks även som om omsättningen i fullmäktige är lägre än i nämnderna i de 28 kommunerna. Eftersom siffrorna för fullmäktigeuppdrag är säkrare kan vi slå fast att omkring var femte ny kommunpolitiker sitter i fullmäktige. Det senare står i kontrast mot vad som gäller i de fyra landstingen där hälften av nykomlingarnas uppdrag är fullmäktigeuppdrag.
Tabell 3. Fullmäktige- och nämnduppdrag
Kommentar: Uppgifterna över alla kommunpolitiker i hela landet och i de 28 kommunerna kommer från enkäten Kommunala förtroendeuppdrag 1999. Antal uppdrag totalt i alla 28 kommuner är 7 354, nya förtroendevalda i kommunerna har angivit 1 643 kommunala uppdrag och de nya i landstingen har redovisat sammanlagt 406 landstingsuppdrag. Två procentsummeringar redovisas, en med och en utan ”övrigt/okänt” uppdrag.
Nämndtyp De 28 kommunerna De 4 landstingen
Alla uppdrag Nya förtroendevalda Nya förtroendevalda
Kommunfullmäktige/ landstingsfullmäktige
29 21 25
40 52
Kommunstyrelse/landstingsstyrelse 9
4 5
3 4
Övriga administrativa nämnder
9
5 6
4 6
Kommundelsnämnd
9
9 11
Nämnd för fritid, kultur, barn och skola 17 18 22
2 3
Teknisk nämnd
15 16 19
Sjukvå rdsnämnd
27 35
Äldreomsorg/socialnämnd
7
7 8
Bred sektorsövergripande nämnd
4
3 3
Övrigt/okänt
18 -
23 -
Summa
99 101 99
99 100
Bilagor
123
2.5 Social representativitet
Det är allmänt känt att exempelvis kvinnor, invandrare, personer från de lägsta samhällsklasserna och ungdomar är underrepresenterade i de flesta valda församlingar i förhållande till hur stor andel de utgör av medborgarna. Vi vet också att just dessa grupper är de som lokala partiorganisationer uppger vara svårast att rekrytera kandidater till förtroendeposter ifrån (Gullan Gidlund och Tommy Möller 1999). I inflödet av nya förtroendevalda till kommun och landstingspolitiken kan man finna tecken på i vilken riktning den demokratiska representationen utvecklar sig.
Traditionellt har åsiktsrepresentationen, det vill säga graden av åsiktsöverensstämmelse mellan medborgare och valda företrädare, varit det viktigaste demokratiska kvalitetsmåttet i Sverige (Sören Holmberg 1974, Jörgen Westerståhl och Folke Johansson 1981). Genom åren har ett stort antal studier försökt belysa likheter och skillnader i politiska uppfattningar mellan väljare och valda, även om få av dessa har gällt lokala och regionala förhållanden (Jörgen Westerståhl och Folke Johansson 1981, Folke Johansson 1995). Hur åsiktsrepresentativa de nya förtroendevalda är i förhållande till sina medborgare är i och för sig en intressant fråga som vi dessvärre inte har underlag för att uttala oss om här. Vad vi däremot kan studera är vilken social tillhörighet de nya politikerna har och hur de själva ser på representation.
Att den sociala representationen har betydelse för demokratin, vid sidan av åsiktsrepresentationen, kan motiveras på flera olika sätt. Den kanske mest kända argumentationen är Helga Hernes (1987) upphovsman till. I diskussionen om kvinnorepresentation har hon lyft fram tre argument som är relevanta även för andra sociala grupper: rättvise-, resurs-, och intresseargumentet.
Ur rättviseargumentets perspektiv är det värde som politiken tillförs vid ökad representation från en underrepresenterad grupp inte substantiellt utan symboliskt och formellt. Politiken antas få en högre legitimitet bland medborgarna. Att politiken är legitim innebär på det praktiska planet att den är lättare att genomföra. Enligt resursargumentet förbättras den politiska processen genom att den tillförs kunskaper och erfarenheter som tidigare saknats. Tack vare en ökad kunskap blir politiken bättre för alla. Beslut kan fattas på en bättre grund. Med intresseargumentet som bas kan man argumentera för att om fler representanter för en tidigare underrepresenterad grupp, till exempel fler kvinnor, kommer in i poli-
Bilagor SOU 2001:48
124
tiken så kommer denna grupps gemensamma intressen att gynnas i förhållande till de övriga. Detta är ett faktiskt argument som gäller alla grupper, men som kan vara normativt försvarbart i den mån en omotiverat underordnad grupp gynnas på de överordnades bekostnad. I vilken utsträckning en social grupp kan sägas ha gemensamma intressen kan givetvis ifrågasättas, men alla grupper har ett intresse av att inte missgynnas eller diskrimineras som grupp.
2.6 Kvinnor och män
Kvinnorepresentationen i den representativa demokratin är den kanske mest diskuterade aspekten på social representation i vårt land, åtminstone på senare tid. Dessutom är jämställdheten den mest tacksamma ur forskningsmetodologisk synvinkel eftersom den är enklast att mäta. Aktiva kampanjer som ”Varannan damernas” har medfört att antalet kvinnor på partiernas valsedlar har ökat väsentligt, medan man i nämnderna släpar efter något. I kommunstyrelser och tekniska nämnder är det riktigt illa (Magnus Hagevi 2000).
I dag är ca 40 procent av kommunernas förtroendeuppdrag besatta av kvinnor. År 1974 var den siffran 17 procent. Trots att kvinnorepresentationen bland förtroendevalda i Sverige alltså har ökat dramatiskt under de senaste årtiondena (8 procentenheter mellan 1993–1999 i de undersökta 28 kommunerna enligt tabell 4), och att vårt land därmed blivit ett av de främsta i världen i detta avseende, så är vi fortfarande långt från en fullständigt jämställd representation. Speciellt gäller detta de tyngre uppdragen. Enligt Magnus Hagevis (2000) beräkningar verkar andelen kvinnor på förtroendeposter i kommunerna dessutom ha stagnerat vid valet 1998, mycket till följd av valutgången. Visserligen hör man ibland att förhållandet 60–40 mellan könen skulle ligga inom ramen för en jämn könsfördelning. Detta kan möjligen vara tillämpligt i mycket små sammanhang, men på en aggregerad nivå är naturligtvis en systematisk underrepresentation av den storleken oacceptabel. Kvinnorna utgör en majoritet av Sveriges befolkning och det finns ingen godtagbar ursäkt för varför inte det skulle återspeglas i våra valda församlingar.
Bilagor
125
Tabell 4. Andel kvinnor av nya förtroendevalda, partivis
Alla (v) (s) (mp) (c) (fp) (kd) (m) (spi) Övr.
Alla förtroendevalda i alla kommuner 1999
41 45 44 46 40 40 39 36 *) 35
Alla förtroendevalda i de 28 kommunerna 1999
41 44 44 46 39 43 41 36 *) 35
Alla förtroendevalda i de 28 kommunerna 1993
33 36 36 45 32 34 35 27 -16
Nya förtroendevalda i de 28 kommunerna 2000
44 45 49 50 49 48 43 35 30 47
Nya förtroendevalda i de 4 landstingen 2000
48 52 50 70 50 47 47 44 22 31
Kommentar: Data för alla kommuner kommer från enkäten Kommunala förtroendeuppdrag 1999. Siffrorna beskriver andelen kvinnor bland alla förtroendevalda, men av skäl som beskrivs i metodappendixet kunde 7 procent av alla uppdrag inte kopplas samman med person, och därför räknas här endast andelen kvinnor bland de politiker som kunnat extraheras ur uppdragsenkäten. Detta innebär att exempelvis att Göteborg inte finns med i siffrorna. Data från 1993 kommer från Enkät till kommunalpolitiker 1993. Uppgifterna för nya förtroendevalda gäller alla nya politiker i de undersökta kommunerna, inte bara de som besvarat enkäten.
*
) (spi) ingår i övriga partier 1999 och fanns inte 1993.
Som framgår av tabell 4 är situationen bland de nya förtroendevalda i de undersökta 28 kommunerna bättre än i politikerkollektivet som helhet. Speciellt i Centerpartiet och Folkpartiet tycks man ha en högre andel kvinnor bland sina nya förmågor än i det gamla gardet. Nyrekryteringen verkar i sig gynna en mer jämställd kvinnorepresentation även hos socialdemokrater, miljöpartister och kristdemokrater. I Vänsterpartiet och Moderaterna är andelen kvinnor bland de nytillkomna ungefär lika stor som andelen bland alla förtroendevalda i partiet, till och med något lägre i Moderaterna.
Att kvinnorepresentationen stagnerat i kommunerna måste mot bakgrund av detta förklaras med att de nya kvinnorna i stor utsträckning ersatt andra kvinnor. Att kvinnor slutar som politiker i högre grad än män stämmer också med såväl svenska som norska studier (Peder Nielsen 2001, Jacob Aars 1998). I de fyra landstingen är situationen ännu bättre ur jämställdhetssynpunkt. Kvinnorna är lika många som männen eller fler i inte mindre än fyra partier. Bland de stora partierna är det bara Moderaterna som avviker nedåt.
Bilagor SOU 2001:48
126
Tabell 5. Andel kvinnor på olika uppdrag och i olika åldersgrupper
Alla kommunpolitiker 1999 Nya förtroendevalda 2000 Hela landet De 28 kommunerna De 28 kommunerna De 4 landstingen
Alla politiker
41
41
44
48
Ordförande
30
32
41
50
Vice ordförande
36
40
26
42
Ordinarie ledamot
42
41
44
46
Ersättare
43
43
43
52
Antal uppdrag: 1
41
41
42
50
2
42
41
44
46
3
40
41
46
50
4 el. fler
40
45
36
43
18–29 år
43
42
49
41
30–44 år
47
45
46
56
45–54 år
43
43
45
61
55–66 år
38
38
37
39
67 år och äldre
30
35
27
19
Kommentar: Data för kvinnorepresentationen bland alla kommunala politiker är hämtade från enkäten Kommunala förtroendeuppdrag 1999. Data för de nya förtroendevalda kommer från enkätsvaren utom siffran för alla politiker som har beräknats utifrån enkätens respondentlista. Eftersom kvinnorna har en något lägre svarsfrekvens kan man anta att siffrorna i kommuner och landsting är aningen i underkant. Antalet uppdrag gäller kommunala uppdrag för kommunpolitikerna och landstingsuppdrag för landstingspolitikerna – trots att många landstingspolitiker också har kommunala uppdrag.
Utifrån siffrorna i tabell 5 finns det ännu lite större anledning att vara optimistisk inför framtiden vad ankommer kvinnorepresentationen. Andelen kvinnor av de nya politiker som är ordförande i kommunerna är betydligt högre än bland de övriga, med reservation för att fallet är det omvända för de vice ordförandena. I landstingen råder fullständig jämställdhet bland nyrekryterade ordförande.
Vad vi också ser här är att kvinnorepresentationen allmänt är något högre i de 28 studerade kommunerna än i landet i övrigt. Men jämför vi åldersvis ser vi att det bara är bland de allra äldsta politikerna som de 28 kommunerna, relativt sett, har ett övertag. Men de nya kommunpolitikerna bidrar kraftfullt till att förändra den saken. Bland de yngsta kommunala nykomlingarna är man mycket nära fullständig jämställdhet. Bland de nya landstingspoli-
Bilagor
127
tikerna är könsfördelningen mer svårtolkad. Det är bland de yngsta och äldsta som kvinnorna är sämre representerade medan man utgör en bastant majoritet i åldersgruppen 30 till 54 år.
2.7 Etnicitet
Att invandrare3 är underrepresenterade i den svenska politiken är inget nytt. I Sveriges kommuner är ca 7 procent av de förtroendevalda utlandsfödda medan den motsvarande siffran i befolkningen är 11 procent. Underrepresentationen är inte direkt knuten till invandrarskapet. Invandrare från de övriga nordiska länderna är nästan lika vanliga i politiska församlingar som i befolkningen. En förklaring till detta är givetvis att det tar tid för nyanlända invandrare att acklimatisera sig och engagera sig i det svenska politiska livet, och att de som flyttat hit under tidigare decenniers arbetskraftsinvandring haft längre tid på sig än mer nyanlända flyktingar.
Men de nordiska arbetskraftsinvandrarna är ett åldrande släkte och deras andel i kommunfullmäktige minskade vid senaste valet. Den ökning av antalet utlandsfödda i fullmäktige som ändå skedde är alltså ett resultat av de utomnordiska invandrarnas intåg. Fortfarande är det dock svårare för utlandsfödda att ta sig in i fullmäktige än att få andra lokala uppdrag.
Tabell 6. Procent födda i utlandet av ledamöter i fullmäktige
Födda utomlands Födda i Norden
Utländska
medborgare
197
9
198
8
199
1
199
4
199
8
Diff. 1998/9
4
199
4
199
8
Diff. 1998/9
4
199
4
199
8
Diff. 1998/94
Kommunfullm. 3,7 4,3 4,2 4,6 5,4 +0,8 2,8 2,6 -0,2 0,9 1,0 +0,1 Landstingsfull m.
2,5 4,0 3,7 4,4 5,7 +1,3 3,0 3,3 +0,3 0,5 0,8 +0,3
Kommentar: Data i tabellen avser för fullmäktigeledamöter i alla kommuner och landsting i hela landet. Källa: SCB (1998) och Henry Bäck och Maritta Soininen 1996.
I och med den senaste kullen förtroendevalda är invandrarna på stark frammarsch in i lokalpolitiken. Av de nya kommunpolitikerna är 10 procent och av landstingspolitikerna 8 procent födda i utlandet. År 1993 var andelen förtroendevalda invandrare i samma
3 Begreppet ”invandrare” används i rapporten synonymt med ”född i utlandet”.
Bilagor SOU 2001:48
128
kommuner bara 6 procent. Andelen nya förtroendevalda i kommuner och landsting som hade minst en utländsk förälder är för övrigt 17 respektive 16 procent, att jämföra med 12 procent som är siffran för Sveriges alla kommunpolitiker 1999 (Kommunalt förtroendevalda 1999). Andelen utländska medborgare bland nykomlingarna i de 28 kommunerna är 35 procent (eller en halv procentenhet) högre än bland alla politiker.
Men på grund av invandringen under 1990-talet motsvaras inte ökningen av en lika stor förbättring av representativiteten. Under decenniet steg andelen invandrare av befolkningen med nästan 2 procentenheter. Dessutom har de undersökta kommunerna en större andel invandrare i sin befolkning än övriga kommuner. Som jämförelse kan nämnas att de röstberättigade utländska medborgarna i de 28 kommunerna utgör 6,5 procent av befolkningen att jämföra med 5 procent i resten av Sverige.
Tabell 7. Andelen utlandsfödda bland kommunpolitiker
Andel födda i utlandet Andel födda i utlandet Alla 1993 Nya 2000 Diff
.
Alla 1993 Nya 2000 Diff
.
Alla
6 10 +4 Män
5 10 +5
Presidieledamöter 2 10 +8 Kvinnor
8 11 +3
Ord. ledamöter
4 11 +7 Vänsterpartiet
2 20 +18
Ersättare
8 10 +2 Socialdemokraterna
8 11 +3
18–30 år
1 7 +6 Miljöpartiet
8 12 +4
31–45 år
11 15 +4 Centerpartiet
1 1 +-
46–55 år
6 10 +4 Folkpartiet
10 10 +-
56–67 år
3 8 +5 Kristdemokraterna
1 11 +10
68 år och äldre
0 9 +9 Moderaterna
5 5 +-
Kommentar: Data från 1993 kommer från Enkät till kommunalpolitiker 1993 och mäts enligt frågan ”Är du för närvarande eller har du tidigare varit medborgare i något annat land än Sverige?” medan de nya förtroendevalda fått svara på i vilket land man är född.
Invandrarpolitikerna finns främst i gruppen 31–55 år och i något mindre utsträckning bland män än bland kvinnor. Det är stora skillnader mellan partierna. Var femte ny vänsterpartist är född i utlandet men bara var tjugonde moderat. Endast en av de 72 centerpartistiska kommunpolitiker som svarat på enkäten är invandrare. Det tycks inte längre vara någon synbar nackdel att vara utlandsfödd om man vill göra kommunal karriär. Andelen invandrare bland de nya
Bilagor
129
politiker som också har presidieuppdrag är lika stor som i gruppen som helhet, vilket är en avsevärd förändring jämfört med 1993.
Men man får inte glömma att den svagt positiva utvecklingen när det gäller invandrares representation går på tvärs mot en trend i samhället, nämligen den att invandrares valdeltagande sjunker , liksom andelen utländska röstberättigade som anser sig ha kännedom om vilka som var partiernas huvudståndpunkter i det senaste valet (Folke Johansson 2000). Demokratiutredningen (SOU 2000:1) konstaterade att etnicitet har kommit att bli ett ”nytt klassmärke” och oroas över ”den onda spiral av hög arbetslöshet och politiskt utanförskap, som nu ofta drabbar personer med utländsk bakgrund”. Men etniciteten är inte en helt ny slags underordning utan den är i högsta grad sammanvävd med de gamla klassmönstren. Samma typ av marginalisering som allt fortsatt följer klassmönstren drabbar också våra invandrare (Magnus Dahlstedt 2000).
2.8 Samhällsklass
Att den sociala tillhörigheten är en viktig bakomliggande förklaringsvariabel till svenskarnas politiska tillhörighet är ett oomtvistat faktum. Tvivlare behöver bara titta i tabell 8 för att övertygas. 48 procent av socialdemokraterna bland de nya förtroendevalda anser sig tillhöra arbetarklassen medan 46 procent av moderaterna definierar sig som övre medelklass eller överklass. Klassröstningen i Sverige har visserligen minskat under senare decennier men hör fortfarande till de högsta i västvärlden (Maria Oskarson 1994).
Bilagor SOU 2001:48
130
Tabell 8. Förtroendevalda i olika samhällsklasser
Kommentar: Den fråga politikerna fick ta ställning till var ”Vilket av följande alternativ beskriver bäst den samhällsklass du anser dig tillhöra i dag?”. Alternativen är de som återges i tabellen. Svaren anges i procent.
I tabell 8 bygger resultaten på de svarandes egna subjektiva bedömningar. Och även om det inte finns några direkta skäl att tvivla på svarens sanningshalt kan man möjligen misstänka en viss fäbless från somliga att identifiera sig med vissa samhällsgrupper av ideologiska snarare än av sakliga skäl. Men å andra sidan är klasstillhörighet på många sätt mer ett identifikationsfenomen än en klassificering grundad på materiella faktorer. Politikerna i undersökningen verkar fördelas sig över arbetarklass, medelklass och övre medelklass/överklass enligt 2–5–2.
På samma sätt som vad gäller kön och etnicitet kan man argumentera för att alla medborgare, oavsett samhällsklass, ska ha lika möjligheter att inneha förtroendeuppdrag. Att så inte varit fallet i historien är ett känt faktum (Anders Wigren 1988). Rösträttens införande i kombination med arbetarrörelsens framväxt och Sveriges socialdemokratiska arbetarpartis dominerande ställning i svensk politik förändrade naturligtvis situationen radikalt, men fortfarande kvarstår skillnader mellan olika socialgruppers representation.
Ett viktigt problem i sammanhanget är dock att det inte finns några enkla och entydiga kriterier för att mäta människors klasstillhörighet. En egenskap hos politiker som är betydligt enklare att mäta och jämföra med medborgarna är deras utbildningsnivå. Även om utbildning och klass långtifrån är samma sak ur ett teoretiskt
Alla Utlands-
född
(v) (s) (mp) (c) (fp) (kd) (m) (spi) Övr.
Nya kommunpolitiker Arbetarklass 24 32 33 48 13 22 6 12 5 16 22 Medelklass 50 49 52 42 56 61 58 56 42 60 66 Övre medelklass 19 10 11 7 15 13 26 23 42 24 9 Överklass 2 1 1 1 3 3 4 Vet ej/ej tillämpligt 5 9 4 2 15 4 7 6 6 3 Nya landstingspolitiker Arbetarklass 19 23 41 37 11 4 10 7 13 Medelklass 55 73 50 55 67 65 40 61 42 63 88 Övre medelklass 18 5 8 11 22 40 26 37 25 Överklass 1 2 5 Vet ej/ej tillämpligt 6 5 5 11 9 10 4 16 13
Bilagor
131
perspektiv finns det ett starkt empiriskt samband mellan hög utbildning och högre samhällsklass. Maria Oskarson hävdar i sin avhandling om klassröstning att klassidentifikationen i Sverige i allt högre grad avgörs av den egna utbildningen (Maria Oskarson 1994). I Tabell 9 ser vi att subjektiv klassuppfattning och utbildningsnivå har ett hyfsat starkt samband, om än ej entydigt.
I tabell 9 får vi också många andra nya kunskaper om de förtroendevaldas utbildningsnivå. Bland annat ser vi att andelen högskoleutbildade kommunpolitiker ökat med 12 procent sedan 1993 och att den senaste kullen förtroendevalda har bidragit till att ytterligare höja utbildningsnivån. De nya landstingspolitikerna är något bättre utbildade än sina kollegor i kommunerna.
Tabell 9. Utbildning
Befolkningens och politikernas högsta utbildning
Obligatorisk
utbildning
Gymnasium eller motsv.
Högskoleutbildning
Befolkningen (16–74 år) i hela Sverige 1999 30
45
25
Befolkningen (16–74 år) i de 28 kommunerna 1999
28
43
29
Kommunalt förtroendevalda i hela Sverige 1999
20
32
48
Kommunalt förtroendevalda i de 28 kommunerna 1993
27
37
36
Nya förtroendevalda i de 28 kommunerna 2000
14
33
53
Nya förtroendevalda i de 4 landstingen 2000 10
35
56
Andelen högskoleutbildade bland nya förtroendevalda i de 28 kommunerna
Högsk.utb
Högsk.ut b.
Högsk.utb.
Alla
53 Vänsterpartiet 67 Arbetarklass
22
Män
50 Socialdemokr. 35 Medelklass
56
Kvinnor
56 Miljöpartiet
69 Övre medelklass
74
Ordförande
59 Centerpartiet
35 Överklass
72
Vice ordförande 66 Folkpartiet
75 Vet ej/ej tillämpligt
74
Ordinarie ledamot 56 Kristdemokr.
57 Födda efter 1970
57
Ersättare
48 Moderaterna
65 Födda 1955–1969
57
Födda i Sverige 52 ((SPI))
22 Födda 1945–1954
57
Födda i utlandet 64 Lokala partier 34 Födda 1933–1944
44
Födda före 1932
39
Kommentar: Data för alla kommuner kommer från enkäten Kommunalt förtroendevalda 1999 och Enkät till kommunalpolitiker 1993. Data för befolkningen avser 1999, källa SCB.
Bilagor SOU 2001:48
132
Men det finns stora skillnader inom gruppen nya kommunpolitiker. Chansen att få ett presidieuppdrag tycks till exempel öka om man har högskoleutbildning. Kvinnor är betydligt bättre utbildade än män, och av de utlandsfödda politikerna är det hela 12 procentenheter fler som har högskoleutbildning än bland deras svenskfödda kamrater. Dessa generellt underrepresenterade grupper är alltså i utbildningshänseende mer kvalificerade än övriga politiker.
Bland partierna råder stora skillnader som delvis hänger samman med företrädarnas klasstillhörighet. Bäst utbildade är folkpartister, miljöpartister och vänsterpartister, medan pensionärspartisterna, av åldersanknutna skäl, har lägst utbildning.
Om vi slutligen använder utbildningsnivå som ett mått på social representativitet märker vi att kommunalpolitiker har högskoleutbildning i nästan dubbelt så stor utsträckning som de medborgare de representerar. Då utbildningsnivån i de 28 studerade kommunerna är något högre än genomsnittet förklarar detta en del av skillnaden mellan siffrorna från 1999 för hela Sverige och de nya förtroendevalda. De två största kommunerna i undersökningen är universitetsstäderna Göteborg och Uppsala.
Tabell 10. Andel som jobbar i kommun eller landsting
Alla Män Kvinnor (v) (s) (mp) (c) (fp) (kd) (m) Övr.
Sveriges befolkning 2000 30 12 47 Förtroendevalda i alla kommuner 1999
39 29 51 46 44 49 37 39 46 22 26
Förtroendevalda i de 28 kommunerna 1993
36 24 64 54 39 85 23 50 29 21
Nya förtroendevalda i de 28 kommunerna 2000
37 25 53 56 37 37 25 36 38 23 64
Nya förtroendevalda i de 4 landstingen 2000
50 38 60 67 50 57 27 50 61 30 71
Kommentar: Här mäts hur många av de sysselsatta, det vill säga de som inte är pensionärer eller arbetslösa, som arbetar i kommunal eller landstingskommunal tjänst. Data för alla kommuner kommer från enkäten Kommunala förtroendeuppdrag 1999 och Enkät till kommunalpolitiker 1993. Data för befolkningen avser de sysselsatta under 2000, källa SCB. De få sysselsatta i ((SPI)) ingår i övriga partier.
I politikerstudier fokuserar man av naturliga skäl på kommunernas och landstingens demokratiska system och förhållandet mellan medborgarna och deras valda representanter. Men kommunerna har också ytterligare en roll för många väljare och politiker, nämligen den som arbetsgivare. Enligt SCB arbetar ca 30 procent av de sysselsatta svenskarna år 2000 i kommunal eller landstingskommunal tjänst.
Bilagor
133
I tabell 10 framgår att kommunalt förtroendevalda har 7 procentenheter högre andel kommunalt eller landstingskommunalt anställda än befolkningen som helhet. Skillnaden mellan de nya förtroendevalda och förtroendevalda från hela landet är totalt sett inte så stor. De nya kvinnorna i kommunpolitiken verkar arbeta i kommunal tjänst i något högre grad än kvinnor i resten av befolkningen, medan de landstingskommunalt och kommunalt anställda männen är mycket överrepresenterade. Jämför man med 1993 har andelen kvinnor som arbetar kommunalt sjunkit ordentligt, men den ökande andelen bland män gör att den totala andelen är förhållandevis stabil i de 28 kommunerna. Inom partierna, främst de små, har betydande förändringar skett. Miljöpartister och folkpartister har fått färre kommunalt anställda i sina led medan Kristdemokraterna har betydligt fler.
Landstingspolitikerna mäler ut sig genom att ha en extrem överrepresentation av kommunalt och landstingskommunalt anställda nya förtroendevalda. Hela 38 procent av de nya manliga landstingspolitikerna jobbar kommunalt, vilket är mer än tre gånger så många som i den manliga befolkningen som helhet.
2.9 Ålder och familjeförhållande
Medelåldern för alla kommunpolitiker i de undersökta 28 kommunerna 1999 var 49 år, vilket är samma medelålder som kommunernas politiker hade 1993 (Henry Bäck 2000). Men då ska man betänka att 1993 hade det gått två år sedan valet och 1999 bara ett, vilket betyder att de korrekta jämförelseåret med 1993 borde vara 2000. Med det rimliga antagandet att medelåldern mellan 1999 och 2000 stigit med sisådär 1 år blir slutsatsen att medelåldern bland kommunpolitiker förmodligen är ett år högre i dag än för 7 år sedan.
Tabell 11. Procent förtroendevalda i åldersgrupper
Procentandelar av befolkning och förtroendevalda i olika åldersgrupper
1970– 1955–69 1945–54 1933–44 –1932
Befolkningen i de 28 kommunerna 1999
26
33 22
19
23
Alla förtroendevalda i de 28 kommunerna 1999
8
24 32
31
7
Nya förtroendevalda i de 28 kommunerna 2000
12
30 29
22
8
Nya förtroendevalda i de 4 landstingen 2000
6
28 30
27
8
Bilagor SOU 2001:48
134
De förtroendevaldas medelålder, partivis
Alla (v) (s) (mp) (c) (fp) (kd) (m) (spi) Övr.
Förtroendevalda i alla Sveriges kommuner 1999
50 45 50 48 50 52 49 51 Ingår i övr.
52
Alla förtroendevalda i de 28 kommunerna 1999
49 45 50 46 49 52 49 50 Ingår i övr.
54
Nya förtroendevalda i de 28 kommunerna 2000
47 45 46 45 45 50 50 47 68 49
Nya förtroendevalda i de 4 landstingen 2000
50 49 47 48 48 47 53 50 71 53
Kommentar: Observera att jämförelsedata för befolkning och alla kommunala uppdrag gäller 1999 och de nya förtroendevalda 2000. Data för alla kommuner kommer från enkäten Kommunala förtroendeuppdrag 1999. Data för befolkningen avser befolkningen över 18 år i de 28 kommunerna, källa SCB. I siffrorna för hela
Sverige ingår pensionärspartisterna i övriga partier.
Mätperiodens förhållande till mandatperioden har även betydelse i jämförelsen mellan data för alla politiker 1999 och de nya 2000. Med reservation för den nyrekrytering som skett under år 2000 kan man alltså räkna med att medelåldern för alla politiker stigit med ett år sedan 1999. Skillnaden i medelålder mellan de nya förtroendevalda i kommunerna och alla förtroendevalda i de 28 kommunerna är därmed 3 år (49 +1 -47). Av tabell 38 framgår att de nya förtroendevalda utgör ca 35 procent av alla förtroendevalda i de undersökta kommunerna. Med denna kunskap kan vi, om vi antar att enkätens bortfall har samma åldersfördelning som de svarande, sluta oss till att medelåldern för övriga 65 procent i dag är 52 år.4 Med denna vanskliga matematik kommer vi fram till att de nya förtroendevalda i kommunen är i genomsnitt fem år yngre än de gamla, det vill säga ett år mer än mandatperiodens längd. Om antagandena stämmer innebär det att den nya kullen förtroendevalda har bidragit till att sänka medelåldern bland kommunala förtroendevalda utöver vad som borde följa med att de är ”en mandatperiod yngre”. Men skillnaderna är små och någon reell föryngring är det inte tal om.
Nya landstingspolitiker är äldre än nya kommunpolitiker och motsvarar därför mer kommunpolitikerkollektivet som helhet. Sett partivis är vänsterpartister och miljöpartister generellt några år yngre än sina kollegor från andra partier medan folkpartister, och naturligtvis pensionärspartister, är äldre. Störst föryngring tack vare nykomlingarna tycks ske inom Socialdemokraterna och Cen-
4 ((35*47)+(65*x))/100 = 50 ger x = 51,6.
Bilagor
135
tern, men dessa partier har å andra sidan, på grund av valresultatet, proportionellt färre nya förtroendevalda än andra.
Tabell 12. Förtroendevalda med barn, procent
Alla Män Kvinnor (v) (s) (mp) (c) (fp) (kd) (m) (spi) Övr.
Förtroendevalda i alla kommuner 1999
40 39 43 56 39 48 40 32 48 35 31
Nya förtroendevalda i de 28 kommunerna
46 45 48 56 47 46 54 37 47 40 0 60
Nya förtroendevalda i de 4 landstingen
46 40 53 60 45 56 42 40 47 43 25 22
Kommentar: Frågan löd: ”Hur många hemmavarande barn finns i ditt hushåll?”.
Procentsiffran anger andelen personer av alla svarande som angivit att de har ett eller flera barn. Ej svar tolkas som inga barn i detta fall. Data för alla kommuner kommer från enkäten Kommunala förtroendeuppdrag 1999.
Andelen barnföräldrar bland de nya förtroendevalda är högre än den bland alla Sveriges kommunpolitiker, kanske något högre än enbart åldern motiverar. Det tycks heller inte vara någon nackdel att ha barn för den som vill göra politisk karriär. Bland de nya politikerna som har presidieuppdrag är det faktiskt någon procentenhet fler som har barn än bland övriga politiker.
Noterbart är den stora skillnaden mellan manliga och kvinnliga förtroendevalda, såväl nya som gamla. Om man kontrollerar för ålder finner man att yngre politiker självfallet oftare har barn i hushållet än äldre, och eftersom de nya kvinnliga förtroendevalda genomsnittligt är några år yngre än sina manliga kollegor skulle man kunna tro att detta förklarar saken. Men det ger inte hela sanningen. Räknar man föräldrar inom olika åldersgrupper finner man att bland politiker födda före 1955 är papporna fler än mammorna, medan mammorna har en kraftig övervikt bland de yngre politikerna.
I gruppen nya kvinnliga kommunpolitiker är det 6 procentenheter fler (29 procent) som är ensamstående än i gruppen män, så inte heller skillnader i civilstånd hjälper oss att förstå varför kvinnliga politiker har fler barn. En annan möjlig hypotes är att förekomsten av barn har ett samband med hur etablerad man är i samhället. Bland de politiker som angivit att de tillhör medelklassen finns i och för sig fler föräldrar än bland företrädare från arbetarklassen, men kontrollerar vi för kön upptäcker vi att det är bland männen som hela den skillnaden finns. Nya kvinnliga
Bilagor SOU 2001:48
136
kommunpolitiker från arbetarklass respektive medelklass har lika ofta barn i hushållet. Inte heller verkar överrepresentationen av kvinnliga föräldrar bero på att moderskapet på något sätt skulle motivera till politiska uppdrag i högre grad än faderskap. Kvinnliga småbarnsföräldrar bland medborgarna är mindre uppdragsvilliga än manliga (Peder Nielsen 2001). Kanske ligger svaret i att kvinnliga politiker, enligt tidigare studier (Gun Hedlund 1996), tenderar att ha ett starkare support hemifrån än vad de manliga har.
2.10 De nya förtroendevaldas syn på representativitet
Man kan argumentera för och emot den sociala representativitetens betydelse, men oavsett vad man kommer fram till har naturligtvis de förtroendevaldas egna uppfattningar om sin representationsroll en avgörande betydelse.
I en demokrati där åsiktsrepresentativiteten sätts i centrum finns tre klassiska företrädarroller (bl.a. Gunnar Wallin m.fl. 1981). Den första, förtroendemannen, har ett starkt personligt mandat från väljarna att själv utforma politiken efter eget huvud. Han eller hon legitimerar sin position genom det förtroende som väljarna visat vid valet. Förtroendemannen genomför den politik som han själv uppfattar ligga i det allmännas bästa och inte förrän vid nästa valdag ställs hela den politiska gärningen upp för prövning.
Motsatsen till förtroendemannen är väljardelegaten, som helt saknar något egentligt personligt mandat. I stället är man vald för att företräda sina väljare och i alla lägen föra fram och förfäkta deras hållningar, i stort som i smått. Allmänna intressen, som eventuellt kan stå i strid med den egna väljargruppens, kommer alltid i andra hand. Där kritiken mot föreställningen om förtroendemannen går ut på att denne står för ett elitistiskt tankesätt som riskerar att fjärma medborgarna från politiken och bortse från de intressemotsättningar som finns, så handlar kritiken mot väljardelegaten om risken för att allmänintresset riskerar att gå förlorat i en kamp mellan särintressen.
En tredje företrädarroll som är speciellt relevant i svensk kontext är partiombudet. Även om det vid det senaste valet infördes ett ökat inslag av personval är det fortfarande i huvudsak mellan partier som de svenska medborgarna väljer. Politiker på lokal och central nivå vet att de är helt beroende av sitt parti för att erhålla förtroendeuppdrag. Därför är man också, i inte obetydlig utsträckning, ett ombud för sitt parti, där man har att svara inför parti-
Bilagor
137
organisationen, underordna sig partiprogram och majoriteten i partigruppen. Partiprogram och liknande antas på nationell nivå och det renodlade partiombudet är därför, på sätt och vis, hela landets partimedlemmars företrädare i den egna kommunen. Där förtroendemannen och väljardelegaten hämtar hela sin legitimitet lokalt kan partiombudet ha ett lojalitetsband även mot det centrala.
Även om det finns klara teoretiska skillnader mellan de tre idealtypiska företrädarrollerna så kan de i praktiken vara giltiga samtidigt för en och samma politiker. En förtroendevald kan naturligtvis uppleva sig ha flera roller vilket märks tydligt i tabell 13, där de tre första kolumnerna beskriver hur många som anser att de representerar partiet (det vill säga är partiombud), de egna väljarna (väljardelegat) och allmänintresset (förtroendeman). Om vi studerar siffrorna i ser vi att det är väljardelegaten som är den allra vanligaste representationsrollen, tätt följd av partiombudet. Den till allmänintresset fokuserade förtroendemannen hamnar på tredje plats, men då är det ändå hela 83 procent av de nya förtroendevalda som ser sig som representanter för ”alla kommunens medborgare”.
Procentsiffrorna är egentligen för höga för att variablerna ska vara användbara som klassificeringsinstrument, men något kanske vi kan säga. Mellan könen råder inte särskilt stora skillnader, även om kvinnorna i något högre utsträckning än männen ser sig som partiombud, vilket är helt i linje med resultat från tidigare forskning som mätt saken på annat sätt (Henry Bäck 2000). Mellan partierna finns dock tydligare skillnader. Partiombuden är allra flest i SPI och Kristdemokraterna och minst vanligt förekommande i Centern och Miljöpartiet. Centerpartiet, tillsammans med Miljöpartiet, domineras i stället av förtroendemän. De partier där flest företrädare betonar sitt väljarmandat är SPI, Vänsterpartiet och Folkpartiet.
Väljardelegaten är alltså den allra mest populära företrädarrollen bland de alternativ som de nya förtroendevalda fått att välja på. Vi kan ana en viss skillnad mellan dem som faktiskt ställt upp som kandidat i valet och dem som inte gjorde det, där de senare är marginellt mindre benägna att se sig som väljardelegater. Att 91 procent av de ickevalda politikerna ändå ser sig som väljarrepresentanter beror på att alternativet var formulerat som att man representerade ”de väljare som röstat på mig/mitt parti”.
Bilagor SOU 2001:48
138
I förtroendemannarollen är alltså det personliga mandatet en grundsten, något som på rent praktiska grunder skulle tala emot förekomsten av denna företrädartyp i vår partidominerade demokrati. Men i och med valet 1998 infördes ett utökat inslag av personval i det svenska valsystemet. Vid sidan av partirösten kan väljarna nu markera en särskild kandidat, och om kandidaten i fråga får personröster från över fem procent av sitt partis väljare i kommunen eller landstinget så passerar vederbörande övriga namn på valsedeln, förutsatt att dessa har fått färre personröster. Den allmänna åsikten bland de nya förtroendevalda i kommunerna tycks vara att reformen inte är tillräcklig. En majoritet av politikerna stöder ett ännu större inslag av personval. Kvinnor är något mer skeptiska än männen, Folkpartiet och Moderaterna har de flesta personvalsförespråkarna medan det starkaste motståndet finns hos Vänsterpartiet och Socialdemokraterna. Resultatet är det förväntade om man jämför med studier på riksnivå av politikers och väljares inställning (Martin Brothén, SOU 1999:92), och hör naturligtvis starkt samman med partiernas officiella politik i frågan.
Tabell 13. Vem anser de nya förtroendevalda att de representerar?
Det finns olika åsikter om vad eller vilka som förtroendevalda bör representera. Om du endast ser till dig själv, anser du att du särskilt är företrädare för nedanstående grupper och intressen i kommun- och landstingspolitiken – och i så fall i vilken grad?
Partiet Egna väljarna
Allmänintresse
Kommun-
del
Genera-
tion
Kön Klass Kollegor
Invand-
rare
Mig själv
Alla 91 94 83 58 38 26 28 17 34
6
Män 90 94 82 54 31 7 24 15 29
7
Kvinnor 92 94 83 63 48 51 34 21 40
5
(v)
93 97 77 47 29 33 46 18 47
4
(s)
92 93 87 61 43 33 45 30 46
2
(mp) 85 93 76 51 28 24 8 7 25
10
(c)
81 86 88 66 45 23 17 13 22
14
(fp)
90 97 86 59 31 24 14 11 35
10
(kd) 94 95 81 61 31 20 15 13 28
7
(m)
92 93 84 61 41 17 17 8 20
7
(spi) 100 100 84 50 88 17 33 0 18
5
Lokala Partier
89 93 71 67 54 44 44 40 41
8
Bilagor
139
Kategori Representerar: Kategori Representerar:
Fullmäktigeledamöter Egna väljarna Subjektiv klassidentifikation Samhällsklass Ställde upp i valet 1998 96 Arbetarklass 58 Ställde ej upp i valet 91 Medelklass 22
Övre medelklass
13
Bostadsort
Kommundel Överklass
41
Residensstad
57 Vet ej / ej tillämpligt
10
Kommunal centralort
53
Annan tätort
63 Åldersgrupper Generationskamrater
Utanför tätort/ i glesbygd
66 Födda efter 1970
68
Födda 1955–69
33
Födelseland Invandrare Födda 1945–54
28
Födda i Sverige
31 Födda 1933–44
36
Födda i utlandet
56 Födda före 1932
61
Alla Män Kvinnor (v) (s) (mp) (c) (fp) (kd) (m) (spi) Övr
Valen borde ha större inslag av personval
57 59 53 18 38 49 72 81 70 85 77 57
Förtroendet för kommunalpolitikern som person är viktigare än att han/hon representerar ett visst parti
58 61 54 31 51 55 78 70 61 71 72 63
Ockupation och liknande aktioner kan ibland behövas för att få kommunpolitikerna att ta reson
25 23 27 57 22 54 14 16 13 7 8 55
Det spelar ingen roll för kommunalpolitiken vilka partier som har makten.
12 13 10 7 6 19 16 19 10 12 26 29
Kommentar: De grupper och intressen som de svarande fick ta ställning till när det gäller vem de representerar var fasta svarsalternativ och formulerades som: ”mitt parti”, ”de väljare som röstat på mig/mitt parti”, ”alla kommunens medborgare, allmänintresset”, ”medborgarna i den del av kommunen eller landstinget där jag bor”, ”mina generationskamrater (unga/gamla etc.)”, ”mitt kön (kvinnorna/ männen)”, ”min samhällsklass”, ”kollegorna på min arbetsplats”, ”invandrare” samt ”jag representerar endast mig själv”. Svaren angavs på en skala mellan 6 ”ja, absolut och 1 ”absolut inte”. I tabellen redovisas procentsiffror för respektive kategori som har instämt mer än de har tagit avstånd från att de representerar alternativen, det vill säga de har svarat 6, 5 eller 4. De svarande fick även ta ställning till de fyra påståenden om partiernas roll i demokratin som listas i nederst tabellen på en skala 6 ”instämmer helt” till 1 ”inte alls”. I tabellen anges den procentandel av respektive kategori som svarat 6, 5 eller 4, det vill säga de som har instämt mer än de har tagit avstånd från frågan.
Endast svar från de nya förtroendevalda i de 28 kommunerna redovisas i tabellen.
Vad som inte syns i tabellen är att utlandsfödda kommunpolitiker i något högre grad än svenskfödda är positiva till personval. I utvärderingen av 1998 års personval konstaterades att personvalssystemet skapat en ny plattform för icke-partipolitiskt engagerade
Bilagor SOU 2001:48
140
invandrare och en möjlighet att nå förtroendeuppdrag också när partiledningarnas intresse för invandrarkandidater är svalt (Maritta Soininen och Henry Bäck 1999).
Det ska dock sägas att sambandet mellan åsikterna att man företräder ett allmänintresse och att man vill ha ett ökat inslag av personval är svagt. Det är en mer individualistisk förtroendemannaroll som framtonar, vilket styrks av den starka korrelationen mellan personvalsvänlighet och hållningen att person är viktigare än parti (Pearsons r = 0,46 bland kommunpolitikerna). Det lite märkliga resultatet uppkommer att många politiker till vänster verkar tycka att person är viktigare än parti men att personval inte är att tänka på, medan personvalsförespråkare i mitten och till höger trots allt sätter partiet främst. I
Enkät till kommunalpolitiker 1993 var det 60 procent av kommunpolitikerna som instämde mer än de tog avstånd ifrån påståendet att förtroendet för person är viktigare än parti. Eftersom svarsalternativen inte överensstämmer exakt är det svårt att dra några exakta slutsatser, men klart är att stödet för den idén inte har ökat under de senaste sju åren.
En demokratiuppfattning som dock möjligen kan ha blivit vanligare är den att ockupationer och liknande aktioner skulle kunna tolereras. Men skillnaden mellan 1993 års 23 procent och 2000 års 25 procent som accepterar ockupationer med mera, är inte speciellt stor. Aktionsgrupper och liknande aktiviteter har kanske uppmärksammats mer i medierna under senare år men de har knappast blivit vanligare. Dessutom uppträder de flesta aktionsgrupper betydligt mindre aggressivt än myten om dem ger sken av (Niklas Theodorsson 2001). Kvinnor anser att aktioner kan behövas för att puffa på politikern i något högre grad än män och bland partierna är det tydligt att det är hos vänsterpartister, miljöpartister och företrädare för lokala partier som sympatin för ockupationer och liknande är som allra störst. Moderaterna är mest negativa.
Att man kan tänka sig aktioner för att få politiker att ta reson innebär inte automatiskt att man avfärdar det representativa systemet, bara att man önskar komplettera det. Men den som verkligen resignerat inför den partidominerade demokratimodell som vi har i dag instämmer däremot i påståendet att det inte spelar någon roll för kommunalpolitiken vilka partier som har makten. I det ligger underförstått att partiröstningen är meningslös. Mer än var fjärde ny kommunpolitiker från lokala partier och SPI anser detta. Bland rikspartierna är miljöpartister och folkpartister de mest misströstande. Störst tilltro till att partierna trots allt spelar roll för politi-
Bilagor
141
ken finns hos socialdemokrater och vänsterpartister. Totalt sett är det 12 procent av de svarande i kommunerna som tappat tron på partidemokratin, att jämföra med 11 procent 1993.
Vid sidan av de roller som finns inom ramen för en åsiktsrepresentativ demokrati finns, som redan kommenterats, företrädarroller som anknyter till olika idéer om social representation. Hela 78 procent av de nya kommunpolitikerna anser sig representera någon grupp eller något intresse utöver partiet, väljarna och allmänintresset. Det genomgående intrycket är att det bland företrädare från de samhällsgrupper som är underrepresenterade i politiken, och som skulle kunna sägas ha en svagare position i samhället i stort, finns fler politiker som har en komponent av social representativitet i sin företrädarroll. Bland kvinnorna är det till exempel 51 procent som anser att de representerar sitt kön i politiken mot endast 7 procent bland männen. På samma sätt representerar politiker födda i utlandet invandrare, de yngsta och äldsta sina generationskamrater, folk från arbetarklassen sin samhällsklass och politiker boende i glesbygden sin kommundel, i större utsträckning än övriga.
Figur 1. Vem representerar de nya kommunpolitikerna?
Kommentar: Figuren bygger på tabell 13 och mäter hur stor andel av alla svarande nya kommunpolitiker som anser sig representera respektive alternativ.
Generellt är den geografiska hemvisten och generationstillhörigheten de vanligast förekommande grunderna för social representation, medan kön och samhällsklass kommer långt efter. Både kön
0
20
40
60
80
100
Jag representerar endast mig själv Kollegorna på min arbetsplats Mitt kön (kvinnorna/männen) Min samhällsklass Invandrare Mina generationskamrater (unga/gamla etc) Medborgarna i den del av kommunen där jag bor Alla kommunens medborgare, allmänintresset Mitt parti De väljare som röstat på mig/mitt parti
Bilagor SOU 2001:48
142
och klass som grund för social representation har sina flesta förespråkare bland socialdemokrater och vänsterpartister, medan geografin har störst betydelse för centerpartister och åldern, föga förvånande, för pensionärspartisterna.
Slutligen några ord om den mycket individualistiska representationsroll som de svarande också fick möjlighet att ta ställning till, och som inte passar in vare sig i den åsiktsrepresentativa eller den socialrepresentativa skolan: ”Jag representerar endast mig själv”. Endast 6 procent av de svarande instämde i denna udda representationsideologi, något fler män än kvinnor. Vid en partijämförelse finns de starkaste individualisterna i mittenpartierna Centern och Folkpartiet medan endast två procent av Socialdemokraterna ansåg sig representera sig själva i politiken.
Tabell 14. De nya förtroendevaldas syn på effekterna av social representativitet
Kommentar: Data från 1993 ur Enkät till kommunalpolitiker 1993. Frågorna med jämställdhetstema var identiskt formulerade, däremot inte svarsalternativen. I enkäten från 1993 fick de svarande välja mellan ”instämmer helt”, ”instämmer i stort sett”, ”i stort sett motsatt åsikt” samt ”helt motsatt åsikt”. I enkäten Ny som förtroendevald från 2000 fick man svara på en skala från 6 ”instämmer helt” till 1 ”inte alls”. Båda skalorna har kluvits itu och i tabellen redovisas de som instämt mer än de tagit avstånd från påståendena. ”Vet ej”-alternativen utgår.
Frågan om invandrare hade ingen motsvarighet i den äldre enkäten.
Lättare för män än för kvinnor Anser att samhället skulle bli bättre med … att skaffa sig politiskt inflytande … fler kvinnor i politiken!
… fler invandrare i politiken!
Alla 1993 Nya 2000 Diff. Alla 1993 Nya 2000 Diff. Nya 2000
Alla
79 61 -18 87 71 -16
69
Män
74 48 -26 81 64 -17
65
Kvinnor
89 77 -12 97 80 -17
73
Födda i utlandet 91 63 -28 97 83 -14
84
Vänsterpartiet 92 68 -24 83 86 3
88
Socialdemokr. 83 65 -18 92 78 -14
75
Miljöpartiet 95 66 -29 98 84 -14
81
Centerpartiet 66 70 4 81 60 -21
52
Folkpartiet 84 64 -20 94 71 -23
77
Kristdemokr. 80 54 -26 93 60 -33
61
Moderaterna 73 50 -23 72 54 -18
55
SPI
48
75
41
Lokala partier
70
74 48
Bilagor
143
Vi har hittills kunnat konstatera att kvinnor, invandrare och ungdomar, trots en viss positiv utveckling, fortfarande är underrepresenterade i politiken. De kvinnliga politikerna är i större utsträckning föräldrar än de manliga så någon hypotes om att kvinnor mer än män skulle prioritera hem och barn över politiken håller inte.
Hög utbildning verkar vara en viktig resurs för den som vill bli förtroendevald och göra politisk karriär, något som i sig är ett handikapp för politiska aspiranter från arbetarklassen. Bland nykomlingarna är kvinnor, ungdomar och invandrare högre utbildade än genomsnittet. Kvalifikationströskeln för att bli förtroendevald är alltså högre, och trots de akademiska kvalifikationerna har kvinnor och ungdomar svårare att göra kommunal karriär.
Kvinnor har således fortfarande svårare att få förtroendeuppdrag, och framför allt inflytelserika sådana, än män. Att det därför är lättare för män att skaffa sig politiskt inflytande borde vara en etablerad sanning, men fyra av tio nya politiker instämmer inte i detta. Föga förvånande är kvinnorna själva betydligt mer medvetna om problematiken än sina manliga kollegor. Skillnaderna är också stora mellan partierna, där endast hälften av de nya moderaterna instämmer i påståendet, medan hela 70 procent av centerpartisterna gör så.
Men det kanske allra mest slående i tabellen är jämförelsen mellan resultaten 1993 och 2000. Nu ska genast sägas att de skillnader i svarsalternativen som redogörs för i tabellkommentaren medför att man inte kan dra några exakta slutsatser, men trots detta är det tydligt att det skett en kraftig minskning av andelen politiker som tycker att kvinnor har det svårare än män att skaffa sig inflytande i politiken. Resultat i Nils-Eric Hallström (2001) kan möjligen också tolkas som ett ytterligare tecken på denna trend. Minskningen i de undersökta 28 kommunerna ligger på omkring 20 procentenheter i alla partier utom i Centerpartiet där medvetenheten tvärtom tycks ha ökat något, dock att märka från en låg nivå.
Den positiva tolkningen av denna minskning är att verkligheten har förbättrats så pass att politikerna i lägre grad än förr upplever orättvisorna i sin vardag. Risken är att man tar förbättringarna till intäkt för att situationen nu är tillfredsställande, vilket man knappast kan säga. Å andra sidan är det fortfarande en bastant majoritet av politikerna som inser problematiken.
Att kvinnor skulle ha det svårare att skaffa sig inflytande är inte alls detsamma som att politiken skulle bli bättre om det fanns fler
Bilagor SOU 2001:48
144
kvinnliga politiker, i det att den första är en empirisk och den andra en normativ frågeställning. Men det är en normativ uppfattning som det till synes råder bred enighet om i alla läger. Skillnaden mellan könen är dock stor, 16 procentenheter fler av kvinnorna instämmer i påståendet än männen bland de nya kommunala förtroendevalda. Även mellan partierna hittar vi variationer. Moderater, kristdemokrater och centerpartister instämmer i lägre grad än övriga i att en ökad kvinnorepresentation skulle ha positiva effekter, men de negativa är ändå i minoritet i dessa tre partier.
Vi har möjlighet att jämföra resultaten från 2000 och 1993 även för den normativa frågan, och också här ser vi en tydlig minskning av andelen politiker som instämmer i påståendet. Minskningen är emellertid mindre och sker från en högre nivå jämfört med den empiriska frågan. De största negativa förändringarna har skett bland kristdemokrater och folkpartister medan vi bland vänsterpartisterna till och med kan hitta en ökning.
I båda de jämställdhetsrelaterade frågorna kan vi notera att vi hos de utlandsfödda politikerna, i dag och 1993, finner en större medvetenhet om de strukturella svårigheter som kvinnor möter i politiken och en mer positiv inställning till att fler kvinnor i politiken skulle ha positiva effekter. Det är inte orimligt att tänka sig att de egna svårigheterna ökar medvetenheten för andras i liknande situationer.
De nya förtroendevalda fick också ta ställning till frågan om fler invandrare i politiken skulle medföra ett bättre samhälle, och svaren överensstämmer i stort sett med motsvarande fråga med jämställdhetstema. Lite färre kommunpolitiker anser att fler invandrade skulle medföra något positivt jämfört med fler kvinnor, och det är just bland kvinnorna som vi finner denna mer reserverade inställning. Bland männen tycker tvärtom något fler att ökad invandrarrepresentation skulle leda till ett bättre samhälle jämfört med ökad kvinnorepresentation. Lägst stöd för tanken om ett bättre samhälle till följd av fler invandrarpolitiker hittar vi i SPI och i de lokala partierna, och bland rikspartierna hos Centerpartiet.
Nyckelbegreppet ”ett bättre samhälle” är naturligtvis löst i kanterna. Negativa svar på frågan skulle kunna tydas som att kvinnors respektive invandrarnas intressen redan tillgodoses i politiken av dagens oegennyttiga och svenskfödda politiker. Den höga andelen bland de icke utlandsfödda som särskilt anser sig representera
Bilagor
145
invandrare skulle kunna tolkas som en bekräftelse på det. Men mycket tyder på att även om svenskfödda kommunpolitiker ser sig som invandrarnas representanter är det ändå främst invandrarpolitiker som agerar för att företräda invandrares intressen (Paula Rodrigo Blomqvist 1997), och att kvinnors närvaro har en direkt inverkan på politiken får väl också anses som belagt (Lena Wängnerud 1998).
3 Rekryteringsprocessen
Den medborgare som funderar på att ge sig in i politiken står inför betydande hinder. Vägen till uppdraget har liknats vid en stege eller en tratt (Pippa Norris och Joni Lovenduski 1997, Henry Bäck 2000) där potentiella förtroendevalda avförs efter hand. Man ska vara formellt valbar, vilja ta på sig ett uppdrag, gå in i ett parti, uppnå ett sådant förtroende bland sina partikamrater att man blir nominerad till ett uppdrag, och slutligen avgör väljarna eller den av väljarna utsedda fullmäktigeförsamlingen om man ska få något uppdrag.
3.1 Valbarhet och uppdragsvillighet och initiativ
Vem som har behörighet att inneha uppdrag som förtroendevald i kommun och landsting anges i kommunallagen. För att kunna väljas måste man vara folkbokförd i kommunen och myndig på valdagen. Förutom svenska medborgare är även medborgare i EUländer (plus Norge och Island) valbara under dessa villkor. För utländska medborgare som inte kommer från EU eller Norden är kraven lite hårdare. Dessa måste ha varit folkbokförda i Sverige i tre år i följd före valdagen för att bli valbara.
Vid sidan av dessa krav finns ytterligare en inskränkning i valbarheten för en liten grupp tjänstemän i ledande ställning i kommunen eller landstinget. Det kan till exempel handla om kommunoch landstingsdirektörer, kanslichefer eller motsvarande, som inte får inneha förtroendeuppdrag i den egna kommunen/landstinget. På nämndnivå finns också en regel som säger att chefen för en förvaltning som hör till en nämnds verksamhetsområde inte får väljas till ledamot eller ersättare i nämnden (Ulla Björkman och Curt Riberdahl 1997).
Bilagor SOU 2001:48
146
På grund av att den kommunala rösträtten och valbarheten även utsträckts till utländska medborgare som är bosatta i kommunen är antalet väljare och valbara personer något högre än i nationella val. År 1998 var 3,3 procent fler personer röstberättigade och valbara till kommunala och landstingskommunala förtroendeuppdrag jämfört med riksdagsuppdrag.
Politiskt engagemang och demokratiskt deltagande kan ta sig många former och behöver inte nödvändigtvis resultera i en vilja att bli politiker. Ungefär en femtedel av befolkningen uppger sig vara redo att åta sig ett kommunalt förtroendeuppdrag, vilket är en siffra som varit konstant över tid. Både kön, ålder och utbildning spelar in i sammanhanget. Uppdragsvilligheten är betydligt högre bland män, yngre och välutbildade medborgare (Peder Nielsen 2001, Henry Bäck 2000).
När man blir förtroendevald kan detta ske på tre sätt. Den villige kandidaten kan själv ta första steget, man kan uppmanas av andra att ta på sig ett uppdrag och man kan hamna på en förtroendepost av mer eller mindre slumpmässiga, och därmed intentionslösa, skäl. Problemet med förtroendevalda som kommit in i politiken utan att egentligen vilja det har uppmärksammats i norska studier. Fenomenet kalls där ”listefyll” (Jacob Aars 1998). Jan Fredriksson (2001) beskriver i sin studie att nya politiker ofta själva spontant anser att slumpen spelade roll när de rekryterades, men att dessa påståenden modifieras när man skrapar lite på ytan. I enkäten fick de nya politikerna ta ställning till hur de själva blev förtroendevalda. På tre kvotskalor angav man i vilken utsträckning det hela skett ”på eget initiativ”, ”på andras initiativ” eller om man ”halkade in i politiken på ett bananskal”. Eftersom det är svårt att se hur man kunnat bli förtroendevald vid sidan av dessa tre vägar kan man säga att relationen mellan de angivna värdet på de tre frågorna beskriver på vems, om någons, initiativ som varje individ blev politiker.
Bilagor
147
Tabell 15. Initiativ till förtroendeuppdrag
Nya förtroendevalda i de 28 kommunerna
Eget initiativ
Andras initiativ
Bananskal
Eget initiativ
Andras initiativ
Bananskal
Alla
34 53 13 Män
38 50 12
Kvinnor
29 56 15
Vänsterpartiet
29 59 12 Födda efter 1970
39 43 18
Socialdemokraterna 35 53 11 Födda 1955–1969 35 50 16 Miljöpartiet 33 48 19 Födda 1945–1954 34 54 11 Centerpartiet 30 55 15 Födda 1933–1944 30 60 8 Folkpartiet 35 53 13 Födda före 1932 27 64 8 Kristdemokraterna 30 55 14 Födda i Sverige 34 53 13 Moderaterna 39 47 12 Född i utlandet 37 51 11 (SPI) 20 60 17 Vill fortsätta som
förtroendevald
38 52 10
Lokala partier
39 50 12 Vill ej fortsätta
27 53 19
Nya förtroendevalda i de 4 landstingen Alla 39 50 10 Norrbotten
38 52 9
Värmland
43 44 12
Män
41 49 9 Uppsala
40 50 11
Kvinnor
36 52 11 Halland
34 56 9
Kommentar: Tabellen bygger på de svarandes ställningstagande till tre påståenden: ”Jag blev förtroendevald på eget initiativ”, ”Jag blev förtroendevald på andras initiativ”, och ”Jag halkade in i politiken på ett bananskal”. Svaren angavs på en skala 6 ”instämmer helt” till 1 ”inte alls”. Därefter räknades svaren om på så sätt att värdet för varje alternativ ersattes av respektive värdes procentandel av den totala summan av svarsvärden för alla tre alternativen.
Eftersom alternativ 1 innebär ett tydligt nej subtraherades alla värden först med ett. På så sätt uppstod ett rättvist mått på respektive faktors proportionella vikt för varje individ. Siffrorna i tabellen anger olika politikergruppers medelvärden.
Det räcker inte med att en medborgare är positivt inställd till att ta på sig förtroendeuppdrag. Siffrorna i tabell 15 visar med all önskvärd tydlighet att den allra viktigaste faktorn för att de nya förtroendevalda gick in i politiken var andras initiativ. Lärdomen av detta är om vi vill att ytterligare personer eller grupper ska engageras i politiken så måste de tillfrågas och kanske trugas en aning. Speciellt verkar det gälla potentiella kvinnliga kandidater. Att just kvinnliga kandidater måste övertygas för att ställa upp visar också utländska studier (Jacqueline Barron m.fl. 1991). Däremot verkar de ungdomar som trots allt tagit sig in i politiken i mycket högre utsträckning gjort det på egen hand. Ju äldre de nya förtroendevalda är, desto viktigare är andras tillskyndan.
Bilagor SOU 2001:48
148
Man skulle kunna tro att den ideologiska inställningen har viss betydelse för bedömningen av individens roll som förklaringsfaktor, och det får visst stöd av att vänsterpartister (bland rikspartierna) minst betonar sin egen roll medan moderater gör det i störst utsträckning. Men studerar man resultaten från partierna däremellan på höger–vänsterskalan så finner man inga tydliga samband.
Listefyllsproblematiken är betydligt mindre i Sverige än i vårt västra grannland. Slumpens inverkan i rekryteringsprocessen finns noterad i alla grupper, men i begränsad utsträckning. Ungdomar, kvinnor och miljöpartister är de som oftast angivit sig halkat in i politiken på ett bananskal. Jacob Aars har skrivit om det politiska deltagandets motiverande effekt och pekat på att det är inte bara är ingångsvärdet på motivationen som är avgörande utan att engagemanget även för listefyllpolitiker ökar med tiden (Jacob Aars 2000). Så kan mycket väl vara fallet, men i tabell 15 ser vi att de flesta som halkat in i politiken helst vill halka ut igen.
3.2 Partiets betydelse
I föregående avsnitt kunde vi konstatera att andras initiativ ofta är avgörande för att de nya förtroendevalda gått in i politiken. Men även för dem som gett sig in i leken på eget bevåg är andras välvilja helt avgörande. För att få ett förtroendeuppdrag i kommun eller landsting i Sverige, med några begränsade undantag, måste man ha ett parti i ryggen. Hela 98 procent av de tillfrågade nya kommunoch landstingspolitikerna är medlemmar i sitt parti och närmare två tredjedelar har också förtroendeuppdrag i partiet.
Ungefär var tredje ny förtroendevald i både kommun och landsting angav dessutom att någon av föräldrarna är eller har varit partimedlem i samma parti. Allra störst är den familjära partilojaliteten i Centerpartiet där två tredjedelar av företrädarna följde i fäders och mödrars spår.
En intressant uppgift i sammanhanget är dessutom att 19 procent av de nya kommunpolitikerna och 23 av landstingspolitikerna tidigare har varit medlemmar i ett annat parti. Att det är bland pensionärspartister och övriga lokala partier man finner de flesta partibytarna är knappast överraskande. Bland rikspartierna hyser Vänsterpartiet och Miljöpartiet de flesta partiskiftarna (ca 28 procent) medan hos Socialdemokraterna endast 10 procent börjat sin politiska bana i ett annat parti.
Bilagor
149
Men det räcker inte alltid med att vara medlem i ett parti för att kvalificera sig som partiets företrädare i kommunala organ. Ofta måste man först meritera sig i partiorganisationen. Ett mått på hur viktigt partiarbetet är för att man ska nomineras som förtroendevald är den tid som förflöt mellan medlemskapet och tiden för första uppdraget. Den genomsnittliga kvalifikationstiden bland nya förtroendevalda i de 28 kommunerna är 7 år, ett år längre för män än för kvinnor. Längst tid, i genomsnitt 10 respektive 9 år, får man vänta i Centerpartiet och Vänsterpartiet, medan det går dubbelt så snabbt i Miljöpartiet och Folkpartiet.
En viktig förklaring till kvalifikationstidens längd i de olika partierna är hur god tillgången på kandidater är. Gullan Gidlund och Tommy Möller (1999) har undersökt huruvida partierna i 53 kommuner (där de 28 här aktuella ingår) ansåg att de hade tillräckligt med kandidater vid valet 1998. Detta ansåg i snitt 72 procent av de tillfrågade partiorganisationerna, flest i Socialdemokraterna (86 procent) och minst i Miljöpartiet (54 procent). Korrelationen mellan partiernas svar på Gidlund och Möllers fråga och kvalifikationstiden i respektive parti hos nya förtroendevalda är Pearsons r = 0,72.
Tabell 16. Kvalifikationstid för kommunala förtroendevalda i de 28 kommunerna
Alla förtroendevalda 1993 Nya förtroendevalda 2000 Ålder partimedlem
Ålder första uppdrag
Kvalifikationstid
Ålder partimedlem
Ålder första uppdrag
Kvalifikationstid
Alla
31
38
7
34
41
7
Män
30
38
8
34
42
8
Kvinnor
31
39
7
34
41
7
Vänsterpartiet
27
37
9
29
38
9
Socialdemokraterna 29
38
10 32
39
7
Miljöpartiet
38
40
2
37
41
4
Centerpartiet
27
35
8
29
39
10
Folkpartiet
35
40
5
36
41
5
Kristdemokraterna 36
43
7
39
45
6
Moderaterna
30
37
7
36
42
6
Kommentar: Data från 1993 kommer från Enkät till kommunalpolitiker 1993. I en redovisning av Henry Bäck (2000) av samma data är siffrorna något annorlunda eftersom landstingspolitikerna också är inbakade. Siffrorna för partimedlemskap hos de nya förtroendevalda gäller när vederbörande ”blev aktiv i ett politiskt parti”.
Bilagor SOU 2001:48
150
På denna punkt har vi även möjlighet att jämföra resultaten med motsvarande uppgifter från 1993. I tabell 16 ser vi att kvalifikationslängden är precis lika lång nu som då, den har emellertid sjunkit något inom Socialdemokraterna och stigit hos Centern. Den kanske viktigaste förändringen berör dock inte kvalifikationstidens längd utan åldern för när man blir partimedlem respektive får sitt uppdrag. Det står helt klart, över partigränserna, att dagens nya förtroendevalda var genomsnittligt tre år äldre när de fick sitt första uppdrag än de som var verksamma 1993. Henry Bäcks (2000) resultat från 1993, att politiker för arbetarklassen får sitt första uppdrag vid något yngre år, gäller även i dag.
Vi måste dock komma ihåg att vi talar om medelvärden. Omkring var femte ny politiker i kommunerna blev medlem i sitt parti i samband med, eller efter, förtroendeuppdraget. För dessa personer fanns alltså ingen kvalificeringstid alls. Om man söker efter förklaringar som gjort att dessa nya förtroendevalda kunnat ”gå före i kön” finner man att äldre, lågutbildade och kvinnor i något högre grad blir förtroendevalda utan kvalificeringstid. Men det kanske mest påtagliga resultatet är att invandrare verkar ha betydligt svårare att få förtroendeuppdrag om man inte först varit medlem några år i partiet.
Med en lång kvalifikationstid är det givet att partimedlemskapet inte är någon enkel språngbräda mot kommunpolitiken. Den som är medlem i sitt parti under så lång tid skapar av naturliga skäl också starka lojalitetsband med partiet, som är oberoende av om man har förtroendeuppdrag eller ej. Över 90 procent av de nya kommunpolitikerna uppger att de skulle vara medlemmar i sitt parti även om de inte blivit förtroendevalda. Det parti som har flest företrädare som lutar åt att lämna partiet om de slutar som förtroendevalda är Centerpartiet, men 15 procent är ingen hög siffra.
Ett ytterligare mått på de nya förtroendevaldas partilojalitet är hur eniga de anser sig vara med sitt parti i allmänpolitiska frågor. Det kan ju hända att man gått med i partiet till följd av en specifik sakfråga eller på grund av sociala skäl. Mätt i procentandel av antalet förtroendevalda som instämmer mer än de tar avstånd från att de skulle vara helt eniga med sitt parti i allmänpolitiska, frågor finner vi att Centerpartiet återigen har lägst andel partilojala företrädare (73 procent) medan Kristdemokraterna har den högsta, hela 97 procent. I alla partier utom Socialdemokraterna är kommunpolitikerna mer eniga med sitt parti i allmänpolitiska frågor om
Bilagor
151
man är i oppositionsställning jämfört med regeringsställning. Både vad gäller den kontrafaktiska frågan om partimedlemskapet och enigheten med partiets politik är kvinnor överlag ännu något mer lojala än sina manliga kollegor, något som stöds av det tidigare resultatet där kvinnor i högre grad än männen ser sig som partiombud.
Tabell 17. Synen på partierna i de 28 kommunerna
Alla Män Kvinnor (v) (s) (mp) (c) (fp) (kd) (m) (spi) Övr.
Jag skulle vara medlem i mitt parti i dag även om jag inte blivit förtroendevald!
91 89 93 92 94 92 85 86 88 91 96 89
Jag är helt enig med mitt parti i allmänpolitiska frågor!
86 85 88 88 80 88 73 89 97 90 96 90
Om det gick skulle jag hellre vilja vara partipolitiskt obunden som förtroendevald!
16 15 18 13 11 23 27 26 13 19 13 19
Kommentar: De svarande fick ta ställning till de påståenden som listas i tabellen på en skala 6 ”instämmer helt” till 1 ”inte alls”. I tabellen anges den procentandel av respektive kategori som svarat 6, 5 eller 4, det vill säga de har som instämt mer än de har tagit avstånd från frågan. Endast de nya kommunpolitikernas svar redovisas.
En hållning som inte automatiskt står i strid med partilojaliteten är att man som förtroendevald helst skulle vilja verka som partipolitiskt obunden. Detta skulle vara en möjlighet för alla dem bland medborgarna som nog kunde tänka sig att bli förtroendevalda men tvekar inför att bli medlemmar i ett parti. Hur det är med den saken kan vi inte uttala oss om här. Däremot är det möjligt att studera de nya förtroendevaldas inställning i frågan.
Bland de nya kommunpolitikerna ställer omkring var sjätte svarande sig positiv till möjligheten att uppträda som politiskt obunden, fler kvinnor än män. Flest vänner har denna tanke hos Centern och Folkpartiet medan socialdemokrater och vänsterpartister är mest tveksamma. I en tidigare undersökning har det visat sig att många lokala partiorganisationer övervägt att införa friare anslutningsformer, främst inom Vänsterpartiet, Miljöpartiet och Centerpartiet (Gullan Gidlund och Tommy Möller 1999).
3.3 Egna motiv – och andras
Audun Offerdal och Thorbjørn Aarethun (1995) har nämnt fyra huvudgrupper av incitament som kandidater till förtroende-
Bilagor SOU 2001:48
152
uppdrag kan tänkas ha. Det handlar om motiv knutna till viljan till politisk påverkan, den egna karriären, plikten mot samhället och kunskapstörst. Det kan naturligtvis finnas en mängd variationer på dessa teman, och även drivkrafter av helt annorlunda slag. I enkäten fick de nya politikerna ta ställning till nio förslag på motiv och ange hur viktiga dessa var för att de blev förtroendevalda.
Karriärister i politikerkåren hör till ovanligheten, åtminstone om man får tro politikerna själva (Gullan Gidlund och Tommy Möller 1999). Att medge att man skulle gå in i politiken för egen vinnings skull sitter nog långt inne, men med enkätens upplägg var det möjligt för politikerna att tillmäta detta slags syfte viss vikt utan att det skulle förta intrycket att det var andra, och högre, motiv som huvudsakligen drev dem. Men av svaren framgår att det är få som ens i marginell utsträckning tänkt använda sitt förtroendeuppdrag som ett led i den egna karriären eller som en rent allmänt statushöjande faktor. De som främst angav dessa bevekelsegrunder för inträdet i politiken var ungdomar, invandrare och folkpartister.
Tabell 18. De nya kommunalpolitikernas motiv för att bli förtroendevalda
Hur viktiga var följande motiv för dig när du blev förtroendevald?
Jag ville bidra till att förverkliga mina ideologiska mål
Jag var engagerad i en specifik sakfråga
Jag var missnöjd med hur politiken sköttes
Det var min plikt mot samhället
Vänsterpartister 4,8 SPI
4,0
Miljöpartister
4,7 Födda före 1932 3,5 Lokala partier 4,7
Födda efter 1970 4,7 Folkpartiet 3,3 SPI
4,6 Födda före 1932 4,1
Födda i utlandet 4,7 Födda i utlandet 3,2 Överklass
3,9 SPI
3,8
Bor i residensstad 4,6 Övre medelklass 3,2 Moderater
3,8 Miljöpartister 3,6
Kvinnor
4,5 Kvinnor
3,1 Födda före 1932 3,7 Födda i utlandet 3,6
Högskoleutbildade 4,5 Högskoleutbildade 3,0 Tillhör oppositionen 3,6 Män
3,4
Alla:
4,4 Alla:
2,9 Alla:
3,4 Alla:
3,3
Födda i Sverige 4,4 Födda i Sverige 2,9 Födda efter 1970 3,3 Födda i Sverige 3,3 Män 4,3 Män 2,8 Arbetarklass 3,3 Kvinnor 3,2 Födda 1933–44 4,3 Socialdemokrater 2,7 Tillhör majoriteten 3,2 Socialdemokraterna 3,2 Folkpartister 4,1 Födda efter 1970 2,7 Kristdemokrater 3,1 Folkpartister 3,2 Bor i glesbygd 4,1 Arbetarklass 2,7 Socialdemokrater 3,0 Födda efter 1970 3,0 Lågutbildade 4,1 Lågutbildade 2,7 Centerpartister 3,0 Centerpartister 3,8 Centerpartister 2,6
Bilagor
153
Jag ville skaffa mig inflytande i samhället
Uppdraget medför status och respekt
Uppdraget är en merit på arbetsmarknaden
Att umgås med vänner och möta nya människor
Jag ville lära mig mer om hur politiken och samhället fungerar
Födda efter 1970 3,6 Folkpartister 1,9 Socialdemokr. 3,4 Födda i utlandet 4,8 Folkpartiet 3,4 Kristdemokr. 1,8 Födda 1970– 2,5 Låg utbildning 3,4 Socialdemokr. 4,7 Arbetslösa 3,3 Födda 1970– 1,8 Arbetslösa 2,1 Arbetarklass 3,3 Arbetarklass 4,7 Socialdemokr. 3,3 Födda i utlandet 1,8 Folkpartister 1,9 Centerpartister 3,2 Kvinnor 4,6 Kvinnor 3,2 Män 1,7 Lokala partier 1,9 Kvinnor 3,1 Folkpartister 4,6 Alla: 3,2 Alla: 1,7 Alla: 1,8 Alla: 3,0 Alla: 4,4 Män 3,1 Födda 1945–54 1,6 Vänsterpartister 1,6 Män 3,0 Födda i Sverige 4,3 Kristdemokrater 2,9 Födda i Sverige 1,6 Företagare 1,5 Högskoleutbildn. 2,9 Män 4,2 Födda före 1932 2,9 Kvinnor 1,6 Födda före 1932 1,3 Lokala partier 2,5 Överklass 3,9 Företagare 2,9 Vänsterpart. 1,5 SPI 1,1 Vänsterpart 2,7 Centerpartister 3,9 Lokala partier 2,7 Miljöpartister 1,5 Överklass 2,7 Lokala partier 3,8
Kommentar: De svarande tog ställning till frågan på en skala 6 ”mycket viktigt” till 1 ”oviktigt”. I tabellen presenteras medelvärden för alla nya kommunpolitiker för varje alternativ. För de egenskaper som verkar ha ett tydligt samband med om man tycker ett motiv är mer eller mindre viktigt anges det par kategorier som bäst belyser sambandet. Könets betydelse redovisas för alla motiv där män och kvinnor skiljer sig åt, och för varje alternativ anges också de två partier som mest respektive minst instämmer i att ett motiv är viktigt. Tabellen bygger endast på svaren från de nya kommunpolitikerna.
Figur 2. Kommunala förtroendevaldas motiv för att bli förtroendevalda
Kommentar: Figuren bygger på tabell 18. 1 motsvarar ”oviktigt”, 6 ”mycket viktigt”.
Ett motiv som ligger i gränslandet mellan egenintresse och politisk vilja är önskan att få inflytande i samhället för egen del. Ungdomar hade lättast att instämma i detta motiv, och kvinnor mer än män.
1
2
3
4
5
Uppdraget medför status och respekt Uppdraget är en merit på arbetsmarknaden Jag var engagerad i en specifik sakfråga Att umgås med vänner och möta nya människor Jag ville skaffa mig inflytande i samhället Det var min plikt mot samhället Jag var missnöjd med hur politiken sköttes Jag ville lära mig mer om hur politiken och samhället fungerar Jag ville bidra till att förverkliga mina ideologiska mål
Bilagor SOU 2001:48
154
För att skilja de ”makthungriga” från dem som vill ha inflytande för att genomföra sin politik, kan man sortera ut dem som sett viljan till inflytande som ett viktigare motiv än att förverkliga ideologiska mål eller påverka i en sakfråga. Denna grupp utgör ungefär 10 procent av de svarande, och dess medlemmar är ganska jämnt spridda över alla undersökta kategorier. Möjligen kan man se att lågutbildade, ungdomar, politiker från arbetarklassen och folkpartister såg själva inflytandet som viktigare.
Motsatsen till att drivas av egna intressen är att ställa upp för andras skull, det vill säga uppfylla sin samhällsplikt. Denna osjälviska inställning appellerar främst till de äldre förtroendevalda. I sammanhanget måste påpekas att plikter som är lätta att bära är lätta att följa. Endast 4 procent av de svarande kommunalpolitikerna angav plikten mot samhället som det allra viktigaste motivet.
Enligt en engelsk studie är pliktrelaterade motiv hos förtroendevalda vanliga där, men däremot inte ideologisk nit (Jacqueline Barron m.fl. 1991). Bland de svenska nya kommunpolitikerna är däremot viljan bidra till att förverkliga de egna ideologiska målen den allra viktigaste drivkraften. Motivet är viktigt i de flesta läger, mest hos utlandsfödda, ungdomar och vänsterpartister. Kvinnor sätter de ideologiska motiven högre än männen. Den grupp som tycker ideologin är minst viktig är centerpartister.
Där finns en uppfattning som ibland hörs i debatten – att medborgarnas, inte minst ungdomars, engagemang i sakfrågor skulle kunna utgöra en livlina för den representativa demokratin mot bakgrund av ett föregivet avtagande intresse för partiideologierna. Men bland de nya kommunpolitikerna är det bara 15 procent som sätter sakfrågor som ett viktigare motiv för sitt politiska engagemang än ideologi, och den åldersgrupp som är minst sakfrågeinriktad är de yngsta politikerna.
Vanligare som motiv för att bli förtroendevald än sakfrågeengagemang är missnöje. Bland företrädarna för de lokala partierna och SPI hittar vi de flesta missnöjespolitikerna, och bland rikspartierna i Moderaterna. Liksom pliktkänsla och sakfrågor är missnöje som drivkraft vanligare hos de äldre nya politikerna.
Slutligen några ord om två motiv som är individrelaterade till karaktären men som inte har någon koppling till materiell egennytta. Den sociala aspekten av politiken, det vill säga att få umgås med vänner och möta nya människor, har viss betydelse för att man blir förtroendevald i de flesta kretsar. Socialdemokrater och
Bilagor
155
centerpartister, liksom lågutbildade politiker från arbetarklassen, anser att detta motiv är viktigare än andra.
Men det viktigaste motivet som är kopplat till person snarare än till politisk ambition är ändå viljan att lära sig mer om hur politiken och samhället fungerar. Idén om kommunerna som en demokratisk skola för medborgarna framförde redan John Stuart Mill (1862), men tanken verkar vara giltig än i dag. Tillsammans med viljan att förverkliga sina ideologiska mål är kunskapstörsten den viktigaste av de uppräknade drivkrafterna, och allra mest hos invandrare, kvinnor och socialdemokrater.
3.4 Egenskaper som gynnar rekrytering
Redovisningen av de nya politikernas sociala sammansättning i kapitel 2 belyser tydligt vilken betydelse kön, etnicitet, ålder och klasstillhörighet har för rekryteringen. Men vid sidan av de dolda strukturella hinder som är knutna till vissa egenskaper så finns naturligtvis mer uttalade kriterier för vad olika partier tycker är viktiga egenskaper hos de kandidater de vill rekrytera till förtroendeuppdrag. De nya politikerna fick i enkäten svara på vad de tror hade betydelse vid deras egen rekrytering.
Helt i linje med åsiktsrepresentationens primat i svensk representativ demokrati är den viktigaste egenskapen för att bli förtroendevald, enligt de nya politikerna själva, att man har rätt politiska åsikter. Därnäst kommer allmänna kvalifikationer för uppdraget, eller personlig kaliber (Henry Bäck 2000), där utbildning rankas något högre än yrkeserfarenheter. Skillnaderna är inte stora men kvinnor tror i högre grad än män att de rekryterades till följd av sina åsikter medan männen oftare betonar den egna kalibern. Äldre och välutbildade politiker betonar också gärna den antagna betydelsen av den egna kompetensen. I Centerpartiet verkar både politiska uppfattningar och kunskap vara mindre viktiga än i andra partier.
Bilagor SOU 2001:48
156
Figur 3. Egenskaper som hade betydelse för rekryteringen av kommunpolitiker
Kommentar: Figuren bygger på tabell 19. 1 motsvarar ”oviktigt”, 6 ”mycket viktigt”.
När det gäller de egenskaper som normalt förknippas med social representation är ålder det som de nya förtroendevalda i de undersökta 28 kommunerna tror hade störst betydelse. De yngsta politikerna anser i allmänhet att deras ungdom spelade en mycket stor roll. Efter ålder kommer kön, och det är bland kvinnor som man ser sitt kön som en tillgång i rekryteringsprocessen. Man kan i och för sig tänka sig att många män är blinda för de eventuella fördelar de erhåller vid rekryteringen enbart därför de är män, men mycket talar ändå för att det största jämställdhetsproblemet vid rekryteringen inte ligger i det sista urvalet av de slutliga kandidaterna utan i början av processen. De flesta partier rapporterar att det är betydligt svårare att rekrytera kvinnor än män (Gullan Gidlund och Tommy Möller 1999). Det finns en märkbar skillnad mellan de nya förtroendevalda som stod på en valsedel i valet 1998 och de som inte gjorde det. Fullmäktigekandidaterna anser överlag att deras kön och ålder spelade större roll vid rekryteringen än övriga politiker, medan den egna kalibern hade mindre betydelse, relativt sett. På valsedeln kan väljarna tydligt avläsa partiernas rekryteringspolicy, vilket förmodligen förklarar varför man är mer ange-
1
2
3
4
5
Min etniska tillhörighet Min samhällsklass Mina framgångar i personvalet Min bostadsort i kommunen/landstinget Mitt kön Mina meriter från arbete i partiet Bristen på andra kandidater Min ålder Mina vänners rekommendationer Mina yrkeserfarenheter Min utbildning och mina kunskaper Mina politiska uppfattningar
Bilagor
157
lägen om en representativ social sammansättning där än när övriga poster ska tillsättas.
Tabell 19. Varför tillfrågades de nya politikerna om att ställa upp som förtroendevalda?
I vilken grad tror du att nedanstå ende punkter hade betydelse för att du blev tillfrå gad om att ställa upp som förtroendevald eller kandidat i val? Mina politiska uppfattningar Min utbildning och mina
kunskaper
Mina yrkeserfarenheter Min å lder
Vänsterpartister 5,0 Övre medelklass 4,7 Födda före 1932 4,3 Födda efter 1970 4,2 Bor i residensstad 4,7 Födda före 1932 4,4 Övre medelklass 4,1 SPI 3,4 Arbetarklass 4,6 Högskoleutbildade 4,4 Företagare 4,0 Centerpartister 3,3 Kvinnor 4,6 Moderater 4,4 Kristdemokrater 3,9 Kvinnor 3,1 Socialdemokrater 4,6 Kristdemokrater 4,2 Moderater 3,9
Män
4,1 Män
3,6
Alla:
4,5 Alla:
4,0 Alla:
3,6 Alla:
2,9
Män
4,5 Kvinnor 4,0 Kvinnor
3,5 Män
2,7
Överklass 4,4 Socialdemokrater 3,7 Arbetarklass 3,3 Vänsterpartister 2,4 Bor i utanför tätort 4,3 Centerpartister 3,7 Centerpartister 3,2 Lokala partier 2,3 Lokala partier 4,1 Arbetarklass 3,6 Miljöpartister 3,1 Födda 1933–1944 2,2 Centerpartister 4,0 Födda efter 1970 3,5 Studerande 2,3 Födda efter 1970 4,2
Lå gutbildade 3,3 Födda efter 1970 2,2
Min samhällsklass Min bostadsort i kommunen/landstinget
Mitt kön Min etniska tillhörighet
SPI
2,3 SPI 2,9 Kvinnor
3,4 Födda i utlandet 2,9
Arbetarklass 2,1 Kristdemokrater 2,7 Födda efter 1970 3,1 Kristdemokrater 1,7 Överklass 2,1 Födda före 1932 2,5 Socialdemokrater 2,7 Vänsterpartister 1,6 Födda före 1932 2,0 Födda i utlandet 2,5 Födda i utlandet 2,6 Socialdemokrater 1,9 Kvinnor 2,4 Arbetarklass 2,6 Alla 1,8 Alla 2,3 Alla 2,4 Alla 1,5 Födda efter 1970 1,7 Män 2,3 Födda i Sverige 2,3 Miljöpartister 1,3 Övre medelklass 1,7 Födda i Sverige 2,3 Överklass 1,9 Lokala partier 1,3 Kristdemokrater 1,6 Födda efter 1970 2,0 Födda före 1932 1,9 Födda i Sverige 1,3 Medelklass 1,6 Lokala partier 1,9 SPI 1,7 Miljöpartister 1,3 Miljöpartister 1,7 Män 1,6 Mina meriter frå n arbete i partiet
Mina vänners rekommendationer
Mina framgå ngar i personvalet Bristen på andra kandidater
Vänsterpartister 3,1 Överklass 3,7 SPI 3,2 Miljöpartister 3,6 Födda efter 1970 3,1 Kristdemokrater 3,6 Födda före 1932 2,8 Folkpartister 3,4 Födda i utlandet 3,0 SPI 3,6 Centerpartister 2,5 Födda efter 1970 3,0
Födda före 1932 3,5 Överklass 2,1 Kvinnor
2,9
Har vänner i politiken 3,4 Födda i Sverige 1,9 Födda i Sverige 2,9
Centerpartiet 2,8 Födda i utlandet 3,3 Kvinnor 1,9 Högskoleutbildning 2,9 Alla: 2,6 Alla: 3,1 Alla: 1,9 Alla: 2,8 Födda i Sverige 2,5 Födda i Sverige 3,1 Män 1,8 Män 2,7 Födda 1955–69 2,3 Medelklass 3,1 Födda efter 1970 1,8 Födda 1933–1944 2,6 Miljöpartister 2,2 Centerpartister 3,1 Födda i utlandet 1,7 Lå g utbildning 2,5 Kristdemokrater 2,2 Vänsterpartister 3,0 Vänsterpartister 1,6 Socialdemokrater 2,4
Födda 1945–1954 3,0 Socialdemokrater 1,5 Lokala partier 2,4 Inga vänner i politiken
2,9 Arbetarklass 1,5 Födda i utlandet 2,3
Bilagor SOU 2001:48
158
Kommentar: De svarande tog ställning till de uppräknade alternativen på en skala 6 ”mycket viktigt” till 1 ”oviktigt". I tabellen redovisas medelvärden för ”alla” svarande kommunpolitiker och för kategorier av politiker vars egenskaper har en tydligt samband med inställningen i frågan. Om till exempel ålder har ett linjärt samband med ett motiv redovisas värden för de äldsta och de yngsta. För alla alternativ där skillnad finns redovisas inställningen hos män och kvinnor. Egenskaper som har speciell relevans för ett alternativ har understrukits. I tabellen ingår endast de nya kommunpolitikerna.
Den sociala egenskap som medborgarna (enligt Henry Bäck 2000) tycker är viktigast som nomineringskriterium är den som kommer på tredje plats i enkäten, nämligen de förtroendevaldas geografiska hemvist. Men nästan lika viktigt som var man bor, mer så än kön och ålder, anser medborgarna att politikernas klasstillhörighet är, men detta är inte något som särskilt många av de nya förtroendevalda tror spelade någon roll vid deras rekrytering. Invandrare anser att deras etniska tillhörighet hade betydelse för att de blev tillfrågade att ställa upp, men inte lika mycket som exempelvis kvinnorna anser att könet har relevans.
Meriter från partiarbetet är en inte oväsentlig tillgång i Vänsterpartiet och Centern. För ungdomar och invandrare tycks detta sätt att kvalificera sig till förtroendeuppdrag vara extra effektivt. Äldre politiker och företrädare från de högre samhällsklasserna kan lita desto mer till att de rekommenderas av sina vänner i politiken. Att ha vänner i politiken är kanske den viktigaste resursen, utöver åsikter och kaliber, som en aspirant på förtroendeuppdrag kan skaffa sig. Över hälften av de nya politikerna har någon i sin närmaste bekantskapskrets som är eller har varit förtroendevald i samma kommun, var tredje en familjemedlem. Kvinnor har betydligt fler familjemedlemmar och vänner i politiken än män, svenskfödda fler än utlandsfödda förtroendevalda. Familje- och vänskapsbanden är flest i de lokala partierna och bland rikspartierna i Centern
Bilagor
159
Tabell 20. Har kommunpolitiker bekanta eller familjemedlemmar i politiken?
Kommentar: Här anges den procentandel av de nya kommunpolitikerna som svarat att ”ja, i dag” eller ”inte i dag men förr” på frågan som citeras överst i tabellen.
När det gäller personvalsresultatet hade detta störst betydelse i SPI och Centern, och minst i Vänsterpartiet och Socialdemokraterna. Frågan om kvinnor missgynnades i personvalet kunde vid en utvärdering på riksplanet inte ges ett entydigt svar. Klart är att män erhöll nära dubbelt så många personröster som kvinnor (Lena Wängnerud 1999). På frågan om personvalsresultatet hade betydelse för att man som ny förtroendevald fått sitt uppdrag tror fler kvinnor än män att så är fallet. Men invandrarpolitikerna tycks inte ha någon relativ fördel av personrösterna.
Bristen på andra kandidater har betydelse i de flesta kategorier. Men som avgörande förklaring är den inte särskilt viktig – endast var tjugonde ny politiker angav avsaknaden av konkurrens som den viktigaste faktorn vid deras rekrytering. Vanligast var denna åsikt bland miljöpartister, och något vanligare bland kvinnor än bland män. Den grupp som anger att de i minst utsträckning fått sitt uppdrag i brist på andra, underförstått lämpligare, kandidater är de utlandsfödda. Den positiva tolkningen av detta är att de invandrare som finns i politiken rekryteras för sin egen skull, den negativa att det eventuellt kan finnas ett större motstånd att rekrytera oprövade invandrare än svenskar. Vi har redan sett att utlandsfödda nya politiker har en genomsnittligt längre kvalificeringsfas som partimedlemmar än svenskfödda.
Är/har nå gon familjemedlem (partner, barn, syskon, föräldrar) eller nå gon i din närmaste bekantskapskrets varit förtroendevald i samma kommun eller landsting som du?
Familj Närmaste bekantskapskrets
Familj Närmaste bekantskapskrets
Alla
33
56 Vänsterpartiet 29
56
Män
25
56 Socialdemokraterna 34
65
Kvinnor
40
60 Miljöpartiet
28
48
Ordförande
42
71 Centerpartiet
44
73
Vice ordförande 37
58 Folkpartiet
25
43
Ordinarie ledamot 34
59 Kristdemokraterna 37
58
Ersättare
31
56 Moderaterna
28
51
Födda i Sverige 44
59 SPI
33
36
Födda i utlandet 24
52 Lokala partier 50
77
Bilagor SOU 2001:48
160
3.5 Organisationsmedlemskap
Att politiker såsom samhällsengagerade medborgare också ofta deltar i föreningslivet är gammal kunskap (Henry Bäck 2000). Den som vill påverka sin och andras verklighet väljer gärna flera vägar för att nå sitt mål. Föreningslivet kan också ses som en demokratins plantskola, där människor lär sig att agera gemensamt. En förutsättning är dock att föreningen i fråga verkligen är demokratisk till sin karaktär (Annika Theodorsson 1999).
Jämför vi antalet föreningsmedlemskap mellan politiker med olika positioner ser vi att ordföranden i kommunala nämnder är med i något fler föreningar än de övriga. De typer av föreningar där det är störst skillnad i medlemskap mellan presidieledamöter och övriga politiker är arbetsgivarorganisationer, kulturföreningar och aktionsgrupper. Men vad som är hönan och vad som är ägget när det gäller kommunal karriär och föreningsmedlemskap är inte enkelt att reda ut. Att drivande personer engagerar sig på flera håll behöver inte betyda att det ena leder till det andra, eller som Demokratiutredningen (SOU 2000:1) uttrycker det: ”Frivilligt föreningsengagemang tycks inte vara ett sätt att kompensera för i andra sammanhang bristande resurser. Snarare tycks de som redan har resurser vara de som flitigast engagerar sig.” Föreningsmedlemskap är vanligare i Centerpartiet, Miljöpartiet och Vänsterpartiet och som lägst i SPI och Moderaterna. Utbildning verkar ha ett positivt samband med föreningsaktivitet.
Tabell 21. Organisationsmedlemskap
De 28 kommunerna
Typ av medlemskap (alla nya kommunpolitiker)
Andel medlemmar (med eller utan uppdrag)
Kön Högsta uppdrag
Uppdrag Medl. Förr Aldrig Män Kvinnor Ordf. V.ordf. Led. Ers.
LO
10 14 8 67 23 27 16 13 20 31
TCO
4 16 9 72 17 23 31 13 22 17
SACO
2 13 5 80 15 14 19 8 16 14
Annan arbetstagarorg.
1 8 4 87 8 12 6 11 9 10
SAF
1 2 1 96 5 1 9 3 4 2
Annan arbetsgivarorg.
0 3 2 95 4 3 6 11 4 3
LRF
2 3 1 94 6 4 0 5 5 6
Politiskt ungdomsförbund
5 10 23 62 16 14 19 8 15 16
Politiskt kvinnoförbund
2 6 3 90 1 17 9 10 9 6
Bilagor
161
Lokal eller regional auktionsgrupp
2 5 10 84 7 7 16 3 7 6
Byalag
3 7 2 88 11 8 13 13 10 10
Partipol. obunden kvinnoorg.
1 3 3 94 0 7 3 0 3 3
Annan partipol. obunden pol. org.
3 9 7 81 13 12 9 16 13 11
Miljöorganisation
1 11 10 78 13 10 22 18 20 10
Kulturförening
5 20 11 64 26 25 34 45 26 24
Invandrarförening
2 2 3 93 5 4 0 5 5 4
Idrottsförening
7 28 29 37 39 28 37 34 34 34
Hyresgäst-, bostadsrätts-, eller villaägarförening
6 28 20 46 34 33 38 32 32 35
Genomsnittligt antal medlemskap i ovanstående organisationer för nya kommun- respektive landstingspolitiker
Kommun Landsting
Kommun Landsting
Totalt
2,4
2,6 Män
2,4 2,5
Kvinnor
2,5 2,7
Vänsterpartiet
2,9
2,7 Ordförande
2,9 1,5
Socialdemokraterna 2,6
2,7 Vice ordförande
2,5 3,2
Miljöpartiet
2,9
3,9 Ordinarie ledamot
2,5 2,6
Centerpartiet
2,9
2,6 Ersättare
2,4 2,3
Folkpartiet
2,8
2,2 Födda i Sverige
2,2 2,5
Kristdemokraterna 1,9
2,5 Födda i utlandet
2,7 3,1
Moderaterna
1,9
2,3 Låg utbildning
2,0 2,6
SPI
1,3
0,6 Gymnasieutbildning
2,3 2,5
Lokala partier
2,6
3,1 Högskoleutbildning
2,6 2,6
Kommentar: För de sju första föreningarna i tabellen var frågan: ”Är du (eller ditt företag) medlem i någon av följande organisationer?” med alternativen ”förtroendeuppdrag i organisationen”, ”medlem”, ”har varit medlem” och ”har aldrig varit medlem”. För de övriga föreningarna var frågan: ”Är du eller har du varit, medlem i en organisation av nedanstående typ?” med samma svarsalternativ utom den första som var ”har styrelseuppdrag”. Siffrorna i den övre delen av tabellen är procent inom respektive kategori hos de nya kommunpolitikerna och i nedre delen det genomsnittliga antalet medlemskap i de ovan angivna organisationerna hos både kommun- och landstingspolitiker.
Eftersom kommunpolitiker i större utsträckning är yrkesverksamma än resten av befolkning, främst av åldersskäl, är de också oftare medlemmar i fackföreningar. Men fördelningen mellan de fackliga centralorganisationerna speglar mycket tydligt den sociala snedrekryteringen av förtroendevalda. Arbetarorganisationen LO är ordentligt underrepresenterad medan akademikerorganisationen SACO har dubbelt så många medlemmar bland de nya politikerna som i den sysselsatta befolkningen i övrigt. Bland de nya lands-
Bilagor SOU 2001:48
162
tingspolitikerna hittar vi fler TCO-medlemmar än hos allmänheten.
Det råder också stora partiskillnader när det gäller fackföreningsanslutning. Bland socialdemokraterna är en majoritet, 54 procent, LO-medlemmar och nära en tredjedel har förtroendeuppdrag inom Landsorganisationen. Hos de nya moderaterna i kommunerna har färre än 8 procent någonsin varit med i LO. Störst andel TCO-medlemmar har Vänsterpartiet (30 procent i kommunerna), och 27 procent av folkpartisterna är med i SACO. För den som vill göra kommunal karriär är TCO-medlemskap ett bra tips. Bland de nya politiker som har ordförandeuppdrag är lika många medlemmar i LO respektive SACO (16 procent) medan nästan dubbelt så många (31 procent) tillhör TCO.
Figur 4. Medlemskap i olika arbetstagarorganisationer
Kommentar: Diagrammet visar den procentuella fördelningen mellan de tre arbetstagarorganisationerna LO, TCO och SACO bland den fackföreningsanslutna i befolkningen respektive bland de fackanslutna nya förtroendevalda. Källa: LO 1999.
4 Om villkoren som förtroendevald
4.1 Introduktionsverksamhet
I en utvärdering av ett mentorsprojekt för politiker i Östergötlands kommuner konstaterades att verksamheten där hade ”haft en stor inverkan för flertalet adepter i fråga om fortsatt politiskt engagemang och även för fullföljande av mandatperioden” (Yvonne Gustafsson 1999). Det råder heller ingen tvekan om att de nya förtroendevalda i de undersökta 28 kommunerna anser att förekomsten av introduktionsaktiviteter och mentorskap är
0 10 20 30 40 50 60
LO
TCO
SACO
befolkningen nya kommunpolitiker nya landstingspolitiker
Bilagor
163
mycket viktig för vilka möjligheter de senare haft att utföra sitt politiska uppdrag. Och även om skillnaderna är små så är de som fått vara med om en introduktionsaktivitet ännu mer övertygade om den saken. Dessutom anser de nya kvinnorna – i både kommun och landsting – att introduktionen är ännu viktigare än vad männen gör. Detta är en viktig upplysning för den som tycker det är angeläget att kvinnor ska trivas bättre som förtroendevalda och vilja fortsätta längre som politiker än vad som nu är fallet.
En tredjedel av politikerna har fått introduktion i både partiets och kommunens/landstingets regi medan en tredjedel inte fått någon introducerande verksamhet alls. Övriga har fått ta del av någon aktivitet i antingen partiet eller i kommunen/landstinget.
Det råder stora skillnader mellan kommunerna vad gäller förekomst av introduktionsaktiviteter. I Kil och Trelleborg har bara ungefär var femte svarande fått introduktion i kommunens regi, att jämföra med fyra femtedelar i Munkedal och Staffanstorp. Likaså verkar partierna ha olika strategier, där till exempel SPI, Kristdemokraterna och Vänsterpartiet har introducerat relativt många av sina nya företrädare, medan Folkpartiet och Miljöpartiet inte verkar ha prioriterat den saken i lika stor utsträckning. Skillnaderna mellan partierna är ännu större i de fyra landstingen.
Bilagor SOU 2001:48
164
Tabell 22. Förekomst av introduktionsaktiviteter för nya förtroendevalda
När du för första gången blev förtroendevald, förekom det någon organiserad introduktionsaktivitet eller mentorskap för att få dig (och andra) att lära känna det politiska arbetet…
…i kommunens eller
landstingets regi?
…i partiets regi?
Alla (v) (s) (mp) (c) (fp) (kd) (m) (spi) Övr.
Nya kommunpolitiker 51
51 57 45 41 44 40 63 59 64 42
Nya landstingspolitiker 50
51 67 39 25 59 50 58 62 17 78
Hur viktigt tror du att introduktioner av nämnda typ är för nya politikers möjlighet att utföra sitt arbete?
Kommun
Landsting
Alla
4,9
5,0
Män
4,8
4,9
Kvinnor
5,1
5,2
De svarandes erfarenhet av introduktionsverksamhet: Ingen introduktionsverksamhet förekom
4,8
5,0
Fick introduktion i kommunens/landstingets regi
4,9
5,0
Fick introduktion i partiets regi
4,8
5,1
Fick introduktion i både kommunens och landstingets regi
5,0
5,0
Kommentar: I den övre delen anges hur många politiker i respektive kategori som svarat ”ja” på den citerade frågan. I tabellens nedre del redovisas medelvärden för hur olika kategorier av de nya politikerna i kommun och landsting svarat på den andra citerade frågan på en skala 6 ”helt avgörande” till 1 ”utan betydelse”.
4.2 Uppdragets kostnads- och belöningssida
Att vara förtroendevald innebär i allmänhet betydande uppoffringar för den enskilde, men också vissa konkreta vinster i form av ersättning och uppskattning från omgivningen (Gunnar Wallin m.fl. 1981, Henry Bäck 2000). Något som alla politiker måste offra är tid. Det kommunala uppdraget består till stor del av att sitta med vid sammanträden, men självfallet också av att läsa in sig på de ämnen som där ska behandlas och träffa folk. Den senare delen utgör en inte oväsentligt del av uppdraget rent tidsmässigt, som lätt underskattas (Jacqueline Barron m.fl. 1991).
De nya förtroendevalda i kommunerna ägnar ca 26 timmar i månaden åt sina uppdrag, inklusive partiarbetet. Det innebär en dryg timme per arbetsdag i genomsnitt. Och då är ändå en stor del av nykomlingarna ersättare som drar ner medelvärdet. De nya presidieledamöterna lägger ner mer än en arbetsvecka per månad på
Bilagor
165
sina uppdrag. Av de större partierna är det pensionärspartister, socialdemokrater och centerpartister som ägnar störst andel av sin sammanlagda arbetstid åt partiet medan miljöpartister och kristdemokrater prioriterar det kommunala uppdraget.
Tabell 23. Nya förtroendevaldas tidsåtgång för kommunala uppdrag (timmar per månad)
Kommunen
Partiet
Summa
Sammanträden Förberedelser Sammanträden Förberedelser
Alla
8,3
6,4
6,4
5,3
26,4
Män
8,5
6,8
6,3
5,5
27,1
Kvinnor
8,0
6,0
6,4
5,0
25,4
Ordförande
19,5
11,0
6,8
7,2
44,4
Vice ordförande
17,7
13,1
7,8
5,9
44,5
Ordinarie ledamot
9,6
7,6
7,0
5,5
29,6
Ersättare
5,6
4,4
5,3
4,6
19,9
Vänsterpartiet
10,2
7,4
7,4
5,3
30,3
Socialdemokraterna
7,0
5,8
6,8
6,0
25,6
Miljöpartiet
11,1
8,8
6,1
4,8
30,8
Centerpartiet
8,0
5,2
5,9
5,3
24,4
Folkpartiet
7,2
6,1
5,8
5,2
24,4
Kristdemokraterna
8,9
6,2
5,5
4,1
24,7
Moderaterna
8,1
6,6
5,5
5,5
25,7
SPI
7,0
6,6
8,2
7,5
29,3
Lokala partier
9,5
6,6
8,9
4,3
29,3
Kommentar: De svarande fick svara på frågan ”Hur mycket av din tid kräver dina olika uppdrag och aktiviteter? Skriv det ungefärliga antalet timmar per månad (bortsett från sommaruppehållet) som du anser att respektive aktivitet tar för dig!” uppdelat på ”a) sammanträden” och ”b) förberedelser (inläsning av handlingar, kontakter m.m.)”. I tabellen redovisas det genomsnittliga antalet timmar för respektive kategori av politiker. Endast svaren gällande de nya kommunpolitikernas uppdrag i kommunerna redovisas.
Det är svårt att göra säkra jämförelser över tid eftersom kategorin nya förtroendevalda är en mycket speciell grupp. Om man jämför med Henry Bäcks (2000) siffror från 1980 och 1993 framgår att dagens nya förtroendevalda har något färre arbetstimmar per månad än samtliga politiker 1993 och lite fler än 1980, men då ska man ha i minnet att dagens nykomlingar har genomsnittligt fler uppdrag per person än vad medelpolitikern hade då.
Bilagor SOU 2001:48
166
Ett mer uppseendeväckande resultat är att de nya förtroendevalda i dag i genomsnitt ägnar ca 30 procent mer tid (2,7 timmar mer per månad) åt partiarbete än vad kommunpolitikerna gjorde 1993. Partiarbetet har ökat i alla rikspartier utom Miljöpartiet, och mest i Centern och Kristdemokraterna. Detta till synes ökade intresse för partiverksamheten kan paradoxalt nog vara ett uttryck för partiernas kris. Antalet deltagare på partimöten i kommunerna har under tiden 1990–1999 sjunkit med 28 procent, och det ligger nära till hands att manfallet kompenseras med en ökad insats av de kvarvarande medlemmarna (Gullan Gidlund och Tommy Möller 1999). En annan förklaring skulle kunna vara att partiarbetets andel av tiden minskar vartefter nykomlingarnas kommunala uppdrag med tiden blir mer ansvarsfyllda. Mot detta talar att nya politiker med presidieuppdrag är de som ägnar mest tid åt partiarbete.
Sett ur jämställdhetsaspekt är det också slående att kvinnor bland nya förtroendevalda i genomsnitt verkar ägna 1,7 timmar mindre åt sina kommunala uppdrag än sina manliga kollegor, det vill säga männen lägger ner 7 procent mer tid än kvinnorna. I ett större perspektiv är detta allvarligt eftersom den kvinnliga underrepresentationen personellt förstärks genom att de arbetar mindre. Möjligen kan man spekulera i att det finns en tendens att överskatta den personliga insatsen hos vissa män, men det går naturligtvis inte att uttala sig om.
Tabell 24. Andel av de nya kommunpolitiker som tycker att uppdraget är svårare än förväntat
Arbetsmängd
Arbetets svårighetsgrad
Arbetsmängd
Arbetets svårighetsgrad
Alla
49
48 Män
48
45
Kvinnor
52
53
Vänsterpartiet
54
46 Ordf.
61
47
Socialdemokraterna 49
54 Vice ordf.
53
47
Miljöpartiet
54
58 Ordinarie ledamot 51
46
Centerpartiet
45
47 Ersättare
47
49
Folkpartiet
57
46 Födda efter 1970 55
56
Kristdemokraterna 52
51 Födda 1955–1969 53
52
Moderaterna
47
40 Födda 1945–1954 47
47
SPI
33
33 Födda 1933–1944 47
42
Lokala partier
40
30 Födda före 1932 42
38
Bilagor
167
Kommentar: I tabellen anges procentandelen som svarat 1, 2 eller 3 på en skala 6 ”lättare än väntat” till 1 ”svårare än väntat” på frågan ”Om du jämför med vilka förväntningar du hade när du tackade ja till uppdraget att bli förtroendevald, hur tycker det att ha gått att hantera mängden arbete du måste lägga ner och arbetets svårighetsgrad?”.
I syfte att låta de nya politikerna själva utvärdera hur de upplevt den första tiden som förtroendevalda i relation till sina förväntningar, ställdes frågan om de tyckte det var lättare eller svårare än förväntat att hantera den arbetsmängd som följde med uppdraget och den svårighetsgrad som arbetet hade. Här finner vi att kvinnor och yngre överlag är betydligt mer negativt överraskade än män respektive äldre, både vad gäller arbetsmängd och arbetets svårighetsgrad. Studerar vi svaren fördelat på vilka uppdrag de svarande har, ser vi att presidieledamöter har fått uppleva en tyngre arbetsmängd än förväntat medan ersättarna är de som mest beklagar sig över arbetets svårighetsgrad.
Jämför vi partierna så får vi veta att pensionärspartisterna är de som tycker att arbetet blivit lättare än de förväntade sig det. Bland rikspartierna är socialdemokrater och moderater minst bekymrade över arbetsmängden, vilket är naturligt eftersom de har flest partikamrater att dela den bördan med. För mindre partier som Folkpartiet och Miljöpartiet är det svårare. Miljöpartisterna är också de som är mest negativt överraskade av arbetets svårighetsgrad.
Vid sidan av uppdragets bördor, i form av tidsåtgång, arbetsmängd och arbetets svårighetsgrad, finns även en materiell belöningspost. Normalt utgår ekonomisk ersättning för de förtroendevaldas insatser. Kommunerna och landstingen bestämmer själva hur systemet med ersättning till fritidspolitiker ska utformas. De sammanträdesarvoden som utbetalas uppväger inte alltid det inkomstbortfall som somliga förtroendevalda tvingas till. Vulgäruppfattningen att människor söker sig till politiken för att sko sig kan definitivt avvisas. Sanningen är att endast var tolfte ny politiker anger att de går med vinst i och med sitt uppdrag, medan tre gånger så många i stället får stå ut med en ekonomisk förlust. Sämst utsatta verkar företagare vara.
Om man jämför andelen nya kommunpolitiker som går med vinst respektive förlust genom sitt förtroendeuppdrag med samma siffror för alla politiker i de 28 kommunerna 1993 så är skillnaden inte så stor. Om något har hänt så har ersättningssystemet blivit något mer rättvist i det att lite färre nu anger att arvodena är vare
Bilagor SOU 2001:48
168
sig större eller mindre än inkomstbortfallet (Henry Bäck 2000). Men andelen som inte förvärvsarbetar har också ökat. Pensionärer och hemarbetande är visserligen något färre, men andelen studerande är fem procentenheter fler.
Tabell 25. Procentandel av de nya förtroendevalda i de 28 kommunerna som går med ekonomisk vinst respektive förlust på grund av sitt uppdrag
Motsvarar ditt arvode som förtroendevald ditt inkomstbortfall för den arbetstid du lägger ner?
Vinst Förlust
Vinst Förlust
Alla
8 24 Män
7 25
Vänsterpartiet
12 15 Kvinnor
8 23
Socialdemokraterna
8 21 Heltidsanställda
10 25
Miljöpartiet
11 24 Deltidsanställda
14 28
Centerpartiet
5 37 Hemarbetande
17
Folkpartiet
7 30 Företagare
2 56
Kristdemokraterna
7 17 Pensionärer
1
5
Moderaterna
6 33 Studerande
8 16
SPI
4 8 Arbetslösa
10 26
Kommentar: I tabellen redovisas andelen nya kommunpolitiker som svarat ”arvodena är större än inkomstbortfallet” (vinst) respektive ”arvodena är mindre än inkomstbortfallet” (förlust). De som svarat att ”arvodena motsvarar ungefär inkomstbortfallet”, ”uppdragen kan fullgöras på arbetstid utan löneavdrag” och "förvärvsarbetar ej” redovisas ej.
Den tid och kraft man lägger ner på sitt politiska engagemang måste tas någon annanstans ifrån. Jämfört med 1993 har andelen politiker i de 28 undersökta kommunerna som anger att de upplever konflikter mellan sitt uppdrag och hem och fritid, respektive med sitt förvärvsarbete, sjunkit med 3 respektive 6 procentenheter. Ändå är det fortfarande 50 respektive 37 procent som känner att uppdraget står i konflikt med fritiden och arbetet.
Men även om många politiker upplever en konflikt mellan sitt förtroendeuppdrag och hem och fritid, respektive med sitt förvärvsarbete, kan vi anta att det är konflikter som politikerna till stor del utkämpar inombords snarare än i sina relationer med närstående. I själva verket är det mycket få som upplever att personer i deras omgivning är negativa till att de är kommunalpolitiker. Den grupp som flest har problem med är arbetsgivarna, men det är endast 7 procent av de nya kommunpolitikerna som svarat att
Bilagor
169
deras arbetsgivare/överordnade är övervägande negativa till deras uppdrag.
Tabell 26.. Uppdraget och privatlivet
Procent av de nya kommunpolitikerna som upplever en konflikt mellan hem och fritid eller förvärvsarbetet med det kommunala uppdraget/partiarbetet
Hem och fritid
Förvärvsarbete
Hem och fritid
Förvärvs- arbete
Totalt
50 37 Män
48
34
Kvinnor
52
41
Vänsterpartiet 55 37 Födda efter 1970
56
32
Socialdemokr. 53 37 Födda 1955–1969
65
45
Miljöpartiet
60 30 Födda 1945–1954
52
46
Centerpartiet
54 47 Födda 1933–1944
29
25
Folkpartiet
44 39 Födda före 1932
28
8
Kristdemokr.
47 38 Födda i Sverige
49
38
Moderaterna
46 40 Födda i utlandet
56
29
SPI
22 4 Barn i hushållet
62
42
Lokala partier 31 22 Inga barn
39
32
Tycker du att nämnda personer i stort sett ser positivt eller negativt på att du är kommunalpolitiker?
Alla politiker 1993 Nya politiker 2000 Förändring
Positivt Negativt Pos.neg.
Positivt Negativt Pos.neg.
Nya 2000 – alla 1993
Familjen
67 5 +62 72 2 +70 +8
Arbetskamrater 50 3 +47 48 3 +45 -2
Anställda/ underställda
29 4 +25 32 3 +29 +4
Arbetsgivare/ överordnad
39 11 +28 39 7 +32 +4
Kunder/klienter 22 5 +17 37 2 +24 +7 Vänner, bekanta 55 2 +53 60 1 +59 +6
Kommentar: Frågan i tabellens övre del löd ”Vill du bland alternativen här nedan markera dem där du personligen upplever en konflikt.” Svaren redovisas i procent av hur många i respektive politikerkategori som svarat ”mellan hem och fritid och kommunala uppdrag/partiarbete” respektive ”mellan förvärvsarbete och…”. I den nedre delen av tabellen redovisas hur många procent av de svarande som angivit att respektive grupp ser ”övervägande positivt” eller ”övervägande negativt” på att man är politiker. Tillsammans med de i tabellen inte redovisade svaren ”varken positivt eller negativt” och ”jag har ingen åsikt” summerar de till 100. De som svarat ”ej aktuellt” har exkluderats ur jämförelsen. Samma fråga ställdes i Henry Bäcks enkät Enkät till kommunalpolitiker 1993 som i enkäten till nya förtroendevalda 2000. Endast kommunpolitikernas svar redovisas.
Bilagor SOU 2001:48
170
En glädjande överraskning är att de nya förtroendevaldas bedömning av reaktionerna i sin omgivning (utom möjligen bland arbetskamraterna) är märkbart mer positiv i dag än för sju år sedan. 1990-talet har dominerats av en kritisk diskussion kring lokalpolitiker, med fokus på skandaler och politikerförakt, vilket alltså inte tycks ha påverkat hur de nya politikernas omgivning ser på saken. Att medborgarnas tilltro till det politiska systemet snarare ökat än minskat under denna period stämmer också överens med SNS Demokratiråds uppfattning (Olof Petersson m.fl. 1998). Men att se den närmaste omgivningens support som ett mått på en allmän grad av (brist på) missnöje skulle vara felaktigt. Personer som står nära en politiker har generellt sett ett mer tillitsfullt förhållande till de folkvalda (Tommy Möller 2000).
4.3 Eget inflytande och synen på demokratins kvalitet
Modern demokrati bygger på principen om en medborgare – en röst, och i de valda församlingarnas ska inte en väljares representant väga mindre än en annans. Men det är nog svårt att undvika att nykomlingarna, åtminstone under en tid, måste ha en introduktionsperiod där de lär sig politikens spelregler och stegvis kvalificerar sig till tyngre uppdrag. Knappt hälften av de nya förtroendevalda menade att de, under det aktuella året, hade tagit initiativ i de församlingar de sitter i som annars inte skulle ha kommit till. En stor del av de nya är endast ersättare i nämnder eller fullmäktige och som sådana är det naturligtvis svårare att driva egna frågor. Trots detta har var tredje ersättare tagit egna initiativ.
Om vi studerar de grupper som är underrepresenterade i kommunerna finner vi dystra resultat. Skillnaden mellan män och kvinnor i denna fråga är till exempel oroväckande stor. Hela 13 procentenheter fler män än kvinnor har tagit egna initiativ. Differensen mellan de yngsta och de äldsta är ännu större, och allra mest skiljer det mellan arbetarklass och överklass. Det är svårt att inte se detta som tecken på att den maktordning i samhället som försvårar kvinnors, ungdomars och arbetarklassens inträde i politiken också verkar inom politiken. Sambandet mellan om man tagit initiativ och om man anser att ens åsikter spelar roll är starkt (Pearsons r = 0,26), och vi ser till exempel att färre än hälften av politikerna under 30 år anser att deras åsikter spelar roll. Att kvinnliga politiker har en lägre uppfattning om sitt eget inflytande understöds av
Bilagor
171
resultat hos Nils-Eric Hallström (2001). Ett mer glädjande resultat i sammanhanget är att de utlandsfödda inte alls upplever samma problem. De har tvärtom tagit initiativ och anser att deras åsikter faktiskt spelar roll, i större utsträckning än sina svenskfödda kollegor.
Tabell 27. Inflytande: Har de nya förtroendevalda i kommunerna tagit egna initiativ under året och i vilken grad känner de att deras åsikter spelar roll?
Tagit initiativ
Mina åsikter spelar roll
Tagit initiativ
Mina åsikter spelar roll
Totalt
47 56 Män
52 60
Kvinnor
39 52
Vänsterpartiet
50 68 Födda efter 1970
36 46
Socialdemokr.
39 57 Födda 1955–1969
48 54
Miljöpartiet
54 52 Födda 1945–1954
49 57
Centerpartiet
45 59 Födda 1933–1944
44 63
Folkpartiet
51 52 Födda före 1932
54 60
Kristdemokr.
47 56 Arbetarklass
37 56
Moderaterna
51 54 Medelklass
47 55
SPI
54 40 Övre medelklass
55 58
Lokala partier
44 43 Överklass
56 61
Tillhör majoriteten
45 64 Ordförande
84 94
Tillhör oppositionen 48 49 Vice ordf.
76 79
Födda i Sverige
46 56 Ord. ledamot
55 63
Födda i utlandet
47 59 Ersättare
34 45
Kommentar: Frågan som mäter om de förtroendevalda tagit initiativ löd: ”Har du under 2000 tagit initiativ (personligen eller på partiets uppdrag) till nya ärenden i de nämnder eller motsvarande du är med i, vilka annars inte skulle ha kommit att behandlas av nämnden?”. Svaren anges i procent som svarat ett eller flera initiativ.
Den andra frågan löd: ”I vilken grad känner du att dina åsikter spelar roll när politiska beslut ska fattas i de organ där du är förtroendevald?” och svaren angavs på en skala 6 ”i hög grad” till 1 ”inte alls”. I tabellen anges andelen som svarade 6, 5 eller 4, det vill säga de som var mer positiva än negativa. Endast svar från de nya kommunpolitikerna redovisas.
En förklaring till om man känner att ens åsikter spelar roll är, av naturliga skäl, ifall man tillhör oppositionen eller den regerande majoriteten i kommunen. Men denna sak verkar ha en omvänd effekt i fråga om initiativtagande, där fler av oppositionens företrädare har agerat jämfört med kollegorna på majoritetssidan. I en jämförelse mellan partierna upptäcker vi att socialdemokrater och
Bilagor SOU 2001:48
172
centerpartistiska företrädare är de som tar minst initiativ men samtidigt hör till de partier vars politiker anser att deras åsikter spelar mest roll. Mest inflytelserika känner sig vänsterpartisterna och minst pensionärspartisterna – och då tillhör ändå de senare det parti som har störst andel initiativtagare i sina led.
Nils-Eric Hallström (2001) har i sin studie lyft fram fullmäktigeledamöternas upplevelse av brist på reellt inflytande. Att besluten fattas någon annanstans, och att fullmäktige därmed ofta endast får en formell funktion, är en vitt spridd uppfattning. Jämför man emellertid de nya fullmäktigeledamöterna med övriga nykomlingar så finner vi att de ordinarie ledamöterna i fullmäktige är de som har mest positiv uppfattning om sitt eget inflytande, också om man tar hänsyn till att fullmäktigeledamöter även ofta har nämnduppdrag.
En viktig faktor för att man ska vilja fortsätta som förtroendevald är att man uppfattar att det demokratiska systemet fungerar bra. I enkäten hade de svarande möjlighet att ta ställning till demokratins kvalitet på våra tre samhällsnivåer. Både bland de nya kommunpolitikerna och de nya landstingspolitikerna är det lite fler som är nöjda med hur demokratin fungerar i kommunerna jämfört med på riksnivå. Betydligt färre är nöjda med demokratin i landstingen, även om landstingspolitikerna här är mer positiva än kommunpolitikerna. Jämfört med den enkätundersökning 1999 som riktades till kommunalt förtroendevalda i hela landet är de nya förtroendevalda något mindre nöjda med kommundemokratin och mer nöjda med riksnivån (Kommunpolitikern – Om demokratin 2000).
Överlag är kvinnor mer missnöjda med demokratin än män. De äldre och lågutbildade politikerna anser att demokratin fungerar bättre på lokal nivå medan yngre och högutbildade håller riksnivån för strået vassare. Resultaten på dessa punkter överensstämmer väl med en tidigare studie om lokala förtroendevaldas tilltro till det demokratiska systemet (Peder Nielsen 1998).
Även de tillfrågade kommunpolitikernas bostadsort verkar ha betydelse för hur de bedömer demokratin på riks- och landstingsnivå. En tydlig tendens är att ju mer i periferin man bor, desto mer är man missnöjd med demokratin på riksnivå. Mest nöjda med landstingen är de som bor i tätorter som inte är kommuncentrum eller i en residensstad (Göteborg, Uppsala, Luleå eller Västerås). Mindre nöjda är de som bor i kommunala centralorter som inte är residensstäder och i glesbygden. En ytterst osäker tolkning av
Bilagor
173
detta resultat är att residensstadsbor eventuellt påverkas positivt av sin närhet till landstinget och dess huvudverksamheter i form av sjukhus med mera, och att somliga som bor i mindre tätorter är kritiska mot kommundemokratin baserad i centralorten och därför ser landstingen i en mer positiv dager. Nya politiker i mindre tätorter är också de som har lägst andel som är nöjda med kommundemokratin.
Partierna gör skiljaktiga bedömningar av tillståndet hos demokratin på de olika nivåerna. Socialdemokraterna är mest nöjda med kommundemokratin och har höga siffror även för landsting och för riksnivån. En naturlig tolkning är att detta parti är i regeringsställning på många håll, inte minst på riksnivå, och att den kommunala demokratin – eller servicedemokratin – i dess nuvarande former är en skapelse av socialdemokratin under 1900-talets andra hälft (Urban Strandberg 1998). Det är lite svårare att vara missnöjd med vad man själv har skapat. Mot detta talar att det parti som är allra mest nöjd med demokratin i både landsting och på riksnivå är Kristdemokraterna. Detta parti har inte funnits så länge i valda församlingar och kan därför knappast beskyllas för att ha någon prestigeanknytning till byggandet av välfärdsstaten.
Bland pensionärspartisterna finns en relativt sett mycket hög uppskattning av kommundemokratin men ett utbrett missnöje med demokratin på region- och riksnivå. Kontrasten finns hos miljöpartisterna som uppskattar demokratin på riksplanet betydligt mer än lokaldemokratin.
I tabell 28 anges också i vilka av undersökningens kommuner de nya förtroendevalda är mest respektive minst nöjda med kommunpolitiken, samt genomsnittsvärdena för de fyra landstingen. Skälet till detta är inte att lyfta fram och berömma eller fördöma specifika kommuner, härtill är underlaget för klent, men att påvisa de stora skillnader som finns. I Grästorp och Sjöbo är omkring 90 procent av de nya politikerna tillfreds med kommundemokratin medan mer än två tredjedelar är missnöjda i Gällivare och Surahammar. Skillnaderna bedömningar av demokratin i de fyra landstingen är också stor, störst mellan de belåtna hallänningarna och de missnöjda norrbottningarna.
Bilagor SOU 2001:48
174
Tabell 28. Andelen nya förtroendevalda som är nöjda med hur demokratin fungerar
De 28 kommunerna
Kommun Landsting Riksnivå
Kommun Landsting Riksnivå
Alla
62 39 59 Män
64 41 64
Vänsterpartiet
58 32 44 Kvinnor
59 37 52
Socialdemokraterna 71 47 67 Födda efter 1970 59 46 62 Miljöpartiet 44 25 60 Födda 1955–1969 61 38 62 Centerpartiet 64 30 53 Födda 1945–1954 60 38 57 Folkpartiet 55 30 55 Födda 1933–1944 66 38 58 Kristdemokraterna 67 50 68 Födda före 1932 65 40 52 Moderaterna 57 42 60 Låg utbildning 74 43 52 SPI 67 24 23 Gymnasieutbildn. 63 41 60 Lokala partier 50 23 39 Högskoleutbildn. 58 38 60 Bor i residensstad 64 41 67 Ordförande 66 46 57 Bor i kommunal centralort
61 38 57 Vice ordförande 65 34 67
Bor i annan tätort 58 45 56 Ordinarie ledamot 57 37 60 Bor utanför tätort/ i glesbygd
62 35 54 Ersättare
68 42 59
De fyra kommunerna med mest nöjda politiker: De fyra kommunerna med minst nöjda politiker: Grästorp 92 40 55 Surahammar 22 29 47 Sjöbo 87 29 60 Gällivare 30 24 82 Tranemo 82 14 25 Munkedal 36 10 67 Lidköping 72 27 58 Upplands Väsby 48 38 37
De 4 landstingen
Kommun Landsting Riksnivå
Kommun Landsting Riksnivå
Alla
58 48 56 Värmland
70 39 58
Män
57 50 60 Halland
60 72 69
Kvinnor
58 45 51 Uppsala
53 61 61
Norrbotten
49 32 41
Kommentar: Frågan som tabellen bygger på löd: ”Är du på det hela taget nöjd med det sätt på vilket demokratin fungerar i din kommun, i ditt landsting/region och på riksnivå?”. Svarsalternativen var ”mycket nöjd”, ”ganska nöjd”, ”inte särskilt nöjd” och ”inte alls nöjd”. Värdena i tabellen är den procentandel som är mycket nöjd eller ganska nöjd.
De förtroendevalda möter och samverkar med en mängd människor. Som framgår av tabell 29 är de nya politikerna överlag mycket nöjda med det bemötande de fått av sina kollegor i politiken och av tjänstemän och medborgare. Det vi får ägna oss åt vid en jämförelse är att plocka fram dem som upplever sig något mindre väl bemötta.
Bilagor
175
Sett generellt över alla de fem kategorierna som undersöks är det tydligt att kvinnor känner sig något mindre väl bemötta än män och att nöjdheten med bemötandet verkar stiga med de förtroendevaldas ålder. Eftersom det är nya förtroendevalda vi undersöker beror denna effekt inte på att de äldre skulle ha längre erfarenhet av politiskt arbete och därmed haft tid att skapa sig bättre relationer, även om de självfallet kan ha varit partimedlemmar längre och på annat sätt varit samhällsengagerade och skapat sig kontakter den vägen.
Vi ser också att utlandsfödda politiker är mindre nöjda med hur de har bemötts i kommunen av tjänstemän, medborgare och kollegor från andra partier. Inom de egna partierna verkar situationen dock vara bättre. Om etnicitets-, generations- och könsskillnaderna beror på ett faktiskt sämre bemötande eller på att man har olika kravnivåer är svårt att säga. Men bara det faktum att vissa kategorier av nya förtroendevalda är mindre tillfreds med situationen manar till reflektion och handling. Om man vill skapa en attraktiv miljö för de förtroendevalda är det viktigt att ingen känner sig systematiskt mindre gynnad än andra – särskilt inte om de mindre gynnade är kvinnor, yngre och utlandsfödda, det vill säga de grupper som är kraftigt underrepresenterade bland politikerna.
Tabell 29. Hur har de nya blivit bemötta av tjänstemän, medborgare och kollegor?
Tjm Mb P-org P-gr Andr Tjm Mb P-org P-gr Andr
Totalt
4,9 4,7 4,9 4,8 4,9 Män
5,0 4,8 4,9 4,9 4,9
Vänsterp. 4,8 4,7 5,1 5,1 4,9 Kvinnor
4,9 4,7 4,9 4,7 4,9
Socialdemokr. 4,8 4,7 4,7 4,4 5,0 Födda eft. 1970 4,6 4,3 4,7 4,8 4,6 Miljöpartiet 4,9 4,7 5,0 5,0 4,4 Födda 1955–69 4,6 4,6 4,8 4,6 4,7 Centerpartiet 4,9 4,6 4,8 4,5 4,5 Födda 1945–54 5,0 4,8 4,9 4,9 5,0 Folkpartiet 4,9 4,6 4,6 4,5 5,0 Födda 1933–44 5,1 5,0 5,2 4,8 5,1 Kristdemokr. 5,1 4,9 5,2 5,3 4,9 Födda före 1932 5,5 5,2 5,2 5,1 5,3 Moderaterna 5,0 4,8 5,0 4,8 5,0 Arbetarkl. 4,8 4,7 4,9 4,7 4,9 SPI 5,7 5,4 5,5 5,3 5,2 Medelkl. 4,9 4,7 5,0 4,8 4,9 Lokala partier 4,4 4,8 5,3 5,1 5,0 Övre medelkl. 5,2 4,9 5,0 5,0 5,0 Ordförande 5,4 5,2 4,7 5,2 5,2 Överklass 5,2 4,9 4,7 4,3 4,7 Vice ordf. 5,1 5,1 5,0 5,1 5,2 Födda i Sverige 4,9 4,8 4,9 4,8 4,9 Ord. ledamot 4,9 4,8 5,1 4,9 5,0 Födda i utlandet 4,7 4,7 5,0 4,8 4,7 Ersättare 4,9 4,6 4,9 4,6 4,8
Bilagor SOU 2001:48
176
Kommentar: Frågan löd ”Hur har du som förtroendevald blivit bemött av…” Svar angavs på en skals från 6 ”mycket bra” till 1 ”mycket dåligt”; 3,5 motsvarar alltså ett neutralt svar. Siffrorna ovan är medelvärden.
Tjm = tjänstemän i kommun respektive landsting. Mb = medborgare i kommun respektive landsting. P-org = lokal (regional) partiorganisation. P-gr = partigrupp i fullmäktige (endast fullmäktigepolitiker). Andr = kollegor i nämnden från andra partier (endast nämndpolitiker).
I de flesta sammanhang är ett gott samarbete mellan politiker och tjänstemän avgörande för att det politiska arbetet ska kunna skötas effektivt. Frågan om tjänstemännen kan och bör vara partipolitiskt neutrala är gammal (Lennart Lundquist 1991), men det kan också tänkas att det finns andra än rent partipolitiska aspekter som avgör hur olika partiföreträdare upplever sig bli bemötta. Exempelvis är det rimligt att anta att de politiker som delar social tillhörighet med tjänstemännen enklare kan kommunicera med dem och därmed upplever relationen mer positiv. Det som tyder på detta är att politiker från de övre samhällsklasserna är märkbart mer nöjda med tjänstemännen än förtroendevalda från arbetarklassen. Partierna till höger känner sig något bättre bemötta av kommunens tjänstemän än de till vänster, och allra sämst tycks relationen vara mellan tjänstemännen och företrädare för de lokala partierna. Presidieledamöter är märkbart mer nöjda än övriga politiker, vilket kan tolkas positivt om man betänker att det är denna kategori som har mest kontakt med tjänstemännen, eller negativt om man misstänker att tjänstemännen särbehandlar vissa inflytelserika förtroendevalda.
Den grupp som de flesta nya kommunalt förtroendevalda känner sig sämst bemötta av är medborgarna. En förklaring till detta skulle möjligen kunna vara att en majoritet av politikerna (fullmäktigeledamöter) i Nils-Eric Hallströms (2001) studie tycker att nedskärningarna i samhället gjort det svårare att möta väljarna samt att man ”möter politikerföraktet” vid kontakter med enskilda medborgare. Mellan partierna råder små skillnader, men centerpartister och folkpartister känner sig i allmänhet något sämre bemötta av kommunens medborgare medan moderater, kristdemokrater och pensionärspartister är nöjdast. Vi ser också att presidieledamöter uppenbarligen har bättre erfarenheter från möten med medborgare än sina kollegor bland ledamöter och ersättare, ett tänkvärt resultat eftersom det är dessa som i första hand representerar sin nämnd utåt. Liknade resultat, fast mätt med en annan fråga, fann Henry Bäck (2000) redan 1993.
Bilagor
177
När det gäller erfarenheterna från partiarbetet tycks det som att förhållandena i SPI, Kristdemokraterna och Vänsterpartiet är mest uppskattade medan värdena från Folkpartiet och Socialdemokraterna tyder på en mer problematisk situation. Nya förtroendevalda i ordförandeposition är de som är minst nöjda med hur de bemöts i partiorganisationen men de är samtidigt mest nöjda med kontakterna med kollegorna i fullmäktigegruppen. Här kan man möjligen spekulera i om man som ordförande bemöts bättre av dem som man arbetar närmare tillsammans med, och som därmed kan ha större förståelse för uppdragets villkor, medan mindre närstående partikamrater kan vara mer kritiska. I relationen med kollegor från andra partier är det miljöpartister och centerpartister som är mest missnöjda medan pensionärspartister, socialdemokrater och folkpartister är mest belåtna. Socialdemokraterna och folkpartisterna anser till och med att kollegor från andra partier bemöter dem bättre än de egna partikamraterna. Presidieledamöter tycks mötas av mest respekt från de övriga partierna medan ersättarna är mer besvikna.
5 Utvärdering av uppdraget och synen på framtiden
5.1 Är man nöjd och vill man fortsätta?
En stor majoritet, 84 procent i genomsnitt, av de nya förtroendevalda är nöjda med att ha blivit politiker. 70 procent av de nya politikerna har också angivit att de skulle vilja fortsätta som förtroendevalda även nästa mandatperiod. Även om det positiva intrycket i förstone är kompakt finns det ändå problem och några oroväckande systematiska skillnader som är värda att peka på.
Att politikernas vilja att bli omvalda skulle vara deras enda drivkraft är naturligtvis en cynisk och orimlig demokratisyn, även om den ibland fungerar hyfsat som en enkel förklaringsmodell för politiskt agerande (Anthony Downs 1957). Men viljan att omväljas är nödvändig för att valhandlingens ansvarsutkrävande i den representativa demokratin ska fungera. Medborgarna tappar sitt viktigaste kontrollinstrument när den politiker de valt inte tänker sig att ställa upp i nästa val (Jacob Aars 2000). Och även om man tycker att det är nyttigt med rotation bland förtroendeuppdragen och friskt blod i politiken är det alltså viktigt för demokratins funktion att de gamla vill stanna kvar. Att hela 30 procent av de nya kommunpolitikerna och 47 procent av de nya landstings-
Bilagor SOU 2001:48
178
politikerna lutar åt att sluta som förtroendevalda skulle därför kunna tolkas som ett varningstecken.
Tabell 30. Nya förtroendevalda utvärderar förtroendeuppdraget
De 28 kommunerna
Nöjd Vill fortsätta
Ev. byta parti
Nöjd Vill fort- sätta
Ev. byta parti
Alla
84 70 8 Män
87 72 9
Kvinnor
81 67 7
Vänsterpartiet
88 70 6 Födda efter 1970 82 69 11
Socialdemokraterna 87 76 5 Födda 1955–1969 81 68 7 Miljöpartiet 80 63 15 Födda 1945–1954 83 73 10 Centerpartiet 70 60 24 Födda 1933–1944 88 75 9 Folkpartiet 76 58 15 Födda före 1932 89 51 5 Kristdemokraterna 84 70 7 Arbetarklass 82 74 6 Moderaterna 85 69 5 Medelklass 84 70 9 SPI 92 74 0 Övre medelklass 87 66 9 Lokala partier 91 74 21 Överklass 83 59 0 Bor i residensstad 90 70 7 Ordförande 94 81 7 Bor i komm. centralort 87 75 7 Vice ordförande 94 70 9 Bor i annan tätort 80 65 8 Ordinarie ledamot 88 72 9 Bor utanför tätort/ i glesbygd
76 66 12 Ersättare
80 70 9
Barn i hushållet
82 68 9 Födda i Sverige
83 69 8
Inga barn
86 71 9 Födda i utlandet
90 84 11
De fyra kommunerna med de nöjdaste nya förtroendevalda:
De fyra kommunerna med de minst nöjda nya förtroendevalda:
Sjöbo
100 75 6 Eksjö
59 45 11
Trelleborg
95 71 5 Kil
63 47 8
Lysekil
94 78 6 Sorsele
65 50 15
Luleå
94 74 11 Töreboda
67 55 25
De 4 landstingen Alla 85 63 5 Halland
91 70 5
Män
83 64 6 Norrbotten
88 62 5
Kvinnor
87 62 4 Uppsala
81 53 9
Värmland
78 62 3
Kommentar: Tabellen bygger på de nya kommunpolitikernas svar på tre frågor: ”Är du nöjd med ditt beslut att ställa upp som förtroendevald?”, ”Vill du fortsätta som förtroendevald nästa mandatperiod?”, och ”Skulle du kunna tänka dig att engagera dig i ett annat parti i framtiden?”. Alla frågorna besvarades på en skala från 6 ”ja, absolut” till 1 ”inte alls". I tabellen ovan anges den procent av respektive kategori som svarat 6, 5, eller 4 på frågan, det vill säga där man är mer positiv än negativ.
Bilagor
179
Det kanske mest nedslående i tabell 30 är att kvinnor och ungdomar är påfallande mindre nöjda än sina manliga respektive äldre kollegor. Vill man verka för att höja andelen ungdomar och kvinnor i politiken räcker det inte med nyrekrytering – man måste också få företrädare för dessa grupper att trivas och stanna kvar. Och även om skillnaderna inte är så stora verkar de i fel riktning. Även bland politiker med barn tycks viljan att fortsätta vara sämre. Mer glädjande är då att de utlandsfödda politikerna är betydligt nöjdare. I tabellen framgår att de utlandsfödda är den kategori nya kommunpolitiker där flest önskar att fortsätta i politiken.
Det är naturligt att de allra äldsta politikerna är de mest tveksamma till att fortsätta efter nästa val, och då spelar det ingen roll att dessa också är de som är mest nöjda med sitt beslut att ställa upp som förtroendevald. Eftersom politikerna från arbetarklassen är något yngre än övriga kanske detta förklarar varför det omvända förhållandet råder jämfört med åldersgrupperna, det vill säga att arbetarklasspolitikerna är de minst nöjda men samtidigt de som i störst utsträckning kan tänka sig att fortsätta i politiken.
Att nya förtroendevalda i ordförandeställning är mer nöjda än ersättare är knappast förvånande, ej heller att de i större utsträckning önskar sig att behålla sitt uppdrag även nästa mandatperiod. Men även om siffrorna inte på något sätt är alarmerande är det nog nödvändigt att belysa ersättarnas situation lite bättre. Enligt den traditionella rekryteringsgången börjar man på mindre betydelsefulla poster, till exempel som ersättare i en nämnd, för att sedan avancera därifrån. När poster högre upp i den politiska hierarkin ska tillsättas är det ofta värdefullt att ha många personer med viss politisk erfarenhet att välja bland och då är det viktigt att ersättarna är redo för större uppdrag och inte tackar nej i missmod.
Att det finns stora skillnader mellan kommunerna är också en viktig lärdom. I Eksjö och Kil är det färre än hälften av de nya som angivit att de vill fortsätta även nästa mandatperiod. Kontrasten finns i Sjöbo där inte en enda svarande förklarat sig missnöjd med sitt uppdrag. Även inom kommunerna finns tydliga olikheter. Nöjdheten är störst hos politiker från de kommunala centralorterna medan det finns mycket fler missnöjda bland folk som bor utanför tätorterna eller i glesbygden.
Mellan partierna finns också betydande variationer. Företrädare för Centerpartiet och Folkpartiet har en mer negativ inställning medan pensionärspartister, socialdemokrater och vänsterpartister är mer positiva. Att de nämnda mittenpartierna och Miljöpartiet
Bilagor SOU 2001:48
180
har vissa problem märks också i politikernas svar på om de skulle kunna tänka sig att byta parti. Nästan var fjärde nyvald centerpartist lutar åt det alternativet. För pensionärspartister, socialdemokrater och moderater är detta alternativ mest främmande.
Om vi slutligen begrundar de nya landstingspolitikernas svar på samma frågor ser vi att de är ungefär lika nöjda som kommunpolitikerna, men de är lite mer negativa till att fortsätta. Detta kan troligen skyllas på åldersfaktorn. Könsmässigt ser vi att kvinnorna, i motsats till vad fallet är hos kommunpolitikerna, är märkbart mer nöjda än sina manliga kollegor. Om vi jämför de fyra landstingen utmärker sig Hallands läns landsting positivt med både de flesta nöjda politikerna och den högsta andelen som är positiva till att fortsätta som förtroendevalda. Även om Värmlands läns landsting har något färre nöjda nya politiker än Uppsala läns landsting så är nog situationen i det senare länet betydligt mer bekymmersam om man begrundar att nästan hälften av de svarande där anger att de inte vill fortsätta efter nästa val. Det är också i Uppsala läns landsting som flest nya politiker överväger att byta parti.
5.2 Förtroende för andra politiker
I samband med diskussionen om omgivningens syn på de nya politikernas uppdrag nämndes att misstron mot politiker är lägre hos dem som har egna erfarenheter av möten med politiker, eller att deras kritik åtminstone är mer nyanserad (Tommy Möller 2000). I Jan Fredrikssons rapport (2001) redogörs för hur ett antal nya politikers tilltro till det politiska systemet förändrats efter att man blivit förtroendevald. Hans slutsats är att det överlag har skapats en större och mer nyanserad förståelse för det politiska arbetet.
Hypotesen om att insikt ger ökad förståelse testades även i enkäten till de nya förtroendevalda och fick visst stöd. Var tredje ny förtroendevald har fått ökat förtroende för lokalpolitiker i allmänhet sedan man fått sitt uppdrag, medan var femte anger att deras förtroende minskat. Personer som fått ökat respektive minskat förtrodde för politiker finns i alla grupper, och överallt är de som blivit positivt överraskade något fler – utom i ett viktigt undantag: bland de yngsta politikerna.
Förtroendet för politiker har ökat hos företrädare för alla partier. Bland rikspartierna har kristdemokrater och socialdemokraters förtroende ökat mest, och då var ändå de socialdemokratiska förtroendevaldas politikerförtroende högre redan
Bilagor
181
initialt än vad något annat partis företrädares förtroende uppnått två år efter valet. Den allra största uppgången i förtroende hittar vi i de lokala partierna och i SPI, men från en låg nivå. Männens förtroende var aningen lägre än kvinnornas vid inträdet i politiken men nu råder det omvända förhållandet.
I landstinget ser det något sämre ut. Visserligen är det lite fler som fått ökat än minskat förtroende för politiker, men den genomsnittliga graden av förtroende för alla nya landstingspolitiker har varken blivit bättre eller sämre. Förtroendet har minskat i Moderaterna, Centerpartiet och Miljöpartiet. Precis som i kommunerna har erfarenheternas positiva effekt på politikerförtroendet ett negativt samband med högre utbildning. Här ska vi också komma ihåg att många landstingspolitiker påbörjat sin politiska karriär i kommunerna och därför har längre erfarenhet än de nya kommunpolitikerna – något som knappast gör tolkningen mer positiv.
Tabell 31. Hur har förtroendet för lokalpolitiker förändrats sedan man blev förtroendevald?
Kommentar: Tabellen bygger på frågorna ”Hur stort var och är ditt förtroende för lokalpolitiker i allmänhet innan du blev förtroendevald?” och ”…i dag?”.
Svaren angavs på en skala från 6 ”mycket stort” till 1 ”inget förtroende”. I tabellen anges hur många som har gett uttryck för ett ökat, minskat eller oförändrat förtroende.
De 28 kommunerna
Minskat Oför-
ändrat
Ökat Minskat Oför-
ändrat
Ökat
Alla
20 48 33 Män
18 49 33
Vänsterpartiet 20 47 33 Kvinnor
23 46 32
Socialdemokr. 17 52 31 Födda efter 1970 30 44 26 Miljöpartiet 27 37 37 Födda 1955–1969 19 45 35 Centerpartiet 23 52 26 Födda 1945–1954 16 50 34 Folkpartiet 26 40 34 Födda 1933–1944 19 48 33 Kristdemokr. 15 53 32 Födda före 1932 21 53 26 Moderaterna 22 46 33 Lå g utbildning 19 52 29 SPI 20 48 32 Gymnasieutbildn. 15 50 35 Lokala partier 20 33 47 Högskoleutbildn. 23 46 32
De 4 landstingen
Minskat Oför-
ändrat
Ökat Minskat Oför-
ändrat
Ökat
Alla
26 44 30 Värmland
30 33 38
Män
29 37 34 Norrbotten
23 46 31
Kvinnor
23 51 26 Uppsala
26 46 29
Halland
26 50 24
Bilagor SOU 2001:48
182
5.3 Framtiden i politiken
Vad skulle du helst vilja syssla med om ungefär tio år? Den frågan tål att tänkas på och det var just vad de nya förtroendevalda fick göra. Utan krav på realism fick de ange vilken slags politisk karriär de önskar sig.
Huvudintrycket av deras svar är att den politiske karriäristen är en sällsynt figur i dagens lokalpolitik. Självfallet spelar åldern in. De äldre har inga stora planer, utan det är bland de yngsta förtroendevalda som de mest ambitiösa framtidsplanerna finns. Av alla nya förtroendevalda i både kommuner och landsting var det dock bara var femte som eventuellt kunde tänka sig en karriär på riks- eller Europanivå. Moderater och vänsterpartister är de som främst önskar politiska karriärer, och utlandsfödda politiker mer än svenskfödda.
Bilagor
183
Tabell 32. De nya förtroendevaldas politiska karriärambitioner
Kommentar: De svarande fick tolv svarsalternativ som i tabellen grupperats i fyra kategorier. Slutat = slutat inom politiken. KF/LF, nämnd = fritidspolitiker i en kommunal nämnd, fritidspolitiker i en landstingskommunal nämnd, ledamot av kommunfullmäktige, ledamot av landstingsfullmäktige. Kommunkarriär = ordförande i en kommunal nämnd, ordförande i en landstingskommunal nämnd, kommunalråd, landstingsråd. Rikskarriär = riksdagsledamot, statsråd i regeringen, ledamot i Europaparlamentet. Vissa av de svarande angav flera alternativ, i genomsnitt 1,3 svar per person, men tabellen bygger siffrorna för det högsta önskeuppdrag de nya politikerna angivit. I tabellen anges hur många procent inom respektive kategori som angivit något alternativ inom de fyra grupperade svarsalternativen som sitt högsta önskeuppdrag.
Att göra kommunal karriär, det vill säga att bli nämndordförande eller kommunal-/landstingsråd, är något som drygt 10 procent av de nya kommunpolitikerna kan tänka sig, men här drar de som redan i dag är presidieledamöter upp medelvärdet. Bland de ordinarie ledamöterna och ersättarna är hälften så många lockade av mer ledande funktioner i kommun och landsting.
Vad skulle du helst vilja ha som uppdrag om ungefär tio å r?
De 28 kommunerna
Slutat KF/LF,
Nämnd
Kommunkarriär
Riks- karriär
Slutat KF/LF,
nämnd
Kommunkarriär
Riks- karriär
Alla
39 30 10 22 Ordf.
42 16 23 19
Män
39 27 12 22 Vice ordf. 47 17 19 17
Kvinnor 38 34 6 22 Ord. ledamot 42 26 10 21 Vänsterpartiet 29 35 12 25 Ersättare 32 36 8 24 Socialdemokr. 32 39 9 20 Födda efter 1970 15 26 11 47 Miljöpartiet 41 26 9 24 Födda 1955–1969 25 31 13 31 Centerpartiet 46 30 6 17 Födda 1945–1954 33 36 12 18 Folkpartiet 54 13 10 23 Födda 1933–1944 62 27 4 8 Kristdemokr. 44 29 8 19 Födda före 1932 81 11 2 5 Moderaterna 38 21 13 29 Arbetarklass 33 39 9 18 SPI 74 11 4 11 Medelklass 38 30 10 22 Lokala partier 38 34 19 9 Öv re medelkl. 44 22 11 23 Födda i Sv erige 40 31 9 20 Öv erklass 44 17 39
Födda i utlandet 28 21 15 36
De 4 landstingen
Alla
46 22 13 20 Ordf.
45 15 15 25
Män
48 16 15 22 Vice ordf. 58 25 0 17
Kvinnor 44 29 9 18 Ord. ledamot 41 21 14 25
Ersättare 43 27 13 17
Bilagor SOU 2001:48
184
I landstingen är det betydligt fler nya politiker som tror att de har slutat om tio år, något som delvis förklaras av att medelåldern i denna grupp är högre. Karriäristerna är ändå ungefär lika många som i kommunerna.
Att regionpolitiken inte står högt i kurs bland de nya kommunpolitikerna bekräftas åter när vi bland de nya kommunpolitiker som i dag inte har några landstingskommunala uppdrag finner att det bara är någon enstaka procent som angivit att de skulle vilja ha ett sådant, vilket kan jämföras med att var sjunde kommunpolitiker drömmer om en riksdagsplats.
5.4 Hur kan politikens villkor bli bättre?
Om man menar att det demokratiska systemet bör omprövas för att möta krav från nya generationer av potentiella lokalpolitiker måste man lyssna till de nya förtroendevaldas kritik. Det är inte konstigt om de som blivit kvar i politiken har en större acceptans för den nuvarande ordningen. De misslynta har kunnat lämna efter hand och de nöjda stannar. Även om de mer erfarnas åsikter säkerligen är välgrundade, och bygger på långvarig praktik, måste nykomlingarnas recension av rådande förhållanden anses väga tungt. Som framhölls i rapportens första avsnitt är den viktigaste anledningen att studera nya förtroendevalda, och därmed också att ta deras idéer på allvar, att denna grupp är det närmaste vi kommer framtidens politiker.
Bilagor
185
Tabell 33. Vad skulle göra att kommunpolitikerna trivdes bättre?
I vilken grad skulle följande förändringar göra att du trivdes bättre som förtroendevald?
En mer livaktig ideologisk debatt
Mer samförstånd och mindre ideologiska trätor
Om jag fick mer meningsfyllda uppgifter
En trevligare social atmosfär
Bättre tids planering för möten m.m.
Vänsterpartister 7 7
SPI
67 Födda i utlandet 64 Födda i
utlandet
Ordförande 6 3
Socialdemokrater 7
6
Födda före 1932 59 Födda efter 1970 59 Födda 1955–69 57 Födda i
utlandet
4 7
Födda efter 1970 7
3
Kristdemokrater 59 Socialdemokr. 55 Miljöpartister 48 Moderater 4 5
Ordförande 7 2
Lågutbildade 58 Folkpartister 55 Socialdemokr. 48 Födda 1955–69 4
5
Födda i utlandet 7 1
Födda i utlandet 51 Vill fortsätta 54 Kvinnor 48 Socialdemokr. 4 2
Högskoleutb. 7 0
Vill ej fortsätta 51 Män 53 Barn i hushållet 43 Vill fortsätta 4 1
Vill fortsätta 6 9
Kvinnor
50 Högskoleutb. 53 Vill fortsätta 43 Högskoleutb. 4 1
Kvinnor 6 9
49 Ersättare 52 41 Barn i hushållet 4 1
Alla:
6 7
Alla:
49 Alla:
50 Alla:
40 Alla:
3 8
Födda i Sverige 6 6
Födda i Sverige 48 Födda i Sverige 49 Födda i Sverige 38 Födda i Sverige 3
7
Ordinarie ledamot
6 6
Män
47 Kvinnor
47 Män 38 Ersättare 3 5
Män
6 5
Vill fortsätta 45 Vill ej fortsätta 46 Vill ej fortsätta 38 Vill ej fortsätta 3 5
Vill ej fortsätta 6 2
Socialdemokr. 44 Födda 1933–44 42 Inga barn 37 Inga barn 3 5
Födda 1933–44 6 0
Högskoleutb. 35 Centerpartister 41 Födda 1945–54 33 SPI
3 0
Lågutbildade 5 4
Födda efter 1970
34 Ordförande 39 SPI 30 Lågutbildade 2 9
Kristdemokrater 5 0
Vänsterpartister SPI 36 Lokala partier 21 Födda – 1932 2 4
SPI
4 0
Lågutbildade 33 Lokala partier 2 1
Om jag fick bättre ekonomisk ersättning
Möjlighet till barnomsorg under möten
Om kommun och landsting fick bättre ekonomi
Mer pengar från staten till landsting och kommuner
Om kommun och landsting fick färre uppgifter
Förlust på uppdrag 4 0
Födda 1955–69 27 Födda i utlandet 67 Vänsterpartiste
r
74 Moderater 3 0
Centerpartister 3 8
Födda i utlandet 27 Arbetarklass 66 SPI 70 Centerpartister 2 5
Ordförande 3 8
Barn i hushållet 24 Vänsterpartister 65 Födda före
1932
68 Födda före1932 2
6
Lokala partier 3 6
Miljöpartister 23 Socialdemokrater 62 Arbetarklass 67 Övre
medelklass
2 4
Födda 1970– 3 2
Kvinnor
22 Födda före 1932 62 Kvinnor 65 Kvinnor 2 0
Vill fortsätta 3 1
Arbetarklass 22 Bor utanför tätort 61 Kommunanställd 64 Födda i Sverige 1
9
Män
3 0
Socialdemokrate r
21 Kvinnor 60 Födda i
utlandet
63 Vill ej fortsätta 1 8
Högskoleutbildad e
3 0
Vill ej fortsätta 17 Vill fortsätta 58 Vill fortsätta 56
Ordförande 58
Alla:
2 Alla:
16 Alla:
56 Alla:
54 Alla:
1
Bilagor SOU 2001:48
186
9
8
Ordinarie ledamot
2 7
Vill fortsätta 15 Födda i Sverige 55 Födda i
Sverige
53 Födda i utlandet
1 8
Vill ej fortsätta 2 6
Födda i Sverige 14 Ersättare 54 Ej
kommunanst.
49 Män
1 8
Kvinnor 2 6
Män
11 Män
52 Män 47 Vill fortsätta 1 8
Lågutbildade 2 6
Moderater 8 Födda efter 1970 50 Vill ej fortsätta 47 Medelklass 1 7
Födda före 1932 2 0
Inga barn 7 Miljöpartister 49 Födda efter
1970
43 Födda efter 1970
1 5
Vänsterpartister 1 9
Födda 1933–44 4 Bor i residensstad 48 Folkpartister 39 Miljöpartister 1 1
Vinst på uppdraget 1 9
SPI
0 Vill ej fortsätta 46 Moderater 30 Vänsterpartister
6
SPI
1 7
Överklass 0 Moderater 42 Överklass 25
Överklass 35
Kommentar: De svarande fick ta ställning till de olika reformförslagen på en skala 6 ”helt avgörande till” 1 ”inte alls”. I tabellen anges procentandelen av respektive kategori av de nya kommunpolitikerna som svarat 6, 5 eller 4, det vill säga som håller förändringen som mer viktig än oviktig. I tabellen redovisas ett medelvärde för alla svarande och för kategorier av politiker vars egenskaper har en tydligt samband med inställningen i frågan. För alla förslag redovisas inställningen hos dem som tänker och inte tänker fortsätta som förtroendevalda nästa mandatperiod samt, när olikhet föreligger, skillnaderna mellan könen.
I enkäten fick de nya förtroendevalda ta ställning till i vilken grad ett antal förändringsförslag skulle gör att de trivdes bättre i politiken. De första två alternativen anknöt till en av de viktigaste skiljelinjerna i dagens svenska demokratidebatt och löd en mer livaktig ideologisk debatt respektive mer samförstånd och mindre ideologiska trätor. De båda alternativen försågs medvetet med värdeladdade ord (livaktig respektive trätor) för att inte vara mer neutrala än övriga förslag (bättre tidsplanering, trevligare atmosfär etc.).
Ytterst förenklat handlar motsättningen om att delvis kommunitärt influerade deltagardemokrater kritiserar den svenska liberaldemokratiska modellen för att vara för fokuserad på partistrider och konflikt för konfliktens skull. I stället vill man lyfta fram det pragmatiska samtalet där både politiker och medborgare deltar – utan ideologiska skygglappar. ”En hög grad av samsyn, konsensus, är både möjlig och önskvärd i samhället” (Rune Premfors 2000). Försvarare av rådande system pekar gärna på farorna med deltagardemokratin och att svaga gruppers intressen, som ibland kräver ett mer högljutt försvar än samförståndsandan medger. ”Samförståndslösningar sker ofta på någons bekostnad” (Leif Lewin 1998). Den ideologiska debatten mellan tydliga alternativ är nödvändig i en representativ demokrati.
Bilagor
187
Figur 5. Förändringar som skulle göra att de nya förtroendevalda trivdes bättre
Kommentar: Figuren bygger på tabell 33 och motsvarande siffror för de nya landstingspolitikerna.
En tidigare kommunpolitikerstudie i mindre skala, som Demokratiutredningen tog fasta på, har kommit fram till att lokalpolitiker skulle vilja ha ”mer blocköverskridande sakdiskussioner utan prestigefylld konfrontation” (Jeanette Olsson red. 1999, SOU 2000:1). De nya förtroendevalda ser problem med både brist på debatt och samförstånd, men det råder inget tvivel om att det som de allra flesta nya politiker i kommuner och landsting önskar sig är en mer livaktig ideologisk debatt.
Eftersom de båda första alternativen var positivt formulerade utesluter de inte automatiskt varandra. I själva verket råder inget som helst samband mellan hur man svarat på den ena och andra frågan. Var fjärde ny kommunpolitiker anser att båda förslagen kan vara viktiga, 47 procent röstar för mer debatt men inte mer samförstånd, 28 procent håller på mer samförstånd men inte mer debatt.
I alla rikspartier utom Kristdemokraterna är de som efterfrågar ideologisk debatt fler än de som önskar mer samförstånd. Intressant i sammanhanget är att kvinnor, invandrare och ungdomar är de som mest efterlyser debatt. Högre utbildning har också ett positivt samband med debattlusta.
Man skulle kunna tro att de som är ordförande i nämnder, och därmed leder den politiska vardagsdialogen, också skulle ha en
0
20
40
60
80
Mer pengar från staten till landsting och kommuner Om kommun och landsting fick färre uppgifter Om kommun och landsting fick bättre ekonomi Möjlighet till barnomsorg under möten Bättre ekonomisk ersättning Bättre tidsplanering för möte mm En trevligare social atmosfär Om jag fick mer meningsfyllda arbetsuppgifter Mer samförstånd och mindre ideologiska trätor Mer livaktig ideologisk debatt
landstingspolitiker kommunpolitiker
Bilagor SOU 2001:48
188
större längtan efter mer samförstånd, men så är det inte alls. Och ser man till vad de som funderar på att sluta i kommunpolitiken tycker så är de något mindre bekymrade över avsaknaden på debatt och mer oroade över bristen på samförstånd, än de som ämnar försöka stanna som förtroendevalda. Men man får inte luras av siffrorna, för även bland dem som inte vill fortsätta i politiken är frånvaron av debatt det som de är mest missnöjda med i politiken.
Vid sidan av de demokratiska problemen, som både den upplevda bristen på debatt och samförstånd indikerar, är de svårigheter och den begränsade handlingskraft som följer av kommunernas ansträngda ekonomiska läge det som de nya förtroendevalda helst vill åtgärda. Hela 56 procent av de svarande i kommunerna anser att det är väsentligt för att de ska trivas i politiken i framtiden att kommunernas ekonomi blir bättre. Moderater var de partiföreträdare som instämde i minst grad i att ekonomin hade betydelse fler hur de trivdes som politiker, men det var ändå så många som 42 procent av partiets politiker som tyckte att ekonomin var viktig.
Att man vill att kommunens ekonomi ska stärkas betyder inte att man är enig om hur. De nya politikerna fick ta ställning till två förslag: ökade intäkter i form av pengar från staten eller minskade utgifter genom att kommunernas och landstingens uppgifter minskas.
I tabell 33 ser vi att det inte är någon tvekan om vilken av dessa båda vägar som de nya förtroendevalda föredrar. Tre gånger så många vill ha ökade statsbidrag jämfört med dem som vill reducera kommunernas ansvarsområde. Det finns naturligtvis en vänsterhögeraspekt i valet av alternativ, något som visar sig i hur partiernas företrädare ställer sig i frågan. Men de ökade bidragen når fler anhängare i alla partier utom i Moderaterna, där nedskärningsalternativet får lika många sympatisörer (30 procent).
Särskilt kvinnor och äldre verkar tycka att kommunens ekonomiska handlingskraft är viktig för deras trevnad i politiken, oavsett om man anser att bidrag eller neddragning är lösningen. Om man är kommunanställd har man förmodligen ett extra incitament att stödja tanken på ökade statsbidrag.
De nya förtroendevalda fick även ta ställning till ett antal förslag om förändringar av politikens villkor som hade direkt relevans för deras personliga situation. Av dessa var önskan om mer meningsfulla uppgifter den klart viktigaste. Varannan av de svarande kom-
Bilagor
189
munpolitikerna angav att detta var angeläget för att de skulle trivas bättre som förtroendevalda i framtiden. Den starkaste önskan om ett mer meningsfullt arbete kommer från de utlandsfödda och de yngsta politikerna. Ersättare är något mer missnöjda på denna punkt än andra, men skillnaden är inte så stor.
Fyra av tio nya politiker uttalar ett önskemål om en trevligare social atmosfär. Även här är de utlandsfödda den grupp som främst framhåller frågan. Kvinnor och förtroendevalda som är föräldrar betonar också denna punkt. Miljöpartister och socialdemokrater är de partiföreträdare som tycker den sociala atmosfären är viktigast, medan företrädare för de lokala partierna och SPI prioriterar den saken i betydligt lägre grad.
På det rent praktiska planet efterlyser många nya förtroendevalda en bättre tidsplanering av möten med mera. De som har ordförandeuppdrag, är i yrkesverksam ålder och har barn är extra angelägna i denna fråga. Företrädare för moderater och socialdemokrater är de som tycker tidsplaneringen är viktigast.
De ekonomiska villkoren hör inte till de viktigaste. Vi har redan kunnat konstatera att ungefär var fjärde ny kommunpolitiker går med ekonomisk förlust på grund av sitt förtroendeuppdrag. Av dessa är det 40 procent som angivit att just ökad ekonomisk ersättning är avgörande för deras framtida trivsel i politiken. Det är bland de politiker som förvärvsarbetar som önskan om mer pengar är något större, men också bland de arbetslösa. Pensionärer är betydligt mindre pekuniärt intresserade. Ersättningen är viktigare bland män, ungdomar och politiker med ordförandeuppdrag. Centerpartiet är det parti som har flest företrädare som hoppas på högre arvoden, i Vänsterpartiet och SPI är man minst mån om den saken.
För den som har barn kan det ibland vara svårt att kombinera förtroendeuppdraget med omvårdnaden av barnen. Tidigare forskning har visat att förekomsten av kollektiv barnomsorg rent allmänt har betydelse för kvinnorepresentationen i kommunpolitiken (Vicki Johansson 1998). Var fjärde förälder anser att en möjlighet till barnomsorg under politiska möten skulle få dem att trivas bättre som förtroendevalda i framtiden. Delar vi upp svaren på kön finner vi att behovet av barnomsorgsservice är betydligt större hos de kvinnliga föräldrarna (32 procent) jämfört med de manliga (17 procent).
Bilagor SOU 2001:48
190
6 Summering
Vi ska nu återvända till de frågor som ställdes i rapportens inledning och summera och reflektera kring de svar som nåtts.
6.1 Vilka är de nya förtroendevalda och vem representerar de?
Vilka egenskaper politiker har, och vilka sociala grupper de tillhör, är intressant av åtminstone två skäl. Om man menar att social representativitet är värdefullt för demokratin är följaktligen frågan om de valda speglar befolkningen central när det demokratiska systemet ska värderas. Men även för den som inte är övertygad anhängare av denna idé är frågan om politikernas tillhörighet relevant, eftersom svaret belyser de strukturella hinder och genvägar som möter stora grupper av medborgare i den politiska rekryteringsprocessen.
Kvinnor, invandrare, ungdomar och medborgare i de lägre samhällsklasserna är underrepresenterade i politiken, även bland nya förtroendevalda. I de stora trenderna ser vi att andelen av de tre förstnämnda grupperna ökar i valda församlingar. Men kvinnorepresentationen allmänt verkar ha stagnerat vid det senaste valet och invandrarnas underrepresentation har inte förbättras särskilt mycket eftersom invandringen under de senaste decennierna gjort att de utlandsföddas andel av den valbara befolkningen också har ökat. Medelåldern bland kommunpolitikerna har knappast förändrats, möjligen stigit, sedan 1993. Klassrepresentation är svårare att mäta men inget tyder på att den håller på att förbättras, snarare tvärtom.
Men om vi ser de nya politikernas sammansättning i dag i förhållande till övriga politiker som ett tecken på vart trenderna går, finns anledning till viss begränsad optimism. Förändringarna är små men går i rätt riktning. Nykomlingarna i kommunerna har högre andel kvinnor än övriga politiker, och i landstingen närmar man sig 50 procent. Andelen utlandsfödda bland de nya kryper allt närmre andelen av befolkningen. Troligen har även den senaste kullen kommunpolitiker bidragit till att sänka medelåldern.
Dessvärre är bilden inte entydig. Kvinnorna är fler bland de nya men de ersätter också i hög grad andra kvinnor som slutat. Fortsätter utvecklingen att kvinnor lämnar sina uppdrag snabbare än
Bilagor
191
män, och enkätsvaren tyder på det, så krävs ett ännu högre intag av nya kvinnor ens för att bibehålla nuvarande kvinnorepresentation. Samma sak gäller även de yngre förtroendevalda. Inte nog med att många överväger att sluta, de som stannar kvar tenderar också att förlora sin ungdom med åren.
Och det är inte säkert att man får det bästa representationsmåttet genom att enbart räkna huvuden. Väljer man att undersöka vilken andel de aktuella grupperna står för av det faktiska arbetet i kommunpolitiken förstärks underrepresentationen ytterligare, åtminstone bland kvinnor, ungdomar och företrädare från arbetarklassen.
Tabell 34. Olika slags representationsmått
Kvinnor Invandrare Ungdomar Arbetarklass
Andel av nya förtroendevalda
44
10
12
24
Andel av arbetstimmar i kommunen (ej partiarbete)
41
12
10
21
Andel av dem som tycker deras åsikter spelar roll
40
11
10
24
Andel av dem som tagit initiativ
36
11
9
19
Andel av de nya som tagit mer än ett initiativ
33
9
9
19
Kommentar: Siffrorna anger procentandelar av kvinnor, invandrare (utlandsfödda), ungdomar (födda 1970 eller därefter) och företrädare från arbetarklassen (subjektiv identifikation) bland de nya kommunpolitikerna.
Svaren från de utlandsfödda politikerna, både i tabell 34 och i andra frågor som redovisas i rapporten, andas mer optimism och självförtroende än de från kvinnor och ungdomar. Men vissa invandrares intåg i politiken ska kontrasteras mot andras tilltagande utanförskap. Stora och växande grupper av svenskar med utländsk bakgrund står helt utanför den traditionella offentliga demokratin. Etnicitet har blivit nära förbundet med klass och den lågutbildade arbetarklassen är fortfarande kraftigt underrepresenterad i kommuner och landsting.
Den sociala representationen tillmäts inte lika hög vikt som åsiktsrepresentationen av de nya förtroendevalda, men det är ändå en mycket stor del, nära 80 procent, av de nya som anger att de särskilt representerar en grupp eller ett intresse i samhället. Kommundels- och åldersgruppsrepresentanten är de vanligast förekommande. Kön, klass och etnicitet kommer en bit efter.
Bilagor SOU 2001:48
192
Åsikterna att det skulle vara lättare för män än för kvinnor att skaffa sig politiskt inflytande, och att fler kvinnor i politiken skulle bidra till ett bättre samhälle, omfattas fortfarande av en majoritet av de nya politikerna, men andelen som tycker så har minskat märkbart under 1990-talet.
6.2 Vad kan sägas om de nya förtroendevaldas rekrytering?
Att partiernas egenskap som kanal till förtroendeuppdragen är problematisk är inget nytt. För att bli förtroendevald räcker det i praktiken inte med att bli medlem i ett parti, man måste ofta kvalificera sig ett antal år i partiorganisationen först. Att de personer som till slut hamnar på förtroendeposter också i allmänhet är lojala partianhängare är därför inte förvånande. Även om de nya politikerna verkar vilja betona enskilda personers betydelse starkare, är det få som kan tänka sig en politisk karriär utan partimedlemskap.
Dilemmat med partiernas avgörande roll i rekryteringsprocessen framstår extra tydligt i relation till den drastiskt fallande kurva som andelen medborgare med partimedlemskap utgör. Ungefär hälften av de svenska ungdomarna anger när de tillfrågas att de är intresserade av politik (Henrik Oscarsson 1998) men bara knappt 4 procent av dagens 20–44 åringar är partimedlemmar och knappt var fjärde av dessa ser sig som aktiva medlemmar (Välfärdsbulletinen nr 1 2000). Det är inte undra på att det finns så få ungdomar i politiken.
Utöver partimedlemskapet, som förmodligen är den viktigaste flaskhalsen i rekryteringstratten, har vi också belyst ett ofta mindre uppmärksammat hinder: bristen på individuella initiativ. Bilden av en målmedveten aspirant till förtroendeuppdrag, som går in i ett parti, aktivt kvalificerar sig för kommande uppdrag och sedan beredvilligt ställer upp som kandidat är endast delvis sann. I själva verket är den allra viktigaste förklaringen till att de nya förtroendevalda har de uppdrag som de har att andra har förmått dem till det. Rekryteringstratten är så trång att man måste hjälpa till och dra kandidaterna igenom den sista biten.
Vilka är det då som partierna drar hårdast i? Att döma av de nya politikernas egna utsagor är det klart viktigaste kriteriet att kandidaterna har rätt politiska uppfattningar. I andra hand tar man hänsyn till de kunskaper och erfarenheter som aspiranterna har. Utbildning verkar här väga något tyngre än yrkeserfarenheter. Tit-
Bilagor
193
tar man på utbildningsstatistiken är det också tydligt att politiker är betydligt mer välutbildade än befolkningen som helhet och att skillnaderna växer. Bland de nya politikerna är man nu uppe i över 50 procent högskoleutbildade. Den välvilliga tolkningen av detta är att vi får allt mer kvalificerade politiker, vilket förhoppningsvis kommer att vara gynnsamt för utfallet av det politiska arbetet. Å andra sidan kan man fråga sig vad det innebär för demokratin om det börjar bli ett krav att en fritidspolitiker måste ha universitetsexamen. Risken för ökad social selektion är uppenbar.
Även om vi har konstaterat förbättringar i den sociala representativiteten får det inte skymma de problem som kvarstår. Men av svaren att döma är det knappast vid själva rekryteringstillfället som den riktigt stora utsållningen av exempelvis kvinnor, ungdomar och invandrare sker. Strukturella förhållanden i samhället är betydligt viktigare. Kvinnliga medborgare uppvisar exempelvis sämre politiskt självförtroende och är mindre villiga att ta på sig förtroendeuppdrag (Peder Nielsen 2001). Självfallet har man i kommunerna och landstingen uppmärksammat problemen med den bristande sociala representativiteten och för att förbättra situationen rekryterar man aktivt från vissa grupper. Egenskaper som kan vara till nytta är, i fallande ordning: ungdom, kvinnligt kön, utländsk härkomst, rätt bostadsort och arbetarklass.
Men det betyder inte att alla behandlas jämlikt i rekryteringsprocessen. Kvalificeringströskeln är betydligt högre för vissa grupper. För ungdomar och invandrare är det till exempel speciellt viktigt att ha meriterat sig genom arbete i partiet. För såväl kvinnor, invandrare och ungdomar gäller att de har högre utbildning än övriga politiker.
Bland de förutsättningar som de potentiella förtroendevalda delvis själva kan påverka är kontakter i politiken förmodligen den viktigaste. För dem som har vänner i politiken är deras rekommendationer exempelvis viktigare vid nomineringsprocessen än könsfaktorn är för kvinnor eller invandrarskapet för utlandsfödda. Mer än hälften av de nya kommunpolitikerna har någon i sin närmaste bekantskapskrets som är förtroendevald i samma kommun de själva, var tredje en familjemedlem.
Men självfallet drivs också de nya förtroendevalda av egna ambitioner. På det politiska planet dominerar viljan att förverkliga sina ideologiska mål klart över missnöje och sakfrågeengagemang. Missnöje och enskilda frågor, liksom även samhällsplikt, är något som främst sporrar de äldre nykomlingarna, medan ungdomar,
Bilagor SOU 2001:48
194
kvinnor och invandrare i högre grad drivs av ideologisk övertygelse.
Lika viktig för de nya politikerna som ideologisk motivation är viljan att lära sig mer om hur politiken och samhället fungerar. Folkbildningen är en positiv bieffekt av demokratin, och på ett högre plan är den förståelse som den livaktiga demokratin skapar för medmänniskors behov och samhällets funktion, ofta ett nog så eftersträvansvärt värde som det rättrådiga beslutsfattandet. De som är delaktiga i demokratiska processer får i bästa fall uppleva ett ökat politiskt självförtroende och ges möjlighet att växa som människor.
Ytterst få ser uppdraget som ett led i den egna karriären, eller som ett sätt att i största allmänhet skaffa sig inflytande i samhället (utöver vad som krävs för att uppnå de politiska målen). De som ändå anger denna typ av skäl för att bli politiker tillhör inte sällan marginaliserade grupper i samhället såsom ungdomar, lågutbildade och arbetslösa. Att det främst är dessa som ser förtroendeuppdraget som en väg till status och inflytande för egen del kan eventuellt bero på att just dessa grupper känner en större allmän maktlöshet och vill försöka använda politiken som ett instrument att ge sig själv en större betydelse. Även om vi inte vill se egoism och makthunger som legitima motiv för politiskt engagemang förlorar ingen på om vi aktivt arbetar för att kommun- och landstingspolitiken kan frambringa förtroendevalda med ökad självtillit, kunskap om samhället och förståelse för andra. Tvärtom.
6.3 Hur har man upplevt villkoren som förtroendevald?
Ungefär hälften av de nya politikerna tycker att uppdraget blivit svårare att klara av än vad de förväntat sig. Kvinnor och ungdomar är mest negativt överraskade. Bara varannan av de nya förtroendevalda har fått ta del av någon form av introduktionsaktivitet i kommunens eller landstingets regi, men nästan alla är övertygade om att detta är viktigt för att kunna sköta uppdraget på ett bra sätt, allra mest de som genomgått en introduktion. Besvikelse är vanligen resultatet av brustna förväntningar och om man vill ha fler nöjda politiker vid mandatperiodens slut, som dessutom är beredda att fortsätta, är det ett gott tips att redan tidigt informera kandidater till förtroendeuppdrag om vad som komma skall. Det är lättare att möta motigheter om man är beredd på dem.
Bilagor
195
Den genomsnittliga tid som nya kommunpolitiker lägger ner på sitt uppdrag är 26 timmar i månaden, vilket är något mindre än vad genomsnittsarbetstiden för alla förtroendevalda var 1993 – detta trots att antalet uppdrag per person har stigit. Av den tid som de förtroendevalda ägnar sitt uppdrag har också den del som består av arbete i partiet ökat på ett påfallande sätt. En spekulation är att detta är ett resultat av den drastiska minskningen av partimedlemmar och partimötesbesökare under samma tid.
Varannan ny förtroendevald upplever att deras uppdrag står i konflikt med hem och fritid, och över en tredjedel att förvärvsarbetet riskerar att bli lidande. Glädjande nog är dessa problem något mindre vanligt förekommande nu än för sju år sedan. En annan positiv utveckling är att genomsnittspolitikernas omgivning verkar ha blivit än mer välvillig till sin närståendes förtroendeuppdrag.
Knappt hälften av de nya förtroendevalda har tagit initiativ i en eller flera frågor under det senaste året som annars inte skulle ha behandlats i kommunen. En viss grad av passivitet måste man antagligen tillåta hos nykomlingarna – det tar lite tid att sätta sig in i politikens villkor. Mer oroande är att 44 procent av de nya kommunpolitikerna inte känner att deras åsikter spelar någon roll när beslut fattas. Vi vet att politiker som upplever brist på inflytande hoppar av politiken betydligt oftare än andra (Peder Nielsen 2001).
Att oppositionspolitiker och ersättare upplever att deras åsikter har mindre betydelse är kanske ofrånkomligt, men inte minst när det gäller ersättare måste man ta frågan på allvar. Om man vill använda ersättarna som en framtida rekryteringsbas måste de få känna sig delaktiga – annars riskerar de att lämna politiken i missnöje. Samma sak gäller kvinnor, ungdomar och arbetare som alla upplever att deras åsikter betyder mindre än andra grupper, inte minst eftersom just dessa grupper, plus invandrarpolitikerna, också är de som är minst nöjda med hur de bli bemötta av andra politiker och tjänstemän.
6.4 Hur ser man på framtiden?
Karriärpolitikern är sällsynt bland de nya förtroendevalda. Inte ens när de fritt får önska är det fler än var femte ny förtroendevald i kommuner och landsting som ser en rikspolitisk karriär framför sig om tio år. De allra flesta tror sig antingen ha slutat eller skulle vara
Bilagor SOU 2001:48
196
tillfreds med att fortsätta som fritidspolitiker utan ordförandeuppdrag i nämnd eller fullmäktige. Kommunal- och landstingskommunal karriär lockar få.
Trots allt är omkring 85 procent av de nya förtroendevalda i kommuner och landsting nöjda med att de ställde upp som förtroendevalda och 70 procent av kommunpolitikerna och 63 procent av landstingspolitikerna kan tänka sig att fortsätta nästa valperiod. Mer bekymmersamt är att kvinnor och ungdomar är något mindre nöjda och överväger att sluta i högre grad än andra. Om de skulle göra slag i saken räcker det alltså inte med en representativ rekrytering – man måste skapa överrepresentation av kvinnor och ungdomar bland nästa kull nya politiker om man vill nå en social representativitet som avspeglar befolkningen. Glädjande nog finns inte samma problem med utlandsfödda förtroendevalda och politiker från arbetarklassen.
Vad skulle då behöva göras för att de nya skulle trivas bättre som förtroendevalda i framtiden? På det mest konkreta planet kan vi se att 38 respektive 29 procent av kommunpolitikerna efterfrågar bättre tidsplanering och högre ersättning. Var fjärde förälder tycker att möjlighet till barnomsorg under möten är en bra idé. Men viktigare när det gäller de mer jordnära aspekterna är att hälften av de nya förtroendevalda efterlyser mer meningsfyllda uppgifter och 40 procent vill ha en trevligare social atmosfär. Mening och gamman är krav som kan verka okonkreta men som inte får försummas. Även om god stämning och känsla av meningsfullhet inte alltid är lätt att skapa kostar det knappast några stora pengar. Det gör däremot ökade statsbidrag, som en tydlig majoritet av de nya politikerna anser vara väsentligt för att de ska trivas som förtroendevalda i framtiden. Att kommunernas ekonomiska begränsningar hämmar uppdragets lockelse är en vitt spridd uppfattning.
Det allra viktigaste rådet från de nya förtroendevalda är dock förhoppningen om en mer livaktig ideologisk debatt. Denna önskan kommer från två tredjedelar av de svarande kommunpolitikerna, och en majoritet av företrädarna i alla rikspartier instämmer. Viljan att förverkliga sina ideologiska mål var det viktigaste motivet för dem att bli förtroendevalda och nu är de misslynta över avsaknaden av idédebatt. Naturligtvis har de förtroendevalda ett stort ansvar att själva driva debatten, ingen annan kan göra det åt dem. Men kanske bör man se över lokaldemokratins rutiner och invanda mönster för att möta önskemålet om en mer dynamisk
Bilagor
197
politisk diskussion från en ny generation kommunal- och landstingspolitiker.
Metodappendix: urval, bortfall och referensstudier
Nya och mindre nya förtroendevalda
I kapitel 2 redogörs för vilka som räknas som nykomlingar. Definitionen lyder att som ny förtroendevald räknas som den politiker som, enligt bästa tillgängliga uppgifter, gått in i kommun- eller landstingspolitiken och blivit förtroendevald vid tiden för valet 1998 eller senare. Förtroendevald är den som har uppdrag som ordinarie ledamot eller ersättare i fullmäktige eller nämnd (eller motsvarande). För att finna dessa personer användes två osäkra urvalsmetoder:
a) att jämföra de senaste officiella matriklarna över förtroende-
valda i de aktuella kommunerna och landstingen med motsvarande för den föregående mandatperioden, eller
b) att tjänstemän i kommunerna eller landstingen själva fick peka
ut nykomlingarna. Detta skedde i en handfull av kommunerna där den kontaktade tjänstemannen uppgav sig ha full kontroll över läget och där inga relevanta matriklar fanns.
På grund av den metod som använts för urvalet till enkäten Ny som förtroendevald i kommun och landsting har politiker som inte är helt nya också fått besvara enkäten. Det rör sig om fyra kategorier:
1. Återvändarna – personer som varit förtroendevalda förr men som återkommit till politiken i och med denna valperiod.
2. De nästan nya – de som tillkommit som förtroendevalda under föregående mandatperiod men efter det att den senast tillgängliga matrikeln trycktes.
3. Veteranerna – de som varit förtroendevalda en längre tid och som kommit med i undersökningen genom att något av följande inträffat: uppgiftslämnarna i kommunerna har av felaktigt angivit en veteran som ny, de matriklar som använts för urvalet hade ofullständiga uppgifter eller så har misstag begåtts i jämförelsen mellan matriklarna.
4. De formellt nya – de som angivit att de haft förtroendeuppdrag tidigare men som inte har samma definition
Bilagor SOU 2001:48
198
av förtroendeuppdrag som denna studie. Det kan till exempel handla om sådana som tidigare varit kommunala revisorer, haft partiuppdrag eller suttit i styrelsen för kommun- eller landstingsägda bolag.
Tabell 35. År för första politiska uppdrag
–1993 1994–1997
1998– Summa
Kommun
302
100
664
1066
28,3%
9,4%
62,3%
Landsting
43
18
181
242
17,8%
7,4%
74,8%
Okänd kommuntillhörighet
12
Okänt år för första politiska uppdrag
48
Totalt:
1368
Kommentar: I tabell 35 redovisas svar på frågan ”När fick du ditt förstauppdrag i kommun eller landsting?” där svaren angavs separat för kommun och landsting.
I enkäten fick politikerna ange vilket år de tillträdde sitt första politiska uppdrag i kommun respektive landsting. 62 procent av kommunpolitikerna och 75 procent av landstingspolitikerna angav att de var nya sedan 1998. Det är dessvärre vanskligt att på grundval av enkätsvaren bedöma till vilken av ovanstående tre grupper som övriga politiker hör.
Studien bygger på alla de inkomna enkätsvaren av följande skäl: Det är troligt att de allra flesta av dem som angivit ett år före 1994 som tidpunkt för sitt första förtroendeuppdrag är återvändare till politiken och därmed ett slags nykomlingar. Det är också troligt att en stor del av som angivit ett år mellan 1994 och 1998 som sitt första som politiker kommit med i undersökningen på grund av otillräckligt urvalsunderlag. Men eftersom dessa personer är nästan nya i politiken är det inte orimligt att betrakta dem som nykomlingar. Dessutom ingår formellt nya förtroendevalda bland dem som angivit ett årtal före 1998 som sitt första år.
Under analysen av enkätresultaten har jag kontinuerligt sökt efter eventuella skillnader mellan återvändare, nästan nya och de helt nya. Om olikheter finns är de i allmänhet av begränsad betydelse och kan för de mesta förklaras med de mer erfarnas högre ålder.
Att urvalet är ofullständigt på så sätt att veteraner kan ha slunkit med i urvalet har redan nämnts. Det finns också skäl att anta att
Bilagor
199
ett antal faktiska nykomlingar av samma skäl inte finns med i urvalet. Resultatet blir att även om enkätstudien är en totalundersökning av nya förtroendevalda i 28 kommuner och 4 landsting ger den inga helt exakta resultat över hur många nykomlingarna är. Det är heller inte syftet med studien. I stället handlar de viktigaste frågeställningarna om vilka nykomlingarna är, hur rekryteringsprocessen gått till och hur de ser på sin situation som förtroendevalda etc. Detta är frågor som angår alla politiker, även de som varit med några år längre. Inte minst gäller detta i landstingen där de allra flesta börjat sin bana i kommunerna. Därför anser jag att det är bättre att låta alla svarande komma till tals än att ge sig in på osäkra strykningar av vissa av de svarande.
Kommunerna och landstingen
Vilka kommuner och landsting som ingår i studien framgår av tabell 38. Valet av kommuner och landsting bygger på det urval som nyttjades för kommunalpolitiker- och medborgarenkäter av forskningsprojektet Demokrati i förändring i början av 1990-talet (Henry Bäck och Folke Johansson 1993, Henry Bäck 1995), och som i sin tur grundas i Kommunaldemokratiska kommitténs undersökningar från slutet av 1970-talet (Gunnar Wallin m.fl. 1981). Samma kommuner ingår i Peder Nielsens (2001) studie av politiska avhoppare.
Fördelen med att använda samma urvalsgrupp som tidigare undersökningar är uppenbar. Svaren kan då relateras till relevanta frågor som ställts förut och på så sätt får man en uppfattning om förändringar över tid, både i hela kommunkollektivet och i enskilda fall. Beroende på länssammanslagningar måste urvalet dessvärre justeras med avseende på landstingen. I stället för de i föregående undersökningar ingående Malmöhus och Skaraborgs län valdes de till dessa angränsande Hallands och Värmlands län.
De 28 kommunerna har i de nämnda studierna betraktats som ett slumpmässigt klusterurval ur kommunpopulationen som ger möjlighet att dra generella slutsatser som gäller för hela landet. Antalet landsting är däremot för litet för generaliseringar, och dessa måste därför ses som fallstudier. Dessutom har de allra flesta landstingspolitiker en bakgrund i kommunpolitiken, vilket medför att frågor om till exempel deras rekrytering och upplevelser av politiken inte specifikt kan knytas till landstingen. Dessa
Bilagor SOU 2001:48
200
omständigheter medför att landstingen får en mindre framträdande plats i studien jämfört med kommunerna.
Jag har konsekvent valt att avstå från signifikansmått i rapporten och att ofta betona att det handlar om en undersökning i 28 kommuner. Fördelen med att på detta sätt formellt behandla undersökningen som en fallstudie är att det går att uttala sig även om vissa resultat som inte är formellt signifikanta men som är reella i de 28 kommunerna då vi talar om en totalundersökning. Även i jämförelsen med Enkät till kommunalpolitiker 1993 är detta en fördel.
Referensstudier
För att kunna bedöma resultaten från enkäten Ny som förtroendevald i kommun och landsting bättre används i denna rapport tre andra enkätundersökningar som referensstudier. Den första av dessa är Svenska Kommunförbundets enkät till alla svenska kommuner 1999. Enkätstudien, som hade 68 000 förtroendeuppdrag som analysenheter, leddes av Magnus Hagevi (1999 och 2000). Tyvärr finns inga motsvarande uppgifter för landstingen.
Det är alltid vanskligt att arbeta med data som man inte själv samlat in. Från datamängden strök jag alla de som inte kunde identifieras som varande nämnd- eller fullmäktigeuppdrag. Antalet kommunala uppdrag i landets kommuner sjönk då till 65 352, vilket är ett lägre antal än Magnus Hagevi (2000) redovisar. I datamängden, som har uppdrag som analysenhet, går det inte att automatiskt att urskilja vilka personer som besätter dessa uppdrag. För att åstadkomma detta konstruerades ett identifikationsnummer för varje individ som bygger på kön, kommunnummer och födelsedatum. Det är ytterst osannolikt att det i samma kommun finns två förtroendevalda partikamrater av samma kön som är födda samma år och dag. Dessvärre saknade omkring 3 300 uppdrag uppgift om innehavarens födelsedatum. I några av de 28 kommunerna – Upplands Väsby, Härjedalen och Eksjö – ger bortfallet därför vissa bekymmer att fastställa antalet personer med förtroendeuppdrag. I Göteborg är det helt omöjligt eftersom inga uppgifter finns om uppdragsinnehavarnas födelsedatum. I de kommuner som har bortfall vad gäller födelsedatum på vissa uppdrag skattas ett mer rättvisande antal personer som innehar förtroendeuppdrag genom att dividera antalet uppdrag där födelseår saknas med 1,57, som är det genomsnittliga antalet
Bilagor
201
uppdrag per person räknat i hela landet, och addera denna kvot med det säkra antalet personer.
Den andra enkätstudie som används som referenspunkt i denna rapport är likaledes utformad under Magnus Hagevis ledning på uppdrag av Svenska Kommunförbundet. Enkäten, med namnet
Kommunalt förtroendevalda 1999, riktade sig till var tjugonde kommunpolitiker i hela Sverige 1999 och besvarades av 1 786 personer (svarsfrekvens 75 procent). Urvalet till enkäten var viktat så att det skulle vara representativt för de lokala politikerna i Sverige i förhållande till kommunernas folkmängd. Urvalet var alltså inte avsett att vara representativt för samtliga kommunalt förtroendevalda, vilket gör jämförelser med andra studier problematiska. I denna rapport används, trots representativitetsproblematiken, resultaten från enkäten som referensmått för hur gruppen ”alla kommunpolitiker 1999” är sammansatt och svarar på vissa frågor, detta för att det inte finns något bättre alternativ. Resultat från studien finns publicerade i tre rapporter från Svenska Kommunförbundet: Kommunpolitikern – Vem är det, Kommunpolitikern – Uppdraget och rollen och Kommunpolitikern – Om demokratin ( alla 2000).
En tredje enkät som ger viktiga bidrag till tolkningen av de nya förtroendevaldas svar 2000 är Enkät till kommunalpolitiker från 1993. Denna studie, som bedrevs vid Stockholms universitet under Henry Bäcks ledning, riktade sig till samma 28 kommuner som enkäten Ny som förtroendevald i kommun och landsting sju år senare. I undersökningen ingick även fyra landsting, varav två är desamma som ingår i föreliggande studie. Alla ordinarie ledamöter i fullmäktige och kommunstyrelse ingick i urvalet plus var tionde nämndpolitiker. 1 710 personer besvarade enkäten, vilket gav en svarsfrekvens på 78 procent. I denna rapport används endast kommunpolitikernas svar som referens, vilket gör att siffrorna skiljer sig något åt från avrapporteringen i Henry Bäck (2000) där även landstingspolitikerna är med.
Svar och bortfall
Fältarbetet för enkäten Ny som förtroendevald i kommun och landsting, det vill säga utskick, påminnelser, insamling och kodning, sköttes helt av undersökningsinstitutet Temo. Det första utskicket ägde rum den 8 november 2000. Den första påminnelsen sändes ut den 17 november, och den 28 november skickades en andra, nu
Bilagor SOU 2001:48
202
innehållande ett nytt enkätformulär. Insamlingen avslutades före jul och den inkodade enkäten levererades för analys den 11 januari 2001.
Det antal enkäter som skickades iväg var 2 105, men efter vissa kontroller och inkomna svar har undersökningens population reducerats till 2 097. Hela 73 personer, det vill säga 3,5 procent av populationen kunde inte nås därför att de adressuppgifter som fanns tillgängliga var föråldrade; 18 av dessa 73 har uppdrag i Uppsala kommun. Av dem som fick enkäten inkom 1 368 godkända svar. Svarsfrekvensen, mätt som de godkända svarens andel av nettourvalet blev således 67,6 procent (eller 65,2 av hela populationen). Svarsfrekvensen var tre procentenheter högre i landstingen jämfört med kommunerna. Bortfallet är lite större än i tidigare genomförda politikerenkäter, något som förmodligen delvis kan förklaras med att många nykomlingar ännu inte känner sig hemma så pass i politiken att de kan svara på ett omfattande frågeformulär som till stor del handlar om politikens villkor.
Tabell 36. Enkätundersökningen Ny som förtroendevald i kommun och landsting – svar och bortfall
Kommun Landsting Summa
Preliminärt bruttourval
1716 389
2 105
Ej målgruppsaktuell
6
6
Avliden
2
2
Summa ej population
8
8
Justerat bruttourval
1 708 389
2 097
Avflyttad utan eftersändning
52
9
61
Adressaten okänd på angiven adress
12
12
Summa ej i urvalet
64
9
73
Nettourval
1 644 380
2 024
Ej inkomna
540 112
6405
Bortrest/utomlands
6
6
Vägrar svara/blank
7
4
11
Summa bortfall
553 116
657
Inkomna godkända formulär
1092 264
1 368
Svarsfrekvens
66,4 69,5 67,6
5 12 enkäter utan identifikationsnummer inkom och de svarande kunde därför inte med säkerhet definieras som kommun- eller landstingspolitiker (540 + 112 - 12 = 640).
Bilagor
203
Temo rapporterar att kommentarerna från de få svarspersoner som hörde av sig ”var av typen: ‘Jag är inte ny förtroendevald’ i några fall, för övrigt var det ganska tyst”.
Utöver kommuntillhörighet så registrerades respondenternas partitillhörighet och kön (med hjälp av förnamnen) vid urvalskonstruktionen. Dessa har sedan kontrollerats mot de inkomna enkätsvaren. Bortfallet bland kvinnor är några procentenheter högre i kommunerna jämfört med männen, medan det omvända är fallet i de fyra landstingen. Svarsfrekvensen verkar ha starkare samband med parti än kön. Störst skillnad mellan män och kvinnor inom ett parti i kommunerna hittar vi i Kristdemokraterna och hos Moderaterna i landstingen. Pensionärspartisterna i landstinget är mycket få och deras siffror ska tolkas med varsamhet.
Tabell 37. Svarsfrekvens – kön och parti
De 28 kommunerna De 4 landstingen
Män Kvinnor Alla Män Kvinnor Alla
Alla
68 65 66 69
72 70
Vänsterpartiet
61 61 61 59
73 66
Socialdemokraterna
71 67 69 68
78 73
Miljöpartiet
64 70 67 100 100 100
Centerpartiet
75 63 69 71
71 71
Folkpartiet
77 76 76 67
63 65
Kristdemokraterna
75 63 69 66
67 66
Moderaterna
64 62 63 74
59 66
SPI
79 73 77 100
50 89
Lokala partier
62 61 62 75
82
Kommentar: De få svarande som kallat sig opolitiska eller vars partitillhörighet är okänd ingår i siffran för alla svarande men de har uteslutits ur resten av tabellen.
Den redovisade svarsfrekvensen avser andelen svar av politikerna i nettourvalet i respektive kategori.
Av rikspartierna har Folkpartiet den högsta svarsfrekvensen i kommunerna och den lägsta i landstingen. Miljöpartisterna når hela 100 procent bland de nya landstingspolitikerna, medan Vänsterpartiet ligger i botten i kommunerna med endast 61 procent i svarsfrekvens.
De nya förtroendevalda i de 28 kommunerna utgör omkring 35 procent av det totala antalet förtroendevalda i dessa kommuner och 4 procent av alla landets kommunalt förtroendevalda. Om vi begränsar oss till endast de svarande blir motsvarande siffror 23
Bilagor SOU 2001:48
204
respektive 3 procent. I tre kommuner – Enköping, Kil och Grästorp – är över hälften av kommunens förtroendevalda med i undersökningen medan endast en femtedel av de förtroendevalda i Munkedal, Kalmar och Tranemo.
Sambandet mellan antalet förtroendevalda totalt sett och antalet nykomlingar är extremt högt i de 28 kommunerna, närmare bestämt Pearsons r = 0,94.
Som visas i tabell 38 är antalet uppdrag per förtroendevald i de 28 kommunerna 1,52, vilket är något lägre siffra än för landet som helhet, det vill säga 1,56. En del av förklaring ligger troligen i att bland de 28 finns lite fler stora städer än bland övriga kommuner och antalet uppdrag per person är högre i små kommuner (Gunnar Wallin m.fl. 1981).
Om landstingen kan sägas att Uppsala läns landsting har en något lägre svarsfrekvens än de övriga tre, och att detta landsting också är det med minst antal nykomlingar. Norrbotten har dubbelt så många som Uppsala, medan Värmland och Halland ligger så gott som exakt mitt emellan. Eftersom det inte finns några uppgifter om antalet landstingspolitiker i hela landet kan inga jämförelser göras på denna punkt.
Bilagor
205
Tabell 38. Antal förtroendevalda i de 28 kommunerna: totalt, de nya, de svarande
Alla förtroendevalda De nya förtroende-
valda
De svarande
Kommun Uppdrag
Personer (skattat)
Uppdra g/perso
n
Antal per-
soner
Procent
av alla
Antal personer
Procent av alla
Procent
av de
nya
Uppl. Väsby 278 198
44 22 29 15 66
Nacka
335 216 1,55 77 36 55 25 71
Tierp
216 133 1,62 30 23 14 11 47
Uppsala
643 508 1,26 193 38 114 22 59
Enköping 250 149 1,68 80 54 46 31 58 Katrineholm 308 209 1,47 103 49 68 33 66 Eksjö 262 212 54 25 29 14 54 Kalmar 255 174 1,47 34 20 28 16 82 Staffanstorp 207 126 1,64 55 44 38 30 69 Kävlinge 238 122 1,95 33 27 21 17 64 Sjöbo 279 165 1,69 42 25 23 14 55 Trelleborg 266 179 1,49 64 36 42 23 66 Munkedal 147 94 1,56 20 21 12 13 60 Göteborg 721 424 188 44 132 31 70 Lysekil 216 138 1,57 50 36 36 26 72 Ale 214 141 47 33 30 21 64 Tranemo 158 96 1,65 17 18 11 11 65 Grästorp 132 71 1,86 37 52 25 35 68 Töreboda 175 99 1,77 28 28 14 14 50 Lidköping 337 236 1,43 77 33 53 22 69 Kil 193 119 1,62 63 53 40 34 63 Surahammar 131 74 1,77 35 47 18 24 51 Västerås 353 214 88 41 68 32 77 Härjedalen 209 136 45 33 26 19 58 Sorsele 137 73 1,88 34 47 23 32 68 Kalix 210 130 1,62 47 36 25 19 53 Gällivare 190 128 37 29 23 18 62 Luleå 369 254 1,45 86 34 49 19 57 Alla 28 7429 4819 1,52 1708 35 1092 23 64 Övriga 261 57925 36839 1,57 Totalt alla 289 65354 41658 1,56 Landstinget i Norrbotten 137 91 66 34 Landstinget i Värmland 98 69 70 26 Uppsala läns landsting 58 36 62 14 Landstinget i Halland 96 68 71 26 Alla 4 landsting 389 264 68
Kommentar: De kommuner som saknar en siffra i tabellens tredje kolumn för genomsnittligt antal uppdrag per förtroendevald är också de kommuner vars
Bilagor SOU 2001:48
206
totala antal förtroendevalda skattats genom att antalet uppdrag med okänd innehavare dividerats med genomsnittsantalet för uppdrag per innevånare i de 261 kommuner som inte ingår i studien (1,57).
Referenser
Aars, Jacob. 2000. Demotiverte og uansvarlige folkevalgte? Politiske ambisjoner blant norske kommunestyrerepresentanter. Kommunal ekonomi och politik Volym 4 – Nummer 4 2000.
Aars, Jacob. 1998. Rekruttering og personskifte i lokalpolitikken. En sammenligning av Finland og Norge. Institutt for administrasjon og organisasjonsvitenskap, Universitetet i Bergen.
Barron, Jacqueline, Gerald Crawley och Tony Wood. 1991. Councillors in Crisis. The public and Private Worlds of Local Councillors. Macmillan, London.
Björkman, Ulla och Curt Riberdahl. 1993. Det kommunala förtroendeuppdraget, Rättsliga villkor och förutsättningar. Publica, Stockholm.
Brothén, Martin. 1999. ”Personliga valkampanjer”. I Sören Holmberg och Tommy Möller (red): Premiär för personval, Forskningsrapporter utgivna av rådet för utvärdering av 1998 års val. SOU 1999:92, Stockholm.
Blomqvist Rodrigo, Paula. 1997. Vem representerar invandrare? En studie av kommunalpolitiker i Göteborg Statsvetenskapliga institutionen, Göteborgs universitet.
Bäck, Henry. 1995. Att vara kommunalpolitiker på 90-talet. Preliminära resultat av 1993 års kommunalpolitikerundersökning. Statsvetenskapliga institutionen, Stockholms universitet.
Bäck, Henry. 2000. Kommunpolitiker i den stora nyordningens tid., Liber, Stockholm.
Bäck, Henry och Folke Johansson 1993. ”Medborgarna och politikerna”. I Gunnel Gustafsson (red): Demokrati i förändring, svenska kommuner och landsting i det lokala välfärdssamhället. Publica, Stockholm.
Bilagor
207
Bäck, Henry och Maritta Soininen. 1996. Invandrarna, demokratin och samhället. Om invandrarnas politiska deltagande i dagens
Sverige. Förvaltningshögskolan, Göteborgs universitet.
Den svenska arbetsmarknaden, fakta och siffror. 1999. LO,
Stockholm.
Dahlstedt, Magnus. 2000. Marginaliseringens politiska konsekvenser. Integrationsverkets rapportserie 2000:18, Norrköping.
Downs, Anthony. 1957. An Economic Theory of Democracy. Harper & Row, New York.
Fredriksson, Jan. 2001. ”Vägen till politiken. En etnologisk studie av hur det går till när man blir kommunalpolitiskt engagerad” i denna volym.
Gidlund, Gullan och Tommy Möller. 1999. Demokratins trotjänare,
Demokratiutredningens forskarvolym X, SOU 1999:130,
Stockholm.
Gustafsson, Yvonne. 1999. Sen då? – uppföljning av projektet Politikerroll i förändring. Tema demokrati, Landstingsförbundet och Svenska Kommunförbundet, Stockholm.
Hagevi, Magnus. 1999. Kommunala förtroendeuppdrag 1999. Svenska Kommunförbundet, Stockholm.
Hagevi, Magnus. 2000. Professionalisering och deltagande i den lokala representativa demokratin. En analys av kommunala förtroendeuppdrag 1999. Cefos, Göteborgs universitet.
Hallström, Nils-Eric. 2001. Bristen på politiker – ett demokratiskt dilemma. En undersökning av fullmäktigeledamöters attityder till sin roll som politiker. Centrum för kommunstrategiska studier, Rapport 2001:1, Linköping.
Hedlund, Gun. 1996. ”Det handlar om prioriteringar.” I Kvinnors villkor och intressen i lokal politik, Örebro Studies 14, Högskolan i Örebro.
Hernes, Helga. 1987. Welfare State and Woman Power: Essays in
State Feminism, Norwegian University Press, Oslo.
Bilagor SOU 2001:48
208
Holmberg, Sören. 1974. Riksdagen representerar svenska folket, empiriska studier i representativ demokrati.Studentlitteratur, Lund.
Johansson, Folke. 1995. ”Kommunfullmäktige representerar väljarna”. I Bo Rothstein och Bo Särlvik (red): . Statsvetenskapliga institutionen, Göteborgs universitet.
Johansson, Folke. 2000. Varför röstar inte invandrarna? Integrationsverkets rapportserie 2000:15, Norrköping.
Johansson, Vicki. 1998. ”Samhällelig organisering av omsorg och kvinnors andel i lokala parlament”. I Kommunal ekonomi och politik, Volym 2 – Nummer 4 1998.
Kommunpolitikern – Vem är det? 2000. Svenska Kommunförbundet, Stockholm.
Kommunpolitikern – Uppdraget och rollen. 2000. Svenska
Kommunförbundet, Stockholm.
Kommunpolitikern – Om demokratin. 2000. Svenska Kommunförbundet, Stockholm.
Lewin, Leif. 1998. Bråka inte! Om vår tids demokratisyn. SNS, Stockholm.
Lundquist, Lennart. 1991. Förvaltning och demokrati. Norstedts, Stockholm.
Mill, John Stuart. 1862. Om det representativa styrelsesättet. Föreningens boktryckeri, Norrköping.
Möller, Tommy. 2000. Politikens meningslöshet. Om misstro, cynism och utanförskap. Liber, Stockholm.
Nielsen, Peder. 1998. Vem älskar den lokala demokratin? Om väljare och valda i kommuner och landsting. Tema demokrati, Landstingsförbundet och Svenska Kommunförbundet, Stockholm. Nielsen, Peder. 2001. ”På och av – om uppdragsvillighet, rekrytering och avhopp i den kommunala demokratin” i denna volym.
Bilagor
209
Norris, Pippa och Joni Lovenduski. 1997. ”United Kingdom”, I Pippa Norris (red): Passages to Power, Legislative recruitment in advanced democracies. Cambridge University Press, Cambridge.
Offerdal, Audun och Thorbjørn Aarethun. 1995. ”Rekrutering av folkvalde: Plikt, engasjement og karriere”. Ii Tore Hansen och Audun Offerdal (red): Borgere, tjenesteyre og beslutningstakere, Tano.
Olsson, Jeanette (red). 1999. Den demokratiska dialogen. Arbetsformer för kvinnor och män i politiken. Tema demokrati, Landstingsförbundet och Svenska Kommunförbundet, Stockholm.
Oscarsson, Henrik. 1998. ”Det unga medborgarskapet”. I Det unga medborgarskapet. SOU 1998:101, Småskrift i Demokratiutredningen.
Oskarson, Maria. 1994. Klassröstning i Sverige, rationalitet, lojalitet eller bara slentrian. Nerenius & Santérus, Stockholm.
Petersson, Olof (red). 1998. Demokrati och medborgarskap,
Demokratirådets rapport 1998, SNS, Stockholm.
Premfors, Rune. 2000. Den starka demokratin. Atlas, Stockholm.
SCB. 1999. Nominerade och valda kandidater vid de allmänna valen 1998. Statistiska meddelanden Me12SM9901, Stockholm.
SOU 2000:1. En uthållig demokrati! Politik för folkstyrelse på 2000talet. Demokratiutredningens betänkande, Stockholm.
Soininen, Maritta och Henry Bäck. 1999. ”Invandrarkandidaterna i personvalet”. I Sören Holmberg och Tommy Möller (red):
Premiär för personval, Forskningsrapporter utgivna av rådet för utvärdering av 1998 års val. SOU 1999:92, Stockholm.
Strandberg, Urban. 1998. Debatten om den kommunala självstyrelsen 1962–1994. Gidlunds, Hedemora. Theodorsson, Annika. 1999. ”Föräldrakooperativa förskolor som demokratins plantskolor”. I Erik Amnå (red): Det unga folkstyret, SOU 1999:93, Stockholm.
Bilagor SOU 2001:48
210
Theodorsson, Niklas. 2001. Det lokalas uppror. Om aktionsgrupper i den kommunala demokratin.Förvaltningshögskolan, Göteborgs universitet.
Wallin, Gunnar, Henry Bäck och Merrick Tabor. 1981. Kommunalpolitikerna, rekrytering – arbetsförhållanden – funktioner. , Rapport 8 från kommunaldemokratiska forskningsgruppen. Kommunaldemokratiska kommittén, DS KN 1981:17 och 18 (Del 1 och 2), Stockholm.
Westerståhl, Jörgen och Folke Johansson. 1981. Medborgarna och kommunen, studier av medborgerlig aktivitet och representativ folkstyrelse. Rapport 5 från kommunaldemokratiska forskningsgruppen, Kommunaldemokratiska kommittén, DS KN 1981:12, Stockholm.
Wigren, Anders. 1988. Från fyrk till urna, Om rösträtt, valdeltagande och politisk rekrytering i småländska byar 1875–1946. Kulturgeografiska institutionen, Stockholms universitet.
Välfärdsbulletinen. 2000, Nummer 1, SCB.
Wängnerud, Lena. 1998. Politikens andra sida: om kvinnorepresentation i Sveriges riksdag. Statsvetenskapliga institutionen, Göteborgs universitet.
Wängnerud, Lena. 1999. ”Kön och personröstning”. I Sören Holmberg och Tommy Möller (red): Premiär för personval, Forskningsrapporter utgivna av rådet för utvärdering av 1998 års val. SOU 1999:92, Stockholm.
* * *
För referensenkäterna Kommunala förtroendeuppdrag 1999,
Kommunalt förtroendevalda 1999 och Enkät till kommunalpolitiker 1993 redogörs i metodappendixet.
Allmän statistik som gäller befolkning och valresultat med mera är, om inget annat anges, hämtad från SCB:s databaser.
Bilagor SOU 2001:48
220
kommunalpolitiskt engagemang ska ses som en kontinuerlig process, kortare eller längre. För en del grundläggs ett intresse för samhällsfrågor och gemensamma angelägenheter tidigt medan det för andra sker senare i livet, och därför bör man se engagemanget över en längre tidsperiod. Även om det för många först är erfarenheter i det vuxna livet som gör att man tar på sig ett förtroendeuppdrag kan detta så att säga ha grundlagts tidigare i livet.
Nedan skall vi ta del av de bakgrundsfaktorer som bidrog till mina informanters väg in i politiken. Vi kan kalla denna väg för en politisk socialisation. Det är under denna socialisation eller inskolning som de förvärvar en kulturell kompetens som gör det möjligt för dem att träda in i det politiska fältet. Där man lär sig de normer, värderingar och gemensamma föreställningar man kan finna bland politiskt aktiva. (jfr Frykman&Löfgren 1985; Liliequist 1993).
Den politiska inskolningen kan gå till på olika sätt, antingen genom informella nätverk, som familjen, släktingar, vänner och bekanta eller genom formella nätverk som partier, fackföreningar, idrottsföreningar och så vidare (Teorell 2000).
2.2 Ingen slump
När vi intervjuade de enskilda politikerna om deras engagemang gav de ofta intryck av att det var av en slump eller en ren tillfällighet att de kom att engagera sig. När vi frågade dem om föräldrars, syskons eller nära anhörigas engagemang träder det dock fram en bild av att hälften av politikerna har någon i sin familj eller närmaste vänkrets som är eller varit samhällsengagerade på ett eller annat sätt. Man kan säga att dessa politiker har vuxit upp i en samhällsengagerad och politisk miljö.6
Tio av informanternas föräldrar har varit eller är medlemmar i något av riksdagspartierna, och fem av dessa har varit aktiva i sitt parti. Dessutom hade två av informanterna nära anhöriga som var förtroendevalda − en har en farbror och den andre en svåger som är
6 Statsvetaren Henry Bäck visar i en rapport år 2000 att de som kommer från politiskt engagerade familjer engagerade sig partipolitiskt tidigare i livet än andra (Bäck 2000). Jfr även min studie Rollen som plan- och byggpolitiker – En etnologisk studie av politiskt engagemang i Helsingborg 1997–1998. I den framgår det att flertalet av politikerna i nämnden var väl förberedda för sitt uppdrag som politiker genom tidigare engagemang eller uppväxt i en politisk miljö (Fredriksson 2000). Se också statsvetare David Karlssons studie för Kommundemokratiutredningen Ny som förtroendevald i kommuner och landsting (Karlsson 2001).
Bilagor
221
kommunalpolitiker. Tre av politikernas föräldrar hade kombinerat partipolitiskt engagemang med engagemang i intresseföreningar som till exempel fackförening, byaförening, bondeorganisation och Kyrkan. En av informanternas föräldrar hade varit passiv partimedlem och aktiv i en sparbanksförening. En av politikerna hade ett syskon som var föreningsaktivt.
Emma Persson (21 år) berättar att hennes pappa tidigare var politiskt engagerad och att hennes farbror sitter med i byggnadsnämnden.
Min farbror och jag pratade väldigt mycket politik. Han bor ensam och jag har varit och hjälpt honom att städa och då brukade vi prata. Han frågade mig om jag inte var intresserad av att sitta i en nämnd.
Sven Persson (56 år) berättar att hans föräldrar var politiskt intresserade, att pappan var folkpartist men inte aktiv medlem.
Både far och mor följde politiken. Far var mycket väl insatt i de politiska frågorna.
När jag frågade Roger Gustavsson (47 år) om hans föräldrars engagemang så blev svaret:
Min far var medlem i Centerpartiet men han var inte aktiv. Däremot var han aktiv som förtroendevald i Föreningssparbanken i många år.
En annan ledamot berättar att fadern var fackligt engagerad och aktiv i en byaförening. En ledamot berättar att hans mor varit aktiv i Centerns ungdomsförbund och hade ett förtroendeuppdrag som sekreterare. Ytterligare en ledamot berättar att fadern varit suppleant i en kommunal nämnd, och att han var aktiv i LRF och i en försäkringsförening.
Ovan är exempel på de informella nätverkens betydelse för politikernas engagemang. Går vi vidare kan vi se att alla informanterna utom två har en tidigare historia av eget engagemang av varierande grad, av att ha ingått i formella nätverk. Tretton av dem var medlemmar i det parti som de representerar i kommunfullmäktige före de blev kommunalpolitiker. Fem av politikerna hade varit medlemmar i ett ungdomsförbund innan att de blev nominerade och valda för ett kommunalt uppdrag. På frågan om Annie Svensson (28 år) hade varit föreningsaktiv innan hon blev kommunalpolitiker svarar hon:
O ja, jättemycket. Ända sedan jag var liten. Jag har varit aktiv i 4Hverksamhet sedan jag var tio år. Jag har varit aktiv i elevrådet och
Bilagor SOU 2001:48
222
ordförande, varit aktiv i MUF och på universitetet var jag aktiv i
studentkåren och ordförande för studentkåren.
Roger Gustavsson (47 år) berättar om sitt engagemang i den lokala idrottsföreningen:
Jo, jag har varit med i styrelsen för en idrottsförening i min ungdom.
Göte Bengtsson (51 år) berättar att han varit partiombud för sitt parti på sin arbetsplats och att nu sitter med i ett travsällskaps styrelse. Pernilla Björk (51 år) berättar om sitt tidigare engagemang:
Jag var aktiv i Djurens vänner. Jag tog inte hand om djur men jag var med på möten och satt och diskuterade. Sen har jag varit aktiv i Svenska Kommunalarbetareförbundet, satt med ett år i styrelsen på lasarettet. Men annars har jag inte varit så aktiv.
Assar Sandström (66 år) har varit aktiv i Hem och Skola innan han engagerade sig som kommunalpolitiker. Ida Hjalmarsson (46 år) berättar att hon varit kassör i den lokala scoutkåren och att hon är aktiv i en föräldraförening för utvecklingsstörda barn. Sven Persson (56 år) säger att han alltid har varit föreningsengagerad i scoutrörelsen, musikföreningar, Odd Fellow, Rotary och Jägareförbundet.
2.3 Intresse för samhällsfrågor och politik
Som vi har sett i berättelserna ovan om hur man blev kommunalpolitiker har föräldrar och nära anhörigas engagemang och eget föreningsengagemang på olika sätt funnits med i informanternas liv innan de tog steget ut och blev kommunpolitiker. Detta är också något som satte avtryck i deras intresse för samhällsfrågor och politik.7
Annie Svensson (28 år), som har varit aktiv i ett politiskt ungdomsförbund och som studentpolitiker, berättar att hon var politiskt intresserad innan hon tog på sig ett kommunalt uppdrag.
7 Jfr Jacob Aars avhandling Rekruttering og personskifte i lokalpolitiken (Aars 1998). Han visar att politiskt deltagande ökar intresset för politik. Detta är kanske också en förutsättning för att vara politiskt engagerad. Att inte vara tillräckligt intresserad av kommunalpolitik är ett skäl som folk uppgivit för att inte ta på sig ett kommunalt förtroendeuppdrag (se Nielsen 2001).
Bilagor
223
Jag läser två dagstidningar och ser nyhetsprogram varje dag. Men jag hinner inte med att läsa speciellt många debattböcker, intresset är större än tiden. Och hemma diskuterar min fästman och jag mycket politik.
Göte Bengtsson (51 år) berättar att han var yngst på orten när han gick med i partiet. Även om det dröjde närmare trettio år innan han tog steget att bli kommunalpolitiker så fanns det politiska intresset där. Han berättar att han också läser två dagstidningar varje dag, den lokala tidningen och Aftonbladet för balansens skull.
Intresset för samhällsfrågor har alltid funnits där säger Stig Broström (71 år) som numera är pensionär:
Men jag har inte tidigare haft möjlighet att engagera mig på grund av mitt arbete.
Torkel Börjesson (74 år) berättar att även om han på grund av sitt arbete inte haft möjlighet att engagera sig så har intresset för samhällsfrågor funnits där.
Även om jag inte hade tid att engagera mig var jag med och tyckte och hade åsikter om vår förening. Även om man inte kan sitta med i någon styrelse kan man vara med och tycka och ha nära kontakt med klubben ändå.
Lisa Björkman (20 år) säger att hon alltid varit intresserad av samhällsfrågor.
Jag har alltid varit stridig när det gäller vissa saker. Jag har alltid vetat precis var jag står i vissa frågor. Så här tycker jag, det har jag alltid tyckt och det här vill jag ändra på.
Pernilla Björk (51 år) berätta att hon nog alltid varit politiskt intresserad, men inte aktiv i något parti, och att detta grundlades i hemmet.
Det är nog min mamma som har påverkat mig. När jag var liten satt hon alltid och lyssnade på politiska debatter i radio och tv. Själv tittar jag mycket på samhällsprogram på tv och lyssnar på debatter och diskuterar tillsammans med kamrater. Jag läser dagstidningen och tar del av debatterna i tidningen, och har ibland själv reagerat på något jag läst.
Sven Karlsson (43 år) berättar att han alltid varit intresserad av politik: ”Jag är socialt engagerad, jag bryr mig”.
Bilagor SOU 2001:48
224
2.4 Medborgaranda
Vi har sett hur politikerna i denna studie både är intresserade av samhällsfrågor och har ingått i formella och informella nätverk. Ibland har nätverken överlappat varandra genom att både föräldrar och barn varit aktiva, innan de blev kommunalpolitiker. Vi kan förmoda att dessa nätverk har fyllt en viktig funktion vid informanternas rekrytering till kommunalpolitiken. De har konverterat ett socialt och kulturellt kapital till ett kommunalpolitiskt deltagande. Genom att ha ingått i dessa nätverk har de, innan de tog på sig ett kommunalt förtroendeuppdrag, varit mer eller mindre förtrogna med en politisk kultur. Genom eget eller föräldrars engagemang har de sett att politiken är en möjlighet. De har fått förståelse för vad engagemanget innebär, och en förståelse för den formella processen som andra kanske saknar. De har erhållit en kulturell kompetens som kan liknas vid tyst kunskap som man bara kan skaffa sig genom egna erfarenheter.8
Deras direkta eller indirekta engagemang och intresse för samhällsfrågor skapade en beredskap för att ta ett vidare samhällsansvar som kommunalpolitiker.9 Detta är något som också lyfts fram i en studie av lokala förtroendevalda i England. Där pekar man på att just uppväxten i ett politiskt intresserat hem har gett en bredare förståelse för politiskt arbete, men också bidragit till att ge den enskilde ett självförtroende till att ta på sig ett politiskt förtroendeuppdrag (Barron m.fl. 1991).
När den amerikanska forskaren Robert Putnam undersökte olika regioner i Italien för att få svar på frågan vad som skapar en ekonomisk framgångsrik region, konstaterade han att det krävs ett rikt föreningsliv (Putnam 1993). Vi kan resonera på samma sätt när det gäller politiskt engagemang
− att ett rikt föreningsliv understödjer ett vidare ansvarstagande för det gemensamt angelägna. Genom ett aktivt deltagande i föreningslivet lär man sig att samarbeta och verka för gemensamma intressen. I dessa nätverk
8 Jonas Frykman, professor i etnologi, liknar i uppsatsen Vad folket gör men sällan säger fällande av träd vid tyst kunskap, en kunskap baserad på erfarenhet. På samma sätt kan vi säga om politiskt arbete att det är en kunskap som man i första hand inhämtar genom egna erfarenheter (Frykman 2000).9 Jfr Wallin m.fl. Kommunalpolitikerna (1981). I deras studie kunde de se att familjemedlemmars och närmaste omgivningens politiska engagemang och eget föreningsengagemang hade en svag positiv effekt på den politiska socialisationen. I denna studie kan vi se ett starkt samband. Jfr även med SOU 1996:169 där man lyfter fram betydelsen av ett rikt föreningsliv för exempelvis ett kommunalpolitiskt arbete. I slutbetänkandet pekar man på att detta varit bakgrunden till kommuners och landstings stöd till föreningar, lokalbidrag etc.
Bilagor
225
utvecklas attityder och normer som tillit och tolerans, en ”medborgaranda”, som främjar ett socialt engagemang (Jfr Putnam 1993).
2.5 Möjligheten att vara engagerad
När vi talar om resurser är det inte enbart sådant som ligger tidigare i den enskilde politikerns liv utan också samtida faktorer, som till exempel arvode eller möjligheten att förena familj, arbete och politik, som gör att man kanske inte kan ta uppdraget. Det kan också vara olika krav som gör att man inte kommer ifråga.
Inga speciella krav
Det genomgående i politikernas berättelser är att det inte ställdes speciella krav på dem för att få ett uppdrag mer än att de skulle vara medlem i det parti som de skulle representerar i kommunen. Drygt hälften av politikerna var detta, medan den andra hälften gick med när de fick uppdraget eller en kort tid före.
Det ställdes inga krav på att de skulle besitta en viss kompetens, att de skulle ha någon form av kommunal kunskap, för att få åta sig ett uppdrag. Endast ett par politiker talade om studiecirkel eller någon form av introduktion när de tog sitt uppdrag. Det skedde om man själv ville och var förlagt till partiet. De kunde inte heller se att det fanns krav som på något sätt stängde ute eller försvårade för ungdomar eller andra att engagera sig, något som också underströks av de yngre politikerna. Var man bara intresserad togs man emot med öppna armar. Detta understryks också av att sju av politikerna i denna studie i det närmaste gick från ”gatan” till ett kommunalt uppdrag.10
10 Detta är en bild som avviker från det resultat David Karlsson (2001) kommit fram till i sin enkätundersökning. Den visar att man måste kvalificera sig flera år i partiorganisationen för att få ett förtroendeuppdrag. Att det inte var så i de kommuner jag studerat kan bero på att partierna hade haft svårt att få kandidater till de olika förtroendeuppdrag som skulle besättas. Samtidigt visar Karlssons undersökning att 20 procent av politikerna blev medlemmar i sitt parti i samband med förtroendeuppdraget eller strax efter. I en rapport till Demokratiutredningen visar statsvetarna Gullan Gidlund och Tommy Möller att samtliga partier utom Vänsterpartiet hade svårigheter med att rekrytera folk till de olika uppdrag som skulle besättas (Gidlund & Möller, SOU 1999:130).
Bilagor SOU 2001:48
226
Arvode och tid
Den ekonomiska ersättningen sågs inte heller som ett problem. Det som försvårade för ersättare att delta på möten på en av orterna var att de inte fick något arvode om de deltog på möten utan att vara kallade som ersättare. På detta sätt förlorade de arbetsinkomst om de tog ledigt från jobbet för att gå på ett möte.
En faktor som man kan tänka sig försvårar politiskt engagemang är tiden. Men det stora flertalet av politikerna i denna studie ser inte tiden som något större problem för dem. De lägger kanske ner mellan 10 och 15 timmar i månaden på sitt engagemang, inklusive aktiviteter i partiet som är förbundna med det kommunala uppdraget. Ett par stycken lägger ner kanske den dubbla tiden.11
Politik och arbete
För flertalet av politikerna i denna studie verkar inte jobbet ställa till några problem för dem i deras politiska engagemang. Men för ca en tredjedel utgör detta på ett eller annat sätt ett problem.12Emma Persson berättar att hon hoppar över vissa möten på grund av jobbet om hon inte lyckas byta skift med någon arbetskamrat. Sven Karlsson, som arbetar på ett lager, har ännu inte behövt ta ledigt från jobbet, då mötena han deltar i är på kvällstid. På frågan vad man skulle säga på jobbet om han behövde be sig fri för att gå på ett politiskt möte svarar han:
En och annan gång tror jag inte de skulle säga något. Men jag tror inte det skulle vara populärt i längden om man körde det för hårt. Vi är två som jobbar ihop och går jag så får han göra jobbet själv.
Sven Karlsson berättar att han inte har jobbat så länge på sitt jobb, och när han sökte sitt arbete berättade han att han var fritidspolitiker och att uppdragen låg på kvällstid. Även om han har rätt att ta ledigt för förtroendeuppdrag så betonar han att jobbet går före.
11 Politikerna i denna studie lägger ner betydligt mindre tid på sina uppdrag än sina kollegor på andra orter som lägger ner ca 26 timmar i månaden.12 Att förena arbete och politik är ett gammalt problem för politiker, även om det inte setts som ett alltför stort problem (se Wallin m.fl. 1981). I SOU 1996:169 pekar man också på svårigheten att förena arbete och politik, i detta fall skiftesarbete. Samtidigt visar statsvetaren Peder Nielsen i en utredning till Demokratiutredningen (Nielsen 2001) att arbetet inte är ett viktigt skäl till varför man inte tar på sig ett kommunalt förtroendeuppdrag.
Bilagor
227
Anna Persson ger ett annat exempel på svårigheten att förena arbete och politik.
På mitt tidigare arbete var det svårt. Jag slutade då jag inte kunde få tag i vikarie och fick jobba över enormt mycket och höll på att slita ut mig totalt. Nu sitter jag på ett nytt jobb och då vill man inte ta sig fritt i början. Men jag har varit ärlig och sagt att jag har mycket politiska uppdrag.
I en av nämnderna ändrade man mötestiderna från tidig eftermiddag till klockan fyra eller fem på eftermiddagen för att göra det lättare för en del av ledamöterna att delta just på grund av svårigheter med arbetet.
Förena politik och familj
Ser vi till möjligheten att förena politik och familj är det för flertalet inte heller några större problem. Det är endast sex av politikerna som har minderåriga barn. De som har barn pekar på en del svårigheter att klara av att kombinera politiskt arbete med familjelivet.13
Bodil Månsson tycker att det emellanåt är svårt att klara familjelivet och politiken. Hon hade lovat familjen att hon inte skulle engagera sig så mycket, men hon tror att de uppskattar att hon engagerar sig.
Min man reser väldigt mycket i sitt arbete så jag får klara barnpassningen själv när han är borta. Men barnen är lite äldre nu och kan vara hemma och klarar kvällar själv om jag har telefonen med mig. De tycker att det är jättetrist att jag går på möten.
Roger Gustavsson pekar på sina fördelar som egen företagare med jobbet hemma, vilket gör att han har lättare att förena politik och familj.
När jag frågar Anna Persson hur mycket tid hon lägger ner på sitt politiska arbete blir svaret:
Alldeles för mycket. Du hörde vad min son sa när han öppnade dörren. ’Aaaa mamma talar jämt i telefon’. Det är alltid någon tid varje dag som jag ägnar mig åt politik.
13 Detta är sedan tidigare ett problem för politiker (se Wallin m.fl. 1981). Att den typiske förtroendevalde inte har hemmavarande barn kanske är en indikator på svårigheten att förena barn och politik. Peder Nielsen menar i sin studie för Kommundemokratiutredningen (2001) att exempelvis kvinnor inte blir politiskt aktiva förrän barnen kommit upp i skolåldern.
Bilagor SOU 2001:48
228
Hur hennes engagemang inverkar på familjelivet svarar hon:
Jag var faktiskt den första i X-stad som fick extra betalt till barnvakt. Jag lade in om detta och fick det beviljat, det blev rubriker i NST. I början tog jag med min minsta till fullmäktige, hon satt där och ritade till mångas förtvivlan. /--- /Sedan har jag bra uppbackning hemma också. Min sambo han åker och hämtar barnen och hem och fixar maten. Sedan stormar jag in och sticker igen.
Arbete och familj kan försvåra politiskt arbete
Även om politikerna i denna studie inte hade några större svårigheter att förena politiskt arbete med familj och civilt arbete förstår de om det ställer till problem för andra. När vi samtalade om detta framkom det att de menade att arbete och familj just kan vara två faktorer som kan försvåra ett politiskt engagemang och deras inlevelse lyfter fram problemet. Eva Larsson säger:
Jag har mitt företag så jag kan något så när reglera min arbetstid. Men vem sjutton kan ta ledigt från sitt jobb för att gå på nämndsammanträde? Det är inte många människor som kan det, att man har en arbetsgivare som kan acceptera det.
Assar Sandström håller med Eva Larsson om svårigheten att förena arbete och politik.
Det är svårt för folk att gå ifrån sina jobb. Jag skulle vilja se pressare Andersson om han ständigt ringer och säger att han kommer inte i dag för han ska på möte. Det går inte att driva produktionen med sådant folk, det förstår jag också.
När frågan om familj och politik kommer på tal säger Göte Bengtsson:
Folk har inte tid. Det är barn, det är dagis, fotbollsträning, simning. Samhället är för stressigt i dag.
Sara Bengtsson har full förståelse för att unga kvinnor med barn inte är engagerade i politiken.
Det förstår jag. Det har man inte tid med.
Emma Persson erfarenhet är att de kvinnor som är engagerade på hennes ort är sådana som varit med i ganska många år.
Det är ingen som har småbarn, vad jag vet.
Bilagor
229
När Eskil Falkman tog på sig att vara ersättare betonades det att det inte var något betungande.
Man har småbarn tillsammans med allting annat. Man kan inte lägga ner en massa timmar på detta. Man vill prioritera sin fritid och sin familj och då kommer politiken ganska långt ner på listan.
3 Motiv och drivkraft
Inledningsvis lyfte jag fram en antal frågor som berör politikernas motivation och drivkraft för deras politiska engagemang. Vad räknar man med att förtroendeuppdraget ska innebära? Är politiken som sådan viktig för dem? Vilken betydelse har den politiska ideologin kontra sakfrågor för deras engagemang? Var de på något sätt tveksamma till att ta uppdraget och kvarstår denna tveksamhet i så fall?
Motivation är inte något som utvecklas i ett vakuum. Det är inte något som bara uppstår eller finns där, skriver den norske statsvetaren Jacob Aars (1998:127). Vi har i föregående avsnitt sett att flertalet av politikernas kommunalpolitiska engagemang i denna studie är en fortsättning på ett tidigare samhällsengagemang. Genom detta engagemang har de skaffat sig erfarenheter och kunskaper som underlättat för dem att ta på sig ett kommunalt förtroendeuppdrag. De har lärt sig av sitt tidigare engagemang och på så sätt har de socialiserats in i ett positivt förhållningssätt till politik
− att man kan vara med och påverka.
Men motivation är, på samma sätt som resurser, en svårfångad variabel. Även här kan vi sätta upp en lång rad svårbedömda faktorer som bidrar till att den enskilde tar på sig och bibehåller ett förtroendeuppdrag. Det kan vara individuella personliga egenskaper som att ha ett behov av att stå i rampljuset, pliktuppfyllelse, viljan att vara med och påverka med flera faktorer som gör att man är villig att ta offentliga uppdrag (se Wallin m.fl. 1981:66). Bland allmänheten finns föreställningen att politikerna i första hand drivs av ett snävt egenintresse, ”att sko sig själv”. I vilken omfattning politikerna drivs av detta är naturligtvis inte lätt att få klarhet i. Få, om någon, skulle öppet erkänna detta. När politikerna berättar om sitt engagemang är det andra motiv som lyfts fram. Gidlund och Möller (1999:130) urskiljer bland politiskt aktiva sådana motiv där man eftersträvar universella värden och självtillfredsställelse. Uti-
Bilagor SOU 2001:48
230
från dessa urskiljer de två huvudtyper av motiv: idealistiska motiv och belöningsmotiv. Idealistiska motiv är det när man inte har egen personlig vinning, utan det är högre ideella motiv som är drivkraften. Inom denna motivgrupp återfinns politiska eller ideologiska skäl till engagemanget. Belöningsmotiv är personlig tillfredsställelse i sitt engagemang eller strävan att göra karriär. Dessa två grundtyper eller huvudtyper behöver inte stå i motsättning till varandra, utan en och samma person kan omfatta båda. Nedan ska jag presentera vad politikerna i denna studie uppgav och vad man kan utläsa av intervjuerna som deras motiv och drivkraft för att vara förtroendevald.
3.1 Ideologi
Politikerna i denna studie uttrycker ett intresse för samhällsfrågor och politik. Men det är endast ett fåtal av dem som hade ett klart uttalat intresse av att bli lokalpolitiker. Det stora flertalet hade inga sådana ambitioner. Ingen av dem hänvisar heller till några klart uttalade övergripande ideologiska skäl för sitt engagemang som kommunalpolitiker. Orsaken till detta kan ju bero på att man gjort sina ideologiska ställningstagande innan de bestämde sig för om de skulle ta ett kommunalt uppdrag. Att gå med i ett parti är ett ideologiskt ställningstagande där man i huvudsak delar partiets samhällssyn. En dryg majoritet av politikerna var medlemmar i de partier de representerar, eller i partiernas ungdomsförbund, innan de blev tillfrågade om att ta ett uppdrag. Annie Svensson (28 år) uttrycker det så här:
Självklart är det så att i grunden har jag en väldigt klar uppfattning av vad jag står politiskt, vad jag skulle vilja.
Att de valde ett parti och inte en enfråge-rörelse hänger också samman med att man har en klar politisk uppfattning, där de ser till helheten och inte bara en enda fråga. Anna Persson (43 år) säger:
Det handlar inte om en fråga. Det handlar om ett långsiktigt arbete, där jag är en liten del för något jag tror på. Det handlar om ett samhällsbygge. Hur jag vill se detta samhälle framöver.
Annie Svenssons motiv är hennes tilltro till det parlamentariska systemet.
Bilagor
231
Det behövs människor som tror på och vågar stå upp för den parlamentariska modellen. Det är klart att jag kunde ha varit med i någon alternativ rörelse. Det är kanske mer action och mera handgripligt, att samla in namn, gå i någon demonstration och så vidare. Men jag tycker det är himla viktigt att slå vakt om den parlamentariska demokratin.
De få gånger ideologiska motiv uttrycks, eller man kan ana dessa, är det i form av högre ideal som att ”bekämpa orättvisorna i samhället”, behovet av ”solidaritet”, ”värna om den lilla människan” och att man ”delar deras syn på hur den fria människan ska och vill leva”. Men det kan också uttryckas i form av att ”vi har en alldeles för stor offentlig sektor” eller att ”politikerna lägger sig i för mycket”.
De övergripande ideologiska preferenserna finns där som ett slags yttre ram för deras engagemang.
3.2 Egna erfarenheter
I stället för att uttrycka sig i termer om ideologiska motiv framgår det av intervjuerna för ungefär hälften av politikerna, att de egna erfarenheterna har varit viktiga för deras engagemang. Även om de inte direkt alltid uttalar detta, så finns de med i deras berättelser som en del av processen med att de engagerade sig som kommunalpolitiker. En del av dessa berättelser är också ideologiskt laddade.
I Anna Perssons (43 år) berättelse om bakgrunden till hennes kommunalpolitiska engagemang blir hennes tid som aktiv i kyrkan en länk mellan det förflutna och nuet. Hon berättar om hur hon som 15-åring följde med fängelseprästen till Malmö fängelse.
Det blev väldigt påtagligt, därför att vi hade killarna på permission en dag i veckan. Det var människor som var väldigt vilsna i tillvaron. De var ledsna, hade ont om pengar och hade svårt att reda sig. De här killarna har följt mig sedan dess.
Anna Persson berättar också att det som direkt bidrog till att hon engagerade sig som kommunalpolitiker var samtal hon hade tillsammans med en grupp ensamstående mödrar. De hade tillsammans gått ut offentligt och kritiserat en forskningsrapport om ensamstående mödrar. Detta resulterade att Anna bestämde sig för att engagera sig som kommunalpolitiker. I hennes fall bidrog det
Bilagor SOU 2001:48
232
till att hon var med och startade en lokalavdelning för det parti hon representerar, eftersom partiet inte fanns på orten.
Greta Svensson (62 år) hänvisar till eget alkoholmissbruk som en orsak till hennes engagemang, vilket lett till en önskan att ställa upp för andra som råkat illa ut.
Att jag hamnade i politiken beror på att jag sedan 12,5 år tillbaka är nykter alkoholist.
Torbjörn Henriksson (22 år) pekar på motståndet mot EU i valet 1994 som en orsak till att han kom att engagera sig i partipolitiken, att han inte accepterar den samhällsmodell som EU står för. I samtalen med Assar Sandström finns hans uppväxt som statarbarn och oförrätter i arbetslivet som han anser sig ha råkat ut för som en bakgrundstext till att han engagerade sig som kommunalpolitiker. Även Göte Bengtsson (51 år) hänvisar till sin uppväxt på barnhem och fosterhem som en faktor som gjorde att han blev politiker. I Ali Hassans (25 år) berättelse om hur han blev politiker finns en koppling till hans erfarenheter som flykting och invandrare och en kritik mot invandrarnas situation i samhället. Ida Hjalmarsson (46 år) pekar på sitt arbete i Föräldraföreningen för utvecklingsstörda som en orsak till att hon tog på sig att vara nämndeman, att ”alla människor har samma värde” och att samhället ska vara ”rättvist” och ”lika för fattig och rik”.
Bodil Månsson (40 år) har varit med att starta en Montessoriförening och en Montessoriskola på sin ort. I arbetet med att propagera för skolan lärde hon känna de olika politiska grupperna. På detta sätt menar hon att hon lärt sig mycket om skolan och skolpolitik i kommunen på sin ort. Roger Gustavsson (47 år) berättar om sitt engagemang i motståndet mot järnvägstunneln genom Hallandsåsen.
Sven Karlsson (43 år) berättar om att det var på komvux som hans intresse för politik ökade:
Det gjorde väl delvis att jag började med politik. Jag tyckte att samhällskunskap var hemskt intressant. Det var väldigt många som klagade på politiker, ”dom” och ”dom” gör alltid fel. Men vilka är dom? Då får jag väl ta reda på dem.
Bilagor
233
Inte en fråga
Politikernas erfarenheter bildar tillsammans med en ideologisk övertygelse, en resonansbotten för deras engagemang. I sökandet efter deras motiv för sitt engagemang går det inte alltid att enbart urskilja en enda fråga, utan motivet består många gånger av en sammansatt väv med en mängd trådar.
Ali Hassan (25 år) lyfter fram en konkret fråga som bidrog till att han engagerade sig som kommunalpolitiker.
Jag ville påverka segregationen. För jag såg hur den bredde ut sig mer och mer och skillnaderna blev större och större.
För en del politiker handlar det om att ställa upp för andra människor som har det svårt. Greta Svensson (62 år) säger:
När jag kom från Nämndemannagården ville jag hjälpa andra människor som kommit snett i livet. Det var därför jag ville sitta i socialnämnden.
Göte Bengtsson (51 år) hänvisar till sin uppväxt på barnhem och fosterhem och menar:
Jag tror faktiskt att jag med den bakgrund jag har, med uppväxten på barnhem och fosterhem, tror jag att jag skulle kunna hjälpa till på ett annat sätt än man gör i dag.
3.3 Engagemanget som sådant
Det är endast en mindre del av politikerna som hänvisar till konkreta frågor som deras motiv för sitt engagemang. När de flesta ska precisera vad som är motiven och drivkraften för dem så är det inte alltid tydligt utan mer ett allmänt resonemang om att vara med att påverka och förändra. Annie Svensson (28 år) säger:
Jag tycker att politik är roligt. Jag vill ha ett engagemang och jag har ett intresse för samhällsfrågor. Det är svårt att definiera tydligare än så.
Bodil Månsson (40 år) menar:
Det är ett engagemang över huvud taget. Att vilja vara med och kanske kunna påverka.
Lisa Björkman (20 år) svarar:
Jag har inte tänkt uppnå så himla mycket.
Bilagor SOU 2001:48
234
Pernilla Björk (51 år) har också en vag uppfattning om varför hon engagerat sig.
Det är väl detta att jag har åsikter och vill vara med och påverka dom som beslutar och kanske kan få dem med på mina idéer. Det är väl det tror jag, som driver mig.
Andra politiker lyfter fram en blandning av plikt, att det är kul och att man träffar folk. Eva Larsson (30 år) menar:
Ibland kan det kännas jobbigt att gå på ett möte. Men samtidigt känns det som att man har fått ett förtroendeuppdrag av medborgarna och skulle jag inte gå på det mötet skulle jag svika dem.
Sara Bengtsson (35 år) tar upp behovet av sociala kontakter, att en av anledningarna till att hon engagerade sig var att få nya vänner.
Eftersom vi var nyinflyttade var det ett sätt att bilda sig ett socialt kontaktnät.
En annan av politikerna uttrycker sig så här:
Jag är ny i X-stad och jag kände ganska lite för de lokala frågorna för jag visste så lite om staden. Det var ett sätt att träffa nya människor
.
3.4 Får något tillbaka
Även om de endast har varit politiker en mandatperiod tycker de att politiken ger dem något och att detta också är ett motiv till att vara förtroendevald. Bodil Månsson säger:
Den ger mig nya utmaningar. Jag träffar folk som tycker och tänker som jag. Sedan är det utbildningen i ledarskap och att kunna påverka. Få reda på saker och inte bara det som står i tidningen. Jag får en djupare bild av det som står i tidningen, jag får veta det som ligger bakom.
Torkel Börjesson (74 år) menar:
Politik är väldigt viktigt. Politik är det sätt vi ska leva. Kan man då vara med och forma politiken på något sätt kan man kosta på sig den tiden.
Det kan också vara en personlig tillfredsställelse av att vara med och påverka och få igenom ett förslag. ”Sådant ger en kick”, menar Torbjörn Henriksson (22 år).
Bilagor
235
Motiven för att engagera sig är, som vi sett för många av politikerna, sammansatta och kan inte alltid urskiljas som en enda fråga. Här blandas det som Gidlund och Möller (1999:130) benämner som ”idealistiska motiv” och ”belöningsmotiv”. Politikernas motiv kan sammanfattas med att det är engagemanget som sådant som är viktigt för dem
− en önskan om att får vara med och påverka, hjälpa andra, lära sig om kommunen och samhället, få nya kontakter. Det är detta som politikerna förväntar sig av sitt uppdrag, men det behöver inte betyda att de ideologiska frågorna inte har betydelse, utan de finns där i bakgrunden som en referensram för deras engagemang.
Att flera av politikerna inte alltid har så högtflygande visioner med sitt engagemang hänger kanske samman med att de är nya i politiken och att de flesta av dem sitter som ersättare utan det direkta inflytande som ordinarie ledamöter har, men också att det i lokalpolitiken inte alltid anses så ideologiskt laddat på grund av att det finns stora inslag av praktiska vardagliga frågor som löses i konsensus.
Dessutom krävs att man har varit med en tid och lärt känna den politiska miljö man verkar i. Visioner är något som utvecklas efterhand som man får erfarenhet av politiskt arbete, att man helt enkelt förvärvat den kulturella kompetens som krävs för att kunna verka som politiker. Då ser man brister som man vill påverka och förändra. Det krävs helt enkelt en inskolning. Detta är kanske en av orsakerna till att så många av politikerna i denna studie är så lågmälda när de ska svara på vad som är deras motiv för sitt engagemang.
Av Sara Bengtsson (35 år) svar på vad som är hennes motiv för sitt engagemang, anar man att hon efter att det att hon blev förtroendevald förvärvat erfarenheter av beslutsprocessen i kommunen. Sara pekar på att hon vill ändra det bristande beslutsunderlaget i kommunen.
När man lyssnar på diskussionerna i kommunfullmäktige så inser man att bakgrundsmaterial och beslutsunderlag är fruktansvärt dåligt.
Att beslutsprocessen är ineffektiv är också Roger Gustavssons (47 år) erfarenhet efter den tid han varit förtroendevald. Han tycker att man ska delegera mer till tjänstemännen. Han talar om att styra med nyckeltal. Detta leder också till att han bland annat vill påverka effektiviteten i kommunen.
Bilagor SOU 2001:48
236
Jag har två mål som jag vill uppnå med mitt engagemang. Det är att vi tar hand om resurserna på ett optimalt sätt i kommunen, inget slöseri. Att vi sköter kommunen på ett bra sätt så att alla är nöjda och glada. Sedan att vi kan konkurrera och skaffa arbetstillfällen till kommunen att folk flyttar hit, att vi får ett bra välstånd i kommunen.
3.5 Tvekade inte
Flertalet av politikerna i denna studien ger intryck av att man inte tvekade att ställa upp som förtroendevald när man blev tillfrågade. Man glider över från ett engagemang till ett annat. Men två av politikerna var tveksamma till att ställa upp, de blev mer eller mindre övertalade. Den norske statsvetaren Jacob Aars gör en distinktion mellan ”villighet” och ”vilja” (Aars 1998). Den som är villig att ta på sig ett uppdrag behöver inte riktigt vilja göra detta. Man låter sig nomineras för ett uppdrag utan att vara motiverad för det. Aars menar att motivation är inte något som bara uppstår eller finns där. Även om man har förutsättningar att ta uppdraget är det inte säkert att man verkligen vill ha det, att man har den rätta motivationen, och att man upplever det politiska engagemang som meningsfullt. Ett stort antal av politikerna i denna studie hade en längre eller kortare period av förberedelser inför ett politiskt engagemang, men det är inte säkert att motivationen för att ta klivet till ett kommunalt förtroendeuppdrag verkligen fanns där. Motivation är något som utvecklas i samspel med erfarenheter och förutsättningar. Man kanske är tveksam till en början, men efter att man har varit med ett tag utvecklas motivationen och blir starkare eller omvänt.
Två av politikerna i studien var tveksamma till att ställa upp och ta på sig ett uppdrag. De ville egentligen inte. De representerar den pliktkänsla som ett flertal politiker ger uttryck för. Man kände sig tvungen när inga andra ställde upp, man hade fått ett förtroende, man vill inte svika.
Att Stina Broqvist tog på sig sitt uppdrag berodde på att de var så få i partiet på orten och de var tvungna att ha ett namn på listan.
Det var för att vi var så få medlemmar i X-orten, då blir det att så gott som alla medlemmarna får vara med på listan. Jag hade ju inte tänkt mig att jag skulle bli invald.
Bilagor
237
Eskil Falkman tar också upp plikten som ett avgörande skäl till varför han ställde upp som förtroendevald. Han satt i partiets lokala styrelse och kände ett ansvar att ställa upp.
Det är ju svårt att få folk till politiken, att kunna bemanna alla poster. Så man kände en viss skyldighet att ställa upp och ta suppleantplatsen. Att man hade någonting och inte tackade nej till allt.
Att Broqvist och Falkman var tveksamma till att ställa upp som förtroendevalda har också lett till att de inte kommer att ställa upp vid nästa års val. De upplever inte sitt engagemanget som meningsfullt. Kommunalpolitiken blev endast en parentes för dem. Detta är också något som gäller för Greta Svensson som hänvisar till åldern och att hon inte orkar med sitt uppdrag. Hon hänvisar också till att hon känner stor tveksamhet inför sitt partis politik.
De andra politikerna i denna studien känner ingen tveksamhet till att ställa upp vid nästa års val. Sara Bengtsson (35 år) säger:
Jag tänker fortsätta och förhoppningsvis får jag ett ordinarie uppdrag.
Göte Bengtsson (51 år) har inget emot att ta på sig ett uppdrag nästa period men han vill skifta nämnd.
Nästa period ställer jag inte upp som suppleant i utbildnings- och kulturnämnden. Utan ska jag ta något uppdrag skall det vara i socialnämnden. Det ska vara något som du själv är intresserad av och där du tror att du kan tillföra något.
Bodil Månsson (40 år) har inte heller något emot att fortsätta ett tag till.
När barnen växer upp blir det mer utrymme.
Assar Sandström (66 år) kan också tänka sig att sitta kvar nästa mandatperiod.
Ja, så länge jag känner för det. Jag har inga planer på att stiga åt sidan.
Några av de yngre politikerna kan mycket väl tänka sig en politisk karriär men då är det på riksplanet som de vill engagera sig. Ali Hassan (25 år) har inget emot att var heltidsengagerad. Lisa Björkman (20 år) säger att hon kan tänka sig att sitta i riksdagen.
Bilagor SOU 2001:48
238
4 Rekrytering
Vi har tidigare tagit del av den kulturella inskolning som ett stort antal av politikerna deltagit in innan de blev politiker. Vi har också tagit del av deras motiv och drivkraft för sitt engagemang. Nästa fråga är hur det gick till när de tog steget in i det politiska fältet och blev förtroendevalda. I en studie har statsvetarna Gidlund och Möller visat att de lokala partiorganisationerna har svårigheter att väcka allmänhetens intresse för att engagera sig som kommunalpolitiker och ta på sig ett förtroendeuppdrag. I samma studie visar man också att ungdomar, kvinnor, invandrare och högutbildade är de som är svårast att intressera för ett kommunalt uppdrag (SOU 1999:130). En fråga mot bakgrund av detta är hur de politiska partierna rekryterar sina kandidater till olika förtroendeuppdrag. Nedan ska vi ta del av hur det konkret gick till när politikerna i denna studie blev kommunalpolitiker.
4.1 Kända
Det genomgående draget hos dessa politiker är att de var mer eller mindre kända av det parti som de kom att företräda som kommunpolitiker. Med några få undantag var det inte politikerna själva som tog initiativet till att de blev förtroendevalda. De blev på olika sätt tillfrågade om de var intresserade att sitta i en nämnd eller styrelse.14 De tillfrågades antingen före eller direkt efter att kommunalvalet var genomfört och valresultatet visade partierna hur många de behövde rekrytera till olika uppdrag.
En majoritet av politikerna var medlemmar i partiet på orten (men de var inte alltid speciellt aktiva) eller hade nära kontakter med partiet genom släktskap, vänskap eller medlemskap i deras ungdomsförbund. På detta sätt hade de upparbetade kontakter som gjorde deras väg till ett förtroendeuppdrag kortare än för de som kommer utifrån. De var på detta sätt potentiella kommunalpolitiker.
Göte Bengtsson (51 år) hade varit medlem i partiet i omkring 30 år när blev tillfrågad om han ville ta ett uppdrag.
Jag blev tillfrågad om jag kunde ta en plats, ett förtroendeuppdrag. Då framförde jag att jag ville sitta i sociala centralnämnden. Det fanns inte
14 Att det är andra personers initiativ som är en viktig faktor bakom att man tar steget till att blir politiker visar också David Karlssons enkätstudie Ny som förtroendevald (2001).
Bilagor
239
plats men då menade dom att jag som en inkörsport kunde ta utbildnings- och kulturnämnden.
På samma sätt var det med Greta Svensson (62 år) när hon blev tillfrågad. Samtidigt med att hon blev tillfrågad fick hon uttrycka ett önskemål om en nämnd hon ville sitta i.
Jag fick ett brev från partiet om jag ville vara aktiv inom politiken. Sedan inför valet ringde de mig och frågade om jag ville stå på listan. Jag svarade ja på detta. Sedan fick jag ett papper där de frågade om jag ville vara med i socialnämnden och det svarade jag ja på.
Man kan bli tillfrågad på olika sätt. Lisa Björkman (20 år) hade tidigare varit aktiv i partiets ungdomsförbund och engagerat sig i en skolfråga. När hon tog steget in i kommunalpolitiken praktiserade hon hos en av partiets kommunpolitiker.
Hon frågade om jag ville följa med på ett av deras gruppmöten. Jag satt med och lyssnade och tyckte att det lät helt okej. Sedan frågade de om jag ville sitta med i en nämnd. Jag valde att sitta med som suppleant för att det inte skulle ta så mycket tid från skolan.
Emma Persson (21 år) har inte tidigare varit aktiv i sitt parti eller dess ungdomsförbund när hon blev tillfrågad. Men samtidigt är hon en politiker som blev rekryterad via släkten. Hon blev föreslagen till ett uppdrag av hennes farbror som är kommunalpolitiker. Även hennes pappa har tidigare varit politiker.
Han frågade om jag ville sitta i en nämnd och jag svarade att det kan jag väl göra.
Det stora flertalet av politikerna hade inga uttalade ambitioner att bli kommunalpolitiker. Men det finns några undantag som själva tog initiativ till att få ett förtroendeuppdrag. Sara Bengtsson (35 år) är ett sådant exempel. Det är på detta sätt det ofta går till i det parti hon är medlem i. Man uttrycker ett önskemål om att få ett förtroendeuppdrag och sedan röstar man om detta.
I demokratisk anda hade vi provval. Dessförinnan hade man fått anmäla sitt intresse om man var intresserad av att ta ett uppdrag. Min make och jag anmälde oss och så hamnade vi på valbar plats.
Eva Larsson (30 år) är ett annat exempel på en politiker som hade ett uttalat intresse av att engagera sig som kommunalpolitiker. Hon har tidigare varit aktiv i sitt partis ungdomsförbund och också uttryckt önskemål om ett uppdrag. Hon är också ett exempel på
Bilagor SOU 2001:48
240
hur det många gånger går till i politiken, att en del av politikerna blir tillfrågade en bit in i valperioden om de hade lust att sitta i en nämnd då en plats blir vakant.
Det började i mitten av förra mandatperioden. Det var en partimedlem som satt i trafik- och vägnämnden som ville lämna sitt uppdrag p.g.a. av tidsbrist och ålder. Då jag tidigare hade sagt att jag var intresserad av ett uppdrag, och uttryckligen sagt att jag var intresserad av trafik- och utbildningsfrågor, kontaktade de mig.
Ali Hassan (25 år) är ett annat exempel på en politiker som klart deklarerade sitt önskemål om ett kommunalt förtroendeuppdrag men först kom ifråga en bit in i valperiod. Han hade tidigare visat intresse för att få ett uppdrag men inte fått tillräckligt många röster i sitt partis interna nomineringar. I stället hamnade han på en ”väntelista” ifall det blev en plats ledig.
Jag hade tidigare blivit nominerad av ett par partiföreningar men kom inte med vid omröstning utan jag sattes på en väntelista. Var det någon som hoppade av kunde jag få ett uppdrag. Efter ett år fick jag ett uppdrag i byggnadsnämnden.
Politikerna ovan är exempel på förtroendevalda som var kända genom sitt medlemskap eller nära relation till partiet när de tillfrågades om de var intresserade av att ta på sig ett kommunalt förtroendeuppdrag. En politiker som avviker från detta mönster är Pernilla Björk (51 år). Hon blev först medlem och aktiv i sitt parti ett par månader före valet.
Dom frågade mig om vilket önskemål jag hade. Sedan godkändes detta på ett medlemsmöte. Vi var ett litet parti men förstod hur många mandat och platser vi skulle få i olika nämnder och styrelser.
Utmärkt sig
Fyra av politikerna i denna studie hade, innan de tog steget in på den kommunalpolitiska arenan utmärkt sig i sin kommun och på detta sätt blivit kända. Det som utmärker dessa politiker är deras handlingskraft. Tre av politikerna blev, i ordets verkliga bemärkelse, rekryterade och vad vi skulle kunna kalla värvade till partierna. De blev uppringda och tillfrågade om de ville ta ett kommunalt uppdrag för deras parti. Den fjärde, Anna Persson (43 år), var med och startade partiet på orten. Hon var en av de drivande, tillsammans med ett par andra personer, som startade det
Bilagor
241
parti som hon kom att företräda. Partiet bildades hemma i hennes kök och som ett nystartat parti med få medlemmar kom hon också att vara med på partiets valsedlar.
Bodil Månsson (40 år) hade genom sitt engagemang för en alternativ skola i sin kommun kommit i kontakt med de olika partierna. Hennes engagemang och arbetsinsats hade uppskattats av ett flertal av partierna som ville att hon skulle stå på deras vallista. Samtidigt finns här också en koppling till en släkting.
Jag hade varit ute väldigt mycket och pratat för att förändra skolan. Två andra partier hade varit i kontakt med mig tidigare om jag ville sitta med i deras arbetsgrupper för att diskutera skolan, men det passade inte mig. Att jag kom med i kommunalpolitiken beror på min svåger som värvade mig till partiet. Han hade också varit med och bygga upp Montessoriföreningen på vår ort.
Roger Gustavsson (47 år) hade under flera år varit aktiv som ordförande i en aktionsgrupp mot byggandet av en tunnel genom Hallandsåsen. Som ordförande och företrädare för aktionsgruppen får vi förmoda att han hade blivit ett känt namn i kommunen.
Ett tag efter det att jag blivit vald till ordförande blev jag kontaktad av X-partiet (ett lokalt baserat parti) om jag inte ville engagera mig i deras parti. De höll på och frågade mig i tre
− fyra månader innan valet. Till
slut sa jag ja.
Av Ida Hjalmarsson (46 år) berättelse om sin väg till kommunalt förtroendeuppdrag framgår att hon också blivit uppmärksammad genom sitt engagemang i en förening för utvecklingsstörda barn. Hon är den typen som ringer upp ansvariga tjänstemän och politiker och framför sina synpunkter. Hjalmarsson var inte aktiv eller medlem i partiet före det att hon blev tillfrågad. Även här finns en koppling till en närmare vänkrets, att man är bekant med någon i partiet.
Det finns en man i X-stad som är politiker och som känner mig privat. Vi pratade mycket med varandra vid många olika tillfällen. Han tyckte att mina åsikter och mitt sätt att leva stämde överens med vad hans parti stod för. Av den anledningen fick jag en förfrågan om jag ville sitta som nämndeman.
Bilagor SOU 2001:48
242
4.2 Man lyssnar inte alltid
Det som kan försvåra rekryteringen av politiker är hur folk uppfattar det politiska livet. Statistiken visar att de politiska partierna har stora svårigheter att behålla de medlemmar man har, och också att få nya. Dessutom är det allt färre medlemmar som besöker de interna mötena (SOU 1999:130). Samtidigt med denna utveckling visar svenska folket en utbredd misstro mot politiker (SOU 1996:162).
I samtalen med politikerna i denna studie visar det sig att det stora flertalet av dem (förutom fyra) ämnar ställa upp för en ny mandatperiod. Det framgår också att de tycker att politik är roligt och stimulerande och därmed meningsfullt (jfr Fredriksson 1997 och 2000).15 Det har också framkommit att det inte är speciellt svårt för nya medlemmar att komma med i partierna och få ett förtroendeuppdrag. Tvärtom, hälften av de förtroendevalda är nya medlemmar i partierna. Inte heller någon av de andra förtroendevalda som varit med i sitt parti en längre tid men som först nu har tagit ett uppdrag, uppger att de skulle ha varit motarbetade tidigare. Orsaken till att det inte är svårt att komma med hänger förmodligen samman med att partierna har svårt att intressera folk för ett kommunalpolitiskt uppdrag (se SOU 1999:130).
Samtidigt som politikerna själva uppenbarligen trivs med sitt engagemang och inte har några planer på att hoppa16 av funderar de kring formerna för detta engagemang. En fråga vid intervjuerna och samtalen har varit om det är något i sättet att bedriva politik i deras kommun och i deras parti som de tror försvårar rekrytering av politiker.
I deras svar går det inte att urskilja vad som är partiet och vad som är kommunalpolitiken, utan det flyter samman. Och det är kanske så det är, att formerna för det politiska arbetet i partierna och i kommunerna inte skiljer sig så värst åt.
Lisa Björkman (20 år) menar att en del ungdomar tycker att politik är väldigt tråkigt. Även om de inte har varit på något möte så uppfattar man dessa som tråkiga. Björkman menar att det finns
15 I Peder Nielsens rapport för Kommundemokratiutredningen uppger en klar majoritet av de avhoppade politikerna att de upplevde sin tid som förtroendevalda som ”ganska eller mycket positiv” (2001).16 I en enkätstudie som riktar sig till nyvalda ledamöter i 28 kommuner visar det sig att en stor majoritet av dem är nöjda med sitt uppdrag och vill fortsätta som politiker (Karlsson 2001).
Bilagor
243
en attityd bland ungdomar att man inte ska bry sig och detta återverkar på deras intresse för politiskt arbete.
Det är lite häftigt att inte bry sig. Det är kanske först när man blir lite äldre, att det händer något som gör att man börjar ta ställning, att man kanske har blivit orättvist behandlad eller att något känns fel.
Att ungdomarna tror att mötena är trista är också Emma Perssons (21 år) erfarenhet. Men hon tror samtidigt att ungdomarna kanske inte är intresserade.
Det är väl inget som intresserad dem. Det finns kanske andra grejer som lockar dem.
Eva Larsson (30 år) minns att hon också tyckte att kommunalpolitik verkade tråkigt innan hon själv blev aktiv. Hennes erfarenhet av kommunfullmäktigemötena är att de inte är speciellt roliga. Det stora flertalet av politikerna i denna studie sitter inte i kommunfullmäktige utan har endast erfarenhet från kommunala nämnder. Att även dessa kan uppfattas som tråkiga är de inte främmande för, trots att detta inte hindrar dem själva från att vara aktiva. Även om Lisa Björkman (20 år) kan tycka att mötesrutinerna är tråkiga så besväras hon inte direkt av dem. Det är helt okej att säga något utan att ha begärt ordet, säger Björkman. Sara Bengtsson (35 år) störs inte heller av mötesrutinerna i politiken. Det är bra med en dagordning och att man följer den, det är ett sätt att få ett bra möte, menar Bengtsson, och hänvisar till att det är samma i arbetslivet. Det som kan göra mötena utdragna, menar Roger Gustavsson (47 år), är att beslutsprocessen är alldeles för långsam och att politikerna lägger sig i för mycket. Detta gör att mötena blir långa och omständliga.
Men frånsett detta ger politikerna en positiv bild av sitt engagemang. Men det finns några saker som en del av politikerna pekar på och är kritiska till. Ett exempel är att de är kritiska mot äldre och mer erfarna politiker för att de inte alltid lyssnar och ta deras åsikter på allvar.
Lisa Björkman är kritisk till ”gubbarna” som hon inte tycker tar henne riktigt på allvar.
När jag säger vad jag tycker så motas man gärna ner bara för att man är ung.
Björkman tycker att det sitter en massa gubbar i 50-årsåldern som har fastnat i gamla former.
Bilagor SOU 2001:48
244
Det är ju inget som lockar. De bara sitter där. Jag kanske kunde tycka att man skulle prova lite nya saker. Det blir lite segt i längden.
Även Sara Bengtsson (35 år) har erfarenhet av att det ibland kan vara svårt att göra sin stämma hörd.
Det är oerhört mycket prestige. Gud nåde den som kommer med en avvikande åsikt.
Att det är så anser Bengtsson beror på att partierna har blivit:
…en slags klubb för inbördes beundran. Man håller varandra om ryggen. De borde lyssna mer på en när man är ny. Man borde höja taket.
Göte Bengtsson (51 år) tror att de äldre i partierna styr väldigt mycket.
Man har respekt för dom äldre på något sätt. Det finns många gamla som ska gå i de banor de alltid har gjort. De har svårt att förändra sig.
Att göra sig hörd handlar också om att våga yttra sig i en större församling, vilket en del människor tycker är obehagligt. Eva Larsson (30 år) berättar om hur hon kände det när hon skulle yttra sig första gången i kommunfullmäktige.
Jag tyckte det var fruktansvärt obehagligt.
Att tillhöra ett litet parti gör att ens åsikter ofta har svårt att få någon betydelse. Man talar för döva öron. Sven Karlsson (43 år) sitter i kommunfullmäktige för ett parti som inte är representerad i kommunstyrelsen. Detta gör det svårt för partiet att agera och göra sin röst hörd. Hans erfarenhet är att de andra partierna medvetet håller dem utanför.
Även om det finns exempel på att man inte lyssnar på de yngre så finns det också exempel där man gör det. Lisa Björkman, som var kritisk mot ”gubbarna” för att de inte alltid lyssnar, kan å andra sidan berätta att det händer att de kommer till henne och frågar henne hur hon ser på en fråga. Hon berättar om en utredning för en gymnasieskola som de arbetat med, där de ville höra hennes uppfattning.
Emma Persson (21 år) delar inte Björkmans erfarenhet av att de inte alltid lyssnar på henne utan tycker att hon blir hörd.
De frågar mig om allting. Vill att jag ska ha en åsikt om det här, vad jag tycker om detta. Jag är väl den enda som är kring 20 år.
Bilagor
245
Så detta med att inte alltid att bli hörd och sedd är kanske en mera komplex fråga än bara ovilja från mer erfarnare politiker. Det kanske handlar om erfarenhet och om att det tar ett par år att bli inkörd i en nämnd och den politiska kulturen. Flera av politikerna talar om att man i början sitter där och lyssnar och lär sig, och att man som ny har svårt att hänga med, eftersom man inte alltid har hela bilden av ett ärende. Ärenden kan ha en historia tillbaka i tiden som man inte är riktigt insatt i. Lisa Björkman säger:
Det är så mycket man inte har koll på. Jag väljer då att sitta och lyssna. Det tar flera år att bli inkörd i en nämnd.
Att det är svårt att hänga med när man är ny är också något som Sven Karlsson (43 år) har erfarenhet av. Han tyckte att det i början var svårt att sätta sig in i handlingarna.
Det var nästan grekiska. Man undrar varför de inte kunde skriva på ett begripligt sätt. Men man vänjer sig.
Detta är också Emma Perssons uppfattning, att man får väldigt mycket handlingar som kan vara svåra att förstå och jobbiga att läsa. Men hon får stöd i sin partigrupp som förklarar det hon inte förstår.
Även Stina Broqvist (51 år) tycker att det kan vara svårt att hänga med ibland. Det är så många paragrafer att hålla reda på och hon har svårt för de ord som används. Hon tycker att hon skulle vilja prata mera i form av ett vanligt samtal. För de som har varit med i många år är detta rutin och inga problem, menar hon.
5 Tilltron till det politiska
Det sista temat i denna studie handlar om de nya förtroendevaldas tilltro till det politiska och politiken som ett redskap för förändring. Frågan är relevant att ställa mot bakgrund av att samtidigt som det svenska folket är engagerat och intresserat av politik, så finns det en utbredd misstro mot det politiska bland allmänheten som tar sig uttryck i politikermisstro (SOU 1996:162) och en misstro mot det politiska systemet (SOU 1999:113). Vilken tilltro till det politiska hade politikerna i denna studie innan de engagerade sig? Hur ser deras tilltro ut i dag när de har fått egna erfarenheter av beslutsfattande?
Bilagor SOU 2001:48
246
Vi har tidigare kunnat konstatera att politikerna innan de engagerade sig som kommunalpolitiker hade en tilltro till politiken som en möjlighet. Det fanns en samhörighet med politiken, som var mer eller mindre stark. När man tar ett förtroendeuppdrag och träder in i det politiska fältet gör man kanske detta med en distanserad syn för att i efterhand, när man har förvärvat egna erfarenheter, utveckla en större förståelse för det politiska. Det som man till en början kanske upplevde som märkligt och underligt förändras i takt med egna erfarenheter till större förståelse. Men det kan också vara tvärtom, att man går in med stor förståelse, och att de erfarenheter man drar gör en mer skeptisk.
Det som framkommit av politikernas berättelser är att man har en positiv upplevelse av sitt engagemang. Detta styrks också av att det stora flertalet av dem vill fortsätta som politiker om de får förtroendet. När de under intervjuerna fått frågor om hur de uppfattade det politiska innan de engagerade sig, var det inte många som hade reflekterat över detta eller så kom man inte riktigt ihåg. Nedan ska vi möta några av politikernas reflektioner och erfarenheter.
Stig Broström kände en del politiker genom sitt arbete och hade, som han uttrycker det, mött både bra och dåliga. När han nu själv har ett förtroendeuppdrag har han fått en fördjupad syn på politiskt arbete.
Ja man har ju kommit underfund med hur man jobbar, att det inte alltid är utan problem.
Pernilla Björk hade också kontakt med politiker innan hon blev förtroendevald och tyckte inte att hon hade någon anledning att misstro dem. Genom sitt eget engagemang har hon fått en fördjupad bild av det politiska arbetet.
Jag visste att dom lade ner mycket arbete. Men jag kanske inte visste att dom fick lägga ner så mycket jobb eller att dom var så aktiva och engagerade som dom är.
Ali Hassan hade inte lika positiv bild av politiker och det politiska innan han blev engagerad i kommunalpolitiken. Han var bitter på politiker, bland annat på grund av olika kontokortsaffärer som hade passerat i revy. På frågan om han har ändrat uppfattning, svarar han:
Ja, det har jag gjort. Politiker har det ganska jobbigt. Dom har allas ögon på sig, man kan inte leva ett normalt liv. Så fort det är någonting,
Bilagor
247
framför allt kontokortsaffärer blåser man upp det. Det är klart att man ska ta upp det men ibland går de in på privatlivet. Det är synd.
I samtal med Sven Karlsson om synen på det politiska och politikerförakt tror han att han också delade de uppfattningar och klyschor som många gånger förekommer. Men han har reviderat sina uppfattningar.
Ja, det har jag. Det är minsann inte så lätt att sitta där och begripa allting, att hinna med och sätt sig in i allting. Så det är inget lätt arbete. /---/ Det är svårare än man tror. Hur man än gör så blir det fel. Det är alltid någon som blir missnöjd och det är de missnöjda som hörs. De nöjda hörs inte.
Även Torbjörn Henriksson kände en misstro mot politiker, att alla gick omkring med ett kreditkort i fickan som man använde efter behag. Nu när han själv har hunnit med att vara aktiv en tid har han kommit på andra tankar.
Jag har ändrat uppfattning. Jag ser ju det själv inifrån nu, att dom flesta är inga fifflare.
Bodil Månsson berättar att innan hon tog steget att bli kommunalpolitiker kände hon ”nästan som ett förakt till politiker”.
För mig var politikerrollen något trögt som att lova och inte stå upp för det. Svårt att förändra, oärlighet och allt detta. Alltså något negativt.
Hennes inställning gjorde att hon var ambivalent till om hon skulle ta på sig ett förtroendeuppdrag när hon blev tillfrågad. I dag tycker hon att hon till en viss del har fått revidera sin tidigare uppfattning.
Det känns som om alla gör så gott de kan men man har olika förmågor. Jag känner att jag inte slänger bort min tid när jag sitter där. Utan varje gång har jag gjort nytta.
I dag är det hon som tvingas kämpa mot fördomar och politikermisstro. Månsson berättar om en föreläsning hon varit på.
Han pratade negativt om politiker och vad politiker gjort. Han trodde nog inte att där var några politiker. Jag funderade på om jag ska ställa mig upp och fråga honom vad han menar med det han säger.
Bilagor SOU 2001:48
248
Hennes tidigare uppfattning om politiker hänger förmodligen också samman med att hon ställer stora krav på politikerna. Detta är något som återverkar på henne själv i dag som politiker.17
Jag var lite rädd att jag inte var så duktig som man behövde vara. Dels på mötena och dels tillräckligt allmänbildad.
Sara Bengtsson berättar att hon tidigare trodde hon att politikerna hade bättre beslutsunderlag när de fattar beslut. Men efter att ha varit med ett tag har hon tvingats ändra uppfattning.
Man kan fatta beslut om miljontals kronor hit och dit utan att ha utrett ordentligt.
Eskil Falkman tror inte att han hade några förutfattade meningar om politiker − ”de flesta är ganska renhåriga”. Men samtidigt tvivlar han på politikernas förmåga och kompetens.
Många gånger tror jag inte att det är de allra duktigaste som blir politiker. Tittar man på fackföreningsrörelsen, på de arbetsplatser jag varit, har det inte varit de duktigaste killarna som blivit ledarna. De duktigaste bryr sig inte. Samma tror jag att det är många gånger inom politiken, att många som är väldigt duktiga och hade haft mycket att tillföra, dom bryr sig inte om det.
Falkman är en förtroendevald som inte riktigt betraktar sig själv som politiker. Han är ersättare och inte hunnit vara med på så många möten och ser på politikerna utifrån. Falkman ämnar inte heller ställa upp i nästa valperiod utan ser denna period som en parentes.
Greta Svensson har under den tid hon varit aktiv blivit mycket mer negativ än hon var innan hon engagerade sig. Svensson har suttit som ersättare i socialnämnden och hon tvivlar på ledamöternas förmåga att sätta sig in i frågorna.
Jag ser människor som sitter och tar beslut och pratar. Men vad vet dom om vad det handlar om när de tar ett beslut?
Men Svensson tvivlar inte bara på deras förmåga att leva sig in i andra människors situation utan också på deras kompetens. Utifrån sin erfarenhet menar hon att de har för låg utbildning.
17 De egna kraven på kunskap och kompetens har varit ett skäl som folk uppgivit för att inte ta på sig ett kommunalpolitiskt uppdrag (se Nielsen 2001).
Bilagor
249
Jag måste säga att de flesta politikerna är för lite utbildade och kan för lite. Man borde kanske ställa krav på gymnasieutbildning eller utbildning på högskola.
Greta Svensson tvivel på politikers förmåga och kompetens handlar också om hennes egen otillräcklighet. Hon tar på nytt exempel från den socialnämnd hon sitter i.
Ska man fatta rätt beslut ligger det ett oerhört arbete bakom. Inte bara att ställa sig bakom ett beslut som AU fattat, utan själv bilda sig en uppfattning om ärendet. Men det orkar inte jag.
Svensson har också dragit slutsatsen av sitt tvivel att hon inte kommer att ställa upp för en ny period.
Roger Gustavsson har aldrig reflekterat över vad det innebar att vara politiker.
Jag trodde aldrig att jag skulle komma i den situationen. Jag har hela tiden tänkt att det där med politik på kommunnivå, det sköter andra.
Precis som många andra har han känt misstro mot politikerna om deras förmåga och kompetens. Vad Gustavsson reflekterar över, när han nu har egen erfarenhet, är den komplicerade relationen mellan politikers kompetens och att de ska vara folkvalda och ”inte en elit som ska styra”, att det inte ska vara ”superpolitiker” eller ”supertjänstemän”. ”Det är en balansgång det där”, säger Gustavsson.
Vi har hos några av de förtroendevalda fått ta del av deras misstro mot politiker och deras förmåga innan de själva blev kommunalpolitiker. Överlag har de fått en större förståelse för det politiska arbetet, och vi kan säga att det finns en identifikation med det politiska bland politikerna i denna studie. Det som förenar politikerna är engagemanget för det gemensamt angelägna. Genom sitt föreningsengagemang är politikerna typiska för det svenska folket. Det som gör dem till avvikare är deras tilltro till det politiska systemet och de etablerade politiska strukturerna. De delar inte den misstro till det politiska som svenska folket i olika undersökningar visar.
Det som förenar politikerna i denna studie är deras bakgrund i en politisk miljö med föräldrars partipolitiska engagemang och föreningsengagemang samt eget engagemang i olika föreningar. Vi får anta att de genom de nätverk som denna miljö utgör har
Bilagor SOU 2001:48
250
förvärvat en tilltro till politiken som en möjlighet (jfr Putnam 1993) men också till det politiska systemet.
Men samtidigt kan vi också, genom de två politikernas misstro ovan, se att även om man förvärvat den kulturella kompetensen behöver detta inte innebära en tilltro till systemet eller till politikernas förmåga och kompetens. De två ledamöter som ger uttryck för sin misstro är också typiska för hur det svenska folket ser på det politiska systemet.
6 Sammanfattning
Syftet med denna rapport har varit att utifrån en kvalitativ metod och med ett kulturanalytiskt perspektiv undersöka nyvalda kommunalpolitikers väg till politiken.
Som visats ovan var de förtroendevalda som ingår i studien väl integrerade i samhället, både kulturellt och socialt, när de tog på sig sina uppdrag. De har inte bara trätt fram och tagit på sig ett uppdrag utan de har haft en lärotid, av varierande längd, som inkluderar uppväxten men framför allt olika typer av föreningar, som kan ses som en förberedande period för ett mera omfattande engagemang som ett politiskt förtroendeuppdrag innebär. Genom den socialisation som politikerna genomgått i form av bland annat hemmiljö, föräldrarnas engagemang och egna erfarenheter av beslutsfattande och föreningsverksamhet, kan vi förmoda att de har erhållit en kulturell kompetens och erfarenheter av en politisk kultur och självförtroende som underlättat för dem att ta på sig sitt förtroendeuppdrag. Om detta var en förutsättning för att få uppdraget vet vi inget om då vi inte har kunskap om dem de konkurrerade med.
De politiska partierna ställde inga krav på dem i form av kunskap om kommunen, hur det går till i de politiska församlingarna eller att man skulle varit aktiv en längre tid för att bli föreslagen för ett uppdrag. Det enda krav som ställdes var att man var medlem i partiet. Partierna ställde inte heller några krav som försvårar för ungdomar, kvinnor eller invandrare att delta i politiken. Tvärtom, menar man, står dörrarna vidöppna för dem som önskar delta. Ekonomin ses inte heller som ett hinder för att delta i politiken, då man får ersättning för förlorade arbetsinkomster. Men för ersättarna är detta dock ett problem i en av de tre kommuner som ingår i
Bilagor
251
denna studie. Deltar de utan att vara inkallade får de ingen ersättning för förlorad arbetsinkomst.
För den mindre grupp av politiker bland mina informanter som har minderåriga hemmavarande barn är det en del svårigheter förknippade med att förena barn och politik. Att förena arbete och politik har inte varit något större problem för det stora flertalet, mer beroende på att de ofta är ersättare och att mötena är förlagda på kvällstid. Men för en tredjedel av politikerna kan det ibland vara svårt att förena arbete och politik.
Vi har kunnat ta del av hur politikernas kommunalpolitiska engagemang är en fortsättning på ett tidigare samhällsengagemang. Men samtidigt är inte det kommunala uppdraget ett resultat av en klart uttalad strategi, utan ska mer ses som en tillfällighet att de tog uppdraget. Deras motiv och drivkrafter är därför inte heller alltid tydliga. De ideologiska motiven är också genomgående nedtonade och inte speciellt klart uttalade. Förmodligen beror detta på att de genom sitt medlemskap i det parti de företräder har tagit ställning och att kommunalpolitik inte uppfattas som så ideologiskt laddat. I stället fyller de egna erfarenheterna av samhället en viktig roll som en orsak till att de kom att engagera sig, ibland kan dessa också vara ideologiskt laddade. Både de ideologiska motiven, som finns där i och med partimedlemskap, och de egna erfarenheterna fungerar som en plattform för deras engagemang.
Inte heller lokala konkreta frågor har någon framträdande plats som motiv och drivkraft för dem. I stället ger flertalet intrycket av att det är engagemanget som sådant som är viktigt för dem. Detta innebär inte att de ideologiska ställningstagandena saknar betydelse och att man hade kunnat representerat vilket parti som helst, utan endast att ideologin tillsammans med erfarenheter finns där som en plattform för deras engagemang. I det vardagliga politiska arbetet är det andra aspekter som fyller en viktig roll som meningsskapande, som till exempel att vara med och påverka, få vidare kunskaper och lära känna andra människor. Här finns också plikten och skyldigheten, men gentemot partiet och inte allmänheten, som en viktig faktor när man ställde upp och tog ett förtroendeuppdrag.
De sex politiker som hade ambitionen att bli kommunalpolitiker hade olika skäl för detta. Två av dem uttrycker en tydlig vilja att förändra, tre ville bli politiker för att bland annat få lokala kontakter, medan den sjätte ville bli politiker i största allmänhet.
Bilagor SOU 2001:48
252
Att politikerna i denna studie inte har så klara och tydliga motiv för sitt engagemang och kan peka ut konkreta frågor, ska kanske ses mot bakgrund av att de är nya som kommunalpolitiker. Man behöver få erfarenheter av verksamheterna och på detta sätt en kulturell kompetens. Utifrån detta växer tydligare motiv fram.
Samtidigt kan vi också se att man bör skilja på ”vilja” och ”villighet” att ta på sig ett uppdrag. Bara för att man ställer upp och tar ett uppdrag är det inte säkert att man verkligen är motiverad och känner det meningsfullt att vara förtroendevalda. Två politiker i denna studie ställde upp mer av plikt än av en verklig önskan att ta på sig ett kommunalt uppdrag.
I stort sett alla politiker i denna studie var kända av sitt parti på orten när de tog steget in i det kommunalpolitiska fältet. Flertalet av dem blev rekryterade inom sitt parti. De vanliga sättet var att någon företrädare för partiet kontaktade dem och frågade om de ville åta sig ett uppdrag. Några av politikerna tog själva initiativet genom att för partiet uttrycka sitt intresse av ett uppdrag. Fyra politiker blev rekryterade till sina respektive partier genom att de på orten blivit uppmärksammade för sitt engagemang och handlingsförmåga. Ett par politikers intresse för ett kommunalpolitiskt uppdrag väcktes genom bekanta som är kommunalpolitiker. Drygt hälften av politikerna hade endast varit med en kortare tid innan de fick uppdraget och en del gick med samtidigt med att de blev tillfrågade.
Det stora flertalet av politikerna är nöjda med sitt engagemang och uppfattar förtroendeuppdraget som meningsfullt. Detta tar sig uttryck i att de avser att fortsätta sitt politiska arbete nästa mandatperiod om de får förnyat förtroende. De är inte heller speciellt kritiska till mötesformerna även om de trots allt har ha en viss förståelse för att de kan uppfattas som tråkiga. Det som irriterar dem mest är att de tycker att äldre och mera erfarna ledamöter inte alltid lyssnar på dem och tar dem på tillräckligt allvar.
Genom sitt tidigare föreningsengagemang hade politikerna redan tidigare en tilltro till politiken som en möjlighet för att ta tillvara gemensamma intressen. Men samtidigt fanns det hos en del av dem en misstro mot politikerna och deras förmåga. Efter att ha fått egna erfarenheter av politiskt arbete är de i dag mer nyanserade och har fått en större förståelse för komplexiteten i det politiska arbetet. Men det finns också exempel på politiker som inte har ändrat sin uppfattning utan snarare fått den bekräftad. Några av dem stannar kvar i politiken för att försöka förändra det som de
Bilagor
253
anser vara fel. De förtroendevalda som hyser starka tvivel på politikernas förmåga och kompetens har också dragit slutsatsen av detta och ämnar inte ställa upp nästa mandatperiod.
Avslutningsvis vill jag återvända till inledningen och knyta an till frågan om politisk kultur. Där tog jag upp att den kommunalpolitiska miljön med sina partier kan ses som en kulturell gemenskap med vissa gemensamma värden, kunskaper och erfarenheter och att vi därmed också kan tala om en politisk kultur, men också att den inte skall ses som en fast totalitet.
Vi har i denna studie kunnat se att politikerna delar gemensam erfarenheter av tidigare samhällsengagemang där man har blivit delaktig i och förtrogen med en politisk kultur. Samhörigheten med det politiska uppdraget skapar en kulturell gemenskap mellan ett stort antal av politikerna. Denna gemenskap kring uppdraget kan vi likna vid en politisk identitet, en identitet som skapas i mötet med andra (Ehn & Löfgren 1996:64), i detta fallet andra politiker. Detta är en identitet som utvecklas i engagemanget för det gemensamt angelägna. Vi kan likna politikernas intresse för engagemanget som sådant med kapitalisternas hängivenhet för varan och dess värde (jfr Lindquist 1996).
Denna samhörighet med uppdraget är ett uttryck för ett oegennyttigt arbete som inte behöver stå i motsatsställning till egenintresse. Svenskt föreningsliv och partiarbete bygger på ett omfattande oegennyttigt arbete som också till en viss del handlar om ett engagemang i eget intresse. Det kan vara i en idrottsförening, kvinnoförening eller ett politiskt parti. Det är ett egenintresse som också är vaket för andras intressen (jfr Putnam 1993). Denna samhörighet med uppdraget och det politiska kan vi beteckna som en politisk identitet.
Som en avslutande kommentar vill jag knyta an till det jag inledningsvis nämnde som en bakgrundsinformation till denna studie, nämligen, att de politiska partierna har svårigheter att intressera allmänheten för att ta på sig ett kommunalpolitiskt uppdrag. Orsaken till detta ska kanske inte så mycket sökas i partierna eller i det parlamentariska systemet som sådant, utan i frågan om allmänhetens syn på det meningsfulla i att engagera sig i detta system. Problemet ligger kanske i att folk inte ser någon mening med att engagera sig i partipolitiken. När de engagerar sig politiskt väljer de att kanalisera sitt politiska intresse i andra, som de uppfattar, mer meningsfulla aktiviteter. De som framträder i
Bilagor SOU 2001:48
254
denna rapport avviker från allmänheten vad gäller viljan att engagera sig som kommunalpolitiker.
Referenser
Otryckta källor
Lund, Folklivsarkivet: 21 bandutskrifter av intervjuerna kommer att förvaras i Folklivsarkivet.
Litteratur
Aars, Jacob (1998) Rekrutering og personskifte i lokalpolitikken. Bergen. Institutt for administrasjon og organisasjonsvitenskap. Senter for samfunnsforskning Universitetet i Bergen.
Arbaeus, Karin (1992) ”Att berätta sin barndom”. I Arvidsson, Alf (red.) Muntligt berättande. Verklighetskonstruktion och samhällsspegel. Lund: Studentlitteratur.
Arnstberg, K-O (red.) 1992 Etnologisk samhällsforskning. Lund: Studentlitteratur.
Arvidsson, Alf (1998) Livet som berättelse. Lund: Studentlitteratur.
Barron, Jacqueline m.fl. (1991) Counsillors in Crisis. The Public and Private Worlds of Local Councillors. London: Macmillan Education LTD.
Bäck, Henry (2000) Kommunalpolitiker i den stora nyordningens tid. Malmö: Liber Ekonomi.
Ehn, Billy & Löfgren, Orvar (1996) Vardagslivets etnologi. Stockholm: Natur och kultur.
Ehn, Billy & Löfgren, Orvar (1992) Kulturanalys. Malmö: Gleerups.
Bilagor
255
Ehn, Billy (1992) ”Livet som en intervjukonstruktion”. I Tigerstedt, Christer m.fl. (red.) Självbiografi, kultur, liv. Järfälla: Symposion.
Fredriksson, Jan (1997) Engagemang och samhällsansvar. Om kommunpolitiker i Helsingborg. Stockholm: Arete.
Fredriksson, Jan (1998) Vardagens politik. Kommunalpolitiker berättar. Stockholm: Nordiska museet.
Fredriksson, Jan (2000) Rollen som plan- och byggpolitiker. Lund: Etnologiska institutionen vid Lunds Universitet.
Frykman, Jonas & Löfgren, Orvar (1985) Moderna tider. Visioner och vardag i folkhemmet. Malmö: Liber.
Frykman, Jonas (1990) ”What people do but seldum say”.
Ethnologia Scandinavica. A Journal for nordic ethnology.
Frykman, Jonas (1992) ”Biografi och kulturanalys”. I Tigerstedt, Christer m.fl. (red.) Självbiografi, kultur, liv. Järfälla: Symposion.
Gidlund, Gullan, Möller, Tommy ”Demokratins trotjänare”. I
SOU 1999:130. Stockholm: Fakta Info Direkt.
Karlsson, David (2001) ”Ny som förtroendevald i kommuner och landsting”, i denna volym.
Liliequist, Marianne (1993) ”Socialisation från vaggan till graven”. I Ehn, Billy (red.) Kultur och erfarenhet. Stockholm: Carlsson Bokförlag.
Lindquist, Mats (1996) Herrar i näringslivet. Om kapitalistisk kultur och mentalitet. Stockholm: Natur och Kultur.
Lundin, Susanne (1992) En liten skara äro vi… Stockholm: Carlsson Bokförlag.
Bilagor SOU 2001:48
256
Nielsen, Peder (2001) ”På och av – om uppdragsvillighet, rekrytering och avhopp i den kommunala demokratin”, i denna volym.
Putnam, Robert (1993) Den fungerande demokratin. Medborgarandans rötter i Italien. Stockholm: SNS förlag.
Rydberg, Anna (1992) Politikerkultur– en etnologisk studie av politiker på kommunnivå (uppsats). Lund: Etnologiska institutionen vid Lunds universitet.
SOU 1996:162På medborgarnas villkor. Stockholm: Fritzes.
SOU 1996:169Förnyelse av kommuner och landsting. Stockholm: Fritzes.
SOU 1999:113Medborgarnas erfarenheter. Stockholm: Fritzes.
Svensson, Kristina (2001) Politik i brytningstid. En etnologisk studie av förändringar i svensk politisk kultur. Lund: Etnologiska institutionen, seminarieuppsats.
Teorell, Jan (2000) A Resorurce Model of Social Capital: Networks,
Recruitment and Political Participation in Sweden. (Stencil,
Statsvetenskapliga institutionen vid Uppsala Universitet.
Wallin, Gunnar, m.fl. (1981) Del 1. Stockholm: Liber förlag.
257
De förtroendevalda och informationstekniken
Tecken på förnyelse eller ”politics as usual”? 1
Av Joachim Åström och Per Brodin
1 Uppsatsen knyter an till projektet IT, demokrati och smarta kommuner – den lokala ITpolitikens utveckling och tillämpning som Joachim Åström bedriver med stöd av Svenska Kommunförbundet.
1 Inledning
En vanlig uppfattning är att medborgarna i de postindustriella samhällena håller på att förlora kontakten med den representativa demokratins traditionella institutioner, att de lösgör sig från de politiska partierna och att de förlorar intresset för äldre deltagarformer. Partierna – sedan länge den viktigaste förmedlande länken mellan folket och maktens centrum – ser ut att ha förlorat sitt grepp om väljarna. Färre väljare identifierar sig med ett parti, väljarbeteendet blir allt mer rörligt och partiernas medlemsbas krymper (Gidlund & Möller 1999). Dessutom ökar den allmänna misstron mot partier och politiker. Intervjuundersökningar visar att människors förtroende för partier och politiker under de senaste årtiondena tenderat att sjunka i nästan alla länder där tidsseriemätningar har gjorts (Norris 1999). I Sverige har vi tillgång till systematiska studier sedan 1960-talet och de visar entydigt på ett långsamt men stadigt minskande politikerförtroende (Holmberg 1999). Enligt kritikerna har denna utveckling nått ett skede där
Bilagor SOU 2001:48
258
partier och andra representativa organ måste livas upp och stärkas eller överges.
På senare tid har den nya informationstekniken (IT) lyfts fram som en lösning på dessa problem. Enligt Gibson och Ward (1998) har Internet en potential att stärka partiernas interna demokrati och intensifiera konkurrensen mellan partierna. Hague och Loader (1999) menar att den nya tekniken skulle kunna skapa bättre insyn och underlätta ansvarsutkrävandet, skapa en mer informerad väljarkår och skapa förutsättningar för debatt och deltagande. Budge (1996) tror att Internet för första gången kan göra en direktdemokrati praktiskt genomförbar i det moderna massamhället. Den nya informationstekniken erbjuder således flera möjligheter att föra medborgarna närmare politiska processen
− genom att återskapa den traditionella styrkedjan, eller genom att utveckla en mer deltagarorienterad demokrati.
Kan förhoppningarna om en digital demokrati förverkligas? I Sverige är förutsättningarna relativt goda. Den snabba expansionen av Internet i kombination med den pågående bredbandsutbyggnaden innebär att en teknisk plattform nu existerar för att utveckla applikationer som på olika sätt anses kunna fördjupa demokratin. Enligt statistik för andra halvåret 2000 hade 76 procent av den svenska befolkningen mellan 16 och 79 år tillgång till dator i hemmet, och 65 procent hade samtidigt tillgång till Internet hemma (SCB 2001). Den ökande tillgången till datorer och Internet har även inspirerat till kommersiell teknik- och metodutveckling. Under det senaste året har minst fyra IT-företag (Entrappa Public, Municel, Vivarto samt Votia Empovernment) startats i Sverige för att på olika sätt arbeta med demokratifrågor. Flera andra företag inom IT-sektorn utvecklar också liknande inriktningar som en del av sin övriga verksamhet. För de kommuner som beslutar sig för att inleda digitala demokratiförsök erbjuder dessa företag konsulttjänster, programvaror och teknikstöd, vilket kan vara viktigt inte minst för små organisationer som saknar egna resurser och teknisk kompetens.
Teknologiska förändringar föranleder emellertid inte med automatik förändringar i politiskt beteende. De tekniska nymodigheterna måste översättas till politiska förändringar genom politiskt beslutsfattande. De som potentiellt kan påverkas av den nya tekniken måste bestämma sig för om de vill anpassa sig till en ny kommunikativ miljö och på vilket sätt. De måste dessutom fatta beslut om den hård- och mjukvara och tekniska kompetens som
Bilagor
259
krävs för att använda och upprätthålla tekniken. I den här uppsatsen undersöker vi attityder och initiativ i processen att utveckla ett IT-stöd för demokratin i de svenska kommunerna. I en första del redogör vi för de teoretiska argumenten till förmån för en digital demokrati och undersöker hur de lokala politikerna förhåller sig till dessa idéer. Tror de på användningen av Internet i den politiska processen? Är vissa av de möjligheter som tekniken erbjuder mer attraktiva för de svenska politikerna än andra? I en andra del rör vi oss från formella till aktiva normer och studerar kommunernas webbplatser. I vilken utsträckning erbjuder dessa webbplatser politisk information och möjligheter för interaktiv kommunikation? I en tredje del diskuteras de enskilda politikernas IT-stöd. Vilka möjligheter har politikerna att utnyttja informationstekniken i sitt arbete? Vilka är deras förväntningar och upplevelser av ett utvecklat IT-stöd? Avslutningsvis sammanfattar vi de viktigaste slutsatserna och diskuterar några implikationer för att förstå Internets roll i de svenska kommunerna.
2 Vad vill politikerna?
Begreppet digital demokrati används ofta för att presentera program som avser att reformera demokratin med hjälp av IT. En del av den digitala demokratins förespråkare lyfter fram möjligheten att stärka den representativa demokratins institutioner genom spridning av information, öppenhet och insyn. Andra fokuserar potentialen att öka det politiska engagemanget och deltagandet via diskussioner och debatter, omröstningar och opinionsmätningar. Till den teknologiska omvandlingen kopplas således olika demokrativärden – de olika reformprogrammen grundar sig i olika demokratiideal. Barber (1984:274) anser till exempel att den nya tekniken bör användas
to strengthen civic education, guarantee equal access to information, and tie individuals and institutions into networks that will make real participatory discussion and debate possible
Liksom andra deltagardemokrater menar han att möjligheten till effektiv kommunikation utgör en begränsande faktor för politiskt engagemang och inflytande. För närvarande dominerar heltidspolitiker, intressegrupper och andra eliter de begränsade resurserna för effektiv politisk kommunikation. Nätet anses kunna decentralisera
Bilagor SOU 2001:48
260
tillgången till information och politiska arenor och därigenom öka medborgarnas politiska resurser. Men för att medborgarnas politiska engagemang och inflytande ska kunna öka måste politikerna ta initiativ mot en mer deltagarorienterad praktik.
Till skillnad från Barber tar Norris (2000a) sin utgångspunkt i Schumpeters demokratisyn i vilken medborgarnas deltagande begränsas till valet av politiska representanter. Följaktligen betonar hon Internets potential att sprida information som kan underlätta medborgarnas granskning och kontroll av dem vid makten. En ökad interaktivitet anser hon däremot inte vara lämplig eftersom denna riskerar att undergräva parlamentets funktion i den representativa demokratin. Hon skriver:
The extensive debate about the role of the Internet for direct plebicitary or strong democracy in the United States and Western Europe can be seen as distracting irrelevance, a buzzing mosquito, which deflects attention from the potential function of the Internet to strengthen the institutions of representative democracy and the process of democratization worldwide (Norris 2000a:5).
Den akademiska debatten om vilken typ av demokrati informationstekniken bör ge stöd åt uppvisar således motstridiga uppfattningar. Många statsvetare är dessutom skeptiska till informationsteknikens möjligheter att utveckla demokratin – oavsett vilken typ av demokrati vi talar om. En sak har man emellertid gemensamt: tekniken betraktas inte som deterministisk i sina effekter på samhället; betydelsen av teknologiska förändringar beror av den politiska och kulturella kontexten. Eller som Noveck (2000) skriver:
it is not technology per se which either fosters or denigrates the connection between communications media and participatory democratic culture. Technology exists within a framework of values and ideals both inherent to it and imposed by the legal and institutional structures.
En viktig fråga är följaktligen hur de lokala beslutsfattarna förhåller sig till idéerna om att använda IT i den demokratiska processen. För att tekniken ska kunna influera den faktiska politiken måste idéerna om hur den kan användas nå och övertyga politikerna, vars roll är att värdera de övergripande målen och medlen, initiera förändringar och övervaka implementeringen av nya program. Vi inleder således med att undersöka de svenska politikernas attityder till ett IT-stöd för demokratin. Är de
Bilagor
261
optimistiska eller pessimistiska till den nya teknikens demokratipotential? Vilka reformförslag via IT ställer de sig positiva till? Materialet baseras på en enkätundersökning riktad till kommunstyrelsens ordförande i samtliga svenska kommuner. De åsikter som uttrycks av kommunstyrelsens ordförande är naturligtvis inte representativa för alla politiker i kommunen. Inte heller är det säkert att denne har störst betydelse för kommunens IT-utveckling. KS-ordförandens övergripande ansvar för kommunens agerande är däremot otvetydigt. Enkäten, som skickades ut våren 2000, besvarades av 80 procent av de tilltänkta respondenterna.
2.1 Cyberoptimism eller pessimism?
Historiskt sett har debatten om ett IT-stöd för demokratin varit livlig och pendlat mellan pessimism och optimism. Cyberoptimisterna har uttryckt förhoppningar om att Internet kan stärka demokratin när regeringar och kommuner, partier och organisationer kan erbjuda medborgarna nya arenor för informationsutbyte och kommunikation. Cyberpessimisterna är skeptiska och menar att ny teknik inte kan förväntas förändra nuvarande maktstrukturer, göra policyprocessen mer genomskinlig eller intensifiera det medborgerliga deltagandet. Den första frågan avser att positionera de svenska politikerna längs detta kontinuum från optimism till pessimism. Hur bedömer de informationsteknikens demokratipotential?
Tabell 1. Politikernas inställning till informationsteknikens demokratipotential
Procent Antal
Optimism
”Den nya informationstekniken har en potential att redan nu utveckla den lokala demokratin”
28 62
”Den nya informationstekniken är ett viktigt nytt medium som på sikt kan utveckla den lokala demokratin”
53 124
Pessimism
”Den nya informationstekniken kan utveckla den lokala demokratin något, men dess påstådda betydelse är överdriven”
16 35
”Den nya informationstekniken kommer inte att ha någon egentlig betydelse för den lokala demokratins utveckling”
2 4
Summa
99 225
Bilagor SOU 2001:48
262
Den tydligaste slutsatsen som man kan dra av tabellen är att det finns en allmänt positiv bedömning av informationsteknikens demokratiserande potential bland de svenska KS-ordförandena. Mer än 80 procent av respondenterna instämmer i att tekniken har en potential att utveckla demokratin nu eller på sikt. Enbart det faktum att flertalet politiker är positiva till den nya teknikens egenskaper behöver emellertid inte innebära att de är beredda att experimentera med digitala demokratilösningar. Ofta uttrycks det en oro för dem som inte har tillgång till den nya tekniken och att en digital demokrati kan förstärka skillnaderna mellan olika medborgares inflytande. Tambini (1998) urskiljer två principiellt skilda förhållningssätt till detta problem: ett konservativt och ett radikalt. Det konservativa innebär att man håller nyckelfunktioner i den demokratiska processen off-line, så att inte de som står utan tillgång till den nya tekniken missgynnas. Informationstekniken ges då ingen större betydelse förrän den görs tillgänglig för alla på lika villkor. Alternativet, den radikala lösningen, innebär att man försöker få allt on-line oavsett om alla kan utnyttja det nya mediet eller inte. En demokratisering för några få betraktas då som bättre än ingen demokratisering alls. Hur ställer sig de svenska politikerna till detta dilemma, är de radikala eller konservativa?
Tabell 2. Motiverar den ojämlika tillgången bland medborgarna försiktighet när det gäller att använda IT i den demokratiska processen?
Procent
Antal
Konservatism
”Instämmer helt”
11
25
”Instämmer i stort sett”
40
89
Radikalism
”I stort sett motsatt åsikt”
33
74
”Helt motsatt åsikt”
15
33
Summa
99
221
Tidigare studier har visat att politikerna ofta är väl medvetna om medborgarnas skiftande tekniska förutsättningar att använda sig av IT. Intervjuade politiker refererar ofta till IT-användarnas icke-
Bilagor
263
representativa socio-ekonomiska profil och pekar också på den orättvisa som kan ligga i att ge fördelar åt dem som har möjlighet att använda IT (Magarey 1999; Åström 1999). Mot bakgrund av dessa studier är siffrorna i tabell 2 något förvånande. Tabellen visar att nära hälften av de svenska KS-ordförandena inte tycker att den ojämlika tillgången bland medborgarna utgör en begränsande faktor när det gäller att använda IT i den demokratiska processen. Detta synsätt kan naturligtvis vara en återspegling av den snabba expansionen av datorer och Internet bland medborgarna; ju fler väljare som förlitar sig på IT för att kommunicera, desto svårare blir det för representanterna att inte själva använda tekniken.
Resultatet antyder emellertid också att man kan göra olika tolkningar av nätets potential att skapa politisk jämlikhet. För dem som anser att nätaktiviteten kan komplettera andra politiska aktiviteter och ge tidigare marginaliserade och perifera grupper tillgång till information och politiska arenor behöver inte tekniken vara generellt tillgänglig för att det politiska landskapet ska kunna jämnas ut. För dem som anser att nätaktiviteten ytterligare förstärker rådande klyftor i samhället är ”en informationsteknik tillgänglig för alla” en nödvändig förutsättning för att experimentera med den nya tekniken. Vi skulle på detta sätt kunna skilja mellan politiker som ansluter sig till ett mobiliseringsperspektiv och politiker som ansluter sig till ett förstärkningsperspektiv (Norris 2000b). Mobiliseringstanken bygger på ett antagande om att nätaktiviteten representerar en distinkt form av politiskt deltagande som på flera sätt skiljer sig från konventionella aktiviteter, som till exempel att arbeta i politiska partier eller lobba mot valda representanter. Genom att sänka trösklarna för deltagande och öka tillgången till politisk information anses nätet kunna reducera det offentliga livets sociala skevheter. Från det mer skeptiska förstärkningsperspektivet anser man att tekniken formas av de redan politiskt aktiva och att det blir ett redskap varigenom nuvarande maktförhållanden förstärks. Den sociala snedvridning som finns i traditionella politiska aktiviteter anses följa med ut på nätet och Internet blir i första hand en källa för de redan aktiva och politiskt intresserade.
För att bedöma vilken tolkning som är den mest rimliga måste medborgarnas IT-användning på mikronivå studeras, vilket vi inte kommer att göra i denna uppsats. Här räcker det med att konstatera att politikernas tolkningar av teknikens demokratiserande potential och förmåga att skapa politisk jämlikhet sannolikt är av
Bilagor SOU 2001:48
264
betydelse för deras vilja att experimentera med nya metoder och tekniker baserade på IT. Genom att relatera de två frågorna till varandra kan vi således skapa fyra kategorier av politiker, till vilka vi knyter olika förväntningar (se tabell 3). Den första kategorin politiker kombinerar en allmän optimism till informationsteknikens möjligheter att utveckla demokratin med ett radikalt mobiliseringsperspektiv, vilket torde utgöra en god grund för engagemang och aktiva initiativ. Vi benämner kategorin radikala optimister. Den andra kategorin består av konservativa optimister, det vill säga politiker som gör en positiv bedömning av informationsteknikens demokratiserande potential, men som samtidigt ser en risk för att klyftorna i samhället förstärks, och därför kan förväntas vara något mer försiktiga när det gäller att använda IT. Den tredje kategorin är de radikala pessimisternas som består av politiker som är pessimistiska till teknikens demokratiserande potential, men som inte ser den ojämlika tillgången till IT som ett argument för försiktighet. Den fjärde kategorin kombinerar en allmän pessimism med ett förstärkningsperspektiv, vilket torde leda till ointresse såväl som försiktighet. Kategorin benämns konservativa pessimister.
Tabell 3. Fyra kategorier av politiker, procent
Radikala Konservativa Summa procent
Optimister
46
36
82
Pessimister
3
15
18
Summa procent
49
51
100
2.2 Vilken typ av demokrati?
Så långt har vi undersökt politikernas generella attityder till IT som ett demokratiskt verktyg. För att få en antydan om riktningen på de politiska representanternas ambitioner fick de ta ställning till fem i debatten förekommande förslag om att använda IT i den demokratiska processen. Vilka reformförslag via IT ställer de sig positiva till? Vilken typ av demokrati bör IT ge stöd åt?
För att medborgarna ska kunna göra sina val vid de allmänna valtillfällena behöver de information som gör det möjligt att värdera de partier och kandidater som konkurrerar om deras gunst. Först om de kan ta del av politiska program och bedöma hur de
Bilagor
265
styrande har agerat kan de göra informerade val som speglar deras politiska preferenser. Resonemanget utgör kärnan i den representativa demokratimodellen. Information är avgörande om medborgarna ska kunna granska dem som är vid makten och hålla dem ansvariga för deras handlingar, kollektivt såväl som individuellt. Denna typ av information kommer oftast från ett flertal olika källor. Vanligen erhålls information via medier, men ibland också genom politiska kampanjer och samtal med enskilda politiker. De kommunala webbsidorna kan komplettera dessa källor, inte bara med mer av samma information, utan också med mer detaljerad, lättillgänglig information såsom protokoll från olika möten. Den första frågan har för avsikt att spegla denna aspekt av IT-användningen: Hur ser politikerna på förslaget om att publicera politiska protokoll från fullmäktige och nämnder på Internet?
En annan typ av information utgörs av sådant som kan ligga till grund för politiska ställningstaganden och beslut. För att demokratin ska kunna göras mer participativ måste medborgarna ges en möjlighet att sätta sig in i de politiska frågorna innan besluten fattas. Tillgång till beslutsunderlag anses inte bara avgörande för ett informerat deltagande utan också för det politiska engagemanget. Tidigare har dessa möjligheter varit högst begränsade. Nu kan en effektiv webbsida erbjuda omfattande och detaljerad policyrelevant information och en möjlighet att utforska de mest dunkla och svårfattliga förslag och rapporter.
I en andra fråga undrar vi om de svenska politikerna är villiga att bjuda in medborgarna i den politiska processen genom att publicera beslutsunderlag inför fullmäktige och nämndmöten på Internet.
En tredje fråga rör möjligheten att skapa nya offentliga arenor där medborgarna kan delta i politiska dialoger
− horisontellt så att medborgarna kan forma sina preferenser, och vertikalt så att medborgarna kan uttrycka sina önskningar ”uppåt” mot partier och representanter. Utifrån ett deltagardemokratiskt perspektiv är det en offentlig angelägenhet att skapa dessa arenor och de bör stödjas med offentliga medel (jämför Cohen 1997). Kommunerna kan till exempel erbjuda debattforum och chatsidor på sina webbplatser och därigenom söka främja ett aktivt medborgarskap, stimulera den offentliga debatten och ge medborgarna nya kanaler till inflytande (se till exempel Taylor & Burt 1999). Hur ställer sig de lokala politikerna till att använda debattforum på Internet för att diskutera aktuella politiska frågor?
Bilagor SOU 2001:48
266
I den direktdemokratiska visionen är det inte bara viktigt att medborgarna ges möjligheter att följa politiken och uttrycka sina önskningar för de styrande, utan det anses också viktigt att man kan göra detta utan att vara beroende av mellanhänder. Nätet kan ur detta perspektiv möjliggöra fortlöpande opinionsmätningar i aktuella lokala frågor och skapa omedelbar elektronisk feedback från väljare till valda (Bimber 1998:4). Opinionsmätningar är en metod som låter representanterna få en uppfattning om sina väljares preferenser på ett sätt som gör medborgarna mindre beroende av media, intressegrupper, partier och andra mellanliggande organisationer för sitt deltagande. Vi undrar därför om politikerna tycker att det är bra eller dåligt att genomföra opinionsmätningar i aktuella lokala frågor på Internet.
Internetomröstningar kan ses som ett sätt att göra valproceduren enklare, mer flexibel och billigare utifrån målet att öka valdeltagandet och därigenom stärka legitimiteten för det representativa systemet. Funktionshindrade, äldre, resande och stressade människor skulle inte behöva ta sig till en vallokal för att avge sin röst. Men Internetomröstningar har, liksom opinionsmätningar, också en viktig plats i teorierna om en digital direktdemokrati, eftersom denna metod, tillsammans med en mer välinformerad och kunnig väljarkår, erbjuder en möjlighet att göra det direkta deltagandet mer frekvent (Solop 2000). I den sista frågan undrar vi hur politikerna ställer sig till att genomföra folkomröstningar på Internet.
Tabell 4 sammanfattar politikernas åsikter om de olika förslagen om hur man kan förändra demokratin med hjälp av IT. Förslagen har rangordnats efter hur populära de är. De mest populära förslagen återfinns överst och de minst populära nederst i tabellen. Resultaten visar att det finns en övervikt för positiva attityder till fyra av de fem förslagen. De flesta förslagen om förändring tycks alltså falla de flesta politiker i smaken. Andelen positiva omdömen blir emellertid färre i takt med att vi rör oss från förslag som rör informationsspridning till förslag som rör tvåvägskommunikation. Noterbart är också att politikernas bedömningen av Internets demokratipotential och möjlighet att skapa politisk jämlikhet får genomslag just i de frågor som handlar om kommunikation. Till förslagen som rör informationsspridning råder inga större skillnader mellan de olika politikerkategorierna. Däremot skiljer sig inställningen mellan dem relativt mycket när det gäller förslagen
Bilagor
267
som rör diskussionsforum, opinionsundersökningar och Internetomröstningar.
Tabell 4. Inställningen till en rad förslag om att använda IT i den demokratiska processen, procent
Förslag 3 Andel positivt inställda Radikala optimister
4 Kon servativa optimister
5 Rad ikala pessimister
6 K onservativa pessimister
Alla politiker
Publicera politiska protokoll på Internet
91
(99)
91
(79)
83 (6)
88
(33)
91 (226)
Publicera beslutsunderlag på Internet
89 (102)
82
(79)
67 (6)
79
(33)
85 (228)
Använda debattfora på Internet
89 (102)
75
(77)
50 (6)
39
(31)
76 (214)
Genomföra opinionsmätningar på Internet
78 (102)
57
(76)
50 (6)
38
(32)
65 (223)
Genomföra folkomröstningar på Internet
44
(99)
19
(78)
17 (6)
9 (33)
29 (222)
Kommentar: Samtliga frågor har svarsalternativen mycket bra förslag, ganska bra förslag, varken bra eller dåligt förslag, ganska dåligt förslag, mycket dåligt förslag och
ingen åsikt. Andelen positivt inställda avser dem som svarat mycket bra förslag eller ganska bra förslag.
Det mest attraktiva förslaget när det gäller kommunikation rör möjligheten att skapa debattforum på Internet, vilket indikerar att politikerna är mer intresserade av att utveckla en dialog med medborgarna än att ge dem möjligheter att direkt påverka de politiska besluten. Intrycket förstärks av att det enda förslag som erhåller fler negativa röster än positiva är att genomföra folkomröstningar på nätet. Frågan om elektroniska val har klättrat uppåt på den politiska dagordningen i Sverige under det senaste året. Den parlamentariskt sammansatta Demokratiutredningen har föreslagit försöksverksamhet med val över Internet (SOU 2000:1), flertalet partier har sagt sig vara positiva till e-val (Vision 01-02-04) och enligt en färsk opinionsundersökning skulle 55 procent av väljarna föredra Internet framför vallokalen om möjligheten fanns (SCB 2001).
Förslaget om att genomföra tätare val genom lokala folkomröstningar i specifika sakfrågor inbegriper emellertid en tydligare ideologisk dimension, vilket också svaren i tabell 4 ger en
Bilagor SOU 2001:48
268
antydan om. Endast 29 procent av KS-ordförandena säger sig vara positiva till att genomföra folkomröstningar på Internet. En vanlig åsikt är att fler omröstningar mellan valen riskerar att leda politiken in i en mer populistisk fåra. Om det hela tiden finns ett val runt hörnet kanske inte räddhågade politiker vågar fatta impopulära men viktiga beslut. Att mer än dubbelt så många radikala optimister som konservativa optimister ställer sig positiva indikerar också att synen på jämlikhet är av betydelse för attityderna till e-omröstningar. Detta är inte särskilt överraskande, eftersom en av de allvarligaste anklagelserna mot e-omröstningar handlar om den diskriminerande effekt de kan ha för specifika grupper i befolkningen. Enligt Davis (1999) skulle inte möjligheten att rösta på nätet innebära att någon förlorar sin rösträtt så länge den utgör ett komplement till traditionella röstningsmetoder, men vissa grupper skulle ändå gynnas respektive missgynnas. Exklusiva Internetomröstningar skulle definitivt ge de IT-aktiva och redan politiskt aktiva en fördel.
Sammanfattningsvis ser det emellertid ut som om idéerna att använda Internet för att utveckla demokratin både har nått och övertygat de svenska KS-ordförandena. De är inte bara optimistiska till teknikens potential att utveckla demokratin, utan många ställer sig dessutom positiva till de mer deltagarorienterade reformförslagen. Endast förslaget om att anordna folkomröstningar på nätet erhåller fler negativa än positiva röster. Det är nu dags att undersöka om politikernas positiva åsikter om IT omsätts till politiskt agerande på den lokala politiska arenan. Finns det ett samband mellan ord och handling, mellan formella och aktiva normer?
3 Kommunernas webbanvändning
Den mest direkta metoden för att studera hur kommunerna använder Internet är att systematiskt undersöka deras Internetprodukter, det vill säga deras webbplatser. Under januari
− februari
2001 genomfördes en innehållsanalys av samtliga 289 kommuners webbplatser. Denna övning kan naturligtvis endast erbjuda en översiktlig bild vid en viss tidpunkt. För att verkligen kunna uttala oss om i vilken utsträckning som kommunerna anpassar sig till den nya tekniken måste vi både analysera webbplatserna över tid och göra djupstudier av webbplatser. Den här första kartläggningen
Bilagor
269
kan emellertid ge en indikation på hur långt kommunerna har kommit när det gäller att erbjuda medborgarna information och möjligheter till interaktiv kommunikation.
Det första vi undersökte var i vilken utsträckning kommunerna tillhandahåller information på sina webbplatser. Mer precist undersökte vi medborgarnas möjligheter att ta del av information i anknytning till kommunfullmäktiges och kommunstyrelsens möten. Både när det gäller protokoll och andra möteshandlingar har kravet ställts att kommunen ska tillhandahålla fullständig information och inte bara publicera utvalda delar. En ökad insyn förutsätter nämligen att båda parter i kommunikationsprocessen är likställda, det vill säga att medborgaren har möjlighet att ta fram de handlingar han eller hon vill ur det kommunala maskineriet.
Av diagrammet nedan framgår att relativt många kommuner lägger ut information som kan underlätta medborgarnas ansvarsutkrävande på nätet. Ungefär sex av tio kommuner gör sina protokoll från kommunfullmäktige och kommunstyrelse tillgängliga via sin webbplats. Vi kan också konstatera att majoriteten kommuner informerar om tid och plats för kommande fullmäktigemöten (75 procent) och kommunstyrelsemöten (65 procent). Betydligt färre kommuner presenterar de ärenden som ska diskuteras på det nästkommande mötet på Internet. Här kan man också konstatera att det är vanligare att man lägger ut ärendelistor inför de öppna fullmäktigemötena (46 procent), än inför de stängda kommunstyrelsemötena (33 procent). För att verkligen ge medborgarna en möjlighet att sätta sig in i de frågor som ska behandlas och uppmuntra deltagande på likvärdiga villkor krävs att man tar ännu ett steg på ”informationsstegen” (Bellamy & Raab 1999), genom att låta dem ta del av beslutsmaterialet innan besluten fattas. Som vi kan se i diagrammet nedan är det i dagsläget endast 4 procent av kommunerna som gör detta inför kommunfullmäktigemöten, och 3 procent som gör detta inför kommunstyrelsemöten.
Bilagor SOU 2001:48
270
Figur 1. Information tillgänglig på kommunernas webbplatser, procent
I vår analys av webbsidor letade vi även efter funktioner som kan möjliggöra interaktiv kommunikation mellan kommunen och medborgarna. Den första av dessa funktioner var e-post, som utgör den i särklass enklaste kontaktformen. Här undersökte vi bland annat huruvida en besökare på webbplatsen kan skicka epost till kommunstyrelsens ordförande. Om en besökare endast kan ta del av information, utan att åtminstone kunna kontakta en politiker, så går möjligheten till tvåvägskommunikation förlorad. På majoriteten av webbplatser fanns denna teknik – 75 procent av kommunerna hade en e-postadress till kommunstyrelsens ordförande.
Förekomsten av e-postadresser kan visserligen underlätta kommunikationen mellan politiker och medborgare, men den utvecklar knappast kvaliteten i den demokratiska dialogen. Debattforum, chattsidor och opinionsundersökningar utgör mer kvalificerade metoder om man önskar skapa möjligheter för medborgarna att mer direkt och kollektivt påverka beslutsprocessen eller ställa de representativa organen till ansvar. Som vi kan se i diagrammet nedan var inte dessa metoder alls lika vanligt förekommande som e-post – endast 15 procent av kommunerna erbjuder någon form av debattforum, 2 procent erbjuder chattsidor eller återkommande chattkvällar med politiker och 5 procent av kommunerna hade någon form av opinionsmätning på sina webbsidor.
Intressant att notera är också att det utrymme som ges politiska partier och individuella ledamöter på kommunernas webbplatser är
7 5
4 6
4
6 2
6 5
3 3
3
5 8
0 1 0 2 0 3 0 4 0 5 0 6 0 7 0 8 0
M ö t e s t i d e r Ä r e n d e l i s t o r B e s l u t s u n d e r l a g P r o t o k o l l
K o m m u n f u llm ä k t i g e K o m m u n s t y r e l s e n
Bilagor
271
mycket begränsat. Partierna eller deras representanter ges mycket sällan möjlighet att kommentera den förda politiken eller att presentera sin egen politik. De individuella ledamöternas undanskymda roll kan delvis förklaras av den institutionella kontexten och av att det svenska valsystemet inte uppmuntrar en utveckling mot mer personliga mandat. Frånvaron av partipolitiska inslag är ur ett svenskt perspektiv mer uppseendeväckande, men kan möjligen förklaras av att kommunerna vill förbehålla webbplatsen information av ”icke-politisk” och ”värdeneutral” natur. Intervjuer med ett flertal kommunföreträdare stödjer en sådan tolkning. Men fyra av tio kommuner söker inte heller underlätta medborgarnas kontakter med partierna genom att länka vidare medborgarna till partiernas webbplatser. Även om det till viss del beror på att många lokala partier inte har några fungerande webbplatser så indikerar detta att kommunerna inte avser att använda sin webbplats för att främja konkurrensen mellan partierna.
Diagram 2. Möjligheter till interaktiv kommunikation, procent
Vi kan konstatera att politikerna ännu inte lyckats utnyttja teknikens möjligheter, trots att de förefaller vara positiva till den. Medan 85 procent av politikerna säger sig vara positiva till att lägga ut beslutsmaterial på Internet är det fortfarande bara 3 till 4 procent av kommunerna som gör detta, och medan 75 procent säger sig vara positiva till att använda debattforum, är det bara 15 procent av kommunerna som erbjuder denna möjlighet. Huvudintrycket är således att vad politikerna säger sig vilja och vad de faktiskt gör är två helt olika saker.
För att analysera detta fenomen ytterligare behöver vi analysera kommunerna mer systematiskt. Av erfarenhet vet vi att alla
61
2
5
14
75
0 10 20 30 40 50 60 70 80
E-post KS-ordf Debattforum
Chatsidor Opinionsmätningar Länkar till partier
Bilagor SOU 2001:48
272
organisationer inte är lika mottagliga för nya idéer. Medan vissa kommuner tenderar att ta dem till sig, påverkas andra knappt alls av vad som ligger i tiden. Variationen i mottaglighet är alltså stor och det verkar finnas ett mönster. Detta har beskrivits i termer av att vissa kommuner är pionjärer medan andra är efterföljare eller avvaktare (Schmidt 1986), eller att vissa kommuner är aktiva medan andra är passiva (Henning 1996). Innovationsforskningen kännetecknas dock av en betydande oenighet om vilka faktorer som påverkar benägenheten att göra innovationer:
Factors found to be important for innovation in one study are found to be considerably less important, not important at all, or even inversely important in another study (Downs & Mohr 1976:700).
I denna uppsats prövas, som antytts ovan, enbart i vilken utsträckning de ledande lokala politikernas attityder har betydelse för kommunernas grad av mottaglighet. Detta görs med hjälp av tre additiva index. Ett informationsindex och ett kommunikationsindex skapades utifrån de separata indikatorerna i diagram 1 (mötestider, ärendelistor, beslutsunderlag och protokoll) och 2 (e-post till KS-ordföranden, debattforum, chattsidor, opinionsmätningar och länkar till partier) och genom att standardisera resultaten till 100-gradiga skalor. Indikatorerna i dessa båda index summerades sedan till ett tredje index som vi benämner demokratiindex.
Tabell 5. Politikernas attityder och kommunernas webbanvändning
Medelvärde Informations-
index
Medelvärde Kommunikations-
index
MedelvärdeD
emokrati-
index
Antal Kommuner
Alla
46
31
38
289
Radikala optimister
49
34
40
97
Konservativa optimister
45
30
37
79
Radikala pessimister
42
33
37
6
Konservativa pessimister
47
30
37
32
Kommentar: Eftersom inte alla KS-ordföranden besvarade enkäten uppgår sum-
man av de olika politikerkategorierna till 214 (97+79+6+32), medan antalet kommuner i webbplatsundersökningen är 289.
Bilagor
273
Tidigare i den här uppsatsen antog vi att politikernas tolkningar av teknikens demokratiska potential och förmåga att skapa politisk jämlikhet sannolikt skulle vara av betydelse för deras vilja att experimentera med nya tekniker och metoder baserade på IT. Vi skrev att en pessimistisk tolkning av den nya teknikens möjligheter i kombination med ett förstärkningsperspektiv torde leda till ointresse och försiktighet, medan en allmän optimism förenat med ett mobiliseringsperspektiv torde utgöra en grund för engagemang och aktiva initiativ. Resultatet i tabell 5 visar att politikernas attityder till den nya tekniken har en mycket liten betydelse för i vilken utsträckning kommunerna erbjuder politisk information och möjligheter till interaktiv kommunikation på sina webbplatser. Kommuner som har en konservativ pessimist som KS-ordförande erbjuder webbplatser som är nästa lika rika på information och möjligheter för kommunikation som kommuner där KS-ordföranden är en radikal optimist. Eftersom vi inte kontrollerar för några kommunspecifika faktorer måste resultatet tolkas med en viss försiktighet, men resultatet förstärker onekligen intrycket av att kopplingen mellan vad politikerna säger sig vilja och faktiskt gör är mycket svag när det gäller den externa kommunikationen med IT.
I det nästkommande avsnittet ska vi undersöka i vilken utsträckning kommunerna har uppgraderat sin interna infrastruktur. Vilket IT-stöd har de förtroendevalda i dag? Vilka är de lokala politikernas förväntningar på och upplevelser av ett utvecklat IT-stöd?
4 De förtroendevaldas IT-stöd
I det nationella parlamentariska livet används den nya informationstekniken allt mer. Tidningen The Washington Times publicerade nyligen artikeln ”Congress spends $1 billion on Computers” som beskrev den amerikanska kongressens insatser för utrusta sina representanter med den senaste tekniken (Archibald 1999). Den amerikanska kongressen är på många sätt unik, men i det här fallet speglar den en utveckling som även pågår på många andra håll. I den svenska riksdagen ökade till exempel antalet datorer från 10 stycken 1987 till 1 800 stycken i oktober 2000. Likaså ökade antalet bärbara datorer med Internetuppkoppling och användningen av videokonferenssystem (Zittel 2001). Denna infrastruktur syftar till att effektivisera
Bilagor SOU 2001:48
274
arbetsförhållanden internt liksom att underlätta de förtroendevaldas externa kommunikation. För att den nya tekniken ska kunna användas i den demokratiska processen måste de förtroendevalda ha ett fungerande IT-stöd. Överfört till kommunerna innebär detta att politikerna inte bara måste besluta sig för hur de ska använda tekniken utan också om de ska ge sig själva den hård- och mjukvara som krävs för att använda den. Två frågor är av särskilt intresse i detta avseende. Den första rör de förtroendevaldas tillgång till datorer och Internet och den andra rör deras digitala informationsförsörjning. I brist på generella data har vi valt att göra nedslag i ett par pionjärkommuner för att beskriva några tidiga erfarenheter, attityder och förväntningar rörande dessa frågor. Studien har kompletterats med intervjuer med informationsansvariga i 20 ”referenskommuner”.
4.1 Utrustning & utbildning
Hur ser då politikernas tillgång till datorer och Internet ut? Sannolikt skiljer den sig inte särskilt mycket från medborgarnas tillgång i övrigt. Det är åtminstone inte särskilt många kommuner som tar ansvar för sina fritidspolitikers arbetsverktyg. I en enkät som Kommunaktuellt gjorde våren 2000 visar det sig att endast cirka 10 procent av kommunerna tillhandahåller hemdatorer till politikerna
− ett erbjudande som dessutom ofta begränsar sig till ledamöter i kommunstyrelsen eller dess arbetsutskott (Kommunaktuellt 2000, nr 16). Men det finns kommuner som skiljer sig från mängden, ochen av dessa är Linköping. Inom ramen för projektet Politikerdator utrustas politiker i olika nämnder med hemdatorer och fria anslutningar till det kommunala nätet. Syftet med projektet är att öka tillgängligheten till kommunala handlingar och skapa förutsättningar för politikerna att kommunicera både externt och internt, till exempel via Internet, intranätet och e-post. Ansvaret för att utrusta politikerna har så långt legat på respektive nämnd (varje nämnd har fått stå för sina kostnader), varför det uppstått vissa skillnader mellan nämnderna. I januari 2001 hade alla politiker i barn- och ungdomsnämnden, kommunstyrelsen, kollektivtrafiknämnden och tekniska nämnden utrustats, medan övriga nämnder endast hade tilldelat ett fåtal politiker datorpaket. För att undvika beroendet av nämndinterna prioriteringar har man nu beslutat att alla politiker i fullmäktige ska erbjudas politikerdator.
Bilagor
275
Tanken är att projektet i sin helhet ska avslutas och utvärderas under 2002.
Av de politiker som intervjuats inom ramen för denna uppsats ställer sig samtliga positiva till kommunens satsningar på politikerdatorer. Alla är överens om att förtroendeuppdraget på många sätt har underlättats, bland annat eftersom det ger de tidspressade fritidspolitikerna större möjligheter att sprida ut arbetet över dygnet. Till exempel minskar beroendet av kommunhusets öppettider. Man hävdar också att tillgången till det nya mediet i viss mån underlättat kontakterna med medborgare som tidigare betraktats som svåra att nå ut till, till exempel ungdomar. Däremot ser man inga tendenser till att arbetsbelastningen minskar. Snarare anser man sig lägga ner mer tid på sitt förtroendeuppdrag i dag jämfört med tiden för projektets början.
För att politikerna ska kunna använda tekniken, och intressera sig för den, är naturligtvis utbildning en viktig fråga. Förtroendevalda som inte tidigare har använt datorer på fritiden eller i arbetet känner av naturliga skäl en viss osäkerhet inför det nya mediet. I Linköpings kommun har man sedan flera år genomfört kurser för sina förtroendevalda, något som de flesta politiker säger sig vara nöjda med. I våra 20 referenskommuner är kurser motsvarande dem i Linköping däremot en mycket sällsynt företeelse. Många kommuner har ännu inte reflekterat över frågan, och där man har gjort utbildningsinsatser har dessa främst rört de heltidsarvoderade politikerna och möjligen gruppledarna. Men även de förtroendevalda i Linköping efterlyser mer utbildning. Det krävs kontinuerliga insatser för att öka datorvanan, och man ser gärna mer praktiskt inriktade insatser, till exempel avseende informationssökning.
Från tjänstemannahåll betonas ofta en helt annan typ av utbildningsinsatser. För att de förtroendevalda ska kunna ges möjligheter att utnyttja kommunens e-postsystem från hemmet måste de göras förtrogna med offentlighetsprincipen och reglerna kring offentliga handlingar. Det måste finnas garantier för att politiker som använder sig av kommunens e-postsystem registrerar inkomna handlingar och inte betraktar dem som privata. I vissa kommuner finns fastlagda riktlinjer för vilka handlingar som ska registreras, medan andra kommuner överlåter ställningstagandet till den enskilde politikern. Eftersom heltidspolitikerna har mer tid och stöd än fritidspolitiker har de vanligen större möjligheter att göra dessa bedömningar. Men inte heller för fritidspolitikerna bör detta utgöra ett oöverstigligt problem. Som en politiker utrycker
Bilagor SOU 2001:48
276
det så är det ju faktiskt ingen större skillnad mot när faxen kom. Får man bara ut information om att e-post bör behandlas på samma sätt som vanlig post är det egentligen inte några problem att avgöra vilka handlingar som ska registreras. I det tidiga skedet av denna utveckling så råder det emellertid en osäkerhet bland många kommuner om hur de förtroendevaldas e-post ska hanteras, vilket också har resulterat i att vissa kommuner har valt att inte förse sina ledamöter med e-postadresser.
Den stora stötestenen när det gäller att förse de förtroendevalda med datorer, Internet och e-post är annars kostnaderna. Någon fullständig kostnadsbild finns inte att uppbringa, men en enligt olika källor så rör det sig om cirka 15 000–20 000 kronor per dator och år för en stationär standard-pc med en beräknad livslängd på tre år. Det som framför allt drar upp kostnaderna är licenserna för datorerna, samt installation och uppkoppling till Internet i hemmet. Även stöd och reparationer i hemmet utgör en betydande del av totalsumman. Den höga kostnaden gör det motiverat att fråga vem som bör stå för att utrusta de förtroendevalda: Bör det vara ett kommunalt ansvar, är det en uppgift för de enskilda politikerna eller möjligen för partierna? I Linköping råder det för närvarande stor politisk enighet kring att kommunen bör stå för de förtroendevaldas IT-stöd. En politiker i Linköping menar dock att insatsen är temporär och sannolikt inte kommer att behövas om fem år, när tillgången till datorer och Internet är mer utbredd.
Att partierna skulle ta ett större ansvar för att förse sina ledamöter med IT har diskuterats, men har avfärdats utifrån rättviseargument. Eftersom de lokala partierna har olika förutsättningar riskerar skillnaden mellan partierna bli för stor. Fördelen med att kommunen står som garant för de förtroendevaldas IT-stöd är att alla politiker omfattas, vilket kan underlätta såväl kontakterna mellan politikerna som en utveckling mot ett elektroniskt ärendehanteringssystem. Det är just kring utvecklingen av ett elektroniskt ärendehanteringssystem som det finns en potential att tjäna pengar för kommunerna. Inte minst eftersom distribution av sammanträdeshandlingar och protokoll i dagsläget betraktas som en resurskrävande verksamhet. I Sundsvall kostade exempelvis tryckning och distribution av kallelser, handlingar och protokoll till de 181 ledamöterna i kommunfullmäktige, kommunstyrelse och utskott 330 000 kronor 1998 (Sundsvalls kommun 2000).
Bilagor
277
4.2 Elektronisk ärendehantering
En elektronisk ärendehantering kan emellertid ha fler syften än rent ekonomiska. Ett första syfte som brukar anges är att öka kvaliteten i beredningen av kommunala ärenden. En ökad kvalitet i beredningen av kommunala ärenden kan uppnås genom att mer information kan distribueras snabbare till fler mottagare. Personalen i kommunkansliet kan då ägna mer tid åt kvalificerad ärendeberedning och de förtroendevalda kan ägna mer tid åt att sätta sig in i ärenden. Ett andra syfte handlar om att förändra politikerrollen. Politikerrollen kan förnyas genom att de förtroendevalda kan erhålla information på ett mer flexibelt sätt. I stället för att handlingar skickas ut med vanlig post är det möjligt att sända dem elektroniskt eller göra dem tillgängliga på ett intranät eller Internet. På detta sätt kan handlingar göras tillgängliga så snart de är färdiga, och politikerna slipper få alla handlingar i ett paket några dagar före sammanträdet. Tanken är inte bara att fritidspolitikerna kan göras säkrare i sin roll och bli mer informerade, utan också att de kan omprioritera sin tid och bli mer av medborgarombud. Om ledamöterna i större utsträckning tillåts genomföra sina uppdrag via nätet kan de spendera mer tid med sina väljare.
På sikt erbjuder tekniken mer långtgående möjligheter att förnya förtroendemannauppdraget, till exempel att låta ledamöter delta i möten på distans via videokonferenssystem (Zittel 1999). Denna utveckling reser viktiga frågor om vilken typ av deltagande som bör göras möjligt. Bör ledamöterna endast få delta i öppna informationsmöten på distans, eller bör de också ges möjlighet att bevaka mer slutna möten via videokonferensteknik? Frågan om huruvida ledamöter ska tillåtas att rösta på distans utgör ändpunkten på detta frågekomplex.
Ett tredje syfte kan vara att bredda informationsförsörjningen och skapa förutsättningar för dialog på lika villkor. Den elektroniska ärendehanteringen ses ibland som ett steg på vägen mot ett annorlunda sätt att arbeta praktisk-politiskt på lokal nivå där alla inom gränsen för vad lagstiftningen tillåter har tillgång till samma information. Den ökade informationsmängden kan främja en dialog mellan politiker och tjänstemän, underlätta ansvarsutkrävandet och ligga till grund för ett breddat medborgerligt deltagande i den kommunala beslutsprocessen.
Bilagor SOU 2001:48
278
Intresset för och insatserna rörande de förtroendevaldas digitala informationsförsörjning ser ut att variera relativt mycket mellan olika kommuner. Till dels kan detta förklaras med att olika kommuner förfogar över olika mycket personella och ekonomiska resurser. I vissa kommuner i exempelvis Stockholms län finns hela avdelningar som kan jobba med IT-relaterade frågor, medan dessa frågor i många glesbygdskommuner hamnar hos kommunala sekreterare eller i bästa fall hos informationschefen. Detta gör att frågor rörande de förtroendevaldas informationsförsörjning ofta får lägre prioritet och att de begränsade resurserna satsas på kommunens hemsida, eftersom resultaten här blir både tydligare och snabbare. Andra faktorer som sannolikt spelar in är politikernas attityder till ett utvecklat IT-stöd, erfarenheter av teknikens förmåga att möta olika krav och den lokala kulturen.
Inte någon av de kommuner vi har studerat har fullt ut övergått till ett elektroniskt ärendehanteringssystem. I några fall uppger man att den nya tekniken används för att skicka ut ändringar och mindre tillägg, i andra fall används den inte alls. En kommun som har kommit relativt långt är emellertid Sundsvall som har genomfört och utvärderat ett projekt om Digital informationsförsörjning till förtroendevalda (Diff). Projektet omfattade ordinarie ledamöter i kommunstyrelsens båda utskott samt övriga partigruppsföreträdare, totalt 14 förtroendevalda. Under projekttiden var kommunens diarier, föredragningslistor samt handlingar till sammanträden tillgängliga digitalt. Försöket inleddes i december 1999 och avslutades ett halvår senare.
Utvärderingen av projektet i Sundsvall (Sundsvalls kommun 2000) visar att de förtroendevaldas förväntningar på den digitala informationsförsörjningen inte kunde infrias. Medan 64 procent av de 14 politikerna före projektet förväntade sig positiva effekter på effektiviteten kunde endast 23 procent säga att de upplevt dylika effekter efter projekttiden. Inställningen till effekter på politikerrollen och demokratin uppvisar samma mönster; 71 procent av politikerna förväntade sig positiva effekter på politikerrollen och 64 procent på demokratin, medan endast 15 respektive 23 procent sade sig ha upplevt några positiva effekter när projektet avslutats. Effekterna av projektet upplevdes således som små. Av avgörande betydelse för resultatet var att systemet inte utnyttjades i någon större utsträckning och att projekttiden var relativt kort. Nästan hälften av politikerna uppger att de endast har utnyttjat den digitala tillgången till diarier, föredragningslistor och
Bilagor
279
sammanträdeshandlingar någon eller några gånger under hela projektet. Flertalet av de övriga har utnyttjat den digitala tillgången någon eller några gånger per månad. Skälen som anges till det sparsamma användandet är bland annat att systemet som användes upplevdes för långsamt och att läsbarheten på dataskärm var dålig. Men inte heller den digitala tillgången till diarier och föredragningslistor utnyttjades nämnvärt – trots god funktion. En bidragande orsak kan vara att den elektroniska ärendehanteringen fasats in som ett komplement till det traditionella ärendehanteringssystemet, vilket har minskat incitamenten att utnyttja det nya systemet. Så länge politikerna har möjlighet att välja mellan ett nytt, oprövat och ett gammalt beprövat system väljer många det senare.
Resultatet av projektet i Sundsvall blev att en fullskalesatsningen på digital informationsförsörjning fördröjs och att pappershandlingar kommer att finnas kvar i avvaktan på att systemet förbättrats vad gäller kommunikation, läsbarhet på skärm och utskriftshastighet (Sundsvalls kommun 2000). På andra ställen tecknas en ljusare bild kring informationsteknikens möjligheter att underlätta uppdraget för de förtroendevalda. Stockholms läns landsting utgör ett bra exempel. Landstingsstyrelsen beslöt redan i december 1994 att tillsätta en informationsteknologisk arbetsgrupp för att utveckla de förtroendevaldas möjligheter att använda modern teknik. I gruppens rapport från maj 1995 redovisades ett stort intresse för och behov av moderna IT-hjälpmedel. I dag har nästan samtliga ledamöter i fullmäktige datorutrustning i hemmet, och sedan 1997 har de också haft möjlighet att ta del av handlingar elektroniskt. En utvärdering av projektet 1999 visar att 27 procent av ledamöterna fortsättningsvis endast vill ha materialet elektroniskt och att de flesta andra vill handlingar både elektroniskt och på papper. Projektet ses således som en framgång, och den successiva övergången till elektronisk distribution av handlingar lär fortsätta (Stockholms läns landsting 1999).
Till de positiva effekter som kunnat tillskrivas projekten om elektronisk ärendehantering räknas de större möjligheterna att skaffa sig nya kunskaper, söka fakta och argument, ta del av aktuell forskning och studera hur andra kommuner hanterar olika frågor. Den moderna informationstekniken och mängden information som finns på Internet utgör en kunskapsbank för de förtroendevalda, som genom ett fungerande IT-stöd kan bli mer självständiga i sitt arbete. En annan positiv effekt som lyfts fram är
Bilagor SOU 2001:48
280
den ökade överblickbarheten över ärenden. De förtroendevalda såg det som positivt att de har kunnat se flera föredragningslistor samtidigt och att de dessutom snabbare har kunnat hitta och nå handlingar i ärenden. Eftersom informationen kan spridas fortare menar man också att tillgången kan breddas och att underhandskontakterna kan underlättas. Frågor som tidigare främst diskuterades inom kommunstyrelsen kan nu nå fler politiker, och dessutom ges fler politiker möjlighet att kommentera och diskutera frågorna innan de formella mötena äger rum. Detta kan vara intressant vid behandling av brådskande ärenden och kanske allra mest i landsting och kommuner med långa avstånd mellan orterna. Den förtroendevalde, som därigenom kan komma att slippa ett antal resor till centralorten, kan mycket väl uppleva detta som en förbättring av arbetsförhållandena. Man bör emellertid vara försiktig så att inte de informella diskussionerna helt kommer att ersätta de formella, vilket skulle kunna försvåra medborgarnas insyn. I sin förlängning skulle detta också kunna leda till en ökad fragmentisering och specialisering, det vill säga att huvudparten av diskussionen sker i homogena grupper, till exempel den egna partigruppen eller nämnden. Om dialogen sker i uppsplittrade forum i stället för gemensamma förhindras deliberativa processer där olika åsikter bryts mot varandra (Barber 1984; Bimber 1998).
Ytterligare en fördel med en elektronisk ärendehantering är att den möjliggör en publicering av handlingar på kommunernas webbplats, vilket innebär att även medborgarna kan ta del av dem. Som framgick tidigare i denna uppsats så finns bland kommunernas KS-ordföranden en positiv inställning till att publicera beslutsunderlag på Internet (se tabell 4). Så länge politikerna inte själva har en fungerande informationsförsörjning ser de det emellertid ofta som problematiskt att öka medborgarnas insyn. Den största oron bland politiker handlar om att man kan ställas inför situationer där man konfronteras med frågor rörande handlingar som man själv ännu inte hunnit läsa och sätta sig in i. I Stockholms läns landsting, där de förtroendevaldas IT-stöd anses fungera har man följaktligen också bestämt sig för att lägga ut handlingar på Internet, medan man i Sundsvall avvaktar till dess att frågan om de förtroendevaldas IT-stöd har lösts. Den interna infrastrukturen måste till synes få en tillfredsställande lösning innan den externa kommunikationen via IT kan utvecklas.
Bilagor
281
5 Avslutning
Ser vi tecken på förnyelse eller handlar det om ”politics as usual?” Svaret är naturligtvis beroende av vilket perspektiv man anlägger. Empirin i den här uppsatsen antyder att många kommuner har dragit nytta av den digitala tekniken – alla kommuner har till exempel egna webbplatser. Söker vi enskilda försök och experiment kan vi likaledes finna intressanta exempel, både när det gäller kommunernas interna och externa kommunikation med IT. Ett visst förnyelsearbete pågår onekligen i de svenska kommunerna. Men söker vi efter demokratireformer mer generellt och utgår från vad politikerna säger sig vilja blir bilden delvis en annan. I den här uppsatsen har vi kunnat konstatera att de svenska KSordförandena är optimistiska till informationsteknikens demokratipotential och att de ställer sig positiva till flertalet förslag som handlar om att använda IT i den demokratiska processen. Den mest intressanta upptäckten i uppsatsen är emellertid bristen på samband mellan politikernas uttryckta intentioner och kommunernas initiativ. Medan 85 procent av politikerna säger sig vara positiva till att lägga ut beslutsmaterial på Internet är det till exempel fortfarande bara 3 till 4 procent av kommunerna som gör detta, och medan 75 procent säger sig vara positiva till att använda debattforum är det bara 15 procent av kommunerna som erbjuder denna möjlighet. Vad politikerna säger sig vilja och faktiskt gör är med andra ord två helt olika saker. I detta avslutande avsnitt ska vi lyfta fram några faktorer som kan hjälpa till att förstå Internets roll i de svenska kommunerna.
För det första verkar det som om kommunerna har tagit sig an den nya informationstekniken utan att ha några uttryckliga, fördefinierade strategier. Den tydligaste indikatorn på detta är att endast cirka 20 procent av kommunerna har antagit en policy om IT och demokrati (Kommunaktuellt 2001, nr 16). Intrycket förstärks av att talesmän för kommunerna hävdar att initiativet att använda tekniken ofta tas av enskilda individer utan några egentliga diskussioner inom organisationen. Dessa initiativ beror dessutom ofta på andra kommuners initiativ eller på den allmänna retoriken om det framväxande informationssamhället. En parallell kan dras till en undersökning bland de svenska partiernas kommunorganisationer 1998 som visade att en majoritet av de tillfrågade ordförandena i samtliga partier ansåg att de ”måste följa med i IT-utvecklingen därför att andra partier gör det” (Gidlund
Bilagor SOU 2001:48
282
& Möller 1999). Svaren antyder att det finns en press från den institutionella omgivningen att inkorporera de tidsriktiga och legitima idéerna om att använda IT. Situationen kan tolkas som att kommunerna ser ett behov av att använda tekniken eftersom den anses ge dem legitimitet, men att man egentligen inte har bestämt sig för hur den ska användas. Lösningen är att anamma de nya idéerna men att försöka hålla dem ”frikopplade” så att de i ganska liten utsträckning får styrande effekter på verksamheten. Man säger att man har anammat den nya tekniken, men den tillåts i praktiken inte få någon större betydelse; prat skiljs från praxis, idéer skiljs från verksamhet (Rövik 1998).
För det andra framgår det att de förtroendevaldas IT-stöd inte har uppmärksammats i någon större utsträckning. Det är ganska vanligt att politiker i allmänhet och fritidspolitiker i synnerhet inte har tillgång till den utrustning (dator, e-post och Internet) som krävs för att aktivt kunna ta del i de politiska aktiviteterna på nätet. Om informationstekniken ska kunna användas i den demokratiska processen är det emellertid nödvändigt att politikerna har ett fungerande IT-stöd. Det innebär att politikerna inte bara måste besluta sig för hur de ska använda tekniken, utan också om och hur de ska ge sig själva den hård- och mjukvara som krävs för att använda den. Ännu så länge är det många kommuner som inte har tagit sig an denna utmaning.
Ett tredje karaktärsdrag för den lokala IT-politiken är att makten att få någonting gjort ligger inom byråkratin. I stället för att driva på utvecklingen förlitar sig många politiker på att ITexperterna skapar lösningar. Detta betyder att kommunernas ITanvändning till stor del är beroende av motiverade tjänstemän som har viljan och förmågan att organisera idéer och verksamheter så att processen kan drivas framåt. Men även om kommunala tjänstemän ofta är intresserade av det nya mediet kan de finna det svårt att utveckla nya demokratifunktioner om de inte har politikernas aktiva samtycke. Resultatet blir en webbanpassning av den befintliga verksamheten och att tekniken i sig blir kommunernas lösning på demokratins problem. En allmän modernisering föranleder emellertid inte med automatik demokratisering.
Den lösa kopplingen mellan politikernas attityder och kommunernas IT-aktiviteter kan möjligen delvis förklaras med dessa faktorer, det vill säga att kommunerna ännu inte formulerat en tydlig policy för hur tekniken ska användas, att politikerna själva inte har ett fungerande IT-stöd och att utveckling på detta område
Bilagor
283
således drivs mer av tjänstemän än politiker. Det finns emellertid även externa faktorer som har betydelse, bland annat hur staten agerar. Även om kommunerna förutsätts välja sina egna informations- och kommunikationslösningar utifrån lokala förutsättningar och behov, så spelar staten en viktig roll (Ilshammar & Åström 2001). En informationsförsörjning som svarar mot de nya möjligheterna och kraven måste stödjas av en väl utvecklad infrastruktur. Det handlar då dels om en teknisk infrastruktur, dels om en legal. De kommuner som vill använda IT för olika tjänster är beroende av teknikens räckvidd och kvalitet. Eftersom telekommunikationsutbyggnaden är ojämnt fördelad ges vissa kommuner bättre förutsättningar att experimentera med digitala demokratilösningar än andra. Näten må vara interaktiva redan i dag, men bandbredden begränsar hur mycket information som kan laddas ner och på vilket sätt informationen kan presenteras. En begränsad kapacitet i detta avseende gör det svårt att utnyttja teknikens fulla potential. Det blir till exempel svårt att presentera information i multimedieformat eller genomföra videokonferenser, om man inte har tillgång till en snabb uppkoppling. Likaså är medborgarnas möjligheter att ta delta i det nya offentliga rummets informationsutbyten och samtal beroende av en fungerande teknisk infrastruktur. Skillnaden mellan vanlig modemuppkoppling och bredband kommer inte minst till uttryck i kostnaden för att vara uppkopplad.
Via lagstiftning sätter staten också ramarna för vad som får publiceras i nya elektroniska medier, som till exempel Internet, och på vilka villkor detta kan ske. Rådande lagstiftning kan vägleda teknologisk förändring genom analogier mellan gammal och ny teknik, men den kan också släpa efter den teknologiska utvecklingen och utgöra hinder för att den nya tekniken används på ett önskvärt sätt. I många kommuner försöker man ha en pragmatisk hållning till lagstiftningen och kör på till dess att Datainspektionen uttryckligen säger ifrån. Trots detta anser 35 procent av kommunernas KS-ordföranden att lagstiftningen kring offentlighet och yttrandefrihet i offentliga medier väsentligt försvårar kommunens arbete med att publicera politiska dokument på Internet. Ett indirekt hinder utgörs dessutom av en oklarhet och osäkerhet kring regelverken om Internet och e-post.
Diskrepansen mellan vad politikerna säger sig vilja göra och faktiskt gör lämnar ett flertal intressanta frågor för framtida forskning: Vilka är de mekanismer som översätter teknologiska förändringar till politiska förändringar? Hur förhåller sig media
Bilagor SOU 2001:48
284
och förändringar av media till olika demokratimodeller? Hur påverkar Internet den politiska kulturen och praktiken? För att svara på dessa frågor är det nödvändigt att mer på djupet undersöka varför tekniken översätts, på vilket sätt den översätts och av vem. Framför allt synes det viktigt att länka idéerna om hur tekniken kan användas till den institutionella praktiken. Politiska innovationer blockeras inte sällan av rådande institutioner, vilka är orienterade mot, och strukturerade efter, en annan politisk kontext. Det finns en tidsmässig eftersläpning mellan den framväxande offentligheten som söker omorganisera institutioner och den nuvarande som söker kontinuitet. Denna spänning mellan stabilitet och förändring gör informationsteknikens betydelse för demokratin till en öppen fråga.
Referenser
Tryckta källor
Archibald, George (1999) ”Congress Spends $ 1 Billion on Computers”. I Washington Times, 12. September 1999, C1.
Barber, Benjamin (1984) Strong Democracy. Berkeley: University of California Press.
Bellamy, Christine & Raab, Charles D (1999) ”Wiring-up the Deck-Chairs?” I Coleman, Stephen, Taylor, John & van de Donk, Wim (red.) Parliament in the Age of the Internet. Oxford: Oxford University Press.
Bimber, Bruce (1998) ”The Internet and Political Transformation: Populism, Community and Accelerated Pluralism”. Polity XXXI (1): 133–160.
Budge, Ian (1996) The New Challenge of Direct Democracy. Cambridge: Polity Press.
Cohen, Joshua (1997) ”Deliberation and Democratic Legitimacy”. I Hamlin, A & Petit, P (red.) The Good Polity. Normative Analysis of the State. New York: Basil Blackwell.
Bilagor
285
Davis, Richard (1999) The Web of Politics. The Internet´s Impact on the American Political System. Oxford: Oxford university Press.
Gibson, Rachel K & Ward, Stephen J (1998) ”U.K. Political Parties and the Internet. Politics as Usual in the new media?”
Harvard International Journal of Press/Politics, Summer98, Vol. 3 issue 3.
Downs, G.W. & Mohr, L.B. (1976) ”Conceptual Issues in the Study of Innovation”. Administrative Science Quarterly, 21, 700– 714.
Gidlund, Gullan & Möller, Tommy (1999) Demokratins trotjänare. SOU 1999:130, Stockholm: Fritzes.
Hague, Barry N & Loader, Brian D (1999) Digital Democracy:
Discourse and Decisionmaking in the Information Age. London:
Routledge.
Henning, Roger (1996) Att följa trenden – aktiva och passiva kommuner. Stockholm: Nerenius &Santérus förlag.
Holmberg, Sören (1999) Representativ demokrati. SOU 1999:64. Stockholm: Fritzes.
Ilshammar, Lars & Åström, Joachim (2001, kommande) ”Över kablarna, under lagarna: den lokala IT-politikens handlingsutrymme”. I Elander, Ingemar (red.) Den motsägelsefulla staden – vardagsliv och urbana regimer. Lund: Studentlitteratur.
Kommunaktuellt 2000, nr 16, Snigelfart när demokratin ska ut på nätet.
Magarey, Kirsty (1999) ”The Internet and Australian Parliamentary Democracy”. I Coleman, Stephen, Taylor, John & van de Donk, Wim (red.) Parliament in the Age of the Internet. Oxford: Oxford University Press.
Noveck, Beth Simone (2000) ”Paradoxical partners: electronic communication and electronic democracy”. Democratization, Spring, Vol. 7, No. 1, sid. 18–35.
Bilagor SOU 2001:48
286
Norris, Pippa (1999) Critical Citizens. Global Support for
Democratic Governance. Oxford: Oxford University Press.
Norris, Pippa (2000a) Democratic Divide? Paper presented at the American Political Science Association annual meeting in Washington DC.
Norris, Pippa (2000b) A Virtuous Circle. Political Communications in Postindustrial Societies. Cambridge: Cambridge University Press.
Rövik, Kjell Arne (1998) Moderne organisasjoner. Bergen-Sandviken: Fagboksforlaget.
SCB (2001) IT i hem och företag. En statistisk beskrivning. Örebro: SCB.
Schmidt, Stephan (1986) Pionjärer, efterföljare och avvaktare. Lund: Kommunfakta förlag.
Solop, Fredric I (2000) Digital Democracy Comes of Age in
Arizona: Participation and Politics in the First Binding Internet Election. Presented at the American Political Science Association national conference, Washington DC.
SOU 2000:1, En uthållig demokrati. Stockholm: Fritzes.
Stockholms läns landsting (1999) Utveckling av IT-stöd för förtroendevalda, slutrapport. Skrivelse LS 9909-0488.
Sundsvalls kommun (2000) Slutrapport om försöket med digital informationsförsörjning till förtroendevalda. KS 2000-10-02.
Tambini, Damian (1998) ”Civic Networking and Universal Rights to Connectivity: Bologna”. I Tsagarousianou, Roza, Tambini, Damian & Bryan, Cathy (red.) Cyberdemocracy – Technology,
Cities and Civic Networks. London/New York: Routledge.
Taylor, John A & Burt, Eleanor (1999) ”Parliaments on the Web: Learning through Innovation”. I Coleman, Stephen, Taylor, John
Bilagor
287
& van de Donk, Wim (red.) Parliament in the Age of the Internet. Oxford: Oxford University Press.
Vision 01-02-04, Politikerna vill ha e-val 2006.
Zittel, Thomas (1999) The Internet and U.S. Representatives:
Choices in a Changing Telecommunications Environment. Paper presented at the International Conference on Parliaments in the
Information Age in Paris, November 18-20 1999.
Zittel, Thomas (2001) Electronic Democracy and Electronic
Parliaments. A Comparison between the US House, the Swedish Rikdsagen, and the German Bundestag. Uppsats presenterad vid
ECPR Joint Sessions of Workshops, Grenoble, April 6–11 2001.
Åström, Joachim (1999) ”Digital demokrati? Idéer och strategier i lokal IT-politik”. I IT i demokratins tjänst, SOU 1999:117. Stockholm: Fritzes.
Otryckta källor
Alpqvist, Catarina, ledamot i kommunfullmäktige (s) och ledamot i produktionsstyrelsen, 2001-01-30, Stadshuset, Linköping
Appel, Mats, ledamot i kommunfullmäktige och ledamot i produktionsstyrelsen, 2001-01-30, Stadshuset, Linköping
Björkvall, Lars, informationschef i Södertälje kommun, telefonintervju, 2001-01-18
Fredriksson, Ann-Katrin, administrativ chef i Kiruna kommun, telefonintervju, 2001-01-16
Gustavsson, Elisabeth, ledamot i kommunfullmäktige och ledamot i omsorgsnämnden, 2001-01-30, Stadshuset, Linköping
Gustavsson, Gösta, kommunalråd(c) i Linköpings kommun, 2001-01-30, Stadshuset, Linköping
Bilagor SOU 2001:48
288
Helleday, Madeleine, informationschef i Lidingö kommun, telefonintervju, 2001-01-10
Karlsson, Eje, ordf. i Operativa IT-gruppen samt ansvarig utgivare för hemsidan, 2001-01-29, Stadshuset, Linköping
Lauri, Ingvar, informationschef i Pajala kommun, telefonintervju, 2001-01-15
Lindgren, Sven, kommunalråd(m) och vice. ordf. i kommunstyrelsen i Linköpings kommun, 2001-01-30, Stadshuset, Linköping
Lindqvist, Anders, informationschef i Linköpings kommun, 2001-01-29, Stadshuset, Linköping
Magnusson, Anders, informationschef i Solna kommun, telefonintervju, 2001-01-15
Mayer, Mona, informationschef i Botkyrka kommun, telefonintervju, 2001-01-10 Micko, Lena, kommunstyrelsens ordförande(s) i Linköpings kommun, 2001-01-29, Stadshuset, Linköping
Nilima, Anita, IT-samordnare i Överkalix kommun, telefonintervju, 2001-01-16
Nilsson, Per, administrativ sekreterare i Älvsbyn kommun, telefonintervju, 2001-01-18
Norling, Ingvar, informationschef i Norrtälje kommun, telefonintervju, 2001-01-15
Sainz, Johan, informationschef i Täby kommun, telefonintervju, 2001-01-11
Sannerbjörk, Rolf, IT-strateg i Haparanda kommun, telefonintervju, 2001-01-15
Sellbom, Majvor, kommunal sekreterare i Arvidsjaur kommun, telefonintervju, 2001-01-09
Bilagor
289
Skagerberg, Lena, informationsdirektör i Nacka kommun, telefonintervju, 2001-01-09
Ståhl, Birgitta, ledamot i kommunstyrelsen(s) och ordf. i barn- och ungdomsnämnden, 2001-01-30, Stadshuset, Linköping
Sundberg, Nils, informationschef i Boden kommun, telefonintervju, 2001-01-10
Sundström, Lena, kommunal sekreterare i Arjeplog kommun, telefonintervju, 2001-01-09
Tivelius, Birgitta, informationschef i Huddinge kommun, telefonintervju, 2001-01-16
Wennström, Bernt, administrativ chef i Gällivare kommun, telefonintervju, 2001-01-17
Wideström, Madeleine, informationschef i Sollentuna kommun, telefonintervju, 2001-01-12 Widgren, Ritva, IT-strateg i Haninge kommun, telefonintervju, 2001-01-12
291
Delaktighet för personer med funktionshinder i det kommunalpolitiska arbetet
En inventering
Av Stig Larsson
Förord
Vi har självklart inför detta arbete tagit del av Kommundemokratikommitténs direktiv liksom den promemoria som utarbetades inom dess sekretariat om uppdraget att studera funktionshindrade medborgares situation i den kommunala demokratin. Av detta material framgår det tydligt att kommittén koncentrerat kartläggningen till de svårigheter som finns för funktionshindrade att delta som förtroendevalda och som engagerade medborgare i den kommunala demokratin. Man har också framhållit att fokus ska ligga på fysiska och praktiska hinder. Det har också varit utgångspunkten för vårt arbete.
Eftersom det tidigare inte gjorts något mera omfattande arbete kring personer med funktionshinder i politiken i allmänhet och kring kommunalpolitiken i synnerhet, säger det sig själv att man svårligen kan närma sig ett sådant ämne utifrån ett vetenskapligt perspektiv med mindre än att man har ett multidisciplinärt perspektiv. Vi verkar vid HAREC, Centrum för handikapp- och rehabiliteringsforskning, vilket är en centrumbildning, som drivs gemensamt av Lunds universitet, Malmö högskola, Kristianstad högskola och Lantbruksuniversitetet i Alnarp. Sålunda finns alla fakulteter och ämnesområden representerade vid vårt centra genom de aktiva handikappforskarna inom skilda fakultetsområden som exempelvis samhällsvetenskap, medicin, teknik eller humaniora. Denna mångvetenskapliga kompetens har delvis varit en förutsättning för oss att få den nödvändiga feedbacken på olika problem som vi ställts inför i arbetet.
Vi måste betona att föreliggande forskningsuppdrag har varit av kort karaktär. Det måste bedömas med denna utgångspunkt. Vi
Bilagor SOU 2001:48
292
hoppas att det också bara ska bli inledningen till olika studier med anknytning till de politiska och demokratiska förutsättningarna för personer med funktionshinder och hur man ska kunna bli fullt delaktig på detta område, inte minst på det kommunala planet. Kunskapsluckan på detta område är väldigt stor. Gapet mellan ideal och realiteter är minst lika omfattande.
I arbetet med denna undersökning har vi haft tillfälle att kommunicera våra forskningsproblem i sammanhang, där vi har fått mycket värdefulla synpunkter och idéer. Detta var fallet med den konferens som representanter från , De Handikappades Riksförbund, SDR, Sveriges dövas riksförbund och SRF, Synskadades Riksförbund, arrangerade i Stockholm den 20–22 oktober 2000. Här fick jag möjlighet att samtala med ett trettiotal personer med funktionshinder som på olika sätt hade politiska uppdrag i kommunerna runt omkring i landet. Jag har också deltagit i ett seminarium som Kommundemokratikommittén arrangerade den 22 februari 2001, där flera ledande representanter för handikapporganisationer och olika myndigheter diskuterade kommunaldemokratifrågorna för personer med funktionshinder, bland annat med utgångspunkt från ett tidigt utkast av denna rapport. Vidare har jag haft tillfälle att träffa Kommundemokratikommitténs ledamöter och sekretariat, där området för mitt arbete diskuterades. Vid samtliga dessa sammankomster har jag fått värdefulla bidrag som i olika avseenden berikat den här rapporten.
Under arbetets gång är det framför allt några personer som jag särskilt vill framföra mitt tack till. Det gäller Peder Nielsen, som är den person inom Kommundemokratikommitténs sekretariat som jag haft regelbunden kontakt med och som på skilda sätt stöttat oss i vårt arbete. Det gäller fil. mag. Jakob Axelsson, som i viktiga avseenden bistått mig i arbetet med rapporten, inte minst i samband med intervjuarbetet. Arkitekt Mai Alhmén har med sina rika erfarenheter i arbetet med att öka tillgängligheten till och inom byggnader givit mig många värdefulla synpunkter. Slutligen har jag också haft möjligheter att diskutera en del av arbetet med HAREC:s ordförande, FN-rapportör Bengt Lindqvist, som med sin roll som vägröjare för funktionshindrade in i politiken delgett mig många värdefulla reflektioner och erfarenheter. Självklart står jag också i stor tacksamhetsskuld till de som medverkat som intervjupersoner. Ett hjärtligt stort tack till er alla. Eventuella tillkortakommanden och brister i rapporten måste jag helt och hållet själv ta på mig. Dessvärre känner man sig som forskare inom ett sådant
Bilagor
293
här brett jungfrulikt ämne som otillräcklig, inte minst när tiden är knapp.
Stig Larsson
Bilagor SOU 2001:48
294
1 Inledning
I Regeringsformens första paragraf konstateras att
All offentlig makt i Sverige utgår från folket. Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse.
Den svenska representativa demokratin bygger således på att folket deltar på olika sätt för att de ska kunna påverka den politik som förs. Det är med andra ord viktigt att medborgarna deltar i det politiska livet för att vi ska ha en demokrati värd namnet. Detta gäller förstås också den kommunala demokratin som i Regeringsformen grundläggande bestämmelser lyfts fram som en hörnsten inom folkstyret.
Ur samhällets perspektiv skulle ett lågt deltagande i politiken vara ett problem, eftersom underrepresentation innebär att själva demokratin, grundvalen för det svenska samhället, i praktiken inte fungerar som den är ämnad att göra. En representativ demokrati bygger ytterst på den enskilde individens deltagande. Alla medlemmar har rätt att påverka samhället, till exempel genom att ta del i allmänna val, medverka i partier, organisationer eller manifestationer.
Den liberala demokratin förutsätter dock inte alla samhällsmedlemmars aktiva engagemang i den politiska beslutsprocessen. Däremot anses det vara alarmerande för den politiska demokratins hälsa om vissa kategorier systematiskt utesluts från allt politiskt inflytande. Detta skulle vara problematiskt, inte bara för den eller de grupper av samhällsmedlemmar som därmed har sämre möjligheter att få sina behov och intressen tillgodosedda i den politiska beslutsprocessen, utan även för hela det politiska systemet. Dels undergräver det trovärdigheten för demokratin, och dels kan det innebära att vissa grupper av medborgarna väljer andra kanaler än den politiska demokratin för att ge sig till känna (Rothstein, 1995; SOU 1996:162).
Politiskt deltagande kan sägas vara en del av definitionen av demokrati. En av grundstenarna i ett demokratiskt system är således att ge dess invånare möjligheter för ett politiskt deltagande, det vill säga att medborgarna ska ha möjligheten att rösta, organisera sig och att de ska kunna uttala sig offentligt utan risk för repressalier. Möjligheten att kunna rösta i periodiskt
Bilagor
295
återkommande val ses som ett minimum för att ett land ska kunna kallas demokratiskt. De flesta hävdar dock att det bör finnas ytterligare möjligheter för att delta för att demokrati ska anses föreligga (Birch, 1993; Milbrath & Goel, 1977).
Politiskt deltagande kan med andra ord uppfattas som ett försök att påverka samhället. De viktigaste formerna av politiskt deltagande som återkommer i litteraturen är följande:
• Rösta i lokala eller nationella val.
• Delta i valkampanjer.
• Vara aktiv medlem i ett politiskt parti eller annan politisk organisation.
• Delta i politiska demonstrationer, strejker med politiska förbehåll.
• Delta i olika former av civil olydnad.
• Vara medlem i olika politiskt valda organ.
Det skulle inom ramen för vår undersökning vara mycket intressant att belysa i varje fall samtliga dessa punkter. I en mera omfattande studie skulle det till exempel vara viktigt att analysera valdeltagandet i de kommunala valen bland personer med funktionshinder, inte minst med hänsyn till graden och arten av olika handikapp. Det skulle också vara av mycket stort intresse att beskriva och analysera förutsättningarna för personer med funktionshinder att engagera sig i lokala politiska arbetet genom både medlemskap i partierna och aktivt deltagande i deras kontinuerliga arbete. Man borde vidare försöka beskriva vilken grad personer med funktionshinder deltar i olika politiska manifestationer eller på andra sätt engagerar sig i olika lokala intressefrågor. Självklart skulle det vara särskilt viktigt att i det här sammanhanget studera relationerna mellan engagemang i olika handikappförbund och olika politiska yttringar. Det är till exempel inte så vanligt med civil olydnad som opinionsyttring i Sverige, vilket det är på många andra håll i världen, också bland personer med funktionshinder. Att vi i vår framställning i första hand kommit att koncentrera oss kring den sista av punkterna ovan, medlemskap i olika politiska organ, beror i första hand på de avgränsningar som vi tvingats göra i vårt arbete.
Man kan uppfatta politiskt deltagande på två sätt ur ett demokratiskt perspektiv. Det första utgår från en normativ idé om jämlikhet i individernas självbestämmande – att alla bör få rätt att delta, komma till tals och ges samma möjligheter att påverka. Bakom jämlikhetsidén finns en föreställning om att människors
Bilagor SOU 2001:48
296
olika intressen med skilda politiska preferenser behöver representeras om rättvisa ska råda vid beslutsfattandet och om besluten ska erhålla legitimitet. Denna jämlikhets- och frihetsidé handlar dock inte bara om att var och en ska kunna komma till tals utan även att denna rättighet ska vara lika för alla.
Den andra grundläggande idén är utilitaristisk till sin natur och grundas på att människan handlar för att maximera sina lustar och att hon själv bäst känner sina behov. Den betonar nyttan av alla individers deltagande och motiverar därmed den allmänna rösträtten, exempelvis i kritik och kontroll av makthavarna men även i utvecklandet av allsidiga lösningsförslag på problem och konflikter. Utifrån detta perspektiv hävdas att ett högt politiskt deltagande leder till en kvalitativt bättre och mer effektiv demokrati (Tjörvason, 1993).
En annan viktig poäng är att förekomsten av öppna kanaler för offentligt deltagande ökar benägenheten hos medborgarna att frivilligt följa lagar och föreskrifter. Om människor har haft någon möjlighet att påverka, är det troligt att de uppfattar besluten som legitima även om de är missnöjda. Ett ökat deltagande kan också öka känslan av att medborgarna kan påverka politiken, vilket bör leda till en positiv spiral som gör att de engagerar sig inom andra områden också. Ett högt politiskt deltagande minskar även känslor av alienation och bidrar till värden av rättvisa och demokrati vilket förbättrar kvalitén på demokratin (Birch, 1993; Milbrath & Goel, 1977).
1.1 Formellt och reellt
Ett högt politiskt deltagande är sålunda önskvärt ur många olika perspektiv. Tyvärr råder en viss diskrepans mellan hur det bör vara och hur det verkligen är. För att individer ska kunna delta i politiken krävs att individerna har vissa politiska resurser. Många olika undersökningar har visat ett samband mellan grad av utbildning, inkomst och social status och tendensen att rösta och gå med i olika politiska grupper.
När man talar om politiskt deltagande är det därför viktigt att skilja mellan formella och reella förutsättningar för att delta. Tjörvason (1993) menar att det finns två slags förutsättningar för att delta. För det första finns det formella förutsättningar i form av demokratiska institutioner såsom riksdag, regering, rättsväsen och
Bilagor
297
offentlighet samt konstitutionella eller formella rättigheter, till exempel rätt till inflytande, tryckfrihet och offentlighet. Dessa förutsättningar omfattar den politiska jämlikheten. De är lika för alla i formell mening och är därför av betydelse för förverkligandet av ett demokratiskt deltagande. De är nödvändiga men ej tillräckliga, menar Tjörvason.
För det andra krävs det också reella förutsättningar för individerna att förverkliga de formella rättigheterna. De reella förutsättningarna kan ses som resurser i form av tid, pengar, positioner, prestige och utbildning. Dessa politiska värden uppfattar Tjörvason som politiska resurser och delar upp dem i materiella, intellektuella, sociala och motivationella resurser. Dessa har att göra med det kunskapsunderlag och de kompetenser som individen förutsätts ha i ett demokratiskt deltagande. Dessa kunskaper och kompetenser för demokratiskt deltagande utvecklas och förmedlas via utbildningsanstalter och i andra sfärer av deltagande under hela individens liv. Alltså kan graden av förverkligandet av demokrati inte bara mätas i vissa formella rättigheter, utan man måste också ta hänsyn till de reella möjligheter som finns för medborgarna att förvärva dessa kunskaper och kompetenser. Den sociala fördelningen av dessa förutsättningar påverkar därmed inte bara individernas möjligheter att utöva sin inflytanderätt utan även deltagandets kvalitet och dess resultat i form av politiska preferenser (Tjörvason, 1993).
De reella förutsättningarna för personer med funktionshinder att delta i den politiska processen hänger samman med tillgängligheten till bland annat lokaler, information och transporter. Det är i första hand dessa konkreta tillgänglighetsaspekter som vi kommer att belysa i föreliggande studie. Vi utgår därför i första hand från möjligheterna att verka som kommunal förtroendeman. För att nå dit krävs emellertid ett politiskt engagemang och att man i detta blir respekterad bland sina partikamrater och av dem nominerad för olika poster. Varför man i de politiska partierna inte strävat efter att i högre grad än hittills lyfta fram kandidater med funktionshinder till olika poster är naturligtvis en av de viktigaste strategiska frågorna och som borde vara föremål för en studie i sig.
Bilagor SOU 2001:48
298
1.2 Omfattning av personer med funktionshinder
Hur stor del av Sveriges befolkning som utgörs av personer med funktionshinder saknas det adekvata samlade data kring. Detta beror delvis på att funktionshinderbegreppet i sig är oklart för den enskilde, men också på att funktionshinder inte särskilt ofta används som parameter vid studiet av olika populationer. För det mesta är andelen personer med funktionshinder betydligt underskattat.
Arbetsmarknadsstyrelsen, AMS, erhöll i uppdrag av regeringen att initiera en undersökning gällande de funktionshindrades situation på arbetsmarknaden under fjärde kvartalet 1998. Med finansiellt stöd från Rådet för Arbetslivsforskning, och i samarbete med SCB och Handikappombudsmannen, genomfördes denna med utgångspunkt från den pilotstudie som tidigare gjorts under 1996 (SCB, 1997). Undersökningen utformades som en tilläggsundersökning till SCB:s ordinarie arbetskraftsundersökningar (AKU) under oktober, november och december 1998 och begränsades till sex frågor som ställdes efter avslutad AKU-intervju. Undersökningens resultat visar i korthet att var sjätte individ (17,1 procent) hade något funktionshinder. Skillnaderna mellan könen är densamma som i normalbefolkningen.
De vanligaste funktionshindren var rörelsehinder och astma/allergi. Mer än var tredje funktionshindrad var rörelsehindrad (37,2 procent) och knappt var femte hade angett att de hade astmatiska eller allergiska problem (18,1 procent). Tre av fem funktionshindrade (61,3 procent) bedömde att deras arbetsförmåga var nedsatt. Av resultatet framgår också att detta gäller för en större andel kvinnor än för män. Två tredjedelar av de funktionshindrade säger att de inte hade behov av hjälpmedel, stödpersoner eller anpassad arbetsplats för att kunna utföra sitt arbete.
Av undersökningen framgår vidare att 65 procent av dem som har något funktionshinder återfanns i arbetskraften, vilket ska jämföras med att 78,3 procent för dem som ej hade något funktionshinder. Bland dem som hade arbete var det vanligare med deltidsarbete i totalbefolkningen än bland de funktionshindrade. Andelen som hade fast anställning var ungefär lika bland de funktionshindrade som i befolkningen totalt, det vill säga runt 85 procent. Både bland funktionshindrade och i totalbefolkningen var ungefär var tionde sysselsatt som egen företagare. Det var heller
Bilagor
299
ingen nämnvärd skillnad mellan sysselsatta funktionshindrade och befolkningen totalt i fråga om fördelningen mellan privat och offentlig sektor. En tredjedel var sysselsatta inom den offentliga sektorn. Beträffande några av de centrala bakgrundsvariablerna kan noteras att knappt en femtedel av de funktionshindrade återfanns i åldersgruppen 16–29 år, medan fler än två tredjedelar var i gruppen 50–64 år (42,9 procent). Detta ska jämföras med att i totalbefolkningen återfinns ungefär en fjärdedel i vardera befolkningsgruppen. I gruppen med eftergymnasial utbildning hade 11 procent funktionshinder. Bland dem som kommer från Stockholms län fanns en signifikant lägre andel funktionshindrade, 14,6 procent, jämfört med hela riket 17,1 procent. Norra Sverige hade en signifikant större andel funktionshindrade, 18,6 procent.
På basis av bland annat den kritik som riktas mot metodiken i tilläggsundersökningen finns det skäl att anta att gruppen funktionshindrade i arbetsför ålder är högre än 17 procent (Larsson, 2000). Man kan kanske snarare räkna med att en femtedel av Sveriges befolkning i arbetsför ålder har någon form av funktionshinder. Av dessa personer har drygt en tredjedel betydande svårigheter att delta i arbetslivet utan särskilda insatser. Eftersom både grad och frekvens av funktionshinder ökar kraftigt i takt med stigande ålder, kan man utgå från att andelen pensionärer som har funktionshinder är väsentligt högre. Olika studier indikerar också detta. Sammantaget torde minst en tredjedel av Sveriges vuxna befolkning ha någon form av funktionshinder.
Det finns självklart många andra data som kan indikera storleken på gruppen personer med funktionshinder i samhället. Sålunda är exempelvis antalet förtidspensionärer och personer med sjukbidrag per definition funktionshindrade. Dessa var totalt 438 000 i december 2000. Utöver personer med förtidspension och sjukbidrag ska man också inkludera gruppen som är långtidssjukskrivna om man vill få en bild av alla svenskar i arbetsför ålder som avhåller sig från arbete på grund av funktionsnedsättningar. Totalt fanns 239 672 antal sjukfall överstigande 30 dagar i december 2000. Om man vill hålla sig till ett mycket snävt handikappbegrepp kan man utgå från de personer som erhåller handikappersättning enligt lagen om allmän försäkring. Något förenklat uttryckt kan man säga att de som uppbär handikappersättning är personer i arbetsför ålder som har de traditionella allvarliga funktionshindren. Under december
Bilagor SOU 2001:48
300
månad 2000 utbetalades handikappersättning till 58 368 personer (www.RFV.se).
Arten och graden av funktionshinder varierar betydligt mellan olika handikappade. En gemensam nämnare för de allra flesta personer med allvarliga funktionshinder är dock att man känt det nödvändigt att organisera sig som grupp för att på olika sätt lyfta fram sina erfarenheter, perspektiv och intressen för omvärlden. Handikapprörelsen består i dag av nästan femtiotalet större riksorganisationer med omkring en halv miljon medlemmar. Dessutom finns det ungefär lika många rikstäckande föreningar för så kallade små och mindre kända handikappgrupper. I Handikappförbundens Samarbetsorgan (HSO) ingår de flesta av de större riksförbunden. Merparten av föreningar för små och mindre kända handikappgrupper samverkar inom förbundet Sällsynta diagnoser.
Handikapporganisationerna spelar sålunda en viktig roll i att organisera personer med funktionshinder och att företräda dem i olika sammanhang. Vi har inom ramen för denna studie inte haft möjlighet att studera samspelet mellan handikapporganisationerna och viktiga aktörer – till exempel de politiska partierna – som är exponenter för den kommunala demokratin. Vi kommer dock att i varje fall delvis tangera också detta fält.
2 Handikappolitiken
2.1 Den nationella handlingsplanen för handikappolitik
I proposition (1999/2000:79), Från patient till medborgare – en nationell handlingsplan för handikappolitiken, föreslog regeringen nationella mål och en inriktning för handikappolitiken. I denna proposition framhålls att insatserna inom området under de närmaste åren bör koncentreras till företrädelsevis tre huvudområden:
• att se till att handikapperspektivet genomsyrar alla samhällssektorer,
• att skapa ett tillgängligt samhälle,
• att förbättra bemötandet.
Detta innebär bland annat att statliga myndigheter bör integrera handikapperspektivet i sin verksamhet och vara ett föredöme när
Bilagor
301
det gäller att göra verksamhet, information och lokaler tillgängliga. Krav bör därvid införas i plan- och bygglagen på att enkelt åtgärdade hinder i befintliga lokaler dit allmänheten har tillträde och på befintliga allmänna platser bör vara eliminerade år 2010, och kraven på tillgänglighet i samband med nybyggnad och ombyggnad bör förtydligas. Även kollektivtrafiken bör vara tillgänglig för personer med funktionshinder från år 2010 och gällande föreskrifter om tillgänglighet för färdtjänst inom olika trafikslag bör ses över och skärpas. I propositionen framhålls att bemötande inte bara handlar om mötet mellan människor utan även om hur samhället i lagar, resursfördelning med mera visar vilken syn på personer med funktionshinder som råder. Regeringen föreslog också ett antal åtgärder, bland annat mot domstolstrots och att särskilda medel skulle avsättas inom en del skilda områden, exempelvis ökade bidrag till handikapporganisationerna.
Bakgrunden till den nationella handlingsplanen är bland annat ett relativt omfattande utredningsarbete. Sålunda beslutade regeringen i januari 1997 att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att kartlägga och analysera frågan om bemötande av personer med funktionshinder. Mot bakgrund av detta skulle utredaren lämna förslag som kunde bidra till att avhjälpa brister och missförhållanden i bemötandet av personer med funktionshinder. I mars 1999 överlämnade utredningen sitt betänkande, Lindqvists nia – nio vägar att utveckla bemötandet av personer med funktionshinder (SOU 1999:21).
I november 1997 bemyndigades chefen för Socialdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att se över och utvärdera Handikappombudsmannens verksamhet. Denne skulle pröva vilken betydelse ombudsmannen haft för utvecklingen inom handikappområdet i stort samt bedöma om, och i så fall hur, ombudsmannens roll och arbetsuppgifter borde förändras i något avseende. Denna utredning överlämnades i maj 1999 i betänkandet
Handikappombudsmannens framtida förutsättningar och arbetsuppgifter (SOU 1999:73).
Bägge ovan nämnda utredningar har haft betydelse för utformningen av den nationella handlingsplanen så som den kom till uttryck i regeringens proposition.
Bilagor SOU 2001:48
302
2.2 Bakgrund – den moderna handikappolitiken tar form
Grunden för regeringens handlingsplan bygger på principerna om full delaktighet, jämlikhet och alla människors lika värde. Detta synsätt kontrasterar bjärt mot den gamla synen på funktionshindrade, som bland annat präglades av institutionstänkande och segregering. Som framhålls av regeringens handikapplan har mycket gjorts, men en hel del återstår att göra för att nå de grundläggande målen för en modern handikappolitik.
Denna moderna politik har sina rötter i 1960-talets jämlikhetssträvande. De handikappades egna organisationer kom att spela en framträdande roll i att lyfta fram personer med funktionshinder i den samhälleliga jämlikhetsdebatten. I Handikappförbundens centralkommitté (HCK) formulerades det miljörelaterade handikappbegreppet. I HCK:s program från 1972 slås fast:
Handikapp är i stor utsträckning en följd av brister i samhället. Därför kan handikapp elimineras. Det gör man genom att förändra samhället.
Med denna ambition kom den svenska handikapprörelsen att gå i bräschen för att i högre grad lyfta fram handikappfrågorna i ett samhälleligt perspektiv. I princip motsvarar det vad vi i Sverige kallat för det miljörelaterade handikappbegreppet, ”the social model”, som engelska handikappforskare och policymakers på området etablerade ett tiotal år senare (Oliver, 1993).
Ett betydelsefullt genombrott inom handikappolitiken kom redan i mitten av 1960-talet, då Socialpolitiska kommittén lade fram sitt betänkande Socialomvårdnad av handikappade (SOU 1964:43). Här formulerades flera principer som kom att bli viktiga fundament i den moderna handikappolitiken, bland annat att hänsyn till handikappade måste tas överallt i samhället – i samhällsplaneringen och bostadsbyggandet, i utbildningsväsendet och på arbetsmarknaden, i socialförsäkringen och i kulturlivet. En annan viktig princip som fastslogs av kommittén var att hjälpen till handikappade skulle utformas som rättigheter.
Den första handikapputredningen tillsattes 1965. I dess slutbetänkande, Kultur åt alla (SOU 1976:20), redogjorde man på följande sätt hur man använde begreppet handikapp:
Ordet handikapp används i olika betydelser. Vi använder ordet handikappad för att beteckna en person som av fysiska eller psykiska skäl har mer betydande svårigheter i den dagliga livsföringen. I denna
Bilagor
303
beskrivning ligger att ett handikapp påverkas av den enskildes livsvillkor, av samhällets utformning. En blind kan ha en skada på synnerven, en utvecklingsstörd kan vara hjärnskadad och en rullstolsbunden kan ha blivit skadad i en trafikolycka. Men det är inte själva skadan som vi främst tänker på när vi använder ordet handikapp, utan de följder som skadan kan medföra. Skillnaden är väsentlig: skadan är något som ständigt finns – antingen är en person skadad eller också är han det inte. En funktionsnedsättning, däremot, föreligger i vissa situationer. Vid andra tillfällen finns inget handikapp i denna mening även om skadan är oförändrad. Man kan således vara handikappad i en situation, men är det inte i en annan.
Som resultat av denna utredning kan bland annat nämnas avvecklingen av de så kallade vanföreanstalterna, införandet av bostadsanpassningsbidrag, kommunala handikappråd, statsbidrag till färdtjänst, och tillskapandet av Handikappinstitutet. I viktiga avseenden kan man hävda att här lades grunddragen för den moderna handikappolitiken.
Denna kan emellertid inte enbart analyseras isolerad från andra delar av socialpolitiken. Sålunda skedde under 1950-talet ett omfattande reformarbete på socialförsäkringsområdet. Den allmänna sjukförsäkringen infördes, och i samband med 1962 års socialförsäkringsreform genomfördes förbättringar för långtidssjuka. Handikappersättning och vårdbidrag till föräldrar med funktionshindrade barn byggdes dock ut först senare.
Inom arbetsmarknadspolitiken påbörjades ett ambitiöst arbete redan innan andra världskrigets slut genom den så kallade Kjellmankommittén (som tillsattes redan 1943). Dess arbete fick stor betydelse för etableringen av den så kallade arbetsvården, som vid denna tid användes som ett samlat begrepp för olika arbetsförberedande åtgärder för att öka arbetsförmågan hos personer med funktionshinder. Kommittén lanserade också begreppet ”normaliseringsprincip”, som stod för att inga säråtgärder skulle vidtas förrän man utan resultat prövat andra reguljära åtgärder inom arbetsmarknadsområdet.
I många andra länder etablerades omedelbart efter andra världskriget en aktiv politik för att rehabilitera krigsskadade personer. Rehabiliteringsmetodik och utveckling av tekniska hjälpmedel blev viktiga arbetsområden. Dessa insatser påverkade också Sverige. I samband med att den aktiva arbetsmarknadspolitiken fick ett genomslag under 1960-talet ökades också förutsättningarna för den yrkesmässiga rehabiliteringen och stödet till personer med så kallat arbetshandikapp. Senare har lagen om anställningsskydd
Bilagor SOU 2001:48
304
(1974:12) och arbetsmiljölagen (1977:1160) på olika sätt stärkt de handikappades situation på arbetsmarknaden. År 1999 infördes lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder. Här markeras att personer med funktionshinder har rätt till arbete på samma villkor som andra.
På utbildningsområdet kom begreppen normalisering och integrering att bli centrala mål. Redan 1962 fick kommunerna skyldighet att sörja för undervisning för alla barn inom kommunen, med undantag för särskolan som inte blev en kommunal angelägenhet förrän 1992. Integrationsutredningen, som tillsattes 1978, kom att få stor betydelse för utformningen av dagens stöd till elever med funktionshinder (SOU 1979:50). Utredningen betonade att integrationspolitiken inom utbildningsområdet inte får stanna skolplacering, utan måste ses i ett sammanhang där både tillrättaläggande av miljön och särskilda åtgärder är nödvändiga.
2.3 FN:s standardregler
Stor principiell betydelse för den svenska handikappolitiken har
Handlingsprogrammet i handikappfrågor (SOU 1982:46) haft.
Denna utredning sammanfattade i viktiga avseenden den ideologiska utvecklingen under 1960- och 1970-talen. Det togs fram i anslutning till FN:s internationella handikappår av Beredningsgruppen för internationella handikappåret 1981. FN:s generalförsamling tog 1982 Världsaktionsprogrammet för handikappade och ägnade handikappfrågorna ett särskilt årtionde. År 1987 genomfördes en utvärderingskonferens i Stockholm av FN, och en av resolutionerna från konferensen uppmanade till att förbereda en konvention om handikappades rättigheter. Den svenska regeringen sökte samarbete med ett antal andra länder för att driva frågan om en konvention, dock utan att lyckas. I stället fick FN:s ekonomiska och sociala råd och den sociala utvecklingskommissionen i uppdrag att tillsätta en arbetsgrupp för att ta fram standardregler med syfte att tillförsäkra människor med funktionshinder jämlikhet och delaktighet i samhället. Standardreglerna antogs av FN:s generalförsamling hösten 1993. Vid en världskonferens om mänskliga rättigheter 1993 uttalades att särskild uppmärksamhet borde ägnas att säkra att personer med funktionshinder inte blir diskriminerade och att de tillerkänns lika behandling i fråga om mänskliga fri- och rättigheter i alla delar av samhället.
Bilagor
305
I ett stort antal länder, till exempel USA, Australien, Storbritannien och Sydafrika, har under de senaste åren antagits lagar om förbud av diskriminering på grund av funktionshinder. USA är det land som gått längst med the Americans with Disabilities Act (ADA) som antogs 1990. Lagen omfattar tre huvudområden – nämligen arbetsmarknad, delstater och kommuner samt kommersiell verksamhet. Den bärande principen i lagen är att det är förbjudet att diskriminera någon på grund av funktionshinder. I begreppet diskriminering ingår även otillgänglighet i miljön och i verksamhet, vilket ibland kallas för indirekt diskriminering. ADA ger möjlighet för enskilda personer att stämma företag och myndigheter för diskriminering. När ett ärende om diskriminering till följd av otillgänglighet behandlas, tas hänsyn till hur stora kostnaderna för anpassningsåtgärderna är i förhållande till huvudmännens ekonomiska styrka och storlek. Kraven på att göra verksamheten tillgänglig är därför större för stora företag än för mindre. Lagstiftningen anses ha varit framgångsrik för att förbättra tillgängligheten i synnerhet för personer med rörelsehinder. Andra grupper har inte påverkats i lika hög grad.
Standardreglerna antogs, som nämndes ovan, av FN:s generalförsamling 1993. De är 22 till antalet och uttrycker tydliga principiella ståndpunkter i fråga om rättigheter, möjligheter och ansvar på olika samhällsområden. De ger även konkreta förslag till hur ett land kan undanröja hinder för funktionshindrade personer och skapa ett tillgängligt samhälle. Tanken bakom dem är bland annat att länderna på olika sätt ska ta ansvar för att reglerna tillämpas och arbeta för principerna om full delaktighet och jämlikhet. Kortfattat uttryckt är de 22 reglerna följande:
1. Ökad medvetenhet
2. Medicinsk vård och behandling
3. Rehabilitering
4. Stöd och service
5. Tillgänglighet
6. Utbildning
7. Arbete
8. Ekonomisk och social trygghet
9. Familjeliv och personlig integritet
10. Kultur 11. Rekreation och idrott 12. Religion 13. Kunskap och forskning 14. Policy och planering 15. Lagstiftning 16. Ekonomisk politik 17. Samordning 18. Handikapporganisation 19. Personalutbildning 20. Nationell granskning och utvärdering
Bilagor SOU 2001:48
306
21. Tekniskt och ekonomiskt samarbete
22. Internationellt samarbete
De 22 reglerna kan sägas vara av tre skilda slag. De första fyra anger viktiga förutsättningar som krävs för att uppnå delaktighet. De därpå följande åtta reglerna lyfter fram viktiga huvudområden för delaktighet. De tio sista reglerna beskriver redskap som kan användas för genomförandet och hur reglerna kan omsättas i praktisk handling. Till standardreglerna har kopplats ett system för övervakning och uppföljning. Övervakningsarbetet leds av en särskild rapportör som är utsedd av FN och som till sin hjälp har en expertpanel, vars medlemmar i stor utsträckning hämtas från de internationella handikapporganisationerna. Den särskilde rapportören är f.d. statsrådet Bengt Lindqvist.
FN:s standardregler har spelat en mycket stor roll både när det gäller att föra upp handikappfrågorna på den politiska agendan i olika länder, men också som medel för att utveckla vissa minimistandarder på handikappolitikens olika områden. Så har varit fallet i Sverige, där Handikappombudsmannen till exempel har 2001 använt FN:s standardregler som utgångspunkt vid de uppföljande enkäter om tillgänglighet med mera som man riktat till landets kommuner.
Det torde inte råda något tvivel om att standardreglerna sålunda haft mycket positiv betydelse för utvecklingen av handikappolitiken i en rad olika länder, så också i Sverige. Men även om vårt land har varit ett föregångsland på handikappolitikens område finns det flera verksamhetsfält där vi inte uppfyller FN:s standardregler. Detta gäller inte minst tillgängligheten hos kommunerna.
Under senare år har FN:s särskilde rapportör i olika avseenden fört fram handikappfrågorna som en del av komplexet mänskliga rättigheter. I Förenta nationernas konvention om mänskliga rättigheter framhålls att alla har rätt till liv, frihet och personlig säkerhet, att erkännas som person i lagens mening och att ta del av sitt lands styrelse. Alla har också rätt till arbete, undervisning, kulturliv, att bilda familj med mera. I själva verket antogs tre olika internationella konventioner 1966 som berör området för mänskliga rättigheter, nämligen a) konvention om avskaffande av alla former av rasdiskriminering, b) konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter och c) konvention om medborgerliga och politiska rättigheter (Dalenius 1993).
Bilagor
307
För personer med funktionshinder gäller självklart konventionen om medborgerliga fri- och rättigheter. Emellertid kan denna inte realiseras i praktiken med mindre än att det finns ambitioner hos nationerna att skapa förutsättningar för att personer med funktionshinder ska få utöva sina medborgerliga rättigheter, bland annat . genom att delta aktivt inom politiken på olika nivåer. Man måste självklart också se det arbete som i detta hänseende bedrivs inom Kommundemokratikommittén ur detta bredare perspektiv.
2.4 Begreppen mångfald och mainstreaming
I de nationella målen för handikappolitiken (prop. 1999/2000:79) framhålls att syftet är att det handikappolitiska arbetet tydligare ska inriktas på att ta bort de hinder som finns för funktionshindrades fulla delaktighet i samhället. De nationella målen formuleras därvid på följande sätt:
a) En samhällsgemenskap med mångfald som grund.
b) Att samhället utformas så att människor med funktionshinder
i alla åldrar blir fullt delaktiga i samhällslivet.
c) Jämlikhet i levnadsvillkor för flickor och pojkar, kvinnor och
män med funktionshinder.
I anslutning till de nationella målen framhålls att det handikappolitiska arbetet särskilt ska inriktas på:
1. Att identifiera och undanröja hinder för full delaktighet i samhället för människor med funktionshinder.
2. Att förebygga och bekämpa diskriminering mot personer med funktionshinder.
3. Att ge barn, ungdomar och vuxna med funktionshinder förutsättningar för självständighet och självbestämmande.
I den nationella handlingsplanen heter det bland annat:
Ytterst är handikappolitiken en demokratifråga – samhället måste byggas med insikten om att alla människor är lika mycket värda, ha samma grundläggande behov och ska behandlas med samma respekt, att mångfald berikar, att varje människa med sin kunskap och erfarenhet är en tillgång för samhället (prop. 1999/2000:79).
Bilagor SOU 2001:48
308
Här lyfts ”mångfald” fram som ett viktigt begrepp för demokratin. Bakom detta begrepp – vilket har introducerats inom till exempel arbetslivsforskningen och är en översättning av det engelska begreppet diversity – finns ambitionen att inkludera grupper, till exempel invandrare eller funktionshindrade som ofta är marginaliserade i olika samhälleliga avseenden (Cox, 1993; Wilson, 1996). Att säkerställa mångfalden både inom den offentliga sektorn, såväl ifråga om politiker som tjänstemän, framhålls som viktigt ur inte minst legitimitets- och normbildningssynpunkt.
Inom den internationella jämställdhetspolitiken – inte bara på handikappområdet – används ofta också begreppet mainstreaming för att tydliggöra allas ansvar. Enkelt uttryckt innebär detta att all verksamhet i samhället så långt möjligt ska ta sikte på att också möjliggöra för funktionshindrade att ha full delaktighet. Redan den socialpolitiska kommittén (SOU 1966:45) formulerade tankarna på mainstreaming på följande sätt:
Tanken att de handikappade så långt möjligt skall införlivas i samhällslivet leder till att deras utbildning bör skötas av ordinarie utbildningsorgan, deras bostadsförsörjning av bostadsorganen, deras sjukvård inom den vanliga sjukvården och så vidare.
I det nationella handlingsprogrammet i handikappfrågor från början av 1980-talet underströks detta på följande sätt:
Handikappades delaktighet och gemenskap i samhället måste åstadkommas genom att miljö och verksamhet utformas på ett sådant sätt att de blir tillgängliga för handikappade. Varje huvudman måste utgå från detta i sin verksamhet. Kostnader som uppkommer för sådan anpassning skall ses som en självklar del av kostnaderna för verksamheten och därmed också finansieras på samma sätt som verksamheten i övrigt
.
Denna formulering är också ett uttryck för vad som ofta kallas för ansvars- och finansieringsprincipen, vilket är det viktigaste instrumentet för att nå mainstreaming. Det har också blivit en självklar del av den svenska handikappolitiken även om den aldrig har fastställts rättsligt. Tillämpningen har varierat mellan olika samhällsområden. Ett exempel där principen har varit inbyggd i lagstiftningen är bygglagstiftningen, där kostnaderna för de tillgänglighetsåtgärder som följer av ny- och ombyggnation ska finansieras på samma sätt som övriga byggkostnader. Ytterligare ett annat exempel är att textning av svenskspråkiga program i Sveriges
Bilagor
309
Television finansieras via den allmänna radio- och tevelicensen för att göra programmen tillgängliga för döva.
Ibland görs avsteg från ansvars- och finansieringsprincipen när en annan huvudman går in och bekostar särskilda insatser. Flera orsaker finns till varför det kan vara motiverat. Oftast är huvudanledningen att säkerställa att insatser som anses särskilt viktiga för funktionshindrade kommer till stånd. Det kan också vara motiverat ur effektivitetssynpunkt, då exempelvis en mindre kommun kan ha ett för litet befolkningsunderlag för att en verksamhet ska kunna drivas med kvalitet och till rimlig kostnad. Som påpekas i regeringens proposition (1999/2000:79) har det ibland framförts att ansvars- och finansieringsprincipen inte fått tillräckligt genomslag och att åtgärder för funktionshindrade, framför allt sådana som gäller tillgängligheten, ses som sociala åtaganden som ska finansieras genom skattemedel. Principen kan sägas vara utformad som en rättighet för handikappade till tillgänglighet och delaktighet i miljöer och verksamheter i samhället på samma villkor som alla andra människor (SOU 1991:46). Handikapputredningen diskuterade olika möjligheter att stärka principens tillämplighet. Man pekade bland annat på att en mera konsekvent tillämpning av principen borde kunna leda fram till minskade kostnader för samhället till exempel i fråga om färdtjänst, eftersom kollektivtrafiken därmed skulle bli mera tillgänglig.
Principen om mainstreaming, som alltså har gamla anor i vårt land, har också anammats på den europeiska nivån. European Disability Forum (EDF) har därvid kommit att spela en viktig roll för att inplantera principen på olika politikområden inom den europeiska unionen. På samma sätt kan man säga att de länder som har antagit en antidiskrimineringslagstiftning liknande ADA i USA också har anslutit sig till mainstreaming-modellen och till ansvarsoch finansieringsprincipen i dess praktiska genomförande.
2.5 Tillgängligheten i och till lokaler
Som tidigare framhållits har plan- och bygglagen (1987:10), PBL, lagfäst ansvars- och finansieringsprincipen. Det innebär att det finns tvingande regler om tillgänglighet för byggherrar vid nybyggnation. Plan- och bygglagen, men också i lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk med mera, förordningen (1994:1215) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk med
Bilagor SOU 2001:48
310
mera, samt förordningen (1993:1598) om hissar och vissa andra motordrivna anordningar innehåller tämligen klara regler om tillgänglighet. Boverket har också utfärdat föreskrifter och allmänna råd till hur dessa lagar och förordningar inom byggområdet ska tillämpas. Dessa föreskrifter gäller:
• när en byggnad uppförs
• beträffande tillbyggda delar när en byggnad byggs till
• mark- och rivningsarbeten, samt
• för tomter som tas i anspråk för bebyggelse.
Vid sidan om föreskrifterna finns de allmänna råden från Boverket, som innehåller generella rekommendationer om tillämpningen av föreskrifterna i huvudförfattningarna, och anger hur någon kan eller bör handla för att uppfylla föreskrifterna. Det står dock den enskilde fritt att välja andra lösningar om dessa uppfyller föreskrifterna. Till skillnad från råden innehåller i allmänhet lagarna, förordningarna och föreskrifterna tvingande regler, dvs. formuleringen ”skall”. Om tillgänglighet för rullstol framhålls:
…då det i denna författning anges att en byggnad eller del av byggnad skall vara tillgänglig för eller kunna användas av person som sitter i rullstol, eller ge utrymme för manövrering med rullstol, avses eldriven rullstol för begränsad utomhusanvändning (utomhusrullstol) utom i enskilda lägenheter i bostäder då manuell eller liten eldriven rullstol för inomhusanvändning (inomhusrullstol) avses (3:121).
Till detta följer råd som lyder:
…dimensionerande vändmått som är lämpliga vid bedömning av tillgängligheten för utomhusrullstol är en cirkel med diametern 1,50 m och för inomhusrullstol en cirkel med diametern 1,30 m.
På samma sätt är tillgängligheten till byggnader tämligen väl och detaljerat reglerad. Det stadgas:
Minst en entré till en byggnad som skall vara tillgänglig för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga skall placeras och utformas så att den kan användas av dessa personer. För bostäder med direkt ingång från markplanet är tillgängligheten tillgodosedd om det med enkla åtgärder i efterhand går att ordna en ramp till entrén. En angörings- eller parkeringsplats för rörelsehindrades fordon skall kunna ordnas inom 25 meters gångavstånd från en sådan entré som avses i första stycket. Minst en gångväg mellan en byggnadsentré och parkering, angöringsplats för bil, friytor och allmänna gångvägar skall kunna
Bilagor
311
användas av en person med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga (DFS 1998:38, 3:122).
De råd som finns beträffande gångvägen är att den bör
a) vara horisontell eller luta högst 1:12 mellan minst 2 meter lång
vilplan,
b) ha en höjdskillnad på högst 0,5 meter mellan vilplan,
c) vara minst 1,3 meter bred,
d) ha hårdgjord yta,
e) vara fri från hinder samt
f) ha minst 40 mm höga kantstenar som vid övergångsställe eller
motsvarande bör förses med en 90 cm bred avfasning med avvikande ytskikt.
På samma sätt finns det regler om entré- och kommunikationsutrymme. Det stadgas att förflyttningsvägar ska utformas så att personer i rullstol kan förflytta sig utan hjälpmedel (3:123).
Om hiss och annan lyftanordning stadgas, när så krävs för att bostäder eller lokaler ska vara tillgängliga för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga, ”skall minst en hiss rymma en person som sitter i rullstol och en medhjälpare”. Det framhålls också att hissar ska vara anordnade så att personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga kan uppmärksamma när hisskorgen stannat för av- och påstigning (3:124). Om dörrar och portar som ska kunna användas av personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga stadgas att de
…skall utformas så att de medger passage med rullstol och så att tillgängligt utrymme finns för att öppna och stänga dörren eller porten från rullstolen. Handtag, manöverdon och lås skall vara placerade och utformade så att de kan användas av personer med funktionshinder (3:125).
I råden finns en mera detaljerad beskrivning:
…i entrédörren, hissdörrar och korridordörrar eller i öppningar i förflyttningsvägar bör det fria passagemåttet minst vara 80 meter.
Beträffande tillgängligheten av lokaler stadgas att
…minst en toalett som är avsedd för allmänheten skall kunna användas av person som sitter i rullstol.
Bilagor SOU 2001:48
312
Det framhålls dock att biografer, teatrar, sportanläggningar och andra större samlingslokaler inte behöver till alla delar nås av personer som sitter i rullstol. Beträffande andra anpassningar framhålls att:
…samlingslokaler skall utrustas med teleslinga, i IR-system eller annan teknisk lösning som gör det möjligt för personer med nedsatt hörsel att lyssna (3:126).
Som framgår av Boverkets byggregler finns detaljerade föreskrifter särskilt vad gäller tillgängligheten för rullstolar. Däremot är både föreskrifter och de råd som finns i anslutning till dessa mycket få vad gäller tillgänglighet för personer med nedsatt orienteringsförmåga, till exempel synskadade. Kunskapen om hur personer med grava synnedsättningar har tillgänglighet till kommunala sammanträdeslokaler är mycket begränsad. Det finns också förhållandevis lite forskning om skilda sätt att förbättra orienteringsförmågan för blinda eller synsvaga genom olika tillgänglighetsskapande åtgärder i byggnader och lokaler. Exempelvis finns det knappast en självklar standard för märkning av hissknappar. Ett sätt är att använda punktskrift för att markera de olika knapparna för skilda våningsplan. Detta skapar dock inte tillgänglighet för dem som aldrig lärt sig punktskrift, vilket är relativt vanligt bland personer som erhållit sin grava synskada i 50-årsåldern eller senare. Det finns de som förordar att man har stora reliefsiffror, som också är taktilt lättidentifierade. Däremot torde det råda allmän konsensus kring att talmeddelanden, som anger de våningsplan som hissen stannar vid, är eftersträvansvärt.
Även om det i Boverkets byggregler finns tvingande stadganden om tillgänglighet för inte bara rörelsehindrade som är rullstolsbundna, utan också för personer med nedsatt orienteringsförmåga (för dem som inte har nedsatt kognition är det i första hand de synskadade) är därför de mera detaljerade råden som Boverket utarbetat förhållandevis få för att öka tillgängligheten för denna handikappgrupp. Det finns kanske därför anledning att uppmärksamma Boverket på dessa brister. Det är möjligt att Boverket i olika avseenden skulle kunna verka pådrivande på forskning och utveckling kring tillgängligheten kring byggnader och lokaler för personer med nedsatt orienteringsförmåga.
Det är möjligt att den högre ambitionsnivå som många kommuner och landsting ger uttryck för, när de antar handikappolitiska planer som strävar efter att öka tillgängligheten till byggnader och
Bilagor
313
lokaler, i större grad skulle kunna uppmärksamma gruppen handikappade med nedsatt orienteringsförmåga. De kommunala förvaltningarna har också i ökad grad börjat använda sig av så kallade tillgänglighetskonsulter, antingen genom att anställa tjänstemän med denna bakgrund eller att anlita dem på konsultbasis. Det är en förhållandevis ny yrkesgrupp som vuxit fram. I Skåne finns det tillgänglighetskonsulter anställda i bland annat Lund och Helsingborg. Förutsättningarna för att förbättra tillgängligheten för personer med nedsatt orienteringsförmåga försvåras dock till viss del av bristande forskning och därmed bristande kunskaper.
Hänsyn till personer med hörselskada förutsätter att man också avskärmar lokaler med distraherande buller. Men det är inte bara viktigt för dem, utan också för alla andra i lokalen. Det är ett faktum att många av de anpassningsåtgärder som Handikappombudsmannen framhållit som viktiga för att öka tillgängligheten i lokaler för personer med olika funktionshinder – inte minst rörelsehinder, syn- eller hörselskada – är viktiga åtgärder för var och en. Ett större hänsynstagande till personer med funktionshinder för att förbättra tillgängligheten i byggnader och lokaler, där till exempel kommunfullmäktige håller sina sammanträden, innebär i allmänhet också en förbättring för samtliga ledamöter. Ofta är lösningarna vad gäller anpassningarna för personer med skilda funktionshinder detsamma som vad som numera kallas ”Design for all”.
2.6 Design för alla
Inom arkitektur och formgivning har konceptet ”Design för alla”, ”Design for all” eller ”Universal design” (som det allt oftare kallas i Sverige), fått ökad uppmärksamhet de senaste åren. Huvudbudskapet i konceptet är att produkter som bruksföremål, byggnader, inomhus- och utomhusmiljöer samt IT-varor och tjänster bör vara tillgängliga för alla människor så långt detta är möjligt.
Vad som är viktigt att betona är att Design för alla inte avser en begränsad grupp personer. Exempelvis är en buss med lågentré inte bra enbart för personer med rörelsehinder utan även för till exempel passagerare med barnvagn. Design för alla är också ett viktigt begrepp vad gäller det ökande antalet äldre i samhället, vilka i hög utsträckning bor i vanliga lägenheter. En tillgänglig miljö och tillgängliga produkter ökar möjligheterna att klara det dagliga livet på egen hand för många olika grupper. Behovet av
Bilagor SOU 2001:48
314
särskild anpassning i efterhand och av särskilda insatser, till exempel hemtjänst och färdtjänst, kan minska med en ökad generell tillgänglighet. Man bör således alltid sträva efter lösningar som är tillgängliga för så många som möjligt, inte minst när det gäller byggnader och fysisk miljö. Att göra den generella miljön, individuella åtgärder och särskilda produkter för personer med funktionshinder estetiskt tilltalande bör även ses som en riktig utmaning för arkitekter och formgivare.
I proposition 1999/2000:79 gör regeringen bedömningen att konceptet Design för alla bör genomsyra statens arbete inom arkitektur, formgivning och design. Regeringen har även tidigare redovisat ett handlingsprogram för arkitektur, formgivning och design (proposition 1997/98:117), vilket var det första initiativet för en samlad politik inom detta område. I Regeringskansliet har det även inrättats en särskild arbetsgrupp för arkitektur, formgivning och design. I den ingår företrädare för Utrikesdepartementet, Socialdepartementet, Finansdepartementet, Utbildningsdepartementet, Jordbruksdepartementet, Kulturdepartementet, Näringsdepartementet och Miljödepartementet. Arbetsgruppen leds av Kulturdepartementet och i uppdraget ingår bland annat att driva arbetet med genomförandet av handlingsprogrammet för arkitektur, formgivning och design samt att verka för ett statligt agerande på området.
Vidare framgår det av propositionen 1997/98:117 att regeringen bedömer att statens engagemang bör förtydligas när det gäller frågor om tillgänglighet. Hittills har man från regeringens sida föreslagit vissa lagändringar så att det tydligt framgår att estetiska värden ska beaktas och tas tillvara vid utformningen av den byggda miljön. De myndigheter som berörs har också engagerats. Dessutom har landets handikapporganisationer inbjudits att delta med olika verksamheter inom ramen för Arkitekturåret 2001. Vidare kommer vissa särskilda verksamheter att genomföras för att ge ökad uppmärksamhet åt tillgänglighetsaspekter och god gestaltning i befintliga miljöer.
Design for all har blivit ett etablerat begrepp även inom den internationella handikappolitiska debatten. I allt större grad blir ledande tillverkare av bruksföremål, till exempel möbler eller hemelektronik, medvetna om vikten av att tillverka produkter som ska kunna användas av i stort sett alla konsumenter. Med denna inriktning hos de viktigaste producenterna kan man kanske hoppas
Bilagor
315
på att en del av tillgänglighetsproblemen löses genom ett generellt bättre designkoncept.
2.7 Tillgänglighetsutbildning
För att på sikt förbättra tillgängligheten för personer med funktionshinder erbjuder Lernia Hadar AB i Malmö sedan några år tillbaka en utbildning för blivande tillgänglighetskonsulter. Utbildningen syftar till att utbilda tillgänglighetskonsulter enligt de förutsättningar som plan- och bygglagen kräver. Lagen är utformad som en ramlag som kräver viss tolkning, och det finns således ett behov av sakkunniga i tillgänglighetsfrågor. Det är genom denna utbildningen till tillgänglighetskonsult som Lernia hoppas kunna fylla denna lucka i kompetens.
Utbildningen vänder sig enbart till personer med funktionshinder. Tanken bakom det är att dessa har egna erfarenheter av hur olika fysiska utformningar fungerar eller inte fungerar och är således ytterst lämpliga som sakkunniga. Viktigt att betona är att studerande inte bara lär sig fakta kring sitt eget funktionshinder, utan också kring andra – synskador, allergier, hörselskador, demens, stomioperationer och så vidare . – och vilka krav de ställer på miljön. Den ett år långa utbildningen innehåller en mängd olika ämnen förutom handikappkunskap, såsom till exempel bygglagstiftning och annan relevant lagstiftning, ritningsgranskning, argumentationsteknik och byggnadsteknik. Utbildningen innefattar också en praktikperiod om åtta veckor.
Utbildningen, som är den enda i sitt slag i Sverige, startade hösten 1996 och den första gruppen bestod av sex personer med olika funktionshinder och olika bakgrund. Sedan dess har två utbildningar för vardera nio deltagare genomförts.
Efter utbildningen förväntas de studerande att arbeta i såväl den privata som den offentliga sektorn. Det finns i dag en stor efterfrågan på experter när det gäller att bygga användbart för funktionshindrade, mycket på grund av att de som jobbar i byggbranschen har alldeles för liten kunskap om problemen för funktionshindrade, för att kunna tolka lagen rätt. Flera av de hittills utbildade tillgänglighetskonsulter arbetar i dag på frilansbasis. De blir anlitade av kvalitetsansvariga, byggherrar, och arkitekter som föreläsare och så vidare. Många i byggbranschen har börjat inse att det kan löna sig att tänka på hur miljön fungerar även för personer
Bilagor SOU 2001:48
316
med funktionshinder. Eftersom riksdagen tog beslutet den 31 maj 2000 om att lätt åtgärdbara hinder i alla offentliga lokaler och platser ska åtgärdas fram till år 2010, kommer förmodligen efterfrågan på utbildade konsulter ytterligare att öka.
Under år 2001 har inte kursen för tillgänglighetskonsulter kunnat upprepas beroende på att det inte funnits tillräckligt många beställningar från länsarbetsnämnderna, som i första hand köper kurserna. Frågan är därför om yrkesgruppen har kommit för att stanna eller om den så småningom kommer att upphöra, eftersom det inte finns det nödvändiga antalet personer utbildade för uppgiften. Möjligen kommer frågan om tillgänglighetskonsulter också att fokuseras med utgångspunkt från begrepp som mainstreaming och Design för alla.
2.8 Handikappolitik och demokrati
Trots att den nationella handlingsplanen förutskickar kraftfulla åtgärder för att bristen i tillgänglighet och bemötande på många områden, har inte fokus lagts tydligare på det politiska deltagandet. I FN:s standardregler finnes inte heller någon explicit fokusering på det politiska deltagandet i någon av de 22 reglerna. Emellertid understyrks i introduktionen till standardreglerna kravet på den medborgerliga delaktigheten tydligt. I den 15:e introduktionspunkten heter det:
Syftet med reglerna är att säkerställa att flickor, pojkar, män och kvinnor med funktionsnedsättning som medborgare har samma rättigheter och skyldigheter som andra medborgare i samhället. I alla samhällen i världen finns fortfarande hinder som gör det omöjligt för människor med funktionshinder att utöva sina rättigheter och friheter och försvårar för dem att delta fullt ut i samhällets aktiviteter. Ansvaret att undanröja sådana hinder vilar på medlemsländerna. Människor med funktionsnedsättning och deras organisationer bör spela en aktiv roll i den processen. Att anpassa samhället till dessa människor är ett viktigt bidrag till den allmänna och världsomfattande strävan att mobilisera mänskliga resurser. Särskild uppmärksamhet bör riktas mot kvinnor, barn, åldringar, fattiga, migrerande arbetare, människor med flera och komplicerade funktionsnedsättningar, ursprungsbefolkningar och etniska minoriteter. Dessutom finns det ett stort antal flyktingar med funktionsnedsättning som har speciella behov som behöver uppmärksammas.
Bilagor
317
I detta introducerande stycke till FN:s standardregler framförs också idéerna om att beakta olika svagare grupper inom det kollektiv som personer med funktionshinder mer eller mindre tydligt utgör. Det finns – om man så vill uttrycka det – ett mångfaldighetsperspektiv att beakta också inom handikapprörelsen.
I den sista av de 27 introduktionspunkterna markeras också att målsättningen rimligen bör vara att personer med funktionshinder blir fullt delaktiga:
I takt med att människor med funktionsnedsättning får samma rättigheter som andra bör de också få samma skyldigheter som andra. Efterhand kan också samhället öka sina förväntningar på dem. Som en del av denna utveckling bör åtgärder vidtas för att människor med funktionsnedsättning ska fullt ut kunna ta ansvar som samhällsmedborgare.
Sverige bör i dag vara moget för att ta sig an de utmaningar som antyds i citatet ovan. En väg att nå dit är att skapa förutsättningar för att personer med funktionshinder fullt ut kan engagera sig i den lokala demokratin genom att nå full delaktighet i det politiska arbetet. En sådan ambition bör rimligen Kommunaldemokratikommitténs arbete kunna öppna upp för.
3 Handikappombudsmannens kommundemokratirapport
Handikappsombudsmannen har vid tre skilda tillfällen (1996, 1998 och 2000) genomfört omfattande enkäter till Sveriges samtliga kommuner för att få uppgifter om viktiga data kring bland annat tillgängligheten för personer med funktionshinder. De definitiva uppgifterna från den senaste undersökningen, där data insamlades 2000, har vi inte haft tillgång till inför föreliggande avsnitt. Däremot har Handikappsombudsmannen beredvilligt ställt de preliminära sammanställningarna till vårt förfogande. Vi utgår därför i huvudsak från 1998 års undersökning. Vi kan dock i viktiga avseenden inkludera de preliminära uppgifterna från 2000 men också jämföra med siffrorna från 1996 års undersökning.
Huvudintrycket är att det på de flesta variablerna finns en viss förbättring mellan 2000 och 1996. Förändringarna är emellertid i de flesta fall mycket marginella och kan till en del kanske förklaras av metodologiska orsaker. De kommuner som svarat på Handikappombudsmannens enkät var i 1998 års studier
Bilagor SOU 2001:48
318
inledningsvis 257 av landets kommuner. Senare kunde man dock erhållas svar från ytterligare några så att 96 procent av kommunerna slutligen ingick i den reviderade version av rapporten som publicerades i april 1999 (Handikappsombudsmannen, 1999). I den undersökning som genomfördes under 2000, var antalet kommuner som besvarade enkäten 261. Det ska dock betonas att våra redovisningar av data från denna studie baserar sig på en preliminär version .
Handikappombudsmannens enkät till kommunerna har olika huvudteman. Det första är samarbete med handikapporganisationer. Här redovisas bland annat förekomsten av handikappråd, och både 1996 och 1998 finns sådana i 97 procent av kommunerna. I undersökningen från 2000 visar det sig att ytterligare några kommuner har inrättat ett handikappråd. Numera har 98 procent av kommunerna handikappråd, det är endast sex kommuner som saknar ett sådant. I enkäten finns också några frågor om hur samverkan strukturerats. Det är emellertid svårt att dra alltför vittgående slutsatser av svaren med hänsyn till att de kanske i större utsträckning åskådliggör de skilda kommunernas organisations- och beredningsprocedurer än den reella samverkan med handikapporganisationerna.
Ett annat tema i undersökningen är policy och planering. Den viktigaste frågan är härvid om kommunerna har ett handikappolitiskt program eller en handlingsplan om delaktighet och jämlikhet för personer med funktionshinder. Mindre än hälften (45 procent) bland kommunerna som ingår i redovisningen av 1998 års undersökning hade ett handikappolitiskt program. Någon nämnvärd förändring i relation till 1996 förelåg inte. Från undersökningen 2000 framkommer det att 52 procent av kommunerna har ett handikappolitiskt program, och 81 procent av dem som har antagit ett handikappolitiskt program anges att det har sin utgångspunkt i FN:s standardregler om delaktighet och jämlikhet för människor med funktionsnedsättning. I 85 procent av fallen har programmet/planen antagits av kommunfullmäktige. I knappt 1/3 av programmen finns tidsramar för åtgärderna angivna och vilken nämnd eller förvaltning som är ansvarig för genomförandet av olika programpunkter.
Ett tredje tema i undersökningen avser tillgänglighet för funktionshindrade ifråga om kommunal demokrati. Vi ska senare mer i detalj referera till detta avsnitt, till det som avser tillgänglighet och kommunal administration samt till avsnittet om tillgänglighet,
Bilagor
319
kultur, rekreation och idrott. Det samma gäller för avsnittet tillgänglighet och kommunikationer samt personalutbildning. Däremot kommer vi inte att beröra avsnitten arbete och utbildning, vilka också finns med i Handikappombudsmannens enkät till kommunerna.
Metodiken att sända ut enkäter till kommuner för att låta dem besvara frågor rörande förutsättningar för tillgänglighet för personer med funktionshinder i olika avseenden har sina givna begränsningar. Ju mer komplex den kommunala organisationen är, desto mer problematiskt blir det att besvara den här typen av enkäter. Kanske är detta en av orsakerna till att Stockholms och Göteborgs kommuner inte ingår i det redovisade materialet i Handikappombudsmannens rapport för 1998. Tydliga faktauppgifter, som huruvida det finns ett handikappråd eller ett handlingsprogram inom funktionshinderområdet, borde vara enkla att besvara, medan vissa andra frågor i enkäten har varit av karaktären att detaljkunskaperna hos den person som ansvarar för framtagningen av uppgifter kan antas variera.
3.1 Miljöer och hjälpmedel
Att göra en genomgripande inventering av alla de miljöer och lokaler som en person med funktionshinder möter om denne är en engagerad medborgare eller förtroendevald är näst intill omöjligt. Olika slag av funktionshinder kräver sina särskilda åtgärder. Olika miljöer och lokaler kräver särskilda anpassningar beroende på arten av den aktivitet som avses. Ännu svårare blir det att utarbeta generella riktlinjer för att anpassa information, eftersom personer med exempelvis syn- eller hörselskador kan ha tämligen individuella problem i relation till olika informationsmedier. Dessutom måste tillgången till alternativa medier ses i relation till hur försörjningen av hjälpmedel fungerar. Det är till exempel ointressant att ha tillgång till kommunal information på ljudband om man inte har tillgång till en bandspelare. I dag har nästan alla synskadade i Sverige tillgång till en sådan, men däremot är det fortfarande förhållandevis få som har tillgång till persondatorer med program för syntetiskt tal eller förstoring, och ännu färre som haft möjlighet att följa med i den ständiga uppdatering som förekommer i relation till den pågående utvecklingen av programvaror.
Bilagor SOU 2001:48
320
I samband med att sjukvårdshuvudmannens skyldighet att erbjuda bland annat hjälpmedel till funktionshindrade skrevs in i hälso- och sjukvårdslagen fick Socialstyrelsen i uppdrag av regeringen att utreda de praktiska, ekonomiska och organisatoriska förutsättningarna för en så kallad hjälpmedelsgaranti för personer med funktionshinder, vilket hade föreslagits av 1989 års handikapputredning (SOU 1991:46). Socialstyrelsen fick i uppdrag av regeringen att utreda de praktiska, ekonomiska och organisatoriska förutsättningarna för en hjälpmedelsgaranti. Socialstyrelsen (1996) överlämnade en delrapport från uppdraget till regeringen i vilken redovisades en kartläggning av köer och väntetider inom hjälpmedelsområdet, som baserade sig bland annat på arbete av Spri. I denna föreslogs en tvåårig försöksverksamhet i projektform med syfte att dels eliminera köer och förkorta väntetiderna till högst fyra veckor för att komma till behovsbedömning/utprovning av hjälpmedel, dels att studera de praktiska, ekonomiska och organisatoriska konsekvenserna av detta. Projektet föreslogs bedrivas i Skåne och genomföras med stöd av stimulansbidrag för habilitering och rehabilitering. Regeringen beslutade i enlighet med Socialstyrelsens förslag.
Projektet ”Hjälpmedel i Skåne” har överlämnat en slutrapport till Socialstyrelsen (2000). I denna beskrivs några modeller inom syn- och hörselområdet som prövats i syfte att korta köer och minska väntetider. Resultatet och effekter av dessa modeller diskuteras också. Socialstyrelsens rapport till regeringen bygger i huvudsak på detta arbete. Av slutrapporten från projektet ”Hjälpmedel i Skåne” har det inte gått att utläsa några stora effekter i form av minskade väntetider. Trots detta har genomförandet av projektet inneburit stora resursförstärkningar och därmed möjligheter att planlägga och testa olika modeller för att påverka väntetiderna i positiv riktning.
Socialstyrelsens samlade bedömning är att det i dag inte finns realistiska förutsättningar att införa en nationell hjälpmedelsgaranti. Förutsättningarna att i någon form göra det på längre sikt bedömer man dock som mera gynnsamma om reella åtgärder vidtas för att korta väntetiderna till hjälpmedelsförsörjningen. Ett annat krav som framförs är att sjukvården får tillgång till ett väntetidssystem som gör det möjligt att avläsa och följa upp på vilka indikationer som patienter sätts upp på väntelistan till en hjälpmedelsenhet. Socialstyrelsen ser emellertid svårigheter i att utforma en hjälpmedelsgaranti så att den står i överensstämmelse
Bilagor
321
med riksdagens beslut om prioriteringar i hälso- och sjukvården. Eftersom hjälpmedel är en integrerad del av habilitering och rehabilitering inom hälso- och sjukvården anser Socialstyrelsen att problemen med väntetider och köer inom hjälpmedelsområdet bör betraktas på samma sätt som inom övriga områden inom hälsooch sjukvården.
Socialstyrelsens rapport till regeringen avslutas med en kort översikt inom vissa områden som särskilt bör beaktas beträffande hjälpmedel för funktionshindrade. Här framhålls betydelsen av att den enskildes hela livssituation analyseras och att hjälpmedlet relateras till andra åtgärder. Vidare framhålls att habilitering och rehabilitering samt tillhandahållandet av hjälpmedel planeras i samverkan med den enskilde och att planerade insatser ska framgå av planen, vilken ska utgå från den enskildes egna mål, behov och intressen. Slutligen påpekas att en noggrann uppföljning av hur den enskilde får sina hjälpmedelsbehov tillgodosedda kan vara ett naturligt verktyg i det kvalitetsarbete som åligger all hälso- och sjukvårdspersonal inom både landsting och kommuner (Socialstyrelsen, 2000).
Mer sofistikerade tekniska hjälpmedel inom informations- och kommunikationsteknik beviljas i regel inte som hjälpmedel inom habilitering eller rehabilitering. I stället är den här typen av hjälpmedel i allmänhet förbehållen personer som är i yrkesverksam ålder. Arbetsgivarna har därvid ett huvudansvar att stå för de kostnader som är förknippade med habilitering inklusive hjälpmedlen (lagen om allmän försäkring 22 kap. §3). Finansieringen kan dock också ske med bidrag från Försäkringskassan, vilket är tämligen vanligt. För arbetslösa personer med funktionshinder eller för ungdomar som ska ut på arbetsmarknaden ska länsarbetsnämnden enligt lag stå för kostnaderna för de arbetstekniska hjälpmedlen.
Personer som under sin yrkesaktiva period använder tekniska hjälpmedel för att kunna vara verksamma på arbetsmarknaden, till exempel för att kunna tillgodose sin informationsförsörjning, kan som förtroendevalda hamna i en situation där man tappar sin förmåga att kunna fungera som förtroendevald om man slutar sitt arbete eller går i pension. De tekniska hjälpmedel som i dag krävs för att öka tillgängligheten för synskadade till framför allt information är i dag i första hand reglerade i relation till arbetssituationen.
Bilagor SOU 2001:48
322
3.2 Kommunfullmäktigelokalen
Att kunna ha tillträde till den lokal i vilken kommunalfullmäktige håller sina sammanträden är självklart en förutsättning för att över huvud taget kunna fungera som ledamot i fullmäktige. Men det är dessutom också vitalt för andra med kommunala uppdrag eller om man som vanlig medborgare är engagerad i kommunala frågor. I Handikappombudsmannens undersökning listade man vissa punkter som har ansetts avgörande för att uppfylla rimliga kriterier på tillgänglighet för en sammanträdeslokal. Dessa är:
• breda passager (dörrar minst 80 cm breda, korridorer minst
130 cm breda),
• lyftanordningar, hiss eller ramper (lutning högst 1:12) när annan lösning inte finns,
• lättmanövrerade dörrar, samt
• handikapptoalett.
Av undersökningen framgick att 74 procent av landets kommunalfullmäktigelokaler uppfyllde dessa krav i slutet av 1998. Det har inte skett några större förändringar i jämförelse med undersökningarna från 1996 och 2000. I Skåne var det 80 procent av kommunerna som hade genomfört någon form av anpassning av kommunalfullmäktigelokalen, vilket framgår av en särskild studie som vi ska redovisa i kommande kapitel.
Många av landets salar för kommunalfullmäktigesammanträden är placerade i äldre byggnader som i olika avseenden knyter an till kommunens historia, till exempel äldre rådhus. Mycket ofta har fullmäktigelokalerna karaktären av teatersittning, där sammanträdesbänkarna befinner sig på olika nivåer. Av Handikappombudsmannens undersökning framgår inte om kommunalfullmäktigelokalen är tillgänglig för rörelsehindrade som ledamot eller som åhörare. Vi befarar att de som besvarat enkäten i första hand tänkt på personer med rörelsehinder från ett perspektiv som åskådare och inte som deltagare i fullmäktigesammanträdena. Det är därför troligt att tillgängligheten som aktiv deltagare är väsentligt sämre än tillgängligheten såsom åskådare med hänsyn till de skilda nivåerna för sammanträdesbänkarna.
Oavsett hur det förhåller sig med detta kan man konstatera att andelen kommunalfullmäktigelokaler som inte är tillgängliga för personer med rörelsehinder är mycket hög. Även om man har ambitionen att vara pietetsfull i relation till de historiska värden
Bilagor
323
som finns i den lokal som kommunalfullmäktige sammanträder i, finns det i de flesta fall tekniska lösningar som kan förena en sådan ambition med tillgänglighetsperspektivet.
I Handikappombudsmannens undersökning frågade man också vilka anpassningar som fanns i byggnaden där kommunalfullmäktige håller sina sammanträden. De anpassningar man listade var följande:
• plant insteg till huvudentrén,
• ramp till huvudentrén,
• annan anpassad ingång än huvudentrén,
• låga eller inga trösklar i byggnaden,
• automatiska dörröppnare,
• handikapptoalett, samt
• handikapparkering inom 25 meter från entrén.
De vanligaste anpassningarna för rörelsehindrade i den byggnad där kommunalfullmäktige håller sina sammanträden var i slutet av 1998 handikapptoalett (90 procent), låga eller inga trösklar (79 procent) samt handikapparkering inom 25 meter från entrén (80 procent). 20 procent av kommunerna hade dessutom genomfört vissa andra anpassningar av byggnaden för rörelsehindrade. Siffrorna har inte förändrats nämnvärt vid en jämförelse med undersökningen från 2000. Någon motsvarande fråga om byggnationernas tillgänglighet för andra funktionshindergrupper fanns inte i Handikappombudsmannens enkät.
För att göra byggnader lättillgängliga för synskadade kan åtskilligt åstadkommas genom enkla arrangemang i fråga om belysning (för synsvaga) eller olika orienteringspunkter (för blinda). I undersökningen ingick en fråga om kommunalfullmäktigelokalens anpassning för synskadade, och de anpassningar som var listade i Handikappombudsmannens undersökning var följande:
• väl belysta utrymmen med bländfri belysning,
• punktskriftsmarkering på hissknappar och hissdörrar,
• syntetiskt tal i hissar,
• varningstejp på trappsteg,
• dörrar och väggar som kontrasterar i färg,
• skyltar, symboler och texter lätta att se och läsa, samt
• bemannad reception som tar emot besökare.
Bilagor SOU 2001:48
324
Av dessa var de vanligaste anpassningarna i den lokal där kommunalfullmäktige håller sina sammanträden följande: rymliga korridorer (87 procent), välbelysta utrymmen (55 procent) samt bemannad reception (49 procent). Motsvarande siffror från undersökningen 2000 är följande: rymliga korridorer 86 procent, välbelysta utrymmen 52 procent och bemannad reception 50 procent.
I Handikappombudsmannens enkät fanns också motsvarande fråga om anpassningar för allergiker. De åtgärder som man listade var följande:
• rökfri lokal,
• parfymfri personal,
• möjlighet att servera specialkost vid eventuella måltider,
• inga heltäckande mattor,
• förbud mot pälsdjur i lokalerna,
• inga gröna växter som är allergiframkallande,
• städning i samband med att lokalerna använts utan starkt doftande rengöringsmedel, samt
• väl fungerande ventilation i lokalerna.
De vanligaste anpassningarna för allergiker i den lokal där kommunalfullmäktige håller sina sammanträden var rökfria lokaler (95 procent), inga heltäckningsmattor (74 procent) samt väl fungerande ventilation (68 procent). Resultatet från undersökningen 2000 var följande: rökfria lokaler 97 procent, inga heltäckande mattor 75 procent samt väl fungerande ventilation 75 procent.
En motsvarande fråga om fullmäktigelokalen fanns också för gruppen hörselskadade. Man frågade dock endast om hörselslinga fanns, eller om annan anpassning skett. 80 procent av fullmäktigelokalerna hade enligt enkäten hörselslinga. I 11 procent av dessa hade man dessutom gjort annan anpassning. Det har skett en nämnvärd förbättring avseende hörselslingor i fullmäktigelokalerna. I undersökningen från 2000 uppgav 94 procent att det fanns hörselslinga installerad i de lokaler där fullmäktige håller sina sammanträden. I 13 procent av lokalerna finns det annan anpassning för hörselskadade.
Många av de punkter som finns i Handikappombudsmannens enkät för de fyra nämnda handikappgrupperna är också viktiga för människor i allmänhet. Exempelvis är plana och hinderfria golvytor viktiga för alla människor för att minska risken för fallskador eller stukningar. Väl belysta utrymmen med bländfri belysning samt skyltar, symboler och texter som är lätta att se och läsa är inte bara
Bilagor
325
viktigt för synskadade utan för alla. Möjlighet till specialkost vid eventuella måltider eller väl fungerande ventilation i lokalerna är elementära krav som man inte behöver vara allergiker för att ställa.
4 En pilotstudie i Skåne
4.1 Enkätundersökningen
För att få en uppfattning om i vilken utsträckning personer med funktionshinder fungerar som kommunala förtroendemän genomförde vi en begränsad enkätstudie till kommunerna i Skåne i slutet av år 2000. I samband med denna riktade vi också ett antal frågor rörande tillgängligheten – såväl ifråga om lokaler som kommunikation och information – till de berörda kommunerna. Vi utformade enkäten tämligen enkelt och kortfattat för att försöka säkerställa en så hög svarsfrekvens som möjligt (se appendix). Vid tidpunkten för planeringen av vår enkät utgick vi från att vi inte skulle ha tillgång till data från Handikappombudsmannens undersökning från 2000.
Vi begränsade oss till Skånes kommuner i första hand av praktiska skäl. Erfarenheterna från den kommunenkät som Handikappombudsmannen genomförde till Sveriges kommuner i slutet av 1998, som i första hand avsåg tillgänglighetsfrågor, visar att det hos vissa kommuner finns en viss motspänstighet att redogöra för hur situationen ter sig. Sålunda erhöll Handikappombudsmannen endast svar från 257 av landets kommuner i den första population som bearbetades. Senare har man dock erhållit fler svar och 96 procent av kommunerna ingår i den reviderade version av rapporten som publicerades i april 1999 (Handikappombudsmannen, 1999). Från undersökningen år 2000 erhöll man svar från 261 kommuner (Handikappombudsmannen, 2001).
Undersökningen i Skåne har genomförts under hösten 2000. I slutet av oktober månad skickades en enkät samt följebrev ut till alla Skånes 33 kommuner. Enkäten adresserades till handikappsekreteraren eller motsvarande i respektive kommun. I följebrevet ombads kommunerna besvara enkäten senast den 20 november. I slutet av november hade 14 enkäter kommit oss tillhanda. Således skickades en påminnelse till de kommuner som inte hade besvarat enkäten i slutet av november där sista svarsdatum sattes till den 15 december. I slutet av december saknades svar från sex kommuner
Bilagor SOU 2001:48
326
varför dessa kommuner kontaktades per telefon. De ombads då att besvara enkäten omgående. De kommuner som efter denna påminnelse inte besvarade enkäten påmindes ytterligare en gång per telefon. Vid sammanställningen saknas svar från två kommuner, Vellinge och Simrishamn. Det är således svar från 31 kommuner som presenteras nedan.
4.2 Resultatredovisning
De första frågorna som ställdes i enkäten handlade om hur många förtroendevalda med kända funktionshinder det fanns i kommunerna. I 17 av de kommuner i Skåne som besvarade enkäten finns det inga ledamöter i kommunfullmäktige med kända funktionshinder, i sju kommuner finns det en ledamot, i två kommuner finns det tre, i tre kommuner finns det två och i två olika kommuner finns det fyra respektive sex ledamöter med funktionshinder. I detta sammanhang bör noteras att man från vissa kommuner även har räknat in ersättare till kommunfullmäktige. Vi vet dock inte om alla kommuner har uppgett både ersättare och ordinarie.
De två kommuner med flest antal ledamöter med kända funktionshinder, Bjuv och Kävlinge, kommer längre fram i detta kapitel granskas något närmare. Vi har bland annat genomfört intervjuer med såväl kommunalråden som politiker med funktionshinder för att försöka belysa om dessa kommuner skiljer sig från de övriga i några viktiga anseenden.
Vad gäller representationen i nämnder och styrelser av förtroendevalda med funktionshinder var representationen liknande den för kommunfullmäktige. I 19 kommuner finns det inga ledamöter med kända funktionshinder, i fyra kommuner finns det en ledamot med funktionshinder, i en kommun finns det två ledamöter, i fyra kommuner finns tre ledamöter med kända funktionshinder, i två kommuner finns det fyra ledamöter med kända funktionshinder och slutligen i en kommun finns det sex ledamöter som är funktionshindrade.
Fördelningen enligt partitillhörighet av dessa ledamöter framgår enligt tabell 1. Siffrorna i den sista kolumnen visar representationen i regionfullmäktige.
Bilagor
327
Tabell 1. Partitillhörighet och antal förtroendevalda med funktionshinder
Partitillhörighet
Antal Procent Resultat vid val till
regionfullmäktige
Socialdemokraterna
18
55
38 %
Moderaterna
4
12
28 %
Folkpartiet
3
9
5 %
SPI
3
9
Miljöpartiet
2
6
4 %
Vänsterpartiet
1
3
7 %
Centerpartiet
1
3
6 %
Annat
1
3
4 %
Som framgår av tabell 1 jämför vi med valet till regionfullmäktige i Skåne 1998. Här ställde inte Sveriges Pensionärers Intresseparti (SPI) upp, vilket är representerat i några enstaka skånska kommuner. Mest uppmärksammad har man kanske blivit i Helsingborg, där partiet fick en vågmästarroll i fullmäktige. I regionfullmäktige har det vid sidan av riksdagspartierna funnits vissa mindre partier som ofta betecknats som populistiska missnöjespartier, som exempelvis Skånepartiet och Framstegspartiet som bildat en teknisk valallians under beteckningen Skånes väl. I politiskt hänseende kan dessa knappast jämföras med SPI.
Som framgår av tabellen är det sålunda i första hand Socialdemokraterna och Folkpartiet som är överrepresenterade i relation till sin politiska styrka i Skåne. Detsamma gäller för övrigt Sveriges Pensionärers Intresseparti. I någon mån kan man hävda att denna partibildning vuxit fram därför att man från vissa grupper ansett att pensionärers (också förtidspensionärers) intressen inte tillgodosetts i tillräcklig omfattning. Detta parti har därför i linje med sin politik försökt få in fler pensionärsledamöter i fullmäktigesamlingarna.
I tabell 2 redovisas fördelningen av olika typer av funktionshinder bland de förtroendevalda kommunpolitikerna i Skåne enligt vår enkät. Vi har hela tiden talat om ”kända funktionshinder”. Det betyder att dessa personer antingen själva klart gått ut och deklarerat att man har ett funktionshinder eller att man har en sådan typ av handikapp att det är uppenbart för de flesta i omgivningen, genom att man till exempel sitter i en rullstol eller går omkring med vit käpp. Man kan anta att det finns åtskilliga fler bland samt-
Bilagor SOU 2001:48
328
liga valda kommunala förtroendemän i Skåne som själva upplever att man har någon typ av funktionsnedsättning. Emellertid väljer man i allmänhet att behålla informationen om denna för sig själv. När det gäller en person som till exempel är depressiv och därför regelbundet medicinerar för sin depression, antar vi oftast att denne person inte för fram detta till vare sig den kommunala interna informationen eller till kommunmedborgarna i allmänhet.
Begreppet funktionshinder är inte alldeles enkelt och det pågår en levande vetenskaplig diskurs kring hur det ska definieras. För närvarande arbetar exempelvis världshälsoorganisationen, WHO, med en revidering av den tidigare klassificeringen som fokuserade på begreppen skada, sjukdom, handikapp och funktionsnedsättning. I det revideringsarbete som pågår tycks än tydligare möjligheterna till full och lika delaktighet i samhället att fokuseras. Det blir därför också i allt högre grad den enskilde som genom sina upplevelser själv definierar sina tillkortakommanden i fråga om deltagande i skilda samhälleliga aktiviteter. Det nya klassificeringssystemet ICIDH-2 föreligger i en betaversion, som för närvarande är föremål för diskussioner bland olika intressenter från såväl nationella, professionella som brukarnas perspektiv.
Tabell 2. Fördelning av funktionshinder bland förtroendevalda kommunpolitiker i Skåne
Slag av funktionshinder
Antal Procent
Rörelsehinder
16 44
Hörselskada
12 33
Synskada
7 19
Reumatiker
1 3
Den specificering av kända funktionshinder bland kommunpolitikerna i Skåne som redogörs för i tabell 2 är kanske inte särskilt uppseendeväckande. Rörelsehinder är i de flesta mätningar i skilda populationer det vanligaste funktionshindret. En väl så intressant fråga är dock arten och graden av de funktionsnedsättningar som politikerna i vår undersökning har. Om detta vet vi relativt lite. Man kan generellt anta att handikapp som är betingade av en nedsatt funktion i rörelseapparaten och som upplevs som ”ett känt” funktionshinder inte kan hänföras till ett lättare handikapp. Vi föreställer oss att det antagligen bland Skånes politiker finns ganska många som har vissa inskränkningar i sin rörelseapparat och
Bilagor
329
som upplever det som besvärligt i vissa situationer och som särskilt belastande, men att dessa inte ingår i den grupp som här är redovisad.
När det gäller personer som har rapporterats som hörselskadade rör det sig sannolikt om de som har behov av olika hörselhjälpmedel, som hörapparat eller hörselslinga. Det finns ingen i vårt material som är rapporterad som döv. Inte heller har vi i vårt material stött på någon som använder sig av teckentolk vid sammanträden med kommunala nämnder eller styrelser.
Gruppen synskadade är per definition tämligen vid med hänsyn till arten och graden av synnedsättningen. Vi utgår dock från att de som har rapporterats ha synskada som ett ”ett känt” funktionshinder har en så pass allvarlig nedsatt synförmåga att man behöver någon form av kompensatorisk teknik. I gruppen finns såväl helt blinda som de med relativt god läsförmåga av vanlig text. Vi har ingen kunskap om hur fördelningen ter sig längs synskärpevariabeln, men självklart skiljer sig arten av de åtgärder som behövs för att öka tillgängligheten i det kommunalpolitiska arbetet ganska väsentligt åt mellan exempelvis de som är helt blinda och de som har en synskärpa kring 0,3 eller till och med högre.
När det gäller de övriga grupperna av kända funktionshinder bland politiker i Skånes kommuner är det endast en reumatiker som anges. Vi har ovan antytt att till exempel människor med kroniska psykiatriska funktionshinder knappast tillhör gruppen ”kända” handikappade politiker. Frågan är också hur det förhåller sig med allergiker. Det skulle förvåna oss om det inte fanns några politiker i Skåne som hade i varje fall lindriga allergiska problem. Tillgänglighetsfrågorna för allergiker har särskilt uppmärksammats i Handikappsombudsmannens enkät.
Det finns också skäl till att fundera över huruvida det som brukar kallas små och mindre kända handikappgrupper finns representerade. För vissa av dem – till exempel de så kallade elallergikerna – krävs tämligen omfattande åtgärder för att göra normala sammanträdeslokaler tillgängliga.
Kommunernas handikappråd
Ett sätt att öka funktionshindrade personers delaktighet i den kommunala politiken kan vara att inrätta ett handikappråd i kommunen. Alla kommuner i Skåne som besvarade enkäten uppgav att
Bilagor SOU 2001:48
330
de hade ett aktivt och fungerande handikappråd, men hur representationen ser ut skiftar emellertid relativt mycket. Antal representanter i från handikapprörelsen varierar från fem upp till sexton ledamöter. Att antalet skiftar så pass mycket beror kanske till stor del på att skillnaden mellan ordinarie och suppleanter i handikapprådet varierar mellan de olika kommunerna.
De tolv handikapporganisationer som oftast är representerade i handikappråden i de olika skånska kommunerna är följande: DHR, De Handikappades Riksförbund SRF, Synskadades Riksförbund HRF, Hörselskadades Riksförbund FUB, Riksförbundet för Utvecklingsstörda Barn, Unga och Vuxna RBU, Riksförbundet för Rörelsehindrade Barn och Vuxna NHR, Neurologiskt handikappades Riksförbund Reumatikerförbundet HSO, Handikappförbundens Samarbetsorgan PSO, Svenska Psoriasisförbundet Astma- och Allergiförbundet SD, Svenska Diabetesförbundet Hjärt- och Lungsjukas Riksförbund
Deltagandet i de kommunala handikappråden upplevs som viktigt bland de flesta lokala handikapporganisationer som vi inhämtat åsikter från. Emellertid finns det olika strukturer för det lokala samarbetet mellan handikapporganisationerna. På riksplan finns Handikappförbundens Samarbetsorgan, HSO. Detta är ett samverkansorgan mellan samtliga större handikapporganisationer med undantag av Synskadades Riksförbund, SRF. Ett annat större förbund, DHR, De Handikappades Riksförbund, är med i HSO:s nationella arbete, men däremot inte i det lokala. HSO har i allmänhet organisationer på länsnivå, så också i Skåne. I det konkreta arbetet med att finna representanter för de olika handikapporganisationerna kan det i olika kommuner uppstå problem med att finna en rimlig fördelning mellan de olika förbunden och antalet platser i de kommunala handikappråden. I allmänhet förkommer också någon form av samarbetsstruktur för de skilda handikappföreningarna i mer eller mindre formaliserade tappningar i de olika kommunerna.
Det har inom ramen för den här studien inte givits några möjligheter att analysera i vilken grad man kan anse att de kommunala handikappråden är inkörsportar till ett vidare politiskt engagemang
Bilagor
331
bland representanterna för handikapprörelsen. Det är förstås också tänkbart att de kommunala handikappråden kan verka direkt kontra- produktivt i detta hänseende. Exempelvis kan man tänka sig att många potentiellt kommunalpolitiskt intresserade personer med funktionshinder väljer att engagera sig i handikapprörelsen och upplever att man som representant i det kommunala handikapprådet i allt väsentligt kan tillgodose sitt kommunalpolitiska engagemang härigenom. Den rimliga hypotesen är dock den motsatta, det vill säga att deltagandet i kommunala handikapprådet som representanter för handikapporganisationerna i förlängningen leder fram till ett vidare intresse och engagemang för kommunalpolitiken.
Emellertid är det inte i första hand som vägröjare för högre grad av politisk delaktighet som de kommunala handikappråden inrättats. I stället är de avsedda att främst vara ett informationsorgan för ömsesidigt utbyte mellan de kommunala förvaltningarna och nämnderna å ena sidan och handikapporganisationerna å den andra. Som vi ska se när vi redogör för hur de kommunala handikapplanerna ter sig, varierar både graden och arten av informationsflödet i de kommunala handikappråden avsevärt mellan olika kommuner. Ambitionsnivån i informationsutväxlingen och handikapporganisationernas delaktighet i beslutsprocessen är minst sagt varierande.
Idéerna bakom de kommunala handikappråden kan i viss utsträckning ses i perspektivet av vad som under de senaste decennierna benämnts som empowerment-process. Genom att släppa in personer med funktionshinder i kommunala samverkansorgan, som exempelvis i de kommunala handikappråden, kan denna grupp i förlängningen anses få ta del av den politiska process som andra medborgargrupper tillvinner sig genom politisk organisering. I en mening kan handikappråden ses som strategiska instrument i empowerment-processen som syftar till att ge personer med funktionshinder mer makt som individer och som kollektiv. Det måste dock betonas att det finns många frågor om de kommunala handikapprådens roll för att öka (och kanske till och med ibland minska) det politiska deltagandet bland personer med funktionshinder i kommunala sammanhang som ännu är obesvarade.
Bilagor SOU 2001:48
332
4.3 Anpassningar i kommunerna
Enkäten bestod till stor del av frågor om olika anpassningar som har gjorts i kommunerna för att underlätta för personer med funktionshinder att delta och arbeta i den kommunala demokratiprocessen. På frågan om det har genomförts några speciella handikappanpassningar i fullmäktiges lokaler svarade 25 kommuner att de har gjort åtminstone någon form av handikappanpassning i fullmäktiges sammanträdeslokaler, fyra kommuner har inte genomfört någon anpassning och två kommuner besvarade inte denna fråga.
Tabell 3. Genomförda anpassningar i fullmäktiges lokaler
Slag av anpassning
Antal
Enbart hörselslinga
5
Enbart hiss
2
Hörselslinga och hiss
2
Hörselslinga och lokal anpassad för rullstol
11
Hörselslinga, anpassad lokal och handikapptoalett
3
Hörselslinga, anpassad lokal för rullstolsburna, synskadade samt allergiker
2
Vid en jämförelse med Handikappombudsmannens undersökning beträffande anpassningar för hörselskadade av kommunfullmäktiges sammanträdeslokaler är resultatet ungefär detsamma. I Handikappombudsmannens undersökning framkommer att hörselslinga finns installerad i 80 procent av kommunfullmäktiges lokaler. Som framkommer av tabell 3 är motsvarande siffra för Skånes kommuner 74 procent.
Vad gäller anpassningar i nämndernas sammanträdeslokaler uppgav tolv av kommunerna att de har genomfört något slag av handikappanpassningar i dessa, 14 uppgav att de inte har gjort det och fem kommuner besvarade inte frågan.
Bilagor
333
Tabell 4. Genomförda anpassningar i nämndernas sammanträdeslokaler
Slag av anpassning
Antal
Enbart hörselslinga
6
Enbart hiss
3
Hörselslinga och lokal anpassad för rullstol
2
Hörselslinga, anpassad lokal och handikapptoalett
1
Antalet lokaler med hörselslinga varierar i de olika kommunerna. I tio kommuner finns det inga sammanträdeslokaler med hörselslinga, i 14 kommuner finns det enbart ett sammanträdesrum med hörselslinga, i fyra kommuner finns det två rum med hörselslinga, i två kommuner finns det tre rum med hörselslinga och i en kommun finns det fem sammanträdesrum med tillgång till hörselslinga.
Transporter
Att lösa transportproblemen för att ta sig från och till olika typer av möten är viktigt inte bara för kommunpolitiker utan också för andra engagerade medborgare. För personer med funktionshinder finns färdtjänst (se avsnitt 7). Därför blir färdtjänstreglerna mycket centrala för att personer med funktionshinder ska ha full och lika delaktighet och möjligheter att engagera sig politiskt. I vår enkät till Skånes kommuner hade vi med en fråga om hur man hade planerat för transporterna för förtroendemän med funktionshinder. Fördelningen av svaren framgår av tabell 5.
Tabell 5. Olika slag av transport för förtroendemän med funktionshinder
Slag av transport
Antal
Ersättning för vanliga taxiresor
2
Särskilda regler för färdtjänst
0
Ordinarie färdtjänst
22
Annat
2
Fem av kommunerna besvarade inte denna fråga. Under rubriken ”annat” svarade en kommun att speciell ersättning utgår till förtro-
Bilagor SOU 2001:48
334
endevalda med funktionshinder och den andra kommunen uppgav att det utgår ersättning oavsett färdsätt.
I enkäten ställdes också en fråga om huruvida det fanns särskilda regler som underlättar för personer med funktionshinder att ta sig till och från politiska partiers och ideella organisationers möten genom att använda färdtjänst. I fem av kommunerna finns det särskilda regler, men i 19 av kommunerna finns det inga speciella regler som underlättar för personer med funktionshinder att med färdtjänst ta sig till olika möten. Sju av kommunerna besvarade inte denna fråga.
I den följande frågan, där kommunerna skulle beskriva hur dessa regler är utformade, var det relativt tunt med svar. Tre av kommunerna uppgav att ersättning utgår till förtroendevalda med funktionshinder för de resekostnader som föranletts av uppdraget. De två andra kommunerna som uppgav att de har särskilda regler för personer med funktionshinder erbjuder användning av färdtjänst utan restriktioner.
Det är uppenbart att färdtjänsten är mycket viktig för att säkerställa att personer med funktionshinder får möjlighet att engagera sig som medborgare, vare sig de är förtroendevalda eller inte. Vi har därför valt att belysa färdtjänstfrågan ur ett tillgänglighetsperspektiv (för det politiska engagemanget, se mer utförligt i avsnitt 6). I en mening kan man hävda att de kommuner som tillmötesgått sina förtroendevalda genom att ge dem särskilda ersättningar för resor från och till kommunala sammanträden eller tillåta taxiresor, i en mening medger att färdtjänsten inte är tillräcklig för att på ett nöjaktigt sätt tillgodose behovet av transportservice för personer med funktionshinder ur ett kommunaldemokratiskt perspektiv. Det torde inte råda någon tvekan om att väldigt många möten (både kommunala och inom ideella organisationer) är svårast att ta sig till om man ska använda sig av den gängse kollektivtrafiken. Detta är självklart i första hand ett problem för glesbygden och gäller inte bara för personer med funktionshinder. Däremot framstår det som särskilt viktigt för de senare om man inom färdtjänsten endast kompenserar för en standard som når upp till kollektivtrafiknivå.
Bilagor
335
Övriga tillgänglighetsåtgärder
En fråga i enkäten handlade om huruvida kommunerna har utarbetat något system som rutinmässigt underlättar för synskadade eller andra personer med kommunikationshandikapp att få del av allmänna handlingar. Tio kommuner uppgav att de har utarbetat sådana system, 18 uppger att de inte har sådana system och tre av kommunerna har inte besvarat frågan.
De som besvarat denna fråga jakande skulle i den följande frågan ange vilka system som används för olika kategorier. Nio kommuner uppger att de använder sig av ljudkassetter för att sprida viss information. Fyra av dessa kommuner uppger att vissa handlingar och viss information sänds för inläsning automatiskt. De övriga fem kommunerna sänder enbart handlingar eller information till inläsning på begäran från någon. Två kommuner uppger också att de sänder en kommunal tidning till inläsning som det går att prenumerera på. En kommun uppger att arbete med inläsning är på gång och att det ska bli klart under år 2001.
Vad gäller information på punktskrift är det endast en kommun som sänder vissa handlingar till SRF för omvandling till punktskrift. En kommun uppger att kommunstyrelsen har lämnat viss information till inspelning av en videokassett på teckenspråk. Tre kommuner uppger att de vid önskemål kan lämna information på diskett. En kommun uppger att mycket av kommuninformationen läggs ut på Internet, och två kommuner meddelar att de förmedlar viss information med stor stil för synskadade.
På frågan om huruvida det finns en IT-strategi kommunen för att synskadade eller andra personer med kommunikationshandikapp ska få ökad tillgång till allmänna handlingar svarade 23 kommuner nej och åtta kommuner besvarade ej frågan.
På den sista frågan, som var en öppen fråga där kommunerna kunde delge oss någon annan information angående kommunens insatser för att öka delaktigheten hos personer med funktionshinder, uppgav fem kommuner att de för närvarande håller på att arbeta med att förbättra olika områden som syftar till att på olika sätt öka delaktigheten för personer med funktionshinder att delta i den kommunala politiken. Av dessa fem kommuner håller två kommuner för närvarande på med att arbeta fram ett handikappolitiskt program, en kommun meddelar att det i deras kommun har startats ett samarbete mellan SRF och informationsenheten om hur text ska presenteras för synskadade,
Bilagor SOU 2001:48
336
och en kommun uppger att man håller på att utveckla insatser inom IT för att sprida sin information. En kommun uppgav att de för närvarande håller på med att bygga om sitt kommunhus i samarbete med en tillgänglighetskonsult.
4.4 Några tendenser i undersökningen
Trots att materialet kanske inte tillåter allt för långtgående slutsatser, går det ändock att skönja vissa tendenser vid jämförelse av det antal ledamöter med funktionshinder som finns i kommunen och den service kommunen erbjuder eller de anpassningar som kommunen har genomfört. Vid en jämförelse av antalet ledamöter med funktionshinder och om kommunen har gjort några speciella handikappanpassningar i fullmäktiges sammanträdeslokaler ser fördelningen ut enligt tabell 6.
Tabell 6. Antalet förtroendevalda med funktionshinder och genomförda handikappanpassningar i fullmäktiges lokaler
Antal ledamöter med
funktionshinder
Antal kommuner som
har anpassat fullmäkti-
ges lokaler
Antal kommuner som inte har anpassat full-
mäktiges lokaler
Ej besvarat frågan
0
12
3
3
1
6
2
2
1
3
2
4
1
6
1
Av tabellen går det att utläsa att de kommuner som har flest antal ledamöter med funktionshinder också har anpassat fullmäktiges lokaler. I tre av de fyra kommuner som inte har anpassat fullmäktiges lokaler finns det inte heller några ledamöter med funktionshinder representerade i fullmäktige. I de kommuner som inte har anpassat fullmäktiges lokaler finns det givetvis ett stort hinder för ledamöter med funktionshinder att delta. Men eftersom det stora flertalet av de skånska kommunerna har anpassat fullmäktiges lokaler går det inte att uppfatta detta som avgörande för en större representativitet av personer med funktionshinder.
Bilagor
337
Vad gäller anpassningar av nämndernas sammanträdeslokaler och antalet ledamöter med funktionshinder ser fördelningen ut enligt tabell 7.
Tabell 7. Antalet förtroendevalda med funktionshinder och genomförda handikappanpassningar i nämndernas sammanträdeslokaler
Antal ledamöter med
funktionshinder
Antal kommuner
som har anpassat
nämndernas lokaler
Antal kommuner som inte har anpas-
sat nämndernas
lokaler
Ej besvarat
frågan
Totalt
0
7
6
4
17
1
2
4
1
7
2
1
2
3
3
2
2
4
1
1
6
1
1
Av tabellen kan man uttyda att en större andel av de kommuner som inte har anpassat nämndernas sammanträdeslokaler har färre ledamöter med funktionshinder. De två kommuner som har flest ledamöter med funktionshinder har också anpassat nämndernas sammanträdeslokaler.
Tabell 8. Antal förtroendevalda med funktionshinder jämfört med förekomsten av sammanträdeslokaler med hörselslinga
Antal ledamöter med
funktions-
hinder
Antal kommuner
med 0 lokaler
med hörsel-
slinga
Antal kommuner med 1 lokal med
hörsel-slinga
Antal kommuner
med 2 lokaler med hörselslinga
Antal kommuner
med 3 eller fler
lokaler med
hörsel-slinga
Totalt
0
8
6
3
1
17
1
1
4
1
1
7
2
2
1
3
3
1
1
2
4
1
1
6
1
1
Tabell 8 visar att åtta av de kommuner som inte har någon sammanträdeslokal med hörselslinga inte heller har några ledamöter med funktionshinder. De kommuner som har flest ledamöter med funktionshinder har dock bara en sammanträdeslokal med hörsel-
Bilagor SOU 2001:48
338
slinga. Det måste dock noteras att de kommuner som har flera lokaler med hörselslingor också tillhör de största kommunerna med avseende på antal invånare. Därför är det snarare sambandet mellan kommunens storlek och antal sammanträdeslokaler som är anpassade för hörselskadade som är framträdande när det gäller de kommuner som över huvud taget har sammanträdesrum med hörselslingor.
Tabell 9. Antal förtroendevalda med funktionshinder jämfört med typ av transportservice som finns att tillgå i kommunen
Antal ledamöter med
funktionshinder
Kommuner som ger ersättning för
vanliga taxiresor
Kommuner med ordinarie
färdtjänst
0
14
1
1
3
2
1
2
3
1
1
4
1
6
1
Av tabell 9 går att utläsa att de kommuner som inte har några ledamöter med funktionshinder inte heller erbjuder någon service utöver ordinarie färdtjänst. De kommuner som erbjuder ersättning för vanliga taxiresor har alla minst en ledamot med funktionshinder.
Det är tämligen självklart att kommuner som inte haft personer med kända funktionshinder som förtroendemän inte heller har aktualiserat frågan om ersättning för vanliga taxiresor i samband med olika sammanträden. Om detta har aktualiserats beror det troligen i hög grad på att färdtjänsten inte har kunnat vara flexibla i fråga om beställnings- och hämtningstider i anslutning till sammanträdenas avslutande.
Om man i kommunen har utarbetat särskilda regler som underlättar för personer med funktionshinder att ta sig till och från olika möten underlättar detta naturligtvis för funktionshindrade personer att bli delaktiga i den kommunala politiken. En jämförelse av kommunernas antal ledamöter med funktionshinder och denna service redovisas i tabell 10.
Bilagor
339
Tabell 10. Antal förtroendevalda med funktionshinder jämfört med förekomst av särskilda regler för transport
Antal ledamöter med funk-
tionshinder
Förekomst av särskilda
regler
Ej förekomst av särskilda regler
0
2
11
1
1
4
2
1
1
3
1
4
1
6
1
Av tabell 10 går att utläsa att av de fem kommuner som har utarbetat särskilda regler har två kommuner inga ledamöter med funktionshinder, en kommun har en ledamot och två kommuner har två respektive sex ledamöter.
Vi har inte i detalj kännedom om substansen i de särskilda regler för färdtjänsten som finns i anslutning till verksamheter i kommunala organ, politiska organisationer eller föreningslivet. Det är till exempel tänkbart att de kommuner som inte har sådana regler har ett mycket generöst generellt regelverk. Å andra sidan kan man kanske med viss rätt befara det motsatta förhållandet. Man kan nog med visst fog anta att det är de kommuner, som utarbetat särskilda regler för att öka förutsättningarna för att personer med funktionshinder ska kunna delta i olika mötesverksamheter, som genom generösare regler för färdtjänsten i detta hänseende särskilt uppmärksammat detta genom att explicit framhålla det i regelverket för färdtjänsttillståndet.
I enkäten ställdes också en fråga om huruvida kommunen har utarbetat ett system som underlättar för personer med synskador eller andra kommunikationshandikapp att få del av allmänna handlingar. Resultatet visas i tabell 11.
Bilagor SOU 2001:48
340
Tabell 11. Antal förtroendevalda med funktionshinder i jämförelse med kommuner som har utarbetat ett system som underlättar för personer med synskador att få del av allmänna handlingar
Antal ledamöter med funk-
tionshinder
Har utarbetat ett system Har inte utarbetat ett system
0
5
9
1
1
6
2
2
1
3
2
4
1
6
1
Av tabellen framgår att de två kommuner som har flest ledamöter med funktionshinder har utarbetat ett sådant system. Av de kommuner där det inte finns några ledamöter med funktionshinder har fem kommuner utarbetat ett system och nio kommuner har inte gjort det.
Vi har också kunnat konstatera att det i de större kommunerna i allmänhet finns en högre grad av beredskap för att försöka underlätta för synskadade att ta del av allmänna handlingar. I större kommuner är det mer troligt att man konfronteras med personer med funktionshinder som ställer vissa berättigade krav på ökad tillgänglighet eller att man har aktiva lokala handikapporganisationer som är pådrivande.
De tendenser som vi här redogjort för när det gäller vissa variabler som åskådliggör förutsättningarna för personer med funktionshinder att nå delaktighet i kommunalpolitiska arbetet är ganska entydiga. Det finns ett samband mellan strävan att öka tillgängligheten i de kommuner som har förtroendemän med funktionshinder i relation som de kommuner som inte har det. Vi har avstått från att ange detta samband i korrelationsmått med hänsyn till populationens relativa litenhet, men också med hänsyn till att en annan variabel som också har högt förklaringsvärde är kommunernas storlek. Därför tror vi att vi bättre åskådliggjort sambandet mellan antal ledamöter och olika tillgänglighetsstimulerande parametrar genom de relativt enkla tabellredovisningarna.
De data som vi fått genom enkätundersökningen ger begränsad information. Vi har därför ansett det viktigt att försöka komplettera denna genom några intervjuer från de båda kommuner som har flest förtroendemän med funktionshinder. Vi skulle självklart
Bilagor
341
också ansett det som angeläget att komplettera enkätmaterialet med några intervjuer från de kommuner som vare sig har förtroendemän med funktionshinder eller tillfredsställande tillgänglighet i fråga om lokaler eller transporter. Emellertid har icke detta kunnat rymmas inom undersökningens resursram.
4.5 Kommuner med flest antal ledamöter med funktionshinder
De två kommuner som sticker ut i undersökningen vad gäller antalet ledamöter med funktionshinder är Bjuv respektive Kävlinge. I Bjuv finns det sex ledamöter med funktionshinder i fullmäktige och i Kävlinge finns det fyra. Dessa två kommuner kan således uppfattas som undantag från övriga skånska kommuner där 17 av kommunerna inte har någon ledamot med funktionshinder. Vi har därför försökt att närmare granska dessa två kommuner för att bland annat undersöka om det ligger några särskilda insatser bakom den relativt höga representationen av personer med funktionshinder bland förtroendemännen i de bägge kommunerna.
Bjuv
Vid en närmare undersökning av Bjuvs kommun har man här enligt enkätsvaret genomfört handikappanpassningar i både fullmäktiges och några av nämndernas sammanträdeslokaler. Den typ av anpassningar som har gjorts är installationer av ramp, ledstång, mikrofoner samt anpassning av hissen. Man erbjuder också, förutom ordinarie färdtjänst, ersättning för vanliga taxiresor för ledamöter som är funktionshindrade för att de ska kunna ta sig till och från sammanträden. Man uppger också att det inte finns någon begränsning av nyttjandet av färdtjänst. Vad gäller distribution av allmänna handlingar erbjuder kommunen informationen på ljudkassetter och på diskett.
Vid en jämförelse med övriga kommuner kan Bjuv således uppfattas som en bra kommun vad gäller handikappanpassning och service till olika grupper av funktionshindrade. Varför just Bjuv kommun har denna relativt höga representation av ledamöter med funktionshinder vill vi därför diskutera med några företrädare för kommunen. Vi vände oss till kommunstyrelsens ordförande i Bjuv kommun, Stefan Svalö, och till Lillemor Björk som är ordinarie
Bilagor SOU 2001:48
342
ledamot i fullmäktige och vice ordförande i socialnämnden i Bjuv. Lillemor är också rörelsehindrad.
Bjuv är en relativt liten kommun mitt i nordvästra Skåne med 13 700 invånare. Kommunfullmäktige består av 31 ordinarie ledamöter samt 23 ersättare. Stefan tror att en av orsakerna till att det finns så många ledamöter med funktionshinder i Bjuv kommun kan vara att det sedan länge har funnits åtminstone en eller två ledamöter med funktionshinder. De kan i sin tur ha influerat andra personer med funktionshinder att bli aktiva inom kommunalpolitiken, framför allt genom att de ser att andra personer med funktionshinder klarar av att arbeta politiskt. Dessutom kan de medvetet påverka och uppmana andra personer med funktionshinder att aktivera sig politiskt, menar Stefan. Några medvetna åtgärder för att värva politiker med funktionshinder har i varje fall inte genomförts.
Detta håller Lillemor med om och berättar samtidigt att hon har varit aktiv i ca 15 år i den kommunala politiken i Bjuv och att hon känner till en annan person med funktionshinder som har varit aktiv lika länge. Hon tror att det är viktigt att det finns förebilder som kan fungera som ett slags inspirationskälla för andra i liknande situation. Lillemor tror också att en aktiv handikapprörelse i kommunen kan bidra till att fler personer med funktionshinder börjar aktivera sig inom politiken. Att som funktionshindrad aktivera sig kan dels leda till att man märker att man kan påverka, och dels till att man får en känsla av att man har lika mycket värde som andra, och det är positivt, menar Lillemor.
Hur arbetet i kommunen påverkas av att det finns så många ledamöter med funktionshinder är främst att de ser till att ärenden som rör funktionshinder och funktionshindrade kommer upp på dagordningen. Ett exempel som Stefan nämner är att man i Bjuv har jobbat bättre på den interna kommunikationen i kommunen så att den ska vara tillgänglig för alla. Men samtidigt säger Stefan att han inte tror att Bjuv är mer handikappvänligt än andra kommuner. Det finns säkert brister här också, säger han.
Lillemor tycker att det fortfarande, trots antalet ledamöter med funktionshinder, finns klara brister vad gäller tillgängligheten för funktionshindrade. Som exempel nämner hon att vissa av lokalerna saknar hörselslingor och att det inte finns någon handikapptoalett i anslutning till fullmäktiges sammanträdeslokal. Det pågår inte heller något särskilt samarbete mellan de ledamöter som är funktionshindrade. Det enda forum där endast handikappfrågor diskuteras
Bilagor
343
är i det kommunala handikapprådet, där Lillemor är ordförande. Hon betonar dock att hon inte är ordförande där på grund av sitt funktionshinder utan därför att hon sitter i socialnämnden. Bemötandet i kommunen tycker hon däremot är bra och det tror hon delvis beror på att man här är så många aktiva politiker med funktionshinder.
Lillemor upplever att det är positivt på många sätt att det finns så pass många ledamöter med funktionshinder i kommunen. Hon menar dock att det borde vara en självklarhet att personer med funktionshinder skulle vara väl representerade i alla kommuner i Sverige eftersom de, som alla andra, är en del av samhället. Varför det brister i representativitet i många kommuner, tror Lillemor till en del beror på att många personer med funktionshinder inte har lika mycket tid och ork som andra. Hon menar att åtskilliga funktionshindrade lever ett mycket mer inrutat liv än andra och att allt tar längre tid när man är funktionshindrad. Hon nämner till exempel sjukgymnastik, läkarbesök och personliga assistenter att anpassa sig till i större utsträckning än icke-funktionshindrade. Transportproblem kan också utgöra ett hinder, menar hon.
En annan sak som Lillemor vill framhäva är att vägen till fullmäktige kan vara ganska lång. Man blir inte invald i fullmäktige så fort man engagerar sig politiskt, utan det krävs oftast ett ganska långt engagemang innan man når dit. Vägen till en plats i fullmäktige eller liknande kan vara kantad av olika hinder. Detta kan också utgöra en av orsakerna till att det är så få funktionshindrade som är aktiva i den kommunala politiken, menar Lillemor. Således är det viktigt att också tänka på detta när man försöker finna olika svar på frågan varför det är så få personer med funktionshinder som är aktiva i den kommunala politiken.
Om framtiden berättar Stefan att det inte finns något speciellt planerat inom handikappområdet i Bjuv kommun. Samtidigt hävdar han att arbetet med tillgänglighet och deltagande för personer med funktionshinder är långt ifrån färdigt i kommunen. Det är ett kontinuerligt och fortgående arbete, menar han. Det viktigaste i framtiden är att alla ges lika möjligheter att på samma villkor engagera sig i kommunalpolitiken, avslutar han.
Bilagor SOU 2001:48
344
Kävlinge
I Kävlinge kommun, där det finns fyra ledamöter med funktionshinder, har man dock inte varit lika flitig vad gäller handikappanpassningar och service som i Bjuv kommun. I enkäten uppger Kävlinge kommun att man har handikappanpassat både fullmäktiges och nämndernas sammanträdesrum genom att det finns hörselslinga installerad. Någon annan anpassning är inte genomförd. Angående transportservice för förtroendemän med funktionshinder erbjuder kommunen enbart ordinarie färdtjänst. Vad gäller övrig service tillhandahåller kommunen information och allmänna handlingar på ljudkassetter och på diskett till de som så önskar.
Trots att Kävlinge kommun inte står sig lika bra som Bjuv kommun vid en jämförelse med övriga skånska kommuner vad gäller handikappanpassning och service, är det den kommun som har näst flest ledamöter med funktionshinder. För att få reda på lite mer information om Kävlinge kommuns politiska arbete med personer med funktionshinder ställdes några frågor till kommunstyrelsens ordförande i Kävlinge, Roland Palmqvist, och till Simon Tiensuu som är en av de fyra förtroendevalda i kommunen med funktionshinder. Simon är synskadad och har en ordinarie plats i kulturnämnden samt är ersättare i fullmäktige.
Kävlinge är också en relativt liten kommun med cirka 24 000 invånare. Kommunfullmäktige består av 45 ordinarie ledamöter samt 26 ersättare. Roland berättar att han inte var medveten om att Kävlinge hade en relativt stor representation av ledamöter med funktionshinder i fullmäktige. Han menar att han inte tänker på att några av ledamöterna är funktionshindrade. För honom är det politiska intresset hos människor mycket viktigare än om personer råkar ha ett funktionshinder. Liksom i Bjuv har det också i Kävlinge sedan länge funnits aktiva politiker med funktionshinder. Roland menar, som också Stefan Svalö i Bjuv kommun påpekar, att det kan ha bidragit till att det i dag finns så pass många. Han berättar att ledamöterna med funktionshinder också är aktiva i handikapprörelsen och kan på så sätt påverka andra personer med funktionshinder att aktivera sig politiskt. Man har inte heller i Kävlinge gjort några speciella åtgärder för att engagera politiker med funktionshinder.
Simon å sin sida framhäver vissa tänkbara orsaker till varför det finns relativt många ledamöter med funktionshinder i Kävlinge kommun. Dels nämner han att Kävlinge kommun i dag är en till-
Bilagor
345
växtkommun vilket innebär att det flyttar in ganska många människor i kommunen. Detta, tror han, leder till att man i kommunen inte känner någon rädsla för nya människor eller människor som är lite annorlunda. Detta är positivt som funktionshindrad, eftersom man ofta uppfattas som lite annorlunda. En annan faktor som Simon nämner är att det under många år legat ett AMU-center i kommunen där personer med funktionshinder utbildat sig. Detta kan ha genererat en större förståelse för personer med funktionshinder. Till sist nämner också Simon att det bor ovanligt många barn med funktionshinder i Kävlinge. Detta kan också vara en del av förklaringen, hävdar Simon.
Roland tror att det politiska klimatet och även arbetet i kommunen till viss del påverkas av att det finns flera ledamöter med funktionshinder. Eftersom dessa personer också är aktiva inom handikapprörelsen driver de frågor som rör personer med funktionshinder med större intensitet. Om inte de hade varit närvarande skulle kanske inte heller dessa frågor diskuteras i lika stor omfattning som i dag, menar Roland. Han tycker också att det är mycket positivt.
Vad gäller tillgängligheten för personer med funktionshinder i Kävlinge tycker Simon att det fortfarande finns mycket att önska. Men samtidigt säger han att det går åt rätt håll, man satsar en hel del på att göra lokaler och byggnader tillgängliga. Men det återkommande problemet som bromsar en snabbare utveckling av en bättre tillgänglighet är kostnaden, hävdar Simon.
Vad gäller rekommendationer till andra kommuner som vill öka deltagandet i den kommunala demokratin bland personer med funktionshinder har Roland svårt att komma med råd. Grunden, tror han , är att man skapar en plattform för att alla, oavsett funktionshinder eller inte, ska kunna engagera sig om man vill.
4.6 Sammanfattande kommentar till Skåneundersökningen
Utifrån resultatet av undersökningen kan man se en tendens att de kommuner som har genomfört några slag av anpassningar också har fler ledamöter med funktionshinder representerade. Om det sedan är anpassningarna av lokalerna som har möjliggjort för personer med funktionshinder att delta i den kommunala politiken, eller om det är dessa personer som har påverkat kommunen till
Bilagor SOU 2001:48
346
dessa förändringar, är svårt att med säkerhet uttala sig om utifrån detta material. Utifrån intervjuerna med kommunstyrelsens ordförande i Bjuv och Kävlinge kan man dock konstatera att förekomsten av aktiva politiker med funktionshinder i varje fall leder till att frågor angående tillgänglighet och service för funktionshindrade kommer upp på dagordningen och aktualiseras i ganska stor utsträckning.
Vi kan konstatera att det dessvärre är en alltför liten andel av kommunerna i Skåne som erbjuder anpassade lokaler och anpassat material för personer med funktionshinder. Bristen på tillgänglighet för att nå full och lika delaktighet i det politiska deltagandet för personer med funktionshinder är uppenbart. Siffrorna från Skåne, som vi erhållit genom vår enkät, och de som Handikappombudsmannen redovisat för hela landet efter sin enkätstudie under slutet av år 2000 skiljer sig inte mer än marginellt åt. Vi vill också betona att egentligen skulle vi behövt samla in mera data för att belysa komplexiteten i relationen mellan tillgängligheten i fråga om lokaler och förekomsten av förtroendemän med funktionshinder.
Den viktigaste förutsättningen för att nå kommunala förtroendemannaposter är att man blir politiskt engagerad. Detta i sin tur förutsätter att man engagerar sig som medborgare i ett politiskt parti. Hur det förhåller sig med tillgängligheten i de olika sammanträdeslokaler i kommunerna där de olika partierna vanligtvis har sina möten på lokal nivå, har vi inte någon som helst systematisk kännedom om. Det är därför viktigt att denna tillgänglighetsaspekt uppmärksammas i kommunerna, vilket ligger i linje med den nationella handlingsplanen.
Totalt finns det 26 ledamöter eller ersättare i fullmäktige i Skåne, som har ”kända funktionshinder”. Vi har inte inom ramen för denna studie kunnat fastställa hur stort antalet ledamöter och ersättare i fullmäktigeförsamlingarna sammantaget är i Skåne. En enkel kalkyl ger dock vid handen att det totalt borde vara cirka 1 800. Det betyder sålunda att någonstans mellan en och två procent av ledamöter och ersättare i fullmäktige utgörs av personer med kända funktionshinder. Vi har inte fått några indikatorer som tyder på att andelen personer med funktionshinder i fullmäktigeförsamlingarna skulle vara högre på andra håll i landet. Oavsett vilket mått man använder på funktionshinder kommer man fram till att gruppen är mycket kraftigt underrepresenterad i kommunalpolitiken.
Bilagor
347
5 Handikappolitiska program
En stor del av Sveriges kommuner har upprättat handikappolitiska program, vilket framgår av Handikappsombudsmannens enkät till landets kommuner som vi tidigare redogjort för i avsnitt 3. Den andel som har antagit ett formellt handikappolitiskt program, utgörs av 52 procent år 2000 enligt preliminära data. Av dessa har 85 procent beslutat om programmets innehåll i fullmäktige. I knappt en tredjedel har en tidsprecisering av genomförandet av de olika åtgärderna gjorts i programmen.
Det har inte varit möjligt för oss att konsekvent gå igenom och analysera ett urval av de handikappolitiska program som föreligger i kommunerna. Vi har därför valt ett exempel som nyligen antagits av en kommun i Skåne, nämligen Lund (2000). Enligt många initierades omdöme utgör den handikapplan som antagits av fullmäktige i Lund i början av 2001 ett exempel på ett ambitiöst handikappolitiskt program. Av de sagesmän vi haft, som är verksamma inom handkapprörelsen eller som kommunala eller statliga tjänstemän med handläggaruppgifter inom handikappområdet, har den handikappolitiska planen i Lund en struktur som kan anses vara representativ för de kommunala handikapprogram som ligger på en förhållandevis hög ambitionsnivå. Vi ska därför granska planen närmare i vissa allmänna delar och i synnerhet i de avseenden som gäller tillgänglighet för politiskt deltagande för personer med funktionshinder.
Lunds kommun har tidigare haft en handikapplan. Det kommunala handikapprådet anhöll i en skrivelse till kommunstyrelsen att den befintliga planen skulle förnyas, och kommunstyrelsen beslöt under hösten 1998 att en översyn av den gällande planen skulle ske. I samband härmed beslöts också att ge socialnämnden i uppdrag att utarbeta förslag till en ny handikapplan i samarbete med berörda intressenter. De politiker som representerade kommunen i handikapprådet erhöll uppdraget att utgöra styrgrupp för arbetet med handikapplanen.
I detta uppdrag slås fast att det övergripande syftet med handikapplanen är att ge nämnder/styrelser och förvaltningar underlag och vägledning för beslut om mål och insatser inom handikappområdet. Det framgår vidare att syftet är att:
…planen skall kunna användas som uppslagsbok över handikappolitiska mål inom Lunds kommun. Handikappfrågor berör de flesta
Bilagor SOU 2001:48
348
områden i arbetslivet och nästan varje samhällsfråga har en handikappaspekt
.
Alla nämnder och styrelser i Lund har ett ansvar för att handikappaspekter kommer in som en naturlig del i deras verksamhet. Programmet ska vara vägledande för kommunens nämnder och styrelser vid planering och genomförande av insatser. Arbetet med handikappfrågor ska inte ses som en engångsföreteelse utan ska ske fortlöpande och tas med i budgetarbetet, framhålls det vidare inledningsvis i planen.
Just framhållandet, att det handikappolitiska arbetet är ett ansvar för och en naturlig del av samtliga nämnders och styrelsers verksamhet i kommunen, är av central betydelse för att kunna öka tillgängligheten ur ett kommunaldemokratiskt perspektiv. Det förefaller vara vanligt i många kommuner att handikappfrågorna förpassas i första hand till utbildning och social verksamhet, medan andra nämnder och styrelser helt negligerar dem. Det andra viktiga konstaterandet här är att arbetet med handikappfrågor inte ska ses som en engångsföreteelse utan ske fortlöpande och tas med i budgetarbetet. Orsaken till att man poängterar detta är naturligtvis att det finns en risk för att man i Lunds kommun, liksom i de flesta andra kommuner, annars får ett handikapparbete av engångskaraktär i stället för att alltid lägga in handikappaspekterna också ur ett budgetperspektiv.
Lunds kommun tar liksom många andra kommuner en utgångspunkt i FN:s standardregler. I arbetet med handikapplanen har projektledare, projektsekreterare, fyra arbetsgrupper och en politisk styrgrupp (som vi nämnde ovan) deltagit. Socialnämnden beslöt att utse en projektledare och en projektsekreterare. En inbjudan att delta i arbetsgrupper utgick till politiker och tjänstemän från kommunens samtliga nämnder och förvaltningar, till handikapporganisationerna, till de fackliga organisationerna och till landstinget. Enligt handikapplanens inledning visade de inbjudna ett stort intresse, och fyra arbetsgrupper bildades. I samband med inbjudningarna hölls en upptaktskonferens där information om FN:s standardregler gavs. Man visade också filmer som belyste olika funktionshinder och gav exempel på bristande tillgänglighet och negativa attityder. Arbetsgrupperna arbetade med olika ämnesområden utifrån FN:s standardregler. Dessa var:
1. Attityder och ökad medvetenhet (reglerna 1, 7, 9 och 19).
2. Tillgänglighet (regel 5).
Bilagor
349
3. Kultur, fritid och utbildning (reglerna 10, 11 och 6).
4. Vård och omsorg (regel 4).
Arbetsgrupperna startade sitt arbete under hösten 1998. Styrgruppen har sammanträtt under våren 1999 och granskat arbetsgruppernas material. Det reviderade förslaget till handikapplan har varit på remiss hos arbetsgrupperna under arbetets gång. Socialnämnden beslöt i augusti 1999 att sända förslaget till handikapplan på en stor remissrunda. Efter remisstidens slut har styrgruppen gjort vissa förändringar i materialet med hänsyn till remissvaren.
Inledningsvis framhålls att målgruppen för handikapplanen är främst barn, ungdomar och vuxna under 65 år med fysiska och psykiska funktionshinder. Personer över 65 år med funktionshinder omfattas dessutom av vård- och omsorgsplanen, antagen av kommunfullmäktige i Lund 1998.
I inledningen till handikapplanen görs hänvisningar till överklagandemöjligheterna. Det framhålls att förvaltningsbesvär som avser beslut i individuella ärende enligt LSS (lagen om stöd och service vissa funktionshindrade), § 6, socialtjänstlagen samt lag om färdtjänst och lag om riksfärdtjänst överklagas till länsrätten inom tre veckor från det att mottagaren har tagit del av beslutet. Vidare framhålls att i övriga ärenden kan laglighetsprövning ske enligt kommunallagen. Hänvisningar om hur överklaganden ska gå till finns också angivna.
I handikapplanen finns inledningsvis ett avsnitt om uppföljning. Där konstateras att för att underlätta denna uppföljning, så innehåller varje avsnitt i handikapplanen åtgärder, tidpunkt när åtgärderna ska verkställas, kostnadsbeskrivning samt uppgift om vem som är ansvarig för att åtgärderna genomförs. Det framhålls också att den första uppföljningen ska ske våren 2002. Därefter ska kontinuerlig uppföljning ske under varje mandatperiod. Uppföljningen ska göras av kommunen, och arbetsgrupperna kan fungera som referens- och diskussionsgrupper i detta arbete.
Efter inledningen innehåller handikapplanen för Lunds kommun ett andra omfattande avsnitt om attityder och ökad medvetenhet. Avsnittet inleds med ett citat från Bemötandeutredningen (SOU 1999:21) som lyder:
Det finns stora brister i bemötandet av personer med funktionshinder. Många känner sig kränkta, kontrollerade och ifrågasatta. Mönstret är detsamma oavsett funktionshinder. Bemötandet av enskilda präglas i mycket hög grad av förutsättningar som skapas av
Bilagor SOU 2001:48
350
yttre faktorer och arbetsförhållanden, otydliga och komplicerade regelsystem som ofta ändras, brist på resurser mm. Det finns en otydlighet i det politiska budskapet om hur samhället ser på människor med funktionshinder och hur samhället behandlar och tillfredställer det behov av stöd, service och tillgänglighet som många människor med funktionshinder har. Klyftan mellan ideal och realiteter är uppenbar
.
Sålunda anser man det som ett övergripande viktigt mål för det kommunala handikapparbetet i Lunds kommun att fokusera på bemötande, attityder och ökad medvetenhet om personer med funktionshinder. Att arbeta mot negativa attityder, fördomar och utveckla kunskap baserat på bemötande av personer med funktionshinder är sannolikt mycket viktigt för att öka möjligheterna för personer att delta i det kommunalpolitiska arbetet. De åtgärder som man presenterar i handlingsplanen är (1) utbildning och information om funktionshinder, (2) information om bemötande samt (3) övergripande insatser för Lunds kommun. De åtgärder som skisseras under den första punkten, det vill säga utbildning och information, är följande:
• FN:s standardregler om funktionshindrade rättigheter ska genomsyra all kommunal verksamhet i Lund.
• Varje förvaltning har ansvar för att dess personal ges utbildning om funktionshinder så att de anställda får ökad förståelse och ges möjlighet att beakta behov och frågeställningar på ett tidigt stadium och göra konsekventa tolkningar av regler och bestämmelser. Kompetens hämtas från handikapprörelsen.
• Kommunens politiker ska också ges utbildning om funktionshinder.
När det gäller tidspreciseringen framhålls att detta ska vara genomfört fram till år 2001. Fördelningen preciseras på så sätt att personalförvaltningen står för kostnaden vad gäller den kommunövergripande utbildningen och varje förvaltning står för den förvaltningsspecifika utbildningen. Ansvarig för genomförandet är personalförvaltning och respektive förvaltning.
Beträffande information om bemötande uppges att handikappföreningar bör formulera ett antal punkter om hur de vill bli bemötta. En checklista utformas med tio enkla punkter som underlättar detta. Detta ska göras under år 2001. Kostnaden ska rymmas inom befintliga budgetramar och ansvarig för arbetet är handikapporganisationerna som ska formulera checklistan, och
Bilagor
351
kommunen som har ansvar för att distribuera checklistan samt göra den allmänt tillgänglig. Man har dessutom med olika åtgärder om sekretess, som ska distribueras till samtliga förvaltningar samt specifika krav på myndigheter angående bemötande av funktionshindrade, där det inledningsvis framhålls:
Vid bestående funktionshinder bör långsiktiga beslut eftersträvas vad gäller service. Myndigheter skall informera funktionshindrade om deras rättigheter. I dag får funktionshindrade ofta veta sina rättigheter först när de träffar andra personer med samma funktionshinder. Handläggare med bristande kunskaper om funktionshinder förstår kanske inte att t.ex. en utvecklingsstörd bara kan åka en viss busslinje. Funktionshindrade har inte nödvändigtvis samma behov trots att de har samma funktionshinder.
Bland åtgärderna kan nämnas att man kräver att information om funktionshindrades rättigheter ska vara lättillgänglig och enkelt och klart uttryckt. Viss information behöver anpassas exempelvis till utvecklingsstörda, synskadade, hörselskadade med flera . Det framhålls vidare att berörda tjänstemän ska vara lätta att nå och att varje förvaltning ska ha texttelefon eller texttelekommunikation via datorn. Ytterligare fem förslag på åtgärder tas upp, bland annat att beslutade åtgärder ska utföras snabbt. Tidpunkten är specificerad till år 2001. Kostnaden ska rymmas inom befintliga budgetramar och ansvarigheten åvilar respektive förvaltning.
I den avslutande kommunövergripande delen i planen om attityder och ökad medvetenhet framhålls att:
Förslag som berör funktionshindrade skall presenteras i handikapprådets arbetsgrupper t.ex. i trafikmiljögruppen, byggruppen, skolgruppen och fritidsgruppen på ett så tidigt stadium att man har möjlighet att påverka. Mindre förändringar i den fysiska miljön förankras hos tillgänglighetsrådgivaren på stadsarkitektkontoret.
Det poängteras också att:
…berörda förvaltningar skall ha fortlöpande kontakt med kommunala handikapprådet genom sin representation i rådet
.
Här framhålls vidare behovet av konsekvensbeskrivningar av förslag till beslut, och man framhåller att en checklista liknande den som används för miljökonsekvensbeskrivning ska tas fram för att tillgodose handikappaspekterna. Det betonas också att Lunds kommun ska stödja handikapporganisationerna och samverka med
Bilagor SOU 2001:48
352
dem i enlighet med FN:s standardregel 18:1. Här finns också ett avsnitt om politik och yrkesliv, där den enda åtgärd preciserar att:
…personer med funktionshinder skall ges förutsättningar att på lika villkor delta i det politiska arbetet.
Denna åtgärd ska vara genomförd år 2000 inom befintliga budgetramar och ansvaret åläggas respektive förvaltning.
Frågan är hur många kommuner som i sina handikapplaner explicit har formulerat en liknande punkt. Det förefaller vara förhållandevis få, eftersom man tar sin utgångspunkt i FN:s standardregler, där dessa inte har preciserat kraven på politiskt deltagande. I Lunds kommun har Vilhelm Ekensten, som varit en av landets ledande handikappolitiska debattörer och som själv har svåra funktionshinder (både synskadad och rullstolsbunden), verkat som kommunfullmäktigeledamot i flera perioder. Det är möjligt att detta är en av orsakerna till att man i Lund kanske tidigare än i många andra kommuner poängterat kravet på att skapa förutsättningar som gör det möjligt för personer med funktionshinder att delta på lika villkor i det politiska arbetet.
Emellertid förefaller tidpunktspreciseringen något naiv. Det förefaller som kommunen i sin handikapplan sätter ett likhetstecken mellan den programmatiska förklaringen och omsättningen till faktiska förhållanden. Emellertid finns här en betydande svårgreppbar process, som kanske borde redas ut inte minst i fråga om såväl attityder som tillgänglighet.
I handikapplanen finns ett omfattande tredje stycke om tillgänglighet som i sin tur är uppdelad i två underavdelningar, ett om den yttre miljön och ett annat om information. Avsnittet om tillgänglighet till den yttre miljön är i sin tur uppdelat i olika områden, nämligen (a) gatumiljö, (b) byggnader och anpassning, (c) offentlig miljö, (d) kollektivtrafiken, (e) sophantering, (f) kommunal upphandling och (g) kommunal handikappsamordning.
5.1 Tillgänglighet i en handikapplan
De många avsnitt i handikapplanen för Lunds kommun som avser ökad tillgänglighet gäller människor med funktionshinder generellt. Det finns inget explicit om att öka tillgängligheten för personer med funktionshinder i egenskap av kommunalpolitiker eller engagerade medborgare. I stället tar tillgänglighetsåtgärderna sikte
Bilagor
353
på att generellt öka tillgängligheten på en rad olika områden. Vi ska i det följande bara kortfattat återge dessa, men också lyfta fram de tillgänglighetsåtgärder som är särskilt förknippade med ett politiskt engagemang.
För varje människa med ett samhällsengagemang krävs självklart att man kan kommunicera både i fysisk bemärkelse genom att kunna förflytta sig till olika mötesplatser eller bara för att samtala med en särskild människa, kanske en åsiktsfrände eller en kommunaltjänsteman. Därför är självklart en företeelse som gatumiljön viktig. Centrala Lund med sin gamla medeltida struktur och många k-märkta byggnader utgör ett naturligt hinder för framkomlighet, vilket påpekas i avsnittet om tillgänglighet. Det gäller därför, menar man, att synliggöra hindren för beslutsfattare och företrädare för bevarandeintressen.
Man konstaterar att den offentliga miljön på gator, torg och i grönområden ska utformas så att den kan anpassas och underhållas så att den kan användas av alla på lika villkor. De åtgärder man förordar är att arbetsgruppen för förbättrad trafikmiljö för funktionshindrade (trafikmiljögruppen) fortlöpande ska medverka vid nyoch ombyggnader i gatumiljön. För att systematiskt kunna nå detta mål ska den tekniska förvaltningen upprätta en objektbank med en prioriteringslista över vilka fysiska åtgärder som behövs för att öka framkomligheten, till exempel konsekvent avfasning av kantstenar och införande av ledlinjer och mönstrade gångbanor. För detta ändamål anslås 350 000 kronor med stadsarkitektkontoret och den tekniska förvaltningen som ansvariga. Planen behandlar vidare parkeringar, hinder som cyklar, cykelparkering och gångstråk, olika hinder på trottoarkanter och gångvägar, behovet av separering av gång- och cykelbanor, riktlinjer för gångstråk, belysning, övergångsställen och snöröjning.
I avsnittet om byggnader och anpassning kan det i det här sammanhanget vara viktigast att närmare studera hur man vill lösa tillgängligheten i kommunala byggnader. Åtgärder som därvid ska vidtas är följande:
• Offentliga lokaler ska vara tillgängliga och användbara för funktionshindrade.
• Tillgängligheten ska beaktas i samband med ny- och ombyggnader. Rutiner ska skapas för att tillgodose tillgänglighetsfrågor i byggprocessen. Det finns endast tre tillåtna anled-
Bilagor SOU 2001:48
354
ningar att göra avsteg från byggnadsverkslagen: orimlig kostnad, historiskt intresse eller konstruktionssvårigheter.
• Vid byggnation av offentliga lokaler ska tillgänglighetsrådgivaren vara med vid hela beslutsprocessen.
• Rutiner ska skapas för att beakta handikappaspekten vid löpande underhåll.
• Vid utbyte av befintlig utrustning ska kontrolleras att till exempel automatisk dörröppnare blir lämpligt placerad.
• Vid omläggning av gångytor vid entréer ska man tillse att lutningar och nivåskillnader anpassas till rullstolsburna.
• Struktur, material, belysning och ljushetskontraster ska anpassas till synskadade.
• Elinstallationer och elektrisk utrustning ska utformas så att de avger minsta möjliga emission av elektriska och magnetiska fält.
Det kommunala fastighetsbolaget blir ansvarigt och kostnaderna ska täckas av centrala investeringsmedel. Man ska påbörja åtgärdandet från och med år 2000.
Vidare konstateras att hörselslingor ska finnas i kommunens offentliga lokaler och att det ska finnas en skylt med uppgift om att lokalen är utrustad med hörselslinga. På denna ska dessutom finnas en bruksanvisning och ett telefonnummer till ansvarig person som kan sköta hörselslingan. Vidare slås fast att kommunen ska tillhandahålla portabla hörselslingor för utlåning. Ytterligare en åtgärd i de offentliga lokalerna är blinkande brandlarm för döva/hörselskadade.
I programmet finns också åtgärder för offentliga toaletter, för allergiker (där man har en särskild handlingsplan) och för parker och strövområden.
I avsnittet om den offentliga miljön har man en del rekommendationer som vänder sig till både kommersiella och offentliga servicefunktioner. Till exempel tar man upp porttelefoner och framhåller att porttelefoner till myndigheter ska vara handikappanpassade. De bör sitta på en höjd på 0,8–1,0 m så att rullstolsburna kan nå upp till dem. Vidare behöver knappar ha upphöjd relief för att synskadade ska kunna känna siffrorna. Vidare behöver döva tillgång till porttelefoner som visar att besökaren har fått kontakt efter att man har tryckt på besöksknappen. Alternativet är en ”betjäningsknapp” som besökaren kan trycka på för att få hjälp av en receptionist eller en bildtelefon.
Bilagor
355
Ett annat avsnitt handlar om hissar, där inte minst manöverpanelen ska vara anpassad för synskadad genom reliefmarkering. Dessutom ska talenhet installeras i alla nybyggda offentliga lokaler.
På motsvarande sätt har man fyra krav på entréer, av vilka kan nämnas att ledstråk ska gå fram till entréer och att detta är sammanhängande och tydligt, och att entréer ska markeras och vara tillgängliga för funktionshindrade.
En annan viktig punkt är trappor och trappavsatser, där det i planen krävs att dessa ska markeras med kontrasterande färger. Detta ska också ske med dörrpaneler och övergång från golv till väggar. Det poängteras också att kontrastmarkeringar ska göras ”enhetliga, snygga, hållbara och funktionella”. I avsnittet om information, kommunikation och teknikstyrd service utgår man i handikappsplanen från FN:s standardregel 5b, som innebär att kommunen ska ge funktionshindrade tillgång till information om möjligheter till kommunikation. Det konstateras vidare att riksdagen 1981 erkände teckenspråk som ett eget språk, vilket innebär att döva har rätt till information på sitt förstaspråk. De åtgärder som nämns är att information från kommunen till hushållen ska kunna rekvireras och hållas tillgänglig på (a) kassettband eller punktskrift för synskadade eller (b) via videotidning och (c) på lättförståligt språk för dyslektiker och utvecklingsstörda. Arbetet med detta ska ske fortlöpande från år 2001 och är beräknat till en kostnad av 200 000–300 000 kronor per år. Berörda förvaltningar, i samarbete med handikapporganisationerna och stadsbiblioteket, ska vara ansvariga.
I en särskild bilaga nämner man också kostnadsexempel för översättning till punktskrift och talkassett. För punktskrift är kostnaden 70 kronor per punktskriftssida (en A4 sida blir tre punktskriftssidor, tillkommer gör en krona per kopia). För inläsning på talkassett räknar man med en kostnad på 200 kronor per timmes inläsning och en kopieringskostnad av 15 kronor per timme och kassett.
I det här avseendet finns det kanske anledning att vara kritisk till handikapplanen i Lund, som inte mera utförligt behandlar den nya tekniken. Programmet är också ganska minimalistiskt ur ett tillgänglighetsperspektiv, genom att man bara koncentrerar sig på den information som kommunen riktar till hushållen och exempelvis inte tar upp samhällsengagerade personer med funktionshinder
Bilagor SOU 2001:48
356
som behöver ha tillgång till alternativa media för att kunna ta del av offentliga handlingar eller specifik kommunal information.
De övriga huvudkapitlen i handlingsplanen avser kultur, fritid och utbildning samt vård och omsorg, och indirekt berör naturligtvis dessa områden i viktiga avseenden förutsättningarna för att personer med funktionshinder ska kunna bli engagerade medborgare och ta aktiv del i kommunalpolitiken. Det gäller inte minst de områden som handlar om att få tillgång till alternativa media. Det krävs i handikapplanen för Lunds kommun att stadsbiblioteket ska utse en ansvarig för den tekniska utvecklingen angående böcker i anpassad form och att stadsbiblioteket ska inskaffa en dator som synskadade kan använda.
När det gäller Lunds kommuns handikapplan framstår den som förhållandevis framsynt på flera områden, kanske särskilt när det gäller tillgänglighetsfrågor. Till en del kan detta kanske förklaras av att kommunen haft en tillgänglighetskonsult anställd under 2000 på projektbasis. Detta projekt har utvecklats till en tillsvidareanställning i kommunen med placering på stadsarkitektkontoret. Det måste betonas att frågan om tillgång till de lokaler där fullmäktige, nämnder och styrelser håller sina sammanträden i det här avseendet knyts upp i det generella konstaterandet att kommunens offentliga lokaler ska vara tillgängliga för personer med funktionshinder. Som vi sett har man försökt att bryta ner detta mera detaljerat i olika avseenden. Dessutom framhålls i programmet vikten av att man följer tillgänglighetsprinciperna i bygglagsstiftningen, som i viktiga avseenden lyfter fram tillgängligheten för personer med funktionshinder.
5.2 Ett landstingsprogram
Flera landsting har antagit eller är i färd med att utarbeta handikappolitiska program. Någon systematisk informationsinhämtning om hur situationen ser ut i detta avseende har vi inte haft möjlighet att göra. Inte heller har Handikappombudsmannen sammanställt denna information. Som ett exempel på ett förhållandevis väl utvecklat program har vi här valt att presentera det handikappolitiska programmet i Hallands landsting (2000). Programmet baseras på FN:s standardregler om delaktighet och jämlikhet för människor med funktionsnedsättning. Det begränsas dock till de områden som landstinget har ett tydligt ansvar för.
Bilagor
357
Programmet innehåller visioner, övergripande mål samt konkreta åtgärder för nämndernas och förvaltningarnas arbete.
Det slås fast att programmet kontinuerligt kommer att utvärderas och revideras. Det ska därför ses som ett första steg i en process, som på sikt ska leda till ett heltäckande arbetsinstrument för landstinget inom handikappområdet.
Under rubriken ”Vi skapar förutsättningarna” har landstingsstyrelsens ordförande Anne Marie Nilsson Brodén och landstingsdirektören Kai Möllefors gjort någon av en programförklaring. De skriver:
Drygt var femte svensk har någon form av funktionsnedsättning. Det innebär att vi nästan alla har någon närstående som mer eller mindre begränsas i sitt vardagsliv. Kanske du själv?
Att skapa förutsättningar för delaktighet och jämställdhet för dessa människor är en stor och viktig uppgift. Genom detta handikappolitiska program markerar landstinget i Halland sitt ansvar för hallänningarna och visar vägen för hur vi vill förbättra livsvillkoren för människor med funktionsnedsättningar.
Det framhålls också att programmet riktar sig till landstingets samtliga verksamhetsområden. Det omfattar både generella åtgärder som syftar till att personer med funktionsnedsättningar ska bli likställda med andra länsinvånare, och individuella åtgärder för att öka förutsättningarna för självständighet och bättre livskvalitet för enskilda. Vägledande principer ska enligt programmet vara ”tillgänglighet, självbestämmande, inflytande, delaktighet, helhetssyn och kontinuitet”. Programmets syften är att:
• stimulera intresset för handikappfrågor och bidra till att höja ambitionsnivån i landstinget,
• peka på och påskynda angelägna åtgärder,
• fungera som ett hjälpmedel i informations- och utbildningssammanhang, både externt och internt,
• fungera som ett hjälpmedel för nämnders och förvaltningars fortlöpande budgetarbete och verksamhetsplanering,
• öka personalens och förtroendevaldas förståelse för människor med funktionsnedsättningar och leda till ett respektfullt bemötande,
• öka personalens kompetens vad gäller människor med funktionsnedsättningar och deras specifika behov och livsvillkor, och utifrån denna kunskap bidra till en positiv utveckling av attityder gentemot handikappade i samhället,
Bilagor SOU 2001:48
358
• bevaka att tillgänglighet, delaktighet och jämlikhet blir möjligt inom de områden landstinget har ett engagemang i genom ett ägandeskap. Detta gäller bland annat kollektivtrafik, utbildning, kultur, turism och näringsliv.
Programmet försöker specificera ansvaret för de olika konkreta åtgärder som formuleras här. Det innehåller sju huvudavsnitt:
1. Ökad medvetenhet.
2. Vård och behandling.
3. Habilitering och rehabilitering.
4. Stöd och service.
5. Tillgänglighet.
6. Utbildning och forskning.
7. Samverkan med handikapporganisationerna.
Noteras ska att skillnaden mellan ett handikappolitiskt program å ena och en handikapplan å den andra är att planen i ett avseende kan anses vara mera kortsiktig och ha en högre grad av specificering, till exempel när det gäller kostnader och budgetering. I ett handikappolitiskt program av den typ som antagits av landstinget Halland förekommer sålunda inte någon kostnadsprecisering, såsom är fallet med Lunds kommuns handikapplan.
I programmet har landstinget Halland inte explicit uttryckt någon programpunkt om att skapa bättre förutsättningar för att öka deltagandet av personer med funktionshinder i det landstingspolitiska arbetet. Man har inte heller i detalj diskuterat tillgängligheten till exempelvis sessionssalar eller sammanträdesrum. I det här avseendet utgår man i stället från huvudprincipen att, som det heter i målsättningar om tillgängligheten:
landstingets lokaler, egna som förhyrda, ska vara tillgängliga och användbara för människor med fysiska skador eller sjukdomar, utvecklingsstörning, syn- eller hörselskador, medicinska sjukdomar eller psykiska störningar.
Bland de övriga målsättningarna kring tillgängligheten, som i olika avseenden påverkar förutsättningarna för människor med funktionshinder att delta som engagerade medborgare i den allmänna debatten eller som politiskt förtroendevalda, finns följande:
Landstingets informationsmaterial och allmänna handlingar ska ges ut i en sådan form att den blir tillgänglig för människor med funktionsnedsättning
.
Bilagor
359
Men också att man framhåller att språk-/talstörda samt hörselskadade och döva ska ges möjlighet att kunna kommunicera med sin omgivning och få information i samhället. Bland de konkreta åtgärder som i det här avseendet speciellt lyfts fram:
• Inventering av landstingets lokaler angående tillgänglighet och behov av handikappanpassning genomförs i samverkan med handikapporganisationerna. Inventeringen ska även avse skyltning.
• Landstingets standard för lokaler anpassas för människor med funktionsnedsättningar.
• Rutiner för ny-, till- och ombyggnader ses över för att säkerställa att handikappaspekten beaktas.
• Tillgänglighetskonsult anställs vid behov.
• Döva/hörselskadade och talskadade kan ringa texttelefon till och från landstigets verksamheter.
• Vid förhyrning av externa lokaler och vid upphandling av extern verksamhet är tillgänglighet ett krav.
• Landstingets inrättningar ska vara rökfria och inte utrustade med allergi/astmaframkallande växter, blommor och material. Landstingets personal ska inte använda starka dofter i sitt arbete.
• Rutiner tas fram för passning av ledar-, service- och signalhund vid besök hos landstingets inrättningar.
• Handikappinformation på landstingets webbsida tas fram. Informationen görs tillgänglig för personer med syn- och hörselnedsättningar, samt för personer med behov att lättläst text.
Vi återger här bara de punkter på konkreta åtgärder i det handikappolitiska programmet som har direkt relevans för tillgänglighet i fråga om det politiska arbetet inom landstingen. Indirekt har också många av de övriga avsnitten i detta program en stor betydelse för att öka deltagandet i samhället för personer med funktionshinder i allmänhet, vilket i sin tur kan leda till ett högre grad av politiskt engagemang både på primär- och sekundär kommunal nivå.
5.3 Från program till handling
Att skriva program eller handlingsplaner är inte det samma som att förverkliga ambitioner. Detta påstående förtjänar att lyftas fram,
Bilagor SOU 2001:48
360
trots dess truistiska karaktär. Som allt samhälleligt förändringsarbete sker framstegen ibland sakta, stundom mera accelererande och språngvis, också på handikappområdet. I dessa sammanhang kan olika programmatiska arbeten få central betydelse för att ge utvecklingen ökad fart och målmedvetenhet.
Skillnaden mellan program och handlingsplan är tämligen tydlig. I handlingsplanen försöker man bryta ned de programmatiska målen till realiserbara åtgärder. Man nöjer sig emellertid inte bara härmed, utan försöker också anvisa de finansiella resurserna och fördela ansvaret. Vad som kanske sällan uppmärksammas i de kommunala programmatiska arbetena är samspelet med den lagstiftning som initieras av regering och riksdag. Ur kommunaldemokratisk synpunkt finns exempelvis i kommunallagens paragraf 9 följande stadgat:
Kungörelse skall anslås på kommunens eller landstingets anslagstavla minst en vecka före sammanträdesdagen. Kungörelse skall inom samma tid på ett lämpligt sätt också lämnas till varje ledamot och ersättare.
Detta stadgande borde vara tillräckligt för att ange att varje ledamot av fullmäktige får kallelsen på det media som han eller hon kan läsa. Det borde också bli normbildande för hur annan typ av information ges till ledamöter i såväl fullmäktige som i nämnder i kommunerna. Såvitt vi kunnat utröna finns det emellertid inte några rättsfall där kommunens skyldighet att kommunicera kommunala handlingar till förtroendemännen på lämpligt media har fastställts. Inte heller har vi konfronterats med handikappolitiska program, där man i detalj redogör för hur handlingar och kallelser till personer med funktionshinder ska distribueras.
Med detta exempel vill vi visa att det kanske redan i dag existerar lagstiftning som i varje fall till en del tillgodoser tillgängligheten för personer med funktionshinder till vissa arenor som man föreställer sig inte är tillgängliga. Oklarheterna i gällande lagstiftning, som i första hand kanske beror på att några rättsfall inte föreligger, kan ibland innebära att man i program faktiskt slår in redan öppna dörrar.
Det finns många som hävdar att detta många gånger är fallet vid planering av tillgängligheten till och inom byggnader. Vi ska i kommande avsnitt därför närmare granska detta regelverk.
Bilagor
361
6 Om att vara kommunpolitiker med funktionshinder
6.1 Från engagerad medborgare till kommunpolitiker
Vägarna till ett politiskt engagemang för personer med funktionshinder är i många avseenden desamma som för andra medborgare. Man talar ibland om en kris ifråga om både legitimitet och politiskt engagemang bland medborgarna, stundom i termer av bristande socialt kapital, stundom i brister i civilsamhället. En gemensam nämnare i dessa sammanhang är ofta svårigheterna att få enskilda medborgare engagerade i frivilliga organisationer, inte minst i de politiska partierna (Rothstein, 1992).
De faktorer som nämnts som hinder för politiskt eller annat samhälleligt engagemang, berör personer med funktionshinder i minst lika hög grad som medborgare i allmänhet. I vissa avseenden påverkar de gruppen handikappade hårdare än andra, bland annat eftersom ett funktionshinder ofta är tidskonsumerande för den som är drabbad. Därför är olika sätt att eliminera problem ifråga om tillgänglighet till information, lokaler och kommunikationer av central betydelse.
Studier har visat att svenskarna i gemen har ett högt deltagande i så kallade frivilliga organisationer. Någon empirisk studie om hur organiserandet är bland personer med funktionshinder finns dock inte. Däremot vet vi att det förekommer diskussioner om svårigheterna att engagera personer i olika handikapporganisationer. I en debatt inom synskaderörelsen hittar vi till exempel följande konstaterande:
Allt färre medlemmar i arbetsför ålder besöker våra möten och andra arrangemang, allt färre synskadade blir medlemmar. Orsakerna till färre deltagare är säkert många: familj, arbete, andra fritidsaktiviteter. Lokalföreningarna bedriver i första hand verksamhet för äldre personer som inte intresserar de yngre. Säkert finns viljan hos föreningarna, men om man inte får medlemmarna att komma tröttnar arrangören (Eriksson, 2001, sid. 15).
I den internationella diskussionen har det ibland förts fram tankar om att handikapp inte är en bra bas för organiseringen av sociala rörelser. Sålunda skriver Scotch (1988) att de handikappade lever spridda och ofta umgås med icke handikappade. De har mycket olika problem och sällan någon gemensam sjukdomsorsak. På grund av sitt handikapp har de också problem med arbete och utbildning. De har ingen gemensam social bakgrund utan kommer
Bilagor SOU 2001:48
362
från skilda samhällsklasser. Därför, menar Scotch, är handikapp ofta en inaktuell erfarenhet hos de flesta personer. Detta kan också leda till vad han kallar för rolldistans hos många handikappade. Man vill inte identifiera sig just som handikappad.
Trots vissa svårigheter på det organisatoriska planet, och trots att föreningsliv över huvud taget haft svårigheter under senare år bland annat i kampen i relation till massmedia om människors engagemang, har antalet handikapporganisationer ökat. Sellerberg (1994) framhåller att dagens handikapporganisationer är otvetydiga intressegrupperingar och i sådana kan man förvänta sig ett begräsat engagemang. Hon menar dock att medlemmarna är inte strikt avgränsade i sitt socialpsykologiska medlemskap i dessa organisationer, eftersom medlemskapet handlar om liv och hälsa. Detta gör att handikapporganisationerna inte är avgränsade till att bara driva intressen i traditionell bemärkelse. De är med om att utveckla den sociala identitet som följer i kölvattnet av kronisk sjukdom.
Handikapporganisationerna kan också knytas an till diskursen kring självhjälpsorganisationerna. Denna berör enkelt uttryckt hur personer som befinner sig i samma utsatta situation till följd av sjukdom eller sociala omständigheter kan hjälpa varandra till ett bättre liv. Det mest kända exemplet i det här sammanhanget är hur Anonyma Alkoholister organiserar grupper för att stödja varandra i att leva ett nyktert liv (Larsson & Helleday, 1993). Ambitionen att på olika sätt bistå varandra som medlemmar och strategierna för hur detta ska ske varierar naturligtvis i hög grad mellan de olika handikapporganisationerna. I vissa fall är det hjälpen till andra i samma situation, genom uppsökande verksamhet eller arrangerande av möten, som är det viktigaste målet. För andra organisationer är det i första hand att driva intressefrågor och bevaka att den egna gruppens handikapp tas hänsyn till i skilda – inte minst politiska – sammanhang.
För många personer med funktionshinder blir handikapporganisationerna viktiga sociala arenor, där man får sina första upplevelser av att i organiserad form förverkliga sina strävanden att bli en engagerad medborgare. Inom handikapprörelsen får många unga personer med funktionshinder kanske samma socialisering in i ett samhälleligt engagemang som andra medborgare på motsvarande sätt får i intresseorganisationer som fackföreningsrörelsen, bondekooperationen, företagare- eller hantverksföreningar, hyresgäströrelsen eller bostadskooperationen.
Bilagor
363
Dessutom innehåller också handikapprörelsen en del verksamheter som kanske snarare hänger samman med fritids- och kulturaktiviteter än med intressekamp. Exempelvis är ofta handikappidrottare anslutna till organisationer som har nära band till olika handikappförbund även om de också kan ses som en del av idrottsrörelsen. Det är därför inte särskilt djärvt att hävda att handikapporganisationerna i vid bemärkelse är inkörsporten för många barndoms- eller ungdomshandikappade till ett bredare socialt engagemang.
För personer som i vuxen ålder drabbas av olycksfall eller sjukdomar som medför funktionshinder är det kanske oftast så att man varit socialt politiskt engagerad innan man blev handikappad. Frågan är då om man till följd av sitt funktionshinder tvingas bort från delaktighet i de samhälleliga sammanhang där man tidigare varit engagerad. Dessvärre är det möjligen så att både tillgänglighet vad gäller lokaler och information sätter gränser för att personer som varit aktiva i olika organisations- och partisammanhang inte kan återuppta detta efter det att man drabbas av ett allvarligt funktionshinder. Möjligen kan det också vara så att bemötandet från tidigare parti- eller föreningskamrater inte är av en sådan karaktär, att den enskilde känner sig välkommen att på samma villkor som dem delta i förenings- eller partilivet. Både den bristande tillgängligheten och det negativa bemötandet har sina rötter i bristande kunskap om handikappfrågor och om mångfaldens möjligheter (jämför SOU 1999:21).
Under decennierna efter andra världskrigets slut växte vård- och rehabiliteringsapparaten kraftigt i stora delar av världen som en följd av framväxten av välfärdssamhället, men också därför att det fanns många som hade drabbats av krigets fasor. I kölvattnet uppstod en missriktad välvilja från många professionella grupper, där patienterna frånkändes sin subjektivitet. Ett begrepp som myntades därvid var ”inlärd hjälplöshet” (Seligman, 1974). I opposition mot att bli betraktade som vårdobjekt grundlades under 1980-talet Independent Living-rörelsen i USA, som också kom att sprida sig till andra delar av världen. Kampen för oberoende och rätten att få vara med och ta ansvar vid planeringen av omsorg och rehabilitering blev en viktig inspirationskälla för personer med funktionshinder i strävandena att bli definierade som medborgare i stället för patienter eller omsorgsobjekt. Frågan är emellertid om omgivningen hunnit med i dessa attitydförändringar. Föreställningarna om funktionshindrade som hjälp-
Bilagor SOU 2001:48
364
lösa dröjer sig sannolikt fortfarande kvar i många miljöer. Det är kanske dessa attityder som mer än något annat lägger de stora hindren för att personer med funktionshinder ska kunna engageras som medborgare och också få förtroendet att väljas till olika uppdrag i kommuner och landsting och i förlängningen också på nationell och europeisk nivå.
Handikapprörelsens mycket viktiga roll i att engagera personer med funktionshinder ur olika dimensioner har understrukits i skilda sammanhang. Det betonas inte minst i FN:s standardregler, där handikapporganisationerna lyfts fram som centrala hörnstenar i strategien för att tillförsäkra människor med funktionshinder full delaktighet och jämlikhet. Det heter här:
Staterna bör erkänna handikapporganisationernas rätt att representera människor med funktionsnedsättning på riks-, regional och lokal nivå. Staterna bör också erkänna handikapporganisationernas rådgivande roll när det gäller att fatta beslut i handikappfrågor (inledning till regel 18).
I standardreglerna framhålls också att de lokala organisationerna bör utvecklas och stärkas så att de kan påverka frågor på kommunalnivå. Det säger sig självt att de lokala handikapporganisationernas aktivitet och styrka i hög grad är beroende av i vilken grad det finns aktiva medlemmar, som är beredda att engagera sig i dem. Som i allt organisationsliv och i alla sociala rörelser innehåller också organisationsstrukturen för personer med funktionshinder inom sig olika intressen och idéer. I vissa avseenden kan kanske vissa motsättningar inom handikapprörelsen relateras till arten och graden av funktionshinder, men ofta har de kanske sin rot i olika politiska uppfattningar. Dessa kommer kanske inte till tydliga partipolitiska uttryck inom handikapporganisationerna, men de aktualiserar för de flesta sannolikt ett bredare samhällsengagemang.
Som vi redan inledningsvis konstaterade finns det ingen aktuell studie över hur samverkan mellan handikapporganisationerna och kommunerna fungerar i handikappråden. Sannolikt uppvisar denna samverkan ett brett spektra både i fråga om former och om substans. Vi kan inom ramen för denna studie inte göra någon beskrivning eller analys av de kommunala handikappråden. Det är dock ingen djärv hypotes att föra fram att de i sig skapar en ökad medvetenhet om kommunalpolitikens förutsättningar och former
Bilagor
365
hos de handikapporganisationer som är representerade i de olika kommunerna.
I det följande ska vi redovisa utdrag ur de intervjuer, som vi haft med personer med funktionshinder som valts till kommunala förtroendemän. Vi har vid intervjuerna också försökt belysa vilken roll det personliga engagemanget i handikapprörelsen haft för att bereda vägen in i kommunalpolitiken.
6.2 Intervjuer med politiker med funktionshinder
I vårt arbete har vi genomfört sex intervjuer med personer med funktionshinder, som är eller har varit engagerade inom kommunalpolitiken. Vi har med avsikt valt personer med olika bakgrund ifråga om ålder, partitillhörighet och kön. Den metod för intervjuerna vi valt är vad man ibland lite slarvigt kallar för kvalitativa intervjuer, och som vi föredrar kalla fokuserade intervjuer (Merton & Kendal, 1967). Det innebär att vi med utgångspunkt från en på förhand uppgjord intervjuguide försökt att fokusera intervjun – eller om man vill samtalet – in mot vissa områden som vi bedömt som viktiga för denna studie. Intervjuerna har vi bandat och senare skrivit ut efter upptagningen. I redovisningen nedan har vi i allt väsentligt följt formuleringarna från intervjupersonerna. Undantag har endast gjort med hänsyn till vissa redaktionella synpunkter utan några som helst avsteg från innehållet.
I framställningen som följer kommer vi att lyfta fram olika åsikter, erfarenheter och tankegångar som våra intervjupersoner redovisar. Vi låter deras berättelser centreras till vissa teman som vi bedömer viktiga kring problemet hur man kan engagera fler personer med funktionshinder i kommunalpolitisktarbete. Intervjuerna är genomförda i slutet av 2000 eller i något fall i början av 2001. Fil. mag. Jakob Axelsson vid HAREC, Centrum för handikapp- och rehabiliteringsforskning vid Lunds, universitet har genomfört merparten av intervjuarbetet. Jag (Stig Larsson) har varit med i förberedelserna, men i första hand i den efterföljande analysen.
6.3 Personerna
Till skillnad från vad som kanske är vanligt vid redovisning av många intervjumaterial, har vi inte förespeglat personerna någon
Bilagor SOU 2001:48
366
form av konfidentiell redovisning. Samtliga sex är som politiker vana vid att våga stå för sina åsikter och har i varierande grad också givit uttryck för dem i olika mediesammanhang. Eftersom våra respondenter sålunda är vana vid att öppet ge uttryck för sina åsikter, kommer vi att i redovisningen att hänvisa till respektive person.
Vi är tämligen övertygade om att en konfidentiell redovisning inte skulle innebära att vi finge fram särskilt annorlunda perspektiv i vår studie. Vi bedömer inte att våra intervjupersoner har haft någonting (vilket man i och för sig skulle kunna tänka sig) att dölja på grund av rädsla att förknippas med en eller annan svaghet. Tvärtom har de beredvilligt delat med sig av sina tankegångar och reflektioner kring de teman som vi aktualiserat. De sex personerna, som vi intervjuat ska vi i korthet presentera i bokstavsordning efter familjenamn. De är:
Per-Arne Andersson är aktiv vänsterpartist sedan slutet av 1980talet och var dessförinnan aktiv inom Socialdemokraterna sedan de tidiga ungdomsåren. Han är från födseln synskadad med ca 2/10 synskärpa. Han har genomgått gymnasieskolan på ekonomisk linje och några enstaka kurser på universitet. Per-Arne är vald till nämndeman och till skattenämnden. Han har sålunda inga direkta kommunala uppdrag, men är vald till sina förtroendeuppdrag genom stadsdelsfullmäktige i Malmö. Per-Arne är 45 år och arbetar som ombudsman på Synskadades Riksförbund i Skåne. Det var emellertid inte hans handikappolitiska engagemang som var inkörsporten till att han valde att arbeta politiskt. Det var i stället hans uppväxtmiljö och vanorna från hemmet. Båda föräldrarna var socialdemokrater och det var naturligt för honom att gå med i
SSU. Per-Arne framhåller att han alltid sett det som tämligen självklart att vara med i föreningslivet oavsett om det gäller handikapprörelsen, fackföreningsrörelsen eller politiken.
Lillemor Björk, är socialdemokrat, fullmäktigeledamot och vice ordförande i socialnämnden i Bjuvs kommun. Lillemor är rörelsehindrad och har vid sidan om sitt politiska arbete också varit aktiv i handikapprörelsen. Vi kommer främst att återkomma till Lillemor i samband att vi försöker beskriva en del av förhållandena i Bjuv eftersom denna kommun är tämligen unik – i varje fall i Skåne – med relativt många personer med funktionshinder som ledamöter av kommunalfullmäktige.
Bilagor
367
Vilhelm Ekensteen är en av förgrundsfigurerna inom svensk handikappolitisk debatt (se t.ex. Ekensteen, 1990). Han är socialdemokrat och har suttit i fullmäktige i Lunds kommun under tolv år och dessutom i socialnämnden under längre tid. Denna period är han emellertid inte med i fullmäktige. Han har själv valt att avgå i första hand därför att han fått en rad nationella handikappolitiska uppdrag, bland annat som vice ordförande i De
Handikappades Riksförbund, DHR Ville (som han kallas för inom handikapprörelsen) är 60 år och började sitt samhällsengagemang i arbetet inom handikapprörelsen. För cirka 25 år sedan kom han också att engagera sig partipolitiskt. Eftersom han i sitt handikappolitiska engagemang tagit upp breda samhälleliga perspektiv, fann han det naturligt att löpa linan ut och gå med i det parti som han ansåg stod honom närmast. Ville är både rullstolsbunden och svårt synskadad. Detta gör naturligtvis att hans situation ställer högre krav på tillgänglighet än många andras.
Monika Granholm är helt blind och 33 år gammal. Hon har varit ledamot för Folkpartiet för socialnämnden i Hörby kommun. Hon blev svårt synskadad i vuxen ålder och var politiskt engagerad innan hon drabbades av sin synskada. Hon var sekreterare i den lokala folkpartiavdelningen. Hon är inte längre partipolitiskt engagerad. Vi ska återkomma till omständigheterna kring hur hon lämnade politiken. Gunnar Nilsson är kommunalråd och ordförande i kommunstyrelsen i Eslövs kommun. Han har haft denna ställning sedan valet 1994. Dessförinnan hade han haft en lång politisk karriär med skilda uppdrag inom partiorganisationen och inom kommunen.
Gunnar Nilsson är socialdemokrat. Han har ett funktionshinder genom en hörselskada, vilket innebär att han kontinuerligt måste använda hörapparat.
Erland Zadig är folkpartist och 44 år gammal. Erland är stadsfullmäktigeledamot i Malmö men också suppleant i en av stadsdelsfullmäktiges nämnder. Folkpartiet har haft valtekniskt samarbete med Kristdemokraterna i Malmö, varför partiet har hälften av de ordinarie ledamöterna och kd den andra hälften i stadsdelsfullmäktige. Enligt Erland upplever han inte någon reell skillnad mellan att vara ordinarie eller suppleant i detta sammanhang. En stor del av sitt yrkesverksamma liv har Erland ägnat åt att arbeta med handikappfrågor. Bland annat har han varit anställd som handikappidrottskonsulent i Malmö och arbetat som handikappsekreterare i
Bilagor SOU 2001:48
368
en kommun i Skåne. Han är nu anställd som tjänsteman på HSO i Skåne, med kontoret i Helsingborg. Under en period var han anställd som ombudsman för Folkpartiet i Skåne. Det innebär att han har en bred förankring inom partiorganisationen, inte bara i Malmö utan också i hela länet. Under sin tid som ombudsman var det i första hand frågorna kring vård och omsorg som var hans ansvarsområde. Trots att Erland är mycket engagerad i handikapprörelsen har han många vänner också utanför denna. På sin fritid träffar han i första hand andra personer än de som själva har funktionshinder. Det är inget medvetet val utan en del av det sociala sammanhang, som Erland menar han befinner sig i.
6.4 Tillgänglighet
Ingen av våra intervjupersoner är helt tillfredställd med tillgängligheten till sammanträdesrum, fullmäktigelokal och så vidare i sina respektive kommuner. Medvetenheten om hur andra personer med funktionshinder har det i förhållande till tillgänglighetsproblem har i olika avseenden gjort dem observanta på brister i tillgängligheten, men i flera fall har man också själva konfronterats med bristande tillgänglighet till lokalerna. Erland berättar till exempel:
Jag går inte gärna upp i talarstolen. Jag har faktiskt ingen nytta av att stå där för ingen kan se mig eftersom jag måste sitta i min rullstol. Därför måste jag tala från min bänk. Nu har vi också fått mikrofoner på alla platserna. Därför kan i princip alla sitta, men det är inte särskilt spännande för de övriga som befinner sig i fullmäktigesalen. När jag gör ett inlägg undrar åhörarna var jag sitter. Man hör ju bara rösten som kommer från högtalarna. Det är faktiskt också ett sätt att inte vara delaktig. Själva lösningen med mikrofoner till alla är på många sätt bra, men i vissa fall inte. Det kan faktiskt vara bara att stå framför mötet, att andra visuellt kan uppleva ansiktsmimik, rörelseschema och hur man använder sitt kroppsspråk.
---
Man har gjort en anpassning särskilt för mig. Jag är den ende som har ett eget bord i fullmäktige. Eftersom ersättarna har en egen placering med teaterbänkar bakom fullmäktige i samma sal med trappstegssittning finns det inte någon chans för mig att fungera här. Man har alltså gjort en lösning som i vissa avseenden definitivt är bra. I andra är den inte så lyckad. Jag har till exempel inga kompisar som jag kan sitta och tala med, utan blir lite isolerad. Men det har å andra sidan varit den enda praktiska lösningen som funnits, om man inte ville gå in och göra kraftiga förändringar i lokalen. Det blir också bökigt när jag till exempel ska hoppa in och tjänstgöra i fullmäktige. Det kan
Bilagor
369
ofta ske mitt under ett sammanträde. Då måste jag rulla in med min rullstol. Det är ganska trångt. Det blir kanske ett avbrott och kan verka störande.
---
Att komma till fullmäktigelokalen är inte heller särkilt enkelt. Det finns en lift, så jag kan komma in från gatuplanet. Jag går in genom en sidoingång som ligger vid restaurangen. Här finns liften ner till källaren där restaurangen ligger och så får jag rulla igenom denna och igenom köket. Sedan får jag ta kökshissen upp till fullmäktigelokalen. Det har hänt någon gång när vi har haft extramöten tidigare eller på andra dagar och då det inte har varit öppet i restaurangen, vilket vållat mig besvär. Då har jag gjort på det sättet att jag har ringt till vaktmästaren uppe i fullmäktigesalen, som ligger i rådhuset. Och i stället har jag tvingats komma dit genom tingsrättens salar, vilket har varit ganska bökigt. Man ska inte heller glömma hur situationen är vid eventuella pauser. När vi har långa möten kan andra gå och ta sig en korv ute på torget eller något liknande. Det kan förstås inte jag göra utan får i stället be någon annan göra det för mig. Den bristande tillgängligheten gör att man lätt kan hamna lite utanför.
---
Men tillgänglighetsfrågorna är kanske inte det svåraste i fullmäktige, utan det är kanske störst i nämnder eller styrelser. Själv har jag suttit med i fritidsnämnden. Då var det ju ofta så att man skulle ut och titta på hur de olika anläggningarna fungerade. Ibland förlades också mötena i anslutning till dessa. Jag minns hur svårt det var i flera fall, då det vare sig fanns ramper eller hissar. Och de problemen är ingenting som är särskilt speciella för personer som sitter i rullstol. Sak samma gäller ofta för till exempel synskadade eller döva eller hörselskadade. När man förflyttar sammanträden till andra platser än man vanligtvis brukar hålla till, blir det lätt att tillgänglighetsaspekterna glöms bort. Det är inte så att jag menar att inte politikerna ska ut i verkligheten, tvärtom. Med lite eftertanke, tror jag säkert att man i de allra flesta fall också kan lösa problemen med tillgänglighet vid ett enskilt möte.
Wilhelm Ekensteen berättar också om hur han under sina tolv år i fullmäktige i Lund aldrig kunde använda podiet. Talarstolen fungerar helt enkelt inte för rullstolsburna. Lösningar om höj- eller sänkbara talarstolar eller plattformar bakom dessa för att skapa flexibilitet med hänsyn till talarnas längd eller om man sitter i rullstol, har så vitt vi känner till inte etablerats på marknaden.
Wilhelm understryker särkilt svårigheterna med andra sammanträdesrum i kommunala sammanhang, men kanske framför allt i partiarbetet. Han säger:
Andra lokaler förutom fullmäktigesalen varierar starkt när det gäller tillgängligheten. Det har hänt att jag inte har kunnat vara med på
Bilagor SOU 2001:48
370
sammanträden, därför att man har förlagt dem till lokaler som inte har varit tillgängliga för rullstolar. När det gäller partimötena är det ju ofta så att man kanske har några få lokaler, som man brukar hålla till i. Men det händer ju titt som tätt att olika arrangemang läggs på andra platser, där man inte har tagit några hänsyn tillgängligheten för personer med funktionshinder.
---
Det är ju ganska klart att det påverkar en som politiker. Har man inte samma möjligheter att delta i partiets politiska aktiviteter som andra är det kanske lätt att man inte blir aktuell för olika uppdrag eller inte kan utveckla det relationer, som andra kan göra. Jag har inte själv spekulerat i vad det betytt för min del, men det har säkert betytt något
.
Lokalernas tillgänglighet för skilda grupper av personer med funktionshinder är självklart av grundläggande betydelse för att nå full och lika delaktighet ur ett kommunaldemokratiskt perspektiv. Emellertid framstår det bara genom de få intervjuer som vi här citerat som uppenbart att tillgänglighetsaspekterna är väl så viktiga i det interna partiarbetet. Dessvärre saknas studier kring det politiska arbetet utifrån ett handikapperspektiv. Att försöka utveckla intressant forskning kring detta tema skulle i viktiga avseenden sannolikt berika förutsättningarna för att delaktighetsaspekterna för personer med funktionshinder aktualiseras inom olika nivåer i det partipolitiska arbetet. Det är till exempel möjligt att analysen av informationsströmmarna ur ett tillgänglighetsperspektiv för många partiorganisationer inte bara skulle kunna öka antalet aktiva personer med funktionshinder, utan också andra grupper med utgångspunkt utifrån ett design för alla-perspektiv.
6.5 Tillgängligheten till information
Våra intervjupersoner kan på olika sätt belysa hur man i varierande grad upplevt svårigheter att ta del av både kommunala handlingar och annan information som är viktig för det politiska arbetet. Wilhelm Ekensteen framhåller till exempel:
Vad det gäller information är det viktigt att inte bara titta på kommunalfullmäktiges sammanträden, utan lika mycket på nämndernas sätt att fungera, men också verksamheterna och förvaltningarna. Men man får inte heller glömma partiföreningarna. I en parlamentarisk demokrati som vår, är det ju de som är grunden för representationen.
---
Bilagor
371
Jag har ju själv haft lektör, vilket har varit till stor hjälp. Annars föredrar jag att få materialet på diskett, så att jag kan få ut det som syntetiskt tal via min dator. I dag borde det vara ganska lätt att se till att vi som är synskadade alltid får någon form av elektronisk version av handlingar och annan information
.
Per-Arne Andersson har själv i olika avseenden upplevt svårigheter. Han konstaterar med en underdrift :
Det här med material och sånt är ju inte alltid utformat på bästa sätt, varken inom partierna eller i kommunala sammanhang. Det är klart, det finns ju så mycket att göra fortfarande. Som synskadad händer det ju titt som tätt att man får material som inte finns inläst. Jag har själv råkat ut för det. Det vi får i skattenämnderna är i princip en lista där det står att vi ska behandla ärendena som gäller personerna 1–92. Vi har en skatteordförande som envisas med att skriva denna för hand och jag kan banne mig inte läsa vad hon skrivit och jag har talat om för henne, men hon vägra att göra något annat. Hon tycker att det är det sista hon gör innan hon går på mötet. Det är en situation som man inte är precis förtjust i och det blir inte bättre för att man inte heller får någon förståelse.
---
Att just få handlingar i sista minuten är för oss synskadade oerhört svårt. Även om man som jag ser en del, tar det alltid mycket längre tid att försöka läsa det. För de som måste använda sig av det syntetiska talet tar det förstås också mycket längre tid, inte minst att kunna orientera sig i textmassan. Jag tycker rimligen att man bör ha den insikten och att man därför inte i olika nämnder ska sätta i system att komma med handlingar precis innan mötena. Antagligen skulle det inte spela så stor roll om man i stället valde att lägga deadline för handlingarna till mötet några dagar tidigare. Det är en fråga om möteskultur.
För synskadade kan tillgängligheten till information bli helt avgörande för om man kan delta i det politiska arbetet. En av våra intervjupersoner, Monika Granholm, fick själv uppleva detta. Hon berättar:
När jag blev synskadad satt jag med i socialnämnden i Hörby och var också sekreterare i vår lokala partiförening. Det var självklart inte lätt att fortsätta med dessa uppgifter. Men jag försökte. Jag ville få materialet via diskett eller inläst på band. Jag fick inget gehör alls för det. De sa att de skulle titta över det och sådär. Till slut inför budgeten, då vi fick en tjock bibba papper med siffror reagerade jag kraftigare. Då tyckte jag att det var ett så viktigt möte och jag kunde inte ta del av informationen som förelåg. Då beslutade jag att skriva ett brev till kommunen och avsäga mig uppdraget.
---
Bilagor SOU 2001:48
372
Detta uppmärksammades i massmedierna på olika sätt. Då lovade man att jag skulle få materialet inläst. Kommunalrådet hävdade emellertid att det var för dyrt att göra det. Det var en attityd att handikappade är något man ska akta sig för. De ställer bara krav. Eftersom det hade uppmärksammats i massmedia och mitt parti var en del av majoriteten upplevde man det som extra känsligt. Eftersom vi inte var i opposition skulle jag inte ställa sådana här krav som kunde uppmärksammas i massmedia, var någonting jag fick höra av flera partikamrater.
---
Jag måste betona att det där med att ta fram materialet till mig inte handlade om några administrativa problem. Från tjänstemännen hade jag full förståelse. Men dit till dem delegerade man inte beslutanderätten. Det var ett helt klart politiskt beslut att inte ställa upp med någon form av inläsning eller disketter till mig. Det var som om man var rädd för att jag inte skulle ställa upp på deras linje.
---
Jag har faktiskt också varit med om att man i partiarbetet har avsiktigt lagt möten ute i ett industriområde för att slippa pensionärer (och en som mig som var synskadad). Man behövde bil för att ta sig dit.
---
För just oss synskadade handlar det mycket om att tillgängliggöra materialet på ett annat sätt, det handlar inte bara om sådant som ska behandlas i fullmäktige eller i styrelser. Det gäller ju faktiskt också vanlig samhällinformation som gör att man känner till sin kommun. I Malmö till exempel, där jag nu bor, går den kommunala informationen ut till alla synskadade som är registrerade i kassettform. Men även i en kommun, där det finns en väldigt liten grupp synskadade, kan man göra det. Det kostar inte särkilt mycket. Om man vill ha engagerade medborgare, måste man göra samhällsinformationen tillgänglig – också för oss som har allvarliga synskador.
Monika Granholms fall är kanske relativt unikt. Men problemet att göra informationen tillgänglig är emellertid generellt. Det är inte helt enkelt – som vi förstått av de resonemang vi har haft med våra intervjupersoner – att sätta upp enhetliga standarder för hur vanlig text ska konverteras till andra medier. Sannolikt är det antagligen så att brist på empati och ovilja till att finna lösningar är ett större hinder än okunskap och missriktade tekniska applikationer. Möjligheterna att hitta individuella lösningar som är anpassade för den enskildes behov med utgångspunkt från den kultur som råder i en viss nämnd eller i en viss partiorganisation, kan antagligen först bli optimal när det finns en dialog mellan den som använder de tekniska hjälpmedlen och den som ansvarar för den kommunikation som ska konverteras för dessa.
Bilagor
373
6.6 Bemötande
Som tidigare framhållits har frågorna om bemötande av personer med funktionshinder fått en ökad aktualitet i Sverige, bland annat till följd av det utredningsarbete, vars slutbetänkande var
Lindqvists nia – nio vägar att utveckla bemötandet av personer med funktionshinder (SOU 1999:21). Här heter det bland annat:
Grunden till dåligt bemötande är att människor med funktionshinder fortfarande ofta betraktas enbart som vård- och omsorgstagare och inte som medborgare med samma rättigheter som andra att röra sig i samhället, ta del av information, göra sin röst hörd, utbilda sig, arbeta, bilda familj. Begreppen vård och omsorg leder inte tankarna till jämlikhet och delaktighet, utan till passivitet och beroende. En omsorgstagares behov anses speciella och kan därför alltid ifrågasättas. Särskilt tydligt blir detta i ekonomiskt kärva tider. Där vårdoch omsorgsstänkande förekommer hamnar enskilda personer med funktionshinder i underläge, vilket ofta ger en känsla av vanmakt gentemot samhället företrädare (sid. 30).
Monika Granholms exempel där hon krävde tillgång till handlingar på ett media som hon kan handskas med, och att hon förvägras detta, är inte bara en fråga om bristande tillgänglighet. Det är också en fråga om negativt bemötande. Upplevelserna av ett negativt bemötande i kommunalpolitiken har blivit ett tema, som vi inte kunnat undgå i våra intervjuer.
Den bild som växer fram från de få intervjuer som vi gjort är att ju längre tid man är engagerad i kommunalpolitiken, desto större är förutsättningarna för att man ska integreras i det politiska arbetet. Här innebär naturligtvis inte ett negativt bemötande på grund av att man har annorlunda åsikter än en partimotståndare detsamma som ett negativt bemötande ur handikappsynpunkt. Det vore snarare negativt att med hänsyn till sitt handikapp inte bli attackerad på grund av sina åsikter. Wilhelm Ekensteen berättar:
Självklart har man ibland mötts av attityder där man ibland inte upplevts i första hand som politiker utan som handikappad. Men i de allra flesta fall tycker jag att jag har blivit väl bemött i politiken. Jag tycker att jag har blivit respekterad av mina partikamrater för de åsikter jag haft på samma sätt som att mina mottståndare inte lagt vantarna emellan när det gäller att argumentera emot mig. Att bli angripen är ju ett gott tecken på att bli tagen på allvar. På det psykologiska planet tycket jag väl att jag har blivit behandlad som vem som helst, kanske med undantaget av att man ibland har varit nonchalant med den hänsyn som mitt funktionshinder kräver när det gäller tillgänglighet till lokaler och information.
Bilagor SOU 2001:48
374
Erland Zadig har likartade upplevelser. Men han framhåller också:
Det finns alltid de som tycker att ’Oh vad du är duktig’ och appellerar till att man sitter i rullstol och samtidigt är politiskt aktiv. Det är sådant som får mig att bli förbannad. Jag vill ju inte bli respekterad för att jag sitter i rullstol. Jag vill bli respekterad för mina åsikter och för det jag värnar om eller kämpar för.
---
Jag tycker nu att jag känner så pass många av de aktiva politikerna sen lång tid att de hugger på mig, så det blir ju fajter och diskussioner och ifrågasättanden. Jag har ju varit med en hel del i politiken, så jag tror faktiskt att jag för det mesta blir respekterad just i egenskap av politiker bland de flesta andra i samma ålder. Det är nog snarare vanligt bland de som inte är engagerade politiskt, att kanske mer se på en som någon slags person som ska ha vård och omsorg i stället för att vara en medborgare bland andra.
Våra intervjupersoner reflekterar ibland över hur ett negativt bemötande kan påverka det politiska arbetets förutsättningar. Per-Arne Andersson berättar till exempel så här:
Jag har kanske själv inte mött så mycket av negativt bemötande. Men det beror kanske på mitt funktionshinder. Man ser ju inte direkt på mig att jag är handikappad. Jag talade emellertid med en kille som sitter i tingsrätten som nämndeman och är helt blind. Han berättade när han skulle börja, blev han uppringd av både lagmannen och ordförande i nämndemansföreningen, som undrade om det verkligen var vettigt att han började som nämndeman med hänsyn till sitt handikapp. De försökte övertala honom att avstå. Men nu är detta en ganska envis man, så han stod på sig och fick börja och så vitt jag vet fungerar det alldeles utmärkt.
Flera av våra intervjupersoner tar också upp frågan om föreställningen hos vissa partikamrater eller partimotståndare, att personer med funktionshinder i första hand bör ägna sig åt handikappolitiska frågor. De menar att ett sådant synsätt i förlängningen självklart också är ett negativt bemötande. Det innebär inte att de som vi intervjuat i de flesta fall kanske har upplevt handikappfrågorna som kanske sina viktigaste uppgifter. Men de reagerar mot att man på förhand definieras in i ett hörn, ungefär på samma sätt som kvinnor bara för några decennier sedan ofta klagade på att man i kommunalpolitiska sammanhang bara valdes till poster i skolstyrelser eller socialnämnder.
Det finns också personer med funktionshinder som har ledande ställning i kommunalpolitiken. I Eslöv i Skåne, har man haft två kommunalråd efter varandra som har haft funktionshinder.
Bilagor
375
Gunnar Nilsson, som är hörselskadad och beroende av hörapparat berättar:
Det enda problem jag har är faktiskt i sociala sammanhang. Tyvärr är det så att många människor inte uppfattar mig som hörselskadad och kanske därför inte talar tillräckligt högt eller tydligt. Därför känner man sig kanske lätt en aning utanför, när det är allmänt ostrukturerat umgänge. På middagar, mottagningar eller andra liknande arrangemang blir det kanske också en likartad situation. För det mesta är det ju inga problem i kommunen, därför att många aktiva i kommunpolitiken vet ju om mitt handikapp och försöker ta hänsyn till detta. Ja, jag tror nog att detta är faktiskt den enda negativa upplevelsen jag har av mitt funktionshinder i kommunalpolitiken.
---
I allmänhet har vi försökt att se till att man har bra akustiska miljöer i Eslöv. Det beror inte på mig, utan vi har eftersträvat att ligga relativt långt framme när det gäller handikappanpassningar generellt sätt. Faktiskt är att innan jag trädde till fanns det också en ett kommunalråd med funktionshinder. Denne, Sven Mattsson, hade en tämligen svår synskada. Trots att vi på relativt kort tid varit två kommunalråd i Eslöv som haft någon form av funktionshinder har vi haft detta oberoende av varandra. Det är inte genom aktivitet i till exempel handikapprörelsen som vi nått våra poster. Jag har i varje fall inte varit aktiv i de sammanhangen. I stället är det genom träget och idogt partipolitiskt arbete, som jag tror att jag fått förtroendet att vara vårt partis främste företrädare i kommunalpolitiken.
---
Trots att vi alltså varit två kommunalråd i Eslöv med funktionshinder, har jag inte träffat på andra från andra platser i Sverige. Det kanske kan tyckas lite konstigt. Visserligen har jag hört att andra ledande politiker i vissa kommuner haft ungefär samma problem som jag har, men jag har inte träffat dem personligt och på så sätt fått det verifierat. Jag kan inte påstå att jag känner mig som en person med funktionshinder som är politiker. Snarare är det väl så att jag känner mig som en politiker som har ett funktionshinder, som i vissa – inte särskilt betydelsefulla – fall ställer till en del problem. Jag tror att det är viktigt att folk i allmänhet känner till att en stor del av befolkningen i vårt land har ett och annat handikapp, men att detta inte behöver vara särskilt hindrande för att delta i politiskt arbete. Självklart förstår jag att det finns många som är förhindrade att arbeta politiskt beroende på bristande tillgänglighet eller för den delen också negativt bemötande på grund av fördomar. Men jag har ju inte stött på dem i någon nämnvärd uppfattning och det är kanske därför jag fått den förtroendepost jag har i dag. I den mån jag kan vara till något stöd för personer med funktionshinder som vill arbeta politiskt, vill jag självklart försöka vara detta.
Bilagor SOU 2001:48
376
Graden och arten av funktionshinder har självklart en viktig betydelse för hur man uppfattas och blir bemött. Personer med så kallade dolda handikapp blir ofta bemötta på ett annat sätt än de som har synliga funktionshinder. När vi talar om kända funktionshinder är det inte liktydigt med synliga. Sannolikt är det så att kommunalpolitiker med dolda handikapp i många fall spelar en viktig roll som vägröjare för andra funktionshindrade in i kommunalpolitiken.
När våra intervjupersoner kommenterar bemötande fokuserar de sig i huvudsak på en dimension av detta, men begreppet bemötande är mångdimensionellt. Det berör hur vi som människor beter oss mot varandra och den attityd, inställning eller anda i vilket mötet präglas av. Man skulle också kalla det ett uttryck för en människosyn och vad det innebär för mänskliga möten. Emellertid räcker det inte med denna mera individuella dimension. I Bemötandeutredningen understryks:
Men bemötandet har också andra aspekter. Möten mellan människor
sker inte opåverkade av de attityder och värderingar som råder i samhället som helhet. Tvärtom. Synen på personer med funktionshinder såsom den förmedlas i t.ex. lagar och regelverk, den politiska debatten, tillgängligheten i det utbud av varor och tjänster som riktar sig till allmänheten, beredskapen att undanröja hinder för delaktighet och jämlikhet, fördelningen av resurser m.m. påverkar naturligtvis allmänhetens syn på personer med funktionshinder liksom myndigheters och andra offentliga organs inställning (SOU 1999:21, sid. 99).
Slutsatsen som görs är att bemötandet därmed också blir en fråga om rätten till medborgarskap. Det är både det individuella bemötandet och samhällets kollektiva bemötande som utredningen beskriver och analyserar. Det är också därför som flera av de tillgänglighetsfrågor som vi berör i det här arbetet egentligen skulle kunna ses som utryck för olika bemötandedimensioner.
Även om de politiker med funktionshinder som vi intervjuat i allt väsentligt talar om att de på det individuella planet blivit bemötta utan fördomar och med rimlig respekt bland kamraterna i de olika partiorganisationerna, finns här dock troligen ändå också kvardröjande negativa attityder till funktionshindrade på det strukturella planet. Man kan identifiera en ambivalens i människors attityder till personer med funktionshinder, som kan sägas vara en värdekonflikt mellan en positiv och en negativ inställning (Söder, 1990). Man upplever motstridiga attityder i skillnaderna mellan det personliga bemötandet och hur idéer omsätts i politisk handling.
Bilagor
377
Ett viktigt uttryck för det senare är ju faktiskt vilka personer man nominerar till politiska förtroendeposter. På samma sätt som kvinnor har krävt ”varannan damernas” på valsedlarna till fullmäktigeförsamlingarna, kan personer med funktionshinder ge uttryck för att de borde vara många fler i kommunalpolitiken. Att vara accepterad – också som kandidat till kommunala förtroende poster – på lika villkor är ett uttryck för likvärdigt bemötande. Räknat i lika proportioner som för andra befolkningsgrupper har personer med funktionshinder lång väg innan ett bra bemötande har uppnåtts i de lokala partiorganisationerna.
6.7 Handikappfrågorna och det kommunalpolitiska engagemanget
Våra intervjupersoner har i en del fall startat sitt engagemang i samhälliga frågor i anslutning till handikappolitiskt arbete, medan andra börjat detta direkt genom partirelaterade aktiviteter. Oavsett hur initieringsprocessen till det politiska arbetet tett sig för den enskilde, har samtliga våra intervjupersoner haft de handikappolitiska frågorna som en viktig del av sin egen intressesfär. De har också i varierande grad varit aktiva inom handikapprörelsen.
Under senare år har studiet av frivilligt arbete, eller som det begreppsligt nästan synonymt anges med den tredje sektorn eller den sociala ekonomin, växt kraftigt i vårt land. Studier av svenskt frivilligt arbete visar att engagemanget här tål att jämföras med länder där man har hög aktivitet i de frivilliga organisationerna. Det har varit vanligt att förklara de traditionella stora folkrörelserna som döda och ta det som utgångspunkt för en pessimistisk profetia om frivilligheten i framtiden. Det finns emellertid anledning att varna för allt för snabba slutsatser. De ändringar man ser i medlemsantal och medlemsaktiviteter pekar på att flera av de etablerade organisationerna fortfarande spelar en mycket viktig roll. Det tycks som om frivilligsektorn i sin helhet präglas av förvånansvärt stor stabilitet, där också nya rörelser har svårt att dra till sig stora medlemsskaror (SCB, 1997).
På lång sikt kan man emellertid se klara tendenser till en förstärkning av de delar av frivilligsektorn som organiserar mänskliga aktiviteter (kultur och idrott) och en försvagning av vissa typer av idéinriktade organisationer, kanske främst de politiska partierna. I Sverige har frivilligorganisationernas relationer till staten ofta diskuterats. Under senare tid har emellertid även dess relationer till
Bilagor SOU 2001:48
378
marknaden och marknadstänkandet aktualiserats. På idrottsområdet finns till exempel tydliga motsättningar mellan å ena sidan folkrörelsetraditionen och å andra sidan elitidrott med kommersiella förtecken. Men också inom handikapprörelsen finns tendenser till en ”marknadfiering”, till exempel att man åtar sig uppdrag för utbildning eller konsultverksamhet. Paradoxalt nog tycks denna tendens ske via styrning och påverkan från den offentliga sektorn genom effektivitetskrav via kontrakt och upphandling (Wijkström, 1998).
Kritiker har också gjort gällande att genombrottet för det moderna informationssamhället brukar beskrivas som en företeelse som förstärker en process där frivilligsektorns betydelse som en medierande kraft mellan medborgarna och staten får minskad betydelse. Frivilligsektorns roll som språkrör för medborgarna kommer i ett sådant scenario att minska, medan dess betydelse för att organisera människors självförverkligande får större betydelse menar till exempel Selle och Øymyr (1995). De drar slutsatsen att organisationsväsendet i sin helhet i de skandinaviska länderna går mot en större inåtvändhet och inte lägre är förändringsorienterat. Det är därför viktigt att skilja mellan frivilligorganisering som en arena för å ena sidan främjandet av värden och intressen och å andra sidan för självförverkligande genom olika aktiviteter. Emellertid kan dessa båda sidor av frivilligt engagemang rymmas inom en och samma organisation. Socialt inriktade frivilligorganisationer, som till exempel handikappföreningar, rymmer inom sig i allmänhet denna dubbelhet. Det innebär att organisationerna samtidigt kan utföra många tjänster, som till en del kan betalas med skattepengar. Motiven till detta är slutsatsen att frivilligorganisationer kan utföra tjänsterna till lägre kostnader och på annorlunda sätt än till exempel kommunala eller privata verksamheter (Lundström & Svedberg, 1998).
Med ett sådant perspektiv blir handikapporganisationerna i vissa avseenden inte bara representanter för intressen, utan också utförare av vissa viktiga samhällsfunktioner med inriktning mot handikappområdet. Konstruktionen av handikappråd, och därmed också ett explicit erkännande av handikapporganisationerna som företrädare (och ibland utförare av uppdrag) för personer med funktionshinder, gör att handikappråden kanske är naturliga forum för att diskutera frågan om ökat engagemang inom partipolitiken för personer med funktionshinder. Detta har, så vitt vi erfarit, inte skett mer än i undantagsfall.
Bilagor
379
Däremot förväntas de personer med funktionshinder som engagerat sig i politiken, ofta stå med någon slags ”expertis” på handikappfrågor. Wilhelm Ekensteen berättar till exempel:
Jag tror att jag fick ett ganska stort inflytande på handikappolitiken som Socialdemokraterna bedrev under tiden jag satt i fullmäktige. Naturligtvis hade jag erfarenheter av att själv vara funktionshindrad och mitt engagemang i handikapprörelsen gjorde det kanske naturligt att det blev dessa frågor som man i första hand förväntade sig insatser från mig inom. På ett sätt så känns det hedrande. Men det har också sina avigsidor.
---
På det här sättet får man kanske ett allt för stort ansvar. Man blir någon slags sakkunnig med en förväntad expertroll. Det kan leda till att de andra politikerna inte tar sitt ansvar och inte heller bryr sig om att sätta sig in i handikappolitiska frågor. Är man då ensam funktionshindrad blir det en onödig koncentration på en själv och det känns inte bra.
Per-Arne Andersson berättar om liknande upplevelser i det interna partiarbetet. Risken att bli insorterad i ett speciellt fack som handikappad politiker med endast dessa frågorna för ögonen, upplever han som stor. Han berättar:
Jag vet inte om jag ska kalla det för fördomar. Men jag upplever att man inom partiet har uppfattningen att om man har ett funktionshinder så tycks det bara vara dessa frågor som intresserar en och ingenting annat. Så snart det kommer någonting om handikappolitik upp, då vänder man sig till mig och vill ha mina synpunkter. Jag arbetar ju med handikappfrågor på mitt arbete på Synskadades Riksförbund, men jag vill inte blir instoppad i ett fack, utan har stort intresse för de flesta politiska frågor. Den här upplevelsen av att bli lite instoppad i ett fack hade jag också, när jag var aktiv i Socialdemokraterna.
---
Jag tycker också att det är lite grann vårat eget fel att vi hamnar i en sådan här position. I vårt förbund säger vi ofta att experter på synskadefrågor är de synskadade själva. Och så är det ju på ett sätt. Men vi vill ju gärna att alla ska engagera sig i dessa frågor, inte minst när det gäller tillgänglighet och bemötande, så därför kanske vi själva motarbetar andras engagemang på något sätt.
Relationerna mellan de kommunala organen och handikapprörelsen tar sig konkreta uttryck i de kommunala handikappråden. Såvitt vi har kunnat inhämta är kvaliteten och arten av det arbete som utförs i handikappråden mycket varierande. Erland Zadig, som i sin egenskap av tjänsteman på HSO Skåne erhåller före-
Bilagor SOU 2001:48
380
dragningslistor för kännedom från i stort sett alla handikappråd i länet, berättar:
Min erfarenhet både som medlem av rådet och som tjänsteman på HSO ger vid handen att skillnaderna mellan de olika råden är högst påtagliga. Det innebär också att de på skilda sätt kan verka som någon slags inkörsport till politiken. I vissa fall innebär det säkert ett lyft för många av de funktionshindrade representanterna, i andra fall kanske det kan verka avskräckande.
---
I de flesta handikappråd finns det ett antal representanter för politikerna i kommunen. Ibland är det socialnämndens ordförande, ibland vice ordförande i kommunstyrelsen som är dess ordförande. Dessutom brukar det finnas ett antal representanter kanske en fyra-fem från olika nämnder. Men det handlar också om att försöka få en hyfsad proportionell fördelning mellan majoritet och opposition. Det blir ju de politiska partierna som får slåss om det är ordinarie eller suppleanter, om det är de reagerande eller oppositionen som ska vara med i den ena eller den andra utsträckningen. Handikapprörelsen erbjuds ett antal fasta platser, ofta fem till antalet. Sedan är det olika företrädare för de olika organisationerna med. I dag är alla stora handikappförbund, utan de synskadade, med i HSO. Och ibland är det därför som HSO som paraplyorganisation är med vid fördelningen av platser bland handikapporganisationerna.
---
Ofta fungerar handikappråden bara som något slags samarbetsorgan. Man avrapporterar vad som har hänt inom olika områden och handikapporganisationernas representanter ger sina synpunkter. Det verkar inte vara särskilt förpliktigande och många gånger händer inget mer än detta så kallade samråd. Det kan i värsta fall fungera på sådant sätt att de kommunala representanterna genom rådet upplevt att man informerat handikapporganisationerna och att detta är en tillräcklig åtgärd både för att vidareföra information och för att ha inhämtat synpunkter från personer med funktionshinder.
---
I vissa kommuner, till exempel Lund, har man handikappråd som emellertid arbetar mycket strukturerat. Man har kanske ett arbetsutskott som förbereder ärendena och i detta ingår både representanter för handikapporganisationerna och politiska företrädare. I processen kanske också ingår att komma med förslag på vilka åtgärder som ska prioriteras i en särskild turordning, hur tidsramarna ska anges och vem som ska bära ansvaret för genomförande av exempelvis olika tillgänglighetsåtgärder. När det fungerar som bäst kan också handikappråden skriva till olika förvaltningar och uppmärksamma dem på problem som bör åtgärdas. I de flesta fall sker nog inte detta. Man gömmer sig bakom draperier och säger att det där kan vi ju ändå inte påverka. Om det fungerar så illa blir kanske handikappråden mer
Bilagor
381
som avskräckande exempel än som inspiration för personer med funktionshinder att börja arbeta politiskt i kommunerna.
I Monika Granholms fall kunde vi konstatera att det kommunalpolitiska engagemanget inte kunde fullföljas beroende på bristande tillgänglighet och möjlighet att få ta del av informationen. För henne blev det emellertid naturligt att efteråt också engagera sig i handikapprörelsen. Hon berättar:
Jag hade inte något specialintresse inom politiken innan jag blev handikappad. Men nu – i synnerhet efter mina negativa erfarenheter – har jag känt det viktigt att engagera mig i de handikappolitiska frågorna. Det har varit naturligt för mig att känna mitt ansvar för att andra personer inte ska hamna i samma situation som jag gjorde. Det handlar så mycket om att motarbeta det negativa bemötandet. Det är en fråga om attityder och värderingar, men också om kunskap och förmåga till empati. I det avseendet tror jag mer på att verka inom handikapporganisationerna än inom kommunalpolitiken. Men det är en upplevelse i dag, som jag mycket väl kanske har anledning att ändra i framtiden.
Handikapporganisationernas betydelse för personer med funktionshinder är mångfacetterad. De spelar säkert för många en väldigt stor roll i att få den enskilde engagerad i samhälliga frågor. Man kan emellertid inte utesluta att det för vissa andra kan innebära någon form av reduktionism på så sätt att man avskärmar sig från allmänna intressen och i stället helt och hållet inriktar sig på den handikappolitiska agendan. Några sådana exempel har vi dock inte stött på. Tvärtom tycks det som om handikapprörelsen både kan fungera som ett incitament till en ingång i politiken, men också som en väg att bibehålla engagemanget i samhälliga frågor i allmänhet och handikappolitiska frågor i synnerhet även efter kommunalpolitisk verksamhet.
7 Genomförande- och kostnadsperspektiv
7.1 Byggnadsanpassningar
Att försöka göra en mera detaljerad kostnadsberäkning av anpassningar av byggnader och lokaler i landets kommuner och landsting, för att göra det möjligt för personer med funktionshinder att delta som politiker eller engagerade medborgare, låter sig inte enkelt göras. För det första har, som framgår av Handikappombudsmannens enkät till kommunerna, de flesta kommuner i dag
Bilagor SOU 2001:48
382
gjort de nödvändiga förändringarna för att göra fullmäktigelokaler tillgängliga för personer med funktionshinder. I vilken utsträckning andra sammanträdeslokaler för nämnder eller styrelser är anpassade för personer med funktionshinder saknar vi närmare kännedom om (se dock resultaten från vår enkät i Skåne).
För det andra gäller det vilken ambitionsnivå man har när det gäller att skapa tillgänglighet. Man kan till exempel göra väldigt enkla anpassningar med ramper för rullstolar, och med det anse att man har gjort en tillräcklig handikappanpassning, när man inte gjort några nödvändiga justeringar för till exempel döva eller synskadade personer. För det tredje kräver ett realiserande av lika förutsättningar för deltagandet i den kommunala politiken för personer med funktionshinder i själva verket att också andra lokaler än de kommunala, där man till exempel arrangerar partimöten eller olika opinionsyttringar också har tillgänglighet för personer med funktionshinder. För det fjärde – och det är ofta förbisett vid kostnadsberäkningarna – måste man ta i beaktande de intäkter som den ökade tillgängligheten medför.
Miljödepartementet har genom regeringsbeslut uppdragit åt Boverket (2000) att bland annat utarbeta förslag till de föreskrifter som behövs för tillämpningen av Plan- och byggutredningens föreslagna förändringar i PBL, när det gäller åtgärder för att förbättra tillgängligheten i sådana lokaler dit allmänheten har tillträde och på allmänna platser, och att förtydliga de krav på tillgänglighet som redan nu finns i PBL när det gäller nybyggnad och ändring av allmänna platser. I anslutning till detta uppdrag har regeringen också önskat en första redovisning av kostnadskonsekvenserna för förslagen, beräknade för staten, kommunerna, landstingen samt för den privata sektorn. Vi ska i det följande återge de slutsatser som Boverket kommit fram till i sin utredning och som man redovisat för regeringen. Dessa är:
• Åtgärder för att öka tillgängligheten i samhället har såväl en kostnads- som en intäktssida. Boverket anser att det är av största vikt att båda sidorna beaktas så att den bästa möjliga samhällsekonomiska lösningen kan erhållas.
• Under den kommande tioårsperioden bedömer Boverket att det är sannolikt att investeringskostnaderna för att undanröja enkelt åtgärdade hinder mot tillgängligheten till och i sådana lokaler dit allmänheten har tillträde samt på allmänna platser, per år och aktör kommer att fördelas på i storleksordningen
Bilagor
383
240 miljarder kronor för primärkommunerna, 210 miljarder kronor för den privata sektor, 20 miljarder kronor för staten och 30 miljarder kronor för landstingen.
• Om de olika aktörerna initialt lägger ner resurser för att ta fram en systematisk och långsiktig åtgärdsplan kan flertalet insatser genomföras i samband med ordinarie underhåll och investeringar. Kostnaderna kan då komma att bli upp till 50 procent lägre, alltså i gynnsammaste fall i storleksordningen 120 miljarder kronor för primärkommuner, 105 miljarder kronor för den privata sektorn, 10 miljarder kronor för staten och 15 miljarder kronor för landstingen per år. Boverket har i kostnadsberäkningarna inte tagit hänsyn till eventuella undantagsmöjligheter som aviserats i regeringsuppdraget. Detta kan ha medfört en viss överskattning av kostnaderna.
• För att kunna nå mer precision i kostnadsberäkningarna behöver Boverket göra mycket mer djupgående inventeringar och analyser på kommunnivå. Sådana analyser skulle med fördel kunna utföras i nära samarbete med ett antal utvalda och intresserade kommuner, som genom inventeringsarbetet i sig också skulle få en skjuts framåt i sitt eget tillgänglighetsarbete och i arbetet med sina egna tillgänglighetsplaner. För att kunna utföra ett sådant initierings-/inventeringsarbete i exempelvis 30 statistiskt väl utvalda kommuner behöver Boverket ett tillskott på 2,5 miljoner kronor för arbetet som bör göras under hösten 2000 för att kunna nyttiggöras i slutredovisningen av uppdraget.
• För den viktiga attitydförändringen i samhället – full delaktighet för alla – är det av största vikt att tillgänglighetsarbetet fortskrider i samförstånd mellan olika parter och att valda lösningar är väl genomtänkta och berikar – inte förvanskar – publika miljöer.
I det aktuella uppdraget kommenterar Boverket begreppsmässigt tillgängligheten ”i sådana lokaler dit allmänheten har tillträde och på allmänna platser”. Även andra begrepp (till exempel publika lokaler och allmänna lokaler) med språkligt sett samma betydelse förekommer i uppdraget. Boverket poängterar också att man anser att uppdraget avser alla allmänna lokaler och att det också gäller tillgängligheten till de allmänna lokalerna. Utgångspunkten för denna första redovisning av kostnadskonsekvenserna av Boverket är också begreppet enkelt åtgärdade hinder. Som bakgrund till och
Bilagor SOU 2001:48
384
underlag för arbetet har Boverkets förra rapport om tillgängligheten i den offentliga miljön (1996:8) tjänat. I denna kartlades aktuella hinder för tillgängligheten i den offentliga miljön. Dessutom presenterades ett förslag till åtgärdsnivåer med utgångspunkt i åtgärdernas komplexitet och styckkostnad.
7.2 Boverkets kostnads- och intäktsresonemang
Boverket betonar att utöver den rent företagsekonomiska investeringskalkylen ska tillgänglighetsskapande insatser bedömas ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Tillgänglighetsåtgärder kan betraktas som en så kallad kollektiv nyttighet. Det innebär att det är en vara eller tjänst som kan konsumeras av en individ utan att det utestänger andra från att konsumera den. Boverket tar ett exempel. Om man monterar en dörröppnare så kan flera individer använda denna oberoende av varandra. Den blir sålunda till nytta inte bara för den som har ett funktionshinder utan även för många andra. För kollektiva nyttigheter gäller att de kan konsumeras utan att man betalar för varan, eftersom man inte kan utestänga den som inte betalar från att nyttja till exempel dörröppnaren. Detta medför att det blir svårt att uppnå företagsekonomisk lönsamhet, och tjänsterna/varorna kommer troligtvis inte att produceras på en fri marknad. Det framhålls också i Boverkets rapport att en komplett samhällsekonomisk analys av intäkter och utgifter är en stor forskningsuppgift.
På det kommunalekonomiska området har Boverket i sin rapport ett belysande exempel från Kalmar. Kommunen undersökte hur stora besparingarna kan bli på andra områden om de ökar utgifterna för bostadsanpassning. De fann att en ökad utgift på 5 miljoner kronor leder till en besparing på 130 miljoner kronor. Dessa uppgifter kan inte direkt överföras till ett resonemang om tillgänglighet och samhällsekonomi men är belysande för den potential som finns, menar Boverket. För den enskilde näringsidkaren kan, skriver Boverket, en investering i ökad tillgänglighet löna sig bland annat genom att kundunderlaget breddas. Om fler människor får tillgång till lokalen ökar intäkterna och därmed sannolikt även vinsten. En investering i tillgänglighet kan därför vara en konkurrensfördel.
En annan aspekt gällande kostnaderna är att många av de nödvändiga tillgänglighetsskapande åtgärderna är orsakade av ”underlåtenheter i byggprocessen” (citat ur Plan- och byggutredningens
Bilagor
385
delbetänkande, SOU 1994:36). Brister i byggnadsverk byggda eller ändrade efter det att krav på att byggnader ska vara tillgängliga för personer med nedsatt rörelse- och orienteringsförmåga infördes i den svenska lagstiftningen borde rimligtvis redovisas separat, eftersom bristande underhåll inte alls bör tas med, menar Boverket.
Boverkets uppskattning av kostnaderna för olika åtgärder är baserade på styckkostnader som används för att beräkna kostnaden för ökad tillgänglighet i riket avseende investeringar vid nyinstallation. Om i stället tillgängligheten ökas successivt under en längre tidsperiod kan de flesta åtgärderna genomföras i samband med andra nödvändiga investerings- eller underhållsåtgärder. Merkostnaden blir då relativt lägre än vid renodlade nyinvesteringar. De beräkningar Boverket låtit genomföra pekar på att ett genomförande med denna senare metod kan sänka kostnaderna med mellan 20 och 50 procent. För att uppnå en stor kostnadsreduktion krävs en noggrann långsiktig och systematisk planering av åtgärderna, så att de i huvudsak kan genomföras i samband med andra ordinarie underhålls- och investeringsåtgärder, framhåller Boverket. Det ska framhållas att de betydande kostnaderna för kommunerna i Boverkets kalkyl hänger samman med att man utgår från att den absoluta majoriteten av den allmänna platsmarken ägs av primärkommunerna. Man anger också med hänvisning till SCB att de publika lokalerna ytmässigt fördelar sig på följande sätt: 9,5 procent tillhör staten, 12,7 procent tillhör landstingen, 35 procent tillhör primärkommunerna och 42,8 procent tillhör övriga, det vill säga organisationer och privata ägare. Enligt uppgifter som Boverket har fått sig tillhanda ägs cirka 80 procent av antalet publika lokaler av privata ägare.
Eftersom många organisationer, inte minst de politiska partierna, ofta – som vi tidigare framhållit – håller sina möten och aktiviteter i privata lokaler är det viktigt att också dessa är tillgängliga för personer med funktionshinder. Kommunerna kan emellertid också agera pådrivare av tillgängligheten i privata lokaler, inte minst genom att beakta denna aspekt vid upphandling eller förhyrning.
7.3 Att kunna bli informerad
En av de viktigaste grunderna i den svenska demokratin – både på riks- och på lokalplanet – är rätten att få ta del av allmänna handlingar. Denna rättighet regleras i tryckfrihetsförordningen liksom
Bilagor SOU 2001:48
386
formerna för utlämnandet av handlingarna. En myndighet är skyldig att på begäran lämna ut handlingar. Däremot innebär inte reglerna någon skyldighet att till exempel tillhandahålla handlingen i ett format, som gör det möjligt för en person med till exempel synskada att få handlingen inläst eller tillgänglig i form av punktskrift. Myndigheternas serviceskyldighet regleras i förvaltningslagen 4 §, vars lydelse är:
Varje myndighet skall lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndigheternas verksamhetsområde. Hjälpen skall lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet.
I vissa speciallagar som till exempel socialtjänstlagen, hälso- och sjukvårdslagen och lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) framhålls myndigheternas ansvar för att tillhandahålla samhällsinformation till personer med funktionshinder. Emellertid tycks, som exempelvis framhålls av den så kallade Bemötandeutredningen (SOU 1999:21), det uppenbart att det finns en mycket varierande grad av ambitionsnivå hos skilda myndigheter. Här refereras också till ett regeringsbeslut från 1992, som avsåg en begäran från en synskadad person att få tillgång till en sammanställning av remissvaren till 1989 års handikappsutredning inläst. Regeringen konstaterade därvid att bestämmelserna om tillhandahållandet av allmänna handlingar inte medför någon skyldighet för myndighet att framställa en ny handling genom att till exempel låta läsa in den på band eller på annat sätt anpassa handlingen för person med funktionshinder. Man gjorde sålunda en förhållandevis snäv tolkning av 4 § i förvaltningslagen i fråga om tillgängligheten för funktionshindrade att få ta del av allmänna handlingar i ett tillgängligt format.
Redan handikapputredningen ansåg det nödvändigt att göra ett förtydligande av förvaltningslagens bestämmelser. I sitt slutbetänkande Ett samhälle för alla (SOU 1992:52) föreslog utredningen ett tillägg i 4 § förvaltningslagen med innebörden att myndigheten ska se till att personer som har fysiska, psykiska eller som av andra skäl möter svårigheter att få tillgång till upplysningar och uppgifter ur allmänna handlingar, får den hjälp de behöver med detta. I Bemötandeutredningen framhålls att det måste vara rimligt att tydligt reglera myndigheternas skyldighet att lämna ut allmänna handlingar på ett sätt som gör det möjligt för personer med
Bilagor
387
funktionshinder att reellt få tillgång till nödvändig samhällsinformation bland annat ur ett demokratiperspektiv. Demokratiutredningen (SOU 2001:3) har haft till uppgift att bland annat analysera den nya informations- och kommunikationstekniken ur ett demokratiskt perspektiv. Bemötandeutredningen föreslog därför att denna också borde få i uppgift att se över reglerna för att göra allmänna handlingar tillgängliga för personer med funktionshinder.
Genom informations- och kommunikationsteknikens förnyelse är nästan varje nyproducerad offentlig handling inte bara en handling i pappersformat, utan också producerad på elektronisk väg och lagrad i en databas eller i varje fall i en dator på någon myndighet eller, vilket är viktigare i det här sammanhanget, på något av kommunens olika förvaltningar. Det har dessutom blivit allt vanligare att kommunerna använder sig av hemsidor för att göra viktiga kommunala handlingar kända för en bredare allmänhet. Utvecklingen inom informations- och kommunikationstekniken har medfört avsevärt förbättrade förutsättningar att öka förutsättningarna för personer med funktionsnedsättningar i fråga om till exempel syn och hörsel att kunna få del av exempelvis allmänna handlingar. Det måste emellertid betonas att det faktum att merparten av de nyproducerade offentliga handlingarna finns tillgängligt via elektroniska media inte automatiskt innebär att de också är tillgängliga för alla synskadade. Även om det i dag finns tämligen väl utvecklade tekniker för att få ut information både som syntetiskt tal eller som punktskrift, krävs det i allmänhet en relativt omfattande datorutbildning för att utan problem hantera denna transformeringsprocess. Dessutom är det långt ifrån alla synskadade som har tillgång till de datortekniska hjälpmedel som är erforderliga för denna process. I synnerhet de som blivit synskadade upp i åldrarna saknar över huvud taget sådana hjälpmedel. De olika mjukvarulösningar som i dag finns för exempelvis förstorad text eller för syntetiskt tal för att göra Internet tillgängligt för synskadade, lider dessutom av många brister och kan lätt komma i konflikt med de olika design- och andra tekniska lösningar, som skilda kommuner använder för sina hemsidor. Det återstår sålunda mycket att göra ifråga om standardiserings- och utvecklingsarbete för att utveckla Internet till att i ökad grad bli tillgängligt för exempelvis synskadade.
Bilagor SOU 2001:48
388
7.4 Tillgänglighet till informationsflödet i praktiska termer
I det följande avsnittet ska vi belysa en del praktiska arrangemang som man kan använda för att underlätta för i första hand synskadade att få tillgång till främst kommunala handlingar som förtroendemän. Vad som sägs här har också i vissa avseenden tillämplighet för personer som bara är engagerade medborgare och som därför av olika anledningar önskar tillgång till kommunala handlingar. Vår utgångspunkt är att någon form av tvingande regel gör att synskadade ska ha rätt att få ut allmänna handlingar i ett format som är tillgängligt. Oaktat om detta löses kan en del av de tämligen enkla åtgärder som vi här föreslår omedelbart realiseras.
Utvecklingen inom informationstekniken går mycket snabbt, också när det gäller möjligheterna att använda sig av den för att öka tillgängligheten för synskadade. Till exempel är det kanske rimligare att e-posta ut de kommunala handlingarna till förtroendemän med synhandikapp, vilka de senare kan tillgodogöra sig genom det syntetiska talet, än att skicka ut handlingarna med vanlig postgång. För vissa andra personer är det kanske ogörligt att hantera program för konvertering av elektroniska data till syntetiskt tal eller punktskrift, varför det är nödvändigt med någon form av lektörshjälp.
Kostnaderna för detta stöd är i det närmaste försumbara, såvida inte antalet förtroendevalda med synhandikapp är högt och kommunen mycket liten. Ett sådant scenario är närmast av teoretisk karaktär.
Betydligt besvärligare är det kanske ur kostnadssynpunkt att göra alla kommunala handlingar tillgängliga. Men eftersom merparten av de senare årens kommunala handlingar i allmänhet finns i elektronisk form, kan de sannolikt med relativt enkla åtgärder göras tillgängliga i syntetiskt tal eller punktskrift. I varje kommun borde rimligen finnas tillgång till en persondator, som är försedd med de mjukvaror och hårdvaror som är nödvändiga för konverteringsprocessen, ungefär på samma sätt som talböcker i dag finns tillgängliga på biblioteken.
Prevalensen av synskador ökar kraftigt i de högre åldrarna. Dagens pensionärer är i allmänhet inte tillvanda att använda datorer, långt mindre datortekniska hjälpmedel. Emellertid börjar antalet pensionärer som har datorvana öka ganska drastiskt och kommer inom ett fåtal år att bli ganska högt. I det här sammanhanget ska kanske också nämnas att den traditionella talboken baserad på
Bilagor
389
ljudkassetter är i färd med att ersättas av det så kallade Daisysystemet (som både finns för datorer och separata uppspelare), som baserar sig på cd-romteknik. Kostnaden för programvara och hårdvara för detta (till exempel en skanner och en punktskriftsskärm) rör sig om cirka 50 000 kronor.
Ur ett informationsperspektiv ska också noteras att landets kommuner i ökad utsträckning skaffar sig egna hemsidor. Det är rimligt att man därvid ställer krav på att dessa också blir tillgängliga för personer som använder sig av syntetiskt tal och/eller olika former av förstoringsprogram. Principen om att man redan tidigt i processen ska försäkra sig om tillgängligheten för att bespara onödiga kostnader som man kanske i efterhand åsamkas, gäller här på i princip samma sätt som för anpassning av byggnader. Det är viktigt att redan på ett tidigt stadium försäkra sig om att tillgänglighetsaspekterna är beaktade. Kostnaderna härför är svåra att bedöma. Det finns en rad olika konsultföretag som tillhandahåller dessa tjänster, men i vilken utsträckning de enskilda kommunerna behöver anlita externa konsulter för att öka tillgängligheten för funktionshindrade (främst synskadade, men också till exempel dyslektiker) är en fråga om samspel mellan kompetensen hos kommunens webbansvarige och omfattningen av denna satsning.
Sammanfattningsvis bedömer vi kostnaderna för att öka tillgängligheten till kommunala handlingar för synskadade förtroendemän som näst intill negligerbara. Däremot behövs vissa basinvesteringar i de kommuner som hittills inte införskaffat datorer som är anpassade för synskadade för allmänt bruk i till exempel biblioteket. Detta kan kanske röra sig om 50 000 kronor per dator som ska anpassas. En kvalitetssäkring av webbsidan med hänsyn till gängligheten bör rimligen vara en självklarhet för de kommuner som skaffar sig hemsidor. De kommuner som ger ut egna tidningar bör kunna tillhandahålla en ljudversion av dessa. Inläsningskostnaden är cirka 200 kronor per timme (i de flesta fall räcker detta för en kommuntidning) och 15 kronor per kopia. Denna kostnad är också närmast försumbar.
Med dagens teknik handlar det knappast om stora kostnader för att göra vissa allmänna handlingar tillgängliga för en person som är synskadad. I de flesta fall kanske det räcker med att tillhandahålla det efterfrågade dokumentet per e-post. Vi tror dessutom att det är viktigt att fundera över om det inte finns åtskilliga poänger att vinna med att göra informationen lättillgängligare för synskadade ur ett design för alla-perspektiv. Det är kanske dags att sluta tala om att kungöra sammanträden eller andra formalia på kommunens
Bilagor SOU 2001:48
390
anslagstavla. Alla medborgare är kanske i dag bättre betjänta av att kommunen i stället föreskrivs att offentliggöra formalia på sin hemsida. En tvingande regel om att kommunerna ska ha hemsida och att dessa formaliseras som informationsmedel i kommunallagen, tror vi skulle vara eftersträvansvärt både för synskadade och för kommunmedborgarna i allmänhet.
7.5 Färdtjänsten
Hur färdtjänsten är ordnad bestämmer för många de praktiska förutsättningarna för att kunna delta i olika arrangemang utanför hemmet. Detta gäller förstås också för politiska sammankomster eller föreningsmöten, för att inte tala om olika typer av politiska möten som man ska delta i som förtroendevald. Därför spelar färdtjänsten en central roll för att personer med funktionsnedsättningar ska kunna uppnå full och lika delaktighet på den kommunalpolitiska arenan.
Sedan 1998 har reglerna för färdtjänsten ändrats. Från att tidigare ha reglerats som så kallat bistånd inom socialtjänsten, betraktas färdtjänst numera i första hand som en transportform. De nya reglerna presenterades i proposition 1996/97:115, och dessa innebär att varje kommun ansvarar för att färdtjänst anordnas i kommunen. Om kommunen , landstinget och trafikhuvudmannen i länet är överens, kan kommunernas uppgifter beträffande färdtjänst och riksfärdtjänst överlåtas till trafikhuvudmannen. Detta kan ske även i de fall då denne är ett av kommuner och landsting helägt dotterbolag. Kommunerna ska årligen anta trafikförsörjningsplaner för färdtjänst och riksfärdtjänst. Om en kommun har överlåtit uppgifterna angående färdtjänst och riksfärdtjänst till trafikhuvudmannen, ska denna trafikförsörjningsplan även omfatta dessa slag av resor.
Avsikten med de nya reglerna, som bland annat tagit sig uttryck i att riksdagen fattat beslut om en särskild lag om färdtjänst, har i första hand syftat till att dels åstadkomma en bättre samordning mellan kollektivtrafiken och färdtjänsten, dels försöka få ned kostnaderna för färdtjänsten. Strävan att göra kollektivtrafiken mera tillgänglig för personer med funktionshinder innebär också i förlängningen möjligheter att minska kostnaderna för resor med taxi eller specialfordon.
Bilagor
391
Tabell 12. Antal personer och antal per 1 000 av befolkningen med färdtjänsttillstånd den 31 december 1999 fördelade efter ålder och kön, hela riket
Ålder Personer med färdtjänsttillstånd Antal Antal per 1000 av befolkningen
Män Kvinnor Totalt Män Kvinnor Total
–19 år 4 934 5 861 10 795 4 6
5
20–44 år 11 498 12 424 23 923 8 9
8
45–64 år 17 520 25 385 42 905 16 23
19
65–79 år 39 657 78 843 118 500 80 131
108
80– år 54 128 154 939 209 067 355 546
479
Totalt* 127 128 277 453 405 190 29 62
46
Källa: Statens Institut för Kommunikationsanalys, 2000.
*
Notera att uppgifter om antalet personer som erhållit kommunalt färdtjänsttillstånd i Hultsfred, Emmaboda, Bräcke, Norsjö samt Kalix avser 1998. Mörbylångas och Kristinehamns uppgifter avser 1997.
Av tabell 12 framgår att över hälften av dem som innehar färdtjänsttillstånd är över 80 år gamla. Det utfärdas mer än dubbelt så många färdtjänstbevis åt kvinnor, vilket till stor del är en naturlig följd av att män har kortare medellivslängd än kvinnor.
Sedan den 1 januari 1998 har drygt 75 procent av kommunerna genomfört en eller flera förändringar i det kommunala regelverket för färdtjänst (Vägverket, 2000). Förändringarna kan delas in i åtta olika grupper vilket framgår av diagram 1.
Diagram 1. Förändringar som genomförts i regelverket sedan den 1 januari 1998 (färdtjänst)
Källa: Vägverket 2000:13
0 2 0 4 0 6 0 8 0 1 0 0
beskrivning av skäl
regler för
medföljare/ledsagare egenavgift inga förändringar resans tillåtna längd annan förändring tillåtet antal resor regler för individuella
behov
Bilagor SOU 2001:48
392
Som framgår av diagram 1 är den vanligaste förändringen att man ändrat skälen till att bevilja färdtjänst; 44 procent av kommunerna har gjort någon förändring av skälen att bevilja färdtjänst och av dessa rör det sig nästan uteslutande om en mera restriktiv hållning. Förändringarna från sociallagstiftningen till den nya färdtjänstlagen upplevs av många som mer restriktiv (Vägverket, 2000). Värt att notera är att färdtjänstlagen ger kommunerna rätt att antalsbegränsa antalet resor, vilket är ett sätt för kommunen att hålla nere kostnaderna. Erfarenheten från flera kommuner är emellertid att begränsningar i antalet resor i mycket liten omfattning påverkar kommunens kostnad eftersom de som resor mycket normalt får utökat antal resor eller dispens av annat slag (Börjesson, 1989).
En relativt vanlig källa till besvär för personer som är beroende av färdtjänst är den ibland begränsade kapaciteten och servicenivån hos de företag som utför transporterna. Enligt en rapport av Vägverket (2001) är det relativt vanligt att färdtjänstens tidspassning inte fungerar tillfredställande, vilket gör det svårt för funktionshindrade att planera och delta i olika aktiviteter. Bland dem som studerar eller yrkesarbetar och är beroende av färdtjänst anser 40 procent att tidspassningen fungerar dåligt eller mycket dåligt enligt Vägverket (Vägverket, 2000).
Diagram 2. Antal enkelresor med kommunal färdtjänst, 1990–1999
Källa: Statens Institut för Kommunikationsanalys, 2000
0
2000000 4000000 6000000 8000000 10000000 12000000 14000000 16000000 18000000 20000000
1990 1992 1994 1996 1998
Bilagor
393
Som framgår av diagram 2 har antalet enkelresor minskat successivt från toppen 1994 då drygt 17 400 000 resor företogs till 14 200 000 enkelresor 1999. Det minskande antalet enkelresor sammanfaller med ett minskat antal färdtjänsttillstånd, vilket framgår nedan av diagram 3.
Tillkomsten av den kommunala färdtjänsten sammanfaller med den svenska välfärdspolitikens expansiva period i slutet av 1960och 1970-talets första hälft. Förändringen av antalet färdtjänsttillstånd 1974–1999 framgår av diagram 3.
7.6 Transporter för möten
Att underlätta för personer med funktionshinder som engagerar sig som kommunala förtroendemän, genom att låta dem förbeställa taxi eller specialfordon på ett flexibelt sätt innebär inte stora kostnader. I det praktiska arbetet föreställer vi oss dessutom att många personer med funktionshinder – precis som andra förtroendemän – kanske hittar olika samåkningsvarianter med andra ledamöter inför mötena. Det bör självklart inte vara så att personer med funktionshinder ska vara hänvisade till dessa personliga överenskommelser för att kunna säkerställa sitt kommunalpolitiska engagemang och deltagande i olika möten. De bör ha tillgång till en transportservice i dessa sammanhang som snarare är liktydig med vanliga biltransporter än med kollektivtrafiken (om väntetiden överstiger en viss nivå).
Som framgår av tabell 12 är det totalt bara cirka 67 000 personer som är i åldrarna 20–64 år av de totalt 405 000 färdtjänstberättigade personerna vid årsskiftet 1999/2000. Det är i första hand i denna grupp man finner personer som behöver transportservice för att kunna förverkliga sitt samhällsengagemang i föreningar, partier eller i kommunala organ. Om man skulle kunna undanröja en del av de hinder som onödigt långa väntetider och svårigheter att passa möten innebär, skulle detta bidra till att minska isoleringen för en av Sveriges mest utsatta grupper. Även om det skulle innebära vissa merkostnader för färdtjänstresor (även om dessa skulle i hög grad vara marginella som Börjesson (1989) antyder) skulle vinsten sannolikt att bli åtskilligt mycket högre i fråga om lägre sjukvårds- eller omsorgskostnader. Att stärka sina sociala nätverk är kanske en av de mest hälsobefrämjande åtgärderna man kan företa sig.
Bilagor SOU 2001:48
394
Diagram 3. Personer med färdtjänsttillstånd i riket 1974–1999
Källa (bearbetad): Socialstyrelsens årsböcker 1993–1997 och Statens Institut för
Kommunikationsanalys 2000
Som framgår av diagrammet mer än fördubblades antalet färdtjänstbeviljade personer på sex år mellan 1974 och 1979. Under 1980-talets första hälft mattades tillväxttakten av för att åter öka mot slutet av decenniet. Antalet personer med färdtjänsttillstånd var som högst 1989, då 445 000 personer, det vill säga nästan en halv miljon av Sveriges invånare, hade färdtjänst. Härefter har tillväxten i princip varit negativ. Orsakerna till trendbrottet 1989 beror sannolikt dels på den förändrade myndighetssynen på färdtjänst, dels på framväxten av alternativa transporter, bland annat servicelinjer inom kollektivtrafiken (Knutsson, 1998).
Det finns en självklar motsättning mellan å ena sidan servicegrad och å andra sidan kostnadsnivån för färdtjänsten. Som Knutsson (1998) påpekar saknas det både i betänkandet (SOU 1995:70) och i propositionstexten en tydlig och konkret formulering för ett offentligt åtagande för de samhällsbetalda resorna. När det gäller färdtjänsten föreslår därför Statskontoret följande tolkning av samhällets åtgärder:
Den funktionshindrade skall kompenseras för sitt funktionshinder genom särskilda resor, till lägsta möjliga kostnader, upp till kollektiv-
0 50 100 150 200 250 300 350 400 450 500
1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998
Bilagor
395
trafikens standard vad avser resefrekvens, bekvämlighet och tillgänglighet för individer utan funktionshinder (Knutsson, 1998).
Handikapputredningen (SOU 1992:52) hade ett annorlunda perspektiv, då man poängterade att man rimligen borde utgå från behovet hos de personer med funktionsnedsättningar. Det är självklart att kollektivtrafikens standard i hög grad är varierande i fråga om exempelvis turtäthet och därmed möjligheter att passa tider. I exempelvis Stockholm kan man kanske nå de flesta sammanträdeslokaler med kollektivtrafik utan att behöva ha längre väntetider vare sig på ditresan eller hemresan. I glesbygder kan kanske kollektivtrafiken innebära väntetider upp till många timmar och i vissa sammanhang kanske till och med flera dagar. Därför är det frågan om den princip som Statskontoret formulerar är förenlig med principen om full och lika delaktighet för personer med funktionshinder på den kommunaldemokratiska arenan.
Vi har fått flera vittnesbörd om hur svårt det är att använda färdtjänst för att ta sig från och till vissa möten eller sammanträden. Eftersom färdtjänsten i många kommuner fungerar på så sätt att man genom samåkning ska få ned transportpriserna, kan väntetiderna för transporter före och efter ett sammanträde bli tämligen utdragna. Många gånger tycks det vara så att det största bekymret är hemresan. Eftersom många sammanträden inte är tidsbestämda, blir det mycket svårt för en mötesdeltagare med färdtjänst att beställa sin hemresa, i synnerhet eftersom det bland många färdtjänstanordnare finns krav på förhandsbeställning på upp till flera dagar. Flexibiliteten i färdtjänsten är kanske i många fall inte bättre än i kollektivtrafiken. Det har också uppmärksammats av vissa kommuner. Sålunda har till exempel Bjuvs kommun, som har ett relativt högt deltagande av personer med funktionshinder i kommunala nämnder och styrelser, beslutat att låta ledamöterna använda vanlig taxi från och till sammanträdena.
7.7 Avslutande perspektiv på genomförande
I den svenska lagstiftningen finns både särskilda lagar på handikappområdet och ett stort antal bestämmelser om tillgänglighet, stöd och service inom de lagar som reglerar olika sakområden. Däremot finns handikappområdet inte nämnt i den svenska grundlagen. Bemötandeutredningen ansåg, liksom 1989 års Handikapputredning (SOU 1992:52) att detta är en allvarlig brist,
Bilagor SOU 2001:48
396
eftersom olika sektorslagar och liknande bestämmelser aldrig på ett tillfredställande sätt kan ge uttryck för en allmän strävan att skapa delaktighet inom alla samhällssektorer. ibland annat Finland, Österrike och Sydafrika har liknande målsättningar angivits i grundlagarna. Bemötandeutredningen föreslår att 1 kapitlet, 2 §, andra stycket i regeringsformen kompletteras enligt följande:
Den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd skall vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Det skall särskilt åligga det allmänna att trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt att verka för social omsorg och trygghet och för en god levnadsmiljö och för att alla medborgare oavsett kön, ålder, funktionshinder, ras, sexuell läggning, etnisk, språklig eller religiös tillhörighet skall kunna uppnå full delaktighet och jämlikhet i samhället.
(SOU 1999:21, sid. 35)
Vi finner i allra högsta grad ett sådant här stadgande rimligt liksom också Bemötandeutredningens förslag om en förändring av 4 § förvaltningslagen, som vi tidigare redogjort för. Att på lika villkor vara delaktig i det offentliga samtalet är en av grunderna för att kunna realisera de medborgliga rättigheterna. Detta gäller i lika hög grad på det kommunala området. Därför bör man överväga om man kan införa någon form av generalklausul i kommunallagen som säkerställer tillgängligheten till byggnader och lokaler och till information och kommunala handlingar för personer med funktionshinder.
I socialtjänstlagen (1980:620) lyder den inledande bestämmelsen om socialtjänstens mål på följande sätt:
Samhällets socialtjänst skall på demokratins och solidaritetens grund främja människornas ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor och aktiva deltagande i samhällslivet. Socialtjänsten skall under hänsynstagandet till människans ansvar för sin och andras sociala situation inriktas på att frigöra och utveckla enskilda som gruppers egna resurser.
(SoL 1§)
Detta grundläggande stadgande i socialtjänstlagens portalparagraf gäller också personer med funktionshinder. Det har ibland förts en debatt om nyttan av att portalparagrafer markerar vida målsättningar om exempelvis demokrati och jämlikhet. Även om det kan vara ett stort gap mellan ideal och realitet – inte minst på socialtjänstens område i många kommuner – anger portalparagrafen en
Bilagor
397
färdriktning mot jämlikhet och full delaktighet för personer med funktionshinder eller andra marginaliserade grupper.
Vi har i denna studie inte i detalj kommit med förslag till förändringar av olika lagar. Vi har emellertid lyft fram flera strategiska åtgärder som man kan vidta både på riksplan och i lokala sammanhang inom kommunala organ eller skilda organisationer. Avslutningsvis vill vi dock framhålla att vid sidan av ambitiösa politiska och administrativa steg som till exempel. den nationella handlingsplanen är ett uttryck för, berör tillgänglighets- och bemötandefrågorna för personer med funktionshinder ofta grundläggande värderingar. Att realisera en högre grad av representation av personer med funktionshinder i den kommunala demokratin ökar i många avseenden både graden av intensitet och konkretion i de fundamentala etiska förhållningssätten. På detta har vi alla mycket att vinna.
Litteraturförteckning
Birch, A. H. (1993) The Concepts and Theories of Modern democracy. London Routledge.
Boverket (1996) Rapport om tillgängligheten i den offentliga miljön. 1996:8.
Börjesson, M. (1989) Kommunerna kan styra färdtjänsten. TBF
Cox, T. (1993) Cultural Diversity in Organisazations. Berret-Koehler Publisher, San Fransisco, CA.
Delrapport till regeringen (1999). Undersökning om delaktighet och jämlikhet för personer med funktionshinder – en enkätundersökning bland Sveriges kommuner. Handikappombudsmannen.
Dalenius, H. (1993) Mänskliga rättigheter, Stockholm.
Ekensteen, V. (1990) ”På folkhemmets bakgård och anti-handikapp”. I Den oändliga vandringen (red.) Andersson, B., Olsson, C. & Ransemar, E. Fingraf, Södertälje.
Bilagor SOU 2001:48
398
Ericsson, M. (2001) Samla SRF och USSRF under samma tak, Perspektiv, Synskadades riksförbunds tidning nr 1–2, 2001.
Finkelstein, V. (1980) Attitudes and disabled people. Worlds rehabilitation Fund, New York.
FN: standardregler för att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet, Utrikesdepartementet, Socialdepartementet, Stockholm 1995.
Hahn, H. (1985) The politics of fysical differences: Disability and discriminations i Journal of Social Issues vol. 44.
Hallands Landsting (2000) Handikappolitiskt program, Halmstad.
Handikappombudsmannen (2001), Tillgänglighet för alla. Handikappombudsmannens 7:e rapport till regeringen, Handikappombudsmannen, Stockholm.
HCK, Handikappförbundens centralkommitté (1972), Handikappolitiskt program, HCK, Stockholm.
Jeppson Grassman, E. & Svedberg, L. (1996) Voluntary Action in a
Scandinavian Social Welfare Context: The Case of Sweden i Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly, 25.
Knutsson, S. (1998) Funktionshindrades värdering av färdtjänst, Institutionen för Infrastruktur och Samhällsplanering, Kungliga Tekniska Högskolan, Stockholm.
Larsson, S. (2000) Nya fält och former för sysselsättning av personer med funktionsnedsättningar, HAREC, Centrum för handikapp och rehabiliteringsforskning vid Lunds Universitet, Lund.
Larsson, S. (1991) Psychosocial Dimensions of Computer Support for
Handicapped Persons in the Workplace. Report from a Nationwide Study in Sweden, Proceedings of the First World Conference on
Information Technology, Computerization and Electronics in the Workplace of People with Disabilities, Arlington, Virginia, USA.
Bilagor
399
Larsson, S. och Helleday, A. (1993) Den svenska minnesotamodellen. Socialstyrelsen, Stockholm.
Merton, R.K. & Kendall, P.L. (1967) The Focused Interview i The Language of Social Research (IDS: Lazarsfeld, D.F. & Rosenberg, M.), New York 1967:52
Lunds kommun (2000). Handikapplan för Lunds kommun 2000– 2002. En kommunl handlingsplan baserad på FN:s standardregler för delaktighet och jämlikhet för människor med funktionshinder, Lunds kommun, Lund.
Lundström, T. & Svedberg, L (1998) Svensk frivillighet i internationell belysning – en inledning i Socialvetenskaplig tidskrift. Årgång 5, Nr. 2–3. Lund. 1998.
Milbrath, L. W. & Goel, M.L. (1977) Political Participation, How and Why Do People get Involved in Politics? Chicago rand McNally College Publishing Company.
Nationellt handlingsprogram i handikappfrågor (1981). SKR 1982 (83:131).
Oliver, M. (1990) Politics of disablement, MacMillan, London.
Oliver, M. (1993) Disability and dependency; a creation of industrial societies i disabling Barriers – Enabling environments, Sage publications, London.
Proposition 1996/97:115 Mer tillgänglig kollektivtrafik, Stockholm.
Proposition 1997/98:117 Handlingsprogram arkitektur, formgivning och design.
Proposition 1999/2000:79. Från patient till medborgare – en nationell handlingsplan för handikappolitiken.
Qvarsell, R. (1991) Vårdens idéhistoria. Carlsson förlag, Stockholm.
Bilagor SOU 2001:48
400
Ratzka, A. (1993) Låt behövande få skräddarsy sin färdtjänst, Dagens Nyheter 1993-10-16.
Regeringsformen (SFS 1974:152).
Rothstein, B. (1992) Den korporativa staten. Stockholm, Norstedts Juridik.
Rothstein, B. (red.) (1995) Demokrati som dialog. Demokratirådets rapport 1995. Stockholm, SNS Förlag.
SCB (1997) Välfärd och ojämlikhet i 20-årsperspektiv 1975 – 1995. Levnadsförhållanden. Rapport nr 91. Stockholm, Statistiska Centralbyrån.
Scotch, R. K. (1988) Disability as the bases of a social movement;
Advocacy and the policies of definition i Journal of social issues vol. 44.
Selle, P. & Öjmyr, B. (1995) Frivillige organisasjoner i nye omgjevnader. Bergen, Alma Mater.
Sellerberg, A-M. (1994) Jag är en glad paniker – om dagens handikapporganisationers raison d´etre i Socialvetenskaplig tidsskrift, nr 1.
Seligman, M E P. (1974) Helplessness. VH Freeman & Co. San Francisco.
Socialstyrelsen (1996) Rapport.
Socialstyrelsen (2000) Projekt Hjälpmedel i Skåne. Rapport.
SOU 1964:43. Social omvårdnad av handikappade. Stockholm, Allmänna förlaget.
SOU 1966:45. Aktiv åldringsvård och handikappvård.
Socialpolitiska kommitténs slutliga ståndpunkt, Stockholm.
SOU 1976:20. Kultur åt alla. Stockholm, Allmänna förlaget.
Bilagor
401
SOU 1979:50. Huvudmannaskapet för specialskolan: betänkande av integrationsutredningen, Stockholm.
SOU 1982:46. Handlingsprogram i handikappfrågor: förslag av
Beredningsgruppen för internationella handikappåret 1981.
Stockholm, Allmänna förlaget.
SOU 1991:46. Handikapp, välfärd, rättvis –
Handikapputredningens huvudbetänkande av 1989 års handikapputredning. Stockholm, Allmänna förlaget.
SOU 1992:52Ett samhälle för alla. Stockholm, Allmänna förlaget
SOU 1994:36. Plan och byggutredningens delbetänkande. Stockholm, Allmänna förlaget.
SOU 1995:70. Allmäna kommunikationer –för alla? Betänkande av samreseutredningen, Stockholm.
SOU 1996:26Ny kurs i trafikpolitiken. Stockholm, Fritzes.
SOU 1996:162På medborgarnas villkor – en demokratisk infrastruktur. Bilaga till betänkandet av demokratiutvecklingskommittén. Stockholm, Fritzes.
SOU 1999:21Lindqvists nia – nio vägar att utveckla bemötandet av personer med funktionshinder. Stockholm, Fritzes.
SOU 1999:73. Handikappombudsmannens framtida förutsättningar och arbetsuppgifter. Stockholm, Fritzes.
SOU 2001:3Offentlighetsprincipen och den nya teknken. Delbetänkande från Offentlighets- och sekretesskommittén, Stockholm.
Staten Institut för Kommunikationsanalys (2000a) Färdtjänst och riksfärdtjänst 1999, SCB, Stockholm.
Staten Institut för Kommunikationsanalys (2000b) Färdtjänst och riksfärdtjänst 1998, SCB, Stockholm.
Bilagor SOU 2001:48
402
Söder, M. (1990) Fördom eller Ambivalens? Värderingar och attityder till funktionsnedsättning och handikapp. Uppsala.
Tjörvason, S. (1993) Demokratiskt deltagande och kognitiv socialisation. Lund, Lund University Press.
Vägverket 2000:13 Utvärdering av ny lagstiftning för färdtjänst och riksfärdtjänst: ett producentperspektiv. Vägverket, Borlänge, 2000.
Vägverket (2000) Utvärdering av ny lagstiftning för färdtjänst och riksfärdtjänst: ett resenärsperspektiv. Under tryck 2001.
Wijkström, F. (1998) Different Faces of Civil Society. Stockholm, Handelshögskolan, EFI.
Wilson, T. (1996) Diversity at Work: The Business case for diversity. Toronto, John Wiley and Sons.
403
Etnisk mångfald i politiken
Av Mirjaliisa Lukkarinen Kvist
1 Inledning
I Vilhelm Mobergs roman Nybyggarna skriver Karl Oskar från Minnesota juldagen år 1860 till sin syster i Sverige, att folk där hemma gärna ska veta att han blivit både kyrkovärd och nämndeman. Vidare berättar han att han röstat för första gången och att han lade sin röst på Abe Lincoln som sedan blev vald till president. Karl Oskar var, om jag ska använda nutidens svenska terminologi, en person med utländsk bakgrund, född i Sverige men bosatt i USA. Han var en person som aktivt engagerade sig och deltog i samhällslivet i sitt nya hemland.
Det har gått lång tid sedan Karl Oskar, tillsammans med många andra, lämnade Sverige. Från att ha varit ett utvandrarland vid 1800-talets slut och i början av 1900-talet omvandlades Sverige efter andra världskriget till att bli ett invandrarland. Mer än var tionde person i den svenska befolkningen är i dag utrikesfödd. Räknar vi även dem som har minst en utrikesfödd förälder ingår nästan var femte person i Sverige i kategorin personer med utländsk bakgrund.1 En självklar och berättigad fråga är om det skickas liknande meddelanden som Karl Oskars – per brev, e-post eller telefonsamtal – från dessa personer till släktingar och vänner i andra länder och världsdelar. Mejlar en somalisk kvinna till sina bröder i Somalia om att hon tjänstgör som nämndeman vid Stockholms tingsrätt? Ringer en irakisk man till sin mor i Irak för att berätta att han nominerats till en valbar plats i riksdagen efter att ha varit aktiv både i kommun- och landstingspolitik? Skriver en
1 Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet 2000b, s. 7.
Bilagor SOU 2001:48
404
rysk kvinna till sina vänner i Ryssland att hon nu hanterar ordförandeklubban i kommunstyrelsen i Lilla Edet?
I det svenska samhället kan man se två rörelser som drar åt olika håll. Den ena rörelsen kan man finna uttryck för till exempel i lagstiftning och i olika utredningar. Den går mot ökad jämlikhet mellan olika befolkningsgrupper. Kommittén om medborgarskapskrav skriver i sitt betänkande att utvecklingen i Sverige mer och mer kommit att inriktas mot en större jämlikhet i rättslig bemärkelse mellan svenska medborgare och den övriga befolkningen.2 Den rättsliga betydelsen av medborgarskap har minskat som en konsekvens av den politiska viljan att landets alla invånare i största möjliga utsträckning ska ha samma rättigheter och skyldigheter. De invandrade personer som blivit svenska medborgare har formell rätt att delta i politiken, de har rätt att rösta vid samtliga allmänna val och de har rätt att kandidera för politiska församlingar. Utländska medborgare fick rösträtt i kommunal- och landstingsval 1976, men deras rösträtt gäller inte riksdagsval. Samtliga politiska partier stod bakom reformen, vars syfte bland annat var att öka det direkta politiska inflytandet på det kommunala området för dem som inte var svenska medborgare. Medlemskapet i EU har utvidgat rösträtten i kommunal- och landstingsval till att gälla även medborgare i andra EU-stater, om de är folkbokförda i Sverige. Samma sak gäller även dem som är medborgare i Norge och Island.
I detta sammanhang kan det vara av intresse att nämna två färska utredningar som även de pekar i riktning mot större jämlikhet. Den ena, Medborgarskapskommittén, föreslår att man fullt ut ska acceptera dubbelt medborgarskap, vilket skulle kunna ge fler personer rösträtt vid riksdagsval. Riksdagen behandlar regeringens proposition, som ansluter sig till kommitténs förslag, under våren 2001. Den andra, Kommittén om medborgarskapskrav, föreslår bland annat att samtliga utländska medborgare ska ges rösträtt vid kommunala val och vid kommunala folkomröstningar förutsatt att de är folkbokförda i kommunen respektive landstinget ifråga. Den nu gällande treårsregeln skulle därmed upphöra. Därmed skulle också skillnaden mellan å ena sidan EU-medborgare samt medborgare i Norge och Island och å andra sidan medborgare i andra länder försvinna. De som har rösträtt ska även vara valbara. Från den sistnämnda kommittén kommer även ett förslag om att kravet på
Bilagor
405
svenskt medborgarskap för nämndemän ska tas bort. Den officiella politiska ambitionen kan enligt min mening förstås som en strävan efter större jämlikhet i det politiska livet.
Frågor som rör medborgarnas insyn och deltagande i den kommunala demokratin har under de senaste åren behandlats i ett flertal utredningar. Dessa visar en motsägelsefull bild som innehåller såväl positiva som negativa inslag. Å ena sidan kan man finna starka inslag av såväl engagemang som kunskap, systemtillit och högt deltagande i samhällslivet. Å andra sidan kan man upptäcka utanförskap, missnöje och avståndstagande.3 Här har vi den andra rörelsen, den som går åt motsatt håll. Demokratiutredningen skriver att 1990-talet har skapat nya konfliktlinjer. En av skiljelinjerna går mellan personer med utländsk bakgrund och den övriga befolkningen.4 Demokratiutredningen menar att skillnaderna mellan utrikes och inrikes föddas politiska deltagande för trettio år sedan var obetydliga. Förmågan att överklaga beslut, ta kontakt med beslutsfattare och delta i offentliga demonstrationer var ungefär densamma för både grupperna. Valdeltagandet vid valet 1976, då utländska medborgare för första gången fick rösta vid allmänna val till kommun-, landstings- och kyrkofullmäktigeval, blev dock lågt för svenska förhållanden. Endast 60 procent av de röstberättigade personerna med utländsk bakgrund använde sin rösträtt. I dag är situationen än mer bekymmersam. Vändningen kom enligt Demokratiutredningen under 1990-talet, då valdeltagandet minskade överlag. Det var främst två grupper som röstade i mindre utsträckning än tidigare – dels personer med kort utbildning och låg lön, dels röstberättigade utländska medborgare. Valdeltagandet bland de sistnämnda har nästan halverats från 60 procent 1976 till 35 procent 1998. Mest påtagligt minskade valdeltagandet i storstadsförorter med en hög koncentration av personer med utländsk bakgrund.5
Demokratiutredningen konstaterar således att gapet mellan utrikes födda och infödda svenskar har ökat under 1990-talet. De utrikes födda deltar i klart lägre grad än andra, både vad gäller att påverka den egna vardagen och att påverka samhällsutvecklingen. De är exempelvis mindre aktiva inom politiska partier och föreningar. Demokratiutredningen menar att det politiska utanförskap som har drabbat många personer med utländsk bakgrund är
3 www.riksdagen.se/Rixlex/Dir.1999:98.4SOU 2000:1, s. 225.5Dahlstedt 2000, s. 9.
Bilagor SOU 2001:48
406
en av de mest dramatiska förändringarna i det svenska samhället under efterkrigstiden. Därför riktar utredningen en uppmaning till de politiska partierna att lyfta upp det etniska perspektivet på samma sätt som man tidigare gjort med könsperspektivet. Först när människor uppfattar att de har reella möjligheter att utöva ett självständigt medborgarskap kan man förvänta sig att de tar de initiativ som krävs för att utöva medborgarskap. Görs inget från de politiska partiernas sida består eller kanske till och med ökar utanförskapet.
I föreliggande rapport riktas sökarljuset mot de politiska partierna. Rapporten har en beskrivande karaktär, och den belyser partiernas arbete för etnisk mångfald i det politiska livet genom att lyssna på både partipolitiskt engagerade personer och se till partiernas offentliga dokument. Rapporten ger en lägesbeskrivning av hur man inom riksdagspartierna ser på etnisk mångfald i det politiska livet och gör härigenom nedslag i en pågående diskussion.
1.1 Uppdragets syfte och innehåll
Undersökningen har gjorts på uppdrag av Kommundemokratikommittén, som formulerar uppdraget på följande sätt:
Arbetet bör belysa hur de politiska partierna arbetar för att göra personer med utländsk bakgrund delaktiga, som partimedlemmar och som förtroendevalda. Arbetet delas upp i två delar med en ”teoretisk” del som beskriver partiernas idéer och tankar kring hur frågan skall hanteras och en ”praktisk” del som beskriver hur detta faktiskt fungerar i kommunerna.
Den första delen, som kommittén kallar för ”teoretisk”, omfattar insamlande och sammanställande av riksdagspartiernas partiprogram, handlingsplaner och andra skriftliga dokument som behandlar partiernas arbete med dessa frågor. Även en hearing med företrädarna för riksdagspartierna tillhör denna första del. De skriftliga dokumenten och hearingen kan belysa hur partierna resonerar kring uppgiften att ge personer med utländsk bakgrund bättre insyn i och möjligheter att delta i det partipolitiska arbetet och i den kommunala demokratin. Denna övergripande fråga kan brytas ned i följande operationaliserade delfrågor: Vilka målsättningar och idéer har partiledningen kring dessa frågor? Vad vill man i partierna och vad gör man konkret? Vilka åtgärder har vidtagits i form av program, arbetsgrupper, kampanjer och liknande?
Bilagor
407
Har partierna särskilda invandrarorganisationer eller avdelningar? Finns det en vilja att förändra möjligheterna för personer med utländsk bakgrund att delta i det politiska livet på olika nivåer, allt från att rösta till att få förtroendeuppdrag på hög nivå? Om det finns en sådan vilja, hur uppfattar man resultaten och erfarenheterna av de gjorda ansträngningarna? Är man överens inom partiet om den valda strategin?
Den ”praktiska” delen omfattar intervjuer med företrädare för de partier som finns representerade i riksdagen. Denna del ska beskriva hur målsättningar och idéer kring ökad delaktighet omsätts i praktik och hur de fungerar i det lokala arbetet på basplanet. Här är de operationaliserade frågorna följande: Hur ser verkligheten ut i förhållande till de tankar som finns inom respektive partis ledning? Hur tillämpas partiernas målsättningar och idéer i den praktiska politiken i kommunerna? Hur ser de förtroendevalda i kommunerna på dessa frågor? Vilka hinder eller svårigheter finns det som specifikt kan hänföras till personer med utländsk bakgrund? Hur kan man överbygga eventuella språksvårigheter? Råder det kunskapsbrist beträffande hur det svenska politiska systemet fungerar? Vilken roll spelar bristande integration på andra arenor, till exempel avsaknad av arbete? Finns det osynliga hinder av kulturellt slag, i Sverige i största allmänhet och i partiarbetet och partistrukturen i synnerhet? Har personer med utländsk bakgrund som fått förtroendeuppdrag stannat kvar på sina uppdrag?
Syftet är att belysa hur de politiska partierna arbetar, dels på central nivå, dels i grundorganisationen på basplanet. De mekanismer som eventuellt leder till exkludering av personer med utländsk bakgrund kan utgöras av attityder i partierna och hos de människor som verkar i dem på olika nivåer. Men mekanismerna kan också utgöras av strukturer, regler och procedurer på olika nivåer i partierna. I rapporten studeras följaktligen attityder och värderingar kring frågor som handlar om etnisk mångfald i det politiska livet och partiernas praktiska arbete med att engagera personer med utländsk bakgrund som medlemmar och förtroendevalda. Det handlingsutrymme och de valmöjligheter som finns för personer med utländsk bakgrund som vill engagera sig i det partipolitiska livet belyses också i rapporten.
Bilagor SOU 2001:48
408
1.2 Metod och material
Uppdraget från Kommundemokratikommittén genomfördes under två månader kring årsskiftet 2000/2001. Det empiriska underlaget består för det första av partiernas skriftliga dokument, för det andra av muntligt material som samlats in under en hearing och för det tredje av intervjuer med förtroendevalda i de politiska partiernas grundorganisationer.
I samband med inbjudan till en hearing uppmanade Kommundemokratikommittén partierna att lämna in dokument som berör frågor kring etnisk mångfald i politiken till kommittén – en uppmaning som samtliga partier efterkom.6 I rapporten refereras endast till det material som företrädare för partierna hänvisade till under den hearing som Kommundemokratikommittén anordnade för de politiska partierna. Sekretariatet tog kontakt med partisekreterarna för respektive parti och deltog också vid sammanträffandet med partierna. Samtliga deltagare hade i förväg tillsänts ett antal frågeställningar uppdelade på fyra teman varav tre har direkt anknytning till denna rapport, nämligen etnisk mångfald, rekrytering och förtroendeuppdrag.7 De frågeställningar som togs upp utformades i samråd med Kommundemokratikommitténs sekretariat. Ordföranden i utredningen ledde utfrågningen. Varje parti tilldelades en session om 45 minuter.
För rapporten har även representanter för varje riksdagsparti intervjuats. Lokala partier ingår således inte i undersökningen. Intervjuerna är gjorda i fyra sinsemellan olika kommuner: Botkyrka, Eskilstuna, Lidköping och Malmö, samtliga utvalda i samråd med Kommundemokratikommitténs sekretariat. Botkyrka är en kommun i närheten av en storstad. Kommunen växte och expanderade kraftigt i början av 1970-talet då stora delar av den moderna bebyggelsen tillkom inom ramen för det så kallade miljonprogrammet. En stor del av kommunens befolkning har utländsk bakgrund. Eskilstuna representerar en ort som omvandlats från bruksort till modern högskolestad. Den har både äldre och yngre invandring. Lidköping är en småstad som har invandring i mindre omfattning. Malmö är en av Sveriges storstäder med både gammal och ny invandring samt en närhet till kontinenten.
6 Förteckning över materialet finns under rubriken Referenser.7 Se Förteckning över frågeställningar.
Bilagor
409
I samråd med Kommundemokratikommitténs sekretariat beslutades att i Botkyrka kommun intervjua representanter för Folkpartiet liberalerna, Kristdemokraterna och Moderata samlingspartiet, i Eskilstuna för Centerpartiet och Socialdemokraterna, i Lidköping för Vänsterpartiet och i Malmö för Miljöpartiet de gröna, Moderata samlingspartiet och Socialdemokraterna. I de två största riksdagspartierna, Moderata samlingspartiet och Socialdemokraterna, har fem personer intervjuats. I de övriga, mindre partierna, intervjuades två personer i vardera parti. Enligt uppdraget skulle en person med utländsk bakgrund och en svensk intervjuas i varje parti. Av de socialdemokratiska politikerna är två svenskar och tre har utländsk bakgrund. För Moderata samlingspartiet är förhållandet det omvända. I de övriga partierna intervjuades en svensk och en person med utländsk bakgrund. I syfte att få insikt om det interna partiarbetet på basplanet är en av de intervjuade för varje parti en person med en central position i partiet, som till exempel ombudsman, ombudskvinna eller politisk sekreterare.
Kontakt togs med en representant för respektive parti i de aktuella kommunerna antingen eller via e-post eller telefon. Dessa kontaktpersoner utsåg sedan de intervjuade förtroendevalda. Samtliga kontaktpersoner var välvilligt inställda till undersökningen och hjälpte till med att ordna det praktiska, till exempel att avtala tider med dem som skulle intervjuas och ordna lokaler för intervjuer.
Sammanlagt tjugo partipolitiskt aktiva personer ingår i undersökningen. Hälften av de intervjuade har utländsk bakgrund. Två av dessa är födda i Sverige men har en utrikesfödd förälder. Av de övriga åtta med utländsk bakgrund kommer tre från geografiskt näraliggande länder, Finland och Estland. De övriga fem kommer från länder utanför Europa –Guinea, Egypten, Argentina, Marocko och Iran. Vistelsetiden i Sverige för de åtta som själva har invandrat till Sverige varierar från 4 till 36 år. Könsfördelningen inom undersökningsgruppen som helhet är något ojämn då sex av de intervjuade är kvinnor och fjorton män. Möjligtvis är detta ett utslag av att det fortfarande är män som dominerar i partipolitiken. Endast fyra personer är under 35 år gamla, vilket kan avspegla det faktum att ungdomar deltar i partipolitik i mindre utsträckning än medelålders. Den äldsta intervjuade är 65 år. Endast en är arbetslös, vilket avspeglar det förhållande att de arbetslösa, och i synnerhet de långtidsarbetslösa, är frånvarande på den politiska arenan.
Bilagor SOU 2001:48
410
Intervjuerna har genomförts i samtalsform kring övergripande teman. Mer specificerade frågor har också ställts alltefter behov. Samtalsformen ger möjlighet till följdfrågor. De intervjuade informerades om undersökningens syfte i samband med första kontakten. Intervjuerna har spelats in på band och skrivits ut till relevanta delar. De citat som förekommer i rapporten har för läsbarhetens skull ”putsats” från ordupprepningar och vanligt förekommande fyllnadsord i talspråk som ”alltså”, ”va” och ”liksom”. I citaten som innehåller en dialog markeras förtroendevald med ”F” och intervjuare med ”I”.
1.3 Metodens begränsningar
Samtliga intervjuade kan beskrivas som politiska aktörer i den meningen att de är representanter för politiska partier. De har varit aktiva olika länge. En del har gjort karriär och kommit långt både i partiet och i kommunpolitiken, andra befinner sig i början av sin politiska bana. Alla utom två har politiska uppdrag i kommunpolitiken. Dessa två har andra förtroendeuppdrag inom sina respektive partier. Samtliga kan med fog beskrivas som väl integrerade i det svenska samhället och i det politiska livet. De besitter en position i sitt parti och i kommunpolitiken. Den bild som framträder i denna studie dokumenterar tankar och föreställningar om etnisk mångfald genom intervjupersonernas berättelser, utifrån deras erfarenheter och perspektiv. Från sin specifika utsiktspost, som inte enbart bestäms av deras position i det politiska livet utan också av deras yrkeserfarenhet, klasstillhörighet, kulturella och etniska tillhörighet, gör de sina erfarenheter i samhällslivet och politiken, tolkar dem och utvecklar olika handlingsstrategier för arbete med etnisk mångfald gentemot medborgarna och bland partikamrater.
Den bild som ges i intervjuerna är sannolikt till stora delar ett resultat av deras specifika perspektiv som politiker. Man kan anta att bilden hade blivit en annan om de intervjuade varit personer som av någon orsak hade lämnat sitt parti eller hoppat av från kommunalpolitiska uppdrag. Det föreligger en risk att de som är inne i systemet inte ser de strukturella hinder och svårigheter som andra, vilka stött på dem eller rent av hindrats i sina politiska ambitioner på grund av dem, skulle kunna berätta om. Det föreligger också en risk att man med tiden blir hemmablind för de
Bilagor
411
eventuella hinder och svårigheter som finns i partistrukturen eller politiken i stort. De egna eventuella erfarenheterna av dessa kan ligga långt bakåt i tiden och kan ha suddats ut eller förminskats av tidens gång.
Vidare kan man anta att de intervjuade politiska aktörerna gärna vill tala väl om sitt parti. De är ju representanter för sitt parti och dess politik. Det kan vara frestande att i alla lägen framställa sitt parti i ljus dager i omvärldens ögon. Å andra sidan kan en etablerad position ge en större frihet att framföra kritiska synpunkter.
Debatten och den offentliga diskussionen om vilka möjligheter personer med utländsk bakgrund har i den svenska politiken har pågått under ett antal år. Kunskapen om de ”korrekta åsikterna” är säkerligen väl internaliserad hos de politiska aktörerna. Detta sammantaget kan, men måste inte, bidra till att det som sägs i intervjuerna inte helt överensstämmer med verkligheten och praktiken i partierna och kommunpolitiken.
1.4 Rapportens uppläggning
Rapporten är indelad i sju kapitel med varsitt övergripande tema. Trots att rapporten måste ses mer som beskrivande än teoretisk tas några begrepp och perspektiv upp i det andra kapitlet Begrepp och perspektiv. I övrigt är texten upplagd så att den parallellredovisar synpunkter från hearingen, uppgifter i partiernas offentliga dokument och intervjuer med förtroendevalda i partiernas grundorganisationer. I det tredje kapitlet Etnisk mångfald och representation diskuteras den etniska mångfalden och partiernas syn på den. Hur ser partiernas retorik kring etnisk mångfald ut och hur motiveras värdet av etnisk mångfald? Därefter följer de kapitel som närmare undersöker hur partierna förverkligar sina ambitioner om etnisk mångfald i de politiska församlingarna. Det fjärde kapitlet, Partipolitiskt engagemang, inleds med de intervjuade förtroendevaldas berättelser om sitt eget politiska engagemang för att därefter diskutera varför medborgare, och då i synnerhet personer med utländsk bakgrund, engagerar sig i allt mindre omfattning partipolitiskt. I det femte kapitlet, Rekrytering, redovisas partiernas tankar om hur man ska kunna arbeta utåtriktat för att nå personer med utländsk bakgrund. Här berättas också hur man som ny medlem blir mottagen i ett parti och hur partierna tar hand om sina nya. Kapitlet tar också upp de eventuella hinder och
Bilagor SOU 2001:48
412
svårigheter som kan möta de nya medlemmarna. Det sjätte kapitlet, Förtroendeuppdrag, beskriver hur man i partierna resonerar kring de krav som ställs i rekryteringsprocessen och om det finns medvetna strategier för att uppnå etnisk mångfald i de olika politiska församlingarna. I kapitlet Sammanfattning görs en summering av de föregående kapitlen.
2 Begrepp och perspektiv
2.1 Den centrala nivån och basplanet
Undersökningen rör sig på två plan eller i två interagerande sammanhang som är delar av samma helhet, det vill säga ett parti. Undersökningen ska granska dels hur partierna ”tänker”, det vill säga det som sägs på en mer central nivå, och dels hur dessa tankar är förankrade och hur de omsätts i den mer praktiska vardagen på basplanet. Partiernas offentliga dokument och uttalanden kan beskrivas som ett kommunikationsflöde som kan anses vara tillgängligt för alla. De kan antas vara kända och möjliga att ta till sig av för partimedlemmar och allmänheten. I dem formuleras ideal och värden i förhållande till vad som kan sammanfattas som en allmän opinion. Dokumenten och uttalandena ska vara i takt med tiden, de ska lyfta fram de dagsaktuella frågorna och de ska visa den politiska vindriktningen. Inom ramen för denna undersökning är det av intresse att belysa på vilket sätt frågor om etnisk mångfald och representativitet tas upp i dokumenten och av partiföreträdare under hearingen.
Efter att den allmänna rösträtten infördes i Sverige 1921 ökade valdeltagandet stadigt och uppgick på 1970-talet till över 90 procent, för att därefter sjunka till något lägre nivåer. Vid det senaste valet 1998 deltog 81,4 procent av de röstberättigade. Som tidigare nämnts utgör personer med utländsk bakgrund en av de grupper där valdeltagandet sjunkit mest. Det andra valet till Europaparlamentet 1999 lockade endast 39 procent av de röstberättigade till valurnorna. Efter valet 1998 uppstod en livlig och bekymrad debatt om det sjunkande valdeltagandet, om det minskande medlemsantalet i de flesta av de politiska partierna och deras ungdomsförbund, men också om de allt färre aktivt engagerade, de klent besökta politiska mötena och de tynande folk-
Bilagor
413
rörelserna.8 Situationen beskrevs ofta som en kris, för partierna såväl som för hela samhället.
För att förstå den ovan beskrivna utvecklingen måste sökarljuset riktas mot det lokala arbetet på basplanet. Det är bland annat där som de offentliga dokumentens idéer och visioner ska omsättas i praktisk handling. På basplanet möter partierna sina väljare ansikte mot ansikte och det är där de enskilda medborgarna känner konekvenserna av den förda politiken. Det är partiorganisationerna på basplanet som har det yttersta ansvaret för medlemsrekrytering och för rekryteringen till de politiska uppdragen på skilda nivåer. Det är där som medborgarna möter representanter för de politiska partierna, och det är där som de politiska aktörerna kan fånga upp och föra vidare medborgarnas reaktioner och önskemål till olika partiinstanser. 9
Som nämnts hänger den centrala nivån och basplanet samman. De interagerar och påverkar varandra. Flöden av tankar och idéer går i båda riktningarna och ger näring åt varandra. Verksamheten på basplanet, som till exempel arbetet med att rekrytera fler invandrare som medlemmar och som förtroendevalda, påverkas förmodligen av det som sägs i de offentliga dokumenten. Om det till exempel finns ett starkt stöd för större etnisk mångfald i de offentliga dokumenten kan man anta att mångfaldstanken genomsyrar samtliga nivåer i partierna. Hur ledningen i de politiska partierna talar, både utåt mot allmänheten och inåt partiet, kan ha betydelse för hur man agerar och arbetar i partiernas lokalorganisationer. På motsvarande sätt förs intryck, erfarenheter och kunskaper som samlas på basplanet uppåt i organisationens mer centrala delar. Ett opinionstryck nerifrån från medlemmarna och grundorganisationen på basplanet påverkar givetvis politikens innehåll och mål på en mer central nivå.
2.2 Personer med utländsk bakgrund – vilka är de?
I uppdraget från Kommundemokratikommittén används begreppet personer med utländsk bakgrund. En av regeringen tillsatt arbetsgrupp har föreslagit att begreppen invandrare, nyanlända invandrare och personer med utländsk bakgrund definieras enligt följande när de används i författningssammanhang: Invandrare är
8 Sahlberg 2000, s.10 och Gidlund & Möller 1999, s. 10f.9 Gidlund & Möller 1999, s. 12.
Bilagor SOU 2001:48
414
personer som själva faktiskt har invandrat och som har folkbokförts i Sverige. Nyanlända invandrare i sin tur är personer som själva har invandrat för en relativt kort tid sedan. Hur länge en person är att betrakta som nyanländ är svårt att fastställa, menar arbetsgruppen, men ett riktmärke kan vara två år. Personer med utländsk bakgrund slutligen, avser både utrikes födda personer som själva har invandrat, och personer födda i Sverige med minst en utrikes född förälder.10 Det är alltså födelseorten, den egna eller föräldrarnas, som styr kategoriseringen. I de genomförda intervjuerna med de politiskt aktiva har inte skiljelinjen gått mellan svenska medborgare och andra, utan mellan personer med utländsk bakgrund och andra. I intervjuerna användes ofta begreppet invandrare med ungefär samma innebörd som personer med utländsk bakgrund. Begreppet invandrare är ett vedertaget begrepp och är enklare att använda än det betydligt längre personer med utländsk bakgrund. Oavsett vilket begrepp man väljer utgår man ifrån en kategorisering av människor som har att göra med nationellt eller etniskt ursprung. I rapporten används omväxlande begreppen personer med utländsk bakgrund och invandrare.
Kategorin personer med utländsk bakgrund är mycket vid och inkluderar en mängd olika etniska grupper. Frågan är om alla dessa grupper delar samma erfarenheter vad gäller möjligheter och svårigheter på den politiska arenan. I en studie av Magnus Dahlstedt visas hur vissa grupper har svårare att ”fly” undan den egna bakgrunden. Majoritetens föreställningar om olika etniska grupper och de diskriminerande handlingar som de konkret uttrycks i, berör inte alla personer med utländsk bakgrund, utan som en informant i Dahlstedts undersökning uttrycker saken, endast ”svartskallarna”.11
Etnologen Oscar Pripp analyserar hur det ur ett klassperspektiv i dagens Sverige går att grovt skilja mellan lateral respektive hierarkisk inordning av personer med utländsk bakgrund.12Lateralt inordnade kategorier betecknar de kategorier som tillsammans med majoritetsbefolkningen har dominans. Allt som oftast handlar detta om personer från vissa delar av västvärlden som till exempel USA, Norden, England eller Tyskland. De har bra inkomster och förhållandevis lätt att skaffa sig positioner på arbetsmarknaden. De är också relativt väl representerade till exempel i politiska organisa-
10 Regeringskansliet/Kulturdepartementet Ds 1999:48.11 Dahlstedt 2000, s. 40.12 Pripp 2001.
Bilagor
415
tioner och har inflytande i företag. Benämningen lateralt syftar på att de befinner sig på ungefär samma nivå som majoritetsbefolkningen och att de tillsammans representerar normalitet och rådande ideologier.
Ekonomiskt och socialt underordnade etniska grupper däremot, hamnar bland de hierarkiskt inordnade kategorierna. De har i regel sämre ekonomi och drabbas oftare av arbetslöshet än de laterala kategorierna. Deras representation inom olika institutioner är låg. De finns inte i företagens styrelserum eller på toppositioner i de politiska partierna. Deras liv och leverne förstås och framställs som problem som avviker från det normala. Ju längre ned en grupp befinner sig, desto mer uttolkas den som homogent sammansatt och desto mer ses dess medlemmars beteende såsom kulturbundna. Individer som tillhör hierarkiskt inordnade kategorier får betydligt svårare att själva välja hur de själva vill framstå och identifiera sig än de som tillhör de laterala kategorierna.
Rättviseteoretikern Iris Marion Young talar om kulturell dominans som en form av förtryck av grupper. Den grupp som är utsatt för kulturell dominans blir osynliggjord samtidigt som den beskrivs i stereotypa bilder och skiljs ut som den annorlunda, som ”den andra”. Utskiljandet är en konsekvens av att de dominerande grupperna framställer sig själva, sina erfarenheter och sin kultur som allmängiltiga. Individerna i de kulturellt dominerade grupperna upptäcker att de är definierade av andra och därmed snärjda i ett nät av idéer och föreställningar i de andra människornas huvuden. De ses inte som individer utan som tillhörande grupper. Oförmågan hos de dominerande grupperna att se att det finns andra perspektiv, andra erfarenheter, andra upplevelser och tolkningar av samhället än deras egna, gör att de inte ger plats åt andras sociala erfarenheter. Därmed får heller aldrig de hierarkiskt inordnade grupperna möjlighet att påverka den dominerande kulturen.13 Konsekvensen blir ett utanförskap och en utestängning från olika arenor, till exempel den politiska.
Som tidigare nämnts är personer med utländsk bakgrund underrepresenterade i politiken. Men det finns stora skillnader beroende på vilket land invandrare kommer ifrån. Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet har undersökt från vilka delar av världen som de förtroendevalda med utländsk bakgrund, som är engagerade i kommunal politik, härstammar. Undersökningen
13 Young 2000, s. 79.
Bilagor SOU 2001:48
416
gäller både första och andra generationens invandrare. Föga överraskande visar undersökningen att den del av befolkningen som kommer från de nordiska grannländerna har en god representation bland kommunala förtroendevalda, medan de som härstammar från icke-europeiska länder är starkt underrepresenterade. Andelen kommunala politiker som fötts utanför Europa motsvarar inte ens hälften av deras andel av hela befolkningen. Deras representation blir ännu sämre om hänsyn tas till andra generationens invandrare från länder utanför Europa.14
2.3 Etnicitet
Etnicitet och nationalism är betydande fenomen i det moderna samhället. Länge antog samhällsvetarna att dessa fenomen skulle minska i betydelse och med tiden helt försvinna till följd av tilltagande modernisering, industrialisering och individualisering.15Utvecklingen har dock snarare gått i motsatt riktning och kollektiva identiteter frodas i vår tid. Samtidigt med pågående internationalisering och globalisering bibehålls och förnyas gamla gruppidentiteter baserade på till exempel etnicitet och nationalitet, ålder och yrke, samtidigt som det i mötet med nya människor uppstår nya grupper.16 Ord som etnisk grupp och etnicitet är i dag, som sagt, välbekanta för envar. En etnisk grupp kan definieras som en självreproducerande grupp som tenderar att identifiera sig själv och identifieras av andra som en särskild kategori människor. Detta görs ofta med hänvisning till gemensamt ursprung och gemensam härstamning, likaså till vissa kulturella och sociala särdrag i förhållande till andra jämförbara kategorier.17 Etnicitet är alltså i likhet med andra gemenskaper relationell eftersom den alltid konstitueras i relation till andra. Svenskar uppfattar sig som en etnisk grupp först i kontakt med andra etniska grupper. Gruppidentitet uppstår i mötet och i interaktion med andra grupper.
Etnicitet är alltså någonting som skapas i interaktion med andra grupper. Young menar att gruppidentiteter, som exempelvis den etniska, kan vara något som gruppen har tvingats in i eller som den
14 Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet 2000b, s. 9.15 Hylland Eriksen 1998, s. 10.16 Young 2000, s. 62.17 Ronström 1992, s. 239.
Bilagor
417
har skapat själv, eller en kombination av egna val och yttre tvång.18Det är viktigt att notera att människor med utländsk bakgrund själva kan välja att lyfta fram och betona sin etniska tillhörighet och sträva efter att överleva som en icke-svensk grupp. Många etniska grupper har kämpat för och lyckats att etablera exempelvis egna skolor och ålderdomshem. Deras krav på olikhet kan kollidera med föreställningen om att jämlikhet är detsamma som likhet. För etniska grupper kan innebörden av rättvisa och jämlikhet handla om att bli erkänd och behandlad just som olik.19Det kan också förekomma att människor använder etnicitet i ett socialt och ekonomiskt strategiskt spel för att nå framgångar och övervinna strukturella hinder i kamp om resurser.20 Young anser att grupper, inklusive etniska grupper, utgör en både oundviklig och önskvärd del av det moderna samhället. Skillnader mellan grupper behöver inte utplånas för att uppnå rättvisa. Vad som krävs är, menar hon, att institutioner erkänner och respekterar de skillnader som faktiskt finns mellan olika grupper. Problemet är inte de olika grupperna i sig, utan hierarkisering och utpekande som påverkar människors handlingsutrymme i negativ riktning, begränsar deras möjligheter och underordnar dem.
2.4 Marginalisering
Men kan det utanförskap och den utestängning som drabbar människor med utländsk bakgrund förklaras enbart utifrån deras bakgrund? Kan man beskriva och förklara deras beteende och problem utifrån de värderingar och normer de antas ha tagit med sig från sina ursprungsländer och kulturer? Är det fråga om privata misslyckanden och tillkortakommanden eller kan det vara samhälleliga förhållanden som kommer till uttryck i den enskilda individens privatliv? Etnologen Ann Runfors anser att etnicitetsbegreppet, i likhet med genusbegreppet, kan avtäcka nya dimensioner och få oss att se på samhället med nya ögon. Det finns emellertid också en risk, menar hon, för att etnicitet kommer att uppfattas som den dominerande aspekten i tillvarons alla faser när det i själva verket alltid finns andra, samtidiga, perspektiv. Risken är att ett för ensidigt fokus på etnicitet stänger våra och andras
18 Young 2000, s. 58.19 Ronström m.fl. 1998, s. 180ff.20 Pripp 2001.
Bilagor SOU 2001:48
418
ögon för generella mönster.21 Dahlstedt är inne på samma tankebanor när han menar att man måste undvika att lyfta fram etniciteten såsom överordnad förklaringsgrund för samhälleliga fenomen.22
Dahlstedt skriver att marginalisering inte är omedelbart synonymt med fattigdom i meningen begränsad tillgång till ekonomiskt kapital.23 Enligt honom är marginaliseringen betydligt mer komplex. Den omfattar de praktiker som fördelar både ekonomiska, sociala och kulturella politiska former av kapital runtom i samhället. Young menar att det även i de västerländska utvecklade länderna finns en växande skara människor som står utanför samhällets produktiva och sociala liv. Det kan vara fråga om etniska grupper, men även om pensionärer, lågavlönade eller långtidsarbetslösa. Enligt Young är marginaliseringen den allvarligaste formen av förtryck.
2.5 Etnisk mångfald och representation
I regeringsformen står att all offentlig makt i Sverige utgår från folket.24 Men alla är inte delaktiga i demokratin. Det är uppenbart att en stor del av kategorin personer med utländsk bakgrund står utanför det politiska livet.
Young menar att de formella demokratiska processerna, i samhällen där vissa grupper är materiellt privilegierade och kulturellt dominerande, tenderar att exkludera de förtryckta grupperna. Man kan inte bortse från att varje social position utvecklar ett särskilt perspektiv, men att vissa perspektiv aldrig kommer till utryck. De dominerande gruppernas intressen kommer att dominera det politiska livet om man inte lyckas neutralisera skillnaderna mellan olika grupper, menar Young. Eftersom en mångfald av skilda grupper faktiskt existerar måste de erkännas. De måste få komma till tals och vara med och sätta dagordningen i de offentliga sammanhangen.25 Erik Åsard framhåller att det i många utvecklade industrisamhällen finns grupper, till exempel personer med utländsk bakgrund, som i ett eller annat avseende uppfattar sig som diskriminerade. Under den senaste tiden har dessa grupper blivit
21 Runfors 1996, s. 89.22 Dahlstedt 2000, s. 103.23 Dahlstedt 2000, s. 12.24 Regeringsformen 1:1.25 Young 2000, s. 132.
Bilagor
419
alltmer synliga och ofta ställt krav på att deras ställning i samhället ska förbättras.26 Det är angeläget att diskutera hur etnisk mångfald i det politiska livet kan uppnås och vilken väg man ska välja, men också om det finns fallgropar för den som blir vald utifrån sin etniska tillhörighet. Lika viktigt är det att föra resonemang om hur långt mångfaldstanken ska drivas.
Mångfaldsbegreppet uppstod i USA på 1990-talet. Bakom begreppet fanns en insikt om förändringen i USA:s befolkningssammansättning. Diskussionen om mångfald handlade ofta om förhållanden i arbetslivet.27 Även i Sverige har mångfaldsdebatten handlat mycket om arbetslivet, men även om det politiska livet.
Åsard pekar på att ett av instrumenten för att komma till rätta med diskrimineringen i arbetslivet har sagts vara positiv särbehandling. Det finns två typer av positiv särbehandlig. Den svagare varianten betonar vikten av allas lika möjligheter för alla anställningar och intagningar till olika utbildningar. Den är riktad mot att vidta en rad åtgärder som syftar till att avskaffa diskrimineringen på arbetsmarknaden och i samhället. Åtgärder som kan komma i fråga är till exempel riktad annonsering till minoriteter och särskilda stipendier till tidigare förfördelade eller diskriminerade grupper. Genom de vidtagna åtgärderna ges alla samma möjligheter. Därför ska inte annat än kvalifikationer styra anställningar eller elevintagningar. Den andra varianten däremot, avser mera direkta åtgärder för att eliminera diskriminering. Vid till exempel anställningar vägs den sökandes kön och etniska bakgrund in. Om denna form av särbehandling tillämpas sätts målsättningar, tidtabeller och kvoteringskriterier upp för att kunna rangordna människor.28 För att koppla dessa tankar till det politiska livet kan den första varianten exemplifieras med arbete i politiska partier genom riktade insatser mot personer med utländsk bakgrund, som exempelvis utbildning som förbättrar deras kunskaper i svenska. Den andra varianten handlar om kvotering av personer med utländsk bakgrund in i de politiska församlingarna.
I det följande vill jag mer väcka frågor än ge svar kring etnisk mångfald. Människor har flera gruppidentiteter och deras egna självuppfattningar kan kopplas till exempelvis kön, ålder, etnicitet, yrkesgrupp eller utbildning. En rad olika gruppidentiteter finns
26 Åsard 2000, s. 11.27 Edström 2001, s. 7.28 Åsard 2000, s. 15.
Bilagor SOU 2001:48
420
representerade hos en och samma individ och de aktualiseras allt efter sammanhang och situation. Risken finns emellertid att individens rörelsefrihet begränsas av omgivningens förväntningar. Det tycks som att den etniska gruppidentiteten ibland blir ensamt dominerande i det politiska sammanhanget. Personer med utländsk bakgrund kan hamna i en ”glasbox”, oförmögen att röra sig vare sig uppåt i hierarkin eller horisontellt i organisationen därför att han eller hon anses vara särskilt lämpad för en viss uppgift just utifrån sin etniska tillhörighet.29 Det osynliga hindret, glasboxen, gör att en person med utländsk bakgrund förväntas arbeta med invandrar- och integrationsfrågor och inte tillåts utveckla sig på andra ämnesområden. Man måste följaktligen vara uppmärksam på vilken rörelsefrihet invandrare har. Måste han eller hon följa vissa livsmanus och uppföra sig på ett särskilt sätt för att passa in och bli erkänd som en i kollektivet?30
Det är lätt att stödja tanken om etnisk mångfald. Det är djupt orättvist om de politiska församlingarna består av enbart svenskar. Det är dock viktigt att också diskutera vem som ska inkluderas i den ena eller i den andra kategorin. Vem är svensk och vem är inte? Vidare ska diskuteras vem som kan. eller har rätt att, avgöra vilken kategori en enskild person tillhör. Är man en person med utländsk bakgrund fortfarande efter 40 år i Sverige? Går kategoritillhörigheten i arv? ska en person som är född i Sverige , vars far är svensk och mor kom till Sverige vid två års ålder, ingå i kategorin? Likaså bör man diskutera om både lateralt och hierarkiskt inordnade grupper ingår i denna kategori.
I den representativa demokratin utser medborgarna representanter till de folkvalda församlingarna riksdag, kommunfullmäktige och landstingsfullmäktige. Vad representerar de folkvalda? Ett synsätt fokuserar på åsiktsrepresentativiteten. Om åsiktsrepresentativiteten är god kan man acceptera att de förtroendevalda i olika avseenden utgör en elit. Men diskussionen har alltmer kommit att handla om att de förtroendevalda ska representera väljarna i fråga om tillhörighet till olika grupper. De olika grupperna ska vara närvarande i politiken. Sedan länge har det förts en diskussion om kön, vilken har resulterat i att flera partier i dag har varvade listor. Dagens debatt rör frågan om etnisk representation.31 Inget politiskt parti kan fullständigt avspegla
29 Edström 2001, s. 8.30 Appiah 1994, s. 143.31 Svenska Kommunförbundet och Landstingförbundet 2000b, s. 6.
Bilagor
421
befolkningens sammansättning eftersom de har olika sociala bas och representerar olika samhällsgrupper. Till exempel är jordbrukare mycket starkt företrädda bland Centerpartiets politiker och arbetare inom Socialdemokraterna. I diskussionen om etnisk mångfald ska också tas ställning till hur etnicitet som social kategori förhåller sig till andra kategorier som klass, kön och ålder. Frågan är komplex och värd att uppmärksammas.
3 Etnisk mångfald och representation
Inför 1998 års val sattes särskilda resurser in för att mobilisera väljare i storstädernas mångetniska områden.32 Den offentliga debatten har också alltmer kommit att handla om hur den mångetniska befolkningssammansättningen syns i de partipolitiska församlingarna, det vill säga hur stor andel av partiernas medlemmar och förtroendevalda som har utländsk bakgrund.
De offentliga dokument som partierna publicerar är, som tidigare nämnts, något som partimedlemmar och allmänheten kan ta del av. I dessa dokument manifesteras partiernas officiella ställningstaganden i olika frågor. Detsamma sker genom de uttalanden som görs av partiernas företrädare på central nivå. De attityder till etnisk mångfald som kommer till uttryck på central nivå har ett inflytande över inställningen i den lokala partiorganisationen. Hur frågor kring etnisk mångfald tas upp och motiveras har betydelse för hur partiets viljeinriktning tas emot och ges kraft på basplanet. En genomlysning av värdet av etnisk mångfald kan göra tydligt hur de föreställningar ser ut som de olika partiföreträdarna har om personer med utländsk bakgrund, men också hur de ser på sig själva och svenskar.
Den centrala nivån i de politiska partierna är viktig när det gäller diskussionen om etnisk mångfald. Men det är på basplanet, i lokalorganisationerna, som arbetet med att rekrytera medlemmar och nominera till förtroendeuppdrag sker. Lokalorganisationernas ansvar för etnisk mångfald i de politiska församlingarna är därmed mycket stort. Genom att studera basplanet kan man se om de politiska uttalandena från central nivå har slagit igenom, om de genomsyrar tankesättet och arbetet på basplanet och hur långt partierna har kommit med sitt arbete för etnisk mångfald.
32 Dahlstedt 2000, s. 10.
Bilagor SOU 2001:48
422
Jämförelser mellan attityder på central nivå och i lokalorganisationerna kan visa på eventuella dissonanser i attityderna. Samtidigt ska man hålla i minnet att de politiska samtalen utgör ständigt pågående processer där ny kunskap tillförs och ståndpunkter utvecklas och modifieras.
I detta kapitel redovisas hur de politiska partierna resonerar kring etnisk mångfald. Vilka attityder finns på de olika nivåerna? Vad säger partierna centralt och hur tänker man på basplanet? Hur arbetar partierna centralt med mångfaldsfrågor? Hur motiveras etnisk mångfald?
3.1 Varför mångfald?
Den centrala nivån
Under hearingen kunde representanter för riksdagspartierna utveckla sitt partis syn på etnisk mångfald i de politiska församlingarna. Den redovisning som följer är baserad på muntliga uppgifter framkomna under hearingen och på de dokument som partirepresentanter hänvisar till. Vissa synsätt delas av alla partier. Samtliga är positivt inställda till etnisk mångfald i det politiska livet. De är medvetna om att personer med utländsk bakgrund är underrepresenterade i det politiska livet inklusive deras eget parti. Mitt intryck är att frågan diskuteras i samtliga partier och att de arbetar på olika sätt med att få en ändring till stånd. Enligt partiföreträdarna utgörs hindren och svårigheterna av attityder, konservatism, gamla vanor och gammal partikultur. Det råder också en enighet om att ett stort ansvar vilar på respektive partiledning som måste spela en aktiv roll. Både Socialdemokraterna och Vänsterpartiet hävdar att det finns ett ”tryck” i frågan från medlemmarna.
De flesta partiföreträdare använder termen invandrare i stället för personer med utländsk bakgrund. Det är också vanligare att de resonerar i termer av representativitet än etnisk mångfald. Representativitet diskuteras i relation till grupper som ungdomar, kvinnor och personer med utländsk bakgrund, vilka alla är underrepresenterade i det politiska livet. Begreppet representativitet implicerar tydligare det som partierna eftersträvar, nämligen en proportionell överensstämmelse mellan andelen förtroendevalda med utländsk bakgrund och andelen medborgare med utländsk bakgrund.
Bilagor
423
Inget av partierna för ett medlemsregister som anger medlemmarnas etniska tillhörighet. Därför finns inte uppgifter på hur den faktiska representativiteten är bland medlemmar, förtroendevalda i partiet och i kommunala församlingar. Några vågar sig på gissningar. Folkpartiet gissar att 15 procent av medlemmarna har utländsk bakgrund medan Moderaterna uppskattar andelen till 5 procent. Vänsterpartiet gissar att andelen är densamma som bland befolkningen. Företrädaren för Miljöpartiet de gröna menar att representativiteten bland förtroendevalda i partiet och kommunala församlingar är god, men har svårare att uttala sig om huruvida samma sak gäller bland partimedlemmar.
Centerpartiet är kanske sämst av partierna när det gäller etnisk mångfald, befarar partiets representant under hearingen. Men partiet arbetar med mångfaldsfrågan och antog 1999 ett program som heter Program för mångfald och lika möjligheter på sin riksstämma. Det innehåller bland annat en handlingsplan och en tipskatalog om hur partiet kan arbeta med mångfaldsfrågor i olika sammanhang och på olika nivåer. I programmet slås bland annat fast att beslutande organen i samhället ska vara sammansatta så att de representerar hela befolkningen, både vad gäller intressegemenskap och bakgrund. I programmet motiveras etnisk mångfald med att alla grupper ska ha samma demokratiska möjligheter. Genom mångfald får fler människor förebilder att identifiera sig med och få inspiration av.33 Mångfaldsfrågan har hög prioritet inom Centerpartiet. Under partistyrelsen finns ett särskilt projekt som arbetar med hur partiet ska hantera mångfaldsfrågan inom partiet utifrån programmet. Inom partiet pågår ett programarbete. En grupp arbetar särskilt med mångfaldsarbete under rubriken Frihet, trygghet och förankring. Partiledningen har ett stort ansvar för frågan om etnisk mångfald. Från central nivå ges riktlinjer och förhållningssätt. Centralt kan man visa ”hur man vill ha det” och arbeta för att förhållningssättet ska genomsyra hela partiet.
Efter valet 1998 tillsattes en utredning inom Folkpartiet liberalerna med anledning av partiets låga stöd bland väljarna. Utredningen kunde konstatera att representativiteten sannolikt är mindre efter valet 1998 än tidigare. Detta är ett resultat av att partiet krymper. De få som väljs in är ofta medelålders svenska män, och mer sällan en ung person, en kvinna eller en person med utländsk bakgrund. Folkpartiet liberalerna har ett beslut från ett
33Program för mångfald och lika möjligheter 1999, s. 7ff.
Bilagor SOU 2001:48
424
landsmöte att vallistorna ska varva män och kvinnor. Därutöver rekommenderas att man inom partiet eftersträvar att personer med olika erfarenheter, som olika yrkesgrupper, ungdomar och personer med utländsk bakgrund, bör finnas representerade på listorna. Folkpartiet liberalerna anser att politikerna ska representera väljarkåren. Politiker med utländsk bakgrund ger också personer med utländsk bakgrund en möjlighet till identifikation. Folkpartiets erfarenhet är att kandidater med utländsk bakgrund också bidrar till att valdeltagandet ökar i områden där andelen personer med utländsk bakgrund är stor. En folkpartist med syriansk bakgrund berättar hur han och flera andra politiker med utländsk bakgrund, som representerade olika politiska partier, bedrev valkampanj i flera invandrartäta områden i Södertälje. I dessa områden steg valdeltagandet och var högre än i motsvarande områden där liknande kampanjer inte förekommit. Folkpartiet har för närvarande en arbetsgrupp som tar fram ett nytt handlingsprogram för partiets integrationspolitik. Programförslaget behandlas på partiets landsmöte i oktober 2001.
Kristdemokraterna har i sin verksamhetsplan slagit fast åtta ämnesområden som partiet för närvarande prioriterar. Ett av områdena handlar om breddning av partiet, och berör just representativiteten i partiet. Arbetet tar sikte på att få fler ungdomar och fler personer med utländsk bakgrund som medlemmar och som förtroendevalda. Partiet har genomfört ett rådslag för ett mångkulturellt parti, där representanter för partiorganisationer runt om i landet samlades. Under rådslaget diskuterades vad partiet kan göra för att bli mer attraktivt eller lättare för människor med annan kulturell eller etnisk bakgrund att engagera sig i. Deltagarna i rådslaget lämnade ett antal synpunkter på hur partiet ska gå vidare med mångfaldsfrågan. För det första måste partiet tydligt förklara hur sambanden i det politiska livet fungerar. Detta är extra viktigt gentemot personer med utländsk bakgrund. För det andra ska man vara uppmärksam på språket. Används ett för avancerat språk kan det försvåra för personer med utländsk bakgrund att tillgodogöra sig informationen. För de tredje ska inte personer med utländsk bakgrund hänvisas till att arbeta med frågor som är relaterade till integration och liknande. För det fjärde kritiserades partiet för en för klen uppsökande verksamhet bland personer med utländsk bakgrund. För det femte betonades att det är viktigt att ha förebilder för att kunna visa på att det faktiskt finns möjligheter för personer med utländsk bakgrund att engagera
Bilagor
425
sig i politiken. Målet med mångfaldsarbetet för kristdemokraterna är att öka representativiteten.
Befolkningssammansättningen avspeglar sig inte heller i Moderata samlingspartiet. I likhet med flera andra, nämner Moderata samlingspartiets representant att även andra grupper är underrepresenterade, nämligen unga och medelålders med barn. Moderata samlingspartiet har haft en arbetsgrupp mot social segregation och utanförskap som 1999 lämnade en rapport till partistämman., och i samband med resonemanget kring etnisk mångfald i politiken motiverar representanten för partiet varför det är viktigt att få människor att engagera sig i de politiska sammanhangen. Han menar att utan engagemang skapas ett samhälle som är besvärligt för alla att leva i. I utanförskap frodas kriminalitet och droger. Det blir farligt för ”vanligt folk” och det blir omänskligt för dem som lever i hopplöshet.
Representanterna för Socialdemokraterna tror att valet 2002 kommer att bli ”invandrarnas val” och handla om representation. Partikongressen 1997 beslutade bland annat att människor med utländsk bakgrund inför 2000-talet måste integreras på allvar i politiken. Beslutet innebär att fler personer med utländsk bakgrund ska finnas med i partiet, dels i dess verksamhet och dels på partiets vallistor inför valet 2002. Målet är att
landets mest invandrartäta kommuner år 2002 skall ha samma andel invandare bland medlemmar och kandidater till fullmäktige som andelen invandrare i kommunen.
34
En av partiet tillsatt integrationspolitisk arbetsgrupp har till uppgift att ta fram ett förslag till handlingsprogram med riktlinjer för partiets arbete med integrationsfrågor. Gruppen har tagit fram ett diskussionsmaterial där man tar upp bland annat hur Socialdemokraterna kan bli bättre på att organisera och aktivera invandrare i politiken, men också hur etnisk mångfald ska genomföras i arbetarekommunen, samt i partiföreningens och arbetarekommunens styrelse.
Under hearingen var Vänsterpartiets representant den enda som förde ett längre resonemang kring vilken roll etnicitet spelar i det politiska sammanhanget. Vänsterpartiet har under det senaste programarbetet haft en diskussion om bland annat mångfaldsfrågor, integration och etnicitet. Diskussionen om etnicitetens betydelse pågår för fullt eftersom man inom partiet inte är överens
34Integration och demokrati. Stencil från Socialdemokraterna.
Bilagor SOU 2001:48
426
om vilken roll etnicitet spelar. Vänsterpartiets samhällsanalys utgår från begreppen klass och kön. Inom partiet diskuteras om man kan föra in en tredje komponent, etnicitet, och säga att den också är viktig. Etnicitet har ingen materiell bas på så sätt som klass och kön, menar partiets företrädare. Hon understyrker dock att man inte kan förneka att personer med utländsk bakgrund drabbas av etniskt förtryck. Den fortsatta diskussionen inom partiet ska reda ut hur viktig man menar att etniciteten är och om det etniska förtrycket är en del av klassförtrycket eller en specifik form av förtryck. Enligt representanten för partiet finns det inom partiet ett helt spektrum av åsikter och synpunkter beträffande etnisk mångfald. Å ena sidan finns de som mer eller mindre kräver kvotering eller i varje fall etnisk representation, och å andra sidan finns de som menar att det inte existerar något problem och att kompetensen ska vara avgörande. I Vänsterpartiet är jämn könsfördelning på partiets vallistor och i olika partiorgan stadgebunden. Det finns rekommendationer att det ska vara bra variation beträffande till exempel utbildningsbakgrund, klassbakgrund och etnisk tillhörighet. I partiet har funnits ett integrationsutskott som har arbetat mycket internt, bland annat har det granskat partiets material och ordnat en rikskonferens kring mångfaldsfrågor.
Företrädaren för Miljöpartiet de gröna resonerar kring begreppet invandrare. Han menar att termen ska avse endast dem som själva har invandrat till Sverige, inte dem som är födda i Sverige även om de skulle ha en utrikes född förälder. Vidare menar han att etnisk mångfald är ett viktigt begrepp när man diskuterar problem i det svenska samhället. Använder man sig inte av begreppet riskerar man gömma undan de problem som har med etnicitet att göra. Om man hävdar att alla är lika bortser man från problemen. Han säger vidare att om det inte finns invandrare representerade i en större grupp, till exempel en politisk församling, kan det vara tecken på demokratiproblem. Inom Miljöpartiet de gröna förs en aktiv diskussion kring etnisk mångfald, både på riks- och lokalplanet. I partiet pågår ett arbete med att ta fram ett nytt idéprogram, vilket innehåller ett avsnitt om det mångkulturella samhället och minoritetsfrågor. Enligt förslaget ska de politiska och beslutande församlingarna vara representativa för befolkningssammansättningen. Här har bland annat de politiska partierna ett stort ansvar så att människor med mångkulturell bakgrund känner sig motiverade av politiskt arbete och känner att de har möjligheter att utöva makt. Vidare ska
Bilagor
427
partierna föra en politik som utgår även från de livsvillkor som personer med utländsk bakgrund har.35 Den centrala uppgiften är att ta itu med diskriminering i samhället, anser partiets företrädare. Inom Miljöpartiet de gröna finns en integrationsstyrgrupp som håller på att ta fram ett program angående integrationsfrågor. Gruppen har anordnat ett antal seminarier kring frågan. Partiföreträdaren tror att kandidater med utländsk bakgrund bidrar till att fler invandrare röstar.
Basplanet
Ingen av de intervjuade förtroendevalda på basplanet ifrågasätter tanken på etnisk mångfald i det politiska livet. Men varför är etnisk mångfald eftersträvansvärd? Som princip tycks den vara självklar och väl internaliserad i det svenska tänkandet, åtminstone i det offentliga. Det råder en enighet bland de intervjuade om att de partipolitiska församlingarna ska avspegla den mångetniska befolkningssammansättningen. De anser att personer med utländsk bakgrund ska finnas representerade på alla nivåer och att de politiska församlingarna ska visa ett tvärsnitt av Sveriges befolkning. Närvaron handlar om en rättvis representation och om olika etniska gruppers möjlighet att vara med och bestämma dagordningen. Dessutom är samstämmigheten stor om att invandrare är underrepresenterade i de poliska sammanhangen. De intervjuade är bekymrade över att så är fallet, och många är självkritiska.
I intervjuerna förs resonemang kring etnisk mångfald som går ut på att det finns flera vinnare när personer med utländsk bakgrund deltar på den politiska arenan. Ingen förlorar på etnisk mångfald. Flera av de intervjuade ger exempel på hur etnisk mångfald kan gagna politiken genom att nya erfarenheter och perspektiv från personer med utländsk bakgrund förs in. Men den etniska mångfalden kan också gagna etniska grupper som genom representanter är med och sätter dagordningen. Här nedan ska olika argument för etnisk mångfald redovisas lite närmare.
Flera intervjuade menar att personer med utländsk bakgrund har andra erfarenheter än etniska svenskar. Att ha levat i ett annat land gör att man kan se på frågor ur olika perspektiv och göra jämförelser med andra system och förhållanden, menar de intervjuade. Detta blir tydligt framför allt i intervjuer med dem som själva har
35 Partiprogramsrevidering, januari 2001.
Bilagor SOU 2001:48
428
utländsk bakgrund. En ung akademiker med utländsk bakgrund berättar om sina egna erfarenheter av värdering av utländska betyg i Sverige. Hans personliga erfarenhet har gett honom kunskaper som han vill föra in i politiken. Genom nya medlemmar kan alltså partierna få nya frågor att driva. En kristdemokrat med utländsk bakgrund berättar följande:
Om vi tar till exempel skolfrågan. Då jämför jag skolmodeller. Jag försöker ta erfarenheter från mitt gamla hemland. Så jag har den bilden också, så att jag kan analysera frågan på ett annat sätt.
Att som politiker med utländsk bakgrund ha kunskaper om den egna etniska gruppen kan, i de fall man så väljer, medföra en särskild auktoritet. En intervjuad moderat berättar hur han vågar ifrågasätta påståenden, som han menar inte är korrekta, från den egna gruppen. Detta, menar han, är en tillgång i politiken. Så här berättar han:
Det är inte hela tiden så att det som sägs om invandrare är rätt. Till exempel, när det gäller religion, när någon säger till exempel att han vägrar skaka hand med en kvinna, han säger att det är hans tradition och hans kultur. Då kan jag säga att nej, det är det inte, han gör fel även enligt hans religion och kultur. För jag kommer från samma bakgrund, och jag vet! /---/ Jag har nästan samma bakgrund med majoriteten som bor här i Malmö, så jag vet vad de pratar om, jag vet deras resonemang och jag vet hur jag ska svara dem, jag kan inte gå ifrån de 28 åren där jag bodde i mitt gamla hemland, jag tror att det hjälper lite grand /---/ De här två orden, som skapar mycket problem, tradition och kultur, om du ska göra någonting som invandrare, och så säger du: ”Ja, det här min kultur”, så det är svårt för svenskarna att säga någonting emot, för de vet inte.
Några intervjuade anser att svenskar inte riktigt kan ta upp frågor som uppfattas som känsliga. En ung vänsterpartist berättar att han vill arbeta med integrationsfrågor. Han motiverar detta med att han ser problemet och fortsätter att
de flesta [svenskar] vet inte vad de får säga och inte säga. Och då försvinner den här öppna diskussionen, för man tänker att: ”Nej, det här borde jag kanske inte säga” /---/ jag kan säga mer än vad de andra kan säga.
Även i andra intervjuer finns antydningar att man upplever det svenska debattklimatet som på något sätt icke tillåtande, att man kan ha svårt att föra fram synpunkter som inte uppfattas som politiskt korrekta.
Bilagor
429
I några intervjuer motiveras etnisk mångfald med att partierna på så sätt får kännedom om frågor som är viktiga för de olika etniska grupperna. En folkpartist ger två exempel på detta. Det ena exemplet handlar om ett förslag från en politiskt engagerad syrian. Han förmedlade önskemål från den syrianska gruppen, som är relativt stor i den ifrågavarande kommunen, om att på äldreboende föra samman boende med samma etnisk bakgrund. De gamla senildementa glömmer sin svenska varför det är viktigt med ”etniska avdelningar” med flerspråkig personal på äldreboende. Ett annat exempel gäller ett förslag som kom från en politiker med finsk bakgrund. När ett nytt ålderdomshem skulle byggas i kommunen föreslog hon, med tanke på den stora andelen finska pensionärer i området, att man skulle inrätta en bastu i ålderdomshemmet. Förslaget gick dock inte igenom. Den intervjuade folkpartisten menar att dessa ovanstående förslag inte hade kommit till stånd om det inte i partiet hade funnits personer med utländsk bakgrund. De fungerar som kontakter till sina respektive grupper och kan föra fram deras speciella krav och önskemål till partiet. Genom partipolitiskt arbete har etniska grupper möjligheter att vara med och bestämma dagordningen och driva frågor som känns angelägna för dem.
Att deltagande i det politiska livet är en självklar rättighet har berörts tidigare. Men det kan också beskrivas som en plikt och en skyldighet. Det är i Sverige man lever och det här man måste ta sitt samhällsansvar, menar några med utländsk bakgrund. En kristdemokrat utvecklar resonemanget på följande sätt:
Jag kommer från ett land och vi har ett annat system, det är inte samma sak som här i Sverige. Men sedan jag har bestämt mig för att stanna kvar i det här landet, och bygga min framtid här. Och självklart vill man lyckas. Då måste man integrera sig själv. Det går inte att någon drar i dig: ”Kom hit”’. Nej, jag hade bestämt mig, jag vet vad jag vill, jag vill bo här, jag vill att mina barn också ska fortsätta att bo här. Det kommer en massa frågor som man vill utveckla. Samtidigt vill jag som invånare i kommunen bidra med någonting, jag har en bakgrund som invandrare, jag kan bidra med det jag har, resväskan har flera kläder, jag kan bidra med någonting och jag gör det. /---/Ja, det är en skyldighet, Hur kan man annars påverka om man sitter hemma? Man kan inte påverka någonting. Man måste synas. Och man måste höras. Den enda vägen är att man engagerar sig.
Några av de politiker som själv har utländsk bakgrund berättar att de kan uppfattas som positiva förebilder både för invandrare och
Bilagor SOU 2001:48
430
för svenskar. En socialdemokratisk man berättat att han tidigare tagit emot rasistiska glåpord på gator och torg. Genom sitt engagemang i partiet har han blivit känd i staden. Glåporden efter honom är inte lika många i dag och han tror att hans politiska engagemang bidrar till det. Hans politiska arbete gör att etniska svenskar förändrar sin uppfattning om personer med utländsk bakgrund, anser han och berättar:
Det är klart att om folk är engagerade, inte bara när det gäller invandrarfrågor, utan det gäller allmänt, då är det så att de ser: ”Aha, han vill förändra, han är engagerad.” och så vidare. Då kommer respekten. De ser att invandrarna är här, inte bara för att leva på bidrag och inte göra någonting. Så det är viktigt att man är med och de ser att man är med.
Politiken kan alltså bli en arena där personer med utländsk bakgrund kan bidra till att skapa en mer nyanserad bild av olika etniska grupper hos svenskarna. De kan till exempel visa sig som ansvarstagande medborgare som arbetar för gemensamma angelägenheter. Ovanstående citat visar hur personen i fråga är medveten om den bild av personer med utländsk bakgrund som många har. Han har erfarenheter av glåpord och oförskämdheter, men det avskräcker inte honom. En annan person med utländsk bakgrund berättar att han har blivit illa bemött några gånger i affärer och på liknande ställen på grund av sitt ursprung. Inte heller han blir avskräckt utan tvärtom:
Det har blivit tvärtom. Att jag ser problemet och så försöker jag lösa det i stället för att vända ryggen till. Självklart blir jag förbannad när folk slår till mig på grund av hur jag ser ut eller var jag är född. Men om jag skulle vända samhället ryggen till eller slå tillbaka, då skulle jag inte vara så där jättemycket bättre än den som slog mig.
På min fråga om han ser politiken som en möjlig väg att förändra och lösa problem svara han kort ”Ja”.
3.2 Motstånd och misstänksamhet mot etnisk mångfald
Den centrala nivån
Diskussionen om representativitet är inte ny i partierna. Det som är nytt är oron för att en så stor andel av gruppen röstberättigade med utländsk bakgrund inte deltar i valen och att de aktiva i parti-
Bilagor
431
erna blir färre och färre. Inledningsvis menar samtliga företrädare för partierna, utom för Miljöpartiet de gröna, att det inte förekommer något motstånd mot etnisk mångfald i partierna. Samtidigt talar flera av dem om att man måste arbeta med attityderna.
Centerpartisten säger att man måste utveckla tankar, riktlinjer och förhållningssätt som sedan kan föras ut i organisationen. Mångfaldstanken ska genomsyra partiet. Det gäller att hitta ett gemensamt synsätt, fastslår han. Folkpartisten menar att människor generellt är konservativa och att det kan vara svårt för en person som kommer utifrån, som uttrycker sig på ett annat sätt och som har andra erfarenheter än ”den gamla partiräven”, att bli nominerad. Enligt kristdemokraten finns det i det partiet inget motstånd mot etnisk mångfald utan en vilja att arbeta med frågan. Också moderaten säger att det absolut inte förekommer något motstånd i det partiet.
Socialdemokraten tar, i likhet med folkpartisten, upp människornas attityder. Mycket av arbetet med etnisk mångfald handlar enligt honom om att ändra ”den informella stadgan”:
Vi [socialdemokrater] är mycket präglade av att vara svenskar, vi har någorlunda liknande bakgrund, samma sätt att uttrycka oss och så har vi slipats av ett långvarigt partiarbete mot varandra.
Därför kan det vara svårt för en person med utländsk bakgrund att komma in och bli accepterad. Vänsterpartisten konstaterar att det antagligen förekommer diskriminering i partiet, eftersom det existerar överallt i samhället. Diskriminering är strukturell och finns inbyggt i människors sätt att fungera i till exempel organisationer. Ett parti kan inte lösgöra sig från samhället. Men om diskriminering upptäcks i partiet tar man itu med det. Miljöpartiets representant anser att det finns ett motstånd i partiet och förklarar detta med att Sverige genomgår en svår period, där landets helhetskaraktär håller på att ändras, vilket betyder att det blir krockar på samma sätt som när jämställdhetsfrågan mellan män och kvinnor lyftes fram. Men, anser han, inom partiet har man lyckats hantera frågan på ett bra sätt.
Basplanet
Samtidigt som de intervjuade på basplanet ger sitt fulla stöd till tanken om etnisk mångfald i politiken nämner de flesta också det
Bilagor SOU 2001:48
432
motstånd som de anser finns, i det egna partiet och bland allmänheten. Av intervjuerna får jag intrycket av att det finns en opinion, både i och utanför partierna, som de förtroendevalda måste förhålla sig till och argumentera mot, både när det gäller den etniska mångfalden i partiorganisationen och politiken, men också när det gäller det mångetniska samhället i största allmänhet. Detta betyder att partierna måste arbeta på två fronter, inåt mot de egna medlemmarna och utåt mot allmänheten.
I december 2000, då jag gjorde intervjuerna i Eskilstuna, ordnade fullmäktige ett appellmöte på torget med anledning av att en extrem organisation hade etablerat sig i kommunen. En förtroendevald för Centerpartiet tog upp det i intervjun och uttryckte oro för utvecklingen. Han betonade att samtliga politiska partier i fullmäktige stod bakom manifestationen. Även i andra intervjuer, på andra platser, framfördes bekymrade tankar kring rasistiska grupper. I Lidköping genomfördes en demonstration mot rasism ungefär samtidigt som i Eskilstuna. Demonstrationer och manifestationer mot rasism är ett sätt att markera avståndstagande. Men hur gör man när man möter ”vanligt folk” som talar illa om invandrare och som betraktar dem som fuskare och bidragstagare? I intervjuerna finns exempel på tillfällen då de förtroendevalda konfronterats med den typen av åsikter. En förtroendevald berättar vad han får höra på arbetsplatser och hur han brukar hantera situationen:
F: Ja allt det här med lata invandrare, som går på socialbidrag, drar man till, det är så långt man sträcker sig, sedan håller man inne med det andra, och är det så att man har något grövre, då man säger man att ”Jag har hört…”. Man står inte för det själv, utan det är kompisen eller brorsan som har berättat att så här är det. I: Hur bemöter du det här? F: Man måste tala om att man står inte upp för det här, för deras åsikter, det är inte på det sättet. Man får argumentera i de fall, de här tjejerna och killarna som kom hit, de är ju som oss alla andra människor, även om man har en annan ryggsäck att släpa på, en annan kultur.
Citatet visar hur partipolitiskt engagerade för en diskussion utåt med allmänheten. Denna diskussion är enligt min uppfattning mycket viktig eftersom den i förlängningen handlar om förutsättningarna för hela det mångetniska samhället och för etnisk mångfald i det politiska livet. Det är svårt at på grundval av intervjuerna avgöra hur vanligt förekommande den här typen av samtal är, men
Bilagor
433
helt klart är att de förekommer. En vänsterpartist berättar att partikansliet får telefonsamtal i valrörelser om hur partiet står i ”invandrarfrågan” och att en del uttrycker rent invandrarfientliga åsikter. Han menar dock att det var vanligare på 1980-talet och i början av 1990-talet än vad det är i dag. Han betonar också att det är viktigt att diskutera frågan och tydligt deklarera partiets politik, i det här fallet att Vänsterpartiet står för en generös invandrarpolitik.
Arbetet för etnisk mångfald drivs också inåt i partierna, mot de egna medlemmarna. I många intervjuer medges att det finns mer eller mindre motstånd mot att man lyfter upp frågor om etnisk mångfald. En kristdemokrat menar, i likhet med många andra, att det säkert inom hans parti finns de som ”inte gillar invandrare”. Han menar att detta orsakas av okunskap och av att man inte känner varandra. Vidare anser han att massmedia kan spela en viss roll i sammanhanget:
Det är klart, man präglas. Man läser nyheterna, om invandrare och bråk, så suger man kanske till sig lättare än om en svensk som är inblandad, ”Ja titta på hur de är!” så får man vatten på sin kvarn, det här är ju massmedia som har förstärkt genom att lyfta fram sådant.
Hur arbetet för etnisk mångfald ibland måste föras mot de egna medlemmarna visar ett exempel från Moderaterna i Malmö. En ung moderat berättar hur partiets arbete för etnisk mångfald mött ett visst motstånd. Enligt hennes egna ord är orsaken följande:
Internt var det kontroversiellt att börja prata, att lyfta upp just invandrargruppen som en särskild grupp, för vi tycker att vår näringspolitik, vår skattepolitik, vår företagspolitik är för alla. Så att det är kontroversiellt att lyfta fram en särskild grupp, men vi gör det ändå, för det är så viktigt. Och arbetet med de här frågorna är tudelat, det är internt och det är externt, nästan lika mycket. Nu är det mer externt, eftersom det interna arbetet är mer eller mindre klart, det var att övertyga människor.
Hon betonar att en tredjedel av stadens befolkning har utländsk bakgrund och att det är något alla måste inse. Staden är delad i två på olika sätt segregerade områden, i vilka man kan leva där utan att möta varandra. Detta gör att en del i hennes parti har ”avstängt tanken på hur Malmö verkligen ser ut”. Hon berättat att det interna arbetet nu har genomförts. Hon själv har varit en drivande kraft i arbetet och menar att
Bilagor SOU 2001:48
434
detta är en viktig del i partiets utveckling, jag är inte intresserad av att vara med i Moderaterna om Moderaterna skulle stänga ute invandrarna.
En miljöpartist berättat att det inom partiet framförts ”en liten antydan” om att alla inte har varit så glada för att partiet lyft fram ”invandrarfrågan”. Han framhåller hur viktigt det i sådana sammanhang är att de ledande i partiet tar tag i frågan och bemöter den typen av strömningar så att de inte blir dominerande. Citaten från moderaten och miljöpartisten visar vilken roll det interna partisamtalet har för arbetet för etnisk mångfald i politiken.
I en del intervjuer tecknas bilden av ett Sverige där den äldre generationen, både i och utanför partierna, inte är så van vid att möta personer med utländsk bakgrund. Dagens ungdomar däremot växer upp i ett annat Sverige som är mångkulturellt och som därmed inte fäster någon uppmärksamhet vid människors etniska tillhörighet. De som resonerar på detta sätt menar att tiden löser problem och att tiden måste ha sin gång. I takt med att de gamla lämnar sina uppdrag till yngre som kommer in som medlemmar och förtroendevalda försvinner det motstånd som finns i dag. En centerpartist, som inte är ensam om sin åsikt, säger följande:
Ja, men det är inte så märkvärdigt. Jag menar, om du har vuxit upp i Sverige under 1900-talet, då har du levt under ganska skyddade former. Det är klart att du blir osäker om du möter en massa nya människor som är klädda på annorlunda sätt och uppträder på annorlunda sätt, eller man uppfattar så i alla fall. När jag pratar med mina ungar, som har gått i skolan sedan de var små, tillsammans med invandrarbarn, för dem är det inte ett dugg märkvärdigt, inte ett dugg. /--- /Det som har hänt i vårt land, att vi har fått in många invandrare, de kommer hit som små, de går i svenska skolor, så påskyndar man processer, och jag ser det tydligt hos mina ungar, för dem är det inte ett dugg märkvärdigt det här med invandrare /---/ Och det innebär att det som i dag är oförmåga eller ovilja, det tror jag kommer att suddas ut, efter hand då nya generationer växer upp.
På min fråga om ”invandrarnamn” på partiernas listor kunde få den konsekvensen att somliga avstod från att rösta på det partiet svarar de flesta jakande, samtidigt som de betonar att den risken måste man ta. En folkpartist menar att ”de rösterna ska vi inte bry oss om, därför att vi inte behöver sådana röster som inte ställer upp för vår ideologi” och en ung vänsterpartist sammanfattar saken med att ”det skulle vara ett enormt bakslag för hela
Bilagor
435
mänskligheten”. Många säger också att effekten likaväl skulle kunna vara det motsatta, det vill säga att de namnen skulle locka nya väljare.
4 Partipolitiskt engagemang
De aktiva och engagerade skulle kunna beskrivas som politikens trotjänare.36 Trots att antalet politiskt aktiva medlemmar minskar, fungerar det politiska systemet eftersom de aktiva fortfarande är tillräckligt många för att hålla i gång systemet. Utan dessa partiaktivister skulle partierna bokstavligen och omedelbart att upphöra att existera. Enligt en uppskattning finns det cirka 100 000 medborgare som är fritidspolitiker eller som är verksamma i exempelvis lokala utvecklingsgrupper, byalag, intressegrupper eller framtidsgrupper. Antalet förtroendevalda i kommunerna är cirka 44 500 enligt uppgift från Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet.37
För denna studie har tjugo partiaktiva personer intervjuats. Mitt intryck av den offentliga debatten är att den ofta sätter fokus på dem som väljer att inte engagera sig i politiken. Lika fruktbart är det att rikta uppmärksamheten mot dem som har tagit steget in i politiken, både nybörjare och de som varit aktiva länge, vilket görs i denna studie. Det är fråga om personer som inte motsvarar den gängse bilden av partipolitiskt passiva och oengagerade medborgare.
I detta kapitel redovisas de intervjuades egna personliga berättelser om sitt engagemang i politiken. Genom att lyssna på dem kan man få svar på hur ett politiskt engagemang kan uppstå. Vilka är de faktorer som leder till det politiska engagemanget? Var det någon avgörande händelse eller var det en naturlig och självklar fortsättning på de diskussioner som fördes i föräldrahemmet? Var det en slump? Eller någonting annat? Finns det några generella svar och mönster?
I ljuset av de partiaktivas eget engagemang är det också lämpligt att ta upp hur de resonerar kring varför personer med utländsk bakgrund deltar i det politiska livet i allt mindre omfattning. Också de resonemang som kom upp under hearingen med
36 Gidlund & Möller 1999, s. 109.37 Svenska Kommunförbundet & Landstingsförbundet 2000a, s. 8.
Bilagor SOU 2001:48
436
företrädare för partierna på central nivå redovisas här. Varför röstar inte alla? Varför söker sig allt färre till de politiska partierna? Varför väljer människor passiviteten framför aktiviteten? Eller handlar det om en medveten protest? Finns orsakerna i det omgivande samhället eller hos de enskilda individerna? I svaren på dessa frågor finns fältet för fortsatt arbete med etnisk mångfald i de politiska församlingarna.
4.1 Därför är jag med!
Vistelsetidens betydelse
Det finns goda skäl att anta att vistelsetiden i Sverige har betydelse för politiskt engagemang. Att komma till ett nytt land betyder i regel att man måste lära sig ett nytt språk och hur samhället fungerar. Man måste skaffa sig ett arbete eller söka sig till någon form av utbildning. Det är mycket som måste ordnas innan man är någorlunda installerad och etablerad. Per Adman och Per Strömblad har i sin forskning funnit att de senast anlända tycks vara de minst aktiva vad gäller olika former av politiskt engagemang, till exempel röstning, partiaktiviteter, manifestationer och politisk tilltro. De som bott längst tid befinner sig mycket nära de inföddas nivå vad gäller engagemang.38 De mest aktiva, enligt Admans och Strömblads forskning, är i hög grad personer som invandrat från västvärlden. Hassan Hosseini-Kaladjahi har studerat deltagande i kommunalvalet och riksdagsvalet 1998 i Fittja i norra Botkyrka. När det gäller deltagande i kommunalvalet konstaterar han att bland de variabler som har testats är det bara ålder som har visat sig ha direkt betydelse för deltagande bland invandrare. Äldre röstar i större utsträckning än yngre. Två variabler har direkt betydelse för deltagande i riksdagsvalet, nämligen vistelselängd och ålder. Invandrare som har bott längre i Sverige röstar i högre uträckning än de som har bott en kortare tid. Äldre röstar flitigare än yngre.39
För de tio förtroendevalda med utländsk bakgrund som ingår i denna undersökning tog det olika lång tid mellan det att de kom till Sverige och till dess att de blev partipolitiskt aktiva. Fyra av dem engagerade sig i partipolitiken relativt fort efter ankomsten
38 Adman & Strömblad 2000, s. 23.39 Hosseini-Kaladjahi 2001 s. 12.
Bilagor
437
till Sverige. Den yngste, som i dag är 25 år, sökte sig till politiken efter att ha varit i Sverige endast ett år. Som 16-åring gick han med i Ung vänster. En annan, också han relativt ung, blev medlem i Moderata samlingspartiet efter två i Sverige och ytterligare två år senare åtog han sig sitt första förtroendeuppdrag. En tredje, en kvinna, som var fackligt aktiv i sitt gamla hemland till dess att hon tvingades lämna det efter en militärkupp, engagerade sig i solidaritetsarbete för de politiska fångarna i det gamla hemlandet omgående efter att ha lämnat flyktingförläggningen. Efter fyra år i Sverige blev hon partipolitiskt aktiv i Socialdemokraterna. Slutligen den fjärde, en man, bestämde sig för att bli medlem i Kristdemokraterna sju år efter ankomsten till Sverige.
För fyra andra tog det betydligt längre tid. Den första av dessa, en man, blev uppmuntrad av en politiskt aktiv person att bli partimedlem i Socialdemokraterna. Då hade han bott i Sverige i 16 år. Den andra är en kvinna som alltid uppmuntrat sina barns politiska engagemang. Till slut blev hon själv medlem i Folkpartiet, delvis därför att hennes äldsta barn tyckte att det nu var moderns tur. Hon hade vid det laget bott i Sverige i 21 år. Den tredje är en man som alltid har varit samhällsintresserad. I sitt hemland var han medlem i ett politiskt parti. Han var partipolitiskt engagerad under en kortare period också i Sverige direkt efter ankomsten. Han lämnade dock det partipolitiska engagemanget eftersom han upplevde sina svenskkunskaper som alltför bristfälliga för att fullt ut kunna ta del i politiken. Drygt tjugo år senare var han med och startade ett lokalt parti i sin hemkommun inför valet 1998. I fjol beslutade han gå med i Miljöpartiet de gröna. Den fjärde är en kvinna som efter 31 år i Sverige beslutade sig för ett partipolitiskt engagemang i Moderata samlingspartiet.
I kategorin personer med utländsk bakgrund finns även två som är födda i Sverige, men som har en utrikes född förälder. De är personer som i dagligt tal brukar kallas för andra generationens invandrare. Den ene av dem, en man, var endast femton år gammal då han gick med i ett ungdomsförbund. Den andra, en kvinna, var omkring 30 år då hon genom ett fackligt engagemang kom in i politiken. Av de tio etniska svenskar som ingår i undersökningen var sju under trettio år då de aktivt började delta i politiken. Två av dem var under tjugo år. Av dem med utländsk bakgrund var fyra trettio år eller yngre när de tog steget in i politiken.
Bilagor SOU 2001:48
438
Hur väcktes engagemanget?
Jag bad politikerna berätta hur och i vilket sammanhang deras intresse för politiken en gång i tiden väcktes. Föga överraskande berättar många att de alltid har varit samhällsintresserade och att det politiska engagemanget är en naturlig följd av detta. Samhällsintresse kan nog ses som en självklarhet och en förutsättning för det politiska engagemanget.
Flera av de intervjuade berättar att deras engagemang väcktes i tonåren. För några började det hela mer som ett sätt att träffa andra ungdomar i ett socialt sammanhang. En centerpartist med svensk bakgrund berättar hur han kom i kontakt med Svenska landsbygdens ungdom (motsvarar CUF i dag) eftersom de var de enda som, på 1950-talet då han var ung, ordnade olika former av aktiviteter som tävlingar, sport och dans på landsbygden. Oavsett föräldrarnas politiska tillhörighet var det på dessa tillställningar ortens ungdomar träffades. Det var ett sätt att umgås, berättar han. Men med tiden väcktes hans intresse även för politiken. Han har sedan dess varit partipolitiskt aktiv. Han förklarar sitt fortsatta engagemang så här:
Det blir som en del av ens liv. Det är klart att man kan fundera på det också. Men jag tycker att det för mig har varit en självklarhet, så att säga. Jag kan inte se att jag kan koppla av och strunta i det. Jag är tveksam att det skulle gå, även om man ibland är evinnerligt trött på det, men det är en del av ens liv. /---/ Man kommer in i ett system där du vill fortsätta och påverka.
En man med utländsk bakgrund, men som är född i Sverige, berättar hur han och hans kompisar på 1980-talet, då han var i femtonårsåldern, var sysslolösa. En äldre kamrat kom på en idé:
I: Du var ung, bara 15 år, när du gick med i Centerns ungdomsförbund... F: Ja, och det berodde att vi var ett gäng ungdomar som inte hade något att göra. Så det var en lite äldre kille som sade att då går vi med i Centerns ungdomsförbund, och bildar en styrelse. Då kan man hyra lokaler, idrottsanläggningar och lite sådant, och så kan man få bidrag. /---/ Och då var det inte politiken. I: Det var inte politiken... Men varför blev det sedan Centerpartiet? F: Ja. När jag var 16 så började jag fundera på det här när jag hade varit på kurser och de talade om vad Centern stod för /---/ Vi kom in, de var ordförande och vice ordförande, jag kom in som en kassör, jag är ganska bra på att hålla koll på ekonomin. Det dröjde inte mer
Bilagor
439
än ett år innan jag var ordförande. Vi var 15 medlemmar. Tre år senare var vi över 100 medlemmar i olika sektioner. Vi hade vårt kontor här så vi gjorde ordning hela källarvåningen och hade ungdomscafé och hela köret. Vi hade sektioner, några höll på med teater, några var flitiga att skriva insändare, och det var mycket i tidningar /---/ Jag höll på med det här. Aktivera ungdomar. Jag menar, vi var kanske 300 medlemmar i hela Sörmland, varav 110 i Eskilstuna. Det blev väldigt stort. /---/ Sedan kom jag in som ersättare i kommunfullmäktige och i olika styrelser.
/---/
I: Men om det nu hade varit så att dina kompisar och du inte hade kommit på att så här ska ni gå tillväga för att få något roligt att göra, tror du att du skulle finnas med i politiken? F: /Lång tystnad/ Nej, det tror jag inte. I: Så det var omständigheterna? F: Ja, för jag kom in den vägen och dörrar öppnades hit och dit, så jag tror inte, jag hade gjort annat.
Andra, vars intresse också väcktes i tonåren, berättar hur deras politiska uppfattningar grundades som en reaktion på andra ungdomars politiska ställningstagande. En politiker med svensk bakgrund berättar hur tidsandan i slutet på 1960- och början av 1970-talet var mycket politisk. I gymnasiet där han gick fanns enligt hans beskrivning ”tokvänster” med alla tänkbara bokstavskombinationer. I staden fanns också en del extrema högergrupper. Hans beslut att bilda en SSU-förening i skolan var en reaktion på dessa vänster- och högergrupper. Engagemanget i hans fall hänger starkt samman med hans intresse för internationella frågor. I Spanien regerade diktatorn Franco och i Vietnam pågick kriget. I början av 1970-talet genomfördes militärkupper i flera latinamerikanska länder. Han ansåg att Sverige kunde göra mycket genom bland annat biståndsfrågor och solidaritetsarbete.
En annan person, också han med svensk bakgrund, berättar hur det under hans gymnasietid diskuterades mycket politik i skolan. Där fanns en stor grupp ungmoderater som han retade upp sig på. Samtidigt visste han att han inte var socialist. Han kände sig mer hemma i den politiska mitten. Därför föll sig Folkpartiet liberalerna naturligt för hans del. Han visste var han politiskt hörde hemma, men valde att inte gå med i partiet eller i dess ungdomsförbund. Först efter ”Bengt Westerberg-valet” 1985 gick han med i partiet eftersom han kände att han ville arbeta mer aktivt för partiet. Då var han 23 år gammal.
Bilagor SOU 2001:48
440
Det var de stora, internationella frågorna som attraherade den man som ovan berättade varför han bildade en SSU-föreningen i skolan. De stora frågorna skymtar fram även när en ung kvinna med svensk bakgrund berättar om hur hon blev engagerad under gymnasietiden.
Mitt engagemang för samhället, det var en annan typ av engagemang när jag var yngre, det är först nu -97 ungefär som jag har engagerat mig kommunalpolitiskt på det viset jag gör nu. När man engagerar sig i MUF så pratar man ofta om ideologiska frågor, stora riksfrågor. Kommunalpolitik är inte kul, utan man pratar om de stora, ideologiska frågorna./---/ I MUF är man intresserad av försvar, skola, alltså stora ideologiska grejer, och lagstiftning och så vidare.
En ung man som kom till Sverige år 1990 började ett år senare söka sig till politiska organisationer. Några år senare gick han med i Ung vänster. Han berättar:
I början var jag anarkist, jag var en riktig äkta anarkist. Men medan tiden gick märkte jag att som anarkist kan man aldrig påverka någonting. Och det var ju det. Jag ville påverka de beslut som var avsedda även för mig och andra. Så att -93 eller -94 gick jag med i Ung vänster här i Lidköping /---/ Jag vill påverka de beslut som berör mig och berör det som jag tycker är rätt och fel.
Tidsandan på 1960-talet har redan berörts och den tas också upp i fler intervjuer. En man berättar med inlevelse om hur hans världsbild blev starkt ifrågasatt när han kom i kontakt med den politiserade tidsandan. Han träffade människor som representerade helt andra värderingar och uppfattningar än han själv.
F: Jag var sjöman då, tidigare, och jag hade min bild av världen. Det stämde inte alls med de nya vindar som blåste på 60-talet. Jag konfronterades väldigt starkt, världsbilden var ifrågasatt. Det var en utmaning. Jag hade en väldigt reaktionär bild och syn på världstillståndet. Och jag blev på något sätt inträngd i ett hörn. Jag blev ifrågasatt. Jag kom i ideliga diskussioner och bråk med mina kamrater när jag hamnade på folkhögskola. Jag kunde aldrig föreställa mig att det fanns någon annan världsbild, det hade jag aldrig reflekterat över. I: Hur var din världsbild? F: Det var att amerikaner, svenskar och européer var utsedda av försynen på något sätt att härska över världen och vi var högre stående än alla andra /---/ de andra var mindre värda. Rättvisa och så vidare i världen, mellan människor och mellan länder, det hade aldrig föresvävat mig, det var inget som var eftersträvansvärt. Den starkes rätt att härska och styra. En väldigt reaktionär syn på saker och ting /---/
Bilagor
441
Jag var hätsk och diskussionslysten, så jag utmanade ödet på något sätt. Helt plötsligt förstod jag att jag måste läsa. Så jag satte mig att läsa i två, tre år. /---/ Sedan förändrades min syn på allting radikalt. Så småningom, successivt, så hamnade jag i det andra lägret. /skratt/
Genom omfattande studier kom han fram till att han hörde hemma hos vänstern. Ingen av de andra intervjuade nämner att de skulle ha studerat politisk litteratur under flera års tid, som den senast citerade personen. Men flera berättar att de dels genom studier av de olika partiernas dokument, som partiprogram eller idéprogram, dels genom funderingar och överväganden kommit fram till det beslut som sedan ledde till ett medlemskap i det aktuella partiet.
Det politiska intresset och ställningstagandet väcks i interaktion med andra människor. Det egna ställningstagandet klarnar och kan leda till ett avståndstagande från omgivningens åsikter, men det kan också göra att man radikalt omprövar sitt gamla tankesätt och går över till ”den andra sidan”. Att omgivningen ofta har en avgörande betydelse framskymtar i flera intervjuer. Flera av de intervjuade tar steget in i politiken efter att någon politiskt engagerad person uppmuntrat dem. En man med utländsk bakgrund kom genom sitt ordförandeskap i en förening i kontakt med en person som sedan fick en stor betydelse för hans politiska karriär:
F: Det är så att jag är också engagerad i föreningen, Afrikanska föreningen i Eskilstuna. Jag är ordförande där. Genom ABF hade vi en cirkel. Det var [ett namn] som är socialdemokrat, han är pensionerad, men är jätteaktiv fortfarande, mycket god människa, jättetrevlig. Han var kursledare. Och han frågade mig om jag var med i Socialdemokraterna. Jag sade att jag inte var det. Då sade han att han ska se till att jag blir medlem. I: Så han uppmuntrade dig? F: Ja. I: Tror du att du hade tagit det här steget utan hans uppmuntran? F: Jag hade inte tänkt på det. Men ändå, faktiskt, jag har alltid varit socialdemokrat. Jag har röstat på Socialdemokraterna. Men att vara så engagerad som nu, det är tack vare honom. Annars hade man andra uppdrag. Det var bra att han uppmuntrade mig /---/ I mitt hemland var min familj politiskt aktiv och engagerad, vi var socialdemokrater.
Uppmuntran kan komma även från nära håll, från den egna familjen. Några säger att det inte talades politik i deras föräldra-
Bilagor SOU 2001:48
442
hem. Andra i sin tur beskriver hur det fördes livliga diskussioner i hemmet. Det är ingen som direkt kopplar sitt eget politiska engagemang till föräldrahemmet och föräldrarna, även om några anser sig vara påverkade av föräldrarna. En kvinna med utländsk bakgrund beskriver hur hon själv alltid varit samhällsintresserad och hur hennes barn i sin tur har delat intresset med henne:
Jag har alltid varit otroligt engagerad. Det började egentligen på det här sättet att jag kände ett par folkpartister. Det var mina barn som började vilja göra något när de kom in i tonåren. Eftersom jag är samhällsintresserad så sade jag att gå till ett politiskt parti och gå till Folkpartiets ungdomsförbund, som det hette då, så att de kunde träffa likasinnade. Det har varit en bra skola för dem. Jag har två döttrar och båda blev ordförande i ungdomsförbundet på sina dar. Och så var det faktiskt min äldsta dotter som värvade mig till Folkpartiet /skratt/ ”Kom med du också!”, sade hon, och så tänkte jag att jag kan gå med.
En man som gick med i Kristdemokraterna 1991 beslutade sig först fem år senare för att bli mer aktiv. Då var han en bit över 50 år. Även i hans fall spelade omgivningen en avgörande roll:
F: I den lokalavdelningen där jag bor och där jag nu är ordförande nu så hade min företrädare kontakt med mig, kontaktade mig och det började med att de frågade om jag skulle kunna tänka mig att ställa upp som ett namn i kyrkofullmäktigevalet, och då sade jag som många andra att ja visst, det är väl okej, men sätt mitt namn långt ned så att jag inte hamnar på valbar plats, och så ett par år så var jag uppe på plats ett som gruppledare i den här skaran, och under tiden fick jag frågan om jag kunde sitta i en stadsdelsnämnd, och så har det rullat på och det jag inte trodde att jag var intresserad av, tycker jag är det roligaste. I: Så det var en person som uppmuntrade dig att gå med i politiken? F: Ja, det kan man säga, för hade hon inte ställt den frågan så hade jag inte över huvud taget reflekterat över det, utan jag hade gått och gnyltat på samma sätt som många andra svenskar, att det är väl ingen idé att satsa politiskt eller det kan väl jag inte göra. Och så tror man att det handlar om att ställa sig i kommunfullmäktigetalarstol, men politik är allt jag gör, allt jag lever med, människor jag möter, samtal hemma på våran gata, och det tycker jag är roligt /---/ i mitt fall var det avgörande att den personen frågade mig.
En man med utländsk bakgrund berättar hur han genom direkt uppmuntran blev intresserad av politik. Möjligen hade hans engagemang kommit ändå, men man kan likväl hävda att omgivningen spelat en viktig roll även för honom.
Bilagor
443
F: Det var så att jag var inneboende hos en familj som var kristdemokrater. Och från den sidan fick jag lite information om partier och politiken. Först hade jag inget intresse för politik alls. Inte så stort. Men sedan började jag bli intresserad. Sedan fick jag mitt första uppdrag, det var i tekniska nämnden, eftersom min grundutbildning är en teknisk utbildning. Och jag tyckte att det var mycket fint och intressant, man lär sig mycket… I: Men om du inte hade bott hos den där familjen, tror du att du hade varit med i politiken i dag? F: Ja. För att jag vet att man måste engagera sig om man vill ha någonting, eller om vill förändra någonting, man kan inte bara säga att jag har det och jag vill ha det, man måste engagera sig. I: Så engagemanget hade kommit ändå? F: Det kan hända. Det är möjligt. Ja. Jag var intresserad. Och de [familjen han bodde hos] diskuterade, träffade folk och pratade /---/ särskilt om det som händer i kommunen, och jag tycker mycket om den här kommunen, jag blev intresserad och inspirerad av att följa det här. Och jag fick möjligheten att delta i den här processen och det är bra.
Som i många andra berättelser nämns också här flera orsaker. Flera menar att det är medborgarnas skyldighet att ta sitt ansvar för det gemensamma. Man vill engagera sig för den kommun som man bor i. En kvinna med utländsk bakgrund, som bott i Sverige i 31 år, resonerar på följande sätt om sitt ställningstagande att gå med i Moderata samlingspartiet:
Jag ville inte bara gnälla. Jag ville ta reda på vad som är sant och vad som inte är det /---/ Det är min livserfarenhet, jag är född flykting i ett flyktingläger. Frihet är viktigt. Jag är en vanlig människa som började intressera mig för vad som händer.
En av politikerna har kommit till Sverige som flykting. Hon var fackligt men inte politiskt aktiv i sitt hemland. Hennes fackliga engagemang tvingade henne på flykt. Hon engagerade sig i solidaritetsarbete för politiska fångar i hemlandet omgående sedan hon anlänt till Sverige. Hon gick med i facket. Efter en tid blev hon arbetsplatsombud och kontaktombud på sin arbetsplats. Den ena ledde till andra berättar hon:
Det följde naturligt, jag kände många på LO-sektionen och inom partiet, det blev mycket naturligt att jag blev medlem i partiet. Samtidigt som jag fick mina fackliga uppdrag fick jag också mina politiska uppdrag. Jag var offentliganställd, jag märkte att det var viktigt att
Bilagor SOU 2001:48
444
engagera sig politiskt också, eftersom det var viktigt att påverka arbetsgivaren, och enda sättet var att bli aktiv.
I intervjuerna finns flera exempel på hur ett fackligt engagemang kan leda till ett partipolitiskt engagemang. Genom facket kommer man i kontakt med politiker på olika sätt. Genom att som facklig representant förhandla med politiska företrädare upptäcker man att det är på den politiska arenan som besluten fattas. En kvinna som är född i Sverige, men som har en utrikes född förälder, beskriver sin väg in i politiken på följande sätt:
Det var som många andras, tror jag, att man blir förbannad. Det är ofta så, det märker man när man pratar med människor, att man blir arg eller upprörd över någonting, så vill man påverka, och så får man höra att det är politiska beslut, och då börjar man undersöka var fattas de besluten, varför är vi inte representerade där eftersom det är vår verksamhet eller så här, och då börjar man ju söka upp. Mitt engagemang är väl inte klassiskt, att jag har gått med i SSU, utan jag började på den fackliga banan, genom just arbetsplatser, jobbade inom sjukvården och tyckte att man från arbetsgivarens sida hade lite konstiga svar och konstiga förklaringar på till exempel då man tillsatte personal och så där. /---/ Jag gick till facket, och var förbannad på att man gjorde omorganisation på den avdelning som jag jobbade på, och jag sade: ” Vem har frågat oss, det är vi som jobbar, hur kan ni företräda oss?” och så hade vi en jättekonflikt där, vilket slutade med, eller började egentligen med att de sade men kan inte du vara vårt ombud, och det tog jag på mig direkt, för att någon måste ju företräda oss, för det kan uppenbarligen ni inte göra / ---/ Och när man arbetar fackligt och driver frågor så landar man någonstans när någon sade att det är politikerna som bestämmer, och då sade jag att då vill träffa dem, vi ringde till dem, en lördag, när allt stod på kaos, verkligen, på avdelningen, då ringde jag först chefen som var ledig på helgen, och sade att hon skulle sätta sig i bilen och komma in, och sedan ringde jag politiker, och sade att ni får se till att komma hit, jag vill visa hur det fungerar, på något vis så fick jag då mitt möte med politikerna där, det var ett steg mot att ”Aha, det är där man ska påverka, det är de som bestämmer! DÅ måste jag vara med där.”
I en intervju kan man utläsa en stark fascination över det svenska demokratiska systemet och dess möjligheter. Intervjun är gjord med en relativt ung man med utländsk bakgrund som efter ett par år i Sverige blev medlem i Moderata samlingspartiet och efter ytterligare två blev tillfrågad att ta ett politiskt uppdrag. Här berättar han om sina tankar:
Bilagor
445
Jag älskar mitt hemland, men vi har inte den här demokratiska processen. Du kan inte ändra saker och ting lätt. Men när jag tittade på det politiska klimatet här i Sverige och upptäckte att det finns någonting som heter demokrati, att det finns partier, att vem som helst, jag menar inte vem som helst, men du kan, om du vill, komma upp till riksdagen, det händer saker, och det var den stora skillnaden mellan här och det gamla hemlandet. /---/ Jag tycker mycket om det här att vad än du tycker, du kan säga det, du kan göra din röst hörd på något sätt. Jag tittade på alla partier och försökte hitta det parti som passar mina idéer bäst, och det var Moderaterna. /---/ Tanken på att det är möjligt, att det funkar. /---/ Jag som kommer från ett annorlunda system, jag känner att det är viktigt det här med demokratin.
I intervjuer med politiker med utländsk bakgrund finns också resonemang om ansvar och plikt. I och med att man bor i Sverige måste man också ta del av de gemensamma angelägenheterna.
4.2 Varför är inte alla med?
Den centrala nivån
Under hearingen ombads partirepresentanterna redogöra för sin syn på orsakerna till att personer med utländsk bakgrund inte är aktiva som partimedlemmar och förtroendevalda och till att de deltar i val i mindre utsträckning än tidigare. Centerpartisten säger att det finns en stor grupp människor som är socialt, ekonomiskt och politiskt fattiga. Denna grupp inkluderar både etniska svenskar och personer med utländsk bakgrund. Det finns säkert de som känner sig svikna av den förda politiken, fortsätter han. Ytterligare en orsak kan vara att politiken har blivit alltför anonym och att de politiska partierna inte har lyckats övertyga människor om att deras aktiva engagemang är viktigt. Han anser också att politikerna har gjort alltför lite för att nå ut.
Enligt folkpartisten är personer med utländsk bakgrund en underprivilegierad grupp i samhället. De har lägre inkomster och drabbas oftare än etniska svenskar av arbetslöshet. De själva är medvetna om sin position i samhället. Det är en klassfråga i vilken omfattning man röstar, menar hon. Hon påpekar också att samma fenomen även gäller etniska svenskar i samma situation. Det bristande engagemanget kan också handla om bristande identifikation. Personer med utländsk bakgrund behöver känna att det finns någon som företräder dem. I kontakter med invandrare kommer
Bilagor SOU 2001:48
446
det fram att de inte röstar i de ”svenska valen”. De känner sig utanför och anser att politiken inte angår dem eller att de inte kan identifiera sig med de frågor som tas upp i politiken. För vissa grupper kan eventuellt det praktiska förfarandet vid val spela in.
Representanten för Kristdemokraterna tar upp betydelsen av hemmets och föräldrarnas politiska engagemang. Föräldrarnas politiska passivitet eller utanförskap kan föras över till nästa generation. Moderaten anser att orsaken finns i det utanförskap som invandrare lever i. De lever i sin kultur och kommer inte i närheten av det svenska samhället och därför utvecklas en särskild kultur inom de etniska grupperna. Många ger upp hoppet om samhället vilket leder till kriminalitet och drogproblem.
Socialdemokraten anser att det finns stora grupper i samhället som inte kan göra sina röster hörda och som är negligerade. Enligt honom är den största uppgiften för den representativa demokratin att få dessa grupper att engagera sig. Vänsterpartisten anser att det generellt handlar om att personer med utländsk bakgrund känner sig utanför. Deras utanförskap är massivt. Det handlar om arbetsmarknad och utbildning, men också om små saker i vardagslivet. Därtill även det att de inte träffar svenskar. ”Varför ska de då kasta sig in i den något snåriga svenska inrikespolitiken”, undrar hon. Men hennes erfarenhet är att många invandrare är mycket intresserade av politik. Det finns också de som upplever att deras svenska inte räcker till för att förstå politiken. Andra i sin tur lägger skulden på politiker som inte kan begripliggöra politiken för ”vanliga människor”. Företrädaren för Miljöpartiet de gröna säger att människors bristande engagemang kan hänga samman med politikens trovärdighet. Om politiken och politikerna inte är trovärdiga märks reaktionen snabbare bland invandrare än bland svenskar som har ett inbyggt förtroende för det politiska systemet, resonerar han. Vidare menar han att dagens partier inte är utvecklade för det moderna samhället där människor inte längre köper ett partis åsikter. Enligt honom har partierna inte varit öppna nog för nya människor. Dessutom är partistrukturerna stela och färdiga, något som inte underlättar för nya medlemmar.
Basplanet
Bilden av ett i fler hänseende segregerat Sverige framträder tydlig i intervjuerna. Segregation lyfts fram i intervjuerna som en för-
Bilagor
447
klarande faktor till varför personer med utländsk bakgrund inte är engagerade i det politiska livet i större omfattning än vad som är fallet. En moderat politiker i Malmö beskiver staden som bestående av två världar. I den ena finns människor som lever i utanförskap. I den andra bor människor i typiska medelklassområden. Dessa senare har svårt att ta till sig att Malmö har ändrats och att en tredjedel av Malmös befolkning har utländsk bakgrund. De två världarna möts inte. Undantaget är möten mellan olika ungdomsgrupper på gator och torg som ofta slutar i konflikt. En liknande skildring av situationen i Lidköping ges av en ung vänsterpartist:
F: Ta lite fattigare områden, eller andra klassens områden, där bor i invandrare. Vi i Lidköping har två, ett som heter Drömstaden och ett som heter Margaretelund. Där bor invandrarna. Går man till andra ställen så ser man att det är bara svenskar som bor där. Man kan se även på fritidsgårdar och liknande. Det finns ungdomsgårdar här i stan där det finns bara invandrare. Sedan finns det andra ställen där det bara finns svenskar. I: Var möts de? F: Ingenstans.
Det är inte bara Malmö och Lidköping som beskrivs på ovanstående sätt, utan det gäller även Botkyrka och Eskilstuna.
När man talar om segregerade områden syftar man på de områden med hög andel personer med utländsk bakgrund, många socialbidragstagare och låginkomsttagare. Då förbiser man att områden med hög andel svenskar och höginkomsttagare är lika segregerade som de förstnämnda. Det allvarliga med dagens boendesegregation är det faktum att den är kopplad till andra former av segregation. Det finns personer som saknar reella ekonomiska möjligheter att välja sin boendeform. Deras ekonomiska situation bestäms av deras ställning på arbetsmarknaden. Att sakna arbetsinkomster eller att vara beroende av timvikariat eller korttidsanställningar skapar en otrygg tillvaro. Det finns en stark inbördes relation mellan ekonomiska resurser, arbetsmarknadsförankring, hälsostatus och politiska resurser.40 Av intervjuerna med de förtroendevalda framkommer att det i samtliga kommuner finns områden där valdeltagandet har sjunkit kraftigt.
Bilagor SOU 2001:48
448
En socialdemokratisk politiker i Malmö drar paralleller med hur arbetarklassens situation var på 1930- och 1940-talen. Arbetarfamiljer med många barn bodde i trånga och obekväma bostäder. Han berättar att diskussionen om arbetarklassens boende, brottsligheten bland arbetarungdomar och deras svårigheter att klara skolgången var densamma som dagens diskussionen om personer med utländsk bakgrund. Diskussionen då ledde till att politikerna tog tag i frågan och beslutade om en miljon nya bostäder för att förbättra de sociala och ekonomiska förhållandena för stora grupper i samhället. Han fortsätter att det inte är omöjligt att ”lyfta” gruppen personer med utländsk bakgrund. Enligt honom är utbildning och arbete viktiga medel i detta arbete.
En folkpartist menar att många med utländsk bakgrund kanske inte känner att de frågor som tas upp i valrörelsen berör dem och att de upplever att besluten fattas över huvudet på dem. En annan folkpartist säger att om man inte får arbete utan tvingas leva på försörjningsstöd kan man lätt känna utanförskap. Hon menar att de som kommer till Sverige ofta är företagsamma människor, men att deras situation i Sverige gör att de passiviseras. Även en miljöpartist anser att arbetslösheten är en stor bidragande orsak till att människor känner utanförskap, en känsla som förstärks ytterligare av att deras verklighet inte avspeglar sig i de politiska församlingarna. En annan miljöpartist menar att orsakerna måste sökas i människors hela sociala situation. En icke-röst är också en röst, säger en moderat, som menar att de som finns i politiken saknar fantasi och tänker på ett sätt som väljarna finner ointressant. Många väljare kanske avstår från att rösta eftersom de upplever att det inte finns något vettigt att rösta på. En centerpartist tycker att det politiska utrymmet mellan de två stora partierna har krympt, vilket gör det svårt för de mindre partierna att hävda sig och få tillräckligt med uppmärksamhet.
Enligt en miljöpartist är det utanförskap som får människor att ställa sig utanför politiken. Dessa människor tänker att samhället inte är för dem och inte heller dess regler och värderingar, menar hon. I Eskilstuna säger en socialdemokrat att den ”tuffa politik” som fördes på 1990-talet kan vara en orsak till att människor inte är engagerade i partipolitik. De känner hopplöshet och utanförskap. Att inte vara aktiv kan ses som en protest, säger den intervjuade. En vänsterpartist söker på följande sätt efter orsaker till sjunkande valdeltagande i vissa bostadsområden:
Bilagor
449
Det finns stora grupper som aldrig kommer till tals. De är så frustrerade och de är… många tror inte på politikens möjligheter över huvudtaget att uträtta något för deras vidkommande /---/ Vi har en stor grupp, vi såg i sista valet, att bland dessa, i de områden där dessa människor bor, så minskade valdeltagandet drastiskt i Lidköping, jag minns inte siffrorna, men jag vet att när vi tittade så såg vi att det var större, att det hade skett en anmärkningsvärd nedgång, det var så pass markant att man reagerade. Vi pratade om det, det har vi inte gjort tidigare, vi pratade särskilt om det i Vänsterpartiet, för det är ju våra väljare såsom vi uppfattar det, borde vara, vi har varit ganska starka i de områden, och fått mest röster. Men vi pratade om det även inom kommunen.
En likadan beskrivning av frustration och krav på snabba åtgärder finns i intervjun med en moderat i Malmö: ”De här människorna är otåliga, någonting ska hända med detsamma.” Hon berättar också hur svårt det kan vara att möta människor som varit arbetslösa i tio år. Enligt henne har dessa människor blivit besvikna, de har gått på kurs efter kurs och blivit lovade arbete. När dessa löften inte infriats har det lett till besvikelse och frustration, säger hon. En frustration, eller kanske ett politikerförakt, möter politikerna i valrörelser. Människorna kan fälla kommentarer som: ”Kommer ni nu igen och vill ha våra röster. Så lättköpta är vi inte!” berättar en socialdemokrat. Kommentaren måste tolkas som en kritik mot politiker och deras frånvaro i människors vardag mellan valen. Flera andra intervjuade berättar att de möter personer med utländsk bakgrund som tvivlar på politikens möjligheter. De känner sig inte delaktiga i det svenska samhället och gör en klar åtskillnad mellan sig och svenskar. En socialdemokrat, som själv har utländsk bakgrund, berättar hur hon argumenterar för allas engagemang:
Jag säger att det är jätteviktigt att du går och röstar. Mycket typiskt svarar de: ”Ja, ja, men svensk politik arbetar för svenskar.” ”Jaså?”, säger jag, ”så dina barn går inte i skolan? De blir aldrig sjuka så de behöver inte gå till sjukhuset? Till barnavårdscentralen? Du har inga barn som går på dagis? Så det rör inte dig? Och du bor här!” Så enkelt är det! ”Du tycker att det här och det här inte fungerar, det är dina barn, det berör dig också.” Så att man behöver inte plugga argumentation för att kunna prata med invandrare om varför de ska gå och rösta.
En centerpartist söker förklaringarna hos partierna. Enligt honom är dagens politik ganska komplicerad och utan ”raka svar”. Men det räcker inte som en förklaring, säger han och fortsätter:
Bilagor SOU 2001:48
450
Men kanske har vi varit dåliga på att förklara varför det är viktigt att rösta och vad det ger för dem. Jag menar, de säger: ”Det kommer att fortsätta i alla fall som vanligt oavsett om jag röstar eller inte.”
Hans svar kan ses som en uppmaning till partierna att ta större ansvar för att föra en dialog med personer med utländsk bakgrund. Han är inne på att politikerna är alltför osynliga mellan valen. Flera andra förtroendevalda stödjer ovanstående resonemang. En socialdemokrat är mycket självkritisk när hon säger att partiet inte har visat något förtroende, någon ödmjukhet eller någon respekt för personer med utländsk bakgrund. Hela tiden har det varit deras skyldighet att ta reda på vad partiet står för. Nu måste arbetsordningen ändras: ”Vi måste profilera oss, vi måste visa att här är vi. Det här står vi för.” Politiker måste lyssna mer på människor, understyrker en kristdemokrat. Om politiker inte lyssnar och böjer sig för fakta, utan ”kör sitt race”, inger det inget förtroende utan snarare skrämmer folk.
Flera diskuterar kunskaperna om det svenska samhället hos personer med utländsk bakgrund, men utan att lyckas teckna någon entydig bild. Detta visar hur heterogen kategorin personer med utländsk bakgrund är och hur svår den är att hantera. Några förtroendevalda anser att kunskapsnivån om hur det svenska samhället och det politiska systemet fungerar är låg. Med sig till Sverige har invandrare kunskaper om hemlandets system och den kunskapen överför man till svenska förhållanden. I bilden kan också figurera en rädsla för politiker utifrån de erfarenheter som kanske har lett till att man tvingats fly sitt hemland. En del väljer att helt lämna det politiska arbetet medan en del fortsätter sitt politiska engagemang i Sverige. I flera intervjuer betonas vikten av information till de nykomna i Sverige, dock utan att det närmare berörs via vilka kanaler det ska ske. Bristande kunskaper i svenska är också ett hinder för människors engagemang menar flera intervjuade. Några andra intervjuade hävdar i sin tur att kunskapsnivån är mycket hög och någon anser att den är till och med bättre än svenskarnas. En moderat uttrycker saken på här viset: ”Inte kan vi utbilda dem i demokrati. De som i många fall har flytt för att de har satt sina liv på spel för demokratins skull.”
I kapitlet om etnisk mångfald nämndes att några ser det politiska engagemanget som en plikt och en skyldighet om man har valt att leva i Sverige. I ett par intervjuer med politiker med utländsk bakgrund hänvisas till det demokratiska systemet och
Bilagor
451
dess möjligheter. En moderat menar att vissa personer med utländsk bakgrund inte ”har upptäckt att de är i ett annat land” utan fortsätter att leva som i det gamla hemlandet. Orsaken till det kan vara brist på kunskap om Sverige. Han framhäver de möjligheter att påverka som han anser finns i den svenska politiken. Kunskapsbrist måste åtgärdas, betonar han. En kristdemokrat säger följande angående den svenska demokratin:
Vi lever i ett demokratiskt land här och vi har möjligheter. Varför ska vi inte utnyttja det här? Hur ska vi synas? Hur ska vi säga vad vi vill om vi inte kommer in? Ska vi sitta hemma och titta på teve och säga att allt är dåligt? /---/ Jag tycker att alla måste. De är bara att komma in. Vi har socialdemokrater, vi har Vänsterpartiet, vi har Moderaterna, vi har kristdemokrater, vi har Miljöpartiet. Alla hittar någonting.
5 Rekrytering
5.1 Att arbeta utåtriktat
Partiernas utåtriktade arbete har flera syften. Ett syfte är att få fler att rösta. I vissa bostadsområden, främst i storstäderna, låg valdeltagandet kring 50 procent vid de senaste valen 1998, vilket är lågt för svenska förhållanden. Detta bekymrar de politiska partierna och därför arbetar de för att öka valdeltagandet. Ett annat syfte bakom partiernas arbete är självfallet att värva röster. Att det i områden med lågt valdeltagandet finns stora möjligheter att få röster inser nog varje parti. Ett tredje syfte med utåtriktat arbete är att värva nya medlemmar. Ett fjärde syfte är att få impulser och förslag till fortsatt politiskt arbete. I detta kapitel ges några inblickar i hur partierna arbetar för att komma i kontakt med personer med utländsk bakgrund och hur de tar emot nya medlemmar samt vilka verksamheter inom partierna finns för medlemmarna.
Den centrala nivån
Under hearingen resonerar några av deltagarna kortfattat om hur deras parti arbetar för att nå ut till personer med utländsk bakgrund. Centerpartisten säger att partiet ofta får inbjudningar från bland annat invandrarföreningar. Han menar att invandrar-
Bilagor SOU 2001:48
452
föreningar är en bra kanal för att nå ut till medlemmarna i dessa föreningar. Studieförbundet Vuxenskolan har stora kontaktytor med föreningar och dessa kontakter kan partiet dra nytta av. Han påpekar dock samtidigt att långtifrån alla personer med utländsk bakgrund deltar i föreningslivet. Lokal-teve kan också vara ett sätt att nå ut, anser han. Även Folkpartiet liberalerna lyfter fram samarbete med invandrarföreningar. Det rådslag för ett mångkulturellt parti inom kristdemokraterna som nämnts tidigare betonade vikten av att arbeta utåtriktat mot invandrarföreningar. Partiet arbetar för att nå ut till de underrepresenterade grupperna. Arbetet läggs upp utifrån de lokala förhållandena. Representanten för Moderata samlingspartiet berättar att det görs särskilda insatser på orter som Rinkeby i Stockholm och Rosengård i Malmö. Genom att partiet har fått fotfäste i någon etnisk grupp har man sedan kunnat värva fler i den gruppen. I likhet med andra partier arbetar också Socialdemokraterna med invandrarföreningar. Både Socialdemokraterna och Vänsterpartiet har partimaterial översatt till olika språk. Vänsterpartisten menar att översatt material är en rättvise- och tillgänglighetsfråga.
Basplanet
Samtliga partier bedriver utåtriktat arbete i samband med val, men även mellan valen. Mitt intryck av intervjuerna med de förtroendevalda är att det i alla partier pågår en levande diskussion om att försöka bli ännu bättre i det utåtriktade arbetet. Det finns självkritiska röster som menar att man varit alltför passiv i det hänseendet, vilket partierna också får höra i samband med valrörelser, då de under några intensiva veckor blir mer synliga på gator och torg. Men redan i dag pågår arbete med att nå ut till personer med utländsk bakgrund. Många lokalorganisationer har kontinuerlig kontakt med invandrarföreningar och församlingar. Partierna blir inbjudna till debatter hos föreningarna, de deltar i olika allmänna arrangemang, ställer upp på politikercaféer, står med bokbord i olika köpcentra eller bevittnar då första spadtaget tas för en ny kyrka. Tillfällena är många och skiftande. Arbetet varierar utifrån partiernas personella och ekonomiska resurser, kommunens storlek, struktur och befolkningssammansättning.
Det ideologiska budskapet är grunden i allt arbete, betonar flera av intervjuade. Mycket av det allmänna utåtriktade arbete som
Bilagor
453
partierna bedriver når givetvis även invandrare. Flera förtroendevalda menar att partiet måste hitta andra arbetssätt och framför allt andra kanaler för att nå fler än hittills. Även i detta sammanhang spelar invandrarföreningarna en viktig roll i mångas resonemang. För partierna gäller det att hitta nyckelpersoner i föreningarna som öppnar dörrarna. Men det kan också vara så att partierna själva har så kallade nyckelpersoner som har goda relationer med invandrarföreningar. Dessa personer är värdefulla för partiet. En intervjuad miljöpartist är ett exempel på en sådan person. Han har genom sitt långa engagemang i föreningslivet en bred kontaktyta med olika invandrarföreningar i kommunen. En folkpartist berättar hur det i lokalorganisationen finns en svensk som ”har förstått den här invandrarfrågan och tagit till sig, inte bara på ytan utan på riktigt” som har hand om många kontakter med invandrarföreningar. Samma folkpartist citerar talesättet att ”man ska tala med bönder på bönders vis”. Därför kan det vålla svårigheter om ”det kommer en folkpartist, en medellång herre, klädd i grå kostym och grön slips, och går till finska arbetare och ska tala om Folkpartiet. Så går det inte /skratt/.” Om partiet har medlemmar från olika etniska grupper underlättas kontakten med dessa grupper. Hon betonar dock att om man visat ett äkta intresse för människor så får man deras förtroende och man når ut med sitt budskap.
För att illustrera partiernas utåtriktade arbete ska jag här lyfta fram två exempel på arbetet mellan valen. Det ena handlar om hur Moderaterna arbetar i stadsdelen Rosengård i Malmö och det andra om Socialdemokraternas arbete i Eskilstuna.
När jag gjorde intervjun i Eskilstuna höll en av de socialdemokratiska informanterna på att planera och schemalägga nästa års utåtriktade verksamhet. Han berättar att Socialdemokraterna ska arbeta mer utåtriktat än tidigare mellan valen därför att partiet inte längre ska vara ”bara en valapparat. Vi ska vara ett parti i människornas vardag.” För en tid sedan skaffade partiet en husvagn. Med den har Socialdemokraterna varit ute i bostadsområdena. Husvagnen fungerar som en samlingspunkt. Den drar till sig uppmärksamhet och dess närvaro talar om att nu är Socialdemokraterna här. Socialdemokraterna söker sig till bostadsområdena för att ”lyssna och diskutera med människor helt enkelt”. Enligt den intervjuade har det utåtriktade arbetet två syften. Det ena är att man vill få in människors synpunkter. Det andra är ”ett egoistiskt intresse av att visa och synas ute. Att vi inte bara finns ute i områdena och torg och gator när det är valrörelse”.
Bilagor SOU 2001:48
454
Han berättar vidare att tio arbetslag, bestående av tjugo personer vardera, ska vara ute i bostadsområdena. Varje arbetslag leds av någon partimedlem, oftast en pensionär som vill ha något aktivt att göra. De som ingår i arbetslagen är politiskt aktiva eller föreningsaktiva personer. Tack vare det stora antalet aktiva blir inte den enskildes arbetsbörda så betungande. Genom partiets aktiva närvaro i ”människornas vardag” hoppas han framöver slippa höra ”Jaha, nu kommer ni, när det är val.”
Socialdemokratiska partiet i Eskilstuna bedriver också arbete som är särskilt riktat mot personer med utländsk bakgrund. För närvarande genomförs ett pilotprojekt i ett bostadsområde, Råby, där andelen personer med utländsk bakgrund är stor. Så här beskriver den socialdemokratiska informanten det arbete:
Där går vi in mer handfast och jobbar, jag ska inte säga att vi är kuratorer, men vi jobbar på så sätt att vi stöttat och stödjat dem. Det är inte så att vi säger att: ”Gå med i partiet så hjälper vi dig.” Utan vi hjälper generellt.
Socialdemokraterna har valt att ”beta av” en förening i taget i området. Den intervjuade berättar att Socialdemokraterna bland annat håller gemensamma möten med den aktuella föreningen. Likaså beskriver han hur de partiaktiva har hjälpt invandrare med kontakter med skolan, detta efter att man uppmärksammade att skolan hade svårt att komma i kontakt med skolbarnens föräldrar som inte kom till föräldramöten eller kvartssamtal med lärarna. De partimedlemmar som arbetar i området har utländsk bakgrund. Den intervjuade förtroendevalda är övertygad, dock med en liten reservation, om att valdeltagandet kommer att öka vid nästa val till följd av de aktiva insatser som beskrivits här.
Moderaterna har först på senaste tiden börjat arbeta mer aktivt i Rosengård där det bor många invandare. I de tidigare valrörelserna har inte partiet gjort några större satsningar i området utan prioriterat ”säkra områden, det är ju mycket enklare, mycket behagligare”, som en intervjuad uttrycker sig. Men till nästa valrörelse ska detta ändras, säger hon. Denna person är mycket aktiv i arbetet för moderat politik i Rosengård. Hon berättar hur partiet har fått fotfäste i Rosengård mycket tack vare att en nyckelperson i en förening kontaktade partiet. Det är en person som har en central position i sin grupp och som dessutom har en god kännedom om andra föreningar. Han känner till andra nyckelpersoner som han tar första kontakten med, för att därmed
Bilagor
455
introducera moderata politiker för dem. Nu kan Moderaterna få hjälp av honom: ”Han kan på en dag se till att vi får alla att dela ut flygblad, det får man inte någonstans.” Den intervjuade politiken anser att det inte räcker med att anonymt slänga ned ett flygblad i en brevlåda i Rosengård: ”Nej, det tror jag inte. Vad vi behöver är ju den muntliga dialogen.”
Partiet måste vara ute och prata med människor. Hon är övertygad om att många i området sympatiserar med Moderaterna. Genom att hitta dessa personer kan man bilda nätverk för moderat politik. De som engageras sprider kunskap till sina familjer och släktingar: ”De har ju stora släkter, det blir ringar på vatten”, resonerar hon.
Även om Moderaterna inte är anhängare av stadsdelsreformen konstaterar hon att den haft en viss positiv effekt, nämligen att Moderaterna ”kom ut på plats i Rosengård”. Hon berättar hur nämndmötena i stadsdelarna är öppna för allmänheten. Det kommer en hel del folk till mötena och där har Moderaterna fått tillfälle att tydliggöra sin politik. På min fråga om den moderata satsningen i Rosengård kommer att ge effekt i form av ökat valdeltagande svarar hon att det mycket väl kan göra det, eftersom ”det nu finns en riktig debatt där ute”. Hon säger också att det är ett stort plus för Sverige om människor börjar se att det lönar sig att engagera sig.
5.2 ”Medlemsvård”
Den centrala nivån
Under hearingen beskriver några av deltagarna sitt partis syn på hur man tar emot nya medlemmar, och särskilt personer med utländsk bakgrund, och vad man har att erbjuda dem. Centerpartiet har internationella föreningar i Stockholm och i Göteborg, vilka har kommit till på förslag från medlemmar med utländsk bakgrund. Företrädarna för Folkpartiet liberalerna berättar hur man inför valet 1998 gjorde en särskild utbildningssatsning för liberaler med utländsk bakgrund. Utbildningen behandlade teman som kulturskillnader och föreningsteknik. Deltagarna kom framför allt från invandrartäta kommuner. Det var ett medvetet val från partiets sida, som inte gjorde samma satsning i de län där det är ”väldigt homogent”. Syftet med utbildningen var att förbereda dem för kunna
Bilagor SOU 2001:48
456
kandidera till valbara platser. Efter kursen skrev kursledningen till deltagarnas länsförbund och talade om att det fanns lämpliga personer som borde nomineras. Folkpartiet samverkar med Liberala Invandrarförbundet som finns på ett antal orter och som arbetar med frågor kring integration och etnisk mångfald. Kristdemokraterna kommer att ändra sin introduktion som för närvarande är uppdelad ansvarsmässigt mellan den centrala och lokala nivån. Ett problem i ett växande parti som Kristdemokraterna är att det inte finns obesatta uppdrag över när man får nya medlemmar som vill engagera sig. Därför måste det finnas möjlighet att utvecklas i det politiska arbetet även om man inte har förtroendeuppdrag i kommun eller landsting, säger partiets företrädare. Partiet har ett fadderskapssystem för nya, både i partiet och i det kommunpolitiska arbetet. Inom Kristdemokraterna finns inte särskilda föreningar för medlemmar med utländsk bakgrund, däremot nätverk.
Moderaten menar att introduktion är A och O. Om en ny medlem inte erhåller en bra introduktion är risken stor att han eller hon hoppar av. Detta har inte med bakgrund att göra utan det gäller alla, betonar han. Om man inte är uppvuxen i en politisk miljö möter man en hel del hinder och svårigheter i början. Moderata samlingspartiet har mentorsprogram och de har också särskilda kurser, kandidatskolor, som syftar till att förbereda folk för förtroendeuppdrag. Mentorer följer de nyvalda politikerna under det första året. Även inom Moderaterna finns nätverk, däremot inte föreningar, för medlemmar med utländsk bakgrund.
Socialdemokraterna har startat politiska aftonskolor för personer med utländsk bakgrund. Efter genomgången utbildning ska man kunna åta sig förtroendeuppdrag. Erfarenheten har visat att kvinnor med utländsk bakgrund har hoppat av. Nu planerar partiet att starta särskilda aftonskolor för kvinnor, med kvinnliga lärare. Alla som går på aftonskolan får en egen mentor som följer och stöttar under ett år efter valet. Socialdemokraterna har flera etniska eller internationella föreningar runt om i landet. Antalet har ökat under de senaste åren. Inom Västerpartiet fungerar introduktionen bra enligt partiets representant. Det finns bra material och bra ”stöttning”, men inget speciellt för personer med utländsk bakgrund. Personligen tycker hon att det vore bra med särskilda introduktioner för medlemmar men utländsk bakgrund. Partiet har av historiska skäl en finsk sektion. Utöver det finns det möjlighet även i Vänsterpartiet att organisera sig i nätverk. Inom
Bilagor
457
Miljöpartiet de gröna anordnas kurser för nya medlemmar. Kurserna är avsedda för alla medlemmar oavsett deras etniska bakgrund. Partiet har heller inte särskilda föreningar för medlemmar med utländsk bakgrund. Partiets representant anser att invandrare kanske är mer betjänta av att organisera sig över olika etniska gränser där de kan ventilera den gemensamma nämnaren för alla, nämligen diskriminering av invandrare i det svenska samhället, än att organisera sig i sina egna nationella eller etniska föreningar.
Basplanet
Att bli medlem är ett stort steg att ta. Hur blir man mottagen som ny medlem i partierna? De förtroendevalda fick frågan hur de själva en gång i tiden blev mottagna i sitt parti. Endast en person, en moderat med utländsk bakgrund, tycker att mottagandet inte var alldeles lyckat, eftersom det var lite ”kyligt”. De övriga anser att de blev väl mottagna. En kristdemokrat beskriver att han togs emot med öppna armar. Han säger också att ”då var vi ju ett litet parti, jämfört med nu, så varje tillskott var värdefullt”. Förmodligen torde detta gälla samtliga partier. De har inte ”råd” att genom ovänligt och ointresserat bemötande bidra till att nya krafter ger upp eller tappar intresset. I tider då medlemsantalet sjunker och antalet aktiva minskar är varje tillskott välkommet och nödvändigt.
Förfarandet varierar givetvis mellan partierna. Det gemensamma är att alla nya medlemmar kontaktas, antingen genom brev eller telefon. De erhåller också skriftligt material från partiet. En vänsterpartist som varit med i partiet länge jämför dagens bemötande och mottagande av nya medlemmar, med hur det var på 1970-talet, när han själv gick med i partiet. Han blev invald på rekommendation av andra partimedlemmar och skulle också genomgå studiecirklar. Han berättar något roat om hur det fungerar i dag, när han själv är en av dem som blir uppringda av folk som är intresserade av att bli medlemmar. Han säger: ”Ja, det är bra, då skickar jag över ett papper, så är du med”. Tiderna och människorna har förändrats mycket. Mottagandet är mycket varmare och mer välkomnande än förr. I dag är man i partiet av den åsikten att alla kan göra en insats. Enligt honom var människor förr mer följsamma, auktoritetsbundna och osjälvständiga. I dag vill människor
Bilagor SOU 2001:48
458
bestämma själva och det går inte att hantera dem som tidigare. Då skulle partiet snart stå utan medlemmar, säger han.
Det bemötande man får kan stärka självförtroendet hos nykomlingen. En kristdemokrat med utländsk bakgrund ”började tro på sig själv” eftersom han kände sig respekterad i partiet. Han hade tidigare känt sig något osäker eftersom han upplevde att hans svenska inte var tillräckligt bra. Men uppmuntran från partikamraterna hjälpte honom. En miljöpartist med utländsk bakgrund lovordar också mottagandet i partiet genom att säga att finns en vänlig atmosfär i partiet både lokalt och regionalt. ”Det är högt i tak och även om man talar med brytning, är det ingen som avbryter, och ingen som trycker ned en”, berättar han.
Att vara känd i partiet underlättar givetvis hur man upplever den första tiden. En socialdemokrat med utländsk bakgrund, som hade varit fackligt aktiv innan han engagerade sig partipolitiken, säger så här om betydelsen av sin fackliga fackgrund: ”Jag blev väl mottagen. För att de flesta kände mig. Vi kände varandra innan. De visste vem jag var. Så det gick bra och det går bra fortfarande.” Det kan vara svårare för den som inte har kontakter i partiet. De partipolitiskt engagerade träffas i många sammanhang, både i partiet och i fullmäktige och nämnder. Arbetar man länge tillsammans kommer man varandra nära och får sin interna jargong. Följande beskrivning ges av en vänsterpartist:
Jag tror att politiken, eller det politiska livet, är sådant att, även om vi inte vill det, och det ska inte vara så, så är det ändå så, totalt sett i kommunen, att ett gäng kommunpolitiker som känner varandra och spelet, och alla positioner är kända, det är någon sorts gemenskap. Och detta är starkare i partierna och det är svårt att bryta sig där också, att känna och så vidare. Även i det avseendet har vi varit dåliga förut. Det lägger vi vinn vid, det förstår vi att vi måste göra. Men sedan ändå så är de utanför. Det tar lång tid, de måste vara väldigt energiska och vilja väldigt starkt att komma med, och verkligen visa det, för att de ska bli en av oss.
I alla partier får nya medlemmar, utöver skriftligt material, också inbjudningar till kurser och konferenser i partiets regi. De utbildningar som erbjuds kan handla om allt från frågor kring partiets ideologi till hur det politiska arbetet i fullmäktige och nämnder går till. På kurser får man tillfälle att träffa kommun- och landstingspolitiker samt riksdagsledamöter. En centerpartist med utländsk bakgrund berättar hur väl förberedd har blev för förtroende-
Bilagor
459
uppdrag i kommunen tack vare alla de kurser han deltagit under årens lopp:
Inom CUF får man åka på olika kurser, som man kallar för steg 1 och steg 2 och steg 3. Jag var borta väldigt mycket på helger, på olika ställen /---/ Då fick man lära sig, ja, hur riksdagen funkar, hur regeringen funkar, hur det funkar i kommuner och landsting. De tog ju dit de som satt i kommunen /---/ Det har varit en väldigt bra skolning.
I intervjun med denne centerpartist hänvisar han flera gånger till en äldre partikamrat som väglett honom i hans karriär. Han säger att partikamraten lärt honom mycket, bland annat hur ett litet parti trots allt kan påverka en hel del i politiken. En moderat med utländsk bakgrund berättar om en trainee-utbildning inom partiet vars syfte är att utbilda medlemmar så att de kan representera partiet och även ta politiska uppdrag. Han själv hade nyligen avslutat en sådan utbildning där tre av deltagarna hade utländsk bakgrund. Kristdemokraterna befinner sig enligt en intervjuad i en fas då partiet ”växer så det knakar”. I takt med detta växer också intresset för partiets utbildningar. Han upplever att intresset bland personer med utländsk bakgrund är större än bland etniska svenskar. Han säger också:
Jag kan inte säga att det är så, men min uppfattning är att de invandrare, som har tagit steget och blivit medlemmar, de upptäcker ett parti som i mångt och mycket överensstämmer med deras värderingar, vad de står för, och så känner de att de blir sedda och folk lyssnar på oss. De bara väller in, för de snackar med sina kompisar.
Ingen av dem som har utländsk bakgrund anser att deras bakgrund i något hänseende har varit till nackdel. Enligt några har den tvärtom varit till fördel. Den nyligen citerade centerpartisten säger att han inom partiet uppfattades som en stor tillgång eftersom det inom Centern är ”ganska dåligt med någon som är ung och som har utländsk bakgrund, och jag fyllde ju båda kriterierna, så jag var en stor tillgång”. Denne man, som är född i Sverige och som beskriver sig själv som svensk blir, eller kanske till och med görs, i det politiska sammanhanget till en person med utländsk bakgrund. En moderat förklarar att hans etniska bakgrund kan ha varit en tillgång eftersom ”partiet måste vara representativt och ha några invandrare i partiet som är aktiva”. Partiets behov av att hitta en plattform har hjälpt honom. Han menar att han kom i rätt tid in i
Bilagor SOU 2001:48
460
politiken. Samtidigt nämner han att han mött några negativa reaktioner inom partiet.
Några förtroendevalda hävdar som sin åsikt att deras utländska bakgrund inte ska tas hänsyn till och att uppmärksamhet över huvud taget inte ska fästas vid människors etniska bakgrund. En ung vänsterpartist som kom till Sverige i tonåren tror inte att hans partikamrater ser honom som en ung ”invandrarkille” utan som den person han är här. Han tar avstånd från kategoriseringen i ”svenskar” och ”personer med utländsk bakgrund”. De personliga meriterna och dugligheten bör vara det som avgör ens möjligheter i politiken, slår han fast i intervjun. Det som gäller är att ”man visar att man är intresserad och visar vilja, och att man har bra förslag”. En medlem i Folkpartiet säger om sina partikamrater att ”de har aldrig sagt någonting, aldrig”. Samtidigt menar hon för egen del att hennes bakgrund varit till fördel för henne, genom att den gjort det möjligt att se saker ur flera synvinklar.
Det verkar som om den etniska bakgrunden, åtminstone inte hittills, har hindrat de intervjuade i deras politiska ambitioner. Detta är ganska intressant eftersom det i varje parti, som tidigare berörts, tycks finnas personer som visar tveksamhet eller misstänksamhet mot personer med utländsk bakgrund. Den unge moderaten är den ende som säger att han har mött negativa reaktioner i partiet. Flera av de intervjuade med utländsk bakgrund menar att de i andra sammanhang har varit utsatta för olika former av rasism eller diskriminering. En säger att han har varit med om att man kastat glåpord efter honom på gatan och en annan har utsatts för direkt våld. En tredje berättar att hans anställningsansökningar kommit tillbaka med vändande post och att orsaken är hans utländska namn och utbildning. En fjärde beskriver hur han blev retad i skolan. Men från politiken har de inga sådana erfarenheter. De förtroendevalda med svensk bakgrund ger stöd åt uppfattningen att den etniska bakgrunden inte är någon nackdel. Samstämmighet är stor mellan de åsikter som presenteras av de förtroendevalda med svensk respektive utländsk bakgrund. Om utländsk bakgrund vore till nackdel och utgjorde ett hinder i det politiska livet skulle vägen vara ännu längre än vad den är till den etnisk mångfald som partierna så varmt stöder.
Finns det då andra hinder eller svårigheter som särskilt drabbar personer med utländsk bakgrund i deras roll som partimedlemmar? Jag låter frågan gå till dem med utländsk
Bilagor
461
bakgrund. En socialdemokrat säger att personer med utländsk bakgrund måste arbeta hårdare för att visa sin duglighet och för att få uppmärksamhet, något som han i och för sig finner naturligt. Också flera andra instämmer i att personer med utländsk bakgrund måste arbeta hårdare för att ta sig fram i partiet. Några tar upp frågan om mötesteknik. ”Mötesvanan är väldigt viktig, man ska inte prata i munnen på varandra /skratt/, man ska vänta på sin tur, men det lär man sig.” En folkpartist berättar hur personer med utländsk bakgrund kan uppfatta svenskar som avståndstagande. Hon menar att svenskar visar samma attityd mot varandra. Men svenskarna kan ”den svenska koden”, något som gör att det inte uppstår missförstånd. Hon fortsätter:
För mig tog det tio år att knäcka den, fast vi kommer så nära ifrån. Jag tyckte också en massa innan. Men sedan upptäckte jag att det här är så enkelt att svenskarna förstår sig inte på oss, sinsemellan använder de samma kod, men de förstår varandra, men utlänningen tolkar det på sitt sätt.
Hon anser också att personer med utländsk bakgrund riskerar att inte bli tagna på allvar om de inte kan koderna. Att kunna språket räcker inte utan man måste också behärska ”den svenska koden”. Vad säger svenskarna om detta? Ja, de har ingen avvikande åsikt i frågan. Mitt intryck av intervjuerna är att de hinder och svårigheter som man kan uppleva som medlem inte är särskilt stora. Många hinder är också desamma som för etniska svenskar.
6 Förtroendeuppdrag
I detta kapitel är det dags att granska vilka möjligheter partimedlemmar med utländsk bakgrund har att erhålla förtroendeuppdrag. Att de är välkomna som medlemmar och att deras etniska bakgrund inte verkar utgöra någon nackdel på medlemsnivån såg vi i föregående kapitel. Några har till och med beskrivit sin utländska bakgrund som något de själva eller andra uppfattat som en fördel. Men hur är det på nästa nivå? Kommer man i fråga för nomineringar? För att komma in på dessa frågor bör vi först titta något på rekryteringsprocessen. Vilka nomineras? Vilka krav ställs? Därefter tar jag upp hur man i partierna ser på personer med utländsk bakgrund. Är kraven desamma? Finns det särskilda hinder och svårigheter för personer med utländsk
Bilagor SOU 2001:48
462
bakgrund? Och i den mån de finns: Hur tänker man sig att komma tillrätta med dem?
När det gäller de kommunala politiska församlingarna är kommunfullmäktige det enda direktvalda organet. De kandidater som väljarna kan rösta på till fullmäktige är rekryterade och nominerade av partierna. Ledamöter och suppleanter till kommunala nämnder utses av kommunfullmäktige som utgår från de nomineringslistor som partierna presenterar. Det betyder att partierna själva bestämmer vilka politiker som representerar dem.41
6.1 Vägen till uppdrag
Den centrala nivån
Nomineringsprocessen kan fungera konserverande, anser Centerpartiet. Den som får flest röster i medlemsomröstningen är den som är mest känd, som har gjort sig ett gott namn. Den som är ny har alltid svårare att slå sig fram. För att få bättre mångfald på partiets listor måste riktlinjerna för nomineringskommittéerna betona detta mål. Ett av delmålen under den pågående mandatperioden är att lokalorganisationer i samband med tillsättande av uppdrag och positioner som blir lediga under mandatperioden ska prioritera personer med utländsk bakgrund. De invandrare som på detta sätt kommer in i politiken är bättre förberedda inför nästa val och har hunnit göra sig ett namn inom partiet. Han tror dessutom att invandrare kan vinna på personval på samma sätt centerkvinnorna tidigare gjort.
Folkpartiet liberalerna anser att personval kan gagna personer med utländsk bakgrund. Inför valet 1998 hade partiet flera kandidater med utländsk bakgrund på sina listor, personer som dock inte alltid stod särskilt högt upp på listorna. Flera av kandidaterna genomförde egna valkampanjer och lyckades genom personröster bli personvalda. Representanterna för partiet hävdar under hearingen att personval är det enda sättet för invandrare att få en rättvis chans att komma in. I personval hänger det på den enskilde om han eller hon lyckas. De invandrare som bedrev egna personvalkampanjer i förra valet hade enligt partirepresentanterna erfarenheter, ”sisu” och ett nätverk omkring sig. Partiet ser dessa personer som blåslampor och som ett hot i positiv bemärkelse mot
41 Svenska Kommunförbundet och Landstingförbundet 2000b, s. 10.
Bilagor
463
andra, mer etablerade politiker. Politiken vitaliseras genom att fler kandidater är ute i valrörelsen och möter väljare. De är övertygade om att det i nästa valrörelse finns ännu fler kandidater med utländsk bakgrund som driver egna valkampanjer. Det är nämligen dessa som nu har insett att de har en möjlighet i politiken.
I Kristdemokraternas verksamhetsplan står att partiets breddningsarbete ska riktas bland annat mot personer med utländsk bakgrund. Syftet är att ha en annan representativitet år 2002.
Moderata samlingspartiet säger, i likhet med Centerpartiet, att den som är känd i partiet får flest röster i partiets interna provval. Nomineringsprocessen befinner sig ”under luppen” hos Moderaterna. Målet är att ”öppna upp” för att få bättre underlag. Kanske görs provvalen tillgängliga för allmänheten via Internet så att vem som helst kan gå in och rösta. I nästa val kommer alla moderata kandidater ha personvalskampanjer. Men, menar partiets representant, då är man tillbaka på ruta ett. Den som gör sig känd får flest röster. Han tror inte att personval kommer att underlätta för kandidater med utländsk bakgrund. Det kan fungera i mindre kommuner där det bor många invandrare som tillhör samma etniska grupp. I kommuner med många etniska grupper är det svårare, eftersom man i så fall måste värva röster bland de mindre grupperna. Då kan det vara lättare att göra sig känd bland svenskar.
Företrädarna för Socialdemokraterna anser att problemet med att personer med utländsk bakgrund är underrepresenterade i de politiska församlingarna inte har så mycket med processer och strukturer att göra, utan med attityder. Mycket av arbetet måste därför inriktas mot attitydpåverkan. Målet inför valet år 2002 är att andelen personer med utländsk bakgrund bland partiets medlemmar och kandidater på valsedlarna motsvarar befolkningssammansättningen i kommunen.
Vänsterpartiets representant belyser självkritiskt bakgrunden till att partiet har en bra representation när det gäller etnisk mångfald i de politiska församlingarna. Partiet ökade stort vid valet 1998. Bland de namn som partiet hade kalkylerat med utifrån tidigare valresultat var inte representationen särskilt bra. Men tack vare partiets framgång kom även de in som egentligen inte hade ansetts stå på valbar plats, och bland dessa fanns en god representation av personer med utländsk bakgrund. ”Vi fick en tankeställare”, säger partiets representant, när vi såg ”det tänkta strecket” och det
Bilagor SOU 2001:48
464
generella mönstret i hela landet. Hon tror inte på kvotering eftersom kategorin personer med utländsk bakgrund inte är homogen.
Enligt Miljöpartiet de grönas företrädare var representationen god på partiets vallistor i valet 1998. Detta gäller framför allt Stockholm, men även i andra kommuner där det finns invandrare i större omfattning. Invandrare kan vinna på personval enligt partiets representant.
Basplanet
Som tidigare berörts kan partierna upplevas som slutna sällskap, vilket kan försvåra för nya medlemmar att komma in och ta plats. Av intervjuerna framgår att det är just detta som nykomlingarna måste lyckas med om de vill ha förtroendeuppdrag i partiet eller i kommunpolitiken. De måste göra sig kända och visa sin duglighet genom att arbeta i lokalorganisationen. En moderat säger att man måste ”delta i det politiska livet, när vi är ute med bokbord och träffar väljare. Och man ska vara med inom fullmäktigegruppen som är vårt stora debattforum och där är alla medlemmar välkomna och där har alla yttranderätt”. En socialdemokrat beskriver hur man ”ska ha varit med i jobbet, vad det nu kan ha varit, från att dela ut broschyrer, bjuda på kaffe, arrangera något möte och så vidare, man måste visa på att det lokala arbetet är viktigt, för det är ju det som är grunden”. Att lokalorganisationen fungerar förutsätter mångas aktiva arbetsinsatser och då är det naturligt att alla förväntas bidra genom en aktiv insats.
Att delta i lokalorganisationens arbete och aktiviteter fungerar som en slags inskolning i partiets ideologi och värderingar. En förutsättning för att bli nominerad är att personen i fråga delar partiets värderingar. Det ligger i sakens natur att inget parti släpper fram någon som inte gör det. Genom umgänge och arbete i lokalorganisationen kan man bilda sig en uppfattning om vilka som gör det och vilka som inte gör det. En vänsterpartist talar om att det ibland ”hastigt och lustigt” dyker upp personer och att man då ”är tveksam, man tycker att de ska vara med ett tag först, så att man vet vem de är, att man ska ha förtroende”. Också en kristdemokrat berättar att det framför allt i valtider kommer människor ”i sista minuten så där före val, som säger ’Jag vill gärna, jag kan allt’ och då är en risk att sådana slinker in. Men där tror jag att vi har lärt oss att ta lite lugnare.” Man kan uppfatta andemeningen i dessa
Bilagor
465
citat som någon form av misstänksamhet mot dem som alltför snabbt vill göra politisk karriär. Men det kan också ses som någon form av ”kvalitetskontroll”.42 Inom partiet ska man kunna lita på dem som nomineras och man ska veta vad de går för.
I lokalorganisationen socialiseras medlemmar in i det politiska tänkandet. Men om man ska ha förtroendeuppdrag krävs även andra färdigheter, vilket framgår av följande citat från en moderat:
Det är lite annorlunda att ha åsikter och tänka, och sedan komma till verkligheten, att komma till en stadsdelsnämnd, och tala skriftspråk, och man måste be om tal och sådant. Jag tror att man måste gå genom systemet lite, veta spelregler /---/ Hur man möter motståndare, att hålla tal.
Det är lokalorganisationens uppgift att förbereda sina medlemmar genom att ge också kunskap i mötesteknik och argumentation.
Att en viss ”kvalifikationstid” för uppdrag ska finnas är en åsikt som alla delar. Men hur lång ska tiden vara? Ett par förtroendevalda säger att de väletablerade som har varit med en längre tid borde ha insikten att lämna plats åt andra, men att de samtidigt ska vara kvar i politiken och fungera som mentorer för de nya. I Miljöpartiet finns en regel som säger att man inte får sitta längre än tre perioder på samma post eftersom partiet vill ha ökad rörlighet.
I intervjuerna med företrädarna för Socialdemokraterna och Moderaterna förs, utöver det generella resonemanget om vilka som blir nominerade, också en diskussion om kvalifikationstid. En moderat säger att partiet måste bli mycket öppnare och släppa in människor som är intresserade av politik. Hon säger att partierna egentligen inte är någon bra organisation om man snabbt vill organisera sig, oavsett vem man är. Hennes eget parti är hierarkiskt, anser hon. Möjligen kan den som har kontakter i styrelsen avancera något fortare. Den långsamma gången gör också att man löper risk att människor tappar intresset. Kanske kan detta vara en förklaring till att partiet håller på att omorganisera sig och öppna sig mer för personer som visar intresse för partiet.
En socialdemokrat beskriver hur det inom partiet har funnits, och finns än i dag, en partikultur som går ut på att medlemmarna måste kvalificera sig innan de får uppdrag. Han berättar:
Säg att det tar säkert åtta, tio år. Och man ska vara med i stadsdelsföreningar och man ska visa intresse att gå på möten och sådana
42 Gidlund och Möller 1999, s. 130.
Bilagor SOU 2001:48
466
saker, och man ska helst ha synpunkter, så att man blir uppmärksammad, men det finns alltså en oerhörd lång kvalifikationstid.
Personen i fråga menar emellertid att denna partikultur är på väg att försvinna. Mer och mer börjar man bland Socialdemokraterna acceptera att medlemmarnas kvalifikationer och intressen ska styra mer än kvalifikationstiden. Några av de intervjuade moderata och socialdemokratiska förtroendevalda utgör med sina erfarenheter tydliga exempel på den pågående omorienteringen, genom att redan efter en kort tid som partimedlemmar ha fått sina första uppdrag.
En moderat politiker anser i likhet med många andra att det bästa sättet att påbörja sin karriär i kommunpolitik är genom att börja som ersättare. En kristdemokrat talar utifrån egen erfarenhet när även han förespråkar en mjuk start för nybörjare:
När jag satt i en stadsdelsnämnd för första gången, i början på 90talet, då var stadsdelsnämnden på prov, och jag hamnade som ensam kristdemokrat i en stadsdelsnämnd och på ordinarie plats. Okunnig, och inte särskilt insatt i vad det handlar om. Jag fick de uppgifterna att det är ett sammanträde i månaden. Det var en kille från Folkpartiet som ringde upp och hälsade mig välkommen. Han var deras gruppledare. Och han sade att nu ska vi börja samarbete. ”Jaha, så kanske det går till.” Och sedan hamnade jag där i oppositionen, och de såg en ny, späd kristdemokrat sitta där, vilket de utnyttjade, vilket var ganska tufft och en sådan erfarenhet lärde mig väldigt mycket, men jag vill inte att någon annan ska uppleva det /---/ Det var lärorikt. Det var en dyrköpt kunskap, men det var nyttigt för mig, men jag tycker inte att någon ska behövas att utsättas för det. Det ideala nu när vi är fler, är ju att man börjar som ersättare, får vara med och lyssna och lära och sedan ta klivet upp.
Flera av intervjupersonerna vittnar om att de en gång i tiden verkligen har känt sig som nybörjare. En folkpartist som i dag har en lång karriär bakom sig, både i partiet och kommunalpolitiken, berättar hur hon som nybörjare och fritidspolitiker kunde känna sig osäker. I och med att kunskaperna och erfarenheterna ökar blir man emellertid en bättre politiker, menar hon:
Man säger ofta att man måste ha nytt blod, och det är självklart att man måste ha, nya människor, men samtidigt är det så att ska man arbeta effektivt så måste man ha varit med ett tag som fritidspolitiker, annars är det inte så lätt.
Bilagor
467
Det finns en allmän uppfattning bland de intervjuade att förtroendeuppdrag, både i partiet och i kommunalpolitiken, är krävande. Exempelvis går det åt mycket tid att sköta ett förtroendeuppdrag. En kristdemokrat menar att man måste vara uppriktig mot dem som står i begrepp att åta sig ett uppdrag:
Det är så pass krävande. Och det här har vi kört, och som jag tror att alla partier har kört att ”Det är inte så märkvärdigt, det är ett sammanträde i månaden”. Det är inte sant. För det första, det är ett sammanträde men sedan är det föremöte, det är ett presidiemöte, sedan är det studiebesök. Sedan ska man läsa in, det är flera timmars lästid inför varje sammanträde, och det talar man inte om, det har inte vi gjort, jag har inte gjort alltid heller, man lovar att hjälpa och stötta, och det är en lögn, den kan vara farligt.
Flera av de förtroendevalda instämmer i ovanstående citat. De har satsat många timmar i veckan på sitt politiska engagemang. Av intervjuerna får jag intrycket att de politiskt engagerade på lokalnivå inte möter den förståelse och respekt som de anser sig vara förtjänta av. Många menar att människor i största allmänhet vet alltför lite om det politiska systemet och hur det fungerar. De vet också alltför lite om de villkor och förhållanden som förtroendevalda arbetar under, säger några förtroendevalda.
6.2 Finns det särskilda hinder?
Den centrala nivån
Alla partirepresentanter berör inte frågan om personer med utländsk bakgrund kan tänkas möta andra hinder eller svårigheter i partiet eller i kommunpolitiken än svenskar. Företrädarna för Folkpartiet anser att det förekommer kulturskillnader vilket man också hade som ett tema i utbildningen för personer med utländsk bakgrund. Mötesteknik, som att begära ordet och tala en i taget, kan kännas främmande för en nybörjare med utländsk bakgrund. En av Folkpartiets företrädare har utländsk bakgrund och han vittnar om de hinder han mötte i början. Han var inte van vid arbetssättet och hade svårt att anpassa sig till mötestekniken. ”Jag har en viss bakgrund, jag är het i blodet”, förklarar han. Moderaten menar att gammal rivalitet mellan etniska grupper kan vålla problem även i Sverige. Han säger också att det kan förekomma
Bilagor SOU 2001:48
468
kulturella problem som gäller både ungdomar, personer med företagarbakgrund och personer med utländsk bakgrund. Dessa har ofta svårt att följa med i beslutsprocesserna i det demokratiska systemet. De tycker att det går för sakta och att de får spela en alltför liten roll. Ofta har de stora förväntningar som inte infrias när de hamnar längst bak i kommunfullmäktige och trycker på knappen som gruppledaren anvisar. Det politiska arbetet är en process där en del av besluten tas i informella möten vilket kan vara svårt för en nybörjare att upptäcka, säger den moderata partirepresentanten. Miljöpartiet de grönas representant menar också att många, oavsett bakgrund, kan ha orimliga förväntningar på sina möjligheter i politiken om man inte är van vid det partipolitiska systemet. Förändringar tar tid. Okunskap om politikers makt och om hur politiken fungerar kan leda till besvikelse och avhopp, menar han.
Socialdemokraterna resonerar om att partiet kanske inte är tillräckligt tillåtande mot personer med utländsk bakgrund. Det finns enligt partiets representant en underförstådd strävan efter likhet. Han beskriver hur det tycks vara lättare för svenskar att slipas mot varandra och svetsas samman. I samma process kan personer med utländsk bakgrund bli kantstötta och besvikna. Han säger också att man fortfarande inom partiet är dåliga på att lyssna på dem som talar dålig svenska. Den informella stadgan inom partiet, som de gamla medlemmarna har internaliserat, kan vara svår att upptäcka och därför också fungera uteslutande.
Flera av deltagarna har den erfarenheten att politiskt engagerade med utländsk bakgrund inte vill arbeta med frågor som rör invandrare, flyktingar eller integration. Socialdemokraten menar att det i hans parti alltför ofta inträffar att personer med utländsk bakgrund förväntas arbeta med invandrar- och integrationsfrågor. Moderaten har en annan erfarenhet och berättar att man inom hans parti måste företräda partiet inom någon annan sektor än där man antas ha eget intresse. Inom kristdemokraterna förekommer att invandrare arbetar med invandrar- och integrationsrelaterade frågor, men att det i så fall är resultat av deras eget val. Detta gäller även i Miljöpartiet de gröna.
I partiernas medlemsregister görs inga anteckningar om medlemmarnas etniska bakgrund. Därför kan ingen av företrädarna ange hur stor andel av medlemmarna eller de förtroendevalda som har utländsk bakgrund. När det gäller omsättningen bland de förtroendevalda med utländsk bakgrund är
Bilagor
469
den ungefär lika stor som bland etniska svenskar, enligt partiföreträdarna.
Basplanet
Det är slående i samtliga intervjuer hur kravet återkommer att man måste behärska svenska språket bra om man ska ha uppdrag i partiet eller i kommunen. Denna åsikt delas av både etniska svenskar och personer med utländsk bakgrund. Emellertid är det ingen som kräver att personer med utländsk bakgrund ska kunna tala brytningsfritt. Det är inte heller någon som ställer det omöjliga kravet att man ska tala en felfri svenska. Praktiken återspeglar dock ännu inte till fullo dessa ideal. Enligt en kristdemokrat håller svenskarna fortfarande på att ”träna sitt öra för främmande dialekter”. En centerpartist menar att det i detta hänseende finns en bit kvar: ”Vi är lite störda i att man helst ska förstå varje ord de säger.” Så här säger en socialdemokratisk förtroendevald med utländsk bakgrund om kravet på svenska språket:
Svenska språket har en stor betydelse. Det är språket, makten att kunna formulera sig men också att kunna nyanser, att kunna uppfatta riktigt, att mena det man säger, att jag uppfattar rätt vad det handlar om.
Det politiska språket är inte enkelt och självklart ens om man har svenska som modersmål framgår av intervjuerna. Det tar tid även för svenskar att lära sig politikens fackspråk. Mycket av det politiska arbetet handlar om inläsning av material och om diskussioner och debatter både inom partiet och i kommunpolitiken. Man måste kunna ställa krav på bra kunskaper i svenska på personer med utländsk bakgrund, anser de intervjuade. Utan svenskkunskaper hamnar man utanför det politiska arbetet. Några förtroendevalda menar att man gör alla en björntjänst om man inte vågar ställa krav på svenskkunskaper. Flera nämner också att umgänge och arbete i partiet gör att man övar sin svenska. Många menar också att invandrare har alltför låg tilltro till sina egna kunskaper i svenska språket.
Som tidigare tagits upp, finns det flera förtroendevalda som menar att personer med utländsk bakgrund tvingas arbeta hårdare än etniska svenskar för att få uppmärksamhet och vinna förtroende i lokalorganisationen. Att det är personer med utländsk bakgrund
Bilagor SOU 2001:48
470
som får göra det tunga fotarbetet är en åsikt som kommer från en socialdemokrat som själv har denna bakgrund. Alla håller dock inte med. Det finns också några som menar att invandrare numera har lätt att få uppdrag. Flertalet av dem med utländsk bakgrund som jag har intervjuat säger sig inte ha behövt arbeta mer än en etniska svenskar. Men om det är så att personer med utländsk bakgrund måste arbeta hårdare än etniska svenskar, vad beror det i så fall på? Varför måste de visa duglighet på ett annat sätt än svenskarna? En förklaring skulle kunna vara att dessa två kategorier inte betraktas som jämlika. Svenskarna står för normaliteten och personer med utländsk bakgrund måste genom hårt arbete bevisa att de kan mäta sig med svenskarna. Mot sig har de attityder och värderingar som ifrågasätter dem.
I kapitlet om etnisk mångfald berördes det motstånd och den misstänksamhet mot invandrare som finns både i och utanför partierna. Det kan tänkas, trots den offentliga hållningen i frågan både på central nivå och hos de förtroendevalda i lokalorganisationerna, att det finns attityder och förhållningssätt som bidrar till att personer med utländsk bakgrund måste arbeta hårdare. En socialdemokrat säger:
Vi måste i vår egen organisation, bland medlemmar, öka förståelsen och värderingarna, vi har ju de värderingarna i partiet också som ställer de här människorna lite off. Jag tror att när man gjort det, om vi jobbar intensivt med integrationsfrågorna, är det lättare att rösta in folk med utländsk bakgrund.
Personer med utländsk bakgrund är oftast mycket medvetna om omvärldens bild av dem själva. En förtroendevald med finsk bakgrund beskriver hur finnar numera betraktas som ”nästan svenskar” och inte längre som ”dumma, hemska och supiga”. Bilden av ”den farliga utlänningen” är överflyttad till andra grupper, säger hon. Det svenska samhället är inte fritt från attityder och handlingar som rangordnar människor efter deras etniska tillhörighet.
En socialdemokrat berättar att personer med utländsk bakgrund inte alltid känner till den betydelse som tillmäts det vardagliga arbetet i lokalorganisationen. Han säger att personer som har mer erfarenhet av filosofiska och ideologiska diskussioner än av praktiskt partiarbete lätt missar att man i Sverige, åtminstone i hans parti, måste delta i det praktiska arbetet för att göra sig känd. Medlemmarnas lojalitet manifesteras i arbetet på basplanet.
Bilagor
471
Möten och sammanträden i organisationer följer i regel en bestämd ordning. Man väljer ordförande, protokollförare samt justerare. Frågorna tas upp i den ordning som dagordningen anger. Den som vill ta upp en fråga måste meddela detta i början av sammanträdet. Ordet fördelas av ordföranden. I lokalorganisationen får medlemmarna träning i sammanträdesteknik. Ett par förtroendevalda berättar hur vissa saker i detta sammanhang kan vara svårare för invandrare. På följande sätt resonerar en av dem:
Det finns flera saker som man kunde peka på som vi invandrare måste övervinna. Först är det språket, som är mycket, mycket viktigt. Det andra är att det finns en speciell kultur, mötesteknik. Och att man ska kunna uppföra sig som en svensk. Det finns en speciell jargong också. Det finns speciellt sätt att uppträda eller umgås. Det är inte så lätt från början, det ser invandrarkamrater som kommer. Vi invandrare är vana vid att vara högljudda och gärna prata mycket. Och jag har lärt mig under alla dessa år att ibland det viktigaste är inte att prata flera gånger på ett möte eller på alla möten. Det viktigaste är att lyssna, inte bara komma in och upprepa vad någon annan har sagt bara för att jag håller med /---/ Sedan när vi har något viktigt att säga så lyssnar de inte, för de tycker att, ja, de kommer att säga samma sak som de andra, och då missar man det viktiga.
Ovan nämndes betydelsen av att nya medlemmar får en korrekt bild av uppdragens innebörd och omfattning. En socialdemokratisk förtroendevald med utländsk bakgrund menar att bristande information kan skapa mer problem för invandrare än för svenskar. Enligt henne är det kanske svårare för dem ”att greppa vår organisation i den dåliga informationen, som även svenskarna trampas med, men kan ta sig fram på ett annat sätt”.
Svenska språket kan personer med utländsk bakgrund lära sig och likaså kan de lära sig mötesteknik. De lär sig också partiets ideologi och värderingar. Deras verktyg att användas i argumentation med motståndare är lika slipade och vassa som svenskarnas. De arbetar hårt sida vid sida med etniska svenskar i lokalorganisationen. De kan åtnjuta ett stort förtroende bland medlemmarna. I dessa hänseenden finns inga oövervinneliga hinder eller svårigheter för personer med utländsk bakgrund. Det enda som kan förhindra dem från uppdrag är i så fall attityder och värderingar hos majoritetsbefolkningen i och utanför partierna.
Den etniska bakgrunden har inte utgjort någon hinder för de personer med utländsk bakgrund som jag har intervjuat för denna rapport. Några menar att de har dragit nytta av sin bakgrund. I
Bilagor SOU 2001:48
472
intervjuerna berördes hur de intervjuade ser på betydelsen av etnicitet i nomineringssammanhang. En miljöpartist som är anhängare av positiv särbehandling i arbetslivet menar att det inom Miljöpartiet inte behövs någon positiv särbehandling ”eftersom man inom partiet lyfter fram duktiga invandrare”, som därför inte behöver stanna på ”kaffekokarnivån”. Några andra förtroendevalda har en positiv inställning till positiv särbehandling och säger att de nominerades etniska bakgrund ska tillmätas betydelse i vissa lägen. De utgår i sina resonemang från en situation där två likvärdiga kandidater har samma meriter och kvalifikationer. I en sådan situation ska man kunna välja den som representerar en underrepresenterad grupp. En centerpartist resonerar på följande sätt:
Om vi säger så här att om det finns två personer, och då kan det vara en man och en kvinna också, inte bara det här med utländsk bakgrund. Där förutsättningar för båda två är likadana. De är lika duktiga. De har samma utbildning eller vad det nu är. Då tycker jag att man kan använda sig av det. För då ska jag se det som en merit som väger över. Jag ser det i min egen bakgrund att jag har varit ute och rest med mina föräldrar, jag har sett olika kulturer. Jag skulle klassa det som en merit som väger över. Likadant om det är väldigt överbetonat manligt på något ställe, då skulle jag se att vara kvinna som en merit. För man har en annan syn på saker och ting. Där det finns väldigt få invandrare representerade så skulle jag se det som en merit som väger över
.
En kristdemokrat argumenterar på ungefär samma sätt som centerpartisten ovan. ”Vi kan inte vänta hur länge som helst”, säger en socialdemokrat med utländsk bakgrund. Han ser någon form av särbehandling som en inkörsport till politiken.
De som förespråkar positiv särbehandling utgår ifrån att kompetens ska vara avgörande i nomineringssammanhang. Ingen förtroendevald i undersökningen menar att man i något hänseende ska ställa lägre krav på personer med utländsk bakgrund. Det finns många bland de intervjuade som tar avstånd från alla former av särbehandling på grund av etnisk bakgrund. De betonar mycket starkt kompetensens betydelse. ”Jag tycker att det aldrig är bra när människor sitter på en plats av en annan anledning än kompetens” säger en moderat. En vänsterpartist med utländsk bakgrund anser att det personen har att säga ska man ta hänsyn till:
Man ska aldrig ta hänsyn till hur en person ser ut eller vad personen har för bakgrund. Man ska ta hänsyn till vad jag gör, mina tankar och
Bilagor
473
mina handlingar. Inte min bakgrund. Inte min etniska bakgrund. Eller det att jag är invandrare.
Kompetens i dessa sammanhang betyder att den förtroendevalda är pålitlig och står för partiets värderingar. Den som kommer i fråga ska också kunna ta till sig en stor mängd information och delta i debatter och diskussioner. Han eller hon ska dessutom kunna avsätta tid och kraft för det politiska arbetet.
En socialdemokrat med utländsk bakgrund betonar att partiet måste satsa på introduktion och utbildning för att personer med utländsk bakgrund ska klara av uppdragen. Hon säger också att de politiska församlingarnas sammansättning bör avspegla befolkningen, för då blir besluten bättre. Men hon tar avstånd från att hon ska tas in ”bara för att jag är invandrare, det är jag inte intresserad av”. Hon anser att representationen ska komma ”på ett naturligt sätt”. Hon menar att partiet, utöver satsningen på introduktion och utbildning, måste ”öppna sig och vara berett att lämna plats”. En annan socialdemokrat säger att hon förstår varför man driver kravet på kvotering och särbehandling. Men, menar hon, därmed finns en risk att man ”bygger upp andra murar”. Enligt henne är det bättre att få in personer med utländsk bakgrund genom att se till att de fullföljer sin svenskundervisning, att de kommer med i föreningslivet och använder sin svenska. Även en moderat är rädd för att positiv särbehandling motverkar sitt syfte. En vänsterpartist med utländsk bakgrund befarar också negativa konsekvenser av särbehandling:
Det skulle leda till ännu mera segregation. Man säger att man inte ska bli felbehandlad bara för att man är invandrare. Och då ska man inte bli särbehandlad för att man är invandrare heller, varken positivt eller negativt. Bara för att folk har sökt hjälp i Sverige, för att de behöver fly, då ska vi hjälpa dem till en säkerhet, ge dem ett värdigt liv. Men vi ska absolut inte försöka särbehandla dem, utan vi ska få dem mer in i samhället, vi ska få dem att bli likvärdiga som alla andra som bor i Sverige. Därför tycker jag att det är enormt dumt med så kallad positiv särbehandling.
Personvalet lyfts fram som ett sätt för personer med utländsk bakgrund att ta sig in i de politiska församlingarna. ”Personvalet är ju ett sätt. Det såg vi ju i den här kommunen att det är ett bra sätt” säger en folkpartist och syftar på att två av folkpartiets tre ledamöter kom in på personröster vid senaste valet till kommunfullmäktige i Botkyrka. Båda var personer med utländsk bakgrund.
Bilagor SOU 2001:48
474
Den ene har syriansk bakgrund. Han hade ett starkt stöd i två syrianska församlingarna och fick många personröster från dessa församlingar. Den andra har tyskt påbrå. Hon var mycket engagerad i sitt bostadsområde där hon drev skol- och utbildningsfrågor mycket hårt. Genom detta engagemang blev hon känd och fick många personröster i området. En av dem som jag intervjuat har själv kommit in i fullmäktige via personröster. Det är en centerpartist med utländsk bakgrund. På partiets lista var han placerad på sjätte plats. Han drev en egen valkampanj som han beskriver så här:
Jag gjorde en egen liten folder. Tog lite roliga bilder i fotoautomat och klistrade dit, och jag såg lite rolig ut, och skrev lite vad jag ville driva för de boende i området, och delade ut till alla hus. Jag ringde runt, och stod hela valdagen från 7 på morgon till 9 på kvällen, och skakade hand och pratade med varenda människa där ute, så jag fick väldigt, väldigt mycket röster, och kom jag på tredje plats tack vare personrösterna, jag var på sjätte plats.
Flera av de intervjuade med utländsk bakgrund säger att de är intresserade av att arbeta med invandrar- och integrationsfrågor. En av dessa är en miljöpartist som under många års tid har varit mycket engagerad i invandrarpolitiska frågor genom sitt föreningsengagemang. Mitt intryck från intervjuerna är att de jag talat med själva har valt sitt intresseområde. Endast en intervjuad uttrycker ett slags trötthet över att arbeta med integrationsfrågor. Andra arbetade inte alls med de här frågorna och visade inte något intresse heller.
Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet har undersökt vilken nämnd de kommunalt förtroendevalda helst vill vara ledamöter i och därefter jämfört svaren med de faktiska nämnduppdragen. Nästan en tredjedel av de lokala politikerna innehar uppdrag i den nämnd de själva har önskat och arbetar med de frågor som intresserar dem. Härvidlag finns en intressant skillnad mellan svenskar och personer med utländsk bakgrund, i så måtto att de sistnämnda inte innehar de nämnduppdrag de själva uttryckt önskemål om. Samma undersökning visar att förtroendevalda med utländsk bakgrund yttrar sig mindre på partimöten och nämndsammanträden. De upplever också att de har mindre inflytande än andra lokala politiker.43
43 Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet 2000c, s. 7ff.
Bilagor
475
På central nivå menar partiföreträdarna att omsättningen bland de förtroendevalda med utländsk bakgrund är lika stor som bland etniska svenskar. Det stämmer också med det som sägs i intervjuerna på basplanet.
7 Sammanfattning
Syftet med denna studie har varit att undersöka de politiska partiernas arbete med att vinna personer med utländsk bakgrund som medlemmar och underlätta för dem att åta sig och genomföra politiska uppdrag. Uppdraget har, som Kommundemokratikommittén formulerat det, bestått av två delar: den ena mer ”teoretisk”, att beskriva partiernas målsättningar och idéer kring hur frågan ska hanteras, den andra mer ”praktisk”, att redogöra för hur samma frågor diskuteras och behandlas på basplanet, i partiernas grundorganisationer och i kommunalpolitiken. I rapporten kallas dessa två nivåer för ”central nivå” och ”basplan”. Partiernas arbete redovisas under fyra teman: etnisk mångfald och representation, partipolitiskt engagemang, rekrytering och förtroendeuppdrag.
Frågor som rör medborgarnas insyn och deltagande i den kommunala demokratin har diskuterats livligt och diskuteras kanske för närvarande mer än någonsin i olika sammanhang. De har även varit föremål för ett flertal utredningar. Bilden som framträder i dessa utredningar är motsägelsefull och rymmer både positiva och negativa inslag. Å ena sidan finns engagemang, goda kunskaper, systemtillit och högt deltagande i samhällslivet hos medborgarna. Å andra sidan finns det också utanförskap, missnöje och avståndstagande. Enligt Demokratiutredningen har ett gap uppstått under 1990-talet mellan inrikes och utrikes födda. År 1976 fick utländska medborgare för första gången rösta vid allmänna val till kommun- och landstingsfullmäktige. Av de röstberättigade använde den gången 60 procent sin rösträtt. Vid valet 1998 var motsvarande siffra 35 procent. Personer med utländsk bakgrund är också mindre aktiva än svenskar i politiska partier och föreningar. Debatten har alltmer kommit att handla också om sammansättningen av de politiska församlingarna ur mångfalds- och representativitetssynpunkt. Den har därtill kommit att beröra frågor om vilka möjligheter och vilket handlingsutrymme personer med utländsk bakgrund har, om de
Bilagor SOU 2001:48
476
vill engagera sig i politiska partier som medlemmar eller om de vill åta sig uppdrag i partiet eller i kommunpolitiken.
Underlaget för undersökningen består dels av de politiska partiernas skriftliga dokument som rör frågor om etnisk mångfald och representativitet, dels av muntliga uppgifter förmedlade av företrädare för riksdagspartierna under en hearing som Kommundemokratikommittén anordnade i januari 2001, samt slutligen av intervjuer med företrädare för de politiska partierna som arbetar i grundorganisationen på basplanet. Intervjuerna genomfördes i fyra olika kommuner: Botkyrka, Eskilstuna, Lidköping och Malmö. I Botkyrka intervjuades representanter för Folkpartiet liberalerna, Kristdemokraterna och Moderata samlingspartiet, i Eskilstuna företrädare för Centerpartiet och Socialdemokraterna, i Lidköping för Vänsterpartiet och i Malmö för Miljöpartiet de gröna, Moderata samlingspartiet och Socialdemokraterna. Valet av kommuner och av vilka partier som skulle intervjuas i respektive kommun gjordes i samråd med Kommundemokratikommitténs sekretariat. I enlighet med uppdraget genomfördes tjugo intervjuer. För de största riksdagspartierna – Moderata samlingspartiet och Socialdemokraterna – intervjuades fem förtroendevalda och för de övriga två. Enligt uppdraget skulle en etnisk svensk och en person med utländsk bakgrund intervjuas för varje parti. Dessutom skulle en av dem vara en person med en central position i partiet som till exempel ombudsman, ombudskvinna eller politisk sekreterare.
Jag är angelägen att påpeka att den valda metoden har sina begränsningar. De intervjuade är alla politiska aktörer. Samtliga är väletablerade och välintegrerade i samhället och i det politiska livet. Den bild som rapporten ger av partiernas arbete med att underlätta för personer med utländsk bakgrund att åta sig och genomföra politiska uppdrag, samt av partiernas syn på etnisk mångfald och representativitet, är förmedlad av dessa personer. Det finns en risk att intervjupersonerna, just därför att de är inne i systemet, inte ser till exempel de strukturella hinder och svårigheter som kan finnas i partiet eller i kommunpolitiken. Det är lätt att bli hemmablind och det kanske också är naturligt att glömma egna eventuella svårigheter från tiden som nykomling i politiken. Debatten om etnisk mångfald och representativitet har pågått i ett antal år och kan antas vara väl internaliserad i partierna och bland de enskilda medlemmarna. Allt detta sammantaget kan bidra till att det som sägs i intervjuerna inte helt överensstämmer
Bilagor
477
med verkligheten och praktiken i partierna och kommunpolitiken, men så behöver dock inte vara fallet. Givet dessa reservationer är det likväl så att erfarenheter och synpunkter från personer som är både engagerade och personligt berörda måste tillmätas stor betydelse när det gäller att hitta vägar fram mot en ökad etnisk mångfald i politiken, vilket också denna rapports uppläggning ger uttryck för.
7.1 Etnisk mångfald och representation
Innan jag närmare går in på hur partierna genom sina dokument och företrädare uppger sig arbeta för att engagera personer med utländsk bakgrund som medlemmar och som förtroendevalda, belyser jag hur partierna mer allmänt ser på etnisk mångfald och representativitet. Diskussionen om etnisk mångfald och representativitet utgår från en kategorisering av befolkningen i grupper, i detta fall svenskar och personer med utländsk bakgrund. Eftersom personer med utländsk bakgrund är underrepresenterade i de politiska församlingarna är kategoriseringen relevant. Utan denna kategorisering osynliggörs problemet och underrepresentationen riskerar att kvarstå.
Kategorin personer med utländsk bakgrund är dock inte homogen. I den ingår grupper som på intet sätt skiljer sig från svenskarna när det gäller deltagandet i det politiska livet. Men där ingår också grupper som upplever starkt utanförskap och marginalisering och som står utanför även det politiska sammanhanget. Den amerikanska rättviseteoretikern Iris Marion Young anser att varje grupp utvecklar ett särskilt perspektiv utifrån sin sociala position. Vidare menar hon att alla perspektiv inte kommer till uttryck till exempel i de politiska sammanhangen. Enligt statsvetaren Erik Åsard finns det i många utvecklade industrisamhällen grupper som i ett eller annat avseende uppfattar sig som diskriminerade. Dessa grupper har blivit alltmer synliga och ställer krav på att deras situation ska förbättras. Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet har gjort en undersökning som visar att invandrare från icke-europeiska länder är kraftigt underrepresenterade i de politiska församlingarna. Däremot har invandrare från de nordiska grannländerna är god representation.
Hearingen visade att samtliga partier delar uppfattningen att personer med utländsk bakgrund är underrepresenterade i det
Bilagor SOU 2001:48
478
politiska livet. Inget parti registrerar medlemmarnas eller förtroendevaldas etniska tillhörighet, men uppskattningen bland flertalet av partirepresentanterna var att invandrare är underrepresenterade både bland medlemmar och förtroendevalda. Vänsterpartiets företrädare anser dock att representationen av personer med utländsk bakgrund var bra bland det egna partiets medlemmar och representanten för Miljöpartiet de gröna menar att representativiteten är god bland partiets förtroendevalda framför allt i Stockholm, men även i andra kommuner. Under utfrågningen diskuterade partiföreträdarna frågan om representativiteten i relation till olika grupper: kvinnor, ungdomar, medelålders med barn och personer med utländsk bakgrund. Begreppet representativitet implicerar det som partierna eftersträvar, nämligen en proportionell överensstämmelse för de olika grupperna.
I alla partier pågår en aktiv diskussion kring frågan och samtliga arbetar också på olika sätt för en förändring. Centerpartiets riksstämma antog 1999 ett program för mångfald och lika möjligheter. Enligt programmet ska de beslutande organen i samhället vara sammansatta så att de representerar hela befolkningen. På central nivå kan partiet utarbeta riktlinjer, handlingslinjer och förhållningssätt som förs ut i partiet. Folkpartiet liberalerna har på ett landsmöte beslutat att på vallistorna varva män och kvinnor. Därutöver finns en rekommendation om att olika grupper, som till exempel ungdomar och invandrare, ska finnas representerade på listorna. Kristdemokraterna har i sin verksamhetsplan fastställt de ämnesområden som har högsta prioritet. Ett av dessa är breddning av partiet genom att bland annat engagera personer med utländsk bakgrund som medlemmar och som förtroendevalda. Inom Moderata samlingspartiet har pågått ett arbete riktat mot social segregation och utanförskap. Socialdemokraternas partikongress beslutade 1997 att personer med utländsk bakgrund måste integreras på allvar i politiken. Målet är att fler invandrare ska finnas med i partiets verksamhet och på partiets vallistor inför valet år 2002. Vänsterpartiet har en rekommendation att valsedlarna ska ha en bra variation beträffande bland annat etnisk bakgrund. Miljöpartiet de gröna anser att invandrare av rättviseoch kvalitetsskäl ska ha makt och inflytande och att de ska finnas med i de beslutande organen i samhället. Detta ställningstagande manifesteras i partiets nya programförslag. Samtliga partier menar
Bilagor
479
att respektive partiledning har ett särskilt ansvar för frågorna om representation och etnisk mångfald.
I grundorganisationerna, på basplanet, är man lika enig som på central nivå om att de partipolitiska församlingarna ska avspegla den mångetniska befolkningssammansättning och att personer med utländsk bakgrund ska finnas representerade på alla nivåer i politiken. Även på basplanet anser man att invandrare är underrepresenterade i politiken. I intervjuer med förtroendevalda förekommer olika typer av argument för representativitet och etnisk mångfald i politiken. I flera intervjuer förs resonemang liknande Youngs. Man menar att invandrare har andra erfarenheter och perspektiv som måste komma till uttryck i politiken. Genom politiker med utländsk bakgrund ges etniska grupper en möjlighet att vara med och föra upp frågor som är specifika för gruppen på dagordningen. Man kan säga att dessa politiker också är till nytta för partierna, som genom dem får nya frågor att driva. Att ha kunskap om den etniska gruppen kan bidra till att man kan möta och bemöta dess medlemmar på helt andra grunder än vad svenskar kan, anser några. Det finns några som menar att det är invandrares plikt och skyldighet att finnas med i politiken. Deras närvaro på den politiska arenan kan fungera som en förebild och ett identifikationsobjekt för andra personer med utländsk bakgrund och bidra till att nyansera svenskarnas bild av invandrare, menar några intervjuade.
Å ena sidan säger partierna att det inte förekommer något motstånd. De förtroendevalda med utländsk bakgrund som jag har intervjuat upplever sig vara välkomna i politiken. Deras utländska bakgrund har inte utgjort något hinder. Några menar att den har snarare varit till en fördel i det politiska sammanhanget eftersom partierna arbetar för att engagera just invandrare.
Å andra sidan menar partiföreträdarna samtidigt att det finns ett mått av motstånd och misstänksamhet. På central nivå anser man att partierna måste arbeta med attityder i partiorganisationerna. Attitydpåverkan tycks vara viktig. Detta tyder på att det finns hinder för eller motstånd mot etnisk mångfald. Tydligast kommer detta till uttryck i intervjuerna på basplanet. Flera intervjuade berättar hur de kommer i kontakt med människor, både i och utanför partiet, som är misstänksamma mot invandrare. De äldre nämns i ett par intervjuer som de som har svårast att acceptera invandrarnas närvaro i politiken. Tiden, hoppas man, ska göra sitt. Ungdomar som växer upp i ett mångkulturellt och mångetniskt
Bilagor SOU 2001:48
480
samhälle kommer att se som en naturlig sak att ”alla” är närvarande i politiken. När politiker med utländsk bakgrund anser att deras exempel och närvaro i politiken bidrar till att nyansera svenskarnas bild av invandrare, kan detta också förstås som att det finns hinder i form av seglivade negativa föreställningar av invandrare i det svenska samhället.
En av rapportens slutsatser är att partierna tar frågan om etnisk mångfald och representation på största allvar, och frågan genomsyrar partierna både på den centrala nivån och basplanet. Att de politiska församlingarna ska avspegla befolkningssammansättningen är samtliga partier överens om. Men de medger också att det finns hinder och svårigheter, främst i form av attityder och förhållningssätt både i och utanför partierna. Här har partierna en arbetsuppgift. Arbetet för etnisk mångfald och representation måste föras både inåt i partierna, bland de egna medlemmarna, och utåt mot allmänheten och presumtiva väljare. Fortfarande tycks det finnas människor som inte betraktar invandrarnas närvaro som en självklarhet.
7.2 Partipolitiskt engagemang
De förtroendevalda på basplanet ombads att berätta om bakgrunden till sitt eget engagemang. Berättelserna visar hur orsakerna skiftar. Någon går med i en politisk förening eftersom föreningen erbjuder en social samvaro, och en annan gör det som en följd av en politiserad tidsanda. Någon ser det politiska engagemanget som en självklar och naturlig fortsättning på engagemanget i det gamla hemlandet, och en annan blir uppmuntrad av någon i omgivningen att gå med i ett politiskt parti. Eftersom vägarna är många finns det heller inte något enkelt recept att ta till när man vill öka människornas engagemang. Men förutsättningar för allas engagemang måste finnas, även om alla förmodligen aldrig blir politiskt engagerade. Frågan är om de förutsättningarna finns i dag när en stor grupp människor känner sig främmande inför det partipolitiska livet och är utanförställda. Detta är en stor utmaning för de politiska partierna. Men samhället kan vidta en rad åtgärder. Lagstiftning är ett sätt. Det är därför ett steg i rätt riktning att alla utländska medborgare ges samma regler vid de kommunala valen som EUmedborgare. Den introduktionsutbildning som ges i kommunerna
Bilagor
481
för de nyanlända kan vara ett viktigt instrument för att stimulera ett intresse för svensk politik.
Orsakerna till att personer med utländsk bakgrund är mindre engagerade i det politiska partierna och att valdeltagandet är relativt lågt, står att finna i deras marginalisering och utanförskap, menar flera av partiföreträdarna på den centrala nivån. Några påpekar att svenskar i liknande social och ekonomisk situation visar samma beteendemönster. Marginalisering är inte enbart en fråga om ekonomisk fattigdom utan är betydligt vidare, som Magnus Dahlstedt har visat. Den sociala och ekonomiska fattigdomen går ofta hand i hand med politiskt utanförskap. Andra orsaker kan vara att människor känner sig svikna av den förda politiken, menar en partiföreträdare. Några andra i sin tur menar att personer med utländsk bakgrund saknar förebilder och politiker att identifiera sig med. Invandrare kan också uppleva att de ”svenska” valen inte berör dem och att de inte kan identifiera sig med frågorna i den svenska politiken. Andra i sin tur menar att det finns ett stort intresse för politiken bland invandrare, men att svenska språket kan upplevas som ett hinder för ett politiskt engagemang. Men också det politiska fackspråket eller den politiska jargongen kan utgöra en stötesten. Man förstår helt enkelt inte vad politikerna säger.
I intervjuerna med förtroendevalda på basplanet framträder en bild av ett segregerat Sverige. Bilden är den samma i de fyra kommunerna. Segregation är inte enbart en bostadssegregation. Den är även ekonomisk, social och politisk. På samma sätt som på den centrala nivån förs även här resonemang om att personer med utländsk bakgrund saknar politiker att identifiera sig med, och att de politiska församlingarna inte avspeglar invandrarnas verklighet och befolkningens sammansättning. De intervjuade anser också att många invandrare tvivlar på politikens möjligheter och de känner sig inte delaktiga i det svenska samhället.
Det förekommer diskriminering i det svenska samhället, vilket kan vara en bidragande orsak till det bristande engagemanget, menar en intervjuad. En frustration möter politiker när de är ute. Politiker får höra att de besöker människors vardag endast i samband med val. Flera intervjuade instämmer självkritiskt i detta. Partiernas agerande kritiseras också ur andra infallsvinklar i några intervjuer. Inte nog med att partierna inte är närvarande i människors vardag mellan valen. De har också misslyckats med att förklara vikten av att engagera sig i politiken och av att rösta.
Bilagor SOU 2001:48
482
Alltför ofta har det varit väljarnas uppgift att ta reda på vad partiet står för, menar en intervjuad som anser att förhållandet borde vara det motsatta.
Några intervjuade söker orsakerna till bristande engagemang hos invandrarna själva. Språksvårigheter kan vara ett hinder, kunskaperna om det politiska livet och det svenska samhället ett annat. Några intervjuade kritiserar personer med utländsk bakgrund för att de mentalt lever kvar i det gamla hemlandet och därmed ställer sig utanför det svenska samhället.
Det är uppenbart att alla grupper inte är representerade i det politiska livet och därmed inte heller alla erfarenheter och perspektiv. Man kan dock inte säga att alla invandrare står utanför det politiska livet. Personer med utländsk bakgrund är inte en homogen grupp och det finns politiker med utländsk bakgrund. Invandrare från de nordiska grannländerna har en god representation bland de lokala politikerna. Kraftigt underrepresenterade är däremot grupper som kommer från länder utanför Europa. Young anser att varje social position utvecklar ett särskilt perspektiv, men att vissa perspektiv inte kommer till uttryck i exempelvis politiken. Partirepresentanter både på den centrala nivån och på basplanet är bekymrade över vissa gruppers frånvaro och i alla partier förs en diskussion om hur man ska gå till väga för att engagera invandrare i politiken.
Partierna står inför en stor och flerfaldig utmaning. Dels ska de arbeta för att öka valdeltagandet i största allmänhet, men framför allt bland invandrare. Dels ska de värva nya medlemmar bland personer med utländsk bakgrund. Dels ska de rekrytera invandrare till förtroendeposter. Inför valet 1998 vidtogs särskilda åtgärder i storstädernas förorter. Trots detta sjönk valdeltagandet. I vissa områden deltog knappt hälften av de röstberättigade. Vad talar för att en förändring skulle kunna vara på gång? Är inte utanförskapet och marginaliseringen samma nu som då? En slutsats som kan dras av undersökningen är att utanförskapet och marginaliseringen finns fältet för det politiska arbetet – att få människor att känna att de har reella möjligheter att utöva ett självständigt medborgarskap, att deras engagemang är önskvärt och att deras röst räknas. Politikerna måste återerövra människornas förtroende. Intrycket av intervjuerna är att partierna är mycket medvetna om problemet.
Bilagor
483
7.3 Rekrytering
I lokalorganisationerna, på basplanet, arbetar man utåtriktat, värvar nya medlemmar och rekryterar till förtroendeuppdrag. Det är också där som politiker möter väljare ansikte mot ansikte. I möten med människor får politikerna respons på den förda politiken samt idéer och förslag till fortsatt arbete. Samtliga partier arbetar utåtriktat i syfte att nå ut till personer med utländsk bakgrund. Arbetet är beroende av bland annat antalet invandrare i kommunen och partiets resurser. I rapporten har jag lyft fram det arbete som Socialdemokraterna bedriver i Eskilstuna och som Moderata samlingspartiet gör i Rosengård i Malmö.
I Eskilstuna vill Socialdemokraterna vara en del av människornas vardag och inte enbart en valmaskin. Partiet ska vara mer synligt och närvarande i bostadsområdena. Detta projekt är inte särskilt riktat mot invandrare, men det når givetvis även dem. I ett av bostadsområden har man inlett ett samarbete med en invandrarförening, vilket ska fungera som ett pilotprojekt. I Malmö har Moderata samlingspartiet fått kontakt med flera invandrarföreningar. Tidigare har partiet inte varit särskilt aktivt i områden som Rosengård. Både Socialdemokraterna i Eskilstuna och Moderaterna i Malmö är, om än med en viss reservation, övertygade om att deras arbete kommer att resultera i ökat valdeltagande.
I några av partierna finns etniska eller internationella föreningar. Centerpartiet har två internationella föreningar, en i Stockholm och en i Göteborg. Folkpartiet liberalerna samverkar med Liberala Invandrarförbundet som arbetar med integrationsfrågor. Socialdemokraterna har många olika etniska s-föreningar. Under det senaste året har antalet ökat. Inom Vänsterpartiet kan finländare ansluta sig till partiets finska sektion. Övriga etniska grupper kan organisera sig i nätverk. Även i Moderata samlingspartiet och Kristdemokraterna finns det nätverk för politiskt engagerade invandrare, enligt partiföreträdare. I flera av partierna tillämpas system med fadderskap eller mentorskap. Två av partierna har satsat på särskilda utbildningar för politiskt intresserade invandrare. Folkpartiet liberalerna gjorde en särskild satsning på invandrare inför valet 1998. Syftet var att förbereda dem att kandidera på partiets valsedlar och åta sig förtroendeuppdrag. Socialdemokraterna har startat politiska aftonskolor av samma orsak. De övriga partierna har inte särskilda utbildningar just för personer med utländsk bakgrund. Socialdemokraterna satsar på att
Bilagor SOU 2001:48
484
översätta material till fem invandrarspråk. Vänsterpartiet anser att översatt material är en fråga om rättvisa. Introduktionens betydelse lyfts fram. Utan en bra introduktion föreligger en risk att de nykomna, oavsett bakgrund, riskerar att inte fullfölja sina politiska åtaganden.
Flera intervjuade på basplanet anser att det kan vara svårt för en nybörjare att ta sig in i det mer eller mindre slutna sammanhang som ett politisk parti är. De som har varit med länge i partiarbetet känner varandra väl. De känner också till den tysta kulturen i organisationen. Det kan handla om möteskultur och teknik eller när man ska tala och när man inte ska göra det. Bemötandet av nya medlemmar är mycket viktigt. En intervjuad berättar hur hans självförtroende förstärktes av välkomnande i partiet. De intervjuade förtroendevalda på basplanet beskriver sina egna erfarenheter av bemötandet i partiet som välkomnande. Endast en menar att mottagandet var något kyligt.
Ingen av de förtroendevalda som har utländsk bakgrund upplever att deras bakgrund skulle utgöra något hinder i politiken. Några säger att deras bakgrund har varit till fördel eftersom partierna arbetar för att öka representativiteten. En intervjuad beskriver hur han som ung och med utländsk bakgrund uppfyllde två kriterier samtidigt, ung och invandrare. En annan person med utländsk bakgrund anser att han kom in i politiken i rätt tid, då partiet hade påbörjat sitt arbete för etnisk mångfald. Men det finns också de som menar att utländsk bakgrund inte bör tillmätas någon speciell betydelse. Flera av dem med utländsk bakgrund har varit utsatta någon form av rasism. Det kan vara glåpord på gatan eller direkt våld. Men det kan också vara fråga om att ständigt få sina ansökningar om arbete tillbaka med vändande post. Erfarenheter av rasism eller motstånd har de dock inte mött i det politiska livet, enligt egna utsagor.
7.4 Förtroendeuppdrag
Som en naturlig följd av att invandrare är underrepresenterade bland partimedlemmar är de också underrepresenterade bland de förtroendevalda. För att öka andelen invandrare bland förtroendevalda måste partierna arbeta med utåtriktat arbete och medlemsvärvning.
Som sagt, alla partier är ense om att representativiteten både bland medlemmar och förtroendevalda måste förbättras när det
Bilagor
485
gäller personer med utländsk bakgrund. Hur kan partierna arbeta för att öka andelen förtroendevalda med utländsk bakgrund? På central nivå menar till exempel företrädaren för Centerpartiet att nomineringsprocessen i sig är konserverande. Den som är mest känd får flest röster i medlemsomröstning. Inom Centerpartiet har kvinnorna vunnit på personval, vilket möjligtvis skulle kunna vara fallet även med invandrare, anser partiets företrädare. Ett annat sätt är att vid tillsättande av de vakanta platser som uppstår under mandatperioden, ha mångfaldsperspektivet i åtanke. Därmed får invandrare en chans att göra sig ett namn, vilket underlättar i framtida nomineringsprocesser. Folkpartiet liberalerna talar varmt för personvalets möjligheter. Det kanske rent av är det enda sättet för invandrare att ta sig in de politiska församlingarna, menar företrädarna för partiet under hearingen. Folkpartiet liberalerna hade många invandrare på sina listor inför valet 1998. Flera av dem genomförde egna kampanjer och lyckades väl. Vänsterpartiet har en relativ bra representativitet bland de förtroendevalda, enligt partiets företrädare. Detta är ett resultat av partiets valframgång. De personer som man räknade med skulle komma in utifrån partiets tidigare resultat var mestadels svenskar. Invandrare var placerade längre ned på listan. Därmed skulle man kunna uttrycka det som att valframgången ”löste” Vänsterpartiets representativitetsproblem.
En möjlig slutsats utifrån de ovansagda utsagorna är att invandrare som vill engagera sig kan ha svårt att hävda sig i nomineringsprocessen, och att det i partierna trots allt kan finnas en misstänksamhet eller ett motstånd mot politiker med utländsk bakgrund. Personvalet kan bli ett slags korrektiv till nomineringsprocessen. Om orsaken till att invandrare ofta placeras långt ned på vallistorna är deras utländska bakgrund, är det ett tecken på att det fortfarande finns hinder och svårigheter för invandrare i politiken. Talet om attitydpåverkan kan tyda på att det återstår arbete innan de politiska församlingarna avspeglar befolkningssammansättningen ur mångfaldsperspektiv. Men orsaken till att invandrare placeras långt ned på valsedlarna kan också vara att de i genomsnitt är nyare som medlemmar, de är mindre bekanta och mindre erfarna av det politiska arbetet i Sverige. Det kan vara så att deras placering inte avviker från svenskars med lika kort medlemskap och erfarenhet av det politiska livet och som inte har hunnit göra sig kända i partiorganisationen. I flera intervjuer
Bilagor SOU 2001:48
486
påpekas att samma krav ställs på de nominerade oavsett deras etniska bakgrund.
I intervjuerna med förtroendevalda på basplanet betonas hur viktigt arbetet i grundorganisationen är. Det är där man ska göra sig känd. Man ska vara ute med bokbord, man ska koka kaffe, arrangera möten och delta i diskussioner i partiet. I grundorganisationen skolas man i partiets ideologi och värderingar. Arbete i grundorganisationen ger också partiet en möjlighet till en slags ”kvalitetskontroll” av medlemmar. Partiet ska kunna vara säker på att de som nomineras delar partiets värderingar. Att göra sig känd innebär att man måste vara med ett tag innan man kommer i fråga för förtroendeposter. Detta är tydligast hos Moderata samlingspartiet och Socialdemokraterna. Men i båda partierna pågår en omprövning. Hur länge man varit med ska inte styra i samma omfattning som tidigare, utan hänsyn ska tas individernas kompetens och kvalifikationer. Flera av de intervjuade menar att ett bra sätt att inleda en politisk bana är att börja som ersättare.
Finns det särskilda hinder eller svårigheter för personer med utländsk bakgrund att bli nominerade? På central nivå anförs till exempel kulturskillnader, utan att man närmare definierar vad som avses, som en bidragande orsak till att invandrare kan ha svårt att bli nominerade. Någon hyser farhågor för att det också kan finnas icke tillåtande attityder mot invandrare och en strävan efter likhet. I hans resonemang finns en insikt om att de etniska gruppernas vilja att leva som en icke-svensk grupp måste accepteras Jämlikhet är inte det samma som likhet utan som allas rätt att definiera sig själv och rätt att vara olik.
Att behärska svenska språket väl är ett krav som framträder tydligt i intervjuerna på basplanet. En förtroendevald måste kunna ta till sig en mängd skriftlig information och kunna debattera både med sina partikamrater och representanter för andra partier. Utan kunskaper i svenska kan man inte sköta ett uppdrag i en nämnd eller en styrelse. Men det är inte alltid omgivningen som ställer krav om nivån på färdigheter i svenska språket. Några av de intervjuade menar att invandrarna själva har alltför höga krav på sig själva. Några nämner att den svenska möteskulturen kan kännas ovan och främmande för personer med utländsk bakgrund. Invandrare kan, i likhet med ungdomar och personer med företagarbakgrund, ha svårt att följa med i den demokratiska beslutsprocessen, menar en partirepresentant. Ofta har de stora förväntningar på sina möjligheter att påverka – förväntningar som
Bilagor
487
långt i från alltid infrias. Det kan vara svårare för invandrare att förstå partiorganisationen om informationen är bristfällig. Alla politiskt intresserade invandrare kanske inte förstår vikten av att arbeta i lokalorganisationen, menar en förtroendevald. Det räcker inte att föra filosofiska diskussioner utan man måste finnas med i arbetet i lokalorganisationen.
Några intervjuade menar att invandrare måste arbeta hårdare för att ta sig fram i politiken. och att det är invandrare som får göra det tunga fotarbetet. Detta tyder på att det finns attityder och föreställningar om invandrare som tvingar dem att visa vad de går för och vad de kan prestera. I det hänseende är de inte jämlika med svenskar. Den offentliga hållningen både på central nivå och på basplanet förespråkar etnisk mångfald och representativitet. Samtidigt medges att en attitydpåverkan är nödvändig för att få ändring till stånd. Att göra sig känd och få sig ett gott namn kan således kräva större arbetsinsatser från invandrare än från svenskar. Det finns dock de som menar att det inte är svårare för personer med utländsk bakgrund att få förtroendeuppdrag. De intervjuade som har utländsk bakgrund uppger inte att de själva har tvingats till att anstränga sig mer än svenskarna. Det finns röster som menar att det i de politiska partierna finns en social beställning på invandrare som gör det lätt för dem att ta sig fram i politiken. Detta gör att bilden är motsägelsefull.
Positiv särbehandling lyfts på basplanet fram som en möjlighet för att öka etnisk mångfald i politiken. Om valet står mellan två likvärdiga kandidater ska den som representerar en underrepresenterad grupp väljas. Andra i sin tur anser att den etniska bakgrunden inte ska tillmätas någon betydelse. De befarar att särbehandling av invandrare kan leda till att man bygger nya murar mellan svenskar och invandrare, och därmed är syftet förfelat. Även på basplanet lyfter Folkpartiet liberalerna fram personvalets möjligheter med samma argument som på central nivå. Några förtroendevalda betonar hur viktig en bra introduktion och utbildning är. Det är ett bra sätt att stötta invandrare i partiet och kommunpolitiken. I flera partier finns mentorer och faddrar som kan följa de nya förtroendevalda under den första tiden. Flera partier har också, som tidigare berörts, kurser som förbereder invandrare inför förtroendeuppdrag.
Många av intervjuade förtroendevalda med utländsk bakgrund på basplanet arbetar med invandrar- och integrationsfrågor. Mitt intryck är att de själva brinner för dessa frågor och att de själva har
Bilagor SOU 2001:48
488
valt att arbeta med dem. Partiföreträdarna på central nivå menar att deras erfarenhet är att invandrare ofta betonar att de inte vill syssla med invandrar- och integrationsfrågor, utan att de vill arbeta med helt andra frågor och på samma villkor som svenskar. Under hearingen framgick att det främst inom socialdemokratin finns tydliga förväntningar på att invandrare ska arbeta med invandrarrelaterade frågor. Partiföreträdarna är dock självkritiska mot detta. Om det finns förväntningar på att invandrare ska arbeta med invandrar- och integrationsfrågor kan det föreligga en risk att invandrare hamnar i en glasbox och att deras frihet att välja sitt arbetsområde i politiken blir beskuren.
8 Förteckning över frågeställningar
8.1 Etnisk mångfald
Inledningsvis bör nämnas att vi inte syftar på etnisk mångfald i allmänhet utan specifikt i tre sammanhang: (1) bland partimedlemmarna, (2) bland förtroendevalda inom partierna och (3) bland förtroendevalda i kommunala församlingar.
Vilken uppfattning har ert parti om vad som avses med etnisk mångfald? Är det ett bra/fruktbart begrepp? Råder det etnisk mångfald inom ert parti i de tre sammanhang som nämnts ovan? Har etnisk mångfald ett egenvärde? Hur motiverar ni er uppfattning? Förs det en aktiv diskussion inom partiet? I så fall i vilka former och på vilken nivå?
Vad säger nu gällande eller föreslaget nytt parti-/idéprogram angående etnisk mångfald i partiet och bland förtroendevalda som utses av partiet? Finns det även handlingsprogram eller andra partidokument som tar upp dessa frågor? Finns det några av partiet uttalade mål för detta?
Bör partiledningen ha en aktiv roll i arbetet för etnisk mångfald i partiet? I så fall på vilket sätt?
Möter ert parti interna svårigheter i arbetet för etnisk mångfald?
8.2 Rekrytering
Enligt en medborgarundersökning, som presenterades av Demokratiutredningen, minskar det partipolitiska engagemanget
Bilagor
489
hos personer med utländsk bakgrund mer än hos etniska svenskar. Vilka kan orsakerna till detta vara? Ligger orsakerna inom eller utanför de politiska partierna eller bådadera?
Gör ert parti särskilda insatser för att värva medlemmar med utländsk bakgrund?
Hur introduceras nya medlemmar i partiet? Förekommer fadderverksamhet, mentorssystem, kurser etc.? Görs särskilda insatser för nya medlemmar med utländsk bakgrund? Har ert parti (eller skulle ert parti kunna tänka sig att ha) särskilda föreningar för personer med viss etnisk bakgrund?
Hur stor andel av de personer som rekryteras som nya medlemmar i ert parti har utländsk bakgrund? Är omsättningen bland partimedlemmar med utländsk bakgrund högre än bland partimedlemmar genomsnittligt?
8.3 Förtroendeuppdrag
Vad vi här är intresserade av är kommunala förtroendeuppdrag.
Vilka krav ställer ni på er rekryteringsprocess? Hur går processen till? Vilka blir tillfrågade? Arbetar de lokala partiorganisationerna och valberedningen med medvetna strategier för att uppnå etnisk mångfald bland de förtroendevalda? Vilka krav ställs på dem som nomineras? Ställs annorlunda krav på personer med utländsk bakgrund?
Avspeglade ert partis valsedlar vid kommunal- och landstingsvalet 1998 den etniska mångfalden i samhället, såväl vad gäller samtliga nominerade som nominerade på ”valbar plats”? Om inte, vad beror detta på? Hänger det samman med faktorer i partiet, reflekterar det förhållanden i samhället eller finns det andra faktorer?
När personer med utländsk bakgrund kommit in i partiorganisationen och fått förtroendeuppdrag, är det då vanligt förekommande att de arbetar främst med frågor som rör invandrare och integration? Om så är fallet är detta deras eget val eller är det en följd av en sorts informell arbetsfördelning inom partiet?
Tror ni att personvalet kommer att påverka andelen förtroendevalda med utländsk bakgrund på något sätt?
Bilagor SOU 2001:48
490
8.4 Övrigt
Enligt våra direktiv skall vi lämna förslag till åtgärder som kan underlätta för personer med utländsk bakgrund att åta sig och genomföra politiska förtroendeuppdrag och i övrigt få insyn i och goda möjligheter att delta i den kommunala verksamheten. Utgångspunkten för dessa åtgärder skall vara att representativiteten bland de förtroendevalda skall förbättras i förhållande till samhällets etniska och kulturella mångfald.
Har ert parti något förslag på hur detta kan gå till? Ser ni några hinder i rådande lagstiftning eller i andra förhållanden, vilka utredningen bör uppmärksamma?
9 Referenser
Adman, Per & Strömblad, Per (2000) Utanför demokratin? Del 3.
Resurser för politisk Integration. Integrationsverkets rapportserie 2000:16.
Appiah, K Anthony (1994) ”Identitet, autencitet, överlevnad – Mångkulturella samhällen och social reproduktion”. I Tayler Det mångkulturella samhället och erkännandets politik Göteborg: Daidados. Dahlstedt, Magnus. (2000) Utanför demokratin? Del 5. Marginaliseringens politiska konsekvenser. Integrationsverkets rapportserie 2000:18. Ds 1999:48, Begreppet invandrare – användningen i lagar och förordningar. Edström, Nina (2001) Gott och blandat. Om rekrytering och exkludering. Botkyrka: Mångkulturellt centrum. Gidlund, Gullan & Möller, Tommy (1999) Demokratins trotjänare, Lokalt partiarbete förr och nu. SOU 1999:130. Forskarvolym. www.demokratitorget.gov.se Hosseini-Kaladjahi, Hassan (2001) Tusen röster om Fittja. Integrationsfrågan betraktad utifrån en enkät bland de boende. Botkyrka: Mångkulturellt centrum. Pripp, Oscar (2001) Företagande i minoritet. Botkyrka: Mångkulturellt centrum. (Diss)
Bilagor
491
Regeringsformen Ronström, Owe (1992) Att gestalta ett ursprung: en musiketnologisk studie av dansande och musicerande jugoslaver i Stockholm. Stockholm. (Diss) Ronström, Owe, Runfors, Ann & Wahlström, Karin (1998) ”Det här är ett svenskt dagis.” En etnologisk studie av dagiskultur och kulturmöten i norra Botkyrka. Botkyrka: Mångkulturellt centrum. Runfors, Ann (1996) Etnicitet som ideologi. I Arnstberg, Karl-Olov (red.) Boja eller befrielse. Etnicitetsforskningens inriktning och konsekvenser. Botkyrka: Mångkulturellt centrum. Sahlberg, Lillemor (2000) Utanför demokratin. Del 1. Om invandrares politiska delaktighet. Sammanfattning och diskussion. Integrationsverkets rapportserie 2000:14 SOU 1999:34. Svensk medborgarskap – slutbetänkande, Stockholm: Fakta Info Direkt. SOU 2000:1. En uthållig demokrati!, Stockholm: Fritzes. SOU 2000:3. Välfärd vid vägskäl. Utvecklingen under 1990-talet.
Delbetänkande/Kommittén Välfärdsbokslut, Stockholm: Fritzes.
SOU 2000:106. Medborgarskapskrav i svensk lagstiftning, Stockholm: Fritzes. Svenska Kommunförbundet & Landstingförbundet (2000a)
Kommunpolitikern. – Om demokrati. www.lf.svekom.se
Svenska Kommunförbundet & Landstingförbundet (2000b)
Kommunpolitikern. – Vem är det? www.lf.svekom.se
Svenska Kommunförbundet & Landstingförbundet (2000c)
Kommunpolitikern. – Uppdraget och rollen. www.lf.svekom.se www.riksdagen.se/Rixlex/Dir 1999:98, Regeringskansliet, Kulturdepartementet.
Young, Iris Marion (2000) Att kasta tjejkast. Texter om feminism och rättvisa. Stockholm: Stockholm. Bokförlaget Atlas. Åsard, Erik (2000) Positiv särbehandling i Sverige och USA. I Åsard Erik och Runblom, Harald (red.) Positiv särbehandling i
Sverige och USA. Stockholm: Carlssons Bokförlag.
Bilagor SOU 2001:48
492
9.1 Material från de politiska partierna
Centerpartiet Program för mångfald och lika möjligheter. Programmet antaget vid
Centerpartiets riksstämma i Jönköping 1999. Partimotion om integrationspolitiken, 2000.
Folkpartiet liberalerna
Folkpartiet hänvisar till sin hemsida. www.folkpartiet.se
Kristdemokraterna Integration och mångfald. Rapport och yttrande, 2000. Principprogram. Programkommitténs förslag till nytt principprogram, 2000.
Miljöpartiet de gröna Partiprogramsrevidering. Proposition, Miljöpartiet de Grönas partiprogram, januari 2001. Diskriminering. Integration. Mångfald. Några tankar. Paul
Lappalainen, 2000.
Anti-racism and anti-discrimination in Stockholm – The Green Proposals. Paul Lappalainen, utan utgivningsår.
Moderata samlingspartiet Förnyelse och medborgarmakt. Moderat politik mot social segregation och utanförskap. Rapport till partistämman 1999.
Socialdemokraterna Integration. Folkhemmet 2.0. Framtiden tillhör alla. Var med och bestäm över den. 2000. Integration och demokrati. Stencil, utan utgivningsår.
Bilagor
493
Integrations- och mångfaldsplan. Stencil, utan utgivningsår. Politisk aftonskola för invandrare. Förslag till program. Stencil, 2000. Välkommen till politikens inre krets. Artikel, ”Integration i Fokus”, 5/2000.
Vänsterpartiet Integrationsutskottet. Stencil, utan utgivningsår. Mot främlingsfientlighet och rasism – för ett mångkulturellt Sverige.
Uttalande, 1996. Rapport från Vänsterpartiets första integrationskonferens, ”Lyft Blicken”, Örebro, 11–12 november 2000. Stencil.
Vänsterpartiet och utrikesfödda kvinnor. En undersökning om betydelsen av kombinationen av kön och utländsk bakgrund för den politiska representationen. En c-uppsats av Shadi Mohadjer
Shirvani Larsson, 1999.
493
De politiska ungdomsförbunden och den kommunala demokratin
Rapport från en hearing den 3 oktober 2000
Av Björn Jerkert och Jörgen Mark-Nielsen
1 Inledning
En viktig uppgift för Kommundemokratikommittén har varit att föreslå åtgärder som kan ge ungdomar bättre kunskaper om den kommunala demokratin och göra dem mer delaktiga i denna.
Därför inbjöd kommittén samtliga politiska ungdomsförbund till en hearing om ungdomars delaktighet i den kommunala demokratin. Syftet var att redan på ett tidigt stadium i utredningsarbetet ta del av ungdomsförbundens erfarenheter och kunskaper i dessa frågor och inte minst deras idéer om förbättringar.
Hearingen hölls den 3 oktober 2000 i Stockholm. Vi träffade ungdomsförbunden var för sig under ungefär en timme.
I denna rapport redovisas inledningsvis de frågeställningar som skickades ut till ungdomsförbunden inför hearingen. Sedan följer en dokumentation av hearingen och en sammanfattning.
2 Frågeställningar till ungdomsförbunden
2.1 Ungdomars delaktighet
Hur kan ungdomar få bättre kunskaper om kommunen och kommunalpolitiken? Vad kan skolan göra? Eller har ungdomarna redan tillräckliga kunskaper – är problemet är ett annat? Hur skulle en ”demokratipraktik” (jfr. prao) kunna utformas?
Bilagor SOU 2001:48
494
2.2 Ungdomar som förtroendevalda
Ungdomar är klart underrepresenterade bland kommunalt förtroendevalda, särskilt när det gäller tyngre uppdrag. Medelåldern ökar och det kan på sikt bli svårt att fylla förtroendeuppdragen med kunniga och engagerade medborgare. Hur kan detta förändras? Vad skulle kunna få fler ungdomar att åta sig förtroendeuppdrag i kommuner och landsting? Vad finns det i dag för hinder för en bättre ungdomsrepresentation?
2.3 De politiska ungdomsförbundens rekrytering
Hur arbetar ni för att få fler ungdomar att engagera sig i politiskt arbete? Försöker ni att utveckla och förnya organisationen och arbetsformerna? Vi tar gärna del av lärorika (goda eller dåliga) exempel. Är det er erfarenhet att de som är aktiva i politiska ungdomsförbund oftast fortsätter sitt engagemang i partiet när de blir äldre? Om inte, varför?
2.4 Politiska ungdomsförbund och andra ungdomsrörelser
I dag finns det ett ungdomsråd av något slag i ett stort antal kommuner. Många ungdomar engagerar sig också i ”enfrågerörelser” för saker de tycker är viktiga, men har svårt att ”köpa” ett helt partiprogram. Detta engagemang sker vid sidan av de politiska ungdomsförbunden. Finns det ett motsatsförhållande och hur skulle detta i så fall kunna överbryggas? Hur kan de politiska ungdomsförbunden och andra ungdomsrörelser befrukta varandra på ett konstruktivt sätt? Vi är tacksamma för konkreta exempel.
2.5 Ungdomars valdeltagande
Ungdomars valdeltagande är generellt sett lägre än för befolkningen i genomsnitt. Skillnaden är ännu större i kommunal- och landstingsvalen än i riksdagsvalet. Vilka orsaker kan det finnas till det lägre valdeltagandet? Vad kan göras för att öka ungdomarnas deltagande i kommunal- och landstingsvalen?
Bilagor
495
3 Dokumentation av hearingen
3.1 Centerpartiets ungdomsförbund
Centerpartiets ungdomsförbund (CUF) representerades av Ingrid Larsson, som sitter i förbundsstyrelsen, och Kristin Oretorp. Båda är aktiva i kommunpolitiken i Kungälv respektive Strängnäs.
CUF har ungefär 5 300 medlemmar, en siffra som stadigt har minskat på senare år.
De båda representanterna såg en ökad skoldemokrati som ett sätt att öka ungdomars intresse för att delta i kommunalpolitiken. Genom att få ett reellt ansvar och medbestämmande ökar förståelsen för demokratin och insikten om att det går att påverka. De unga får i dag alltför lite öva sig i att själva ordna saker och ting och vet därför inte riktigt hur man gör. De förses med färdiga lösningar av de vuxna som uppenbarligen inte riktigt litar på ungdomarna.
Ungdomarna skulle i stället behöva vara mer med i driften av olika verksamheter och börja se det deltagandet som en naturlig del av vardagen, ansåg CUF. Kommunens fritidspolitik borde inte, som i dag, bara gå ut på att erbjuda de unga någonting att göra utan också användas som ett område för ungdomarnas demokratiska fostran. CUF föreslog bland annat lokala brukarstyrelser som en lösning på problemet.
Larsson och Oretorp upplevde det som svårt för förbundet att få komma in på många skolor. Lärarna anser inte att de vill ta av den tid de har för undervisning i sina ämnen, det ställs ofta krav på att alla partier i så fall måste få komma till tals vilket i sin tur kräver för mycket arbete att arrangera. Det här gör att förbundet på många skolor bara dyker upp vart fjärde år och därmed ständigt missar en hel årskull i det treåriga gymnasiet. De unga har naturligtvis svårt att engagera sig i något de inte får veta något om, det vill säga ungdomsförbunden, partierna och den kommunala verksamheten, menade de.
Ett hinder för att få unga att ställa upp som förtroendevalda är de fyraåriga mandatperioderna. Det måste vara tillåtet att sitta bara två år, ansåg de. Ungdomar flyttar ju ofta på sig.
Larsson och Oretorp menade också att det kanske inte ter sig så intressant för unga att vara med i en kommunal nämnd där det mest handlar om driftfrågor och partipolitisk konsensus, inte om visioner och ideologier. Den negativa bilden som ofta ges av en kommun lockar heller inte de unga. Deras engagemang gäller ju
Bilagor SOU 2001:48
496
framför allt den egna skolan och det globala, medan kommunen inte betyder lika mycket.
Ofta fattas det partimedlemmar till de kommunala förtroendeuppdragen, och de mest engagerade ungdomarna kan få lite för många uppgifter vilket riskerar att slita ut dem. CUF föreslår att antalet kommuner ökar till ungefär tusen stycken. Det skulle föra politiken närmare ungdomar och andra invånare.
Det är svårt för förbundet att rekrytera nya medlemmar. Omsättningen på folk är ofta ett problem lokalt, vilket man försöker lösa genom att ändra organisationen. Förbundet diskuterar att låta medlemmar bilda nätverk över större områden i stället för att hålla på de geografiska gränserna samt att låta varje medlem ha en röst på stämman i stället för att representeras av ett ombud. Förbundet behöver förbättra kanalerna mellan representanterna och medlemmarna, ansåg de. Förbundet har också svårt att nå de ungdomar som inte är organiserade alls, och upplever sig stå längre från dem än från etablissemanget.
Nyrekryteringen till förbundet sker framför allt vid besök ute i skolorna. De som går med, gör det ofta för att en kamrat gjort det. Men många tappas sedan bort när de lämnar ungdomsförbundet eftersom partiet inte aktivt kontaktar dem.
CUF:arna tyckte inte att det finns någon motsättning mellan förbundet och enfrågerörelser. De söker tvärtom kontakt med varandra och samarbetar ofta. När det gäller ungdomsråd var man mer skeptisk. De blir ofta ett alibi för att man lyssnar på de unga utan att ungdomarna ges någon verklig makt. Det finns också en risk för att politikerna vänder sig mer till råden med ”vanliga ungdomar” än till ungdomsförbunden.
De ungas valdeltagande skulle vara högre om politikerna inte bara visar sig när det är val, ansåg centerungdomarna. Unga ser ingen mening i att rösta på något som de inte har förtroende för. Skilda valdagar vore bra, tyckte de två centerungdomarna.
3.2 Grön Ungdom
Gustav Fridolin jr är ett av Grön Ungdoms språkrör. Han redogjorde för sin och Grön Ungdoms syn på frågorna. De unga är i dag mycket engagerade och framför allt är intresset stort för frågor kring de globala orättvisorna, menade han. Det finns stora orättvisor även inom en svensk kommun, men partierna har misslyckats
Bilagor
497
med att koppla ihop det som händer i Sverige med den övriga världen.
Förbundet får ibland komma in i skolor, ofta på initiativ av lärare och som en del av det som undervisningen just då handlar om. Men i stort sett är det mycket sällan man släpps in för att träffa elever i skolorna.
Gustav Fridolin jr tyckte att tanken på ett slags demokratipraktik var mycket intressant. En annan bra idé, menade han, är det som finns i Tyskland där elever som vill under ett år får ägna sig åt ekologiska frågor.
De erfarenheter från kommunalpolitiken som de två yngsta miljöpartisterna på partiets listor vid senaste valet gjorde var inte uppmuntrande. Båda hoppade av sina uppdrag. De upplevde det som svårt att komma till tals med de äldre och mer erfarna från andra partier. Många beslut var vid mötena i praktiken redan fattade, och det fanns en nämndkultur som gick ut på att snabbt klubba igenom besluten snarare än att diskutera frågorna fritt. De två 18-åringarna var ovana vid att ta för sig och rädda för att ses som en belastning för de andra.
En lösning på problemet kan vara att använda alternativa mötestekniker där alla ska yttra sig, något som bland annat Grön Ungdom praktiserar. Gustav Fridolin jr menade att förbunden och partierna också måste bli bättre på att stötta de unga förtroendevalda. Grön Ungdom ska till exempel starta ett ”maktnätverk” för sina folkvalda.
Men kommunpolitiken måste också bli bättre på att lyssna på de unga samtidigt som den måste visa att den när det gäller kan åstadkomma resultat utan onödiga fördröjningar.
Han betonade att de unga behövs i politiken, det är viktigt för legitimiteten i besluten och för att ungdomar ska kunna vara med och påverka och bevaka den gruppens intressen.
Grön Ungdom tror att intresset för kommunpolitiken skulle öka med skilda valdagar och anser att rösträttsåldern bör sänkas till 16 år. Förbundet föreslår också att fullmäktigemöten hålls ute bland invånarna, att medborgarna i mindre kommuner får rätt att motionera till fullmäktige och att nämndsammanträden om möjligt hålls öppna. Man ser med intresse på försöken i Kalix med folkomröstningar över Internet.
Förbundet har på senare år växt något och har ungefär 1 600 medlemmar. De flesta värvar man på gymnasierna, men cirka 40 procent kommer via Internet. Många medlemmar tillhör olika
Bilagor SOU 2001:48
498
subkulturer som hiphopare, punkare och så vidare. Nästan en tredjedel av medlemmarna lämnar förbundet efter ett år. De aktiva fortsätter, när de blir äldre, i Miljöpartiet eller andra rörelser.
Gustav Fridolin jr menade att det hela egentligen mest handlar om en kris för partierna, inte för demokratin. Engagemanget ökar ju och demokrati kan fungera utan partier. De nuvarande partiernas ideologier är gamla men problemen är nya. Det finns exempel på att partierna nu ersätts av andra former för att lösa gemensamma problem och det är inget egenvärde i att ha partier, tyckte Fridolin jr.
Partierna måste bli tydligare om fler unga ska vilja gå och rösta. Det behövs tydligare skiljelinjer, inte tal om att socialdemokrater och moderater är huvudmotståndare när de sedan tycker likadant i stora frågor, inte att åtta partier enhälligt manar alla att gå och rösta i stället för att ta olika ställning i sakfrågorna, tyckte Fridolin jr.
Han konstaterade också att många ungdomar han möter ifrågasätter landstingens existens. Nya regioner som Skåne ses dock som en möjlighet till ökad decentralisering och självstyre.
3.3 Kristdemokratiska ungdomsförbundet
Kristdemokratiska ungdomsförbundet (KDU) representerades vid hearingen av ordföranden Magnus Berntsson. KDU har ungefär 5 300 medlemmar, en siffra som ökar sedan några år.
Han betonade vikten av att skolan i ökad utsträckning bidrar till ungdomars demokratiska fostran. När det gäller att öka kunskaperna om kommunen och politiken är det viktigt att den enskilde ser var han eller hon själv finns i samhällsapparaten. Det är nödvändigt för elevens engagemang att på översikten på tavlan som visas se att just han eller hon också är med någonstans.
De unga har unika kunskaper om hur det är att vara ung just i dag. Det är inte det samma som att ha varit ung tidigare, eftersom samhället förändras snabbt. Men i dag tas den erfarenheten inte på riktigt allvar, menade Magnus Berntsson.
Det är viktigt att ungdomar får känna att de har en verklig påverkan i skolan och inflytande över sin vardag. Skolan bör öppna portarna för ungdomsförbund, föreningar och andra som kan delta i de ungas demokratiska fostran. Något slags ”demokratipraktik” kan vara en tanke värd att fundera vidare på, men det är viktigt att den i så fall blir frivillig, ansåg Berntsson.
Bilagor
499
KDU har under de senaste åren upplevt det som allt svårare att få komma in i skolorna för att presentera sig. Förbundet märker att det bland ungdomen finns ett stort samhällsengagemang och lust att diskutera hur saker och ting fungerar i Sverige och i andra länder.
Det är inte särskilt svårt att få med ungdomar på partiets listor. Om det är ett problem någonstans betyder det bara att man letar för dåligt, sade Berntsson. I hans egen hemkommun, Öckerö, fanns det till och med en egen ungdomslista vid det senaste valet.
Ett bekymmer är däremot att de unga hamnar på osäkra så kallade kampplatser längre ned på listorna. Partiet hade vid det senaste valet dock så stora framgångar att många unga faktiskt kom in i fullmäktige. Personvalet har ökat chanserna för unga att bli inröstade, trodde Berntsson. Men ibland är det svårt för ungdomar att lova att sitta kvar på en post i fyra år. Det vore bra om man, som i vissa andra länder, kan få göra ett avbrott i sitt politiska arbete för att exempelvis studera, tyckte han.
KDU använder numera en del nya arbetssätt i form av nätverk där även unga som inte är medlemmar kan ingå. Medlemmar tillåts ta mer avgränsade uppdrag, vilket passar bättre för de unga som är vana att arbeta i projekt. Många vill helst bara ägna sig åt en viss fråga.
Magnus Berntsson beklagade att man i föreningarna på senare år delvis skurit bort mycket av sociala och roliga aktiviteter. Sådana kan ha en viss betydelse för samarbete och medkänsla.
Att unga går med i enfrågerörelser är bra eftersom de som söker sig dit är engagerade. KDU samarbetar i nätverk med vissa av dem, även om de i och för sig kan utgöra ett hot eftersom de konkurrerar med ungdomsförbunden om de ungas tid.
Trots de ungas stora samhällsintresse så tar de ofta kraftigt avstånd från politiken. Magnus Berntsson trodde att det till stor del beror på att den ideologiska debatten i politiken har ersatts av en diskussion om pengar och teknikaliteter.
Han varnade för att ungdomsråd används som alibin som saknar makt. Råden kan ibland inkräkta på ungdomsförbundens möjligheter att verka men fungerar på vissa platser rätt bra, ansåg Berntsson. Det gäller att det sker en bra återrapportering från dem till skolorna och att rådens röst verkligen betyder något.
Bilagor SOU 2001:48
500
3.4 Liberala ungdomsförbundet
Fredrik Malm är vice ordförande i Liberala ungdomsförbundet (LUF) som har ungefär 1 500 medlemmar.
Han trodde inte att ungdomars kunskaper om politiken och demokratin främjas bäst av att eleverna får vara med och besluta i skolans styrelse. Det kan i och för sig vara nyttigt för just dem som sitter där, men för alla andra är det viktigare med en bra undervisning i samhällskunskap och historia. Elevinflytande handlar även om att få välja skola.
Elevråden bör framför allt föra talan för dem som är tysta och blyga och kanske inte törs knacka på hos rektorn. Att införa något slags demokratipraktik för ungdomar trodde han inte på.
Malm menade att ungdomarnas politiska engagemang är mycket stort och att de ingalunda känner sig maktlösa. Det pågår en livlig diskussion om exempelvis betyg, feminism och i Stockholmsregionen om förslaget till nytt intagningssystem för gymnasiet, vilket även LUF engagerat sig i.
Det är svårt att få in unga på kommunala förtroendeposter. De äldre och etablerade placeras i regel högst på listorna även om de unga har kommit fram rätt bra i en del större städer.
Partierna måste vara mycket mer lyhörda och i högre utsträckning lyfta fram de unga, tyckte Fredrik Malm.
Många ungdomar upplever det som besvärligt att binda sig för uppdrag under så lång tid som fyra år. Sedan är uppdragen dessutom inte alltid så roliga, påminde Fredrik Malm, som själv sitter i Stockholms stads utbildningsnämnd. Både den unge själv och hans närmaste omgivning tycker kanske att en viktig politisk karriär inleds när han går in i ett parti, sätts upp på en lista i valet och blir förtroendevald. Då kan det upplevas som lite trist att bara hamna som suppleant i valnämnden. Malm föreslog att de ”avdankade politrukerna” i stället skulle få de tråkiga uppdragen. Han förordade också en begränsning av mandatperioderna.
Minst hälften av rekryteringen till förbundet sker i samband med valrörelserna som i stort sett är de enda tillfällen då man får komma in på skolorna. Ofta släpps förbundet bara in där när besöken kan utgöra en del av den undervisning som just bedrivs.
Det är helt avgörande för att få nya medlemmar är att man är synlig på skolorna. Där man har fått komma in märks en tydlig effekt i form av nyrekrytering. Besöken i skolorna ökar också intresset för politiken generellt och leder till många diskussioner.
Bilagor
501
Gymnasieelever är den huvudsakliga målgruppen. En del unga kommer in i LUF genom att de har besökt förbundets hemsida på nätet. LUF har på senare år blivit mer renodlat politiskt och värvar inte längre medlemmar genom fester och andra sociala aktiviteter. Fler jobbar ideellt jämfört med förr, då det fanns mer pengar och fler ombudsmän.
Förbundet når egentligen väldigt få av ungdomarna, till exempel nästan inte alls dem som inte brukar rösta och som inte redan är engagerade, var Fredrik Malms bedömning. Detta måste ändras om man ska få fler att gå till valurnorna. Skilda valdagar skulle kunna engagera fler, trodde han.
Enfrågerörelserna är inget problem för förbundet, många unga är engagerade på båda hållen. Ungdomsråd utgör inte heller något hot, tyckte Malm. Men varken ungdomsråden eller att eleverna får majoriteten i en skolas styrelse är något som ökar politikintresset på bredden. Det berör framför allt de redan engagerade.
3.5 Moderata ungdomsförbundet
För Moderata ungdomsförbundet (MUF) gav ordföranden Gunnar Strömmer sin bild av ungdomarna och politiken. Han betonade att de unga framför allt lockas av budskapen i politiken. Visserligen gäller det att förnya arbetsformerna, MUF använde till exempel telefonvärvning redan på 1980-talet, men det är innehållet som är avgörande. Ungdomarna upplever inte kommunpolitiken som tillräckligt angelägen och man upplever skillnaderna mellan partierna som små.
På senare år har intresset för de ideologiska frågorna ökat markant bland de unga där det nu sker en politisk polarisering, menade Strömmer. Talet om att det inte längre finns några stora vägval att göra reagerar de unga mot.
Det politiska ställningstagandet handlar till stor del om att välja en livsstil och en kulturell hållning som skiljer sig från den som partierna står för. Dessa representerar i ungdomars ögon etablissemanget. Både bland moderatungdomar och inom vänstern finns i dag en icke-materiell strömning, de förra oftast individualister och de senare idealister, enligt Strömmer. De engagerade till vänster kommer ofta från en burgen medelklass men är bättre på att organisera sig. Moderatungdomarna är mer individualister och har svårare att agera gemensamt.
Bilagor SOU 2001:48
502
Ingen av grupperna lockas av den pragmatism som delvis blivit partipolitikens filosofi. Debatten måste därför mer än i dag handla om motiven för ett ställningstagande för att locka ungdomar.
Att politiska budskap kan engagera visade nyligen ett par MUFkampanjer som handlade om frågor där svaren inte utan vidare kan sorteras in i höger- och vänsterpolitik. En kampanj som fick en enorm respons, var en affisch om fri invandring med uppmaningen
Stoppa människojakten. En annan var en bild av en husockupant kombinerad med texten Du är deras fiende och sloganen Jag älskar att äga. Dessa två kampanjer bidrog till det största medlemstillströmningen sedan 1980-talet. MUF har i dag 7 000–8 000 medlemmar, vilket är ungefär en fjärdedel av antalet för femton år sedan.
När det gäller skolans roll menade Strömmer att det inte räcker med att eleverna får vara med och välja soffgrupp och liknande. Det viktiga för dem är snarare att ha möjlighet att få välja mellan olika skolor med bestämma profilen på sina egna ämnen.
Strömmer menade att det kanske inte är rätt att försöka få in fler ungdomar på politiska poster i kommunerna och därmed ”fjättra en 18-åring i fyra år”. Han ansåg att problemet snarare är att få fler av 30-åringarna att ta förtroendeuppdrag. Strömmer upplevde själv sina tio månader i en socialnämnd som en plåga och en tid då han ”aldrig var glad”. Det var för mycket rit, liturgi och ofokuserat prat, tyckte han. Förvaltningarna styr det mesta och partierna är huvudsakligen eniga. Ingen har heller något helhetsgrepp över det enorma arbetsfältet, och den enskilde känner att han inte kan påverka. Det här avskräcker unga människor. Det de känner inför uppgiften är snarare vanmakt än apati, menade Strömmer.
Det är viktigt att partierna och ungdomsförbunden knyter till sig personer som kanske inte vill ta förtroendeuppdrag eller ens vill vara medlemmar. Det behövs fler som kan bidra med perspektiv och moral utan att alltid tycka som partiet. Mauricio Rojas var en som fick en egen plattform hos moderaterna utan att vara med i partiet. Det behövs mer sådant, menade Strömmer.
Han och MUF vill också ha fler, mindre kommuner och valkretsar. Mer makt ska ges åt medborgarna och mindre åt partierna och de professionella politikerna. Vi har en kris för partierna, inte för demokratin. Men det går inte att ändra det nuvarande systemet så att det blir bra, det saknas kraft att förändra det, ansåg Strömmer.
Bilagor
503
Elevråden på skolorna kan inte bidra mycket till ungdomars demokratiska fostran, menade Strömmer. De berör mest en liten elit som redan är engagerad. Ungdomsparlament riskerar också att fungera som utbildning i mötesteknik för de redan frälsta.
Valdeltagandet bland unga kan bara öka om de politiska budskapen upplevs som angelägna, inte som vid det senaste EU-valet då partierna framför allt manade alla att gå och rösta, påpekade Strömmer.
3.6 Sveriges socialdemokratiska ungdomsförbund
Sveriges socialdemokratiska ungdomsförbund (SSU) representerades av dess förbundssekreterare Lena Hallengren. SSU har, liksom de övriga ungdomsförbunden, svårt att komma in på skolorna utom i valrörelserna vart fjärde år. Förbunden tas inte på allvar och utnyttjas inte för att dela med sig av sina kunskaper om demokrati, opinionsbildning med mera, tyckte Lena Hallengren.
Hon menade att de vuxna genom att neka förbunden tillträde på sätt och vis underblåser politikerföraktet. Skolan borde lära ut praktisk demokrati genom att i högre utsträckning låta eleverna vara med och fatta beslut.
Partierna bör tänka på att få in fler unga på listorna, tyckte hon. Men det är svårt eftersom många valda verkar ha sina uppdrag på livstid. Det är svårt för unga att slå ut de mer erfarna. Det finns ett egenvärde i att unga är med i beslutsfattandet och bidrar med sitt utifrånperspektiv. Det är viktigt att fler unga får sådana erfarenheter, och förslaget om en uppdragsplikt är något värt att diskutera, tyckte Lena Hallengren.
Det politiska intresset bland unga är stort och det märker SSU som har ambitionen att finnas representerat i varje kommun.
SSU har på ett antal år halverats i storlek men ökar nu igen efter sin kampanj om rasism. Man har nu ungefär 20 000 medlemmar. Förbundet upplever det som rätt lätt att rekrytera nya ungdomar om man har någon aktivitet att locka med. De som sedan deltar i kurser, utbildningar och projekt stannar i regel kvar i förbundet.
Det är lättare att värva medlemmar med hjälp av ett budskap i en särskild fråga, men de flesta unga engagerar sig i många frågor. Förbundet ställer vissa krav på medlemmarna när det gäller att vara aktiva, delta i utbildningar och så vidare.
Bilagor SOU 2001:48
504
Man har börjat tillåta olika former av flexibelt engagemang i förbundet, så att det exempelvis går bra att utifrån vars och ens intresse bara engagera sig i en enskild sakfråga, gå en viss studiecirkel och så vidare.
En del ungdomar kan uppleva det som svårt att ställa upp för ett helt paket av åsikter som förbundet hävdar. Unga människor vill i regel vara lojala mot sina egna idéer, menade Hallengren.
Samtidigt som det blivit lättare att rekrytera nya medlemmar har konkurrensen om fritiden ökat, vilket har höjt kraven på att de unga ska uppleva det politiska arbetet som meningsfullt. Den bild av politiker som ges i massmedia avskräcker en del ungdomar från att engagera sig.
Lena Hallengren menade att det är viktigt att betona att även läxläsning, diskussioner om hur fritidsgårdarna ska ha öppet och liknande vardagsfrågor är politik och bör tas upp av förbundet. Om ungdomsförbunden inte blir bättre på sådant tappar de grupper av ungdomar, trodde hon.
Ungdomsparlament kan vara ett komplement till ungdomsförbunden och kan kanske arrangeras av dessa. Parlamenten samlar många unga människor till diskussioner och lär dem hur representativ demokrati kan fungera. Ungdomsråd är en mer tveksam form av inflytande för de unga men kan fungera på vissa platser. Syftet med ungdomsråden är ofta oklart. Det är farligt om ungdomars inflytande kanaliseras till sådana informella organ och om de får mer bidrag medan ungdomsförbunden får mindre.
Samhället måste hjälpa till att ge ungdomsförbunden ökad betydelse och legitimitet, menade Hallengren.
För att få fler unga att rösta måste de frågor som berör ungdomar diskuteras mer och fler unga människor måste stå med på partiernas listor.
3.7 Ung Vänster
Åsa Brunius är förbundssekreterare i Ung Vänster. Hennes bild av ungdomarna och politiken överensstämde delvis med vad de andra förbunden tyckte. Ung Vänster har också svårt att komma in på skolorna som är den viktigaste rekryteringsbasen för förbundet. På vissa skolor välkomnas man, men på de flesta är man inte välkommen mer än i valtider. De skolor man ändå får besöka utgör den främsta rekryteringsbasen för förbundet. Intresset för förbun-
Bilagor
505
det har ökat med hjälp av de framgångar som Vänsterpartiet haft i val och opinion. Ungdomsförbundet har ett bra samarbete med partiet.
Ibland söker Ung Vänster kontakt med eleverna utanför skolorna även om man inte får komma in. Man rekryterar en del nya medlemmar med hjälp av flygblad som ibland kan vara rätt provokativa. En del ungdomar söker kontakt via förbundets hemsida.
Skolan är för dålig på att träna eleverna i demokrati, tyckte Åsa Brunius. Elevråden måste få vara med och bestämma även i viktiga frågor. Ungdomar som inte får något reellt inflytande upptäcker snabbt att det finns roligare saker att göra än att ägna sig åt låtsasdemokrati, menade Brunius.
De unga får i regel inte lära sig i skolan att arbeta demokratiskt. Ungdomar behöver få engagera sig i vardagsfrågor som berör dem, till exempel driften av en fritidsgård. Om de inte får engagera sig i sådant innan de hamnar i kommunalpolitiken finns en risk att de snabbt tröttas ut av sina förtroendeuppdrag och känner sig lurade.
Åsa Brunius satt själv med i kommunfullmäktige i Motala under den tid då skandalerna där uppdagades. Först kändes uppdraget roligt men också förvirrande. Med tiden blev det mer och mer jobbigt och tidsödande utan några större möjligheter till inflytande gentemot det dominerande socialdemokratiska partiet.
Ung Vänster har gett ut en skrift, Röda boken, fylld med information till medlemmarna om hur det går till att arbeta demokratiskt. Den ger svar på allt som de nyvalda kan tänkas undra över, från hur man räknar fullmäktigemandat till hur en votering om en kontraproposition ska gå till.
De fyraåriga mandatperioderna är ett bekymmer för att få unga att ta förtroendeuppdrag, tyckte Åsa Brunius. Många studerar och byter hemort. Hon ansåg också att de som tar kommunala uppdrag helst inte ska få sitta längre än två perioder för att fler ska få chansen.
Efter valet 1998 har det inte varit svårt för de unga vänsterpartisterna att få uppdrag i kommuner och landsting. Tvärtom så gjorde valframgången att väldigt många ungdomar fick förtroendeposter.
Ung Vänsters medlemstal har år 1999 och år 2000 legat på ungefär 12 500. Det är framför allt missnöje med vissa sakfrågor som får ungdomar att ansluta sig. Det finns ett stort politiskt
Bilagor SOU 2001:48
506
intresse bland dagens unga, och de ungdomsförbund som har de tydligaste och rakaste budskapen engagerar flest, menar Brunius.
Medan de unga engagerade tidigare ägnade sig mer åt att studera ideologi så handlar det numera mer om vardagsfrågor.
Många medlemmar är med i någon enfrågerörelse, men Åsa Brunius upplevde inte dessa som hot eller konkurrenter. Det finns bland de unga ett stort feministiskt engagemang som partiet hakat på genom att ordna kurser i jämställdhet och självförsvar.
En anledning till att inte fler unga röstar, trodde Åsa Brunius, är den bild av demokratin som ges i media, skola och av föräldrar. Det framställs ofta som att politiken har förlorat makten och inte längre kan påverka. Därför är det viktigt att visa motsatsen och att politik inte bara är parlamentariskt arbete. Mycket av det som Ung Vänster gör är för övrigt utomparlamentariska aktiviteter.
4 Sammanfattning
4.1 Ungdomars delaktighet
Intresse för politik
Alla ungdomsförbunden framhåller att ungdomar har ett stort intresse för samhällsfrågor. Det största intresset tycks finnas för globala och mycket lokala frågor. För de frågor som hanteras på kommunal nivå är intresset däremot inte särskilt stort. Därtill finns en skepsis mot hur den politiska debatten fungerar i dag, särskilt som den återspeglas i massmedia och i skolan. Det är för lite ideologi och för mycket ekonomi och teknikaliteter.
Några ungdomsförbund tror att någon form av frivillig demokratipraktik skulle kunna vara värdefull, andra tror inte det.
Politik i skolan
Alla ungdomsförbunden framhåller att de har svårt att komma in på skolorna. De blir visserligen inbjudna sista veckan före valet, men då blir det en tuppfäktning i aulan och inga samtal med eleverna. Man har heller inte resurser att nå ut till alla skolor under så kort tid. Dessutom leder de fyraåriga mandatperioderna till att var fjärde årskull i gymnasiet helt missar dessa besök.
Bilagor
507
Ungdomsförbunden får ibland sätta upp bokbord på skolorna, men många gånger inte ens det. Man vill också in i undervisningen för att kunna föra samtal med elever. De flesta lärare anser sig inte ha tid för detta, eller att det är olämpligt att ge ungdomsförbunden en sådan roll. Man säger ibland att om ett ungdomsförbund ska komma in, så måste alla få göra det, och då tar det för mycket tid och blir för svårt att organisera.
Ofta när ungdomsförbunden deltar i debatter inför valen får de höra den kritiska synpunkten: ”Jaså, nu passar det att komma, när ni vill ha våra röster. Varför kommer ni inte mellan valen?” Det är jobbigt att höra när det är precis det man vill, men inte får.
4.2 Skoldemokrati
När det gäller skoldemokrati går synen isär mellan ungdomsförbunden. SSU och Ung Vänster talar om att skolan bör ge praktisk demokratiträning och att det bland annat kan ske genom att elevrådens roll stärks. Även KDU framhåller vikten av att skolan är fostrande och har inflytande över vardagen. MUF och LUF tycker att elevråden främst berör de redan engagerade och att den viktigaste skoldemokratiska reformen är att få välja skola.
5 Ungdomar som förtroendevalda
5.1 Allmänt
De flesta ungdomsförbunden tycker att fler ungdomar bör in på förtroendeuppdrag. Ungdomarnas deltagande har ett egenvärde eftersom de har viktiga erfarenheter. Det är endast MUF som inte framhåller detta.
5.2 Mandatperioderna
Alla ungdomsförbunden uppger att de fyraåriga mandatperioderna är ett problem. För unga människor är fyra år en lång tid och det är svårt att överblicka vad som kommer att hända. Därför är det svårt att binda sig för så lång tid. Det är vanligt att unga flyttar för att studera eller arbeta på annan ort, men även om de bor kvar kan mycket förändras
Bilagor SOU 2001:48
508
under loppet av fyra år. Detta kan leda till att ungdomar inte vill åta sig ett förtroendeuppdrag. En annan konsekvens kan vara att partiet avstår från att nominera en ung person som man gärna vill nominera, därför att man inte litar på att den kommer att stanna kvar som förtroendevald under hela mandatperioden.
5.3 Att släppas fram
När det gäller möjligheten att släppa fram ungdomar går bilden något isär. För de ungdomsförbund vilkas partier har gått framåt har det varit betydligt lättare att få in ungdomar på förtroendeuppdrag. För de förbund vilkas partier har gått bakåt har det däremot varit svårt, ibland mycket svårt, att få in ungdomar på förtroendeuppdrag. Dessa ungdomsförbund trycker därför på att de äldre bör släppa ifrån sig platser till yngre, helst frivilligt. Med något undantag framfördes dock ingen direkt kritik mot ungdomskandidaternas placering på valsedlarna.
5.4 Att klara uppdragen
Även när det gäller hur unga människor klarar uppdragen är bilden skiftande. Ungdomsförbunden tog upp flera exempel på när det har fungerat dåligt, men det är klart att det även finns många exempel på när det fungerat bra. Uppenbart är dock att många unga inte är komfortabla i rollen som förtroendevalda. Man upplever det som att man inte har särskilt mycket att säga till om, att möteskulturen är stel och att tjänstemännen har ett mycket stort inflytande. Uppdraget känns då både tråkigt och meningslöst.
De unga förtroendevalda har i varierande grad fått stöd från äldre partimedlemmar och från ungdomsförbundet. Ett sådant stöd tycks vara mycket värdefullt. Däremot är förtroendevalda från andra partier sällan särskilt stödjande, utan utnyttjar gärna sitt överläge på grund av längre erfarenhet. Ung Vänster framhöll att man bör ha arbetat med vardagsfrågor innan man kommer in i kommunalpolitiken, annars är risken stor att man tröttas ut. Med vardagsfrågor menade man till exempel driften av en fritidsgård.
De ungdomar som klarar uppdragen bra och som lyckas i de politiska rummen riskerar däremot att få alldeles för många uppdrag, när partiet entusiastiskt vill satsa på en sådan lovande kandidat.
Bilagor
509
6 De politiska ungdomsförbundens rekrytering
De politiska ungdomsförbunden tycks alla ha minskat ganska kraftigt under 1990-talet. För några förbund har det dock vänt på senare år, men inget förbund har någon brant uppåtpekande kurva. Det bör också noteras att genomströmningen är stor, och om en tredjedel lämnar förbundet årligen måste förstås nyrekryteringen vara minst lika stor för att nettot ska hållas.
Ungdomsförbundens rekrytering är främst inriktad mot skolorna, och då särskilt mot gymnasieelever. Svårigheten att komma in på skolorna begränsar rekryteringen, men när man väl får komma in brukar det ha positiva effekter på rekryteringen.
Vid sidan av detta har man en ganska stor rekrytering via Internet. Många anmäler sig på förbundens hemsidor och oftast är det inte bara ett hugskott, utan de vill verkligen vara med när inbjudan och inbetalningskort sedan kommer. MUF har även använt sig av rekrytering via telefon; man har helt enkelt ringt direkt till unga människor.
Det man värvar nya medlemmar på är en blandning av ideologi och sakfrågor. Detta kan framstå som något motsägelsefullt, men kan kanske förklaras med att ställningstagandet i en sakfråga är baserat på ett – mer eller mindre uttalat – ideologiskt ställningstagande eller åtminstone förhållningssätt.
Flera ungdomsförbund accepterar också ett mer flexibelt engagemang bland medlemmarna. Man behöver inte vara en fullfjädrad ambassadör för ungdomsförbundet utan kan få ägna sig åt de sakfrågor man är intresserad av. Hos vissa ungdomsförbund leder detta även till att man tänker i nya organisationsformer, till exempel att organisation på geografiska grunder kompletteras med organisation i nätverksform kring sakfrågor.
Flera ungdomsförbund framhåller att sociala aktiviteter, som till exempel danser och fester, inte längre är vanliga som rekryteringsinstrument. Detta har ersatts av Internet. Över huvud taget tycks ungdomsförbundens verksamhet blivit mer politisk och mindre social, vilket en del beklagar.
Det finns ingen självklar succession från ungdomsförbudet till partiet. Det är klart att många går vidare till partiet, men många väljer att inte göra det. Ungdomsförbunden ser inte som sin uppgift att rekrytera folk till partiet. Däremot är det självklart att partierna rekryterar i ungdomsförbunden. Samtidigt är ungdomsför-
Bilagor SOU 2001:48
510
bunden intresserade av att behålla medlemmar och vill inte att de duktigaste alltför snabbt sugs upp av partierna.
7 Politiska ungdomsförbund och andra ungdomsrörelser
7.1 Enfrågerörelser
De flesta ungdomsförbund ser inget problem i att ungdomar är engagerade i enfrågerörelser. Det finns ingen motsättning mellan ett sådant engagemang och ett engagemang i ungdomsförbundet. Tvärtom förekommer många gånger ett samarbete. Den konkurrens som finns med andra organisationer handlar förstås om ungdomarnas tid. SSU och MUF är inte lika uttalat obekymrade av detta, men pekar inte heller på några större bekymmer.
7.2 Ungdomsråd
De flesta ungdomsförbund är överlag skeptiska till ungdomsråd. Man framhåller att syftet ibland är oklart och att de kan bli demokratiska alibin utan verkligt inflytande, men medger att ungdomsråden på en del håll fungerar bra. SSU framhåller det som problematiskt att ungdomsråd ibland tar resurser, betydelse och inflytande från ungdomsförbunden. MUF och LUF tror inte att ungdomsråden ökar det politiska intresset utan mest är till för de redan frälsta. Överlag är man mer positiv till ungdomsparlament, men där brukar ju också de politiska ungdomsförbunden medverka.
8 Ungdomars valdeltagande
Det låga valdeltagandet förklaras främst med att politikens former inte fångar upp ungdomars intresse för samhällsfrågor. Det är för lite ideologi, för lite skillnader mellan alternativen och en debatt som inte upplevs som saklig. Det finns också en bild av att politiken har förlorat makten. Politiken är inte längre viktig för att påverka det som är angeläget för individen. Marknaden har vuxit på politikens bekostnad, och det är genom agerande på marknaden
Bilagor
511
som man bäst kan påverka det som gäller både en själv och samhällsutvecklingen.
MUF framhåller också det olämpliga i att bara uppmana folk att gå och rösta. Det viktiga är att man röstar för någonting man tror på. Annars blir röstandet bara en rit som med tiden kommer att upplevas som alltmer meningslös. I diskussionen gjordes ingen åtskillnad mellan röstning i kommunalvalen och i riksdagsvalet.
Alla ungdomsförbunden anser att det är viktigt att ungdomarnas valdeltagande ökar. När det gäller konkreta åtgärder tycks det viktiga vara att förändra såväl innehållet i som formerna för politiken, så att de bättre överensstämmer med ungdomarnas samhällsengagemang. De flesta ungdomsförbund tryckte på behovet av mer ”mellanvalspolitik”, alltså mer politisk diskussion bland människorna mer än bara några veckor vart fjärde år. Man vill inte bara ha tuppfäktningen i aulan utan samtal om samhället däremellan. De flesta framhöll därför att skilda valdagar vore ett steg i rätt riktning. Andra förslag som framfördes var medborgerlig motionsrätt, sänkt rösträttsålder och fler ungdomar på valsedlarna.
9 Ungdomsförbundens medlemmar
Vi passade på att fråga ungdomsförbunden hur många medlemmar de har. Svaren redovisas i nedanstående tabell. Det bör dock noteras att den stora genomströmningen innebär att siffrorna svänger en hel del.
Bilagor SOU 2001:48
512
Tabell 1. Medlemsantal i respektive ungdomsförbund, år 2000
1
Centerpartiets ungdomsförbund
5 300
Grön Ungdom
1 600
Kristdemokratiska ungdomsförbundet
5 300
Liberala ungdomsförbundet
1 500
Moderata ungdomsförbundet
8 000
Sveriges socialdemokratiska ungdomsförbund
20 000
Ung Vänster
12 500
SUMMA
54 200
Deltagare vid hearingen
Centerpartiets Ingrid Larsson, styrelseledamot ungdomsförbund Kristin Oretorp, kommunalt förtroendevald
Grön Ungdom Gustav Fridolin jr, språkrör
Kristdemokratiska Magnus Berntsson, ordförande ungdomsförbundet
Liberala Fredrik Malm, vice ordförande ungdomsförbundet
Moderata Gunnar Strömmer, ordförande ungdomsförbundet
Sveriges social-Lena Hallengren, förbundssekreterare demokratiska ungdomsförbund
Ung Vänster Åsa Brunius, förbundssekreterare
------------------------------------------------------------------------
Kommitténs ordförande Peter Persson
Kommitténs experter Berit Israelsson, Ungdomsstyrelsen Johan Höök, Justitiedepartementet
Kommitténs sekretariat Jörgen Mark-Nielsen Peder Nielsen
Cecilia Sverin
1 Uppgifterna om antalet medlemmar lämnades muntligt av ungdomsförbundens representanter vid hearingen, med reservation för att uppgifterna inte var helt aktuella.
513
Ungdomsråd
− socialisation och revolution på samma gång
Av Elisabet Ljungberg och Anna Norling
Sammanfattning
På uppdrag av Kommundemokratikommittén har rapporten Ungdomsråd
−
socialisation och revolution på samma gång? framställts.
Rapporten består av två delar.
I del 1 redogör vi för tidigare känd forskning om ungdomsråd för att därigenom placera ungdomsråden i en historisk kontext. Sammanställningen visar att ungdomsrådens nuvarande utformning kan härledas från såväl FN:s världsungdomsår som från en kampanj för att stoppa utflyttningen i svenska glesbygdskommuner. Gemensamt för dessa båda initiativ är fokuseringen på ungas inflytande. Ungdomsråden har, i sin nuvarande utformning, utvecklats under de senaste två decennierna. Det ursprungliga syftet var att främja ungas inflytande. Detta har under senare år utvecklats till att även innefatta ett demokratiperspektiv. Ungdomsråden ska således både medverka till att ungdomar får större inflytande och till att lösa sådana problem som vår demokrati står inför i form av sjunkande valdeltagande och svag partianknytning.
I del 2 presenteras en intervjustudie som genomförts i fyra kommuner: Gällivare, Jönköping, Skellefteå och Ludvika. I rapportens presentation av kommunerna har hänsyn tagits till deras arbete med unga människor, där ungdomsrådet endast utgör en del av satsningarna. Redan i denna första fas av studien framkom att ungdomsrådet lagts ned i en av kommunerna. I respektive kommun har förtroendevalda, tjänstemän och ungdomar intervjuats. Kommittédirektivens övergripande frågeställningar om hur ungdomsråden bidrar till att öka ungdomars kunskap, delaktighet och inflytande i den kommunala demokratin har konkretiserats till flera frågeområden. Resultatet pekar på det paradoxala med ungdomsråd, där ungdomarna å ena sidan ska socialiseras till vårt politiska system och å andra sidan uppmuntras att stå utanför partipolitik genom att pröva en alternativ
Bilagor SOU 2001:48
514
metod för att påverka. Studien visar att den tjänsteman som står närmast ungdomsrådet har stor betydelse, vilket också framkommit i tidigare forskning. Tjänstemännens roll är dels att stödja ungdomarna och ansvara för kontinuiteten i ungdomsrådet, dels att vara kontaktlänk mellan ungdomar och politiker.
Vi fann även att ungdomsrådets syfte måste vara klart och tydligt uttalat för att alla inblandade aktörer ska ha möjlighet agera utifrån det. Diffusa målsättningar skapar frustrationer som kan bidra till att unga förlorar förtroendet för ungdomsrådet och dess möjligheter till inflytande. Om syftet är att socialisera unga in i vårt politiska system, måste vuxna lära ut former och språk som gör det möjligt för unga att delta i och påverka den kommunala demokratin. Om syftet är att utveckla den lokala demokratin måste vuxna vara beredda på att ta vara på det nytänkande som uppstår genom ungas engagemang i ungdomsrådets alternativa form. Om syftet är både att socialisera unga och att låta dem revoltera måste vuxna också vara beredda på den paradox detta innebär. Det är de vuxnas ansvar att bestämma varför man ska ha ett ungdomsråd och sedan ge det en för alla tydlig inriktning.
1 Inledning
Ungdomsråd, ungdomsparlament, ungdomsfullmäktige, mötesplatser och politisk dialog är nyckelord som under 1990-talet har använts flitigt inom kommunal planering och organisation. Inflytandefrågor har ingått som en prioriterad del i den svenska ungdomspolitiken sedan Världsungdomsåret 1985. Mot bakgrund av det stora intresset för ungdomsråd och att området är förhållandevis outforskat har Kommundemokratikommittén givit Demokratiinstitutet1 i uppdrag att närmare undersöka ungdomsrådens betydelse.
Det huvudsakliga syftet med vårt uppdrag är att undersöka ungdomsrådens betydelse för den lokala demokratin. De övergripande frågeställningarna har varit:
• Bidrar ungdomsråden till att öka ungdomars kunskap om den kommunala demokratin?
1 Rapporten har framställts av pol.lic. Elisabet Ljungberg i samarbete med Anna Norling och Berit Israelsson.
Bilagor
515
• Bidrar ungdomsråden till att öka ungdomars delaktighet i den kommunala demokratin?
• Bidrar ungdomsråden till att öka ungdomars inflytande i den kommunala demokratin?
Vi har valt att dela upp rapporten i två delar. I den första delen beskriver vi ungdomsråd i ett ungdomspolitiskt historiskt sammanhang. Därefter refereras tidigare utvärderingar, kartläggningar och studier om ungdomsråd. Del 1 beskriver i sin helhet de olika dimensioner och den komplexa omgivning som ungdomsråden verkar i.
I del 2 redovisar vi resultaten från den studie som vi genomfört inom vårt uppdrag. Studien har genomförts i fyra svenska kommuner under hösten 2000. Del två avslutas med en sammanfattande analys, De paradoxala ungdomsråden.
Rapporten har framställts i samarbete med Berit Israelsson vid Ungdomsstyrelsen.
DEL 1
2 En ungdomspolitik föds
FN:s världsungdomsår 1985 hade tre teman: delaktighet, utveckling och fred. Av dessa valde Sverige att betona begreppet delaktighet. En orsak till denna profilering var dåvarande Statens ungdomsråds rapport Ej till Salu, som presenterades 1981. I den var en av de mer framträdande teserna att ungdomstiden i det moderna samhället kan liknas vid ”ett tomrum mellan barndom och vuxenliv”. Utredningen pekar på ungdomen som en tid då man är överflödig. Ungdomar tilldelas inte några uppgifter och tränas därmed heller inte i att ta ansvar. Utredningen fick stor genomslagskraft och väckte omfattande diskussioner inom främst föreningslivet och den offentliga sektorn. Diskussionen kring ungas brist på delaktighet och själva begreppet delaktighet återkom under 1980-talet i en rad olika utredningar och rapporter om ungdom.
År 1989 tillsattes den statliga utredningen Ungdomskommittén som fick till uppgift att utreda hur ungdomars delaktighet och inflytande skulle kunna förbättras. Ungdomskommitténs be-
Bilagor SOU 2001:48
516
tänkande Ungdom och makt (SOU 1991:12) konstaterar att ungdomar i Sverige aldrig tidigare haft större kunskaper om samhället och aldrig tidigare haft bättre materiella förutsättningar för att delta i samhällspolitiken och att utöva makt. Men, menade Ungdomskommittén, det betyder inte att unga är villiga att göra det i de former och på de villkor som gäller i dagens samhälle.
I betänkandet framhålls två faktorer som hinder för en utveckling av ungdomars delaktighet och inflytande. Den ena gäller olika samhällssektorers misslyckande att utveckla former för att ta tillvara ungdomars engagemang och åsikter. En rad hinder finns i de olika regler, principer och traditioner som styr verksamheterna. Den andra faktorn är klasskillnader som kommer av olika uppväxtvillkor. Ungas uppväxtvillkor genererar olika förutsättningar och möjligheter att vara delaktiga och utöva inflytande. Social tillhörighet, ålder och kön förstärker och samverkar, i både negativ och positiv riktning, möjligheterna till delaktighet och inflytande i samhället. Ungdomskommittén gav, i sitt betänkande, en rad förslag för att stärka ungdomars ställning inom olika arenor. Våren 1991 remissbehandlades betänkandet
Ungdom och makt. Av remisssvaren framgick att frågan om ungdomars delaktighet var komplex och borde hanteras därefter.
En kombination av olika lösningar förespråkades. Bland annat föreslogs upprättandet av en statlig generell ungdomspolitik som utgångspunkt för styrning av olika sektorers myndigheter. Vidare föreslogs ett målrelaterat system för bidrag till ungdomsorganisationer i kombination med stöd för metodutveckling av nya verksamhetsformer på lokal nivå inom olika samhällsområden.
Under samma period drevs kampanjen Hela Sverige ska leva! för att vända den nedåtgående utvecklingen i landets gles- och landsbygd till en livskraftig bygd. Vid summeringen av kampanjen framkom att ungdomar varit delaktiga i mycket liten utsträckning, varför Glesbygdsverket (då Glesbygdsdelegationen) tillsammans med Folkrörelserådet startade projektet Ung på landet. Projektet startade i två etapper mellan 1991 och 1995.
Regeringspropositionen Ungdomspolitik (1993/94:135) innehöll förslag på riktlinjer för en ny ungdomspolitik. Efter regeringsskiftet 1994 tillsattes en parlamentarisk utredning, Ungdomspolitiska kommittén, med uppgift att formulera konkreta mål för ungdomspolitiken samt metoder för styrning, uppföljning och utvärdering av målens genomförande (dir. 1995:154). Utredningen skulle även föreslå insatser för att öka ungdomars inflytande på
Bilagor
517
olika nivåer i samhället och för att underlätta ungdomars inträde på arbets- och bostadsmarknaderna. De föreslagna målen redovisades i slutbetänkandet Politik för unga (SOU 1997:71). Våren 1999 överlämnades regeringspropositionen På ungdomars villkor – Ungdomspolitik för demokrati, rättvisa och framtidstro (1998/99:115). I november 1999 antogs en nationell ungdomspolitik i riksdagen. Tre övergripande mål för den nationella ungdomspolitiken angavs i stället för tidigare riktlinjer:
• Ungdomar ska ha goda förutsättningar att leva ett självständigt liv.
• Ungdomar ska ha verklig möjlighet till inflytande och delaktighet.
• Ungdomars engagemang, skapande förmåga och kritiska tänkande ska tas till vara som en resurs.
3 Rapporterna avlöser varandra
Den nu antagna ungdomspolitiken grundar sig på en del av de förslag som ett antal utredningar och arbeten givit: Ungdomspolitiska kommitténs del- och slutbetänkande (Unga och arbeteSOU 1997:40 och Politik för unga, SOU 1997:71), Ungdomsstyrelsens rapport Förslag till delmål för ungdomspolitiken (dnr 11-716/97), Åldersgränsutredningens Bevakad övergång –
Åldersgränser för unga upp till 30 år (SOU 1996:111), Civildepartementets arbetsgrupp Ungdomsfrågor i EU – Förslag till svensk strategi (Ds 1996:31) och slutligen resultatet av fyra ungdomsting som hölls vid olika tillfällen och olika platser i landet av och med ungdomar.
Ett antal arbeten tar särskilt upp unga medborgares förutsättningar att utöva inflytande. Här kan nämnas Skolkommitténs delbetänkande Inflytande på riktigt – Om elevers rätt till inflytande, delaktighet och ansvar (SOU 1996:22) och Barnkommitténs uppdrag 1996 att göra en översyn av hur svensk lagstiftning och praxis förhåller sig till bestämmelserna i Barnkonventionen. År 1997 fick en arbetsgrupp regeringens uppdrag att se över studenternas inflytande inom högskolan, Studentinflytande (Ds 1998:52). År 2000 gav Boverket ut rapporten Unga är också medborgare. Rapporten är ett svar på regeringens uppdrag att tillsammans med Barnombudsmannen, Svenska Kommunförbundet, Ungdoms-
Bilagor SOU 2001:48
518
styrelsen och Vägverket utreda hur barn och ungdomars inflytande i den fysiska samhällsplaneringen kan förverkligas. Vid samma tid presenterades också Ungdomarnas demokratikommissions utredning Det finns bättre sätt att föryngra politiken. Ungdomarnas demokratikommission ger 113 konkreta förslag till hur man kan föryngra politiken, och utredningen var ute på remiss fram till den 31 december 2000.
Ett flertal rapporter om demokratins hälsa och brister generellt har getts ut under den senaste tioårsperioden, vilka har bidragit till en mångsidig debatt tillsammans med en rad andra företeelser i samhället. År 1990 kom statliga Maktutredningens slutrapport
Demokrati och makt i Sverige (SOU 1990:44). Demokratirådet har sedan 1995 gett ut årliga rapporter om demokratins ställning i
Sverige. År 1996 presenterade Demokratiutvecklingskommittén På medborgarnas villkor (SOU 1996:162) och nu senast har Demokratiutredningen gjort en genomgripande översikt över den svenska demokratin, En uthållig demokrati! (SOU 2000:1). Denna utredning är unik vad gäller ungdomsperspektiv. Gruppen ungdomar har särskilt behandlats i flera av de rapporter som utredningen publicerat. Dessutom tillsattes Ungdomarnas demokratikommission som arbetat parallellt med Demokratiutredningen. Ett nära samarbete mellan Demokratiutredningen och ungdomarna har skett löpande.
4 Ungdomsrådens historiska bakgrund
Ungas inflytande har diskuterats utifrån en rad olika problemområden. Minskat intresse för traditionellt föreningsliv och betydelsen av demokratisk socialisation har varit en utgångspunkt. Att unga själva gett uttryck för maktlöshet i att kunna påverka sin och närmiljö har varit en annan. Delaktighet och inflytande har också aktualiserats utifrån utflyttnings- och arbetslöshetsproblematik och FN:s barnkonvention. Vidare diskuteras även ungas delaktighet och inflytande utifrån partiernas kris, bristande dialog mellan förtroendevalda och unga samt minskat valdeltagande. Diskussioner och insatser har således pendlat mellan den stora och den lilla demokratin. Mitt i detta spänningsfält befinner sig ungdomsråden. Själva målgruppen problematiserar ytterligare. Ungdomar i åldrarna 13 –25 skiljer sig mycket inbördes. Kön, ålder, social bakgrund och boplatsen i landet har stor betydelse för
Bilagor
519
utformningen av ungdomsrådens roll i kommunen, verksamhetens innehåll liksom för organisationsformen.
Från statligt håll har betänkandet Ungdom och makt (SOU 1991:12) haft en avgörande betydelse. Statens ungdomsråd (nuvarande Ungdomsstyrelsen) fick uppdraget att utveckla ungdomars möjligheter att påverka lokalsamhället. Målsättningen var att på olika sätt öka ungdomars inflytande i lokalsamhället. Då lanserades ungdomsråd som en metod och en av flera möjliga vägar att minska klyftan mellan förtroendevalda och unga. Glesbygdsverket fick uppdraget att forma attraktiva livsmiljöer för ungdomar på landsbygden och stärka deras delaktighet i samhällsutvecklingen. Projektet Ung på landet (Olsson 1995) riktade sig till ungdomar i åldrarna 13–25 år med en betoning på unga kvinnor. Även då sågs ungdomsråd som en metod bland flera att engagera och ta tillvara ungas intressen och initiativ. Ett annat exempel är Bergslagsdelegationen som tillsattes för att försöka göra något åt den allvarliga situation som regionen drabbades av i och med stora nedläggningar av gruv- och skogsnäring. En del i detta arbete var ett ungdomsprojekt kallat Rotfästet. Projektet syftade till att stimulera till framtidstro hos ungdomar. Ur detta arbete växte behovet och intresset för att starta ungdomsråd i Ludvika kommun.
Många av de kommuner som startade ungdomsråd tidigt (1980talet och början av 1990-talet) var gles- och landsbygdskommuner. Andra kommuner som tidigt prövat ungdomsråd är kommuner som tidigare arbetat aktivt för att stimulera icke föreningsaktiva ungdomar till att i ökad utsträckning bli det, exempelvis genom gårdsråd på fritidsgårdar. I dessa kommuner har ofta funnits en stark fritidssektor som givit ungdomsfrågor en central roll i kommunpolitiken. De kommuner som på senare tid bildat ungdomsråd har haft viljan att stimulera ungdomar till att bli aktiva medborgare både inom föreningslivet och på ett slags allmänt samhällsinriktat plan. I dessa kommuner finns dels spår av Barnkonventionens implementering, dels insikten om att ungas perspektiv och kunskap sällan kommer förtroendevalda till del inför politiska beslut.
Både kommunala och statliga insatser bottnar i vetskapen om att arbetslöshet, utflyttning och en skev befolkningsstruktur samt ett avtagande intresse för föreningslivet bland unga i en förlängning kan komma att utmana de grundstenar som den svenska demokratin vilar på. Detta har resulterat i att man intensifierat sats-
Bilagor SOU 2001:48
520
ningarna för att å ena sidan fostra till demokrati, å andra sidan öka intresset för politiska frågor och samhällsengagemang och i förlängningen stimulera unga till partipolitiskt engagemang. I utvecklingsarbetet som syftat till att öka ungdomars inflytande har ungdomsråd varit ett medel för att komma tillrätta med olika problem i kommunerna. Utvärderingar visar att ungdomsråd många gånger förväntas vara en lösning på ett stort antal problem.
5 Om ungdomsråd – resultat från tidigare studier
De första ungdomsråden i Sverige kom i slutet av 1980-talet. Ungdomsråd är dock inte någon enbart svensk företeelse utan förekommer också i Norge, Danmark och Finland. Nedan följer en sammanfattning av kartläggningar som Ungdomsstyrelsen genomfört 1997 och 1998. 1998 års kartläggning är kompletterande till 1997 års kartläggning som var mer omfattande (Ungdomsstyrelsen 1999). År 1999 genomfördes endast en inventering av inflytandeforum för unga.
För att i så vid mening som möjligt avgränsa och definiera något som är under utveckling och inte bör låsas i en speciell form använde sig Ungdomsstyrelsen av två gemensamma nämnare för att definiera ungdomsråd:
• Kontinuerlig dialog förs mellan ungdomar och kommunpolitiker/beslutsfattare.
• Syftet är att anlägga ett ungdomsperspektiv på lokala samhällsfrågor i stort.
Ovan nämnda definition ligger till grund för vad Ungdomsstyrelsen räknat som ungdomsråd. Insamlat material visar att det pågår en rad olika verksamheter som syftar till att öka ungdomars möjligheter att påverka i kommunerna. Vissa kommuner anser att de inte har ungdomsråd, till exempel Staffanstorp och Västerås. De tar avstånd ifrån begreppet ungdomsråd men har en verksamhet som stämmer med ovan nämnda punkter. Vidare finns ungdomsråd där enbart vuxna personer ingår. Vanligtvis är detta samverkansgrupper som består av tjänstemän som över förvaltningsgränser har uppdraget att lyfta fram och arbeta med frågor som i traditionell mening benämns ungdomsfrågor. Dessa
Bilagor
521
samverkansgrupper har inte tagits med i de kartläggningar som Ungdomsstyrelsen genomfört.
Drygt hälften av kommunerna har någon form av politiskt beslut om ungdomars delaktighet och inflytande. Hälften av dessa har uppgett konkret formulerade mål. Dessa kan indelas i följande: 1) Beslut om inrättande av en ungdomsgrupp eller ett ungdomsråd och beslut om att undersöka förutsättningar för ett ungdomsråd. 2) Beslut om roll för ungdomsrådet/forumet som bollplank/idégivare och remissinstans. 3) Beslut om syftet med ungdomsråd, till exempel ökad dialog mellan unga och beslutsfattare. 4) Beslut om samverkansprogram för barn och ungdomar/barn- och ungdomspolitiskt handlingsprogram där ungdomsråden är en del i programmen. 5) Beslut om ungdomsrådets placering i den kommunala organisationen samt ungdomsrådets ansvar, till exempel budgetansvar/lokaler/verksamhet.
Målen är vida och tidigare utvärderingar visar att detta är ett problem för många. För tjänstemän som har uppdraget att starta och utveckla ungdomsråd i kommunen och för ungdomar som är med i ungdomsrådet har det varit svårt att ringa in vad de är till för och vad de konkret ska arbeta med. I en del kommuner bottnar osäkerheten i att varken förtroendevalda eller tjänstemän vill styra ungdomsråden för mycket. Detta har lett till att vuxenvärlden abdikerar och överger ungdomsråden som själva får lösa alltför svåra frågor, exempelvis hur verksamheten ska bedrivas och få sin kontinuitet samt hur nyrekryteringen ska fungera. Tjänstemännen har också en svår roll i utvecklingsarbetet. De är ofta ensamma i sitt vitt formulerade uppdrag och har ett dubbelt uppdrag att entusiasmera och stödja ungdomarna och att förankra ungdomsrådets arbete i olika nämnder och förvaltningar som inte tidigare haft kontakt med ungdomar.
Initiativet till ungdomsråd kommer huvudsakligen från förtroendevalda men många har också initierats utifrån att tjänstemän fört fram frågan till kommunens förtroendevalda. En tredjedel av de kommuner som ingår i kartläggningen beskriver en process där ungdomar, förtroendevalda och tjänstemän gemensamt formulerat ett initiativ till att starta ungdomsråd.
Anledningen till att man startat ungdomsråd anges vara att ungdomarna vill ha inflytande. Mer än en tredjedel av kommunerna uppger att man startat ungdomsråd utifrån att andra kommuner har startat ungdomsråd. I studien Förekomsten av ungdomsråd i svenska kommuner: Interna betingelser eller diffusion? (Ljungberg 2000)
Bilagor SOU 2001:48
522
undersöks varför det finns ungdomsråd i vissa kommuner men inte i andra. I undersökningen konstateras att en rad olika faktorer måste klarläggas innan man kan ställa frågan om huruvida det finns kommunspecifika egenskaper som medverkar till att man inrättar ungdomsråd. Undersökningen pekar på några möjliga faktorer som möjligen ökar benägenheten att inrätta ungdomsråd. Ett typfall är den resursstarka kommunen med högskola eller universitet, ett annat är kommuner med oklar majoritet där ett lokalt parti eller Miljöpartiet kan ge majoritet åt antingen vänster eller höger eller kommuner med ett lokalt parti med egen majoritet som inte kan placeras på en traditionell höger/vänsterskala. Blotta förekomsten av ett betydande lokalt parti eller ett förhållandevis stort miljöparti visar på nytänkande och ett omskakande av det etablerade som verkar positivt även vid införandet av ungdomsråd. Slutligen nämns det tredje typfallet där kommunen sannolikt påverkats av närliggande kommuner med ungdomsråd.
Antalet kommuner med ungdomsråd i Sverige har ökat under 1990-talet. År 1995 gjordes en uppskattning av att det fanns ett 50tal, 1997 fanns 85 ungdomsråd, 1998 var de 102 fördelade på 87 kommuner och 1999 var antalet 117. Statistiken över antalet kommuner med ungdomsråd visar samtidigt att ungdomsråd läggs ned. Mellan 1998 och 1999 startade 19 ungdomsråd och 12 ungdomsråd lades ned.
I början av 1990-talet var det framför allt små gles- och landsbygdskommuner som inrättade ungdomsråd. I slutet av 1990talet har antalet ungdomsråd ökat i större kommuner, och storstadsregionerna har gjort eller gör flera försök att få ungdomsråd att fungera utifrån storstadens speciella förutsättningar. Ungas vardag är sällan knuten till enbart stadsdelen där de bor. Det är främst storstadskommunerna som har fler än ett ungdomsråd, men även glesbygdskommuner med få innevånare som är bosatta inom ett relativt stort geografiskt område prövar från och till att ha fler ungdomsråd kopplade till byarna.
Flertalet ungdomsråd har någon form av styrelse eller styrgrupp. Protokoll eller minnesanteckningar förs vid mötena. De ungdomsråd som startat som en traditionellt uppbyggd förening har alltmer övergått till en något lösare struktur, medan de som startat i en lösare organisation har fått en fast struktur med styrelse eller en fast styrgrupp med olika undergrupper som arbetar med specifika frågor. Detta har man gjort utifrån att olika personer väljer olika när det gäller hur mycket tid och kraft de vill och kan
Bilagor
523
lägga ner på arbetet i ungdomsrådet. Slutsatser från utvärderingar av ungdomsråd visar att ålder, kön och var man bor (centralt eller på landet) spelar en viktig roll för hur och i vilken utsträckning man deltar. Formen för arbetet har betydelse likväl som vilka frågor som ungdomsrådet engagerar sig i. Detta styr vilka som engagerar sig. Formen på mötena varierar ofta utifrån dagordning och antalet som deltar just vid det givna tillfället. I arbetsgrupper som ungdomar själva bildar för att arbeta med olika frågor behövs sällan styrelse eller ordförande. Ungdomarna tänker inte särskilt mycket på hur de går tillväga. Det centrala för dem är att något blir gjort, och arbetssätt utformas därefter. De träffas bara när de har något konkret att planera och genomföra.
Frågor som förtroendevalda och tjänstemän initierat stämmer ofta väl överens med frågor som ungdomar initierar. De två vanligaste frågorna från respektive grupp är fritidsfrågor, följt av skol- och utbildningsfrågor. Förtroendevalda och tjänstemän vill i högre grad än unga diskutera alkohol- och drogpreventiva frågor, medan unga ger kulturfrågor högre prioritet än vuxna. Ungdomsstyrelsens kartläggning 1997 visar att ungdomsråden då prioriterade frågor om förändring av den lokala demokratin och kulturfrågor. I 1998 års kartläggning prioriterade ungdomar preventiva frågor kring alkohol och narkotika i lika hög grad som kulturfrågor (Ungdomsstyrelsen 1999).
Ungdomsråden är ofta knutna till en enskild nämnd, detta gäller ungefär hälften av ungdomsråden som är med i kartläggningen 1997 och 1998. Den vanligaste nämnden är fritidsnämnd eller motsvarande. En tredjedel av ungdomsråden ligger direkt under kommunstyrelsen. Resten ligger under annan instans vilket står för någon form av sektorsövergripande instans som arbetar med barnoch ungdomsrelaterade frågor. Dessa består av tjänstemän och förtroendevalda blandat alternativt enbart av tjänstemän.
På senare år har man med fördel sett till att ungdomsrådet har direktkontakt med kommunstyrelsen. Detta har givit övriga nämnder och förvaltningar en tydlig signal att det gäller för alla att aktivt bidra till att på olika sätt skapa en kontakt med ungdomsrådet och se till att ungdomsperspektivet finns med i frågor som berör unga.
Möten med förtroendevalda sker ofta några gånger om året. Endast ett fåtal ungdomsråd träffar förtroendevalda så ofta som någon gång per månad. Många ungdomsråd är tänkta att fungera som remissinstans, drygt hälften i kartläggningarna. Hur detta
Bilagor SOU 2001:48
524
fungerar i praktiken finns ingen studie av. Utvärderingar och intervjuer med unga tyder dock på att det är mycket svårt för ungdomarna att både sätta sig in i frågor, göra urval i vilka frågor de ska lägga ner arbete på, förstå språket, få tiden att räcka för att spegla ungdomsgruppen generellt i kommunen och att komma fram till något. Här behövs mycket stöd från vuxna, både från tjänstemän och förtroendevalda menar de utvärderare som studerat ungdomsråd.
Ungdomsråden är ofta idégivare i olika frågor. Detta upplevs positivt från både förtroendevalda och ungdomar. Det råder dock en viss skeptisk hållning från ungdomarnas sida till vad som händer med deras idéer och åsikter – ungdomar får sällan någon återkoppling från förtroendevalda i frågor de engagerat sig i.
Endast ett fåtal ungdomar engagerar sig i någon större samhällsfråga. Det finns en föreställning om olika hinder, trots att de inte hade prövat hur långt de kan gå i sin strävan att påverka. Ungdomsråden ställer ofta lägre krav på inflytande än vad många vuxna förväntar sig och hoppas på. Om det beror på okunskap, ovana att någon lyssnar på dem eller allmänt dåligt engagemang går inte att utröna, men troligt är att samtliga dessa faktorer spelar in.
De ungdomsråd som utvärderats under 1992–1995, och som finns med i Ungdomsstyrelsens kartläggningar 1997 och 1998, visar på en tät kontakt med tjänstemän. Dessa har ofta en central roll för ungdomarnas verksamhet. Ofta har ambitionen varit att ungdomarna själva helt ska stå för initiativ och för verksamheten. I de kommuner där ungdomsråden varit långlivade och fungerat bra visar det sig att ett kontinuerligt stöd från tjänstemän som har förmåga att inspirera och hitta former för hur man kan arbeta med vissa bestämda frågor har betydelse. Studier visar också att denna kontakt och erfarenhet av tjänstemän som lyssnat, förstått och möjliggjort ungdomarnas något odefinierbara tankar och åsikter har varit den viktigaste erfarenheten för många av ungdomarna. Mötet med förtroendevalda som lyssnar, förstår och tar ansvar för den relation som utvecklas mellan dem själva och ungdomarna ger samma erfarenheter och ger ungdomarna uttryck för att det är något mycket värdefullt.
Erfarenheter och studier visar att ungdomsråd aldrig hittills kunnat uppfylla alla krav och förväntningar. Det krävs flera verksamheter för att nå olika målgrupper av unga och möta deras behov av att engagera sig på olika sätt och inom olika områden. De kommuner som arbetar med att skapa en helhet kring unga har
Bilagor
525
nödgats se den heterogenitet och den verklighet som ungdomar lever i tillsammans med den kommunala organisationens verklighet. Där har olika verksamheter utvecklats när behoven och realiteterna tagits på allvar. Ambitioner att involvera skolan på olika vis har funnits, hitintills har detta emellertid inte fungerat. I stället är det fritidsledare, fältassistenter och andra särskilt utvalda förvaltningstjänstemän som har blivit den drivande kraften.
Ungdomsråd har vid sidan av konkret verksamhet som Ungdomens hus och ungdomscaféer varit en del av många kommuners arbete för att öka ungdomars inflytande. Detta kan medföra att många ungdomar är engagerade i flera verksamheter samtidigt. På vissa håll i landet är ungdomsrådets arbete kopplat till elevrådens verksamhet, till exempel kan rekrytering ske via dessa. Sammantaget resulterar detta i att flertalet aktiva är resursstarka föreningsaktiva ungdomar. Ungdomsråden har ofta arbetsformer som främjar gemenskap och samtal vilket förmodas attrahera flickor i högre grad än pojkar.
Det finns både uttalade och outtalade förväntningar på vad ungdomssatsningar kan leda till. Ungdomsråden har ingen lång historia, vilket gör att det finns få studier om hur engagemanget i ungdomsråd präglar dem som varit med. Det finns inget som pekar på att unga som lämnat ungdomsråden kanaliserar sitt samhällsintresse till ett politiskt parti. I stället beskrivs värdet av engagemanget ofta på ett personligt plan. Många menar att den personliga utvecklingen lett till att de vågar prata inför folk. En annan mycket värdefull erfarenhet man fått genom sitt engagemang är att man lärt sig hur man kan påverka i kommunen.
DEL 2
6 Ungdomsråd i fyra svenska kommuner – en studie 2000
Det huvudsakliga syftet med vår studie är att undersöka ungdomsrådens betydelse för den lokala demokratin. Utifrån kommittédirektiven har de övergripande frågeställningarna varit:
• Bidrar ungdomsråden till att öka ungdomars kunskap om den kommunala demokratin?
Bilagor SOU 2001:48
526
• Bidrar ungdomsråden till att öka ungdomars delaktighet i den kommunala demokratin?
• Bidrar ungdomsråden till att öka ungdomars inflytande i den kommunala demokratin?
I en begränsad studie som denna har det inte varit möjligt att göra en totalundersökning av alla Sveriges kommuner. Detta innebär att vi tvingats göra vissa avgränsningar. Utifrån vår tidigare kunskap om kommuner med ungdomsråd gör vi ett strategiskt urval av kommuner med en långvarig och bred satsning på unga och ungas inflytande men med olika lång erfarenhet av ungdomsråd. Den långa erfarenheten av arbete med ungdomar innebär att både positiva och negativa kunskaper har samlats. De är också utvalda kommuner som arbetar med olika typer av verksamhet där ungdomsråden bara är en del av satsningen på unga, vilket ger oss möjlighet att studera ungdomsråd placerade i ett större sammanhang.
För att uppfylla dessa kriterier har vi valt de kommuner som har utsetts till årets ungdomskommuner sedan utmärkelsen inrättades 1996. Det är Ungdomsstyrelsen och Svenska Kommunförbundet som utser den kommun som får utmärkelsen. Syftet med utmärkelsen ”Årets ungdomskommun” är: ”att lyfta fram goda exempel på verksamheter där ungdomar ges ett reellt inflytande och där deras kreativitet och resurser tas till vara”. Kommunerna är Gällivare, Jönköping, Skellefteå och Ludvika. Urvalet gör att våra möjligheter att generalisera till andra kommuner begränsas.
Vi har valt att genomföra studien i form av en intervjustudie som i viss mån kompletteras med studier av mål- och styrdokument i de olika kommunerna. Genom mål- och styrdokumenten får vi en bild av hur det bör se ut, men genom intervjuer får vi kunskap om hur det verkligen ser ut och framför allt hur det upplevs av olika aktörer.
I varje kommun har vi valt att intervjua personer från tre grupper som vi ser som viktiga aktörer: politiker, tjänstemän och ungdomar. Genom att välja personer ur alla tre grupperna kan vi skapa en bild som blir mer nyanserad och sann. De som intervjuas är politiker på ledande positioner och i förekommande fall politiker med speciellt ansvar för ungas inflytande. Tjänstemännen vi intervjuar arbetar uttalat med ungdomar och deras inflytande. Ur den sista aktörsgruppen väljer vi att intervjua ungdomar som är medlemmar i ungdomsråden. Intervjuerna har strukturerats efter
Bilagor
527
en frågemall som för de tre grupperna haft en gemensam grund men med vissa specifika frågor för varje aktörsgrupp. Intervjuerna har så långt det varit möjligt genomförts på plats, i vissa fall har de gjorts per telefon. Samtliga intervjuer har bandats i sin helhet. Materialet har sedan avlyssnats och strukturerats.
De redan nämnda huvudfrågorna i direktiven har brutits ned i ett antal mer konkreta frågeområden, och det är nedanstående tolv underliggande frågeområden vi har fokuserat i intervjuerna. Utifrån dessa fastställda frågeområden har respondenterna givits utrymme till reflexioner. 1. Vad är syftet med att inrätta ett ungdomsråd? 2. Vilken verksamhet ägnar sig ungdomsråden åt? 3. Vem är det som tar initiativet till ungdomsråd? 4. Hur fattar man beslut inom ungdomsrådet? 5. Vilka ungdomar är det som deltar? 6. Är ungdomsråden i praktiken en kompisklubb för dem som känner varandra eller är de öppna för alla ungdomar, med eller utan föreningsmedlemskap? 7. Vilket inflytande har ungdomsråden? 8. Vilken roll har ungdomsråden i den kommunala beslutsprocessens fem steg: initiativ – beredning – beslut – implementering – utvärdering? 9. Hur sker kontakten mellan kommunen och ungdomsrådet? 10. Vilket samband finns mellan ungdomsråden och andra insti-
tutioner, till exempel skolan, annat föreningsliv, politiska ungdomsförbund, gårdsråd?
11. Hur länge är man aktiv i ungdomsrådet? 12. Hur kan vuxna som har kontakt med ungdomsrådet kombinera ett såväl fostrande som respektfullt förhållningssätt?
Innan resultaten från vår intervjustudie redovisas beskriver vi kortfattat ungdomssatsningarna i studiens kommuner i kapitlet
Kommunpresentationer. Delresultatet att ett ungdomsråd numera vilar bildar ett separat kapitel, Ungdomsrådet som försvann.
Resultaten struktureras efter frågeområdena och redovisas systematiskt. Redovisningen av resultatet sker i form av exemplifierande citat. Genom att vi använder citat blir vår presentation tydligare och mer levande. Till sist avslutas rapporten
Bilagor SOU 2001:48
528
med en analys där vi sammanfattar de huvudsakliga resultaten och diskuterar ungdomsrådens förutsättningar i den lokala demokratin.
7 Kommunpresentationer
Nedan följer en kortfattad beskrivning av de studerade kommunerna och deras arbete inom området ungdomar och inflytande.
7.1 Gällivare
Här presenteras ett antal hållpunkter med viktiga årtal i Gällivares arbete med ungdomar.
• 1990. Inför utformandet av ett ungdomspolitiskt handlingsprogram undersöker man både ungas och vuxnas syn på kommunen. Det anställs en projektperson som ska arbeta med det praktiska arbetet med handlingsprogrammet. Det bildas även en politiskt sammansatt ledningsgrupp och en arbetsgrupp med förvaltningschefer och nämndordföranden.
• 1991. Unga och vuxna bildar referensgrupper för att kommentera nämndernas förslag till mål för det ungdomspolitiska handlingsprogrammet.
• 1992. Det ungdomspolitiska handlingsprogrammet antas i kommunfullmäktige. En ungdomskonsulent anställs och ett Ungdomens hus öppnas.
• 1992–1993. Statens ungdomsråd (nuvarande Ungdomsstyrelsen) startar demokratiprojekt för ökat ungdomsinflytande och Gällivare blir en av 13 kommuner som deltar i projektet.
• 1993. Ungdomsrådet bildas.
• 1993. Den första ”Tjejkonferensen” hålls. Detta har sedan blivit ett årligen återkommande arrangemang.
• 1995. Ungdomsrådet deltar i arbetet med att ta fram en ny skol- och barnomsorgsplan.
• 1995. Ungdom mot rasism. En temadag för alla gymnasieelever med olika föreläsare och grupparbeten.
• 1996. Ungdom mot droger. Ett projekt för att fördröja alkoholdebuten bland Gällivares ungdomar startar
Bilagor
529
• 1996. Gällivare utses till Årets ungdomskommun av Svenska Kommunförbundet och Ungdomsstyrelsen första gången utmärkelsen delas ut.
• 1997. Ungdomens hus, Stacken, startar.
• 1997. Kampanjvecka anordnas av ungdomsrådet för alla elever på högstadiet och gymnasiet. Föreläsningar, workshops, grupparbeten, studiebesök, teater och skoldebatt med politiker.
• 1999. Ungdomsting ordnas i kommunen för att förbereda ett möte med ungdomsminister Ulrica Messing i Stockholm. Frågor som tas upp är bland annat: ungdomars inflytande och framtidstro.
• 1999. Arbetet med att revidera det ungdomspolitiska handlingsprogrammet påbörjas.
• 2000. Arbetet med Barnkonventionen påbörjas med utbildning av lärare och politiker.
Ungdomspolitiskt handlingsprogram
Redan i slutet av 1980-talet påbörjade man en diskussion om ungdomars villkor i Gällivare. Den negativa befolkningsutvecklingen gjorde att man såg ett behov av en mer samlad syn på ungas villkor. Det var framför allt ungdomar och barnfamiljer som flyttade. Man upplevde också att kriminalitet, vandalisering och alkoholkonsumtion var hög bland unga människor.
För att markera att ungdomsfrågorna är något som rör hela kommunens framtid beslutade man att ett ungdomspolitiskt handlingsprogram skulle upprättas. Programmet togs fram genom samarbete mellan politiker och tjänstemän i de kommunala nämnderna och ungdomar i Gällivare. Ungdomarna kom tidigt in i arbetet och var sedan med under hela processen. I handlingsprogrammets övergripande mål lyfter man fram demokrati och inflytandefrågan:
Ungdomar ska genom att erhålla ökat inflytande, delaktighet och ansvar inom olika sektorer i samhället formas till aktiva, kreativa, kritiskt tänkande individer som trivs att leva och bo i Gällivare kommun.
Bilagor SOU 2001:48
530
Ungdomsråd
Under arbetet med att fastställa handlingsprogrammet föddes idéen till att bilda ett ungdomsråd. En grupp ungdomar fick i uppdrag att göra ett förslag till arbetsordning och sammansättning. Förslaget antogs efter några smärre ändringar i kommunfullmäktige. Inledningsvis hade ungdomsrådet en representativ sammansättning, det vill säga deltagarna kom från skolornas elevråd och olika föreningar. Efter ett tag blev det problem att rekrytera folk från vissa föreningar samtidigt som många ungdomar som inte hade något att representera gärna ville arbeta i ungdomsrådet. Detta medförde att rådet omorganiserades och att alla ungdomar fick möjlighet att arbeta aktivt i rådet. Numera väljs ledamöterna i ungdomsrådet vid ett årligt stormöte där alla kommunens ungdomar kan vara med. Ungdomsrådet har hela tiden varit en formell remissinstans i kommunen.
För att få vara med i Gällivare ungdomsråd krävs att man ska ha genomgått en tvådagars utbildning som anordnas varje år. Utbildningen går främst ut på att lära ut grunderna i den kommunala demokratin men även hur det fungerar på det nationella planet.
I Gällivare finns förutom ungdomsrådet ytterligare tre råd som samtliga är remissinstanser, pensionärsråd, handikappråd och glesbygdsråd. Syftet med råden är att de ska behandla frågor som rör respektive grupp. Aktiviteten i råden varierar och någon samverkan mellan dem finns inte.
Ungdom mot droger – UMD
Ungdom mot droger (UMD) drogs igång 1996 av en samverkansgrupp, Sambu, som funnits i Gällivare sedan början av 1980-talet. I gruppen finns representanter från kommunens förvaltningar, polismyndighet, landstingets ungdomsmottagning och fritidsgården Tallbacka. De arbetar utifrån ett övergripande perspektiv med olika frågor som rör unga.
Syftet med projektet Ungdom mot droger är följande:
Att fördröja alkoholdebuten och att på sikt åstadkomma en attitydförändring hos Gällivares ungdomar.
I praktiken är det ett kontrakt som skrivs under av ungdomar, föräldrar och Sambu i Gällivare. Ungdomarna förbinder sig att
Bilagor
531
under en överenskommen tidsperiod avstå från alkohol och andra berusningsmedel. Till kontraktet finns ett antal förmåner knutna, till exempel gratis aktiviteter, rabatter i olika affärer i Gällivare och fri entré till vissa sportevenemang. Vissa av förmånerna är dessutom uppdelade efter åldersgrupp. Alla aktiviteter som anordnas i anslutning till UMD är naturligtvis drogfria. Ungdomar från årskurs sex och uppåt (ingen övre åldersgräns) erbjuds vid varje terminsstart att skriva under detta kontrakt. UMD har i dag 748 ungdomar som tagit del av och skrivit under kontraktet.
Ungdomens hus ”Stacken”
Under utformningen av det ungdomspolitiska handlingsprogrammet framkom krav på ett Ungdomens hus och 1997 bildades Stacken. Från början drevs Stacken som ekonomisk förening men på grund av ekonomiska svårigheter togs Stacken över av kommunen 1998. Huset drivs numera i kommunens regi med barn-, utbildnings- och kulturnämnden som ansvarig nämnd, och räknas till en av flera ungdomsgårdar som finns i kommunen med en mängd ungdomsaktiviteter samlade.
7.2 Jönköping
Nedan presenteras ett antal hållpunkter med viktiga årtal i Jönköpings arbete med ungdomar.
• 1975. Beredningsgruppen för barn- och ungdom (BBU) bildas, med politiker från skola och barnomsorg, fritid och kultur samt socialtjänsten och polis. BBU är ett beslutande organ som sammanträder ca fyra gånger per år.
• 1984 (maj). Lokala Samverkansgrupper (LSG) inrättas utifrån de nio högstadieskolorna. I grupperna medverkar lokala representanter från skola och barnomsorg, fritid och kultur samt socialförvaltningen.
• 1985. Politisk handlingsplan för barn- och ungdom upprättas. (Värt att notera är att Jönköping var den första kommunen i Sverige som upprättade en barn- och ungdomspolitisk handlingsplan.)
• 1990. Motion till kommunfullmäktige om att öka ungdomars inflytande.
Bilagor SOU 2001:48
532
• 1990. En modell för ökat ungdomsinflytande presenteras, Ungdomsforum.
• 1992. Första lokala ungdomsforumet startar.
• 1992–1993. Statens ungdomsråd (nuvarande Ungdomsstyrelsen) startar demokratiprojekt för ökat ungdomsinflytande och Jönköping blir en av 13 kommuner som deltar i projektet.
• 1993. Första centrala ungdomsforumet med alla Jönköpings högstadieskolor genomförs.
• 1994. Jönköpings ungdomsråd för gymnasieungdomar (JUR) startar.
• 1995. Barn- och ungdomspolitiska handlingsprogrammet revideras.
• 1997. Lokala styrelser på grundskolan och gymnasieskolan införs.
• 1997. Samverkansgruppen för gymnasieskolorna (SGG) bildas.
• 1997. Jönköping utses till Årets ungdomskommun av Svenska Kommunförbundet och Ungdomsstyrelsen.
• 1998. Beslut fattas i kommunfullmäktige om att alla nämnder ska redovisa hur de har arbetat utifrån det nya barn- och ungdomspolitiska handlingsprogrammet. Detta ska göras årligen.
• 1998. Skolplansforum hålls där gymnasieeleverna får tycka till om den nya skolplanen. Detta anordnas av SGG.
• 1999. Ungdomsting om den nya ungdomspropositionen.
• 1999. Elevombudsmän utses, en för gymnasieskolorna och en för komvux.
• 1999. Särskoleforum införs. Det är ett särskilt forum där särskoleelever får möjlighet att diskutera olika frågor med tjänstemän, kommunalråd och politiker.
• 2000. Tidningen Megafon kommer ut, vilken är resultatet av ett samarbete mellan de politiska ungdomsförbunden och fritidsförvaltningen.
• 2000. Jönköpings ungdomsråd anordnar en jämställdhetskonferens.
• 2000. En utvidgning av samverkansgruppen (SGG) till att innefatta även landstinget inleds.
• 2001. Efter utvärdering omorganiseras och utökas elevombudsmannens funktion.
Bilagor
533
Ungdomspolitiskt handlingsprogram
År 1985 fick Jönköpings kommun sitt barn- och ungdomspolitiska handlingsprogram. Jönköping var för övrigt den första kommunen i Sverige som antog en liknande handlingsplan. Det ursprungliga handlingsprogrammet har ändrats, och nuvarande handlingsprogram har tillkommit efter att kommunfullmäktige i februari 1995 beslutat att revidera det föregående programmet. I Jönköping har man uttalat att det barn- och ungdomspolitiska handlingsprogrammet ska baseras på Förenta nationernas barnkonvention. Värderingsgrunden är konventionens tre grundläggande principer:
• Alla barns rätt till trygghet och skydd.
• Alla barns rätt till liv och utveckling.
• Alla barns rätt att framföra sin åsikt och få den respekterad.
Det nya handlingsprogrammet har tagits fram genom att barn och ungdomar i åldrarmellan 4 och 20 år har varit med och bestämt vilka områden som ska prioriteras i programmet. Därefter har lokala ungdomsforum, Jönköpings ungdomsråd och Jönköpings föreningsråd tillsammans med högstadie- och gymnasieelever gett sin syn på hur handlingsprogrammets mål ska förverkligas. Mål har ställts upp om trygghet, delaktighet, ansvar, inflytande, fritid, kultur, nöje, samlevnad, miljö, bostäder och kommunikation.
Ungdomsrådet (JUR)
Ungdomsrådet i Jönköping, JUR, bildades 1994 som en fristående förening. Ungdomsrådet bildades för att engagera något äldre ungdomar i Jönköping, främst gymnasieungdomarna. Syftet var att ungdomarna skulle intressera sig för inflytandefrågor. Det fungerar som en fristående förening och är en paraplyorganisation som driver olika frågor och projekt beroende på ungdomarnas intresse. Det finns inga krav på representativitet utan de gymnasieelever som är intresserade får vara med.
Ungdomsrådet är inte någon formell remissinstans, men man får ändå vissa remisser som berör ungdomar.
Bilagor SOU 2001:48
534
Ungdomsforum (lokala och centrala)
I Jönköping har man arbetat för att öka ungdomars inflytande och delaktighet i kommunala frågor enligt en särskild modell sedan 1992 som kallas ungdomsforum. Lokala ungdomsforum finns på varje högstadieskola, tillsammans bildar de ett gemensamt centralt ungdomsforum. Upprinnelsen till verksamheten kom via en motion i kommunfullmäktige 1990 om ökat inflytande för ungdomar i Jönköping. Tanken var att unga borde få större möjlighet att påverka sin närmiljö och få ett ökat engagemang i samhällsfrågor. Det centrala ungdomsforumet är ett årligt forum där ungdomarna har samlat och förberett frågor och diskussionsområden utifrån alla diskussioner i lokal ungdomsforum. Från och med 1998 utvärderar det centrala ungdomsforumet även åtgärdsplanen till det barn- och ungdomspolitiska handlingsprogrammet.
Vid det centrala ungdomsforumet medverkar kommunalråd, nämndernas presidier, förvaltningschefer, tjänstemän, polisen och ungdomar. Själva forumet mellan ungdomar och politiker planeras och genomförs av Centrala ungdomsforums styrelse som består av ungdomar från samtliga lokala ungdomsforum.
Ungdomsforum har inneburit att många ungdomar har varit engagerade i för dem angelägna frågor och aktiviteter. Den här verksamheten har pågått i åtta år, och under hösten 2000 har man i kommunen undersökt vilken betydelse ungdomsforum har haft för de ungdomar som var med från början.
Samverkansorgan och samverkansgrupper
I samarbetsorgan för barn- och ungdomsfrågor, SBU, ingår politiker från ”de mjuka” förvaltningarna samt polisen. Det är ett organ med beslutanderätt som sammanträder fyra gånger per år. Samverkansgruppen för gymnasieskolorna, SGG, är en grupp där representanter från elevråd, ungdomsrådet, polisen, fritidsförvaltningen, kulturförvaltningen, socialförvaltningen och gymnasieskolorna sitter med. Gruppens huvuduppgift är att arbeta med frågor som lyfts fram av ungdomar. För att uppnå detta finns ett antal konkreta mål uppsatta. Dit hör till exempel att utveckla samarbetet mellan gymnasieskolorna samt att aktivt delta i arbetet mot rasism och främlingsfientlighet. Lokala samverkansgruppen, LSG, är SGG:s motsvarighet på grundskolorna i Jönköpings kommun.
Bilagor
535
7.3 Skellefteå
Nedan presenteras ett antal hållpunkter med viktiga årtal i Skellefteås arbete med ungdomar.
• 1970-talet. Gårdsdemokrati med gårdsstyrelser på fritidsgårdarna som ansvarade för verksamhetsbudgeten.
• 1988. Det första ungdomstinget hålls.
• 1992. Motioner skrivs för första gången i samband med ungdomstinget.
• 1992–1993. Statens ungdomsråd (nuvarande Ungdomsstyrelsen) startar demokratiprojekt för ökat ungdomsinflytande och Skellefteå blir en av 13 kommuner som deltar i projektet.
• 1995. Elevfullmäktige genomförs för första gången.
• 1997. Ett projekt startar med syfte att undersöka förutsättningar och intresset för att bilda ett ungdomsråd i Skellefteå.
• 1998. Ungdomsrådet bildas som en fristående förening.
• 1998. Kommunfullmäktige beslutar att ungdomsrådet ska användas av nämnderna som remissinstans samt att ungdomsrådet ska ha rätt att väcka frågor och förslag i samtliga nämnder.
• 1998. Skellefteå utses till Årets ungdomskommun 1998 av Svenska Kommunförbundet och Ungdomsstyrelsen.
• 1999. Elevfullmäktige hålls. Här tas olika frågor som rör skolan upp. Eleverna får skriva motioner.
• 1999
− 2000. Ungdomsrådet dör ut.
• 2001. I FRIS (Förebyggande rådet i Skellefteå) regi påbörjas samtal med ungdomar om att finna en form för ungdomsinflytande i kommunen.
• 2001. Ungdomsfullmäktige planeras, vilket är en sammanslagning av ungdomsting och skolfullmäktige.
Gårdsdemokrati
Redan i slutet på 1970-talet infördes gårdsdemokrati i Skellefteå. Inledningsvis hade gårdsdemokratin formen av gårdsstyrelser som ansvarade för verksamhetsbudgeten. Numera har det utvecklats till flera olika typer av möten, från stormöten som kan hållas en gång per månad eller en gång per termin till spontanmöten som sker när det finns behov. I kommunens informationsblad beskrivs
Bilagor SOU 2001:48
536
spontanmötet som ”stora öron” eller ”mötet som innebär att demokratin skapas i mötet eller i händelsen”. Syftet med gårdsdemokratins alla former är att ge ungdomarna en möjlighet att aktivt delta i olika beslut och därmed kunna påverka det som sker på fritidsgården.
FRIS
FRIS, eller SKUR som det tidigare hette, är ett samverkansorgan mellan ”de mjuka” förvaltningarna. Förkortningen står för Förebyggande rådet i Skellefteå. FRIS är uppbyggt med 17 förebyggandegrupper, tre av dessa är knutna till gymnasieskolorna, de andra är knutna till olika stadsdelar och här finns vissa representanter från högstadieskolorna med. FRIS jobbar utifrån tre mål: ungdomsinflytande, trygghet i samhället och samarbete över gränser. Till målet om ungdomsinflytande finns ungdomstinget och elevfullmäktige knutet.
Ungdomsting och skolfullmäktige
Sedan 1988 har man regelbundet haft ungdomsting i Skellefteå. Både ungdomsting och skolfullmäktige har haft sitt ursprung i FRIS, där man bland annat ville öka ungas delaktighet. Syftet med ungdomstinget är att både öka ungas intresse för politik och att synliggöra ungdomsfrågorna. I anvisningarna till ungdomstinget formuleras syftet:
att ge ungdomar en chans att på ett demokratiskt riktigt sätt framföra sina frågor till kommunpolitiker, och genom dem kunna lyfta ungdomsfrågorna, så att dessa får en central roll i kommunpolitiken. Det ger också en möjlighet att öka ungdomars intresse för politik och en kunskap om hur man arbetar demokratiskt.
De första ungdomstingen, 1988 och 1990, innebar att ungdomarna förberedde sig en tid och sedan mötte politikerna under en dag. År 1992 höjde man ungdomstingets status genom att införa motionsrätt. Detta har inneburit att ungdomarna har haft möjlighet att följa upp frågorna. När motionerna tillstyrks eller får avslag har ungdomarna fått besked. Vid ett positivt besked har ungdomarna tillsammans med tjänstemän planerat och genomfört det motionen gällde, och vid ett negativt besked har man kunnat gå
Bilagor
537
vidare och skapa opinion. Det grundläggande, oavsett beskedens innebörd, är att politiker faktiskt visar att ungdomarna tas på allvar. Skolfullmäktige fungerar på samma sätt som ungdomstinget men med skillnaden att man här bara tar upp skolfrågor. Precis som när det gäller ungdomstinget skriver man motioner och har förberedelsedagar. Det senaste skolfullmäktige hölls 1999 och motionssvaren kom i början av 2000.
Eftersom ungdomsting och skolfullmäktige har många beröringspunkter som inflytandeforum kommer man att slå ihop dessa till ett ungdomsfullmäktige som planeras till hösten 2001.
Ungdomsråd
Ungdomsrådet i Skellefteå bildades 1998. Efter en motion i fullmäktige bildades en arbetsgrupp med ungdomar från ungdomstinget och elevråden. Tillsammans med ett par projektansvariga arbetade man fram vad man ville med ett ungdomsråd. Enligt stadgarna skulle syftet med ungdomsrådet vara att:
kämpa för en attraktiv ungdomskommun och att framföra ungdomarnas åsikter till kommunen och näringslivet.
I ett kommunfullmäktigebeslut från december 1998 står det att alla nämnder ska uppmanas att använda ungdomsrådet som remissinstans i frågor som berör ungdomar. Vidare ska ungdomsrådet ha möjlighet att väcka frågor och förslag i samtliga nämnder. Kommunfullmäktiges beslut var ett resultat av de krav som kom från ungdomsrådet.
Sedan ungdomsrådet bildades har det bland annat arbetat med sin egen organisation, besökt olika konferenser och arrangerat ungdomstinget. Bland de frågor ungdomsrådet har engagerat sig i finns kollektivtrafikens prissättning och ett rikare kulturliv i Skellefteå.
Ungdomsrådet i Skellefteå är för tillfället vilande. Arbete med att finna andra former eller ett nytt ungdomsråd pågår med ungdomar involverade i processen.
Bilagor SOU 2001:48
538
7.4 Ludvika
Nedan presenteras ett antal hållpunkter med viktiga årtal i Ludvikas arbete med ungdomar.
• 1989. Ungdomsrådet bildas, som ett av de första i Sverige.
• 1992–1993. Statens ungdomsråd (nuvarande Ungdomsstyrelsen) startar demokratiprojekt för ökat ungdomsinflytande och Ludvika blir en av 13 kommuner som deltog i projektet.
• 1993. Demokratiutbildningar för samtliga högstadieelever genomförs.
• 1994. Ungdomens utvecklingsfond grundas.
• 1996. Ungdomspolitiskt handlingsprogram antas.
• 1996. Ungdomskommittén bildas.
• 1997. Ungdomens hus, Haffas, tas i bruk.
• 1999. Ludvika utses till Årets ungdomskommun 1999 av Svenska Kommunförbundet och Ungdomsstyrelsen.
• 2000. Det ungdomspolitiska programmet revideras.
• 2000. De första ungdomstinget hålls.
Ungdomsråd
I Ludvika finns ett av landets äldsta fungerande ungdomsråd, vilket inrättades 1989. Ungdomsrådet har sitt ursprung i Bergslagsdelegationens projekt Rotfästet från mitten av 1980-talet. Syftet med projektet var att öka ungdomars möjlighet att få vara med och påverka och känna sig delaktiga. Bakgrunden till projektet låg i den kraftiga utflyttningen från området. Första tiden var ungdomsrådet representativt sammansatt med ungdomar från andra föreningar. Svårigheterna med att rekrytera ungdomar gjorde att man ändrade sammansättningen så att alla som vill delta i ungdomsrådet får vara med.
Det nuvarande ungdomsrådet har möten varje månad. Ett syfte med ungdomsrådet är att ungdomar ska uppmuntras att ta egna initiativ och få möjlighet att driva egna projekt. För att nå det syftet har ungdomsrådet avsatt halva sin budget till ”Ungdomens utvecklingsfond”. Från den fonden ska föreningslös ungdom kunna söka pengar för att förverkliga sina idéer. Ett annat syfte med ungdomsrådet är att det ska fungera som en länk mellan kom-
Bilagor
539
munens politiker och ungdomar. Detta sker bland annat genom ungdomskommittén som har regelbundna möten.
Ungdomspolitiskt handlingsprogram
Det ungdomspolitiska handlingsprogrammet antogs i kommunfullmäktige i augusti 1996. En revidering genomfördes under 2000 då nya mål sattes uppför ungdomsverksamheten. Ludvika kommuns ungdomspolitiska program har som övergripande målsättning att:
Ungdomar ska, genom ökat inflytande, delaktighet och ansvar inom olika sektorer i samhället, stimuleras till att bli aktiva kreativa och kritiskt tänkande individer som trivs att leva och bo i Ludvika kommun.
För att nå de övergripande målen har kommunstyrelsen det övergripande politiska ansvaret för ungdomsfrågorna. I det ungdomspolitiska programmet framgår att detta ansvar innebär att åstadkomma en samordning och samsyn mellan kommunala nämnder och mellan kommuner och övriga myndigheter och organisationer. Det ungdomspolitiska programmet är från 1996 och reviderades 2000. Sedan 1996 finns också en särskild ungdomskommitté med kommunalråd och ytterligare två politiker från kommunstyrelsen samt nämndordförande från utbildningsnämnden, socialnämnden och kultur- och fritidsnämnden. I kommittén ingår även tjänstemän från motsvarande förvaltningar plus tjänstemän från polis och arbetsförmedling, landstingets hälsoplanerare och fyra representanter från Ludvika ungdomsråd. Syftet med ungdomskommittén är att ungdomar, politiker och tjänstemän regelbundet, var tredje månad, ska få möjlighet att diskutera med varandra om angelägna frågor för att nå den samordning och samsyn som är målet med det ungdomspolitiska programmet.
Ungdomskommittén
I ungdomskommittén ingår ungdomar från ungdomsrådet, kommunalråd, nämndordföranden, tjänstemän från skola, arbetsförmedling, socialförvaltning och kultur- och fritidsförvaltning för att nämna de viktigaste. De träffas fyra gånger per år och deras främsta
Bilagor SOU 2001:48
540
ansvar är att se till att det ungdomspolitiska handlingsprogrammet efterföljs och revideras med jämna mellanrum.
Ungdomens hus – ”Haffas”
Sedan 1997 finns ett Ungdomens hus i Ludvika, Haffas. När det bildades hade ungdomsrådet varit den främsta drivkraften. Nu drivs huset av en egen ungdomsförening. Det är den föreningen som tillsammans med kultur- och fritidsnämnden ansvarar för verksamheten. Det är ungdomarna själva som bestämmer över husets aktiviteter innehåll.
Ungdomsting
En annan ungdomssatsning i Ludvika är ungdomstinget. Det är ett möte mellan kommunens alla högstadie- och gymnasieungdomar och politiker. Under den dag tinget hålls får unga och politiker diskutera Ludvika kommun och hur kommunen kan utvecklas och bli bättre för ungdomar att leva i. Det som kommer fram under mötet dokumenteras och ligger till grund för ungdomsrådets arbete under kommande år. Det första ungdomstinget hölls i januari 2000 och är tänkt att vara årligen återkommande.
Rock Mot Rus
Antidrogprojektet Rock mot Rus är ett kommunalt finansierade ungdomsarrangemang. Det riktar sig främst till högstadieungdomar och inträffar cirka tio gånger om året.
8 Ungdomsrådet som försvann
Tidigare studier har visat att antalet ungdomsråd är förhållandevis konstant trots att det hela tiden bildas nya. Det betyder att det samtidigt som nya ungdomsråd bildas, läggs ned andra för kortare eller längre tid. I vår studie är Skellefteå ett exempel på ett ungdomsråd som försvunnit. Här inrättades ett ungdomsråd på initiativ av tjänstemän och politiker, och i samråd med ungdomar.
Bilagor
541
Ungdomsrådet bildades så sent som 1998 som en fristående förening med ett tiotal aktiva ungdomar. Det överlevde endast drygt ett år.
Arbetet med inflytande för unga kan lösas på fler sätt än via ungdomsråd. I Skellefteå finns sedan 1970-talet ett samverkansorgan (FRIS) mellan politiker, polis och andra som arbetar med ungdomar. Här har man också valt att under 1990-talet ta med ungdomar via 17 förebyggande råd som finns inom FRIS. När Skellefteå blev Årets ungdomskommun hade ungdomsrådet bara funnits i ett knappt år; det bildades i februari 1998 och utmärkelsen offentliggjordes i november samma år. Detta innebär att utmärkelsen i huvudsak gavs på andra grunder än ungdomsrådet.
Våren 1997 startade ett projekt som ett resultat av ungdomstinget. Syfte med projektet var att ta reda på hur ungdomar ville vara med och ha inflytande. Aktiva ungdomar i elevråd och föreningar intervjuades om sina åsikter kring hur inflytandet skulle kunna utformas och vilka frågor som var viktiga. Detta arbete resulterade i att engagerade ungdomar bildade föreningen Skellefteå ungdomsråd. Initiativet till ungdomsråd kom indirekt från politikerna, även om det sedan var ungdomarna själva som valde formen.
Ungdomsrådet bestod från början av nio ungdomar. Vid bildandet antogs stadgar som skulle ligga till grund för verksamheten. Syftet med ungdomsrådet var att ”att kämpa för en attraktiv ungdomskommun och att framföra ungdomarnas åsikter till kommunen och näringslivet”. Under ungdomsrådets första tid gick mycket kraft åt till att organisera det praktiska arbetet samt till att skapa ett kontaktnät, både nationellt och internationellt. Ungdomarna berättar själva om tillkomsten:
Från början var det att komma igång och få kontakter. Från fritidskontoret fick vi vissa saker som de tyckte att vi kunde hoppa på, olika arbeten som vi gjorde åt dem./…/ När det skulle vara ungdomar så fick vi ofta var med och representera unga.
−
−
−
Vad vi ville egentligen var att styrelsen skulle sköta det praktiska och att det sedan skulle komma undergrupper som engagerade sig i olika frågor, bättre bussförbindelser eller så. Och att vi då skulle förmedla kontakter för vi hade ändå ganska bra kunskap och visste vilka man skulle prata med och så.
Stödet från kommunen bestod framför allt av en tjänsteman som fanns på fritidsförvaltningen. Det stödet ansåg ungdomarna inte räckte, utan de ville även ha egna ekonomiska resurser. För att
Bilagor SOU 2001:48
542
kunna bedriva sin verksamhet, konstruerade de ett budgetförslag som lämnades till kommunstyrelsen. Det finns hos tjänstemännen och ungdomarna olika uppfattning om hur budgetförslaget behandlades, med avseende på tiden det tog.
Från kommunens sida fanns inget krav på att ett ungdomsråd skulle bildas, men när det väl fanns var det många som vände sig dit. En tjänsteman säger:
Det var lite väl många som ville använda ungdomsrådet, efter det att vi blivit Årets ungdomskommun och här har även vi i kommunen en viss del av skulden.
Förutom den speciella stödpersonen fanns också andra personer på fritidsförvaltningen som stöd. Dessa kontakter fungerade bra, enligt en före detta medlem av ungdomsrådet:
Rätt bra allmänt med dem som jobbade på fritidsförvaltningen, det var många som man kunde ringa och prata med. Det var inga problem.
Det fanns en positiv inställning och man hade från kommunen stor förståelse för många av de krav och problem som ungdomsrådet presenterade. Från ungdomarnas sida blev det efter hand tydligt att arbetet med ungdomsrådet tog för mycket tid och krävde mer av medlemmarna än vad de hade möjlighet och beredskap att ge. Bristen på tid inkräktade på skolarbetet vilket gjorde ungdomarna oroliga:
Vi pratade med NN och sa att det här tar tid från skolan och så.
För någon var det inte bara ett uttryck för oro. Negativa effekter av medlemskapet i ungdomsrådet hade redan visat sig:
Någon styrelsemedlem såg att betygen började gå neråt, och slutade då i ungdomsrådet. På grund av arbetsbelastningen var det flera som lämnade ungdomsrådet.
−
−
−
De som var engagerade i ungdomsrådet hade ju någonting mer de var engagerade i.
1998 utnämndes Skellefteå till Årets ungdomskommun 1998 med motiveringen att:
det är en kommun där ungdomsfrågor har en stark position i den kommunala planeringen och vardagen.
Bilagor
543
Efter utnämnandet fick ungdomsrådet många förfrågningar från olika aktörer, både lokalt och nationellt, som ville veta vilka de var och hur de arbetade. Kommunen ville ha olika saker genomförda och arbetsbelastningen blev tung för ungdomsrådsmedlemmarna.
Vi kunde bli kontaktade en onsdag av någon på kommunen som sa: – Jo nu på lördag vill vi ha någonting på torget kan ni fixa det, ni har pengar. Någonting trevligt för ungdomar.
Från ungdomsrådets sida upplevdes det som att ”alla drog i oss.” Den ökade arbetsbelastningen ledde förutom till avhopp även till att rekryteringen av nya medlemmar inte gick lika bra som tidigare.
Då hade vi ingen tid att värva medlemmar och göra det vi hade tänkt göra med ungdomsrådet. Alla drog i en och man fick sköta arbetet löpande hela tiden.
Den stora arbetsbördan verkar vara ett viktigt skäl till att ungdomsrådet i Skellefteå dog ut. Mängden arbetsuppgifter ökade också i samband med utmärkelsen Årets ungdomskommun. När Ungdomsstyrelsens rikskonferens hölls i Skellefteå 1999 var ungdomsrådets aktivitet låg på grund av arbetsbördan och få medlemmar. Men detta var inte den bild som gavs utan tvärtom gavs skenet att ungdomsrådet var en av de positiva satsningarna i kommunen.
Det hade varit bättre och vara ärlig och säga att det här med ungdomsrådet det fungerar inte just nu.
Förutom arbetsbelastningen verkar bristen på egna resurser ha varit en viktig orsak till att ungdomsrådet upphörde. Genom att ungdomsrådet inte hade någon egen budget förhalades och komplicerades arbetet hela tiden. Eftersom ungdomsrådet inte hade egna pengar måste ungdomarna söka medel för varje enskilt projekt.
Vi fortsatte flagga att det här kommer inte att hålla, utan vi behövde någon som kunde ta mycket av det praktiska för vi hade inte tid att sitta dagtid och få tag på folk eller göra utskick. Det förstod de ju, men att det skulle hända någonting det var ju betydligt svårare.
- - -
Jag ställde en del ultimatum, det dör om vi inte får någon hjälp och de var medvetna om det. NN vår kontaktperson gjorde så gott han kunde, och det lät bra, alla var positiva men det hände ingenting.
Bilagor SOU 2001:48
544
Vid tidpunkten för vår undersökning fortsätter arbetet med att ge ungdomar inflytande i Skellefteå via samverkansgruppen FRIS. Tillsammans med unga förs diskussioner om hur man ska arbeta på bästa sätt för att uppnå detta.
Ungdomsrådet som forum för unga fungerar inte, de drog inte till sig några medlemmar.
Slutligen kan man säga att ungdomsrådet från kommunens sida uppfattades som en fristående förening som man försökte stötta, men den hade inte tillräckligt med medlemmar för att fungera som inflytandeforum åt unga. Från ungdomsrådets sida fanns en stor vilja och ett engagemang som medlemmarna inte tyckte fick det bemötande det förtjänade.
Trots att ungdomsrådet i Skellefteå i dag inte existerar finns andra ungdomsinitiativ. Samtal med ungdomar pågår genom FRIS och ett ungdomsfullmäktige är under planering. Hela arbetet har inte stannat upp för att ungdomsrådet ligger vilande, men det viktiga målet med att öka ungdomars engagemang lyckades inte uppfyllas med hjälp av ungdomsråd, eller kanske var det omständigheterna vid det första försöket som inte var tillräckligt goda. Att Skellefteå fick utmärkelsen Årets ungdomskommun utan en lång historia med fungerande ungdomsråd visar på ett tydligt sätt att arbetet med ungdomars inflytande i en kommun kan drivas även i andra former. En politiker säger:
Det som är viktigt för oss är ungdomarnas engagemang inte ungdomsråden.
9 Resultat
9.1 Vad vill man uppnå med ungdomsråd?
Redan inledningsvis har vi pekat på att syftet med ungdomsråd delvis verkar ha förändrats. Tidiga ungdomsråd bildades för att en problembild kopplad till unga människor uppmärksammades på olika sätt. Främst var det i demografiska problemkommuner, med ständig befolkningsminskning, som bildandet av ungdomsråd sågs som en lösning. Engagemang och möjligheter att göra sin röst hörd skulle medföra att unga människor valde att stanna kvar i sin kommun alternativt återkomma efter utbildning på annan ort. Ett annat problem som man hoppades att ungdomsråd skulle lösa var
Bilagor
545
missbruk bland unga människor. Engagemang och aktiviteter skulle hindra konsumtionen av alkohol.
Det är först under senare år som en demokratiaspekt lagts på ungdomsråd. Nu är det sviktande rekrytering till partierna och sjunkande valdeltagande som utgör problemen man vill lösa med ungdomsråd. Många gånger hamnar diskussionen någonstans mitt emellan och medför att varken ungdomar eller vuxna kanske vet vilket syfte ungdomsrådet har.
Det finns ett uttalat och i kommunala handlingar dokumenterat syfte med ungdomsrådet.
I Gällivare:
Ett ungdomsråd inrättas för att lyfta fram ungdomsfrågorna i kommunen samt för att skapa ett ökat engagemang, en ökad delaktighet och ett aktivt deltagande genom ungdomar
.
I Ludvika:
Syftet med rådet är att fungera som en länk mellan kommunens ungdomar och kommunens politiker samt att uppmuntra ungdomar att ta egna initiativ och att driva egna projekt allt för att Ludvika ska bli en så bra kommun som möjligt för ungdomar att bo i.
I Jönköping:
Att öka ungdomarnas insikt och medbestämmande i politiska frågor
samt att driva projekt i ungdomars egna intresse.
Övergripande handlar det om samma sak i alla studiens kommuner, men man bör trots detta stanna upp och reflektera över nyansskillnader. Det är endast i Ludvika man uttalat säger att ungdomsrådet syftar till att vara en länk mellan kommunens unga och politikerna. I de andra kommunerna har man formulerat syftet mer utifrån ungdomsperspektivet. Det är ungdomarna som ska framföra sina åsikter till kommunen och det är ungdomarna som ska få ökat engagemang, ökad delaktighet och aktivt deltagande. I Jönköping, där ungdomsrådet har den mest fristående ställningen, ska ungdomarna få insikt i politiska frågor.
I vår studie har vi frågat politiker, tjänstemän och ungdomar om vilket syfte deras respektive ungdomsråd har. Om frågan besvarades har vi gått vidare och frågat om svarspersonen tycker att syftet är uppnått. Både politiker och tjänstemän refererade till syftet i samma ordalag som det beskrivs i dokumenten, medan flera
Bilagor SOU 2001:48
546
ungdomar svarade med egna ord eller sa att de inte visste. En av de unga sade exempelvis:
Försöka få ungdomar mera aktiva och att känna att de har en chans att påverka och en chans att säga vad det är vi behöver, för att få ungdomar att stanna kvar.
Ungdomarna betonade också kontakten med beslutsfattarna:
Främst är det en kanal för politikerna att kunna fråga oss unga som en slags expertgrupp i olika remisser.
Några ungdomar pekade på sin roll som förmedlare av budskap till både politiker och ungdomar:
Bli politikernas mellanhand och fungera som kontakt mellan ungdomar och politikerna.
Ungdomarna kopplade syftet till möjligheterna att engagera sig i samhället på ett alternativt sätt. De menade att syftet med ungdomsråden var att kunna engagera sig utan bindning till vare sig ideologi eller religion.
Man skulle kunna engagera sig utan att vara politiskt eller religiöst engagerad. Visst kan man gå med i ett politiskt ungdomsförbund men då får man köpa allting
.
Oberoende av om syftet med ungdomsråd är att vara en kanal mellan politiker och unga eller om det är att skapa intresse för politik och lokal demokrati är det viktigt att vara tydlig. Detta visade sig bland annat genom att knappast någon kunde svara på om man uppnått syftet med ungdomsråden eller inte. Huruvida man når målen verkar främst bero på vilka som är aktiva i både ungdomsrådet och kommunhuset.
9.2 Vilken verksamhet ägnar sig ungdomsråden åt?
Det har i tidigare studier visat sig att ungdomsrådens verksamhet skiljer sig åt. Vad ett ungdomsråd innebär i en kommun behöver inte vara detsamma i en annan kommun. I vår studie kan vi konstatera att mycket av verksamheten kretsar kring rådens ansvar att fördela medel till andra ungdomar i kommunen. Varje ungdomsråd har en egen budget och den ska förutom att räcka till rådets egna aktiviteter, även räcka till att stödja olika aktiviteter av
Bilagor
547
unga för andra unga människor. Stödet ska främst delas ut till andra ungdomsorganisationer, men det finns även möjlighet att ge bidrag till enskilda ungdomar om aktiviteten syftar till att bidra med något för en hel grupp av unga. Ungdomsråden fungerar som övergripande organisation för andra ungdomsorganisationer i respektive kommun. Till andra ungdomsorganisationer räknas även i vissa fall ungdomsrådets så kallade undergrupper. Det är grupper som bildas för specifika ändamål, till exempel musikgrupper och sygrupper.
Det är mest bidragsansökningar. Sen får vi många remisser. Om man har en personlig fråga så kan man driva den ganska så lätt men det finns ingen som gör det.
−
−
−
Vi fördelar pengar till andra ungdomar. Man får göra vad man vill, men det ska gynna fler än en själv.
En del medlemmar i ungdomsråden menar att verksamheten helt ska bestämmas av de ungdomar som finns i kommunen. Det ska finnas möjlighet att komma till ungdomsrådet med problem eller frågor och ungdomsrådets medlemmar ska då hjälpa till på olika sätt, bland annat med kontakter i kommunhuset.
Meningen är ju lite att ungdomarna ska komma till oss, för vi vet ju vad vi kan göra om vi vill göra någonting.
Om inte annat menar ungdomsrådsmedlemmarna att ungdomsrådets goda rykte kan hjälpa ungdomar att få kontakt med politiker.
De kan använda sig av vårat namn för det är ju ganska välkänt bland politiker.
En annan uppgift för råden är hanterandet av remisser. Ett av studiens ungdomsråd är en formell remissinstans medan de andra råden får remisser ibland. Som remissinstans får de unga en mer formaliserad roll i den kommunala beslutsprocessen. En medlem beskriver uppdraget:
Rapporter och sånt som vi får från förvaltningen och politikerna som de vill att vi ska lämna svar på.
Till det ungdomsråd som är en formell remissinstans skickas många handlingar. Trots detta är man från politikernas sida medvetna om att alla remisser inte kommer ungdomsrådet tillhanda.
Bilagor SOU 2001:48
548
Genom att aktivt bearbeta alla som skickar ut remisser hoppas man att fler remisser ska komma till ungdomsrådet. En politiker säger:
Alla nämnder använder inte ungdomsrådet. Det finns beslut taget men jag har skickat ut påminnelser, men de beror på hur man bedömer det.
Bland ungdomarna finns en viss besvikelse till följd av att de inte blir tillfrågade i alla sammanhang.
Så fort det handlar om ungdomar så handlar det om idrott eller ett disco här och ett disco där, men det finns så mycket mer och viktigare saker att driva.
En annan del av verksamheten består i att ungdomsrådet finns representerat i olika former av arbetsgrupper med politiker och tjänstemän.
Vi i styrelsen sitter med i olika andra satsningar. Samverkansgruppen för gymnasiet. Vi är remissinstans, i till exempel stadsplaneringar så har vi varit med och haft vår åsikt.
Till sist finns stora möjligheter att driva egna frågor för ungdomsrådet. Resultatet från vår studie visar att det just nu finns relativt få frågor som engagerar. Det kan ha flera orsaker. Ungdomsråden kan vara inne i en period av låg aktivitet. Det kan i sin tur orsakas av man vid studiens genomförande stod inför nyval till styrelserna. Det kan även bero på att ungdomarna ansåg vissa frågor som så små att de vid intervjutillfället inte ville tala om dem. De kommentarer vi fått när vi ställt frågan tyder dock på att antalet frågor som för närvarande diskuteras är få.
Styrelsen har inget projekt just nu som vi driver, det är mer att vi försöker lyssna och det mesta som pratas om på mötena är vad andra gör och vad som händer i andra grupper eftersom vi inte har något projekt.
Brist på gemensamma mål kan vara ytterligare ett skäl till att ungdomsråden inte driver egna frågor.
Det är inte så hemskt ofta som vi har någonting som vi känner att det här måste vi kämpa för allihopa.
En tjänsteman menar att fördelningen av pengar och remissgenomgångarna tar all tid, så några egna direkta frågor drivs inte. Återigen visar det hur man ofta från politikerhåll förmodligen med goda intentioner vill låta ungdomarna helt sköta sig själva. Paradoxen
Bilagor
549
kan bli att detta leder till att just de samtal som många unga förväntat sig inte kommer till stånd. Tjänstemannen säger:
Det är inga direkta frågor som de driver. Detta går upp och ned i vågor, men det nuvarande ungdomsrådet driver inga frågor.
Ungdomarna själva nämner tidsbristen som en möjlig förklaring till att egna frågor inte drivs i större utsträckning.
Vi hinner inte så mycket på våra möten.
Att stötta och stimulera de unga till att ta initiativ får inte gå över till att de vuxna helt styr verksamheten, men balansgången kan var svår. Detta menar flera av tjänstemännen.
Jag vet inte, man måste utgå från ungdomarna själva, vad de vill. Det är inte vi tjänstemän som ska sitta och hitta på utan det är ungdomarna som måste känna att det här vill vi.
Frågan är om ungdomarnas förväntningar på vad de skulle uträtta i ungdomsrådet har infriats. I intervjustudien fick ungdomarna berätta vad de trodde medlemskapet skulle innebära och om det har förverkligats. En del har haft väldigt höga förväntningar på sitt medlemskap.
Jag trodde jag skulle förändra hela samhället, nej men ungefär, att man hade liksom förhoppningar om att man skulle kunna förändra så himla mycket. Men det känns inte som vi har gjort så himla mycket.
−
−
−
Man fick inte säga så himla mycket om vad man tycker och tänker i stora frågor. Det kanske är vårt eget fel i ungdomsrådet, att vi inte är så aktiva till exempel i vassa frågor. Att vi inte går till kommunfullmäktige, men jag trodde att man skulle få mer kontakt med politiker, att man skulle kunna ställa dem mot väggen. Vi kanske kan det, jag vet inte.
−
−
−
Nu öppnas hela världen, nej men att allt skulle bli mycket lättare när man vill göra saker. Problemet för mig är att jag har inte tid det finns så mycket jag skulle vilja göra.
Andras förväntningar har varit mer tillbakahållna, och de har mer menat att det är upp till en själv eller till och med att förväntningarna vuxit under tiden de varit med i ungdomsrådet.
Hade inte mycket förväntningar egentligen. Det blir vad man gör det till.
−
−
−
Bilagor SOU 2001:48
550
Små i början, man får lite storhetsvansinne med tiden när man inser mer och mer vad som går att göra.
Innehållet i en verksamhet ska vara drivkraften till varför man vill gå med. Problemet med ungdomsrådets verksamhet är att det till stor del är upp till ungdomarna själva att fylla ungdomsrådet med innehåll. Om ungdomarna då inte har ett klart mål och driver detta, kan innehållet bli mindre än det som förväntades. Kanske kan man som politiker eller tjänstemän inte förvänta sig att ungdomarna av sig själva ska komma på vad de ska tycka till om eller hur de ska gå till väga. Ungdomarna behöver stöd och hjälp.
9.3 Vem tar initiativ till att bilda ett ungdomsråd?
Tidigare studier har visat att ungdomsråden vanligtvis initieras av politiker och/eller tjänstemän. I vår studie har ett par ungdomsråd vuxit fram ur annan verksamhet för barn och ungdomar. I Gällivare hade det första ungdomsrådet sitt ursprung i arbetet med barn- och ungdomspolitiska handlingsprogrammet, och i Jönköping var det högstadieelevernas engagemang i Ungdomsforum som väckte idén med ett råd för ungdomar i gymnasieåldern. I Skellefteå initierades ungdomsrådet av ett befintligt nätverk av förvaltningar, föreningar och andra som arbetade med ungdomsfrågor i samband med att kommunen anordnade ungdomsting. Ludvikas ungdomsråd bildades utifrån projektet
Rotfästet som syftade till att öka ungdomars möjlighet och känsla av delaktighet.
Det visar sig att tjänstemän och politiker i högre grad än ungdomarna vet hur ungdomsrådet i respektive kommun initierades. Ungdomarnas beskrivningar är diffusa och avslutas ofta med kommentaren att någon annan säkert vet mer, och fortsätter förklaringen med att vederbörande inte var med på den tiden ungdomsrådet bildades.
I initieringsfasen ligger en inbyggd motsättning i att vuxenvärlden inför en form för ungas engagemang och inflytande. Är det ett sätt för det etablerade systemet att föra in ungdomar på etablissemangets villkor och inte på ungdomarnas? Eller är det en nödvändighet för att över huvud taget kunna starta en ny kanal för ungas inflytande i kommunen? I Danmark initierades de första ungdomsråden av politiker. Redan i mitten på 1980-talet hade ungdomsråden fått en stor spridning men den dock visade sig vara
Bilagor
551
tillfällig. Inom en tioårsperiod hade de flesta lagts ned. Denna trend vände och råden återuppstod när initiativet kom från ungdomarna i stället för kommunpolitikerna. Den första generationens ungdomsråd speglade ett behov från politikernas håll och inte ett behov från ungdomarna. I Sverige tycks de fortfarande i stor utsträckning initieras av politiker, om än i samråd med ungdomar och tjänstemän, bland annat genom motioner i fullmäktige.
9.4 Tradition eller förnyelse när ungdomsrådet fattar beslut?
Ungdomsråden i vår studie har en förhållandevis traditionell organisation. Det väljs en styrelse vid någon form av årsmöte och sedan är det en viss variation i hur styrelsen formerar sig. Vanliga funktioner som ordförande, sekreterare och kassör finns i styrelsen. Posterna utses vid årsmötet eller cirkulerar mellan rådets styrelsemedlemmar. Besluten i ungdomsråden fattas för det mesta i den traditionella föreningsformen, även om många i intervjuerna påpekar att diskussionerna förs utan att man behöver begära ordet. En förklaring kan vara att det inte rör sig om några större styrelser eller ungdomsråd, och att det därför inte finns anledning att strukturera arbetet efter strikta regler. Antalet ledamöter i styrelserna för de ungdomsråd vi har studerat varierar mellan sju och tolv personer. Den formella organisationen är traditionell, men i praktiken utgör den inget tydligt inslag i ungdomsrådens arbete.
Vi har ju det på papperet men sen brukar det vara lite mindre. Vi har en dagordning så utgår vi från den så alla protokoll finns ju nedförda då.
Trots frånvaron av strikt mötesform förekommer vissa formalia som dokumentering och kontroll av protokollen.
Vi har väl inget helt formellt så där ’dunk mötet öppnas’, men vi skriver protokoll och väljer justerare och fyller in det som sägs.
Ett av skälen till att man frångår strikt formella mötesformer är att antalet mötesdeltagare är lågt.
Det skulle kännas konstigt om man satt sju personer och sa ’kan vi ta det här beslutet?’ och så.
Bilagor SOU 2001:48
552
Det flesta ungdomsråd har regelbundna möten, i genomsnitt ett möte i månaden. Bland studiens ungdomsråd finns ett där man försöker ha ett rullande schema för att möjliggöra för styrelseledamöterna att också delta i annan regelbunden aktivitet. Alla studiens ungdomsråd har tillgång till egna lokaler som finansieras av kommunen. Det är där man har sina träffar och där kan man ha sina tillhörigheter.
Eftersom studiens ungdomsråd fungerar som självständiga föreningar är det för många självklart att det är föreningen som på egen hand beslutar om arbetsformerna. I både Jönköping och Gällivare finns det politiker som är mycket tydliga med att betrakta ungdomsråden som självständiga föreningar. Detta medför att de säger att de inte vet hur ungdomsråden valt att arbeta. Politikerna hänvisar till tjänstemännen som arbetar med råden ”för de vet”. Bland ungdomarna vet man många gånger inte om det finns några bakomliggande beslut om varför rådet är organiserat som det är. Det verkar inte var något ungdomarna har reflekterat över. Vissa politiker tror att traditionella former generellt är mindre bra. De menar att de kan ha en avskräckande effekt på ungdomarnas engagemang.
Ett antal politiker är oroade över att formerna inte passar ungdomarna, och i samband med frågorna om ungdomsrådens organisation vill de gärna prata om olika former för kommunala möten. En politiker efterfrågar:
andra former som mer passar ungdomarna och inte de här tråkiga nämndsmötena och sådana saker. Det borde man titta på. Vilka forum ska man använda sig av när man träffar ungdomar?
Utan att komma med konkreta förslag menade en intervjuad politiker att det var svårt att värva yngre människor till kommunala förtroendeuppdrag och att det hade med mötesformerna att göra.
Vi skulle behöva få med fler ungdomar, men det är ju det att det är så tråkigt.
En annan tror inte att det är själva organisationsformalia som avskräcker, utan att det snarare handlar om brist på kunskap bland ungdomarna. Denne menar att man kan lära sig språket:
Demokratin behöver kläder, många går nakna; öppning, ordet är fritt, kontraproposition och så vidare. Det där har vi tränat för lite på./…/ De lär sig att det går att prata med förtroendevalda.
Bilagor
553
Finansieringsfrågan är en annan viktig del för att råden ska kunna organisera sig och arbeta fritt. Alla de ungdomsråd som vi studerat har någon form av egen budget. Tidigare undersökningar visar att den budget som ungdomsråden har kan variera stort. I den här studiens ungdomsråd disponerar alla råd på egen hand de ekonomiska resurserna. Utifrån olika stadgar framgår vad man får och inte får göra med tilldelade medel. Budgeten varierar. Medan man i Jönköping har 40 000 kronor per år uppgår den tilldelade summan 190 000 kronor per år i Gällivare. Bland ungdomarna finns en stor enighet om att det är viktigt och bra med en egna resurser.
Det är jätteviktigt. Jag tror allt skulle bli mycket mer komplicerat om vi skulle försöka driva igenom någonting och började söka pengar från kommunen, för då har de öronmärkt till det och det. Vill vi ordna någonting för ungdomar så blir det så mycket enklare för då har vi pengar.
Oavsett hur mycket pengar ungdomarna i råden har att röra sig med är de nöjda med det de har:
De räcker gott och väl för våra behov.
−
−
−
Det är inte nödvändigt att ha så mycket pengar som vi har men det är viktigt med en budget.
Även politiker och tjänstemän uttrycker ofta betydelsen av att ungdomsråden har en egen budget. Ungdomarna ska inte behöva be om pengar till varje enskilt arrangemang.
De får prioritera vad de tycker är viktigt och det gör att ansvarstagandet växer. De känner att de kan göra någonting själva och de känner att det blir som de vill.
−
−
−
Det är självklart tycker jag att de ska ha en egen ekonomi.
När tjänstemännen och ungdomarna beskriver ungdomsrådens organisation visar det sig att råden i de fyra kommunerna är förhållandevis lika varandra. De pengar ungdomsråden har ansvar för fördelar respektive ungdomsråds styrelse dels till olika undergrupper inom ungdomsrådet, dels till andra ungdomsorganisationer som söker medel. Undergrupperna kan vara olika hårt bundna till ungdomsrådet. Enskilda ungdomar med idéer som främjar andra ungdomar kan också söka och få resurser till planerade aktiviteter.
Bilagor SOU 2001:48
554
Sen har vi undergrupper, för vi försöker jobba lite som ett paraply, vi sitter här uppe på toppen och vi kan dela ut pengar till olika ungdomar under oss. Så ungdomar kan komma till oss.
---
I styrelsen är vi sex och sen har vi undergrupperna men i runda tal 15– 20 stycken. Utöver detta kan varje undergrupp ha fler medlemmar.
Traditionella former för hur man organiserar sig och hur man håller möten kritiseras i den här studien främst av politikerna. En fråga man ställer sig är varför politikerna ändå finner sig i den formen och inte mer kraftfullt argumenterar för en förändring. En annan fråga är vilka incitament det ger för unga att engagera sig i kommunpolitiken när aktörerna själva redan har dömt ut verksamheten som så tråkigt att blotta närvaron på ett möte skulle avskräcka ungdomarna från vidare engagemang. Sedan är det viktigt att diskutera om människors brist på engagemang kan förklaras med stelnade organisationsformer. Det traditionella sättet sägs inte attrahera människor i allmänhet och i synnerhet inte ungdomar. Trots detta väljer ungdomsråden i vår studie att inordna sig och tillsätter en styrelse med ordförande och sekreterare och så vidare. Frågan är om det valet är påtvingat av omgivningen för att man ska tas på allvar eller om det är nödvändigt därför att ingen bättre form finns.
9.5 Vilka ungdomar är det som deltar i ungdomsråden?
I fråga om vilka ungdomar som deltar i ungdomsråden finns i det här sammanhanget en teoretisk motsättning redan i begreppet representativitet. Det går att å ena sidan slå fast att vårt politiska system bygger på åsiktsrepresentativitet. Ur det perspektivet ska det inte ha någon betydelse om man är ung eller gammal. Det viktiga är att man delar vissa grundläggande idéer. Å andra sidan finns en annan dimension av representativitet där just tanken på social tillhörighet är framträdande. På samma sätt som unga har en unik kunskap, så finns andra grupper i samhället vars kunskaper man utifrån social tillhörighet kan ta hänsyn till. Debatten om kvinnors och mäns representativitet bygger på att det finns ett speciellt värde i att ha en jämn könsfördelning i beslutande församlingar.
Tills vidare kan man slå fast att dagens unga är de enda som vet hur det är att vara ung just nu. Den erfarenheten bör tas till vara i
Bilagor
555
det politiska systemet. Om det sker via alternativa former, till exempel ungdomsråd, är det viktigt att fundera över på vilket sätt en ung människa kan representera en annan ung människa endast på grundval att hon är ung. Det kan vara lika stora skillnader inom gruppen unga som mellan unga och äldre Detta problem med social representation har uppmärksammats i intervjuundersökningen. Ungdomsråden skulle kunna få ett löjets skimmer över sig om man gjorde tankeexperimentet att inrätta motsvarande råd för alla olika åldersgrupper. En tjänsteman säger:
Man kan inte ha ett råd för fyrtiotalister och ett för pensionärer, det fungerar ju inte, man ska inte behöva dela upp det hela på det viset. Politikerna borde se till att veta vad de andra vill.
I Gällivare och Ludvika hade man till en början bestämt att alla som var med i ungdomsråd skulle sitta där som representanter för andra ungdomsföreningar. Problemen som visade sig var å ena sidan att det uppstod vakanser, å andra sidan att några som ville vara med inte fick det. I Ludvika fanns till exempel organisationer som saknade unga representanter. På samma gång fanns det ungdomar som ville vara med, men som inte representerade någonting. Detta medförde att ungdomsrådet på egen hand beslutade att ändra på regeln om representativitet. Motiveringen var att man inte hade råd med att avstå från några ungas engagemang. Den hållningen har som också med tiden vunnit acceptans hos politiker och tjänstemän. Numera finns inte några krav på representativitet i någon av de undersökta kommunerna.
Många oroar sig över den allmänna trenden att ungdomar inte vill engagera sig politiskt i ett parti. Förmodligen bidrar den oron till uppfattningen om att allt engagemang är bra. Någon politiker uttryckte det så här:
Vi behöver allt engagemang vi kan få.
En tjänsteman formulerade sig då han fick samma fråga:
De som har sökt sig dit har fått vara med helt enkelt.
Kvar finns ändå en viss medvetenhet om att det inte är vilka ungdomar som helst som engagerar sig i ungdomsrådet. De flesta är redan aktiva ungdomar som engagerar sig även i andra sammanhang. En politiker sade:
Bilagor SOU 2001:48
556
Ibland har jag tyckt att det är redan engagerade ungdomar som får ytterligare ett ställe att verka på.
Ungdomarna som ingår i studien funderar inte på representativitetens problematik. En del ser sig som beskyddare av andra ungdomar. Andra menar att det är upp till var och en att engagera sig. Det finns inga krav för att bli medlem förutom att man måste ligga inom undre och övre åldersgräns.
Alla som är mellan 16 och 25 i X kommun är med i ungdomsrådet. Så teoretiskt kan vem som helst komma och säga nu vill jag förändra det här kan ni göra någonting åt det. Sen att det inte fungerar riktigt så, det är ju tråkigt. Vi är ju världens bästa sätt om man vill något eller komma vidare för politikerna lyssnar på oss.
Uppfattningen är att rådet är öppet för alla och att det ligger till grund för rekryteringen.
Alla ungdomar i X kan vara medlemmar men alla är ju inte det
.
Det finns en känsla hos medlemmarna i ungdomsråden att man genom rådet kan påverka och att man då gör det med stöd av alla andra ungdomar i kommunen.
Om du vill påverka kan du gå via ungdomsrådet och om jag påverkar via X ungdomsråd så känns det som att jag har hela X kommuns ungdomar bakom mig.
Undersökningen visar att det är förhållandevis många medlemmar i studiens ungdomsråd som studerar på gymnasiets samhällsvetarprogram
− något som inte borde förvåna, valet av gymnasieprogram speglar förmodligen deras samhällsintresse. Det bedrivs ingen aktiv rekrytering av vissa grupper vad gäller kön eller samhällsklass. Vid några intervjuer med ungdomar har frågan om rekrytering väckt funderingar kring att man kanske borde vara mer aktiv med att få in andra typer av ungdomar än vad man själv representerar. I det sammanhanget är det många som påpekat att flickorna är i majoritet, i något fall till och med hundraprocentigt:
Just nu är vi bara tjejer i ungdomsrådet.
Svårigheter att engagera flickor i politik har annars varit ett generellt problem. Vår studie visar däremot att flickor är väl representerade i de undersökta kommunerna:
Bilagor
557
Både ungdomsforum och ungdomsrådet har faktiskt lyckats attrahera flickor.
Sammanfattningsvis visar resultatet med all tydlighet att ungdomsråden inte ingår i det representativa politiska systemet. De är fristående ideella föreningar, om än med både ett syfte och ett innehåll som är tänkt att fylla en upplevd brist på ungas engagemang i kommunala frågor. Frågan om ungdomsråd och representativitet är lika gammal som företeelsen själv. Det finns, eller har i alla fall funnits, en strävan att ungdomsråd ska vara representativa för kommunens unga. Problemet med krav på representativitet uppstår när formerna för spridningen inte är möjliga att realisera. Valet står mellan att fånga upp det engagemang som finns hos ungdomar eller att fortsätta kräva en beslutad fördelning av platserna. I studiens kommuner valde man att ta vara på engagemanget och ge ungdomsråden legitimitet som ett sätt att få ett ungdomsperspektiv på olika frågor. Motsättningar uppstår dock om man ihärdigt fortsätter att kräva att ungdomsråden ska vara ett representativt organ i det politiska systemet.
9.6 Ungdomsrådet – något för alla eller en kompisklubb?
Studien visar att alla ungdomar som vill vara med i ungdomsråden får vara med om de vill. Trots att det inte längre finns krav på representativitet har ungdomsråden svårt att rekrytera nya medlemmar. Oavsett om man väljer in nya medlemmar vid ett årsmöte eller om man tar emot nya medlemmar under hela året, så finns det ett problem med att rådet inte syns tillräckligt utåt. Ungdomsråden för ofta en förhållandevis dold tillvaro. Flera ungdomar ser det som ett problem.
Ungdomar som är engagerade vet redan vad X ungdomsråd är, ungdomar som har lite mindre koll vet tyvärr inte att vi finns. Vilket då i sin tur gör att de inte vet hur de ska gå till väga för att bli medlemmar.
Många unga upplever att det är svårt att rekrytera nya medlemmar. De aktiva är medvetna om att råden borde ha fler medlemmar, men de saknar konkreta lösningar som är effektiva.
Vi diskuterar nu inför det nya stormötet. Vi ska affischera men det är inte så många som bryr sig om det så vi har beslutat att vi ska försöka handplocka personer som vi tycker verkar lämpliga och engagerade.
Bilagor SOU 2001:48
558
Ungdomarna försöker påverka aktiva personer i sin omgivning. De som verkar passa handplockas. Förmodligen är det lättast att rekrytera från den egna vänskapskretsen.
Jag har försökt värva en av mina kompisar men hon har flyttat. Sen har jag några aktiva åsiktsmänniskor i klassen som jag har tänkt prata med. Men andra kompisar jag pratat med säger att de inte har tid.
−
−
−
Det blir lätt en kompisrekrytering. Man blir ju ett gäng, man blir ju lite sammansvetsad.
Den personliga kontakten mellan ungdomsrådets medlemmar och de ungdomar som står utanför är betydelsefull för nyrekrytering. Det är för det första en viktig kanal för att över huvud taget sprida kunskap om ungdomsrådets existens. För det andra är det lättare för oss människor att möta en grupp okända tillsammans med någon man känner. Den problematiken har ungdomarna uppmärksammat och menar att det kan förklara varför det är svårt att rekrytera nya ungdomsrådsmedlemmar.
Det krävs ju ganska mycket mod att gå till ett möte där man inte känner någon.
Några ungdomar konstaterar att rådet är osynligt. Det är först när rådet ordnar någon utåtriktad aktivitet som det uppmärksammas.
Ungdomsrådet i X är ganska anonymt det är inte så många som vet vad vi gör och vad vi är och vad vi kan göra för ungdomar, vi syns inte så mycket. Och nu när jag suttit med i nästan ett år och vi fick en remiss om att vi skulle gå ut i skolorna och fråga om demokrati. Och det var då som många fick reda på att jag satt i ungdomsråd och att det fanns ett fungerande ungdomsråd. Det är lite anonymt helt enkelt.
Bland politiker och tjänstemän delas åsikten om att ungdomsrådet är osynligt men att synligheten varierar från en tid till en annan.
Just nu så hörs det ganska lite om ungdomsrådet. Det kanske är oförskämt att säga men det har en tynande tillvaro, syns inte särskilt mycket.
−
−
−
Jag är inte speciellt orolig för det. Det måste vara ett underifrånperspektiv. Vi kan inte komma som kommun och rekrytera till ett ungdomsråd. De måste de själva göra.
En kanal in i ungdomsrådet kan vara den tjänsteman som har till uppgift att vara stöd åt ungdomarna. Tjänstemännens utåtriktade
Bilagor
559
verksamhet kan vara ett sätt att få in ungdomar som har intresset men inte de personliga kontakterna till ungdomsrådet. En tjänsteman konstaterar:
Oftast är det jag då som involverar de ungdomarna.
Egna hemsidor och telefonnummer till den gemensamma lokalen kan naturligtvis vara kanaler in för ungdomar som är intresserade. Men via dessa kanaler sker ingen rekrytering.
Sammanfattningsvis kan sägas att ungdomsråden är öppna för nya medlemmar men det är svårt med rekryteringen. Ungdomsråden som förening befinner sig här inte i någon speciellt unik situation. Detta är ett problem som många organisationer har. Råden försöker rekrytera från sin egen omgivning genom att attrahera redan aktiva och engagerade människor, vilket är ett tillvägagångssätt som i andra organisationer är självklart. Kompisrekrytering bör därför inte ses som ett problem utan snarare ses som någonting naturligt.
9.7 Ungdomsrådets makt
Har ungdomsråden makt eller inte? Och oavsett vilket: Ska ungdomsrådet ha makt? Denna studie kan inte fördjupa sig i en normativ diskussion om ungdomsråden som maktfaktor. Vi ska i stället inrikta oss på frågan om maktförhållandena i de undersökta kommunerna. Även med den frågeställningen är maktbegreppet för stort för att en studie av det här slaget ska kunna beakta alla aspekter av makt. Makt kan vara både synlig och osynlig, formell och informell. Maktutredningen (SOU 1990:44) talade om maktens tre ansikten. Det första ansiktet är den synliga makten, det vill säga vem eller vilka som fattar besluten. Det andra är ansiktet är mindre synligt och syftar till att åskådliggöra vem som har makten över dagordningen, det vill säga vem beslutar vad det är man ska fatta beslut om. Det tredje ansiktet handlar om vem som har makten över medborgarnas tankar och värderingar.
Vår studie begränsas till maktens andra ansikte, det vill säga frågan om ungdomar, politiker och tjänstemän anser att dagordningen påverkas av ungdomsråden. Resultatet bygger helt och hållet på den intervjuundersökning vi gjort, och det innebär att det bara är upplevelsen av makt som vi kan uttala oss om.
Bilagor SOU 2001:48
560
I princip alla ungdomar, tjänstemän och politiker ansåg att ungdomsrådet skulle kunna ha makt, men att det av olika anledningar inte utnyttjade sina möjligheter.
Det finns oftast möjligheter om man orkar engagera sig. Det finns möjligheter att förändra saker om man bara vill.
En del ungdomar tror att den uttalade målsättningen har betydelse. Om ungdomsrådets mål var mer makt till ungdomarna, skulle rådet arbeta för det och till följd av detta också få mer makt:
Jag tror vi skulle kunna påverka mycket mer om vi hade den
inriktningen, vi skulle kunna göra det om vi ville.
Det är inte alltid ungdomarna upplever att de har något att säga till om. Men även i de fallen pareras uppfattningen med en känsla av att möjligheterna trots allt finns.
Man kan känna ibland att man är maktlös. Men om vi vill så har vi väldigt stora möjligheter, väldigt goda möjligheter, väldigt bra rykte och lätt för att komma i kontakt med politiker.
Även om någon menar att politikerna kanske lyssnar på ungdomarna mest för att bättra på sin image.
Politikerna har om inte annat ett PR-behov av att lyssna på oss, så det gör de om vi säger något vettigt.
Tjänstemännen tror att ungdomarna ofta inte vet i vilken utsträckning de kan påverka.
Jag tror inte att de förstår vilken makt de har här i kommunen. Skulle ungdomsrådet ta tag i någonting så tror jag att politikerna skulle lyssna på det.
När politiker beskriver ungdomsrådets makt lyfter de fram betydelsen av den dialog som rådet stimulerar.
Det finns flera grader av inflytande, man kan ju informellt diskutera med politiker och tjänstemän så att vi blir mer insatta. De är ju en form
av inflytande.
Politikerna lyfter fram en ytterligare dimension. De noterar att ungdomsrådet inte är statiskt, det förändras hela tiden. Vid vissa tillfällen är ungdomarna i ett ungdomsråd initiativrika och påminner hela tiden om sin existens, vid andra tillfällen har ungdomsrådet en mer undanskymd placering.
Bilagor
561
Det är avhängigt vilka ungdomar som är aktiva och verksamma, hur mycket de själva pockar på. För det kan vara lätt att glömma dem lika väl som de här andra råden också, det behövs att man blir påmind ibland om dem lite då och då.
Ungdomarna upplever att det finns möjligheter att påverka genom ungdomsrådet, även om de inte alltid utnyttjas. Tjänstemännen tror att ungdomsrådet skulle kunna ha större betydelse om ungdomarna insåg sina möjligheter. Politikerna tycker att den främsta förutsättningen för ungdomsrådet att utöva makt är genom den direkta kontakten med politikerna. Det viktigaste ungdomarna har lärt sig genom ungdomsrådet kan sammanfattas i upplevelsen av att det faktiskt går att påverka och att man kan om man vill.
9.8 Ungdomsrådet i den kommunala beslutsprocessen
Frågan om vilken roll ett ungdomsråd har i den kommunala beslutsprocessens olika steg är svår att besvara. Ungdomsrådet har, som alla andra föreningar möjligheter att påverka beslutsfattarna. Men ska rådet ha en mer formell betydelse i beslutsprocessen? Därmed kan vi återigen formulera frågeställningar som ligger utanför denna studie. Till exempel: Var bör ett ungdomsråd formellt befinna sig? Ska det ha ett särskilt utrymme i den kommunala beslutsprocessen? Svaren på frågorna hänger tätt samman med hur rådet är sammansatt och vilken makt ett råd kan ha i ett representativt politiskt system som bygger på partier och partiengagemang. Vi tänker inte fördjupa oss på det området, men vi har frågat både ungdomar och politiker om hur de ser på ungdomsrådet i den kommunala beslutsprocessen.
När ungdomsrådet fungerar som en vanlig förening har varken ungdomar eller politiker i vår studie kunnat placera in ungdomsrådet i den kommunala beslutsprocessen. I andra fall, där det finns uttalat att ungdomsrådet är remissinstans, menar man att rådet får en mer formaliserad roll i den kommunala beslutsprocessen.
Ungdomarna uttrycker tveksamheter om sitt direkta deltagande i beslutsprocessen.
Vi har inte tillräckligt underlag i ungdomsrådet för att fatta beslut egentligen, så på så sätt är det bra att vi inte gör det.
Samtidigt finns en medvetenhet bland ungdomsrådens medlemmar att de ändå har betydelse i den kommunala beslutsprocessen. Den
Bilagor SOU 2001:48
562
upplevda direktkanalen till politikerna gör att ungdomarna menar att de kan initiera frågor när de vill. Det finns också i studiens kommuner exempel på att ungdomsrådet är med och utvärderar, framför allt när man är med och reviderar ungdomspolitiska handlingsprogram.
En del politiker är beredda att släppa in ungdomsrådet mer formellt, medan andra menar att ungdomsrådet är en ideell förening och i den egenskapen inte ska ha någon annan betydelse. Vi har inte funnit några konkreta förslag på hur ungdomsrådet skulle kunna beredas mer plats i beslutsprocessen.
9.9 Kontakten med politikerna och tjänstemännen
Mycket av det som tidigare studier visat om ungdomsrådens kontakter med politiker och tjänstemän har bekräftats i den här studien. Kontakterna mellan politiker och ungdomar är ofta oregelbundna och behovsstyrda. Om det finns en tjänsteman som är ansvarig för ungdomsrådet har han eller hon en många gånger avgörande roll när det gäller att upprätthålla kontakten mellan politiker och ungdomar.
NN kan hjälpa oss med kontakter och så. Och NN håller lite koll på oss så att allt blir rätt.
I Ludvika har man organiserat mötet mellan ungdomsråd, politiker och tjänstemän i den så kallade Ungdomskommittén. Där möts flera av kommunens ledande politiker och tjänstemän från bland annat polis och arbetsförmedling för att tillsammans med ungdomsrådet diskutera aktuella frågor. Ungdomskommitténs möten sker en gång per kvartal. I Gällivare och Jönköping finns inte samma organiserade form av möten mellan ungdomsrådet och politiker, vilket leder till att man upplever att det saknas kontakt eller att kontakten skulle kunna vara bättre. Många ungdomar menade att kontakten med kommunpolitiker endast innebär pappersarbete för rådet.
Jag tycker inte att vi har så mycket kontakter med kommunen förutom remissvar.
Möten sker när ungdomar eller politiker har ett särskilt behov, och det gör att det inte blir med någon regelbundenhet. En del ungdomar vill ha mer frekventa möten. Som det är nu sker
Bilagor
563
kontakterna när ungdomarna har behov av det, men på politikernas villkor. Politikerna försöker på olika sätt förklara varför det ligger till på det sättet. Det kan bero på ett pressat tidsschema.
Egentligen så finns det inga hinder att vi träffas. Möjligtvis tidsbristen att man inte prioriterar det, att det finns så mycket annat som man prioriterar. De är inte prioriterade på det sättet att man går ut och träffar dem.
När tjänstemännen förklarar frånvaron av kontakt mellan ungdomarna och politikerna är det de vuxnas attityd som poängteras.
Synen på dem, man anser kanske att de inte tillför så mycket. Och det tror jag nog är det vanligaste tankesättet, de räknas inte som fullvärdiga, att de har något att komma med.
Den verksamhet som ungdomsråden bedriver kanske inte kräver regelbunden kontakt med politiker. Det finns bland ungdomsrådens medlemmar olika syn på detta. Vissa saknar regelbundna träffar med politiker, medan andra anser att det inte är nödvändigt om det inte finns några särskilda frågor. De senare pekar på att kontakterna kan ske via en tjänsteman.
Det kostar tid och pengar för politiker om de ska träffa oss, det kanske
inte alltid är så bra. NN kan ta hand om den biten.
I alla undersökta kommuner finns tjänstemän som har i uppdrag att stötta ungdomsrådet. Stödet kan bestå i allt från att läsa och strukturera remissmaterial till att finnas med på ungdomsrådsmöten och informera om verksamhet i kommunen. Detta gör att möten mellan dessa personer och ungdomsråden är både formella och informella. Tjänstemännens roll är förhållandevis tydlig i alla undersökta kommuner. De finns där som ”spindeln i nätet”, och både politiker och ungdomar är medvetna om att det ligger till på det viset. I de studerade kommunerna har tjänstemännen stor betydelse, speciellt betonas den av ungdomarna. Tjänstemännen omtalas i de flesta fall i positiva ordalag och det är närmast en personlig relation som beskrivs. Även bland politiker poängteras vikten av den kontaktperson som finns:
NN fungerar som en länk mellan politikerna och ungdomarna. Om det är en fråga så tar NN upp den med politikerna och ser till att den
kommer till rätt nämnd.
Bilagor SOU 2001:48
564
En annan politiker menade att tjänstemännens kontaktförmedlande roll varierade över tid. Under vissa perioder består ungdomsrådet av ungdomar som är kapabla att själva hålla kontakt med politiker. Under andra perioder har rådet ett större behov av hjälp.
Oftast är det väl att det går via NN, ibland behövs det inte men det beror på vilken typ av ungdomar det är.
Tjänstemännen är medvetna om sin roll och tycker att arbetet är positivt. En av tjänstemännen beskriver det positiva med kontakterna med ungdomsrådet som en del av sitt nätverk:
Jag tycker att jag lär känna de här ungdomarna och får en relation till dem. De är ett nätverk till mig/…/ De är min kanal utåt.
Det är tydligt att både tjänstemännen och politikerna anser att kontakterna med ungdomsrådet är värdefulla. Det innebär kanske främst att vuxna får ta del av ungdomars sätt att tänka och agera.
De har ett tankesätt som inte vi använder. Vi får ungdomars syn på saker och ting och det gör kanske att vi fattar andra beslut.
Bland politikerna menar någon att det är viktigt att alla blir medvetna om vad ungdomarna kan bidra med, för det är först då ungdomarna verkligen kan räknas som en tillgång.
Att ungdomar är en jättestor resurs i samhället om alla skulle lära sig att ta vara på det.
−
−
−
Jag tycker att kommunen är alldeles för dålig på att ta vara på den resurs som ungdomsrådet utgör.
Ungdomarna har tilltro både till sin egen förmåga och till att politikerna tar vara på deras åsikter. Ungdomarna anser sig veta hur det skulle gå till väga om de hade en fråga som kräver kontakt med en politiker.
När jag träffar politiker och berättar vad jag tycker så blir de förvånade och glada. De blir jätteglada över att få veta hur vi ungdomar tycker och se att vi också kan brinna för någonting, inte bara sitter och spelar TV spel.
I vissa fall har speciella personliga kontakter etablerats och ungdomarnas förtroende för politiker bygger på denna person.
Bilagor
565
Om vi vill ha kontakt med en riktig politiker på lite högre nivå, så då är det NN. Och han känner till oss väldigt väl.
Den personliga kontakten medför också att man får en annan syn på varandra, varken ungdomar eller politiker är några marsmänniskor. En av de intervjuade ungdomarna uttryckte att hans viktigaste lärdom från ungdomsrådet var hur han blev behandlad och hur hans syn på politiker hade förändrats.
Att man känner att man har lite respekt, att de lyssnar/.../ när man träffar politiker så inser man att de är människor.
Studien visar på samma sätt som tidigare undersökningar, att vuxnas sätt att bemöta ungdomarna är mycket viktigt. Trots flera utsagor om hur väl kontakterna fungerar finns en viss skepticism bland ungdomarna.
Man vet inte med politiker om de verkligen är snälla eller om de bara vill fjäska.
Sammanfattningsvis kan sägas att kontakten mellan politiker och ungdomar är mycket beroende av de personer som är inblandade. Det gäller inte minst ungdomarna i ungdomsrådet, som för att inte bli bortglömda måste vara aktiva och framåt. Vad gäller tjänstemännen krävs att det är personer som ”brinner ” för sin uppgift men som ändå är ödmjuka inför sin roll som stöd åt ungdomsrådet. Slutligen krävs att politiker är intresserade av ungdomar och deras åsikter på ungdomarnas villkor, inte tvärtom att politiker vill ha ungdomars syn men på sina egna villkor.
Om förutsättningarna finns är det möjligt att ungdomarna får med sig en erfarenhet som de förmodligen inte skulle kunna skaffa sig på annat håll. Studien visar att ungdomarnas främsta lärdom från ungdomsrådet består av många små, ibland nästan osynliga, tecken på självförtroende
− den form av självförtroende som ett modernt medborgarskap kräver.
9.10 Ungdomsrådet och omgivningen
På vilket sätt profilerar sig ungdomsrådet i samhället? Vilka kontakter har man med omgivande institutioner och föreningar? I vår intervjustudie har vi valt att fokusera på om det finns kontakter med utomstående och om dessa kontakter är önskvärda. Bland de
Bilagor SOU 2001:48
566
intervjuade politikerna känner man inte till i vilken utsträckning ungdomsråden hade någon samverkan med skolan, annat föreningsliv eller de politiska ungdomsförbunden. Bland medlemmarna i ungdomsråden finns det en variation i svaren
− allt från en medvetenhet om att detta skulle kunna vara önskvärt, även om man har svårt att konkret föreställa sig hur, till att man har en medveten strategi att hålla sig för sig själva.
Vi försöker att vara självständiga så gott det går
.
Ett skäl till självständighetsstrategin är att samarbete med till exempel elevråden leder till att det blir samma ungdomar som träffas. Det är hela tiden de mest engagerade ungdomarna som möts och ibland är samma personer med i både elevråd och ungdomsråd.
Vi har försökt att inte arbeta med elevrådet, för det blir lätt samma människor som blir engagerade.
I ett annat ungdomsråd är det mer tillåtet att samarbeta med elevrådet, även om det inte sker med någon bestämd regelbundenhet. Ofta tas kontakten från skolans sida, till exempel vid olika utbildningar. Några kommenterade att elevrådet och därmed skolan informerades om ungdomsrådets verksamhet varje höstterminsstart, men detta räknar vi mer till informationskampanj och inte ren samverkan. Vissa anser att den enda kontakten som finns mellan råden och omgivande organisationer är när man fördelar medel till ungdomar som ansöker om dem.
Ett annat skäl till att man inte vill samarbeta med andra organisationer är en rädsla för att kopplas samman med dem och få som någon uttryckte det, ”dåligt rykte”. Det finns även en uttalad vilja att vara opolitisk, det vill säga man vill inte riskera att ungdomsrådet får en partipolitisk stämpel. Trots detta medger man att vissa har ett partipolitiskt engagemang tillsammans med sitt engagemang i ungdomsrådet. Både de som är partipolitiskt engagerade och de som inte är det pekade på problemet.
Vissa av oss är aktiva även i ett politiskt ungdomsförbund, men vi ska egentligen inte ha något samarbete eftersom det är det vi bygger på, att vi ska vara partipolitiskt obundet.
En icke partipolitiskt engagerad uttryckte sina farhågor:
Bilagor
567
Det kan bli en konflikt, för många politiskt engagerade är engagerade i ungdomsrådet och det kan bli tjafs.
Detta innebär att det finns kontakter, om än sporadiska, men att de är avhängiga av vilka personer som sitter med i ungdomsrådet. Det är ett samband på individnivå och då främst genom att några kombinerar sitt engagemang i ungdomsrådet med annat engagemang i exempelvis elevråd eller ett politiskt ungdomsförbund.
Ska ungdomsråd på något formaliserat sätt samverka med andra institutioner? Svaret på denna fråga är beroende på vilken typ av ungdomsråd det handlar om. Det finns ungdomsråd med en uttalad målsättning att fungera som brygga mellan kommunens alla ungdomar och beslutsfattarna och det finns ungdomsråd som fungerar som vilken annan förening som helst. Motsättningen ligger i att ungdomsråd som fungerar och existerar på samma premisser som andra föreningar inte kan åläggas någon exklusiv rätt eller skyldighet att samverka med andra föreningar, medan ungdomsråd med ett uttalat syfte att vara en länk mellan ungdomar och politiker på något sätt också måste realisera detta. I det senare fallet borde ungdomsrådets strävan vara att samla in kunskap från flera olika ungdomsgrupper för att optimera sin funktion som länk mellan ungdomar och politiker.
9.11 Hur överlever ungdomsrådet generationsskiften?
Hur länge man är aktiv i ungdomsrådet varierar och kan styras av både stadgar och personerna som deltar. I vissa fall finns stadgar som styr både undre och övre åldersgräns, i andra fall finns inga åldersgränser
I andra sorters föreningar förväntas man att delta så länge man har intresset, men i ungdomsrådet finns dimensionen ålder med. Det förväntas att man slutar när man uppnått en viss ålder. I en del ungdomsråd är den övre åldersgränsen fastställd i stadgar medan det i andra är en naturlig följd. Det kan till exempel bero på att man byter skolform och därmed flyttar till en annan ort.
Många som blir medlemmar i ungdomsrådet går med någon gång i början av gymnasietiden. De flesta blir kvar under hela gymnasietiden, och det är först därefter som det blir svårt att kombinera ett engagemang i ungdomsrådet med till exempel studier eller arbete på annan ort. Detta gör att medlemmarna oftast är mellan 16 och 19 år, äldre medlemmar är mer sällsynta. För de
Bilagor SOU 2001:48
568
undersökta ungdomsråden blir det problem att få kontinuitet i verksamheten. Ibland upplöses i princip hela ungdomsrådet samtidigt. Tjänstemännen och politikerna menar att detta är något som påverkar ungdomsrådens arbete och deras möjligheter att bygga upp sin verksamhet.
Många börjar studera och flyttar till andra orter, andra hinner inte med och gör därför andra prioriteringar
.
Ungdomarna som flyttar har många gånger varit de mest aktiva och lämnar efter sig stora tomrum.
De som har varit med har ju dragit vidare, mycket egna initiativ. De har kommit långt och är mycket aktiva, det har varit ett lyft.
Det finns en medvetenhet om problemet bland tjänstemännen. Olika förebyggande åtgärder kan sättas in, men det är oundvikligt med naturliga avgångar i en organisation som har som främsta gemensamma nämnare att engagera en viss åldersgrupp. Eller som en tjänsteman uttrycker sig:
Ungdomsrådet går upp och ned i vågor, och det hade jag jättesvårt att acceptera till en början /…/ man kände ju hela tiden att det skulle gå uppåt. Men det måste gå så. Man kan inte kräva att de som kommer in ska ta över det gamla och hoppa på där.
Från tjänstemännens sida försöker man på olika sätt förebygga att generationsskiftena ska medföra en alltför stor påfrestning för ungdomsråden. Ett sätt som tillämpas är att försöka hålla kvar några gamla medlemmar varje år när en ny styrelse för ungdomsrådet väljs. Ett annat sätt är en obligatorisk utbildning för alla som vill gå med i ungdomsrådet. Genom den skapar man en gemensam grund för medlemmarna att arbeta vidare på.
Ungdomarna själva reflekterar inte konkret över ungdomsrådets överlevnad. De verkar tycka att problemet med att man inte syns och inte når ut är större. Det skulle kunna ha ett samband, för det är svårt att kunna bygga upp någonting och verkligen se framåt när alla medlemmar byts ut på samma gång.
9.12 Nya idéer och socialisation
Ett av skälen till att unga människor ska få göra sin röst hörd är uppfattningen om att varje ny generation har nya idéer och ser
Bilagor
569
saker på ett annat sätt än tidigare generationer. Går det att visa respekt för ungdomarnas nydanande tankar och samtidigt socialisera dem till vårt samhälle och vårt politiska system? I intervjuundersökningen har vi i det sammanhanget använt begreppen respekt och fostran. När frågan ställdes till politiker och tjänstemän i intervjustudien menade de att det var möjligt att både respektera och fostra unga människor. De pekade på att det inte går att skilja på fostran och respekt.
Det går inte att skilja på fostran och respekt, det hör ihop.
När frågan drevs vidare, för att de intervjuade ska utveckla på vilket sätt de fostrar och respekterar, blir svaren många gånger allmänna och diffusa. Det kan bero på att både fostran och respekt har olika innebörd för olika människor. När materialet analyserades visar det sig att ingen egentligen ger något svar på frågan. Det skulle förmodligen krävas ett längre samtal under intervjun där båda begreppen, fostran och respekt, fick en för intervjusituationen bestämd betydelse.
Ungdomarna vittnar om att de blir bemötta på ett respektfullt sätt och säger att politiker som de kommer i kontakt med verkar intresserade av ungdomar och deras ungdomsråd.
De visar enorm respekt.
Någon gång händer det trots detta att ungdomarna märker att vissa politiker inte lyssnar på dem utan hänvisar till händelser långt bak i tiden.
Sen finns det andra som när man har ett förslag säger att det där har vi provat för trettio år sedan och det gick inte.
Politikerna lyfter fram tjänstemännens betydelse för att ungdomarna ska hitta rätt, samtidigt som samma politiker betonar vikten av att lyssna på unga människor.
Det jag ser som en fördel det är att man har den här vägen in i kommunen via ungdomsrådet, och de får hjälp av ungdomskonsulenten in till kommunen. /…/ Och jag är övertygad om att vi ska skulle ta upp och diskutera, ta med dem i allt i stort sett där vi ser att de har intresse. För vi behöver ungdomars åsikter och tyckande.
Att politikerna ser sitt behov av ungdomarna säkerställer inte att de faktiskt gör något av ungdomarnas åsikter, men det visar ändå att det finns en positiv grund för ungdomsrådet. Det finns en
Bilagor SOU 2001:48
570
tilltro till att erfarenheterna från ungdomsrådet ska socialisera ungdomarna in i den kommunala verksamheten.
Insyn i kommunens sätt att jobba och samhället i stort. Jag tror också att de blir stärkta i sig själva.
10 De paradoxala ungdomsråden
Företeelsen ungdomsråd sprider sig över landet och många kommuner utreder om de ska inrätta ungdomsråd. Det är därför viktigt att stanna upp och reflekterar över ungdomsrådens betydelse. Tidigare forskning och denna studie visar med tydlighet att det finns inbyggda paradoxer i ungdomsråd. Möjligtvis kan vissa knutar lösas upp om vi till att börja med betraktar ungdomsrådens ursprung. De skapades efter en idé under FN:s världsungdomsår 1985 och det huvudsakliga syftet var att skapa forum där unga skulle få inflytande. Ungdomsråden hade också ett socialiserande syfte, där unga skulle få en demokratisk fostran. Under åren har det förändrats till att ungdomsråden numera också betraktas som lösningen på ungas bristande intresse för politik. I vissa stycken kan vi tala om ett paradigmskifte, men gränserna är inte helt klara. I denna analys ska vi fokusera på dessa olika sätt att betrakta ungdomsråden.
I det ursprungliga syftet för att inrätta ungdomsråd låg en tyngdpunkt på vuxensamhällets vilja att inhämta kunskap om ungdomars sätt att tänka och ungdomars syn på samhället och framtiden. Det upplevda glappet mellan ungdomar och makthavare skulle överbryggas med hjälp av ungdomsråd. I alla de nordiska länderna bildades någon form av ungdomsråd som i de flesta fall syftade till detta. Möjligtvis fanns redan då en outtalad förväntan om att ungdomarna skulle få ett ökat politiskt intresse genom ungdomsråden. Formerna för de tidiga ungdomsråden bär spår av vuxenvärldens behov av kontroll, bland annat genom krav på någon slags representativitet, som att olika ungdomsföreningar i en kommun skulle vara representerade i rådet. Under nästa fas kämpade sig ungdomsråden från formkraven och kom att fungera mer och mer som fristående föreningar med samhällsengagerade ungdomar som medlemmar. Det är också tydligt den roll som ungdomsrådet i Jönköping har. Politikerna har kontakt med ungdomsrådet men de har inte kunskap om hur rådet är
Bilagor
571
organiserat och rådet är inte en formell remissinstans. I Gällivare råder motsvarande förhållanden, men där fungerar ungdomsrådet som formell remissinstans. I Ludvika finns den formaliserade kontakten mellan politiker och ungdomar. Där finns också en bred kunskap hos intervjuade politiker om rådets organisation.
När ungdomsråd diskuteras i dag, finns fortfarande spår av det ursprungliga syftet att råden ska medverka till att öka ungdomars inflytande, men det har lagts till ett demokratiperspektiv. Syftet med ungdomsråden har ändrats och förvandlats från politikers kanal till ungdomar till ungdomars politiska fostran. Ungdomsråden kommer med detta synsätt att betraktas som en av metoderna för att värma den svala demokratin. Med hjälp av ungdomsråden ska valdeltagandet öka och fler ska bli partipolitiskt aktiva. Med detta utvidgade syfte kan ungdomsråden anses vara ett första steg till politiskt engagemang och i förlängningen ett partipolitiskt engagemang. Det innebär att ungdomarna genom sitt engagemang i ungdomsrådet förväntas socialiseras till ett partipolitiskt engagemang.
Frågan är om detta är möjligt när förtroendevalda, med några få undantag, inte lyfter fram betydelsen av partiengagemang utan tvärtom påpekar värdet av att ungdomsrådet inte är partipolitiskt. Man menar att det är bättre att unga människor engagerar sig i ungdomsråd än i ingenting alls. Möjligheterna för unga människor att vara samhällsengagerade utan partipolitisk anknytning värderas högt av flera ungdomar. Deras kommentarer pekar inte på att ett kommande engagemang skulle bestå i ett medlemskap i ett politiskt parti. Förväntningarna på ungdomsråd som lösningen på sjunkande valdeltagande och partiernas medlemskris bör rimligen dämpas. I stället bör målet vara att försöka uppnå det ursprungliga syftet, det vill säga att ge ungdomar och politiker ytterligare en kontaktyta.
För att den kontakten ska fungera tillfredsställande krävs flera faktorer, vilket både denna och tidigare studier pekar på. Det krävs bland annat en uppriktig vilja från politiker att lyssna på ungdomarna och se dem som en resurs. Utan den viljan blir allting bara en skenverksamhet som mycket snabbt genomskådas av ungdomarna. Från ungdomarnas sida krävs grundläggande kunskaper om vårt demokratiska system. Med detta menar vi inte att systemet på något sätt behöver vara statiskt och omöjligt att förändra, ungdomsråden är tvärtom en av möjligheterna att tänka på ett nytt sätt.
Bilagor SOU 2001:48
572
Studien visar att den verksamhet som förekommer i ungdomsråden handlar mycket om administration av resurser. Ungdomsrådets budget ska räcka till både deras egen verksamhet och till bidragssökande ungdomsföreningar i kommunen. Förtroendevalda och tjänstemän menar att hanterandet av egna resurser stärker självkänslan hos ungdomarna, vilket är positivt om det inte inkräktar på annan verksamhet. Den reella möjligheten att påverka i kommunen är begränsad. Ungdomarna får inte alla remisser, inte ens i den kommun där rådet är en formell remissinstans. De frågor som rådet får yttra sig om handlar till stor del om traditionellt sett typiska ungdomsfrågor kring skola och fritidsverksamhet. Ungdomarna uttrycker en viss besvikelse över detta, samtidigt som vissa ungdomar menar att arbetet är nog betungande i ungdomsrådet ändå. Här gäller för politiker och tjänstemän att ge vägledning och balansera kraven på vad ungdomsrådet ska uträtta.
Vidare framkommer det i studien att ungdomsrådets verksamhet varierar i intensitet. Vissa perioder är ungdomsråden mycket livfulla, andra perioder för de en mer tillbakadragen tillvaro. Detta för med sig att råden är mer eller mindre synliga i kommunerna. Varken politiker eller tjänstemän verkar speciellt frustrerade över detta, men ungdomarna uttrycker många gånger sin besvikelse. För ungdomarnas del innebär rådets osynlighet bland annat att det är svårt att rekrytera nya medlemmar. I det fallet spelar det ingen roll att alla ungdomsråden i studien är öppna för alla ungdomar inom vissa åldersgränser.
För många ungdomar är bristen på medlemmar det största problemet med ungdomsråden, och de vet inte hur man ska locka nya människor. Samtidigt som ungdomarna beklagar sig för att ungdomsrådet är osynligt gör de ofta ett medvetet val att inte samverka med andra institutioner och organisationer, som elevråd och politiska ungdomsförbund. Ungdomsrådets medlemmar menar att deras oberoende ställning är nödvändig för att de ska framstå som en alternativ möjlighet till samhällsengagemang i kommunen.
När partierna diskuterar hur man ska värva nya medlemmar förs ofta mötesformer på tal. Det visar sig också i vår studie att ett antal förtroendevalda anser att deras egna mötesformer är tråkiga och borde skrämma bort ungdomarna. Det något förvånande resultatet i vår studie är att ungdomsråden har valt ett traditionellt sätt att hålla möten på. Vid något tillfälle innebär det begränsade antalet mötesdeltagare att man avviker från traditionella mötesformer,
Bilagor
573
men det är snarare undantag än regel. Det är möjligt att spekulera kring om resultatet beror på krav från omgivningen för att rådet ska accepteras, eller om det faktiskt är det bästa sättet att hålla möten på. Kunskapen om mötesformer är ovärderliga om man vill förstå den kommunala beslutsprocessen, och trots alla nedvärderande uttalande om dem från flera politiker kommer vi sannolikt att ha kvar dessa mötesformer under överskådlig tid.
Ungdomsrådens möten med kommunen består framför allt av kontakter med den specielle tjänsteman som i sitt uppdrag ska stötta ungdomarna. Tjänstemännen har ett tydligt uppdrag i studiens kommuner, och det är en av förutsättningarna för att lyckas med ett ungdomsråd. En annan förutsättning är att politikerna är tydliga i sina krav och förväntningar på ungdomsrådet. Ungdomarna vill vara med och påverka men samtidigt kan man inte ställa för stora krav på dem att anpassa sig till oklara eller outtalade förväntningar. Det är de vuxna som måste bestämma sig för om ungdomsråd ska finnas. Men samtidigt måste de då tillåta en slags revolution. Det måste finnas utrymme för ungdomsråd att vara både socialiserande och revolterande på samma gång. Det innebär socialisation till vårt politiska system, där kunskap om både former och språk krävs för att unga ska kunna delta och ha inflytande. Det innebär samtidigt revolution för att fånga upp den kraft som finns i denna alternativa form för unga att delta och ha inflytande.
Det är upp till vuxenvärlden att bestämma om man ska ha ett ungdomsråd eller inte. Om man bestämmer sig för det, får man vara beredd på att hantera den paradox det innebär, det vill säga på samma gång socialisera och uppmuntra viss revolt bland ungdomarna.
Referenser
Boverket (2000) Unga är också medborgare – om barns och ungdomars inflytande i planeringen. Stockholm 2000
Israelsson, B. (1995) Demokratiprojekt i Krokoms kommun. Mitthögskolan, Sundsvall
Kraft, Y. (2000) Utvärdering av Haninge ungdomsråd, Är processen igång? Haninge kommun
Bilagor SOU 2001:48
574
Ljungberg, E. (2000) Förekomsten av ungdomsråd i svenska kommuner, Interna betingelser eller diffusion? Åbo Akademi
Ljungberg, E. (2001) Tio år senare – minnen och erfarenheter från
Ungdomsforum i Jönköping. Demokratiinstitutet, Sundsvall
Olsson, I. (1995) Ung på landet slutrapport. Glesbygdsverket
Ström, L. (1995) Ska vi ha skalad eller oskalad potatis? Institutionen för socialt arbete, Umeå universitet
Tebelius, U. och Ericsson, M. (1995) Det är väl att ungdomar ska få säga till... Fritidsforums förlag
Ungdomarnas demokratikommission (2000) Det finns bättre sätt att föryngra politiken. Stockholm Ungdomsstyrelsen (1999) Demokratiska procedurer eller låtsaskrumelurer. Ungdomsstyrelsens rapport nr 16
Wennström, K.M. (1995) Demokratin som inte syns - men finns! Tema Kommunikation, Linköpings universitet
SOU 1990:44 Demokrati och makt i Sverige
SOU 1991:12 Ungdom och makt
SOU 1996:22 Inflytande på riktigt – Om elevers rätt till inflytande, delaktighet och ansvar
SOU 1996:111 Bevakad övergång – Åldersgränser för unga upp till 30 år
SOU 1996:162 På medborgarnas villkor
SOU 1997:40 Unga och arbete
SOU:1997:71 Politik för unga
SOU 2000:1 En uthållig demokrati!
Regeringsproposition 1993/94:135 Ungdomspolitik
Bilagor
575
Regeringsproposition 1998/99:115 På ungdomars villkor –
Ungdomspolitik för demokrati, rättvisa och framtidstro
Direktiv 1995:154 till Ungdomspolitiska kommittén
Dnr 11-716/97 Förslag till delmål för ungdomspolitiken. Ungdomsstyrelsens redovisning av regeringsuppdrag
Ds 1996:31 Ungdomsfrågor i EU – Förslag till svensk strategi
Ds 1998:52 Studentinflytande
577
Kommundelsnämnder ur demokratisk synpunkt
Av Folke Johansson
Förord
Enligt direktivet har Kommundemokratikommittén som ett uppdrag att ”utvärdera erfarenheterna av kommundelsnämnderna som organisationsform och då särskilt deras betydelse för att öka medborgarnas möjligheter till inflytande i det lokala samhällslivet”. Detta understryks även längre fram i direktivet: ”Det är således i dag svårt att uttala sig om i vilken mån reformen ökat närheten till medborgarna. Kommittén skall därför belysa frågan genom en sådan utvärdering.” (dir. 1999:98) Det är med andra ord klart att syftet är att utvärdera den demokratiska aspekten av kommundelsnämnderna. Normalt kommer vi i redovisningen att använda kommundelsnämnder som ett generellt begrepp som täcker in även de nämnder som annars kallas stadsdelsnämnder. När diskussionen enbart rör en viss kommun har det dock förefallit rimligt att använda den beteckning som denna kommun använder.
Det utredningsuppdrag för vilket resultaten redovisas i denna rapport har av utredningens sekreterare specificerats i nio olika delpunkter. (PM av Peder Nielsen den 21 september 2000). Baserat på bedömningar av tillgängligt utredningsmaterial modifierades dessa punkter något inför starten på arbetet och det blev klart att en tyngdpunkt med fördel kunde läggas på större kommuner där utredningsmaterialet ofta var mer fullständigt. Vi har också lagt tyngdpunkten vad gäller den grundläggande genomgången på de nyare undersökningarna och kompletterar vad gäller de tidigare med de sammanställningar som förut gjorts.
Huvudansvarig för arbetet har varit undertecknad. Fil. lic. Lennart Nilsson har medverkat vid planeringen och givit värdefulla synpunkter på den avslutande rapporten. Kontakter med kom-
Bilagor SOU 2001:48
578
muner och insamling och organisation av befintligt utredningsmaterial har skötts av pol. stud. Tamara Tesanovic.
Folke Johansson
1 Studiens uppläggning
Startpunkten för sammanställningen har varit Svenska Kommunförbundets, efter varje val gjorda, sammanställningar av uppgifter om kommunernas förtroendevalda och den inomkommunala organisationen. Med start i denna information har vi tagit kontakt med representanter för samtliga kommuner som har eller har haft kommundelsnämnder. Vi har begärt information om vilka utvärderingar som gjorts rörande kommundelsnämnderna med anknytning till demokratifrågeställningar. Vi har också framställt önskemål om att få ta del av sådana utredningar. Samtliga tillfrågade kommuner har mycket välvilligt svarat på frågor och skickat tillgängligt material. Det faktum att vi i detta material dessutom fått ett antal undersökningar som täcker in annat än demokratiaspekter visar att kommunerna snarast varit alltför generösa i sin bedömning av vad vi borde få ta del av. Vi har tagit upp de utredningar där det funnits material som är relevant för demokratifrågeställningen.
I vissa fall visade det sig emellertid svårt att få fram äldre utredningar. Erfarenheter rörande kommundelsnämnderna under perioden före 1988 är emellertid väl täckta i Eklund/Ekmans rapport tryckt 1988 och i Montins artikel från 1989. Vår strävan har varit att ändå ta fram de rapporter som ger mer konkret information som kan jämföras med senare gjorda utvärderingar. Detta hindrar inte att det kan finnas enstaka arbeten som vi inte kommit i kontakt med. Det finns emellertid därmed inget skäl att anta att den bild som framkommer här skulle på något mer systematiskt sätt kunna påverkas av sådana rapporter som vi ej direkt behandlat. Vår ambition har varit att på detta sätt få en heltäckande bild av de utredningar som genomförts från 1988 och framåt. Av arbetsmässiga skäl begränsar vi oss ofta, framför allt när det gäller större utredningar, till slutrapporterna. Mer utförliga uppgifter om utredningsmaterial och annan relevant litteratur återfinns i litteraturförteckningen.
Bilagor
579
2 Utbredning och verksamhet
De svenska kommunerna i slutet av 1970-talet var på många väsentliga sätt annorlunda än kommunerna ett par decennier tidigare. Antalsmässigt var de bara omkring en tiondel av antalet före början av indelningsändringarna. Av detta följer givetvis att de genomsnittligt var mycket större mätt i antal invånare. De hade ett mycket större ansvarsområde. Den offentliga sektorn hade byggts ut och en stor del av den service till medborgarna som utgjorde tyngdpunkten i denna nya offentliga sektor sköttes av kommunerna. Indelningsreformerna hade sin huvudsakliga grund i de krav som dessa nya uppgifter ställde på den kommunala organisationen. Kommunsammanslagningarna genomfördes på grundval av de krav som det ansågs att produktionen av offentlig service ställde på bland annat organisationsstorleken. Konsekvenser för demokratin diskuterades i mycket begränsad omfattning, detta trots att den utökade verksamheten och de större kommunerna också resulterade i en kraftig ökning av antalet tjänstemän i kommunerna och en parallell minskning av antalet förtroendevalda. På 1960- och 1970talen partipolitiserades också kommunerna. De förtroendevalda blev i stället kommunpolitiker och frågorna diskuterades i partipolitiska termer.
Den kommunala organisationen blev större, men den grundläggande principen med sektoriell indelning ifrågasattes inte till en början, något som var ganska naturligt med tanke på att inriktningen var att se de nya större kommunerna som samma typ av enheter som de gamla kommunerna. Som en reaktion på storleken och partipolitiseringen, men också som ett resultat av utifrån kommande influenser, började begreppet decentralisering diskuteras. Decentralisering kunde ske efter samma organisatoriska förutsättningar som dittills varit gällande, det vill säga de sektoriella. Man kunde flytta beslutskompetensen utåt/nedåt i organisationen. I en annan form av decentralisering övergick man till en territoriell organisation. Ansvaret skulle fördelas efter principen att ansvaret i delorganisationen var kopplat till en viss del av kommunen, inte till en viss typ av verksamhet.
Bilagor SOU 2001:48
580
2.1 Förutsättningar – lagstiftning
Om decentralisering enligt den territoriella principen skulle kunna genomföras krävde detta emellertid ny/ändrad lagstiftning. I den fram till 1991 gällande kommunallagen kunde nämnder endast tillsättas för att handha vissa verksamhetsområden, fallande antingen inom den speciallagsreglerade eller inom den fria sektorn. Först genom lag (1979:408) om vissa lokala organ i kommunerna och sedan genom lag (1984:382) om försöksverksamhet med en friare kommunal nämndorganisation fick kommunerna möjlighet att pröva olika typer av lokala organ. Denna organisationsform permanentades i och med 1991 års kommunallag. Där stadgades vad gäller denna fråga att fullmäktige får besluta ”att en nämnd skall ha hand om en eller flera verksamheter för en del av kommunen eller landstinget” (kap. 3, § 4). Däri finner vi det rättsliga underlaget för nu befintliga kommundelsnämnder.
2.2 Antal kommuner med kommundelsnämnder
Vi redovisar vilka kommuner som i dag har kommundelsnämnder och i mer komprimerad form vilka som tidigare har haft kommundelsnämnder. I redovisningen tar vi upp de nämnder som såvitt vi kunnat bedöma bör falla in under denna beteckning. Det kan ibland faktiskt råda viss diskussion om vad som är kommundelsnämnder och vad som är nämnder med andra uppgifter/annan inriktning. Ett problem kan vara när en kommun vill visa sig innovativ men samtidigt undvika den konnotation som beteckningen kommundelsnämnd ger (se exempel i Bäck 2000). Ett annat exempel är Åre kommun som har en områdesstyrelse för ett område i kommunen som formellt bör vara en kommundelsnämnd även om man inte riktigt känns vid denna beteckning. I denna nämnd har man prövat direktval, vilket diskuteras nedan.
I dag (februari 2001) har 18 kommuner någon form av kommundelsnämnder. Av dessa har 13 kommuner tre eller flera nämnder. Heltäckande system av kommundelsnämnder finns i dag i elva kommuner och har funnits i ytterligare tre kommuner (Eskilstuna, Södertälje och Umeå), vilka i dag har kvar någon kommundelsnämnd. Störst är förändringen i Eskilstuna där man bara har en kommundelsnämnd kvar. Den avser Torshälla, en tidigare självständig kommun/stad. Dessa kommuner har med andra ord gått från ett heltäckande till ett partiellt system.
Bilagor
581
Ytterligare sex kommuner har haft heltäckande kommundelsnämnder, men har i dag helt lagt ned samtliga sådana nämnder. Däribland finns Ale och Bräcke, som avskaffade kommundelsnämnderna efter att ha haft dem i 15 respektive 14 år. På 1990-talet har tre större städer, Stockholm, Malmö och Helsingborg, infört kommundelsnämnder. Helsingborg har också sju år efter införandet 1991 helt avskaffat nämnderna. Dessutom har åtta kommuner som införde kommundelsnämnder under 1980-talet avskaffat dem antingen redan under samma decennium eller under tidigt 1990-tal. Denna grupp av kommuner arbetade med kommundelsnämnder i mellan två och åtta år.
Det framstår som klart att de kommuner som infört heltäckande system av kommundelsnämnder har låtit systemet fungera längre, varit mer uthålliga, om man föredrar det uttrycket. Det går dock inte att avgöra om denna ”uthållighet” beror på en mer helhjärtad satsning i dessa fall eller om den beror på en större tröghet inför organisationsförändringar när man väl har ett fullt utbyggt system.
I kommuner med icke heltäckande kommundelsnämnder har man normalt en kombination av territoriell organisation och sektoriell organisation/facknämnder. Detta gäller Västerås, som har en kommundel, Skultuna. Kalmar är ett annat exempel där man också har en enda kommundel, och Eskilstuna med samma situation har redan berörts. Umeå har en facknämndsorganisation tillsammans med tre kommundelar. I Sandviken har man från och med 2001 reducerat antalet kommundelar från åtta till sex, vilket har skett genom att tre kommundelar i centrala staden slagits samman till en ny kommundel. Man har därmed fortfarande en geografiskt heltäckande kommundelsorganisation. Samtidigt har hela förvaltningsorganisationen lagts under kommunstyrelsen och kommundelsnämnderna är beställarnämnder.
I Södertälje avskaffas från och med 2001 helt och hållet tre kommundelsnämnder i centrala staden. I stället byggs upp en organisation av fyra nya facknämnder med ett utföraransvar inom respektive område. De kvarvarande kommundelsnämnderna blir i fortsättningen väsentligen beställarorgan. Som ett komplement för att förbättra demokratin ska i fortsättningen de kvarvarande kommundelsnämnderna fungera som medborgarkontor. Det byggs också upp ett nytt medborgarkontor i centrala staden. (kommunfullmäktiges protokoll den 15 juni 2000). Det kan noteras att det uppenbarligen förelåg viss tveksamhet också i Uppsala innan man
Bilagor SOU 2001:48
582
Tabell 1. Kommuner med KDN
Kommun
Antal KDN Startår Slutår Heltäckande KDN
Borås
10 1986
1992–
Eskilstuna
1 1982
1986–1997
Göteborg
21 1982
1989–
Huddinge
6 1986
1989–
Hudiksvall
4 1983
1987–
Malmö
10 1991
1996–
Nacka
4 1983
1989–
Norrköping
9 1984
1989–
Sandviken
6 1986
1986–
Stockholm
18 1997
1997–
Södertälje
4 1989
1989–2000
Umeå
3 1982
1982–1990
Uppsala
14 1983
1986–
Örebro
14 1980
1983–
Kalmar
1 1986
Nej
Köping
1 1986
Nej
Trollhättan
1 1999
Nej
Västerås
1 1984
Nej
Ale
1982 1997
1984–1997
Bräcke
1982 1996
1984–1996
Helsingborg
1991 1998
1991–1998
Järfälla
1982 1991
1988–1991
Lund
1987 2000
1997–2000
Upplands Väsby
1983 1992
1983–1992
Botkyrka
1981 1985
Nej
Falkenberg
1989 1991
Nej
Linköping
1983 1991/1992 Nej
Motala
1985 1988
Nej
Nyköping
1984 1991/1992 Nej
Uddevalla
1985 1987
Nej
Vadstena
1985 1988
Nej
Växjö
1983 1987
Nej
bestämde sig för att göra centrala staden till en kommundel. Man uppfattade inte gränserna som så klara att de skulle komma att accepteras. Alternativet hade varit att låta facknämnderna sköta respektive verksamheter i denna del av staden. (I Uppsala har
Bilagor
583
också sedan föreliggande rapport sammanställdes uppnåtts politisk enighet om avskaffande av kommundelsnämnderna.)
Det är i huvudsak kommuner med ett invånarantal omkring eller över det svenska genomsnittet som har eller har haft kommundelsnämnder. I ett inledande skede finns två exempel på små kommuner – Bräcke och Vadstena. De har dock båda lagt ned sina kommundelsnämnder. Vad gäller Vadstena skedde detta redan efter en valperiod. Bland de kommuner som i dag har kommundelsnämnder är Köping den minsta med ett invånarantal omkring genomsnittskommunen. De kommuner som har heltäckande nämnder har i dag i genomsnitt 93 000 invånare även om man räknar bort de tre storstäderna. Motsvarande genomsnitt för gruppen med ej heltäckande nämnder är 65 000 och genomsnittet för dem som avskaffat kommundelsnämnder (KDN) är omkring 57 000 invånare. Bland dem som avskaffat systemet med KDN finns ingen storleksskillnad med hänsyn till om man haft heltäckande KDN eller ej. Kommundelsnämnder blir allt mer en organisationsform för de stora kommunerna och med det följer att invånarantalet i den enskilda nämnden blir genomsnittligt större.
2.3 Mål med kommundelsnämnder
De mål som man vill uppnå med en indelning av kommunen i kommundelsnämnder är genomgående mycket likartade även om formuleringarna varierar något. Det mål som nämns först är normalt att stärka medborgarnas inflytande över den lokala politiken (Malmö), att stärka det demokratiska inflytandet över Göteborgs stads verksamheter, att stärka den lokala demokratin och delaktigheten i stadsdelen (Stockholm), ökad demokrati som man vill uppnå genom att minska avståndet mellan medborgare och beslutsfattare samt att stärka medborgarnas förtroende för den representativa demokratin (Borås).
Att förbättra kvalitén på och effektiviteten i den kommunala serviceproduktionen är ett andra mål. Detta senare mål förväntas nås dels genom en förbättrad anpassning till medborgarnas önskemål genom ett bättre fungerande demokratiskt system, dels genom rent organisatoriska vinster, normalt kopplade till bättre resursutnyttjande genom lokal samordning mellan olika tidigare helt åtskilt bedrivna verksamheter. Nacka och Sandviken utgör undantag där punkten om demokratin nämns efter service och i första
Bilagor SOU 2001:48
584
fallet även efter tillgänglighet och ökad effektivitet. (PM från Sinova, Malmgren 1992).
Ibland tar man, förutom mål som rör medborgarnas aktivitet och inflytande och partiernas vitalitet, också upp förändrade roller. I Järfälla anges ”Att ett ökat politiskt inflytande uppnås över den kommunala verksamheten” som ett mål. Motala anger nästan identiskt ”Ökat politiskt inflytande över verksamheten” och dessutom ”Avlastning av de centrala organen, som får mer tid att ägna sig åt måldiskussion, uppföljning osv.” som ytterligare mål. Mål som går något längre än de oftast förekommande (Järfälla: Jenslin m.fl. 1984, Utvärdering av ÖKDN och DISA. PM Motala kommun 1990-02-21). Införandeprocessen och målen med kommundelsnämnder diskuteras utförligt av Erik Amnå med utgångspunkt från erfarenheter i Eskilstuna, Umeå och Örebro. (Amnå 1985)
De mål som nämns i första hand har alltså att göra med demokrati och ökat medborgarinflytande. Förbättrad kvalité på den kommunala servicen och högre effektivitet i serviceproduktionen nämns ofta som andra mål. Undantagsvis är större inflytande för de lokala politikerna explicit angivet som mål.
2.4 Verksamhetsansvar
När man lägger fast vilka uppgifter kommundelsnämnderna ska ha är principen genomgående att specificera uppgifterna för KDN och därmed ligger allt annat kvar centralt i kommunen. Naturligtvis minskas samtidigt den centrala politiska organisationen i större eller mindre utsträckning. Verksamhetsområden för KDN omfattar i första hand de traditionella så kallade mjuka sektorerna. Undantagen vad gäller denna typ av verksamhet är förutom gymnasier väsentligen kommuncentrala/gemensamma anläggningar som huvudbibliotek eller större idrottsanläggningar. Dessa ligger antingen kvar under en (ibland nybildad) central nämnd eller har i något fall lagts ut på en kommundelsnämnd som specialuppgift utan koppling till det territoriella ansvaret i övrigt.
I den mån det går att urskilja trender bland dessa få fall så förefaller det finnas två sådana. Dels finns på senare tid flera exempel på att olika tekniska uppgifter i större utsträckning än tidigare lagts ut på nämnderna. Nämnderna har enbart beställaransvar, antingen med valfri leverantör eller från kommungemensam teknisk förvaltning. Man har på detta sätt kringgått de
Bilagor
585
tidigare vanliga synpunkterna att sådana tekniska uppgifter krävde speciell utrustning och förutsatte större driftsenheter än nämnderna. Dels har man i några fall lagt samman produktionen av all service i en enhet och givit nämnderna en ren beställarroll.
En mycket stor del, tre fjärdedelar av Stockholm stads verksamhet, har överförts till stadsdelsnämnderna. Sådant som vi brukar karakterisera som den mjuka sektorn dominerar. Här ingår sociala frågor, grundskola och stora delar av fritid och kultur. Utöver detta har man i Stockholm också fört skötsel av gator, torg och parker till stadsdelsnämnderna. Dessa nämnder blir dessutom remissinstanser för trafik och bostadsplanering och för översiktsoch detaljplaner. De svarar också för tillstånd när det gäller alkoholservering.
Också i Göteborg har, om man fram till 1999 för att nå jämförbarhet räknar bort sjukvården, närmare tre fjärdedelar förts till stadsdelsnämnderna. Grundskola, barnomsorg och fritidsverksamhet har lagts ut. Likaså har huvuddelen av bibliotek och kultur förts ut till nämnderna. Undantag är huvudbibliotek och större gemensamma idrottsanläggningar samt gymnasier. Individ- och familjeomsorg och äldreomsorg tillhör stadsdelsnämndernas uppgifter. Primärsjukvården är en central angelägenhet liksom, med ett litet undantag, tekniska verksamheter.
I Malmö ligger förskola, daghem och obligatorisk skola på stadsdelsfullmäktige (Malmös benämning på stadsdelsnämnder). Hemtjänst, färdtjänst och annan service för äldre och handikappade har lagts ut liksom primärsjukvården. Socialbidrag, missbruksvård och individ- och familjeomsorg liksom lokalt anknutna frågor inom området kultur och fritid hör också till stadsdelsfullmäktige. När det gäller gatu- och parkunderhåll ska stadsdelsfullmäktige ge synpunkter före centrala beslut.
Det finns givetvis ett antal detaljskillnader men i de flesta andra kommuner som har kommundelsnämnder så ligger uppgifterna för dessa inom områdena barnomsorg, grundskola, förskola, individoch familjeomsorg (finns undantag) samt kultur- och fritidsverksamhet, det som brukar betecknas som mjuka sektorer. Inom områdena kultur och fritid förekommer undantag när det gäller till exempel centrala bibliotek, museer, stadsteater och kommungemensamma idrottsanläggningar. Föreningsbidrag och stöd för lokala kulturaktiviteter är en ofta förekommande uppgift. Skötsel av lokala parker och grönområden ingår i vissa fall. Ett sådant exempel är Norrköping, där kommundelsnämnderna dessutom
Bilagor SOU 2001:48
586
fungerar som trafiknämnd för sina områden. Teknisk närservice, gatu- och parkfrågor ingår i vissa fall. Kommundelsnämnderna i Norrköping fungerar dock väsentligen som beställarorgan. I ett mindre antal fall anges också lokal fysisk planering och miljöfrågor som verksamhetsområden för kommundelsnämnder.
I Örebro kommun, där man har lång erfarenhet av kommundelsnämnder, tillförde man i ett sent skede teknisk verksamhet till kommundelsnämndernas ansvarsområde. Man gick då efter principen att lägga ut så mycket som möjligt på stadsdelarna. Grunden för denna förändring var att man upplevde det som en brist att nämnderna inte var ansvariga också för teknisk service (Översyn av kommundelsnämndsorganisationen. Rapport från den parlamentariska beredningen 1998).
I Södertälje svarar kommundelsnämnderna, förutom för de mjuka områdena, även för skötsel av park- och grönområden och teknisk verksamhet inklusive underhåll av huvudgator och fysisk detaljplanering. Dessutom ligger skötsel av VA-nätet på kommundelsnämndsnivå. I vissa fall svarar en kommundelsnämnd för flera kommundelar när det gäller denna typ av verksamhet. Fram till och med 2000 ansvarade dessa nämnder även för handikappomsorg och viss psykiatri. Dessa senare områden överförs i och med borttagandet av de centrala kommundelsnämnderna till facknämnd (tjänsteutlåtande stadsdirektören den 7 juni 2000, kommunfullmäktiges beslut den 15 juni 2000).
Det finns flera exempel som pekar i riktning mot en ökande flyttning av olika tekniska uppgifter utanför den traditionella mjuka sektorn till KDN. I Nacka har man lagt skötsel av gator och vägar, och dessutom fysisk planering till de traditionella KDNuppgifterna. En nämnd i Kalmar har också fått gatu- och parkfrågor på sin lott. Huddinge kommun har lagt teknisk närservice till KDN. I Borås finns enligt en relativt sen utvärdering också en uppfattning i kommundelsnämnderna, både bland politiker och tjänstemän, att teknisk kommunal närservice skulle kunna läggas till kommundelsnämndernas uppgifter (utvärdering 1997).
I en ny organisation från och med 2001 i Sandviken har kommundelsnämnderna ansvar för långsiktig planering och är beställarnämnder när det gäller flertalet former av kommunal service. De beställer från förvaltningsorganisationen som är underordnad kommunstyrelsen. Nämnderna har dock fortfarande myndighetsansvar som skolstyrelse för grundskolan och vad gäller till exempel äldreomsorg. (muntliga uppgifter, Håkan Törnström)
Bilagor
587
3 Attityder och engagemang
Det har hävdats i den allmänna debatten att medborgarna ofta är negativa till kommundelsnämnder. Vi ska se vad befintliga utvärderingar har att säga om denna fråga. En positiv inställning bland medborgarna är kanske inte alldeles nödvändig för genomförande när det gäller denna typ av monopolverksamhet, men den torde ha stor betydelse. Till frågeställningen i en något vidare mening hör också mätningar av intresse för kommunala frågor i allmänhet och kommundelsnämnder i synnerhet samt uppmärksamheten för dessa institutioner. En konsekvens av intresse och uppmärksamhet kan vara kunskap om nämnderna. Vi börjar därför med att se på omfattningen av intresset.
3.1 Intresse
Vid en undersökning i Göteborg är nästan lika många 1993 mycket eller ganska intresserade av ”frågor som rör din stadsdel” (40 procent) som av ”frågor som rör Göteborgs kommun” (42 procent). När man frågar om intresse för rikspolitiska frågor så stiger nivån till omkring 50 procent och den är ännu något högre för internationella frågor. En något större andel (15 procent) än för övriga efterfrågade områden säger sig vara ”Inte alls intresserad” vad gäller stadsdelen. Intresset för stadsdelen har sjunkit något sedan den första mätningen 1989. På en fråga om man tror att ”vanligt folk” kommer att (respektive kommit att) intressera sig mer för kommunala frågor (efter reformen) så kan man också notera en minskande tilltro till reformens betydelse. År 1989 tror 38 procent att intresset kommer att bli större medan andelen som efter några års erfarenhet (1993) säger sig se ett ökat intresse endast är 30 procent (Rubenowitz 1995).
Medan intresset för det mer lokala är mindre än för det rikspolitiska och det internationella i Göteborg, så är bilden den motsatta i Malmö. Där uttrycker 64 procent mycket eller ganska stort intresse för frågor som rör den egna stadsdelen och en något större andel, 68 procent, uttrycker samma nivå av intresse för frågor som rör Malmö stad. Också här är det internationella materialet mer intressant än det rikspolitiska, 56 procent mycket eller ganska intresserade, mot 54 procent för det rikspolitiska materialet. Bådadera är alltså mindre intressanta än de lokala
Bilagor SOU 2001:48
588
frågorna. Äldre medborgare är mer intresserade av kommunala och stadsdelsanknutna frågor än vad yngre medborgare är. Det finns ingen skillnad mellan män och kvinnor i detta avseende. Man kan däremot konstatera att intresset för den egna stadsdelen minskar med minskande resursstyrka i stadsdelen (Hagström och Petersson 2000).
Det finns ingen riktigt parallell fråga i Stockholmsundersökningarna. Det som närmast går att jämföra med är intresse för att läsa om olika typer av material i dagstidningarna. Utifrån denna jämförelse liknar Stockholm mer Göteborg än Malmö. En väsentlig skillnad är dock att i Stockholm är intresset för utrikesmaterial något större än för både riks-, kommun- och stadsdelsmaterial. De tre senare ligger på ungefär samma nivå (Analys av enkätundersökning 1999).
Jämförbara uppgifter när det gäller intresse är tillgängliga i ett mindre antal kommuner. I Linköping framgår det att invånare i kommundelsområdena inte är mer engagerade i politiska frågor på olika nivåer än i områden som saknar kommundelsnämnder (Utvärdering av kommundelsnämnder i Linköping 1990).
Av de kommuninvånare i Huddinge som besvarat enkäten säger sig något mer än en tredjedel ha stort eller ganska stort intresse för kommunalpolitik. Av de svarande säger sig 11 procent ha blivit mer intresserade tack vare kommundelsnämnderna (Kommundelsreformen i Huddinge, Huddinge kommun). En av fyra (26 procent) i Uppsala anser att kommundelsnämnderna gjort vanligt folk mer intresserade av kommunala frågor. Fem procent tror att de blivit mindre intresserade, övriga anser att kommundelsnämnderna inte inneburit någon skillnad (Kommundelsreformen – lägesrapport och förslag till fortsättning, Uppsala kommun 1990). I Borås framkommer att intresset för kommunala frågor har ökat med 11 procentenheter i samband med införandet av kommundelsnämnder (utvärdering 1997).
Intresset för kommunalpolitik är under de senare decennierna normalt sett högre än intresset för rikspolitik. Början av 1990-talet utgör ett undantag med ett något större intresse för rikspolitik. Resultaten som framkommer här förefaller också vara delvis kopplade till när undersökningen gjorts. Göteborgsmätningen ligger just omkring 1990, och sker därmed tidigare än motsvarande mätningar i Malmö och Stockholm. Det i förhållande till intresset för rikspolitik relativt sett låga intresset för kommunala frågor i Göteborg bör ses mot denna bakgrund. Resultaten från Malmö
Bilagor
589
faller också väl in i ett allmänt mönster med ökande kommunalpolitiskt intresse under andra hälften av 1990-talet. Den generella bilden är att intresset för politik allmänt är större bland dem som har högre utbildning. Stockholm har i genomsnitt en ovanligt hög utbildningsnivå, något som bidrar till att förklara ett något större intresse för rikspolitik i förhållande till kommunalpolitik trots att mätningen här ligger under samma period som i Malmö. Det är sannolikt mer variationer över tid av denna anledning än mellan kommuner vad gäller intresse.
Intresset för kommunalpolitik är däremot större bland äldre, personer med enbart låg utbildning och på senare tid också särskilt bland kvinnor. Vad gäller intresset inom olika grupper så stämmer de skillnader som går att iaktta här med detta generella mönster. Vad gäller de mer direkta effekterna av KDN på intresset så förefaller dessa, i den mån de finns, snarare gälla kommunalpolitik i allmänhet än just KDN-frågor. I huvudsak är intresset lika högt för kommunen allmänt som för KDN/SDN.
3.2 Kunskap
Det är generell sett ganska svårt att mäta kunskaper med hjälp av de enkättekniker som varit vanligast i de undersökningar som denna redovisning bygger på. Några exempel på resultat får illustrera den huvudsakliga bilden av en kunskapsnivå som rimligen bör karakteriseras som ganska låg. I Göteborg kunde 1993, när stadsdelsnämnderna i heltäckande form varit igång i fyra år fortfarande 24 procent av de intervjuade (telefonintervju) inte tala om vilken stadsdelsnämnd de tillhörde. På frågan ”Känner du till vilka frågor som stadsdelsnämnderna ansvarar för?” så säger sig 22 procent känna till det mycket eller ganska väl. Den största enskilda gruppen, mer än var tredje (36 procent), svarar ”inte alls” på samma fråga. Författaren till den rapporten konstaterar följande: ”Relativt få har sökt sätta sig in i nämndernas funktion och synbarligen står flertalet ganska främmande inför deras verksamhet” (Rubenowitz 1995, sid. 69).
I senare genomförda enkätundersökningar (1998) har man mätt kännedom om namn på stadsdelspolitiker i Göteborg. De svarande har fått en lista med namn på politiker, bland dem stadsdelspolitiker. De har fått ange om de gillar eller ogillar respektive politiker eller om de saknar uppfattning om vederbörande. Ytter-
Bilagor SOU 2001:48
590
ligare ett svarsalternativ är att namnet är okänt för dem. Namnet på den mest välkände stadsdelspolitikern är bekant för något mer än en tredjedel av medborgarna i stadsdelen. Den femte i ”kändisordningen” är bekant för var femte medborgare i samma stadsdel. I en annan stadsdel är det endast 18 procent som känner igen namnet på den mest kände stadsdelspolitikern (Persson 1999). De ledande stadsdelspolitikerna har långt kvar till att bli kända på samma sätt som de ledande kommunpolitikerna. Samtidigt framgår att enstaka sådana kan vara mycket framgångsrika när det gäller att bli kända av medborgarna i stadsdelen.
På en fråga som gällde attityden till införandet av stadsdelsnämnder (jfr nedan) svarade vid samtliga undersökningstillfällen ungefär var sjunde person att han/hon inte kände till införandet
− något som måste tolkas som en hög grad av okunnighet i denna grupp. Kommunmedborgarna i Stockholm har i enkäter 1996 och 1999 blivit ombedda att ange namnet på ordföranden i stadsdelsnämnden och på stadsdelsdirektören. Dessa två poster valdes därför att de förmodades vara besatta med de mest kända/ledande personerna. Vid det första tillfället, som inföll under nämndernas startperiod, kunde 14 procent tala om vad ordföranden hette, och 7 procent kunde ange namnet på direktören. Efter tre år och byte av majoritet kunde endast 7 procent namnet på ordföranden medan kunskapsnivån vad gäller direktören var oförändrad. Betydelse för hög kunskapsnivån hade framför allt om man var övertygad partinhängare, om man var intresserad av politik och om man tyckte att det var bra att ha stadsdelsnämnder. Vid det första undersökningstillfället var namnkunskapen relativt hög även bland SDNmotståndarna, medan de mer indifferenta var minst kunniga (Bäck och Johansson 2001).
Som en jämförelse kan konstateras att vid en mätning i samband med starten av KDN i Hudiksvall så var det 27 procent som inte kände till att man började med ny organisation.
Kunskapen om vad KDN sysslar med varierar än mer mellan kommunerna. Över hälften av de tillfrågade i Ale kommun ansåg sig veta vilka verksamheter som kommundelsnämnderna svarande för. Nämnderna hade vid undersökningstillfället varit verksamma i två år. Att fritidsgårdar ingick var känt för två tredjedelar men en fjärdedel trodde felaktigt att också vägar och trafik hörde till nämndernas område. Majoriteten känner inte till det exakta antalet nämnder och inte heller hur den politiska sammansättningen av nämnderna bestäms (Strömberg och Nilsson 1984). Vid starten
Bilagor
591
med kommundelsnämnder i Hudiksvall var invånarna ”ganska väl informerade” om nämndens uppgifter. Däremot trodde man felaktigt att nämndsammanträdena var offentliga.
Det har varit sämre ställt med kunskapen i andra kommuner. I Motala visade sig mellan 20 och 40 procent kunna ange om ett visst verksamhetsområde ingick i KDN:s kompetens. Bäst var kännedomen om biblioteken (Utvärdering av försöksverksamhet med kommundelsnämnd i Borensberg 1988). Kunskapen om KDN och dess verksamhet bedömdes av utvärderarna som låg hos medborgarna i Linköping (Utvärdering av kommundelsnämnder i Linköping 1990). I Huddinge har man frågat om kunskap i några olika avseenden. Tre av fem svarande säger sig känna till lite eller ingenting om de politiska partiernas program i Huddinge. De flesta, 58 procent, anser att KDN inte påverkat deras kunskap. Mindre grupper anser att kunskapen ökat eller minskat som en effekt av KDN (8 respektive 4 procent). En majoritet av dem som svarat (58 procent) känner inte igen någon av kommundelsnämndspolitikerna (Kommundelsreformen i Huddinge).
Det förefaller vara fullt möjligt att sprida kunskap om existensen av kommundelsnämnder. Man verkar kunna nå ut till 5/6 av medborgarna med information om systemets existens och till 3/4 om till vilken del de själva hör. Denna information får givetvis ses som mycket grundläggande. Om vi ställer kraven lite högre så faller andelen som har kunskap ganska snabbt. Kännedomen om vilka verksamhetsområden som ingår i kommundelsnämndernas uppgifter är knapp hälften så stor som kännedomen om existensen. Mellan 20 och 40 procent har i allmänhet rätt om huruvida ett visst område ingår eller inte. Variationen är stor mellan olika kommuner. Kännedom om KDN-politiker är ännu mindre. Den mest kände är bekant för 1/3 av invånarna i en kommundelsnämnd och generellt sett är det mindre än en av tio svarande som känner till ens någon av de ledande företrädarna i den egna nämnden. Man kan å andra sidan konstatera att denna kunskapsnivå är ungefär samma som för politiker utanför gruppen ledande kommunpolitiker i kommuner i allmänhet. Med föreställningen att kommundelsnämnder ska vara en bättre fungerande kanal in i det politiska systemet än vad den tidigare nämndstrukturen kunde erbjuda, så förefaller dock denna kunskap vara väl låg som ambitionsnivå.
Bilagor SOU 2001:48
592
3.3 Syn på kommundelsnämnder
Den mer allmänna synen på systemet med stadsdels-/kommundelsnämnder har man försökt komma åt på olika sätt. I utvärderingarna i Göteborg ställdes frågan ”Vilken är din uppfattning, borde antalet stadsdelsnämnder varit fler, är du tveksam (innefattande att det är bra som det är), tycker du att de skulle vara färre eller har du ingen uppfattning?” Av de svarande tyckte 3 procent att det borde vara fler, 18 procent var tveksamma, 52 procent ansåg att det borde vara färre och 27 procent saknade uppfattning. Stödet för stadsdelsnämnderna var alltså litet. Partisympati hade liten betydelse. Vänsterpartister var mest kritiska med en andel 67 procent för uppfattningen ”färre”. Stödet för stadsdelsnämnder var också särskilt litet i åldersgruppen 31–50 år. Av denna grupp ansåg 59 procent att det borde vara färre (Rubenowitz 1995). Av en annan mätning med en likartad fråga framgår tydligt att flertalet av dem som svarar att det bör vara färre nämnder med detta avser att det inte bör finnas några stadsdelsnämnder över huvud taget (Nilsson 1993). I en sammanfattande diskussion av utvärderingen betonas emellertid också betydelsen för attityderna av den speciella ekonomiska situation under vilken nämnderna infördes (Westerståhl 1995).
Attityden till stadsdelsnämnder i Malmö mättes genom frågan: ”Från den 1 januari 1996 är Malmö indelat i tio stadsdelar. Anser Du att stadsdelsreformen i huvudsak är en bra eller dålig reform?” Andelen som anser att det är en bra reform ökar från 33 till 38 procent under perioden 1997 till 1999. Motsvarande minskning återfinns i gruppen som säger sig vara tveksamma till hur de ska se på reformen. Denna grupp minskar från 36 till 31 procent under samma period. Andelen kritiska förblir oförändrad, 31 procent. Det är politisk ideologi/partitillhörighet som är den mest väsentliga förklaringsfaktorn till de enskilda individernas uppfattningar. Ligger man till vänster på en ideologiskala så är man i flertalet fall positiv, medan en borgerlig position ofta innebär att man är negativ till stadsdelsnämnder. I ett övre åldersintervall, 65– 79 år, finner vi en särskilt stor andel negativa (42 procent) medan endast 27 procent är positiva i denna grupp. Män och kvinnor skiljer sig däremot inte åt i denna fråga. Ett par andra delgrupper där stödet för stadsdelsnämnder är särskilt stort är offentligt anställda och invandrargrupper (Hagström och Petersson 2000).
Bilagor
593
I Stockholm ställdes följande fråga till medborgarna: ”Hur är Din inställning till stadsdelsnämnder?” De fem svarsalternativen gick från ”mycket positiv” till ”mycket negativ”. Genom att denna fråga har ett mittalternativ så är den exakta nivån svår att jämföra med attityderna i Malmö. Vid båda undersökningstillfällena 1996 och 1999 är 22 procent mycket eller något positiva. Svarsalternativet ”varken positiv eller negativ” väljs vid båda tillfällena av 53 procent och följaktligen är också andelen som är något eller mycket negativa också oförändrad, 25 procent. Det är alltså så långt ett mycket stabilt attitydmönster. Män är hela tiden något mer positiva till stadsdelsnämnder än kvinnor, även om skillnaden minskar. I början förefaller det finnas något av en lågstatusprofil i stödet för stadsdelsnämnderna. Lågutbildade, arbetare och äldre är mer positiva än högutbildade, egna företagare och yngre. Denna skillnad suddas dock ut och förbyts delvis i sin motsats 1999. Stödet för stadsdelsnämnder är då större bland högutbildade och egna företagare. Det kan noteras att en annan och sannolikt väsentlig effekt av införandet av stadsdelsnämnder i Stockholm är en påtagligt större medvetenhet bland medborgare om skillnader i service och så vidare mellan olika stadsdelar. Man börjar tänka i termer av jämförelser och det är till och med så att den ”avundsjuka” som kan utläsas är en väsentlig orsaksfaktor till politisk aktivitet (Bäck och Johansson 2001).
I Ale stöder 58 procent reformen. Stödet är något större bland socialistiska sympatisörer än bland borgerliga. Nära hälften instämmer i att reformen ”givit folk möjligheter att besluta och ta ansvar för sina angelägenheter.” Oron är dock avsevärd (25 procent) för att systemet leder till orättvisor mellan kommundelar och en tredjedel förväntar sig inget större inflytande. En avsevärd andel, upp till två av fem svarande, har uppenbarligen inte tagit ställning vid tillfället och avstår därför från att besvara vissa frågor (Strömberg och Nilsson 1984). Något mer än en femtedel, 22 procent, av dem som svarat i Huddinge anser att kommundelsnämnderna är bra. Tio procent anser att de är dåliga, medan flertalet saknar uppfattning (Kommundelsreformen i Huddinge). I Borås anser kommuninvånarna i allmänhet att kommunmedlemmar i olika delar av kommunen behandlas olika på grund av kommundelsnämnderna. Problem gäller i första hand skola och barnomsorg i de yttre kommundelarna (utvärdering 1997).
I Uppsala anser varannan medborgare 1990 (48 procent) att KDN bör fortsätta som nu. Närmare en tredjedel (29 procent) vill
Bilagor SOU 2001:48
594
däremot minska deras betydelse. Av dessa vill 23 procent vill lägga ned dem och 6 procent vill att de får färre uppgifter. Var fjärde medborgare (24 procent) vill i stället att kommundelsnämnderna får fler uppgifter. Stödet för KDN, och därmed uppfattningen att de bör få fler uppgifter, är störst i ytterförsamlingarna i kommunen, bland föräldrar med barn och bland yngre. Det är framför allt äldre och högutbildade personer som vill lägga ned dem (Kommundelsreformen 1990).
Nämndledamöterna i Bräcke KDN ansåg att medborgarna hade ett gott förhållande till nämnden. Medborgarna tog kontakt även i mindre frågor som annars inte skulle kommit upp på bordet. Man såg även att invånarna reagerade snabbare på politiska beslut, även sådana av negativ art (Blomqvist och Johansson 1983).
Politikerna i de centrala facknämnderna i Borås var negativa till reformen från början och har blivit mer negativa. De som sitter i kommundelsnämnderna har däremot bevarat en redan från början positiv inställning. Yngre politiker är mer positiva än äldre. Det finns bland politikerna en klart positiv inställning till att behålla kommundelsnämnderna men ledamöter i de centrala nämnderna utgör ett undantag. Den kommunala personalen var i början positiv, men har efter hand blivit mer negativ (utvärdering 1997).
Ett annat sätt att bedöma hur bra eller dåligt kommundelsnämnderna fungerar är att se om de lever upp till förväntningarna på dem. I Uppsala anser 27 procent att förväntningarna på kommundelsnämnderna helt infriats och återstoden att de delvis infriats. Det förekommer kritik mot att styrningen från centralt håll är alltför stark, och 40 procent anser att gränsdragningen mellan KDN och facknämnderna är oklar. Lösningen bör enligt KDN-ledamöterna vara att KDN:s verksamhetsansvar utvidgas (Kommundelsreformen 1990). Medborgarnas förväntningar på KDN i Motala var att det skulle bli lättare att påverka. Denna uppfattning hade något mer än hälften av medborgarna. Tre fjärdedelar trodde att besluten skulle bli bättre och mer än hälften trodde också att det skulle bli lättare att få kontakt med politikerna (Utvärdering av försöksverksamhet med kommundelsnämnd i Borensberg 1988).
Den bild man får av medborgarnas syn på kommundelsnämnder beror till avsevärd del på hur frågan ställs. Om det finns utrymme för detta så väljer den största delen alternativet ”ingen åsikt” när man frågar om synen på kommundelsnämnder. När man i stället frågar om huruvida antalet nämnder bör öka eller minska så vill
Bilagor
595
många ha färre, något som i många fall är liktydigt med inga alls. Om man försöker sig på en grov sammanvägning av dessa olika typer av frågor och svar så kommer man fram till tre ungefär lika stora grupper, en tredjedel är positiva, en tredjedel saknar uppfattning och en tredjedel är kritiska/negativa.
Det ska också noteras att det finns en lågstatusprofil vad gäller KDN-sympati bland medborgare i allmänhet. Arbetare, personer med lägre utbildning och även äldre är mer positiva än högutbildade, yngre och egna företagare. Sannolikt genererar denna lågstatusprofil förväntningar som systemet inte riktigt uppfyller, vilket leder till att profilen försvinner med tiden. Politikerna i kommundelsnämnderna är som förväntat genomgående positiva om än i olika grad. Däremot är politiker i facknämnder ofta tveksamma till de territoriellt organiserade nämnderna.
4 Politiskt deltagande
4.1 Tilltro till möjlighet att påverka
Medborgarna har i Göteborg ombetts bedöma vad de anser om sina egna möjligheter att påverka olika slags frågor på för reformen relevanta områden. Frågan har ställts både 1989 och 1993. Andelen som anser sig ha mycket eller ganska stora möjligheter att påverka varierar mellan 5 och 12 procent. Det går inte att se någon systematisk förändring mellan de två tidpunkterna (Rubenowitz 1995, sid. 62). I Malmö jämför vi med en fråga med lydelsen: ”Vilka möjligheter anser Du Dig ha att ändra på något inom stadens olika verksamheter som berör Dig eller Din familj?” Här säger sig vid båda undersökningstillfällena 6 procent ha mycket eller ganska stora möjligheter att få en ändring till stånd. Av återstående väljer 18 procent mittalternativet ”varken/eller” medan 62 procent anser sig ha små eller inga möjligheter att förändra (Hagström och Petersson, sid. 101).
En nästa och ur utvärderingssynpunkt central fråga är om man tror att kontakt med kommunala politiker underlättas vid införande av stadsdelsnämnder. I Göteborg ärt det vid den första mätningen 1989 över hälften, 55 procent, som svarar ja (”ja, utan tvekan” eller ”ja, i någon mån”) på denna fråga. Det är vid samma tillfälle 10 procent som väljer det mest negativa alternativet ”nej, inte alls”. Vid det andra undersökningstillfället har optimismen lagt
Bilagor SOU 2001:48
596
sig. Då väljer 35 procent något av ja-alternativen och 37 procent svarar ”nej, inte alls” (Rubenowitz 1995 sid. 64).
I den grupp som uttrycker någon åsikt så är reaktionen mer negativ i Malmö. Omkring en fjärdedel (27 procent) säger vid det andra undersökningstillfället att de anser att det blivit lättare. Jämförbarheten är dock något diskutabel eftersom frågan i Göteborg ställts med fem svarsalternativ mot fyra i Malmö. Dessutom är andelen som saknar åsikt i frågan större i Malmö (Hagström och Petersson 2000).
I målet för stadsdelsnämndsreformen låg att minska avståndet mellan medborgare och beslutsfattare. Medborgarna har på olika sätt tillfrågats om de tror att så blir fallet. I Göteborg ställdes frågorna: ”Tror Du att Du kommer att ta mer kontakt med politiker och tjänstemän när det blir stadsdelsnämnder, än vad du tidigare gjort?” (1989) respektive ”Har kontakten med politiker (tjänstemän) ökat efter reformen?” (1993). Förändringen är så slående så det finns skäl att återge siffrorna (Rubenowitz 1995, sid. 3).
Tabell 2. Förväntad förändring i kontaktfrekvens, Göteborg
Procent
Tilltro 1989 till ökad kontakt
Ökad kontakt med tjänstemän
Ökad kontakt med politiker
Ja, utan tvekan
4
3
2
Ja, sannolikt
24
3
3
Svårt att säga
21
1
1
Nej, knappast
21
4
4
Nej, säkert inte
30
89
90
Summa procent
100
100
100
Förväntningarna var till en början relativt stora hos medborgarna om ökade kontakter med politiker och tjänstemän. Vid den tidiga undersökningen trodde 28 procent att de skulle komma att ta fler kontakter. I efterhand visar det sig att andelen som anser sig ha ökat sin kontakter uppgår till 6 procent vad gäller kontakt med politiker och 5 procent vad gäller kontakt med tjänstemän. Nio av tio medborgare är fullständigt övertygade om att kontakterna inte ökats. Givetvis kan det hävdas att det stora flertalet medborgare ändå bara undantagsvis har några kontakter med politiker eller
Bilagor
597
tjänstemän, men det hindrar inte att de höga förväntningarna här till största delen grusats (Rubenowitz 1995, sid. 63).
I Malmö-undersökningen redovisas en delvis motsvarande fråga ställd 1999. Där uppger ungefär 3 procent att kontakterna med politiker ökat och ungefär 7 procent att kontakterna med tjänstemän ökat. I övrigt är siffrorna inte jämförbara, eftersom frågan i Malmö är annorlunda konstruerad. Man kan dock konstatera att andelen som minskat sina kontakter i Malmö är större än andelen som ökat dem (Hagström och Petersson 2000, sid. 80).
Det dominerande syftet med olika kontakter med såväl politiker som tjänstemän är att påverka beslut, det vill säga att få inflytande. Vi har redan kunnat konstatera att förväntningarna knappast uppfyllts när det gäller kontaktfrekvensen, något som redan det tyder på att inte heller inflytandet lär bedömas ha ökat. Frågan i Göteborgsundersökningen lyder ”Tror Du att stadsdelsnämnderna kommer att ge ’vanligt folk’ större inflytande?” Vid första tillfället svarade 30 procent ja på denna fråga och en knapp femtedel valde det mest entydiga nej-alternativet ”nej, inte alls”. Fyra år senare, med erfarenhet av stadsdelsnämnderna, ansåg 17 procent att stadsdelsnämnderna ”gett ’vanligt folk’ större inflytande”. Andelen som väljer att svara med det mest entydiga nej-alternativet är nu emellertid nära hälften, 47 procent (Rubenowitz 1995, sid. 64). Man kan i en tolkning av dessa resultat betona att det är en större grupp som svarar ”nej”. Man kan emellertid också i tolkningen betona att var sjätte medborgare faktiskt ansett sig ha fått större inflytande genom SDN-reformen.
I Malmö ställdes i två enkätundersökningar frågan: ”Anser Du att stadsreformen har medfört att invånarna i Din stadsdel fått ett ökat inflytande över den kommunala politiken?” Vid det första undersökningstillfället 1997 svarade 22 procent ja på denna fråga. Man förväntade sig ett ökat inflytande. Med lite längre erfarenhet är det 1999 fortfarande 23 procent som svarar ja. En tredjedel av de svarande vill inte eller anser sig inte kunna besvara frågan, och 45 procent anser att reformen knappast eller inte alls ökat deras inflytande (Hagström och Petersson 2000, sid. 97). I basen för beräkningarna i Göteborg är de som saknar åsikt borträknade, vilket innebär att den Malmö-siffra vad gäller tro på ökat inflytande som närmast ska jämföras med 17 procent i Göteborg blir dubbelt så hög, 34 procent. Man har alltså i Malmö en avsevärt mycket mera positiv syn på effekterna av stadsdelsnämnderna vad gäller möjligheterna till inflytande.
Bilagor SOU 2001:48
598
En fjärdedel av samtliga respondenter i Huddinge har försökt kontakta kommunpolitiker. Endast 6 procent anser att KDNreformen gjort detta lättare, medan 2 procent anser att det genom KDN-reformen blivit svårare att nå kontakt. En tredjedel anser att möjligheterna att påverka kommunalpolitiken är otillräckliga, medan 9 procent anser att de är tillräckliga. Övriga saknar åsikt. Av de svarande anser 7 procent att det genom KDN blivit lättare att påverka kommunalpolitiken och 5 procent anser att det blivit svårare (Kommundelsreformen i Huddinge).
I Uppsala anser de flesta (68 procent) att KDN inte förändrat möjligheterna att påverka politiken. En fjärdedel (23 procent) anser att möjligheterna blivit större, därav 2 procentenheter att de blivit mycket större. Samtidigt anser 4 procent att möjligheterna att påverka blivit mindre. Det är främst makar med barn och medelålders personer som anser att möjligheterna för påverkan av politiken har ökat. Denna åsikt delas också ofta av personer som bor i församlingar i utkanten av kommunen (Kommundelsreformen – lägesrapport och förslag till fortsättning. Uppsala kommun 1990). Också i Ale ansåg lågutbildade i större utsträckning än högutbildade att möjligheterna till inflytande förbättrats genom kommundelarna (Strömberg och Nilsson 1984).
Tilltron till den ökade möjligheten att få kontakt med kommunpolitiker som KDN kan ge är avsevärd, framför allt i inledningsskedet. Den minskar emellertid drastiskt när man fått verklig erfarenhet av nämnderna. Andelen medborgare som tror att KDN ger ökad möjlighet att påverka är också avsevärd i ett inledningsskede men minskar sedan mycket kraftigt, snarast sker det en halvering av andelen med denna uppfattning. Även i efterhand är det dock en avsevärt större andel som anser att KDN ger ökade möjligheter att påverka (1/4) än det är som anser att möjligheterna blir mindre.
Bilagor
599
4.2 Försök att påverka
Den typ av information som finns när det gäller politiskt deltagande/försök att påverka politiken varierar mellan olika former av utvärderingar i olika kommuner. Detta innebär att det ofta inte är samma typ av och direkt jämförbar information som kan redovisas. I Stockholm och i Malmö har emellertid i stort sett likadana frågor använts för att mäta omfattningen av politisk aktivitet. Frågorna har i båda fallen ställts både före och efter införandet av stadsdelsnämnder. Från Uppsala redovisas en mätning som skett när systemet med KDN varit i funktion i fyra år med heltäckande nämnder. Samma fråga har också vid flera tillfällen använts för att mäta politisk aktivitet i ett representativt urval av svenska kommuner. Svaren från en mätning i ett kommunurval 1998 är inlagda som ytterligare en jämförelsepunkt.
Tabell 3. Försök att påverka kommunala politiska beslut
Malmö
1999
Stockholm
1996
Stockholm
1999
Uppsala
1990
Svenska kommuner
1998
Politiker centralt
8
7
2 6
8
Politiker sdn
10
4 8
Tjänsteman centralt
18
7
3 8
7
Tjänsteman sdn
21
5 11
Aktionsgrupp
3
3
3 6
3
Insändare
9
2
3 5
3
Demonstration
7
13
15
5
10
Namninsamling
26
22
Arbetade i politiskt parti
3
4
Annat sätt
4
1
Fråga (Malmö): ”Har Du någon gång under det senaste året försökt påverka ett kommunalt beslut eller en kommunal plan?” (Stockholm, svenska kommuner): ”Har Du själv någon gång – eventuellt tillsammans med andra – försökt påverka något kommunal beslut eller kommunens planer?” Siffrorna avser genomsnitt för kommuner.
Den totala andel som tagit kontakt i syfte att påverka en politisk fråga ligger genomgående på mellan 20 och 25 procent, och detta gäller för kommuner med nämndorganisation såväl som för svenska kommuner i övrigt. Ett antal medborgare har utnyttjat flera olika kanaler, vilket innebär att det inte går att lägga samman
Bilagor SOU 2001:48
600
de olika siffrorna i tabellen för att komma fram till den totala aktiviteten. Vid en direkt fråga i Malmö kommer man också fram till denna nivå men svaren vad gäller utnyttjande av olika kanaler ger en annorlunda bild. Författarna till Malmö-rapporten är medvetna om inkonsistensen men har inte funnit någon förklaring till den.
Generellt gäller att deltagande i demonstrationer/namninsamlingar är den vanligaste formen för aktivitet. Dominansen är dock olika stor och denna form av aktivitet förefaller vara mer dominerande i större kommuner (jfr diskussion i Westerståhl och Johansson 1981). Arbete i politiskt parti och annan form av aktivitet har inte givits som svarsalternativ i alla studier. Det kan noteras att vad gäller kontakter med såväl politiker som tjänstemän så vänder sig medborgarna oftast till representanter för KDN när denna möjlighet finns. En avsevärd andel av kontakterna sker dock fortfarande med representanter för den centrala nivån. Man kan se det som att medborgarna accepterar den nya nämndorganisationen när de vänder sig dit. Å andra sidan så bestäms kontaktpunkterna givetvis också av vilka kommunala representanter som handlägger frågorna. Om man från början vet, eller vid kontakt får veta att något sköts på SDN-nivå så finns det inte någon anledning att försöka påverka den centrala nivån. En oklarhet när det gäller ansvaret torde kunna innebära frustration när det gäller sådana kontakter.
Under försöksperioden i Stockholm understryker politiker att det blivit större möjligheter till kontakter från medborgarnas sida även om genomslaget inte blivit stort. De ser dock utvecklingen som en fördjupning av demokratin. På medborgarnivå tycker sig författarna till utvärderingsrapporten se en utveckling och kanske framför allt förutsättningar för en utveckling som skulle ge möjlighet till en deliberativ demokrati. De mindre kommundelsnämndsområden ger möjlighet till diskussion och kontakter inför besluten (Premfors m.fl. 1994). Vid det slutliga genomförandet framkommer också att politikerna anser att de får kontakt med fler medborgare. Ett viktigt forum för sådana kontakter är de öppna nämndmötena och speciellt förmöten till nämndens möten (Bäck och Johansson 2001, Sandqvist 1999).
I Göteborg tillämpar man inte öppna nämndmöten men däremot har man förmöten med några politiker och som är öppna för intresserade. Besöksfrekvensen är ojämn och hög bara när någon fråga har föranlett offentlig debatt eller stark reaktion från en viss
Bilagor
601
grupp. I medborgarundersökningen framkommer en viss ökning av kontakten mellan medborgare och politiker, en ökning som anses bero huvudsakligen på akut missnöje med behandlingen av viss fråga (Jönsson m.fl. 1995).
Malmö uppvisar en oklar utveckling när det gäller kontakter med politiker. Däremot tycker sig politikerna se en ökad kontakt mellan medborgare och förvaltning (Hagström och Petersson 2000, sid. 81, 96). Var femte Uppsalabo har dessutom varit i kontakt med ett kommundelskontor under de senaste 12 månaderna, varav 13 procent vid flera tillfällen. De som bor i ytterförsamlingar har oftare varit i kontakt. Två tredjedelar av dem som varit i kontakt är nöjda med den service de fått. Av dem som säger sig ha försökt påverka är en fjärdedel nöjda med resultatet och hälften uttrycker missnöje.
I Ale säger sig närmare en tredjedel av befolkningen ha kontaktat någon kommunpolitiker under senaste året. I flertalet fall vänder man sig till kommundelspolitiker. Nästan hälften har tagit kontakt med någon kommunal tjänsteman, också här vanligen på kommundelskontoret. Av kommunmedborgarna har 44 procent vid något tillfälle försökt påverka ett kommunalt beslut eller kommunens planer. Man har vanligen vänt sig till politiker och tjänstemän. Andra vanliga sätt att påverka är att underteckna namnupprop och medverka i aktionsgrupp. Något mer än var fjärde medborgare tycker sig ha fått bättre möjligheter att få kontakt med kommunen efter inrättandet av kommundelskontoren. Anledningen är väsentligen att det geografiska avståndet är kortare. Fyra procent tycker att möjligheterna försämrats. Närmare hälften har ingen åsikt och endast var fjärde person har besökt kommundelskontoret (Strömberg och Nilsson 1984).
I Borås upplever de lokala politikerna en bättre kontakt med allmänheten. De anser att kommuninvånarna tar kontakt med politikerna i ökad omfattning även om kontakten mellan politiker och invånare fortfarande är relativt liten. De enskilda invånarna anser sig dock fortfarande inte kunna påverka särkilt mycket (Vikström 1989). I en senare utvärdering i samma kommun säger sig 80 procent av politikerna ha haft kontakt med invånarna i ärenden som behandlats politiskt. Detta innebär en kraftig ökning i jämförelse med situationen före införandet av kommundelsnämnderna. Då beskrevs kontakterna som ”sporadiska”. Två tredjedelar av kommunpolitikerna säger sig ha tagit upp ärenden i nämnden efter att ha kontaktats av medborgarna. Av allmänheten
Bilagor SOU 2001:48
602
anser trots detta enbart 5 procent att kommundelsnämnderna har gjort det lättare för medborgarna att komma i kontakt med politikerna. Tre av fem kommunmedborgare saknar uppfattning. Bland politikerna i kommundelsnämnderna anser 60–78 procent att det blivit lättare (utvärdering 1997).
På medborgarnivå saknar bilden i Borås flertalet positiva inslag. Enbart en medborgare av tjugo anser att kommundelsreformen givit ”vanligt folk” större inflytande. Närmare hälften, 47 procent, svarar nej på frågan om vanligt folk fått större inflytande och en lika stor andel saknar uppfattning. Totalt sett bedömer mindre än 10 procent av allmänheten att de har mycket eller ganska stora möjligheter att påverka olika kommunala verksamheter.
I Linköping uppfattas möjligheterna att påverka kommunala politiska beslut av medborgarna vara lika stora oavsett om man bor i ett område med eller utan KDN. En mycket liten del av invånarna i KDN-områdena har besökt kommundelskontoren eller kontaktat en KDN-politker (utvärdering av kommundelsnämnder i Linköping 1990).
I Motala har ungefär var femte tillfrågad försökt påverka ett kommunalt beslut eller kommunens planer under det senaste året. De vanligaste sätten att försöka påverka är att ta kontakt med kommunal tjänsteman eller förvaltning eller att underteckna upprop/delta i demonstration. På en följdfråga om man nu med en kommundelsnämnd skulle komma att ändra sitt sätt att försöka påverka, anger flertalet kontakter med politiker som ett sannolikt val medan man i mycket begränsad utsträckning kunde tänka sig medlemskap i ett politiskt parti som en ny väg för påverkan (utvärdering av försöksverksamhet med kommundelsnämnd i Borensberg).
I Järfälla har invånarna i försöksstadsdelarna mycket större tilltro till sina möjligheter att påverka än övriga kommuninvånare. Omkring en femtedel tror att möjligheterna förbättrats vid samma tidpunkt som bara 2 procent tror detta i återstoden av kommunen. Knappt en femtedel säger sig ha försökt påverka ett kommunalt beslut eller en kommunal plan. Andelen ökar inte mellan de två mätningarna i försöksstadsdelen och är ungefär densamma som i kommunen i övrigt. Kontaktformerna med de förtroendevalda är fler och mer varierade än i andra nämnder. Det är enskilda som tar kontakt med politiker och det är ofta sådana som inte tidigare aktivt kontaktat politiker. I en medborgarenkät framgår att andelen medborgare som haft kontakt med någon politiker i KDN
Bilagor
603
ökat från 9 till 12 procent mellan 1983 och 1984. Politikerna betonar särskilt värdet av spontana kontakter. Politikerna anser också att medborgarnas aktivitet har ökat. Medborgarnas inflytande har också enligt politikernas bedömning förstärkts och utvidgats. Det understryks dock att inget optimalt läge uppnåtts. Man anser också att KDN bidragit till en grund för fortsättningsvis ännu större medborgarinflytande. Ett problem kan vara att förväntningarna om ökat inflytande blivit orimligt stora (Jenslin m.fl. 1984).
I Huddinge anser hälften av politikerna att kontakten med invånarna blivit bättre genom KDN. Endast 1 procent anser att den blivit sämre. Mer än hälften, 55 procent, anser att KDN gjort det lättare för invånarna att påverka kommunala frågor. Endast 5 procent anser att det blivit svårare genom KDN (Kommundelsreformen i Huddinge).
I Sandviken hävdas att decentraliseringen har gjort att politikerna och även personalen kommit närmare berörda invånare. Det framgår också att 4–9 procent av invånarna anser att politikerna blivit mer tillgängliga. En fjärdedel eller något mer av dem som försökt anser att det är lätt att få kontakt med politiker för att framföra sina åsikter i ett ärende (Malmgren1992).
I några fall har det ställts frågor om huruvida invånarna vet vart de skulle vända sig om de ville påverka beslut. Det framgår till exempel av svar från Motala att kontakt med politiker skulle vara en sannolik väg. I Hudiksvall säger 39 procent att de vid behov av hjälp skulle vända sig till kommundelskontoret och 30 procent säger att de skulle vända sig till den centrala kommundelsförvaltningen. Endast 7 procent skulle vända sig direkt till förtroendevald (Introduktion av kommundelsnämnden i Iggesund). Av svaren på deltagandefrågor i Stockholm kan man utläsa att majoriteten som försöker påverka vänder sig till stadsdelsnämnderna. Att inte alla gör det är rimligt med tanke på att många uppgifter hanteras centralt. Huvudmönstret förefaller emellertid vara att man är medveten om nämnderna som kanal och detta även om man inte varit aktiv.
Bilagor SOU 2001:48
604
4.3 Aktiva grupper och utfall
De grupper som försökt påverka politiska beslut genom kontakter med kommundelsnämnder är i allt väsentligt samma grupper som generellt är mest politiskt aktiva. Det är i särskilt stor utsträckning gifta, medelålders och högutbildade medborgare. Dessutom är kvinnor numera något mer aktiva än män vad gäller den kommunala nivån (Bäck och Johansson 2001, Kommundelsreformen. Uppsala 1990).
Det råder knappast någon tvekan om att medborgarna har positiva förväntningar på att kommundelsnämnder ska ge bättre möjligheter till kontakt och påverkan. Denna optimism minskar något när man fått verklig erfarenhet av nämnderna men kvarstår fortfarande som en positiv förändring. Politikerna uppfattar tämligen genomgående att antalet kontakter med medborgarna har ökat. Det ligger nära till hands att se det som ”önsketänkande”, men olika mättekniker övertygar om att det är något mer. Det har skett en liten förändring, men den behöver inte vara antalsmässigt särskilt stor för att politikerna ska notera en ökning. Bara i något undantagsfall går det att på medborgarnivå se effekter i form av ökad politisk aktivitet.
5 Förtroende – systemsyn
Förtroendet för politiker på alla nivåer är en fråga som har varit central i den politiska diskussionen under lång tid. I ett internationellt perspektiv har visserligen förtroendet gått ner i flertalet länder med vilka vi brukar jämföra oss, men det har minskat mer i Sverige än i andra länder. Den nedåtgående trenden kan ses också i nedanstående tabell i en jämförelse mellan Göteborgsmätningen 1993 och Stockholmsmätningen 1999. Det finns redan 1993 mycket få som har mycket stort förtroende för politiker. Andelen med ganska stort förtroende har emellertid minskat markant och andelen med mycket litet förtroende har ökat.
Bilagor
605
Tabell 4. Medborgarnas förtroende för olika politiker
Göteborg 1993 Stockholm 1999 Stadsdelspolitiker Centrala politiker Stadsdelspolitiker Centrala politiker
Mycket stort
2
1
1
1
Ganska stort
16
26
9
11
Varken/eller
39
33
36
30
Ganska litet
28
29
24
29
Mycket litet
16
10
29
30
Summa procent
100
100
100
100
Källor: Rubenowitz 1995, sid. 66 respektive för Stockholm analys av enkätundersökning 1999,
jfr beskrivning i Bäck och Johansson 2001.
Den mer centrala frågan här gäller dock den eventuella skillnaden i förtroende mellan stadsdelsnämndspolitiker och centrala politiker i kommunen. En tanke med stadsdelsnämnder var att närheten till politikerna skulle kunna bidra till bättre kontakt och förhoppningsvis därmed till ett större förtroende. I Göteborg kan vi notera en skillnad mellan nivåerna, men den är motsatt den förväntade. Medborgarnas förtroende är större för de centrala politikerna än för dem som finns i stadsdelsnämnden. Författaren till denna del av Göteborgsrapporten konstaterar att detta är anmärkningsvärt. Han säger att ”En förklaring till detta kan vara att man förknippar de resursnedskärningar som skett under senare år med de lokala beslutsfattarna” (Rubenowitz 1995, sid. 66 f). I Stockholm är förtroendet lägre i båda fallen, men det går inte att se någon liknande skillnad mellan nivåerna. Möjligen kan man notera att andelen som väljer mittalternativet ”varken eller” är något större när det gäller SDN-politiker än för de centrala politikerna. Denna skillnad innebär dock att det i stället är färre som säger sig ha ganska litet förtroende för SDN-politikerna i Stockholm. Det är givetvis klart att stadsdelsnämnderna och deras politiker i Stockholm inte alls lika starkt förknippats med nedskärningar i servicen så som skedde i Göteborg.
Var femte Malmöbo uppger sig ha mycket eller ganska stort förtroende för politikerna. Nivån på förtroende är därmed högre i Malmö än i Stockholm. Det finns emellertid inte heller i Malmö några skillnader mellan förtroende för centrala politiker och för stadsdelsnämndspolitiker. Författarna konstaterar att en för stads-
Bilagor SOU 2001:48
606
delsnämnderna gynnsam tolkning av denna bild skulle kunna vara att ”…stadsdelspolitikerna så att säga ’dras med’ i ett allmänt klimat av politikermisstroende, utan att de svarande egentligen har bedömt stadsdelspolitikerna på deras egna meriter” (Hagström och Petersson 2000). Det faktum att skillnaderna när det gäller grad av förtroende mellan olika stadsdelar är ganska små ger stöd för denna tolkning. Det kan noteras en tendens till att invånarna i mer resursstarka stadsdelar är något mer positiva till SDN-politikerna. Oberoende av om det gäller stadsdelspolitiker eller centrala politiker så finns det inga skillnader i grad av förtroende som kan kopplas till kön eller ålder. Däremot visar sig invandrare ha större förtroende för stadsdelspolitiker än vad svenska medborgare har. Motsvarande skillnad finns inte vad gäller de centrala politikerna (Hagström/Petersson 2000).
I Borås uppger 14–18 procent av kommunens invånarna att de har stort eller ganska stort förtroende för kommundelspolitikernas sätt att sköta sitt uppdrag. Hälften av kommuninvånarna har ganska litet eller mycket litet förtroende och en tredjedel saknar uppfattning (utvärdering 1997).
Det huvudmönster man kan utläsa ur resultaten är, om än med vissa undantag, att förtroendet för kommundelspolitiker är lika stort som förtroendet för andra kommunpolitiker och kommundelspolitikerna bedöms inte heller annorlunda eller på andra grunder än kommunpolitiker mer generellt.
6 Ökad närhet
En väsentlig del i de grundläggande utgångspunkterna inför skapandet av systemet med kommundelsnämnder är att medborgarna skulle kunna uppleva ökad närhet och ökad tillgänglighet till kommunala politiker och kommunal förvaltning. En avgörande fråga är om medborgarna får kännedom om det nya systemet och dess funktion. Vi ska se på resultat som har att göra med förutsättningarna för en förbättrad informationsnivå och därmed förutsättningar för ökad närhet/tillgänglighet. Först redovisas hur medborgarna får information med tonvikt på massmedias roll. Därefter ser vi på innehållet i massmedia och omfattningen av nyhetsförmedlingen om de lokala nämnderna.
Bilagor
607
6.1 Informationskällor
Det är väl bekant att för större delen av medborgarna är massmedia den helt dominerande källan för information om politiska frågor. Detta gäller på nationell såväl som på kommunal nivå. I det senare fallet var det skapandet av de större kommunerna i och med kommunsammanläggningarna som gjorde det möjligt för massmedia att bevaka politiken i det stora flertalet kommuner. Tidigare fanns ett större antal småkommuner om vilka massmedia bara sporadiskt kunde förse sina läsare med information (jfr diskussion i Westerståhl och Johansson 1981). Frågan är om massmedia i dag klarar av att förse sina läsare/lyssnare med information om kommundelsnämnderna? En andra och lika väsentlig fråga är vilken roll massmedia spelar i opinionsbildningen omkring stadsdelsnämnderna. Införandet av stadsdelsnämnder har ofta varit kontroversiellt och media kan spela en central roll i debatten omkring införandet.
Medias centrala roll för medborgarna när det gäller information om kommunala frågor är obestridlig. Det framgår också klart att dagstidningarna är de generellt sett viktigaste kanalerna för information följda av regional-TV och lokalradio. Den absoluta nivån som informationskälla för den ledande dagstidningen är däremot varierande av det enkla skälet att graden av upplagemässig dominans för tidningen varierar kraftigt. Förutom massmedia finner vi kommunala informationsblad som en mycket viktig informationskälla. Sådana blad är mindre viktiga än massmedia sammantagna, men är mer centrala än flera enskilda massmedia. I Malmö är till exempel Stadsdelsfullmäktiges informationsblad viktigare än både lokalradio och Arbetet Nyheterna. I Stockholm däremot så är lokalradion mycket mer väsentlig än informationsblad. Det förefaller också vara så att de som har informationsbladen som en viktig informationskälla i särskilt hög grad är positiva till SDNsystemet.
Personliga kontakter i form av samtal med ”vänner och bekanta” eller med ”familj, släkt och vänner” är den väg för information som kommer härnäst vad gäller grad av viktighet. Den kan sägas ha ungefär samma tyngd som informationsbladen. I Stockholm är de personliga kontakterna klart viktigare, medan det motsatta förhållandet råder i Malmö. Genomgående gäller också att det bara är ett par procent av medborgarna som uppfattar kontakter med politiker och/eller tjänstemän som ett väsentligt sätt att skaffa sig
Bilagor SOU 2001:48
608
information, ett förhållande som naturligtvis är nödvändigt i en organisation av kommunstorlek. Politiker och tjänstemän skulle inte klara av att hålla kontakt med stora medborgargrupper.
I Stockholmsundersökningen tillfrågades medborgarna också om informationskällor separat för SDN och för kommunen allmänt. Dagstidningar och etermedia är mindre centrala vad gäller information om SDN än ifråga om kommunal information allmänt. Det motsatta gäller för lokaltidningar, kommunala informationstidningar och samtal med vänner och bekanta. SDN fungerar i detta avseende mer likt små kommuner än stora kommuner om man jämför med Sverige som helhet. Däremot skiljer de sig från dessa såtillvida att kontakter med tjänstemän/politiker inte är lika viktiga som i små kommuner.
I Borås är Borås Tidning den mest centrala informationskanalen för invånarna om kommundelsnämnderna. Denna anges som det sätt på vilket man vanligtvis får information av 86 procent av invånarna. De mest aktuella etermedierna, Radio sjuhärad, Västnytt och kommunens tidning Klart Borås anges av 30–40 procent av invånarna. Familj och/eller arbetskamrater anges av 20–30 procent som den viktigaste vägen att få information. Totalt sett anser sig tre fjärdedelar av invånarna vara inte så väl eller inte alls informerade om vilka frågor som kommundelsnämnden ansvarar för. Däremot vet mer än tre fjärdedelar var kommundelskontoret ligger (utvärdering 1997).
Hudiksvall är ytterligare ett exempel på en situation där kommunala informationsbroschyrer av medborgarna uppfattades vara lika viktiga som lokala tidningar (Introduktion av kommundelsnämnden i Iggesund).
Den bild man får kan sammanfattas ganska enkelt. Massmedier och speciellt tidningar är de mest väsentliga informationskanalerna. I den mån det existerar olika typer av tidningar, lokala och för kommunen heltäckande, så är en specialisering på kommundelsnämnder naturlig för de lokala tidningarna. I dessa fall kommer centrala tidningar och etermedia att lägga tonvikten på de centrala politiska systemen. Samtidigt omöjliggör inte massmedias tunga roll att även andra kanaler kan vara väsentliga. Resultat från flera kommuner visar att en satsning på kommunala informationsbroschyrer kan ge utdelning. I vissa kommuner är de mer viktiga än enskilda massmedia som informationskanal när det gäller kommundelsnämnder.
Bilagor
609
6.2 Massmediebevakning
Vi måste direkt konstatera att studier av massmediebevakningen i allt väsentligt har genomförts endast i de tre största städerna. I samtliga tre storstäder har det kommunalpolitiska materialet i de stora dagstidningarna undersökts. I Stockholm och i Göteborg har dessutom lokala tidningar ingått i undersökningen. I Stockholmsstudierna har också ingått bearbetning av regional-TV och lokalradio. De tidsperioder som täcks in i studierna är varierande. I Göteborg omfattar mediegenomgången fyra år efter införandet av SDN. Malmöstudien startar året före införandet och täcker in perioden fram till tre år efter starten. I Stockholm undersöks en längre period före införandet, och genomgången avslutas vid utgången av första verksamhetsåret för SDN. (Denna redovisning bygger på resultat som presenterats i Johansson och Asp 1995, Hagström och Petersson 2000 och Bäck och Johansson 2001.)
Huvudsyftet har genomgående varit att beskriva medias bevakning av stadsdelsnämnderna. Det kan dock mer allmänt konstateras att tidningarnas bevakning av kommunala frågor något skiljer sig åt mellan framför allt Stockholm och Malmö. I Stockholm finns i genomsnitt i varje tidning 4–5 artiklar per dag om kommunalpolitik. I Malmö finns under första undersökningsåret 1995 nio artiklar per dag och tidning. Detta antal minskar dock från 1996 till drygt sex artiklar per dag. I sina kommentarer till Malmöresultaten understryker författarna att Malmö hade en ur konkurrenssynpunkt bra mediesituation, något som borde stimulera den kommunala bevakningen. Det kan konstateras att både Stockholm och Göteborg saknar denna typ av konkurrenssituation på mediemarknaden. Författarna i Malmö tillägger emellertid också, med avseende på minskningen i mediebevakningen från 1995 till 1996, att det som minskat kraftigt framför allt är insändarmaterial. Det rena nyhetsmaterialet har inte minskat i samma omfattning. I Stockholm finns inga tecken på några systematiska förändringar i mängden kommunalt material även om variationerna mellan år kan vara avsevärda.
Av det kommunala politiska materialet har i Göteborg under hela undersökningsperioden omkring en femtedel berört stadsdelsnämnderna. Motsvarande andel i Malmö är något högre, upp emot 30 procent. I båda fallen avser alltså analyserna en period när SDN varit i verksamhet. I Stockholm är motsvarande andel 1997, det undersökningsår under vilket nämnderna varit helt igång, ungefär
Bilagor SOU 2001:48
610
två tredjedelar i tidningarna. I etermedia är andelen däremot ungefär en tredjedel. År 1996, det år som utgjorde en inkörningsperiod för SDB i Stockholm, var andelen SDN-material i tidningarna omkring en tredjedel av det kommunala nyhetsmaterialet och året innan nämnderna startade omfattade det omkring en tiondel. Det skall understrykas att SDN-materialet till den totalt övervägande delen finns i de lokala tidningarna. De två stora dagstidningarna, Svenska Dagbladet och Dagens Nyheter, förändrar sin nyhetsbevakning enbart marginellt. I Göteborgsundersökningen noteras att andelen kommunalt material som återfinns på första sidan ökar över tid, vilket är ett tecken på att denna typ av material bedömts få högre nyhetsvärde. Detta uppfattas dock inte vara kopplat till SDN utan beror snarare på en generell policyändring vad avser kommunala nyheter. Även i Göteborg återfinns större delen av materialet om SDN i de lokala tidningarna.
Införandet av stadsdelsnämnder har genomgående varit en politiskt omdiskuterad fråga. Olika media har haft centrala roller redan i detta skede, både som informatörer och som debattarenor. Omfattningen av den konflikt som medierna speglar förefaller dock ha varit mycket olika stor i de tre städerna. I Göteborgs-Postens (GP) bevakning är den genomsnittliga andelen artiklar med kritiska inslag 40 procent. Kritiken startade på denna nivå för att ett och ett halvt år efter införandet ha ökat till 65 procent. Den minskar sedan till 40-procentsnivån efter ytterligare ett år och fortsätter sedan att minska ned till omkring en femtedel av artiklarna. Den högsta andelen kritik återfanns i GP, medan de lokala tidningarna var avsevärt mer positiva. Det visade sig att kritiken inte i första hand var riktad mot SDN-reformen som sådan utan snarare mot nedskärningarna i kommunal service, dock med en direkt koppling till SDN som en symbol för denna ”sociala nedrustning”. Höjdpunkten i kritiken sammanfaller med beslut om kommunala sparbeting 1991 och 1992. Givetvis förekommer även en inte obetydlig mängd kritik mot SDN generellt och olika aspekter av SDN:s verksamhet.
Den kritiska hållningen i Göteborgs-Posten var alltså tydlig. I Malmö skiljer sig de båda stora tidningarna åt. Sydsvenska Dagbladet uppvisar en klart mer kritisk hållning. Man har en stor andel kritiska artiklar både i nyhetsmaterialet och bland insändare och ledare. Andelen kritiska artiklar är påtagligt mindre i Arbetet Nyheterna. Andelen kritik i Sydsvenska Dagbladet tenderar också att minska över tid. Kritiken var mest omfattande för reformens
Bilagor
611
genomförande. Beträffande medias opinionsbildande roll sammanfattar författarna: ”Det står helt klart att stadsdelsreformen i Malmö mötts av en betydligt mer nyanserad press än vad som var fallet i Göteborg, detta trots Malmöreformens klart politiserade karaktär. Samtidigt har Sydsvenska Dagbladet över tiden och framför allt i reformprocessens inledningsskeden skildrat reformen med mer kritiska förtecken än Arbetet Nyheterna.”
Omfattningen av kritik i SDN-materialet i Stockholm är generellt sett mindre än i Göteborg och sannolikt också mindre än i Malmö. Kritikandelen i Stockholm når ett maximum på omkring en tredjedel år 1997, det vill säga det första egentliga verksamhetsåret för stadsdelsnämnderna. Andelen kritiska artiklar är något lägre under de tidigare undersökta åren. Kritiken rör i första hand service och effektivitet samt ett eventuellt försämrat inflytande för medborgarna. Det förtjänar understrykas att införandet av SDN både i Stockholm och i Malmö ägde rum under mer gynnsamma kommunalekonomiska förhållanden än i Göteborg. Tyngdpunkten vad gäller omfattningen av material ligger som tidigare nämnts i Stockholm på lokaltidningarna. Det finns dock inga uppenbara skillnader beträffande kritikomfattning mellan dessa tidningar och de två stora dagstidningarna. Däremot innehåller etermedia mycket lite av kritiska inslag.
Kommundelsnämnderna får såvitt går att bedöma relativt stort utrymme i massmedia. I Göteborg och Malmö är 20–30 procent av det kommunala materialet baserat på vad som händer i stadsdelsnämnderna. I Stockholm är andelen SDN-material i tidningarna under inledningsåret avsevärt mycket större. Etermedia fortsätter dock i första hand rapporteringen om kommunen centralt. I den mån informationen om KDN är otillräcklig så beror det inte på bristande täckning i massmedia. Inte oväntat och i och för sig ganska naturligt, så motsvaras den omfattande bevakningen av KDN av en minskning i annan kommunal massmediabevakning
Kommundelsnämnderna bevakas särskilt intensivt i lokala tidningar, något som kan sägas vara nästan ”tekniskt nödvändigt”. En stor dagstidning klarar inte att helt plötsligt bevaka 20 politiska system i stället för ett. Situationen torde vara densamma för etermedia.
Stadsdelsnämnderna som idé och som genomfört system blir utsatta för en avsevärd mängd kritik i massmedia
− kritik som till en del speglar en befintlig opinion bland medborgarna och till en del påverkar medborgarnas uppfattningar om nämnderna. Den
Bilagor SOU 2001:48
612
aktuella politiska situation under vilken nämnderna införs torde ha stor betydelse för omfattningen av kritiken såväl som för medborgarnas attityd. Det framstår också som ganska klart att massmediebevakningen i Göteborg varit mer kritisk än i Malmö och Stockholm. De politiska motsättningarna om införandet var otvivelaktigt mindre häftiga i Göteborg än i Stockholm och Malmö. Detta förefaller dock inte ha varit på något sätt centralt för bevakningens utformning. Det faktum att nämnderna i Göteborg infördes under en kommunal ekonomisk åtstramning torde däremot ha haft en avgörande betydelse för denna skillnad.
7 Politikerna
7.1 Kontaktyta – antal politiker
Ett väsentligt syfte med kommundelsnämnder har varit att minska avståndet mellan väljare och politiker. Detta skulle givetvis ske genom att det rent fysiska avståndet minskade genom den geografiska decentraliseringen. Mer viktigt torde också har varit att minska ”det mentala avståndet” och att föra de två grupperna närmare varandra. Detta skulle bland annat ske genom att kontaktytorna ökades. Genom att det blir fler politiker och genom att dessa fanns mer utspridda och därmed mer lättillgängliga, skulle väljarna få lättare att ta kontakt och politikerna få lättare att hantera ett totalt sett större kontaktnät (jfr diskussion i Nilsson och Westerståhl 1997). Har denna mekanism fungerat som det var tänkt?
I Borås innebar kommundelsreformen en ökning av antalet förtroendeuppdrag från 418 år 1985 till 486 påföljande år. Andelen förtroendeuppdrag i nämnder med geografiskt bestämd kompetens ökade från 14 till 26 procent och andelen nämndledamöter som var bosatta utanför centralorten ökade med 1 procentenhet till 51 procent 1986 (Vikström 1989). I en senare jämförelse konstaterar man att andelen förtroendeuppdrag i nämnder med geografiskt bestämd beslutanderätt ökat från 11 procent 1985 till 43 procent 1996 (utvärdering 1997). Skillnaderna i förhållande till den tidigare utvärderingen torde bero på att en kommundel (Bollebygd) som blivit egen kommun, räknats bort. Man anser sig ha uppnått målet att öka antalet förtroendevalda.
Bilagor
613
Efter att i Bräcke ha konstaterat att politikerna varken är mer eller mindre socialt representativa än vad ledamöterna är i en jämförbar nämnd, ser man på deras politiska erfarenhet. Det visar sig då att KDN-ledamöterna har högre andel andra förtroendeuppdrag än ledamöterna i den sociala nämnd som man jämförde med. Man har rekryterat tunga politiker till den nya kommundelsnämnden. Nämndledamöterna i KDN anser också att det känns intressantare att vara förtroendevald i KDN än centralt. Möjligheten till helhetssyn och den närhet till verkligheten som det innebär att vara KDN-ledamot bidrar till denna inställning. Det uppfattas dock som lika ”tungt” som att vara politiker på central nivå i kommunen (Blomqvist och Johansson 1983). En annan erfarenhet som speciellt noteras är att breda verksamhetsområden kan ge tjänstemännen större inflytande. Anledningen är att ingen enskild ledamot hinner sätta sig in i alla olika slags ärenden (Blomqvist och Johansson 1983).
I Huddinge minskades antalet politiska uppdrag i kommunen med en femtedel samtidigt som KDN infördes. Likaså har antalet personer som har politiska uppdrag minskat, men i avsevärt mindre omfattning. Uppdragen har fördelats på fler personer. Anledningen till minskningen torde vara att man samtidigt med starten av kommundelsnämnderna avskaffade tidigare distriktsorgan på det sociala området och på fritidsområdet. Dessutom ingick möjligen tidigare kommundelsråd i beräkningarna av utgångsläget.
I arbetet i stadsdelsfullmäktige i Malmö har man delvis övergått till att förbereda ärenden i utskott. Detta innebär att rollen som allmänpolitiker som normalt kan ses typisk för denna typ av organisation, tonas ned. Anledningen till denna lösning är att man vill underlätta nämndarbetet som uppfattas som krävande och att man vill tillvarata kompetensen.
Politikerna är i stor utsträckning positiva till kommundelsnämnderna. Av politikerna anser 43 procent att invånarnas engagemang blivit större genom KDN och 59 procent anser att engagemanget bland medlemmarna i det egna partiet blivit större. Var tredje politiker anser också att rekryteringen av nya politiker blivit lättare genom KDN. Politikerna anser dessutom att de egna kunskaperna ökat genom införandet av nämndorganisationen. Av politiker i kommundelsnämnder har hela 87 procent denna uppfattning. Lika många tycker att det blivit svårare som lättare att arbeta efter ett kommungemensamt handlingsprogram. Närmare två tredjedelar anser att kommundelarnas verksamhet i stor
Bilagor SOU 2001:48
614
omfattning anpassats efter lokala behov (Kommundelsreformen i Huddinge).
Det blev omedelbart en markant ökning av antalet politiker i Stockholm i samband med införandet av stadsdelsnämnderna. Ökningen uppgick till mellan 60 och 82 procent beroende på hur man räknar de tidigare socialnämnderna. Lite mer långsiktigt blev effekten något mindre. Detta beror framför allt på att antalet stadsdelsnämnder minskades från 24 till 18. Även därefter var ökningen dock 39 procent i förhållande till utgångsläget. Det ska emellertid observeras att Stockholm, vid en jämförelse mellan stadsdelsnämnderna och lika stora kommuner i Sverige, fortfarande har relativt få politiker. Antalet per stadsdelsnämnd uppgår till omkring 35 medan antalet i en kommun av motsvarande storlek skulle vara omkring 200. Jämförelsen är inte alldeles rättvisande, men den ger en uppfattning om storleken av skillnaden.
7.2 Politikerroller
Politiker i en kommundelsnämnd har en i viktiga avseenden annorlunda roll än politiker i en traditionell nämnd. Det finns anledning att förvänta skillnader eller annorlunda prioriteringar såväl vad gäller den allmänna synen på uppgiften som lojaliteten gentemot partiet och mot andra delar av det politiska systemet såsom sektoriella nämnder och kommuncentrala organ. Det finns skäl att förvänta sig annorlunda konfliktlinjer och också att uppgiften ställer annorlunda krav på politikerna. Dessa frågor har väsentligen analyserats i storstäderna, men det finns anledning att anta resultaten gäller ganska generellt. (Vi bygger detta avsnitt på Bäck och Johansson 2001, Jönsson m.fl. 1995 samt Hagström och Petersson 2000 för respektive Stockholm, Göteborg och Malmö.)
Det framkommer att kommundelspolitikerna fungerar som allmänpolitiker snarare än som sektorspolitiker vilken är den naturliga rollen i flertalet andra nämnder. Uppgifterna i en kommundelsnämnd liknar i detta fall mest uppgifterna i kommunstyrelsen. I Göteborg framkommer också att kommundelspolitikerna upplever arbetsbelastningen i en kommundelsnämnd som mer jämförbar med arbetsbelastningen i kommunstyrelsen, där ledamöterna är heltidsanställda, än som jämförbar med sektoriella nämnder.
Bilagor
615
På olika sätt framkommer att politikerna i kommundelsnämnder har en stark lokalanknytning. Malmöpolitikerna har till exempel blivit tillfrågade om de vill decentralisera ytterligare uppgifter till kommundelsnämnderna och tanken får starkt stöd. Bilden av relationen till de politiska partierna blir emellertid mer splittrad. I Göteborg konstaterar politikerna att det ibland uppstår starka partipolitiska motsättningar, ofta mellan blocken, i stadsdelsnämnderna. Detta hindrar inte att SDN-politikerna tenderar att se sin roll som en lokal representant som känner till de lokala förhållandena
− ett synsätt där man närmar sig den gamla kommunala förtroendemannarollen från perioden innan lokalpolitiken partipolitiserades. I Malmö upplever man att det råder en hög grad av partipolitisering i stadsdelsfullmäktiges arbete, något som enligt utvärderarna sannolikt kan kopplas till att reformen från början varit karakteriserad av klara partipolitiska motsättningar. Den uppfattning man får av politikerna i stadsdelsnämnderna i Stockholm är att arbetet i stadsdelsnämnderna ses som lokalt och i mycket begränsad utsträckning som partipolitiskt anknutet. Detta framgår av deras beskrivningar av typiska ärenden.
Prioriteringen av olika lojaliteter, var man har sitt representationsfokus, ger också anledning till sådan slutsats. Av de politiker som sitter i stadsdelsnämnder i Stockholm skulle nio av tio vid en konflikt mellan stadsdelens och hela stadens intressen prioritera stadsdelen. Denna hållning skulle knappast vara möjlig vid en högre grad av partipolitisering i nämndens arbete. Även i Göteborg är det en relativt hög, om än lägre, andel – 63 procent – som i motsvarande situation skulle prioritera SDN. I Malmö däremot prioriterar politikerna i flertalet fall hela staden framför stadsdelen. Endast Miljöpartiets och Socialdemokraternas representanter ger stadsdelen ett litet försteg. I Malmö är också politikerna mindre aktiva i förhållande till tjänstemännen. Det behöver emellertid inte innebär att politikernas inflytande minskar. Det har snarare utvecklats så att tjänstemännen i särskilt stor utsträckning anteciperar politikernas önskemål.
Det förefaller finnas samstämmiga utsagor i Stockholm och i Göteborg om att politikerna har ökat sitt inflytande över tjänstemännen. både politiker och tjänstemän tillfrågas i Göteborg har de samma uppfattning om detta. I Stockholm har politikerna samma uppfattning. De anger att det i två tredjedelar av fallen är politikerna som tar initiativ när det gäller förändringar i verksamheten. Om man för in begreppet målstyrning i frågan så blir
Bilagor SOU 2001:48
616
politikerna emellertid klart mindre benägna att betona en ledande roll och poängterar i stället sin brist på kunskap om detaljer och att de där litar på tjänstemännen. Situationen är annorlunda i Malmö. Där är det osäkert om det finns någon tendens till ökat politikerinflytande. Det finns snarare en tendens till ett större beroende av tjänstemännen och det är tjänstemännen som framför allt tar initiativ.
Införandet av kommundelsnämnder innebär normalt fler politiska poster och uppdrag för fler personer än tidigare. Kontaktytan mellan allmänhet och politiker ökar. Man uppnår ett delmål. Det framgår också klart att politikerna är positiva till kommundelsnämnder i allmänhet och positiva till de bredare uppgifter som de nya nämndernas ledamöter får i jämförelse med sektoriella nämnder. Man uppskattar rollen som allmänpolitiker, och denna roll bidrar till stark lokalanknytning och ofta stark lojalitet med kommundelen. I första hand den bättre lokalkännedomen, men kanske också uppdragsbredden, bidrar till att stärka politikernas position i förhållande till tjänstemännens.
8 Partierna
Ett par i detta sammanhang relevanta syften med en lokal partiorganisation är att fånga upp medborgarnas och medlemmarnas åsikter och att kunna rekrytera nya medlemmar och nya företrädare. Ibland finns vid införande av kommundelsnämnder en helt eller till större delen överensstämmande partiorganisation, men i flertalet fall förefaller partierna ha fått överväga anpassning av lokal organisationsstruktur.
I Borås är bilden vad gäller partierna mycket positiv i den första utvärderingen tre år efter införande av kommundelsnämnder. Enligt samstämmiga uppgifter från de politiska partierna i de olika kommundelarna har den partipolitiska aktiviteten ökat. Diskussionen har fördjupats vad avser de lokala frågorna. Intresset och engagemanget bland de redan aktiva politikerna har ökat. Man anser sig också ha bättre kunskap om lokala problem, önskemål och förutsättningar (Vikström 1989). När politikerna efter tio års erfarenhet tillfrågas om samma sak säger den största gruppen kommundelspolitiker (42–54 procent) att det inte skett någon förändring. En något mindre del (32–37 procent) tycker sig se en liten ökning av den lokala partiaktiviteten i de olika kommun-
Bilagor
617
delarna. Kommunstyrelsen tror däremot mer på en sådan aktivitetsökning (utvärdering 1997).
Vad beträffar representativitetsfrågan så bor i Borås totalt 94 procent av politikernai den egna kommundelen. Det finns emellertid ett litet antal förtroendevalda i kommunen (1 procent) som inte säkert vet i vilken kommundel de bor. Möjligen är detta ett tecken på att gränserna inte upplevs som naturliga (utvärdering 1997). I en annan kommun, Huddinge, bor ungefär tre fjärdedelar av KDN-ledamöterna i sina nämndområden. Av okänd anledning gäller detta dock inte för någon av ordförandena (Kommundelsreformen i Huddinge.)
I Södertälje konstaterar man att det faktum att politiker bor i kommundelen, känner invånarna och också känner till den kommunala verksamheten har inneburit en förbättring. Kommundelsorganisationen har stärkt det lokala partiarbetet, om än olika mycket i olika delar av kommunen (Översyn av kommundelsnämndsorganisationen. Södertälje kommun, 1998).
Nämndledamöterna i Motala ser en vitalisering av partiarbetet. De mer näraliggande frågorna har stimulerat den politiska aktiviteten. Det har blivit fler förtroendevalda, men framför allt fler med närkontakter. Den geografiska spridningen har varit väsentlig. Nämndens arbetsformer har underlättat kontakter med medborgarna. Väsentligt har härvid varit dels information i god tid före besluten, dels att man haft möten på olika orter och då kunnat diskutera med medborgare. Åtminstone nämndledamöterna tycker sig se att det politiska inflytandet ökat. Ett skäl skulle kunna vara att politikerna inte längre är beroende enbart av tjänstemännen som idégenererare (Utvärdering av försöksverksamhet med kommundelsnämnd i Borensberg 1988).
Den nya kommundelsnämnden i Bräcke är varken bättre eller sämre när det gäller social representativitet än den centrala socialnämnden. Givetvis finns det som alltid en avsevärd diskrepans mellan personsammansättningen i nämnderna/bland politiker och i befolkningen. Grupper som ”… yngre och äldre, kvinnor, ensamstående, låginkomsttagare icke förvärvsarbetande och människor utan fastighet är underrepresenterade i båda nämnderna” (Blomqvist och Johansson 1983).
Man tycker inte att partiarbetet i Bräcke förändrats i någon större utsträckning på grund av KDN-reformen. Dock diskuteras KDN-frågor på de flesta möten vilket i sig leder till viss ökning av aktiviteten. Man tror inte heller att fler personer rekryteras som
Bilagor SOU 2001:48
618
politiker av denna anledning. Både borgerliga och socialdemokratiska ledamöter tycker sig ha fått lättare att driva sina frågor i kommundelsnämnden
− de förra därför att partibindningen inte är lika stark utan man kan mer resonera i termer av ”bygdens bästa”, vilket inte möter samma motstånd, de senare därför att det går smidigare att få igenom sina önskemål i KDN. Vid utvärderingstillfället, som alltså ligger ganska snart efter starten konstateras dock att ”partiarbetet i viss mån vitaliserats i kommundelen” (Blomqvist och Johansson 1983).
I Järfälla har man gjort en test av åsiktsöverensstämmelse, det vill säga om medborgare och representanter prioriterar på samma sätt mellan olika typer av service, för kommundelen Kallhäll/Stäket. Medborgarnas prioriteringar är konstanta över tid. Det visar sig att politikernas liknar invånarna i kommundelen något mer än vad de liknar hela kommunbefolkningen. Skillnaderna är dock måttliga (Jenslin m.fl. 1984). Det finns alltså vissa tecken på en åsiktsmässig lokal representation.
KDN-politikerna i Järfälla anser att de uppnått ett något större inflytande över verksamheten i KDN än i andra nämnder. Orsakerna är dels bättre kommunikation med tjänstemännen, dels att den plattare KDN-organisationen ger bättre möjligheter att hålla sig informerad om verksamheten (Jenslin m.fl. 1984).
I Uppsala har antalet politiska möten/partimöten centralt och lokalt inom kommunen enligt partiernas egen uppgift sannolikt ökat något. Partierna anser också att kontakterna mellan väljarna och den lokala föreningen ökat. Däremot har inte antalet lokala föreningar påverkats. De enskilda politikerna är mer positiva. Tre fjärdedelar av ledamöterna i kommundelsnämnderna anser att de politiska partierna ökat sin aktivitet efter KDN (Kommundelsreformen Uppsala kommun 1990).
Vad gäller rekryteringen i Göteborg har man prioriterat lokalanknytningen. Fyra av fem ledamöter i stadsdelsnämnderna bor i stadsdelen och av återstoden har åtskilliga någon annan form av anknytning till den aktuella stadsdelen. Det är mer varierande med den organisatoriska anknytningen. Endast de större partierna säger sig ha kunnat anpassa sin organisation till stadsdelarna. Vad gäller mindre partier finns inte alltid tillräckligt underlag i en enskild stadsdel. Aktiviteten i dessa lokala partiavdelningar är normalt låg. Däremot är det helt klart att arbetet som bedrivs koncentreras på lokala frågor. Partiets företrädare i stadsdelsnämnden ses som en lokal representant. När det gäller konkreta beslut kan det dock
Bilagor
619
uppstå en risk för konflikt med partiet centralt (Jönsson m.fl. 1995).
I Stockholm ökar politikernas lokala förankring med införandet av stadsdelsnämnder. Något mer än hälften av alla politiker har uppdrag enbart i SDN, en av fem har uppdrag enbart centralt och ungefär en av sju har uppdrag på båda nivåerna. Politikerna i den sistnämnda gruppen har ofta statuspositioner som ordförande eller vice ordförande. De säger sig oftare än andra se sig som företrädare för den egna stadsdelen och de har också oftare än andra kontakter med lokala föreningar och företag. Denna politikergrupp utgör en viktig länk mellan den centrala och den lokala nivån i kommunen (Bäck och Johansson 1997 och 2001).
När det gäller partiorganisationernas utseende i relation till stadsdelarna så intar olika partier olika ståndpunkter, väsentligen beroende på att de har olika utgångslägen. Moderaterna anser sig redan ha en partiorganisation som knyter an ganska väl till församlingsgränserna och därmed enligt moderat bedömning ”i allt väsentligt” till stadsdelarna. Socialdemokraterna genomförde en större omorganisation för att åstadkomma en ny organisation som passade till den nya kommunala organisationen. Detta parti genomförde också en mycket omfattande satsning på internutbildning inför stadsdelsnämndsarbetet.
Med något enstaka undantag så svarar man samstämmigt i Stockholm att det lokala partilivet inte alls vitaliserats som en följd av stadsdelssystemet. Det enda undantaget, en folkpartiförening på Norrmalm, har inte heller attraherat några nya medlemmar utan ”bara” lyckats aktivera befintliga medlemmar. Det har när det gäller partierna allmänt vid några tillfällen uppstått konflikter mellan de lokala föreningarna och nämndrepresentanterna. De senare är inte alltid villiga att underordna sig de lokala föreningarna. Det kan konstateras att relationen mellan dessa båda grupper är helt oreglerad. En skillnad kan iakttas när det gäller arbetets inriktning mellan moderater och socialdemokrater. Medan de förra och även folkpartister, i sitt lokala politiska arbete framför allt vänder sig till medlemmar och sympatisörer/väljare så riktar sig socialdemokraterna till medborgarna i allmänhet och inte speciellt till egna väljargrupper (Sandqvist 1999).
De lokala partiorganisationerna i Malmö har anpassats i någon utsträckning men det är inte fråga om någon större aktivitet. Den huvudsakliga bilden är att partiernas lokalavdelningar snarare försvagats än förstärkts av kommundelsnämndsreformen. Det finns
Bilagor SOU 2001:48
620
inga tecken på ökade kontakter med medborgarna som en följd av reformen. Partigruppsmötena uppfattas däremot som viktiga och på det lokala planet har också kontakterna mellan partierna utökats, framför allt inom det borgerliga blocket. Kommundelsnämnderna/stadsdelsfullmäktige ordnar i någon utsträckning så kallade temamöten som väcker intresse och drar besökare.
9 Kommunal miljö
De principer man använt för indelning av en kommun i kommundelsnämnder torde ha stor betydelse för framgången. Medborgarnas möjligheter att identifiera sig med en kommun eller en kommundel är klart beroende av om de ser kommunen/kommundelen som en naturlig och klart avgränsad enhet. I begreppet identifikation med en enhet ligger också ett mått av avståndstagande från andra enheter, något som innebär att ett identifikationsmål inte är oproblematiskt. Detta är särskilt uppenbart när det gäller kommundelar. Optimalt borde man där ha en identifikation med den egna kommundelen samtidigt som man bibehåller en identifikation med hela kommunen. Identifikationen med kommunen finns sannolikt i avsevärd utsträckning. Under alla omständigheter har det under lång tid funnits förutsättningar för uppbyggande av en sådan identifikation
− förutsättningar som troligen varit bättre än de som finns för uppbyggande av identifikation med kommundelar. I en sådan konkurrenssituation har kommundelarna ett dåligt utgångsläge.
Det är inte självklart att kommunerna alltid ses som naturligt avgränsade enheter. Speciellt i storstadsområden torde det finnas påtagliga problem (jfr diskussion i Bäck och Johansson 1998). Kommunerna har dock funnits så länge att det byggts upp en form av acceptens bland medborgarna. När man ska dela in kommunerna i kommundelar och vill nå en acceptens snabbt, måste man rimligen sett knyta an till befintliga, ”naturliga” inomkommunala indelningar. Detta har man såvitt det går att utläsa oftast gjort
− om än med större eller mindre framgång. Det finns emellertid också undantag. Ett tydligt sådant utanför Sverige är Köpenhamn. Där gjorde man indelningen i bydelar med det uttalade syftet att det efter hand skulle skapas en känsla av identitet inom respektive delar. Man var klar över att en sådan inte existerade från början.
Bilagor
621
Det är uppenbart att det ibland finns klart avgränsade delar av en kommun, kanske separata tätorter, som har en egen identitet och som är mycket naturliga kommundelar. Det är lika uppenbart att det i vissa fall är mycket svårt att dra gränser som ses som självklara av invånarna. Likaväl som separata tätorter kan vara lätta att ha som grund för indelning så kan det vara svårt att dela den dominerande tätorten. Det finns flera exempel på att försöken att dela den centrala staden eller en del av den i flera kommundelar har lett till svårigheter.
Ytterligare två avgöranden, vilka är nära kopplade, är antalet nämnder och storleken mätt i antal invånare per varje nämnd. Här är givetvis kommunstorleken central. I en liten kommun har man ofta lättare att finna naturliga enheter. Man tvingas inte heller göra enheterna stora för att hålla antalet nere. I en storstad så finns eventuellt färre naturliga gränser men framför allt är stadskärnan större. Detta innebär svårigheter med gränsdragning som ytterligare accentueras av att man ofta vill både begränsa antalet nämnder och nå målet att göra nämnderna små. Det är omöjligt att tillfredsställa alla önskemål.
Vi kan se olika sätt att prioritera mellan mål och ändringar som framtvingats av att de lösningar man valt gör att nämnderna inte fått gränser som uppfattats som naturliga. Olika reaktioner från såväl politiker som tjänstemän är uttryck för dessa problem. En annan sida av saken skulle kunna vara att när enheterna båda ses som naturliga av medborgarna och fungerar effektivt så finns det risk för att den centrala kommunledningen tappar kontrollen.
När det gäller indelningen av landet i kommuner så ser man numera socialt homogena kommuner som ett problem. Problemet kommer framför allt till uttryck i skillnader i skattekraft, något som inte är ett motsvarande problem på kommundelsnivå. Det kan dock också komma till uttryck i skilda prioriteringar och olika kostnadsbild för offentlig service. Dessa faktorer är relevanta också vad gäller konstruktion av kommundelar. I båda fallen försöker man (staten respektive kommunerna) att minska skillnaderna genom ekonomisk omfördelning
− något som bland annat gör skillnaderna mer uppenbara än tidigare och skapar missnöje i alla grupper. Detta gäller såväl de som får extra tillskott och anser att de får alltför lite som de som får avstå pengar och anser att de får avstå alltför mycket. (För en diskussion om dessa problem, se Bäck och Johansson 1997.)
Bilagor SOU 2001:48
622
I Borås anser en majoritet av både förtroendevalda och tjänstemän att nuvarande indelning är lämplig. De politiker som uttrycker kritik vill i allmänhet minska antalet nämnder. Relationerna mellan facknämnder och kommundelsnämnder fungerar tillfredsställande i Borås. Samverkan har blivit bättre från år till år. Kontakterna mellan kommundelsförvaltningarna har utvecklats mer än kontakterna med facknämnderna. Initiala samverkansproblem med socialförvaltning och skolförvaltning har minskat. Det finns emellertid samtidigt en tendens att fackförvaltningarna ”glömmer bort” kommundelsnämnder när det gäller till exempel remisser eller uppgifter i telefonkataloger (Vikström 1989).
I Linköping säger sig tjänstemännen vid kommundelsnämnderna dels få direktkontakt med politiker, dels ha kvar kontaktnät i området och kan ta emot förslag från allmänheten. De har sedan i sin tur lättare att kunna väcka ärenden direkt hos beslutsfattarna. Det är korta beslutsvägar. Politikerna i KDN har lokal förankring och goda medborgarkontakter och direktkontakt med tjänstemännen i området. De kan väcka en fråga och se till att den genomförs. Målet att bredda och öka demokratin har däremot inte uppfyllts (Utvärdering av kommundelsnämnder i Linköping 1990).
I Uddevalla avskaffades kommundelsnämnderna efter två år. I slutdokumentet framhålls bland annat de positiva erfarenheterna av bättre närhet till lokala organ, något som speciellt gäller Ljungskile, en separat tätort med upp till tre mil till centralorten och socialförvaltningen beslöt att bibehålla kommundelskontoren som lokalkontor (Ledningsgruppens slutrapport avseende försöksverksamhet med kommundelsnämnder. 1988).
Ett exempel på en situation där misslyckande med skapandet av ”naturliga” kommundelsnämnder har haft stor betydelse är Eskilstuna. Där införde man kommundelsnämnder redan 1982 och man hade ett heltäckande system från 1986 till 1997. Kommundelarna vara skapade enligt något som kan beskrivas som tårtbitsprincipen. Det innebar att glesbygdsområden tillsammans med en sektor av den centrala staden bildade kommundelar. Dessa blev därmed heterogena och man lyckades inte skapa någon samhörighetskänsla. De ersattes därför från och med 1998 med målgruppsorienterad organisation. Ett undantag var dock kommundelsnämnden i Torshälla, tidigare egen stad och en enhet som uppfattades vara naturligt geografiskt avgränsad (PM Översyn av kommundelsnämndsorganisationen. Södertälje 1998).
Bilagor
623
I Södertälje konstaterar man att man ville satsa på den lokala demokratin med kommundelsorganisationen. De positiva effekter man nått har varit störst i ytterkommundelarna. Dessa har genom kommundelsorganisationen lyfts fram i relation till centrum, vars frågor annars ses som om de rör hela kommunen.
Det förefaller finnas en allmänt spridd uppfattning bland såväl tjänstemän som politiker i Bräcke kommun att kommundelsorganisationen lett till att kommunstyrelsen inte kunnat styra kommunen utan att starka KDN drar åt olika håll. ”Det har blivit tre kommuner i Bräcke kommun, både på den politiska sidan och på förvaltningssidan” (Förslag till politisk organisation och styrning i Bräcke kommun 1996). Man anser att kommunstyrelsen inte klarat sina uppgifter medan däremot KDN klarat sina uppgifter bra. Nämndledamöterna anser att KDN har ett stort inflytande på alla frågor med lokal anknytning. Relationerna till facknämnderna var den minst begränsande faktorn vad gäller nämndens handlingsutrymme. Ekonomin var den viktigaste faktorn (Blomqvist och Johansson 1983).
I Huddinge anser närmare två tredjedelar, 64 procent av politikerna, att kommundelsnämndsorganisationen är bra för Huddinge kommun. En femtedel, 20 procent, svarar att den är dålig. Närmare en tredjedel, 30 procent, vill ha färre kommundelar, 43 procent är nöjda med nuvarande antal medan 5 procent vill ha fler. En femtedel vill inte ha några alls (Kommundelsreformen i Huddinge).
I Uppsala har man övervägt kommundelarnas antal men föreslår inte någon förändring. Problemet ligger i oklara/ej naturliga gränser i innerstaden. Alternativet att göra innerstaden till en enda kommundel uppfattas ändå vara orimligt. En sådan kommundel skulle bli alltför stor och dominerande i staden. Däremot föreligger förslag om att komplettera kommundelsnämndsorganisationen med någon form av brukarforum (Kommundelsreformen
− lägesrapport och förslag till fortsättning, Uppsala kommun 1990).
I Göteborg har i första hand Moderaterna ställt krav på minskat antal kommundelsnämnder. De föreslagna siffrorna skulle innebära en minskning med uppemot två tredjedelar. Den nuvarande organisationen gjordes med anknytning till befintliga formella gränser och syftet var att nämnderna skulle bli så stora att de var för sig skulle bli självförsörjande när det gäller basservice, men inte så stora att de inte skulle gå att överblicka (jfr Johansson 1995). Göteborg är också en socialt starkt segregerad stad och problemen
Bilagor SOU 2001:48
624
med resursfördelning mellan olika stadsdelsnämnder har varit avsevärda, något som inneburit kritik från såväl resurssvaga som resursstarka stadsdelar.
I Stockholm diskuterade man sig politiskt fram till 20–25 stadsdelar och beslutet vid starten innebar 24 stadsdelsnämnder. Det var givetvis från början uppenbart att en konsekvens skulle bli att man skulle få genomsnittligt avsevärt större stadsdelar än i någon annan stad. Det ansågs emellertid att det skulle innebära alltför stora styrningsproblem att arbeta med ett större antal. Utredningsförslaget vad gäller de konkreta indelningarna anknöt till tidigare socialdistrikt. Bakom beslutet om stadsdelssystem låg stora förhoppningar om ekonomisk utdelning i form av effektivitetsvinster. Sådana resonemang var väsentliga också i samband med indelningsbesluten. Efter att nämnderna varit i funktion i två år genomdrevs en sammanslagning så att antalet minskade från 24 till 18. Ett väsentligt skäl till sammanslagning var oklara och onaturliga gränser mellan stadsdelsnämnder i centrala Stockholm, framför allt vad gäller stadsdelen Södermalm.
De politiska motsättningarna var ovanligt klara i Malmö. Moderaterna ville se ett Malmö. Uppdelningen sågs som en konstruktion. Den moderata hållningen var att alla skulle behandlas lika. Väljarinflytandet skulle bli bättre genom ”peng”-system, det vill säga en marknadsorientering i stället för den deltagardemokratiska som kan sägas karakterisera anhängarna av kommundelsreformen. Socialdemokraterna utgjorde tyngdpunkten i gruppen anhängare (Hagström och Petersson 2000). Det råder ingen tvekan om att denna ideologiska motsättning återfinns också på andra håll, men den blev ovanligt tydlig i det politiska klimat i Malmö som karakteriseras av tydliga parti- och blockmotsättningar (jfr Johansson 1994). Identitetsskapande och närhet har varit uttalade mål med indelningen i Malmö. Åtminstone en stadsdel, Oxie, är väl avgränsad. Denna stadsdel har tidigare varit en egen kommun. Tre innerstadsdelar har förhållandevis oklara (= ej naturliga) gränser. Det har också gått att i dessa stadsdelar utläsa ett större missnöje bland politiker med själva indelningen (Hagström och Petersson 2000).
Bilagor
625
10 Demokratiutveckling – direktval
Formerna för val av ledamöter i stadsdelsnämnderna har varit föremål för diskussion. I SOU 1996:162 föreslogs att kommunen skulle kunna ha möjlighet att anordna direkta val till kommundelsnämnder. Termen ”direktval” har oftast utnyttjats för att karakterisera det alternativ som flertalet kritiker av den nuvarande ordningen säger sig föredra. Ordvalet är egentligen mindre lyckat med tanke på att vad som kritiserats är inte valsättet, direkt eller indirekt, utan det faktum att andra än de som har rösträtt i stadsdelsnämndsområdet kan påverka valet av ledamöter. Enligt gällande regler väljs SDN-ledamöterna av fullmäktige på samma sätt som alla andra ledamöter i kommunala nämnder. Detta innebär att majoriteten i normalfallet blir densamma som i hela fullmäktige och alltså kan avvika från väljarmajoriteten i den aktuella stadsdelsnämnden. Anhängare av det rådande systemet resonerar i styrningstermer. De anser att fullmäktige inte skulle kunna genomföra sina intentioner om det fanns från fullmäktigemajoriteten avvikande majoritet i vissa SDN. Kritikerna av systemet anser att det ur principiell demokratisk synpunkt är naturligt och att det skulle stärka medborgarnas känsla för SDN, om det i stället är den lokala majoriteten som blir avgörande. Det skulle också utgöra en garanti för åtminstone en viss form av väljarrepresentativitet bland nämndledamöterna. Vi använder fortsättningsvis trots allt den etablerade termen ”direktval”.
Införande av direktval på försök har också föreslagits av Demokratiutredningen (SOU 2000:1), och det förtjänar att nämnas att diskussionen om direktval inte är ny. Redan året efter införandet, i den första utvärderingen av en kommundelsnämnd i Bräcke, förespråkar ett par borgerliga ledamöter att man bör överväga direktval. Motiven skulle vara dels att öka intresset för KDN, dels att ge icke partianknutna medborgare bättre möjligheter till inflytande (Blomqvist och Johansson 1983).
Den politiska diskussionen i Sverige vad gäller frågan om direktval har förts till stor del efter blocklinjer. Socialdemokrater och vänsterpartister har varit motståndare till förslaget och de borgerliga är mer positiva. På den borgerliga sidan är dock intresset för direktval litet bland moderater, eftersom man i allmänhet ser minskande inflytande för eller avskaffande av kommundelsnämnder som något mer önskvärt. I det politiska kompromissandet inför införandet av stadsdelsnämnder i
Bilagor SOU 2001:48
626
Stockholm kom man överens om att gå in till regeringen och begära speciallagstiftning för att möjliggöra försök med direktval. Regeringen avslog dock begäran utan någon motivering. I Göteborg har den socialdemokratiska ledningen helt avvisat förslaget om direktval med motiveringen att direktval skulle vara meningslöst om det inte åtföljdes av beskattningsrätt (jfr diskussion i Bäck och Johansson 1998, Hagen m.fl. 1998).
Attityden till direktval är mycket positiv bland medborgarna och ganska positiv bland politikerna i den begränsade utsträckning som den blivit undersökt. Bland kommunmedborgare generellt i Sverige så ansåg 1991 nio av tio bland dem som hade någon uppfattning att man skulle ha direktval av kommundelsnämnder. En tredjedel av de svarande saknade uppfattning.1 Stödet för direktval bland kommunmedborgare i Stockholm var något över hälften 1996 (53 procent) men sjönk sedan till 43 procent 1999. Vid båda undersökningstillfällena var det ungefär en tredjedel av de svarande som saknade uppfattning. Stödet bland kommunpolitiker är också omfattande. I Stockholm uppgav 59 procent 1996 att de var helt eller delvis för tanken på direktval (Bäck och Johansson 1997, 2001). Exakt hälften av medborgarna i Malmö förordar 1999 att medborgarna i stadsdelen själva skulle få välja sina politiker. Det hade då skett en viss nedgång (4 procentenheter) sedan undersökningen 1997. Tolv procent sade 1999 nej till direkta val medan 37 procent saknade uppfattning. Av Malmös politiker var en majoritet av dem som uttryckte en åsikt positiva till direktval 1997. Vid en studie 1999 hade dock uppfattningen svängt så att en knapp majoritet nu var mot direktval (Hagström och Petersson 2000).
Omkring fyra femtedelar av de medborgare som har någon uppfattning och en klar majoritet av politikerna, är positiva till tanken på direktval till stadsdelsnämnder. Det ska tilläggas att det finns en inte obetydlig grupp som är negativ till stadsdelsnämnder, men som stöder tanken på direktval. Negativiteten kan alltså antas bero på att nämnderna i sin nuvarande form inte är tillräckligt nära kopplade till medborgarna (Bäck och Johansson 2001, jfr diskussion i Hagström och Petersson 2000).
Ett starkt inslag av personval skulle förefalla naturligt i ett val av denna typ. Ett alternativ skulle kunna vara vad som i Danmark kallas borgmästarval, vilka ofta är utpräglade personval. I praktiken skulle detta i den svenska kontexten innebära direkt val av
1 Det bör observeras att frågan ställdes till kommunmedborgare oavsett om de hade någon egen erfarenhet av kommundelsnämnder eller ej.
Bilagor
627
ordföranden i stadsdelsnämnden. Denna möjlighet diskuterades i Stockholm inför starten av stadsdelsnämnderna. I båda avseendena bör understrykas det problematiska i de politiska partiernas roll. Vi har visserligen kunnat notera att det finns inslag i beslutsfattandet som uppenbarligen går klart efter partilinjer. Samtidigt finns det anledning att anta att medborgarna vid sådana val skulle kunna komma att se sig minst lika mycket som brukare av kommunala tjänster som väljare. I den senare rollen spelar partiernas program med mera en central roll. Om medborgarna i första hand ser sig som brukare så väljer de sannolikt efter helt andra principer (jfr diskussion i Nilsson och Westerståhl 1997). Vi når ett önskat medborgarinflytande men får som en samtidig effekt en försvagning av partiernas roll som mellan nivåerna sammanhållande och informellt styrande organ.
Som ytterligare ett exempel på att frågan inte varit helt död utan att det funnits visst intresse kan konstateras att en politikerkommitté i Uppsala inte, med hänsyn till lagstiftning, ansåg sig ha möjlighet att ta upp frågan om direktval. Dock tillfogades ett observandum om att det står fullmäktige fritt att åstadkomma lokal representativitet i val av ledamöterna (Kommundelsreformen
−
lägesrapport och förslag till fortsättning. Uppsala kommun 1990).
Det finns alltså inga erfarenheter av hur direktval till kommundelsnämnder skulle fungera i Sverige. I våra två grannländer Norge och Danmark har det emellertid förekommit sådana direktval. Fyra bydelar (motsvarande stadsdelar) i Oslo valde 1995 i allmänna direkta val sina representanter i bydelsutvalget. I återstående bydelar utnämndes ledamöterna av bystyret (stadsfullmäktige). Valen ägde rum i samband med ordinarie kommunalval. I sin konklusion i utvärderingen av försöksvalet konstaterar författarna att valdeltagandet varit lågt. I genomsnitt var det 7 procentenheter lägre i bydelsvalen än i de samtidiga kommunalvalen. Dessutom gick deltagande i kommunalvalen ner mer i de bydelar där man hade direktval (4 procentenheter) än i övriga bydelar (2 procentenheter). Det är inte klart om denna nedgång har något att göra med bydelsvalen. Ytterligare ett problem var att eftersom valen gällde relativt få mandat/platser så bildade en del mindre partier koalitioner för att inte med automatik bli utan platser. Detta gjorde att väljarna inte kände igen partibeteckningarna på listorna (Hagen m.fl. 1998). Bystyret (kommunstyrelsen) i Oslo beslutade med hänvisning till att utvärderingen inte gav något alldeles entydigt resultat att fortsätta med direktval under ytterligare en period. Nya
Bilagor SOU 2001:48
628
val för samma fyra bydelar ägde rum i samband med kommunvalet 1999 för perioden fram till och med 2001.
Samtidigt som det var en nedgång i valdeltagandet har författarna kunnat belägga vissa positiva effekter. Både bland politiker och bland väljare finns en större kunskap om lokalpolitiken i bydelarna med försöksval än i övriga bydelar. Den partiinterna aktiviteten har också ökat. Däremot finns inga tecken på att direktvalen skulle leda till större styrningsproblem. Det finns inga tecken på att lokala grupperingar kommer att ställa upp i valen i mer än mycket begränsad utsträckning. Det förefaller inte heller som om de nu valda representanterna skulle ha några andra prioriteringar än de som partierna generell står bakom. Det finns också ett starkt stöd för systemet med direktval både bland väljare i allmänhet, bland partimedlemmar och bland politiker. Omkring en fjärdedel saknar uppfattning i samtliga tre fall, men i samtliga fall stöder närmare tre fjärdedelar av de som har någon uppfattning tanken på direktval (Hagen m.fl. 1998).
I tre av de fyra försöksbydelarna i Köpenhamn genomfördes direktval till bydelsråden 1996. I den fjärde genomfördes också direktval påföljande år sedan det visat sig att den centralt utsedda nämnden inte nådde en rimlig legitimitet på samma sätt som de direktvalda nämnderna gjorde. Stödet för direktval var stort bland medborgarna i Köpenhamn. Omkring 70 procent ansåg att direktval var den bästa formen för att utse bydelsråd. Beslutet om direktval togs relativt kort tid före valets genomförande, vilket ledde till problem för de partier som hade svag organisatorisk bas. Valkampanjerna uppfattades som ”mindre professionella”. Samtidigt hade lokala partier en inte obetydlig framgång trots avsaknad av tidigare befintlig organisation. Ett lokalt parti kunde registreras på grundval av 50 namnteckningar som skulle företes under perioden 4
− 6 veckor före valet. Diskussionen inför valet rörde till större delen frågor som låg inom bydelsrådens kompetensområde. Det kunde röra lokala trafikförhållanden, skolfrågor och privatisering inom äldreomsorgen. En stor fråga som låg utanför kompetensområdet men som föranledde diskussion var en eventuell nedläggning av ett sjukhus i en av bydelarna. Valdeltagandet i de danska kommunalvalen ligger på omkring 60 procent. Andelen väljare som röstade i bydelsvalen var omkring 40 procent, förutom i den stadsdel där valet genomfördes senare där valdeltagandet var något högre. Det bör också noteras att valen till bydelsråden genomfördes helt separat från de kommunala valen och dessutom
Bilagor
629
innan verksamheten i råden påbörjats, vilket var något som gav dåliga förutsättningar för medborgerligt engagemang (jfr Evaluering af forsøg med bydelsstyre i Københavns Kommune. Slutrapport 1999).
10.1 Svågadalen
Genom ett beslut av kommunfullmäktige i februari 1996 kunde en ny typ av kommundelsnämnd inrättas i Svågadalen, en glest befolkad del av Hudiksvalls kommun. Nämnden är inrättad på försök till och med år 2002. I området bor omkring 700 personer och befolkningen är fördelad på 15 olika byar. Svågadalen ingick tidigare i en större kommundelsnämnd i Hudiksvalls kommun. Man startade knappast från ett rent nolläge. Denna del av kommunen hade sedan 1970-talet varit involverad i olika utvecklingsprojekt med inriktning på landsbygden. Avfolkningsproblem, bland annat till följd av skogsbrukets minskade behov av personal, har varit centrala frågor.
Svågadalsnämnden svarar för huvuddelen av de mjuka frågorna
− skola, barn- och äldreomsorg, kultur och fritid samt demokratifrågor. Från och med den innevarande valperioden ingår dessutom i viss utsträckning landsbygdsutveckling. Individ- och familjeomsorg ingår inte i arbetsområdet, väsentligen på grund av den alltför stora närheten mellan de boende.
Nämnden, som omfattar sju personer med sju ersättare, utses på grundval av allmänna val i kommunen. Det står alla kommuninnevånare fritt att nominera kandidater och de nominerade får sedan meddela om de vill ställa upp i val. De kandiderar i så fall som enskilda personer utan någon koppling till parti eller organisation. Av de sju som valdes år 1996 ställde tre upp för omval vid valet 1998. Alla namn ställs upp på en lista, och i det senaste valet omfattade listan 20 namn listade i bokstavsordning. De röstande fick sedan kryssa för maximalt sju av dessa kandidater. Tekniken är densamma som i personval med undantag för att flera kryss tillåts. Röstberättigade är desamma som är röstberättigade i ordinarie kommunalval. Vid det första valtillfället 1996 deltog 70 procent och vid det andra valtillfället 1998 deltog 62 procent av de röstberättigade. Det stora flertalet markerade det maximalt tillåtna antalet kandidater. Den som fick flest röster blev ordförande i nämnden. De sex närmast följande blev ledamöter och följande sju
Bilagor SOU 2001:48
630
personer blev suppleanter. Det formella beslutet om personer i nämnden fattas dock i efterhand av Hudiksvalls kommunfullmäktige eftersom det inte finns någon laglig grund för tillsättning direkt genom valresultatet.
Svågadalsnämnden arbetar med öppna förmöten inför nämndmötena med information och diskussion. Även andra än nämndledamöter kan föreslå ämnen för det öppna förmötet. Vissa nämndmöten har också varit helt öppna. Mötena hålls på olika platser inom Svågadalen. Man anslår också nämndens protokoll på affärer och på bensinmacken och ett sammandrag av protokollet skickas ut med ett informationsblad till hushållen. (Beskrivningen bygger på informationsmaterial från nämnden.)
År 1996 genomfördes en undersökning riktad till alla kommunmedborgare. Av de tillfrågade svarade 78 procent på enkäten. Invånarna i Svågadalen förväntade sig med anledning av den nya nämnden dels att själva få mer inflytande, dels att den befintliga eliten skulle få mer inflytande. Även om man ser inflytandet som ett nollsummespel så behöver dessa två saker inte vara oförenliga eftersom bådadera kan inträffa på befintliga kommunpolitikers bekostnad. Attityden till nämnden kan i övrigt beskrivas som positiv. I alla åldersgrupper upp till 65 år är majoriteten positiv och bland de äldsta uppnås inte majoritet på grund av att många är osäkra/saknar uppfattning. Kön och ålder spelar i övrigt ingen roll för attityden. De som inte är partianhängare, eller åtminstone inte övertygade partianhängare, är i något större utsträckning positiva till nämnden. Föreningsaktiva och sannolikt speciellt partiaktiva är mer avvaktande.
Nämnden beslutades i partipolitisk enighet men är inte helt okontroversiell. Det framgår också att det inte finns så många fler än de som redan kandiderade som var villiga att bli aktiva i nämnden. De som kandiderade hade i stort sett samma egenskaper som politiskt aktiva i andra sammanhang. Högre utbildade och organisationsaktiva, dock inte i politiska föreningar, samt samhälleligt och politiskt intresserade var överrepresenterade. Män var i detta fall också en överrepresenterad grupp (Olsson och Forsberg 1997, citerad i Montin 1998).
Bilagor
631
10.2 Åre
I Åre kommun har man, bland många andra experiment med nya former för demokratiskt inflytande, på försök en områdesstyrelse för en kommundel – Kallbygden – vilken delvis väljs genom direktval. Formen är inspirerad av vad man tidigare startat i Svågadalen. Ledamöterna utses formellt av fullmäktige. Dock utses endast hälften på politiska grunder. Den andra hälften av ledamöterna utses efter att medborgarna röstat i direkta val och valet konfirmeras enbart formellt av fullmäktige. Antalet röstberättigade är drygt 500 och det fanns 30 kandidater på röstsedeln. Valdeltagandet 1998 uppgick till 47 procent, något som uppfattades som lågt. Intresset hade verkat större på förhand. Försöket var från början bestämt till två år men har förlängts med ytterligare ett år i väntan på en kommande utvärdering. (Kommunaktuellt 16 november 1998 samt intervjuer med Gunnar Hedberg och Marianne Welander i Åre kommun)
11 KDN – bra eller mindre bra? En sammanfattande diskussion
11.1 Allmän syn
Det går relativt lätt att få stöd hos allmänheten för kommunala omorganisationer. En bidragande faktor kan vara att förtroendet för det befintliga systemet är måttligt stort. Det är många tror på idén med kommundelsnämnder. Speciellt stora förväntningar kan man notera inom vad vi brukar kalla underprivilegierade grupper. Man ser nämndorganisationen som något som kan förväntas ge nya möjligheter till inflytande för dem som nu tycker sig sakna sådana möjligheter. Verkligheten efter införandet är inte lika positiv. Det är i allt väsentligt samma grupper som är aktiva redan tidigare som utnyttjar denna nya kanal. Detta är något som leder till frustration hos dem som hade förväntningar om något nytt. När man inför kommundelsnämnder så leder detta inte med automatik till en ökning av intresset för frågor som rör den egna stadsdelen. Snarare är det så att intresset för kommunalpolitik i den egna kommunen som helhet tenderar att påverkas positivt.
Bilagor SOU 2001:48
632
11.2 Politikerna
De politiker som sitter i kommundelsnämnderna driver i stor utsträckning det lokala intresset. Majoriteten av dem skulle se sig som företrädare för stadsdelen snarare än för kommunen om det skulle uppstå någon konflikt mellan dessa två intressen. Det finns klara tecken på att politikernas lokala förankring också ökar. Även om man inte uppställt några formella krav så har flertalet också en lokal anknytning genom att de bor i sin stadsdel. Kommundelspolitikerna ägnar sig till stor del åt problem som knappast kan ses som partipolitiska. Det kan till exempel röra sig om att lösa snarast praktiska problem för medborgarna. De förefaller närma sig den gamla förtroendemannarollen mer än en modernare politikerroll. Medborgarna gör uppenbarligen en bedömning av vilken typ av frågor som man bör försöka lösa med hjälp av kommundelspolitiker. I mer traditionella partipolitiska frågor så finns det tecken på att man mer vänder sig till centrala politiker i kommunen.
Uppdraget som kommundelspolitiker uppfattas som intressant genom att man får ett vidare arbetsfält än man har som sektorspolitiker. Det ses samtidigt ofta som ganska krävande arbetsmässigt. Med tanke på att kommundelsnämnder i flertalet fall leder till ett större antal politiker så krävs ofta med nödvändighet en nyrekrytering av politiska företrädare. Partierna har dock också placerat ut politiker med lång erfarenhet och dessa har ofta de ledande posterna. Inte sällan har de samtidigt kvar uppdrag på den centrala nivån. Det finns tecken på att dessa ”dubbelpolitiker” svarar för en särskilt stor del av medborgarkontakterna. Anledningen är sannolikt väsentligen att de är extra synliga genom att de fungerar som ordförande eller vice ordförande.
11.3 Information och kunskap
Det är inte bristen på tillgänglig information om kommundelsnämnderna som är ett problem för allmänheten och för systemet med kommundelsnämnder. Möjligen är det i stället kommundelsnämndernas stora synlighet som är ett problem. Medborgarna noterar en ny kommunal verksamhet och konstaterar ”byråkratisering”, det vill säga kostnader som ska betalas med skattepengar. De har ingen reell chans att notera, att verkligen ta in, att annan verksamhet samtidigt försvinner. Sådant behandlas inte i mass-
Bilagor
633
media och det utgår ingen information på annat sätt. Kunskapen om politiska representanter i kommundelsnämnderna och om vad nämnderna sysslar med är mycket varierande. I något fall är allmänheten i kommunen mycket välinformerad om nämndernas ansvarsområden. Det normala kan dock snarare sammanfattas som att kunskapen om dessa nämnder vare sig är större eller mindre än kunskapen om annan kommunal verksamhet och om kommunala politiska företrädare på jämförbar nivå.
Massmedia har behandlat kommundelsnämnder relativt kritiskt. I något fall har media också med all sannolikhet bidragit till en mer negativ inställning till kommundelsnämnder bland medborgarna. I huvudsak har dock massmedias roll varit begränsad och kritiken har troligen inte haft större tyngd än en ofta kritisk rapportering omkring andra politiska företeelser. Detta belyses speciellt av förtroendet för KDN-politiker i relation till förtroende för kommunpolitiker i allmänhet. Förtroendet är oftast lika stort för båda grupperna.
11.4 Delaktighet – deltagande viktiga mål
På flera håll säger sig ett antal politiker ha fått mer kontakt med medborgarna genom kommundelsnämnderna. Inte oväntat finns det tecken som tyder på att det i första hand är de mer kända politikerna som fått ökad medborgarkontakt. Det går däremot inte att i mätningarna på medborgarnivå få fram någon motsvarande förändring, något som inte alls behöver innebära att politikernas bild av sina erfarenheter skulle vara fel. Det krävs helt enkelt synnerligen få kontakter/personer för att politikerna ska uppleva detta. En marginell förändring är tillräckligt. Översatt i andel av medborgarna som är aktiva kan det röra sig om någon enstaka procentenhet, vilket ligger inom felmarginalen vid mätningarna. Detta torde förklara att vi inte fått något utslag på medborgarnivån.
Nämnderna har däremot otvivelaktigt fungerat såtillvida att när medborgarna tagit kontakt så har de uppenbarligen hänvänt sig till nämnderna i avsevärd omfattning. Detta är i och för sig ett tvång eftersom det inte finns någon att prata med om dessa frågor på den centrala nivån. På vilket sätt medborgarna fått information och om de kontaktat nämnderna och deras företrädare direkt, har inte kunnat utredas.
Bilagor SOU 2001:48
634
Ett av de centrala målen med kommundelsnämnder – att öka den medborgerliga aktiviteten – förefaller inte ha uppnåtts. I detta avseende förefaller reformen vara ett misslyckande. Frågan är emellertid om detta är en riktig tolkning. Är det egentligen rimligt att förvänta sig någon ökning av det medborgerliga deltagandet? Visserligen kan man hävda att det skulle bli kortare avstånd och lättare att ta kontakt. Den avgörande frågan är dock om det finns något som utlöser kontakten. Det skulle i så fall innebära att det fanns något slags antingen dolt eller uppdämt behov. Ett antagande med denna innebörd finns det knappast någon grund för. Förhoppningsvis har det inte heller uppstått fler problem som en följd av införandet av kommundelsnämnder vilka skulle motivera en större aktivitet.
Det bör understrykas att det i verkligheten också är samma individer med samma personegenskaper och i samma miljö som tidigare som skulle bli mer aktiva. Det enda som ändrats är den kommunala organisationen. För att tala i utvärderingstermer. Det är troligen programteorin det är fel på! Det fanns aldrig någon rimlig grund för att förvänta sig någon omfattande ökning av det politiska deltagandet.
I en medborgarundersökning i svenska kommuner 1981 undersökte vi på deltagande i olika typer av kommuner. Vi kunde konstatera att när man kontrollerade personlig bakgrund hos befolkningen så var det inte någon skillnad i totala omfattningen av den politiska aktiviteten i olika typer av kommuner. Man var totalt sett inte mer aktiv i mindre kommuner. Däremot varierade typen av aktivitet. De politiska partierna spelade en större roll i de mindre kommunerna medan man ofta utnyttjade andra kanaler för politiskt deltagande i de större kommunerna. Skillnaderna mellan kommun och stadsdel är måhända i viss mån jämförbara. I så fall finns det ingen anledning att tro att det skulle bli fråga om några större ändringar i aktivitetsgrad. Däremot är det rimligt att partier och politiker skulle bli något mer centrala i den mindre enheten, kommundelen
− ungefär så som utfallet här verkar vara
(Westerståhl och Johansson 1981).
Det tycks finnas någon form av organisationsteoretisk föreställning om att en kommun inte klarar av att hantera ett större kontrollspann än 20–30 enheter, och följaktligen ligger gränsen för antalet kommundelsnämnder någonstans i detta intervall. Enheterna blir därmed stora i en större stad. På sätt och vis är det meningslöst att försöka jämföra framgången för system med
Bilagor
635
kommundelsnämnder när storleksskillnaden gör att det är fråga om en artskillnad snarare än en gradskillnad. När kommunen som helhet är mindre än en genomsnittlig kommundelsnämnd i en storstad så är förhållandena annorlunda. På samma sätt är det svårt att hävda att en kommundelsnämnd i en storstad som i sig är större än tre fjärdedelar av de svenska kommunerna gör att man närmar sig något småskaligt ideal.
En annan och ganska avgörande fråga är gränsdragningen mellan olika enheter. I de fall där det finns gränser som upplevs som naturliga av medborgarna torde förutsättningarna för acceptans och identifikation vara mycket större. Detta illustreras tydligt av problemen med gränsdragningar i centrum av olika städer. Ibland har man till och med gett upp och avskaffat nämnderna i sådana områden. Vid kommunsammanläggningarna under 1960- och 1970-talen skapades också ”nya” enheter. Dessa var emellertid inte nya för alla medborgare utan ofta fanns en kärna i form av en dominerande kommun. Det råder ingen tvekan om att det också tog längst tid att nå acceptans för det nya systemet i de delar av kommuner där man såg enheten som ny. I denna sammanläggningsprocess hade man dessutom sammanhållande faktorer som gemensamma val och gemensamt skatteuttag, vilket är något som saknas i kommundelsnämnder.
Kommundelsnämnderna förefaller i dag av medborgarna uppfattas mer som en förvaltningsorganisation än en politisk organisation. Det finns klara tecken på ett sådant synsätt även bland politikerna. Nämnderna är beroende av den överordnade enheten kommunen för anslag, och hänvisar också dit när det gäller resursbrist. Denna situation är en väsentlig utgångspunkt samtidigt som den rimligen sett inte kan förändras på annat sätt än genom kommundelningar. I ett sådant synsätt på kommundelsnämnder bland medborgare ligger också att de inte ses som slutligt ansvariga organ på samma sätt som kommuner eller riksdag. Till detta kommer det faktum att de väljs på grundval av åsikter i en annan population än den egna kommundelen, nämligen kommunen som helhet. De får därmed ibland annan politisk majoritet än den som finns i kommundelen. Medborgarna i kommundelen saknar också möjlighet att ”avsätta” ledamöter för vilka de saknar förtroende. Sammantaget bidrar dessa förhållanden till ett allvarligt legitimitetsproblem. Det är svårt att skapa folkligt stöd. Medborgarna tar antingen avstånd från systemet eller förhåller sig neutrala.
Bilagor SOU 2001:48
636
Samtidigt har man med indelningen i nämndområden nått framgång såtillvida att medborgarna ser skillnader mellan nämnderna och blir medvetna om att dessa kan gå att påverka. Denna ”avundsjuka” har visat sig vara en väsentlig faktor bakom politiskt aktivitet
− mer väsentlig än belåtenhet med befintlig service.
Ur ett teoretiskt perspektiv kan man beskriva situationen som att kommundelsnämnderna inte är institutionaliserade. De har inte nått en situation där medborgarna ser dem som centrala organ och kontaktpunkter. En sådan situation skulle kunna nås på flera olika sätt, men mot bakgrund av vad som berörts ovan förefaller den avlägsen i dag. Förväntningarna på nämnderna som ny politisk demokratisk organisation finns, men besvikelsen över att de inte givit ökade möjligheter till inflytande är minst lika väsentlig för många medborgare. Mot denna bakgrund uppnår man inte den legitimitet som normalt bör vara ett kännemärke för en institutionaliserad politisk organisation (jfr diskussion i March och Olsen 1989 och Peters 1999).
Ett sätt att bidra till institutionalisering och legitimitet skulle alltså kunna vara ändrat valsätt. Det finns entydigt ett starkt folkligt stöd för direktval. Direktval med starkt inslag av personval borde kunna bidra till att förbättra situationen vad gäller de problem som berörts ovan och därmed bidra till att förbättra legitimiteten. Dessutom stämmer direkt- och personval bra med en uppenbar vilja hos KDN-politiker att vara den gamla sortens ”förtroendemän”.
Det förtjänar till sist att understrykas att frågan om varför man inrättar eller avskaffar kommundelsnämnder till stor del är ett annat problem än frågan om huruvida kommundelsnämnder fungerar som demokratiska organ. Dels förefaller det ha skett en förskjutning så att förväntningar om ekonomiska vinster spelar större roll i dag än när man började med denna typ av organisation. Dels kan man knappast blunda för att det finns en form av mer eller mindre rationella modevågor också när det gäller organisationsformer.
Litteratur
Utvärderingar av svenska kommundelsnämnder
Förteckningen avser ej att vara komplett. För ytterligare utvärderingar, se Eklund/Ekman 1988 och Montin 1989.
Bilagor
637
Ale
Strömberg, Lars och Lennart Nilsson (1984) Kommundelsreformen i Ale. Två rapporter med preliminära resultat från medborgarundersökningen i Ale kommun. Statsvetenskapliga institutionen, Göteborgs universitet.
Borås
Utvärdering 1997. Utvärdering av kommundelsreformen. Borås kommun, februari 1997.
Vikström, Staffan (1989) Utredningsrapport 1989-09-29. Borås kommun. Kommunledningskansliet.
Bräcke
Förslag till politisk organisation och styrning i Bräcke kommun.
Kommunstyrelsen Bräcke kommun 1996-03-20.
Blomqvist, Stefan och Mikael Johansson (1983) Kälarne kommun-
delsnämnd – ett lokalt organ i tiden? Högskolan i Östersund,
Förvaltningsekonomi.
Göteborg
Johansson, Bengt och Kent Asp (1995) ”Göteborgs-Posten och stadsdelsnämnderna”. Ingår i Jönsson/Rubenowitz/Westerståhl 1995.
Johansson, Ingrid (1995) ”Rumsliga indelningar i Göteborg”. Ingår i Jönsson/Rubenowitz/Westerståhl 1995.
Jönsson, Sten, Sigvard Rubenowitz och Jörgen Westerståhl (red.) (1995) Decentraliserad Kommun. Exemplet Göteborg. Stockholm: SNS Förlag.
Jönsson, Sten, Lennart Nilsson, Sigvard Rubenowitz och Jörgen Westerståhl (1997) Decentraliserad välfärdsstad. Demokrati, effektivitet och service. Stockholm: SNS Förlag.
Rubenowitz, Sigvard (1995) Medborgarna och stadsdelsreformen. Ingår i Jönsson, Rubenowitz och Westerståhl (red.) 1995.
Bilagor SOU 2001:48
638
Westerståhl, Jörgen (1995) Några generella iakttagelser. I Jönsson, Rubenowitz och Westerståhl red. Decentraliserad Kommun.
Exemplet Göteborg. Stockholm: SNS Förlag
Huddinge
Kommundelsreformen i Huddinge – uppföljning av kommundelsorganisationen 1989-1993. Huddinge kommun, personalkontoret.
Hudiksvall
Introduktion av kommundelsnämnden i Iggesund. Del i rapport
Hudiksvalls kommun.
Informationsbroschyrer från Svågadalsnämnden.
Olsson, Jan och Anette Forsberg (1997) Byapolitiken. Örebro: Novemus. Rapport 1998:4, Högskolan i Örebro.
Järfälla
Jenslin, Lars-Erik, Hans Blomberg och Per Norlén (1984) Utvärdering av försöksverksamhet med kommundelsnämnd i Kalhäll/Stäket. Slutrapport till utredningen lokala kommunala organ i
Järfälla kommun. Rapport till Järfälla kommun 1984.
Linköping
Utvärdering av kommundelsnämnder i Linköping 1990. Linköpings kommun, utvärderingsgruppen avseende kommundelsnämnder 1990-09-19.
Malmö
Hagström, Bo och Harry Petersson (2000) Stadsdelarnas Malmö.
En demokratiutvärdering. Statsvetenskapliga institutionen, Lunds universitet.
Motala
Utvärdering av ÖKDN och DISA. PM kommunkansliet, Motala kommun 1990-02-21. Utvärdering av försöksverksamhet med kommundelsnämnd i Borensberg. Motala kommun 1988-03-01.
Bilagor
639
Nacka
PM från Sinova, sänd av Nacka kommun som beskrivning av kommundelsnämndsreformen.
Norrköping
Ett försök till utvärdering av demokratiaspekten i kommun-
delsnämndsorganisationen. (2000) PM Norrköpings kommun.
Förslag till vägledande organisationsprinciper och ny nämndstruktur för Norrköpings kommun. (1991) Norrköpings kommun, kommunstyrelsen.
Förslag till justeringar i kommunens nämndorganisation mm samt i kommunstyrelsens förvaltningsorganisation. (1998) Norrköpings kommun, kommunledningskontoret.
Isaksson, Jörgen och Carl-Johan Håkansson (1986) Utvärdering av försök med lokala nämnder i Norrköping. Resultatdiskussion – en sammanvägning av utredningens delresultat. Norrköpings kommun. Ekonomi– och planeringskontoret.
Kommunfullmäktiges handlingar 1994. Nr 116. Förslag till förändringar i den kommunala organisationen från och med den 1 januari 1995 m.m. Norrköpings kommun. Lokala nämnder i Norrköping. Förmätningsrapport. (1984) Norrköpings kommun.
Medborgarundersökning. Norrköpings kommun. (1996) Hermelin
Research, rapport 65.
Montin, Stig (1986) De förtroendevalda och försöken med lokala nämnder i Norrköping. Norrköpings kommun och Högskolan i Örebro.
Sammanfattning av arbetet i tvärgrupp I, ”KDN-reformen”. Norrköpings kommun, Tvärgrupp, KDN-reformen
Strukturprojektet 1991-04-02. Remissutgåva. Norrköpings kommun.
Bilagor SOU 2001:48
640
Sandviken
Kommunfullmäktiges handlingar 1998. Översyn av nämnd- och förvaltningsorganisationen i Sandvikens kommun. Bihang nr 19.
Kommunfullmäktiges handlingar 2000. Förslag till budget för
Sandvikens kommun år 2001 och flerårsplan för åren 2002–2003.
Bihang nr 1.
Kommunfullmäktiges handlingar 2000. Ekonomi i balans. Förslag och yttranden. Bihang nr 14.
Kommunfullmäktiges handlingar 2000. Verksamhetsplan för Sandvikens kommun. Bilaga till budget 2001. Bihang nr 27.
Malmgren, Thomas (1987) Sandvikenprojektet. Från vision till genomförande. Sandvikens kommun.
Malmgren, Thomas (1992) Kommunens chans! Om förnyelsearbetet i Sandvikens kommun. Sandvikens kommun, Civildepartementet och Byggforskningsrådet.
Muntliga uppgifter från Håkan Törnström.
Stockholm
Bäck, Henry och Folke Johansson (1997) Medborgarna, Politikerna och Stadsdelsnämndsreformen. Redovisning av enkätundersökningar hösten 1996. IKE Företagsekonomiska institutionen, Stockholms universitet.
Bäck, Henry och Folke Johansson (2001) ”Demokrati och stadsdelsnämnder”. Ingår i Henry Bäck, Folke Johansson, Ernst Jonsson och Lars Samuelsson Stadsdelsnämnder i Stockholm –
Demokrati och effektivitet. Stockholms universitet, Företagsekonomiska institutionen, IKE.
Premfors, Rune, Jonas Sandqvist och Marika Sanne (1994) Demokrati i storstad. Stadsdelsnämnder i Stockholm. Stockholm: Carlssons.
Sandqvist, Jonas (1999) Stadshuset, stadsdelsnämnderna och medborgarna. Genomförandet av sdn-reformen i Stockholm ur ett
Bilagor
641
demokratiperspektiv. Stockholms universitet, Företagsekonomiska institutionen, IKE.
Analyser av enkätundersökningar till medborgarna.
Södertälje
Översyn av kommundelsnämndsorganisationen. Rapport från den parlamentariska beredningen. Södertälje kommun, 1998 01 27.
Tjänsteutlåtande stadsdirektören 2000-06-07. Kommunledningskontoret Södertälje.
Kommunfullmäktiges i Södertälje protokoll 2000 06 15.
Uddevalla
Ledningsgruppens slutrapport avseende försöksverksamhet med kommundelsnämnder. 1988-01-25. Uddevalla kommun.
Uppsala
Kommundelsnämnder i Uppsala kommun. Uppsala kommun 1985.
Kommundelsreformen – lägesrapport och förslag till fortsättning.
Uppsala kommun, KDN-Kommittén 1990
Lokal demokrati i Uppsala kommun. Uppsala kommun 1984.
Växjö
Försöksverksamhet med kommundelsnämnder. Rapport 1 och 2 (1982). Växjö kommun, kommunkansliet.
Inkomna remissvar över rapporten Kommundelsnämnder – något för Växjö kommun. Växjö kommun, Kommundelsnämndsutredningen.
Kommundelsnämnder – något för Växjö kommun? (1985) Växjö kommun, Kommundelsnämndsutredningen.
Sturesson, Dahn (1985) Kommundelsnämnder. Vad tycker medborgarna? Redovisning av enkät till allmänheten och intervjuer med ledamöterna på Teleborg och i Södra kommundelen. Högskolan i Växjö. Institutionen för beteendevetenskap. Sociologi.
Bilagor SOU 2001:48
642
Örebro
Översyn av kommundelsnämndorganisationen. Rapport från den parlamentariska beredningen 1998. Södertälje kommun.
Övrig litteratur
Amnå, Erik (1985) Kommundelsnämnder i Eskilstuna, Umeå och
Örebro. De första årens erfarenheter – en sammanfattning av utvärderingen. Stockholm: Civildepartementet.
Bäck, Henry (2000) Kommunpolitiker i den stora nyordningens tid. Malmö: Liber
Bäck, Henry och Folke Johansson (1998) Politisk decentralisering i skandinaviska storstäder. Rapport nr 12, Förvaltningshögskolan, Göteborgs universitet
Eklund, Lars och Annalill Ekman (1988) Lokala nämnder. En
Kunskapsöversikt. Arbetslivscentrum, Civildepartementet och
Svenska kommunförbundet.
Evaluering af forsøg med bydelsstyre i Københavns Kommune.
Slutrapport December 1999. PLS Consult/Köpenhamns kommun. Hagen, Terje P, Jan Erling Klausen och Bengt Aardal (1998)
Direkte valg till bydelene. Evaluering av forsøket med direkte valg av representanter til fire bydelsutvalg i Oslo 1995–1999. Oslo: NIBR.
Hagevi,Magnus (1999) Kommunala förtroendeuppdrag 1999. Stockholm; Svenska Kommunförbundet.
Hagevi, Magnus (2000) Professionalisering och deltagande i den lokala representativa demokratin. En analys av kommunala förtroendeuppdrag 1999. Göteborgs universitet: Cefos.
Johansson, Folke (1994) ”Politisk aktivitet mellan valen”. Ingår i Henry Bäck och Anders Håkansson (red.) Väljare i kommunalvalet. Om missnöje, misstroende och politisk kultur. Stockholm: SNS förlag.
Bilagor
643
Jonsson, Ernst (1997) Decentralisering inom kommuner – vad säger forskningen om effekterna? IKE Företagsekonomiska institutionen, Stockholms universitet.
Kommittédirektiv till Kommundemokratikommittén. Dir. 1999:98.
Kommunaktuellt 16 november 1998.
Kommunalt förtroendevalda. Parti och Kön. Arvoden. Partistöd 1992. (1993) Stockholm: Svenska Kommunförbundet.
Kommunalt förtroendevalda 1995. Del 1. Fördelning på nämnder,
Andel kvinnor, ålder, parti m.m. Stockholm: Svenska Kommunförbundet 1996.
March, J.G. och Johan P. Olsen (1989) Rediscovering institutions. New York: Free Press.
Montin, Stig (1998) Lokala demokratiexperiment – exempel och analyser. SOU 1998:155.
Montin, Stig (1989) ”Från demokrati till management. Decentralisering inom kommunerna”. Statsvetenskaplig tidskrift 1989: 2.
Montin, Stig (1990) ”Den kommunala multiorganisationen – om nya normer och institutioner i kommunerna under 1980-talet”.
Statsvetenskaplig tidskrift 1990:3.
Nilsson, Lennart och Jörgen Westerståhl (1997) ”Representativ demokrati”. Ingår i Sten Jönsson, Lennart Nilsson, Sigvard Rubenowitz och Jörgen Westerståhl Decentraliserad välfärdsstat.
Demokrati, effektivitet och service. Stockholm: SNS:s Förlag.
Nilsson, Lennart (1993) ”Vem älskar stadsdelsnämnderna?” Ingår i Lennart Nilsson (red.) Västsvensk opinion, SOM-institutet rapport nr 10, Göteborgs universitet.
Persson, Jonas (1999) ”Storstadsregionens kontraster”. Kommunundersökningarna i Göteborgsregionen 1996–1998. SOM-institutet, Göteborgs universitet.
Bilagor SOU 2001:48
644
Peters, B. Guy (1999) Institutional theory in political science. The ’New Institutionalism’. London/New York: Pinter.
Strömberg, Lars (1974) Väljare och valda. En studie av den representativa demokratin i kommunerna. Statsvetenskapliga institutionen, Göteborgs universitet.
SOU 1996:162 På medborgarnas villkor
−
en demokratisk infra-
struktur.
SOU 2000:1 En uthållig demokrati! Politik för folkstyret på 2000talet.
Westerståhl, Jörgen och Folke Johansson (1981) Medborgarna och kommunen. Studier av medborgerlig aktivitet och representativ folkstyrelse. DsKn 1981:12.
Muntliga uppgifter från Gunnar Hedberg och Marianne Welander, Åre kommun.
645
Kommundelningseffekter
En inventering av 1990-talets nya kommuners lokaldemokratiska erfarenheter
Av Gissur Ó. Erlingsson
1 En tomgångsdemokrati söker sin lösning
För ett halvt sekel sedan fanns det 2 498 kommuner i Sverige. Denna indelning av landet hade sitt ursprung i 1862 års kommunalförordningar. På 1930-talet började dessa uppfattas som omoderna, och som ett led i välfärdsstatsbygget började Socialdemokraterna därför utreda möjligheterna att slå samman kommunerna till befolkningsmässigt större enheter. Syftet var främst att skapa förvaltningspolitiskt optimala, bärkraftiga kommuner. Sammanslagningarna realiserades genom den så kallade storkommunreformen (1952) och kommunblocksreformerna (1962–1974). Dessa reformer – som troligen är Västeuropas mest omfattande i sitt slag (jfr Kjellberg, 1988) – innebar att antalet kommuner sjönk drastiskt, från närmare 2 500 till 277 på bara 22 år. Fram till 1974 var sålunda trenden otvetydig – vi gick mot större och färre kommunenheter.
Under de två senaste decennierna har denna trend långsamt börjat vända. Många delar av de nya kommunerna blev mycket missnöjda med den situation som uppstod i de sammanslagna enheterna och började aktivt sträva efter att åter få bli egna. Denna strävan har gett resultat i några fall. Sedan den senaste sammanläggningen har 12 kommunutbrytningar ägt rum. I skrivande stund är antalet svenska kommuner 289 till antalet. Ämnet för denna studie är just detta – återgången till mindre kommunenheter genom kommundelningar.
Denna tendens, återgången till mindre kommunenheter, bör ses i ljuset av en parallell samhällsutveckling. I den allmänpolitiska debatten och det akademiska samtalet upprepas ofta ett påstående som verkar ha utvecklats till en allmängiltig sanning: Demokratin,
Bilagor SOU 2001:48
646
som den traditionellt uppfattas, befinner sig i ett bekymmersamt läge. Valdeltagandet sjunker, andelen blankröster ökar och medborgarna förefaller vara mindre politiskt engagerade än förr. Vidare förlorar de politiska partierna medlemmar, och tecken finns på att medborgarnas misstro mot centrala samhällsinstitutioner bara växer (jfr Möller, 2000; Petersson m.fl. 2000; Holmberg & Weibull, 2000). Denna utveckling går på tvärs mot en norm som vi skulle kunna ge etiketten den deltagardemokratiska (se Held, 1995:305 ff. ; Jacobsson, 1999:164; jfr Demokratiutredningens demokratimodell i SOU 2000:1). Accepteras den deltagardemokratiska normen finns följaktligen mycket goda skäl att fråga sig vad som kan göras för att denna ”demokratiska tomgång” inte ska utvecklas till ett ”demokratiskt motorstopp”.
1.1 Administrativa omstruktureringar som demokratins räddning?
I Sverige kan utomstående betraktare avläsa tendenser till politiska åtgärder för att motverka denna negativa utveckling. Ett exempel på sådana kan de så kallade stadsdels- eller kommundelsreformerna sägas vara. Om man ska tro de utvärderingar som gjorts förefaller dessa dock i första hand fått stärkt effektivitet som följd, medan demokratieffekterna varit försumbara (t.ex. Montin, 1989; Jönsson & Solli, 1995; jfr Petersson & Söderlind, 1989:100), även om Rune Premfors med fleras Stockholmsstudie (1993) funnit vissa indikationer på att reformen har en deltagardemokratisk potential. Ett annat exempel på dylika administrativa innovationer som – åtminstone i retoriken – syftat till att åtgärda demokratiproblematiken, är de regionförsök som genomförts i fyra försöksregioner (jfr Jerneck & Sjölin, 2000). Dock är ifrågasättanden av regionaliseringens demokratiska egenskaper närmast legio i debatten (t.ex. Petersson Dagens Nyheter 2000-10-05; Larsson, 1998).
Ytterligare ett intressant motdrag mot det till synes sjunkande politiska engagemanget är viljan att dela kommuner, dvs. det kommundelningsfenomen som sakta utkristalliserats under 1990talet (jfr Erlingsson 1999; KommunAktuellt, 1997, nr 21:2). Ser vi bara till det senaste decenniet har en mängd initiativ tagits bland invånare i olika kommundelar, initiativ som syftar till att bryta loss en kommundel från den tidigare moderkommunen i syfte att skapa en helt ny, egen kommun. Denna aktivitet har resulterat i att ett
Bilagor
647
stort antal ansökningar om kommundelning hamnat på Kammarkollegiets bord. Fem av dessa ansökningar har bifallits under 1990talet, vilket inneburit att antalet svenska kommuner nu är uppe i 289. För att citera Rolf Andersson, en av initiativtagarna bakom
Nätverket nya kommuner, är kommundelningsfrågan i allra högsta grad ”en fråga som jäser ute i kommunerna” (citerad i Erlingsson, 1999).
Att kommundelningar ska ses som en demokratistärkande åtgärd är inte uteslutande något som delningsaktivister hävdar. Exempelvis menar författarna till Demokratiutredningens slutbetänkande att kommundelning är att föredra framför fler nivåer i det politiska systemet, men också att kommundelningar skapar bättre demokratiska förutsättningar än vad till exempel stadsdels- och kommundelsreformerna gjort (SOU 2000:1, s. 158). Vidare hävdade många (och hävdar fortfarande) att kommunsammanläggningarna mellan 1952–1974 blev förödande för den lokala demokratin. Centerpartiet har hela tiden kraftigt kritiserat sammanläggningarna och pekat på det önskvärda med att dela kommuner. Ett av de senaste uttrycken för detta är riksdagsledamoten Åsa Torstenssons riksdagsdebatt med demokratiminister Britta Lejon (oktober 2000) där Torstensson menade att hundra nya kommuner skulle innebära att medborgarnas deltagande i den kommunala demokratin skulle öka (Dagens Nyheter 2000-10-14:A10). Den positiva inställningen till kommundelningar återfinns historiskt hos de borgerliga partierna, vilket fick sitt konkreta uttryck under den borgerliga regeringen 1991–1994. Dåvarande civilminister Inger Davidsson slog fast att:
Ett sätt på vilken den lokala demokratin kan stärkas är att dela kommuner (…). Jag ser positivt på lokala initiativ till kommundelningar. Erfarenheten av genomförda delningar skall studeras (prop. 1991/92:100).1
1
Under denna period togs frågan upp i flera riksdagsmotioner. Folkpartiet anförde att steg måste tas till att, i de fall där invånarna själva önskar att dela kommunen, statsmakterna inte motsätter sig delning utan tillåter den (1990/91:K51). Centerpartiet menade att kommunsammanläggningarna 1962 och ”tvångsbeslutet” 1969 hade lett till ett flertal negativa konsekvenser vad gäller minskning av antalet kommunalt förtroendevalda med följden att kommunmedlemmarnas påverkansmöjligheter försvårats. Mot denna bakgrund ansåg man att regering och riksdag borde medverka till att genomföra kommundelningar när detta är ett lokalt krav (1990/91:K55). Moderaterna menade i sin partimotion (1990/91:K623) att regeringen principiellt skulle tillåta en kommundelning som begärs av kommuninvånarna och ansåg att den dåvarande socialdemokratiska regeringen varit alldeles för restriktiv i frågan.
Bilagor SOU 2001:48
648
1.2 Kommundelningar – en demokratistärkande åtgärd?
Föreliggande undersökning ska ses mot bakgrund av de ovan beskrivna utvecklingsdragen. Framställningen tar sitt avstamp i medborgarnas sjunkande politiska deltagande, ökande misstro och minskande engagemang. I ljuset av den argumentation som delningsförespråkarna för, kommer kommundelningarna att betraktas som ett försök att undvika det motorstopp somliga fruktar ska följa av den omtalade demokratiska tomgången. Mer specifikt är denna studie en underlagsrapport för Kommundemokratikommittén, där det i direktivet framhålls att:
Kommittén skall (…) göra en utvärdering av de allmänna kommunaldemokratiska erfarenheterna från de kommundelningar som genomförts under 1990-talet. Detta i syfte att bl.a. se om och i så fall på vilket sätt medborgarnas engagemang ökat genom delningen (s. 22–23).
Uppdraget här är sålunda utvärdera de demokratiska erfarenheterna av 1990-talets kommundelningar i de utbrutna kommundelarna. Studiens forskningsobjekt blir därvidlag Trosa, Gnesta, Lekeberg, Bollebygd och Nykvarn. Det principiella temat för denna undersökning är om skapandet av mindre lokala enheter – det vill säga kommundelningar – kan vara ett sätt att gjuta liv i en stagnerande svensk demokrati.
Det mer konkreta syftet med forskningsinsatsen är att skapa en fördjupad förståelse för vilka demokratiska konsekvenser kommundelningar kan få. Den övergripande frågeställning som ska besvaras är om kommundelningar kan vara ett sätt att stärka den kommunala demokratin. För att besvara frågan krävs att frågeställningen bryts ned i tre intimt relaterade frågeblock.
• Först och främst måste vi skapa en referenspunkt för att undersökningsresultaten ska kunna relateras till något. Detta gör vi genom att besvara frågan: Vilka demokratieffekter hoppades aktörerna uppnå med en delning, det vill säga vilka är argumenten för att dela kommuner?
• Därefter ska frågor besvaras som svarar mot undersökningens värderingsdel, det vill säga frågor som rör själva effektfrågan: Vad är det, på ett mer kvalitativt plan, som ur demokratihänseende har förändrats i de nya enheterna? Uppfattar respondenterna att medborgarnas engagemang i kommun-
Bilagor
649
politiken ökat? Finns det några bieffekter som kan tolkas som en demokratisk försvagning?
• Det sista frågeblocket rör själva diagnosen: Vilka lärdomar kan vi dra av 1990-talets nya kommuners erfarenheter? Kan kommundelningar sägas vara ett exempel på åtgärd som stärker den lokala demokratin?
1.3 Metodologiska överväganden
Samhällsforskningen kan sannolikt aldrig objektivt fånga hela den mångfald, komplexitet, mångtydighet och motsägelsefullhet som karakteriserar den politiska demokratin. (…) Vi kan aldrig ställa oss vid sidan av tid och rum och analysera världen från någon fast och oberoende punkt (Lundquist, 2001).
Som nämndes ovan, studien syftar till att skapa en grund för att bättre förstå kommundelningarnas demokratiska implikationer. Hur bör denna uppgift bäst lösas, givet de tidsmässiga och ekonomiska ramar som givits? Innan vi ger oss i kast med själva undersökningen är det på sin plats att föregripa några av de kommentarer som brukar invändas mot demokratiutvärderingar och samtidigt beskriva hur jag rent tekniskt gått tillväga för att lösa forskningsuppgiften.
Föreliggande studie är alltså en sorts utvärderingsprodukt där det finns en explicit ambition att värdera eventuella demokratiska effekter i de delade kommunenheterna efter att delningen genomförts.2 Ofta ifrågasätts möjligheten till att över huvud taget kunna värdera graden av demokrati i en given politisk enhet. Kritiken är värd att tas på allvar. Det är ett vanskligt företag att enkelt ”mäta” demokrati om man har insikter i demokratins idéhistoria och är medveten om den ideologiska spänning som ligger i demokratibegreppets natur. Det är väldokumenterat i den demokratiteoretiska litteraturen hur varje demokratidiskussion oundvikligen faller tillbaka till en punkt där frågor om ”bra” och ”dålig” demokrati i slutändan är avhängig de värderingar och ideologiska
2
Utvärderingsbegreppet brukar definieras som ett sätt ”…att i efterhand upptäcka, kartlägga och bedöma offentliga åtgärders förvaltning och resultat i syfte att åstadkomma ökad självreflexion, fördjupad förståelse och bättre grundade beslut” (Vedung, 1998:18).
Bilagor SOU 2001:48
650
preferenser som förfäktas av den enskilde (t.ex. Dahl, 1989:340; Held, 1995:16 ff.; Petersson m.fl., 1997:30).3
Det faktum att demokratibegreppet är omtvistat betyder dock inte att reformer inte kan utvärderas. Däremot innebär det att de inte kan värderas mot en enda uppsättning kriterier. Demokrati kan helt enkelt vara många olika saker. I detta avseende fyller utvärderingens femte avsnitt en viktig funktion. Här ställs tre olika demokratimodeller upp, där varje modell betonar sina specifika värden. Undersökningens resultat stäms sedan av mot respektive modell. Därigenom visas att kommundelningar kan gynna en viss typ av demokrativärden som inte alltid är helt okontroversiella, men fullt legitima, beroende på vilken demokratimodell bedömaren finner mest önskvärd.
Det finns andra, mer praktiska – alternativt tekniska – överväganden att göra när vi diskuterar att ge svar på en fråga formulerad i utvärderingstermer. Ett uppenbart, för utvärderaren beklagansvärt faktum, är att det inte finns några självklara jämförelsepunkter att ställa undersökningen mot. Det finns ingen förutvärdering i de utbrutna kommundelarna att förhålla resultaten till, varför det kan vara svårt att uttala sig om vari det nya består. Detta försvårar möjligheten att uttala sig om förändring. Detta har bidragit till att studien karakteriseras av något som påminner om Evert Vedungs skuggkontroll. Det är ingen kontroll i termens ordboksbetydelse, utan innebär snarare att de kvalitativa förändringar som ägt rum efter delningen bedöms av människor som kan antas ha särskild insikt i kommunens politiska organisation, det vill säga elitintervjuer (jfr Vedung, 1991:247).
För att använda ett kliniskt metodologiskt språkbruk är detta en sorts kvalitativ studie där en genväg tas till de medborgarrelaterade
3
För att illustrera problematiken kan vi konstatera att det är svårt att bedöma demokrati relativt andra tidsperioder då olika historiska villkor skapar olika förutsättningar för demokratin att fungera (jfr Dahl, 1989:340), och vi vet också att demokratins ideal kan formuleras i form av flera motstridiga grundvärden som ständigt riskerar att råka i konflikt med varandra. SNS demokratiråd (Petersson m.fl. 1997:30) sätter fingret på några av dessa dilemman när de slår fast att: ”Demokrati är inte bara majoritetsvälde; det politiska systemet måste också uppfylla kraven på rättsäkerhet och handlingskraft. Demokrati betyder inte bara formellt korrekt handläggning; det politiska systemet måste också vara medborgarstyrt och effektivt. Demokrati innebär inte bara handlingskraft; kraven på effektivt ledarskap måste vägas mot önskemålen om folklig förankring och rättslig objektivitet (…) Dilemman och avvägningar är därför en inneboende del hos demokratin.” Märk dock väl att det på intet sätt är självklart att se handlingskraft som ett demokrativärde. Nazityskland var handlingskraftigt på många sätt, men vi skulle knappast säga att det var en särskilt demokratisk regim (jfr resonemangen i Jacobsson, 1998 & 1999).
Bilagor
651
frågorna via en variant av skuggkontrollen. Primärmaterialet utgörs i första hand av 26 intervjuer med så kallade elitföreträdare (se förteckningen längst bak).4 Intervjuerna karakteriseras som halvstrukturerade samtalsintervjuer med elitföreträdare. Det har funnits en övergripande struktur i frågorna, men struktureringsgraden har varit låg. Detta har gjort att kraven på smidighet och flexibilitet förenats med att intervjun fokuserats mot vissa på förhand definierade aspekter – i det här fallet i första hand hur väl förhoppningarna och farhågorna med delningen har infriats.5 Detta intervjumaterial har kompletterats med djupintervjuer gjorda i ett annat sammanhang våren 1998, där frågor dryftades kring motiven till att delningsfrågan uppstår (Erlingsson, 1999). I första hand hjälper detta tillvägagångssätt oss att ta elitföreträdarna ”på pulsen”, det vill säga de blir ett instrument att sålla fram de viktigaste förändringstendenserna sedan delningen. Det är en inventering av de nya kommunernas erfarenheter vi gör, som i sin tur ger oss möjligheter till fördjupad förståelse för vilka effekter kommundelningar kan få för den kommunala demokratin.
Det kan framföras synpunkter på metodvalet. Respondenterna sitter i elitpositioner i relativt nybildade kommunala organisationer och har i många fall hamnat i en mer betydelsefull politisk position än tidigare. Det är ingen orimlig tes att dessa kan ha mer positiva attityder till kommundelningen än vad kommuninvånaren i allmänhet har. Detta kan ha många orsaker, till exempel att de har haft möjlighet att påverka utformningen av den egna politiska
4
Ambitionen var från början att få en så bred parlamentarisk representation som möjligt i intervjumaterialet. Tanken var att samtliga riksdagspartier på ett eller annat sätt skulle täckas in. Detta har till viss del uppnåtts, men det finns en slagsida till förmån för representanter från Centerpartiet och representanter för Socialdemokraterna, mycket beroende på att dessa två partier i många fall intagit två diametralt olika ståndpunkter i delningsfrågan. Dessutom har utrymmet för riksdagspartier i tre fall fått ge vika för en prioritering av renodlade lokala partier i Gnesta, Nykvarn och Bollebygd som jag funnit mer relevanta att samtala med. Framför allt har det varit svårt att hitta representanter från Vänsterpartiet och Kristdemokraterna, mycket beroende på att dessa inte är särskilt välrepresenterade i de undersökta kommunerna och inte heller spelat någon central roll i den lokala kommundelningsdebatten.
5
Rent tekniskt har intervjuerna gått till så att jag samtalat med mina respondenter i allt från 45 minuter till uppemot 2 timmar. Dessa samtal har dokumenterats genom att jag under intervjun antecknat noggrant och efteråt renskrivit anteckningarna. Alternativet hade varit att med bandupptagare spela in intervjun, för att sedan skriva ut den. Att bandupptagare inte valts beror huvudsakligen på att jag har sökt undvika att respondenterna ska uppfatta samtalet som ett förhör utan just som ett samtal. Mina erfarenheter av att arbeta med bandspelare stämmer överens med andra forskares – bandspelaren kan verka hämmande på respondenter, något som kan ta sig uttryck i att dessa uttrycker sig mer försiktigt och helt utan centrala ”off the record”-reflexioner (t.ex. Ejvegård, 1993; Möller, 2000).
Bilagor SOU 2001:48
652
organisationen, att de därför har kommit att känna ett ansvar för att det här faktiskt fungerar väl och att de sålunda förmedlar just en sådan bild till en utvärderare av nyorganisationen. Det kan helt enkelt finnas en rollförväntan på de elitgrupper jag mött att solidariskt verka för delningsidén. Vidare torde det stå klart att kommundelningen i praktiken kommit att ge många av de intervjuade större möjligheter än tidigare till nya stimulerande uppgifter och kontakter, vilket också skulle förklara en mer positiv inställning till delningen. Dessa invändningar till trots har jag ändå valt att använda djupintervjuer som det primära materialet. De frågetecken som kan ställas i samband med detta har jag försökt räta ut genom att bredda urvalet på respondenterna så att jag intervjuat fullmäktigeledamöter från olika partier, en hög tjänsteman i varje kommun, en person som drivit frågan om kommundelning, en som representerat motståndarlägret samt den journalist på lokaltidningen som bevakat den nybildade kommunen. Intervjumaterialet har jag också kompletterat med tidningsartiklar och internt material från de respektive kommunerna (till exempel utredningar och promemorior).
1.4 Forskningsläget
I likhet med Peder Nielsen (1996) kan vi notera att statsvetenskapen inte i någon större utsträckning intresserat sig för hur kommunala gränser bör dras. I den mån statsvetenskapen ägnat frågan intresse, har det oftast handlat om vilken den mest optimala storleken varit ur ett förvaltningspolitiskt perspektiv. Jämfört med den uppmärksamhet som forskningen ägnade åt kommunsammanslagningarna (se till exempel litteraturförteckningen i Strömberg & Westerståhl, 1983) är det ingen överdrift att säga att kommundelningsfrågan är ett i det närmaste styvmoderligt behandlat område. Nielsen själv tillhör det fåtal som uppehåller sig vid just kommundelningstemat. Han är i första hand intresserad av att undersöka hur politiska enheter ska avgränsas och om stark eller svag gemenskapskänsla bland befolkningen (demos) i kommunerna är korrelerad till en önskan att vilja träda ur kommuner.
Om vi backar i tiden torde den tidigaste referensen till kommundelningstemat vara Kjell Lundmarks (1980) granskning av dittills behandlade kommundelningsärenden. Lundmark under-
Bilagor
653
sökte fallen Åsele, Motala, Härjedalen och Vaxholm. Studien uppmärksammade att argumenten för en kommundelning grundades på att delningsförespråkarna upplevde stora kommundemokratiska problem i de sammanslagna kommunerna. Delningsförespråkarna hävdade att det ökade avståndet mellan medborgare och de allt färre beslutsfattarna, men även avståndet till den svällande byråkratin, fick till följd att inte bara engagemanget för kommunalpolitik avtog, utan även att den samlade politiska förståelsen för och kunskapen om kommunens olika delar minskade. Lundmark slog också fast att delningsanhängarna inte ansåg att den kommunala servicen förbättrats eller att administrationen hade effektiviserats genom sammanläggningarna. De argument som då presenterades mot delningar var att mindre kommuner, främst av befolkningsmässiga och näringsgeografiska skäl, inte kunde bäras upp ekonomiskt, och därför skulle få problem med att fungera effektivt. En delning av kommunen var därför, enligt motståndarna, inte svaret på de eventuella demokratibristerna i storkommunen.
Kerstin Kolam och Christina Ekman (1992) genomförde en undersökning av de kommundelningar som skedde mellan 1979 och 1993. Rapportens fick titeln Kommundelningar – erfarenheter och utfall. Som titeln antyder, handlar det om en undersökning om erfarenheter av genomförda delningar, det vill säga Åsele/Dorotea, Motala/Vadstena, Norsjö/Malå, Vännäs/Bjurholm, Vaxholm/ Österåker, Vara/Essunga och Botkyrka/Salem. Undersökningen grundades på enkäter som skickades till personer i de berörda kommunernas elitskikt (både politiker och tjänstemän). Det primära syftet var att belysa erfarenheter av kommundelningar. Såväl demokrati-, som ekonomi- och serviceaspekter fanns i enkätfrågorna. Slutsatserna som drogs av denna (primärt) kvantitativa undersökning blev att demokratin och medborgaropinionen spelade en avgörande roll i dittills genomförda kommundelningar, men på frågan om kommundelningar är bra eller inte svarade författarna att frågan ”inte (kan) besvaras med enkelt ja eller nej” (Kolam & Ekman 1993:30).
Den undersökning som, Kolam & Ekmans studie undantaget, mest systematiskt tagit sig an uppgiften att göra en genomgång av kommundelningarna är Lokaldemokratikommitténs (SOU 1990:93) slutbetänkande (även om den i huvudsak bygger på Kolam & Ekmans uppsats). Här ägnar man sig inte så mycket åt frågan vilka konsekvenserna av kommundelningarna blivit, utan
Bilagor SOU 2001:48
654
mer åt att förklara varför kommunerna delats (det vill säga orsakssnarare än effektfrågan). Förenklat kan slutsatsen av denna genomgång sammanfattas med att kommundelningarna bara ses som justeringar av olyckliga kommunsammanslagningar. Författarna till betänkandet antog, snarare än gav belägg för, att det funnits vissa kommunaldemokratiska fördelar, men fann det svårt att uttala sig om vilka dessa var liksom om de kommunekonomiska konsekvenserna av kommundelningarna.6
Svenska Kommunförbundets utredare, Björn Sundström, är sannolikt den som i officiella sammanhang oftast kommit i kontakt med kommundelningsfrågan. I sina utredningar fokuserar han främst på de ekonomiska konsekvenserna av kommundelningar, medan demokratiaspekten avhandlas mycket summariskt. När han i sina utredningar berör demokratifrågan, talar han genomgående samma språk som Kolam & Ekman: ”Utredningens slutsatser när det gäller frågan om kommundelning automatiskt leder till en bättre demokrati är att det helt enkelt inte finns något entydigt svar på denna fråga” (t.ex. Kommundelningsutredning Knivsta-
Uppsala, 1998-07-09).
Om föreliggande undersökning jämförs med den forskning som tidigare producerats om kommundelningsfrågan, så påminner den framför allt om Kolam & Ekmans studie. Min studie skiljer sig dock från deras på så vis att den: - metodologiskt jämför kvalitativa fallstudier, - fokuserar primärt på demokratiaspekterna, medan service- och
ekonomiaspekter endast uppmärksammas i anslutning till demokratidiskussionen, och - behandlar de kommuner som bildats på 1990-talet, kommuner
som inte finns representerade i deras studie.
Undersökningen kompletterar sålunda Kolam & Ekmans studie genom att den täcker in de fall som tillkommit efter 1992, men skiljer sig i allra högsta grad metodologiskt från densamma.
6
Förutom de ovan refererade studierna har ett antal studentuppsatser författats på kommundelningstemat, men ingen av dessa behandlar den frågeställning som här står i fokus explicit. Dessa uppsatser redogör jag inte närmare för här. De jag funnit relevanta för den vinkling av ämnet som här görs kommer att kommenteras i den löpande texten (se Leierdahl & Persson, 2000; Ljunggren & Lundstedt, 1996; Svärdman, 1993; Übel, 1991).
Bilagor
655
1.5 Disposition
Efter detta inledande avsnitt slås fast att 1990-talets kommundelningsdiskussion måste ses i ett historiskt perspektiv. I det andra avsnittet presenteras därför en kortfattad översikt över den kommunala indelningshistorien, och logiken bakom kommunsammanläggningarna mellan 1952 till 1974 beskrivs översiktligt. Här besvaras frågan varför antalet svenska kommuner sjönk från omkring 2 500 till 277 i det som sannolikt är tidernas mest omfattande kommunreformer i ett västeuropeiskt land.
I studiens tredje avsnitt presenteras kortfattat den allmänna kommundelningsdebatten. Varför vill man dela kommunen? Vilka värden är det man vill gynna? Detta avsnitt ger en känsla för bakgrunden till kommundelningarna och till diskussionen i avsnitt fem (där vi ställer oss frågan vilka demokrativärden kommundelningarna kan tänkas gynna).
I det fjärde avsnittet redovisas resultaten av den empiriska undersökningen av de nya kommunernas lokaldemokratiska erfarenheter. Här penetreras vart och ett av de enskilda fallen på samma sätt. Varje fallstudie inleds med en bakgrundshistoria. Efter bakgrundhistoriken presenteras och analyseras erfarenheterna utifrån två övergripande aspekter: medborgarengagemang och förvaltningseffekter. I en avslutande del jämförs utbrytarna med varandra: Har de likartade erfarenheter och vilka är dessa i så fall? Den övergripande uppgiften är försöka hitta tendenser så att vi, åtminstone tentativt, kan få en känsla för svaret på frågan om kommundelningarna stärkt medborgarnas engagemang i kommunpolitiken.
I det femte avsnittet lyfts studien till ett principiellt plan och de demokratimodeller som kommundelningarna ska värderas utifrån presenteras. Poängen är att visa att demokrati är svårt att mäta, att många värden kan komma i konflikt med varandra, samt att en värdering av demokratins ”kvalitet” sannolikt faller tillbaka på vilka ideologiska preferenser (alternativt vilken människosyn) den enskilde bedömaren har. Demokrati kan helt enkelt uppfattas på många olika sätt. Därför väljs tre demokratimodeller som diskussionen förhålls till: konkurrensdemokratin, deltagardemokratin och gemenskapsdemokratin. Det är just dessa modeller som demokratidiskussionen om kommundelningarna ska relateras
Bilagor SOU 2001:48
656
till, och vi svarar på frågan vilken typ av demokrativärden kommundelningarna förefaller gynna.
I studiens sjätte och sista avsnitt sammanfattas slutligen resultaten. En viktig beståndsdel i detta avsnitt är att vi tillåter oss att reflektera mer fritt kring kommundelningar och demokrati. Syftet är att lyfta diskussionen till en mer principiell nivå. Här diskuteras vad 1990-talets vilja att återgå till mindre enheter kan vara ett uttryck för, och slutligen diskuteras vilka långsiktiga konsekvenser utvecklingen kan få.
2 Översiktlig kommunhistorik
Syftet med detta avsnitt är att översiktligt sätta kommundelningarna i ett större sammanhang genom att orientera läsaren genom de svenska kommunernas historia. Därvid ges svar på frågan varför antalet kommuner stadigt sjönk fram till 1974, då den senaste sammanläggningen ägde rum. Kapitlet har framför allt relevans för den mer övergripande diskussionen om svensk demokrati i förändring som förs i rapportens sista avsnitt. En läsare som enbart är intresserad av de empiriska undersökningsresultaten rekommenderas att bläddra fram till avsnitt fyra.
2.1 1862: kommunerna skapas
Genom 1862 års övergripande reformer skapades för första gången kommuner som var helt skilda från kyrkan och dess uppgifter. Reformen innebar att vi fick uppemot 2 500 kommuner i Sverige. Denna reform påverkade inte den gamla uppdelningen i städer, köpingar och landskommuner, vilket fick till följd att kommunindelningen blev väldigt oregelbunden med stora skillnader mellan kommuner vad beträffade storlek och lokala ekonomiska förutsättningar.
Efter andra världskriget kom kommunerna att bli ett viktigt instrument i välfärdsstatsbygget. Kommunerna ålades stora uppgifter som de själva inte hade medel att finansiera, vilket gjorde dem beroende av statliga bidrag. Detta statsberoende accentuerades ytterligare som en konsekvens av omfattande strukturella förändringar, till exempel upplösningen av det agrara samhällets sociala nätverk, nätverk som till stor del ersattes av ett offentligt
Bilagor
657
välfärdssystem. Vidare ledde den tilltagande industrialiseringen till en urbanisering som bidrog att landsortskommunernas invånarantal sjönk och därmed försämrade dessa kommuners skatteunderlag. Landsortskommunernas självstyrelse blev allt mer undergrävd, med följden att det uppstod stora skillnader i servicekvalitet mellan land och stad. För att över huvud taget kunna rädda den kommunala självstyrelsen och undvika ett fullständigt förstatligande av den kommunala förvaltningen, växte tankar fram om att slå samman landskommunerna till befolkningsmässigt större enheter (jfr Strömberg & Westerståhl, 1983).
2.2 1952 års storkommunreform
Bland annat som konsekvens av ovan beskrivna samhällsutveckling, tillsattes en kommunindelningskommitté 1943 för att granska de problem som uppstått och ge förslag till lösningar. Det förslag som slutligen presenterades slog fast att landskommunerna borde slås samman för att över huvud taget kunna överleva. Kommittén ansåg att befolkningstalet i de nya kommunerna skulle ligga mellan 2 000 och 3 500 personer, ett antal man påstod vara nödvändigt för att kommunerna skulle klara av de serviceuppgifter de ålagts att utföra (Klasson, 1996:9).
Noterbart i sammanhanget är att en av riktlinjerna för kommunsammanslagningarna var att förslaget poängterade att en naturlig samhörighet skulle eftersträvas. Kommittén ansåg att endast kommuner som naturligt hörde samman skulle komma att bilda en kommun. Peder Nielsen (1996:16) slår fast att kommittén ”rent allmänt var (…) noga med att ta hänsyn till traditionens stora betydelse”. Trots att målsättningen var att behålla en naturlig samhörighet, anmärkte kommittén att det praktiska genomförandet sannolikt skulle innebära att de nya sammanslagna enheterna kunde komma att avvika från de som medborgarna identifierade sig med. År 1952 genomfördes reformen och den fick till följd att antalet kommuner minskade kraftigt, från 2 498 till 1 037 (Strömberg & Westerståhl, 1983).
Intressant att uppmärksamma i kommundelningssammanhanget är att indelningsreformen från riksdagspolitiskt håll motiverades med behovet av ett större urval av lämpliga politiska förtroendemän i varje kommun. Torgny Klasson anmärker dock att den mest uppenbara konsekvensen av reformen blev att antalet lokala
Bilagor SOU 2001:48
658
politiska förtroendemän minskade kraftigt: ”1952 års kommunindelningsreform inledde en fallande tendens i antalet medborgare med politiska förtroendeuppdrag, en tendens som fortsatt in på 1970-talet” (Klasson, 1996:10).
2.3 1962–1974: kommunblocksreformerna
Efter storkommunreformen expanderande den kommunala verksamheten närmast explosionsartat. År 1967 hade de kommunala utgifterna mer än fördubblats jämfört med 1952. Nya uppgifter tillkom och ansvaret för gamla utvidgades. Det ställdes krav på kommunerna att bygga ut den obligatoriska grundskolan, vilket ytterligare ökade den ekonomiska belastningen. Vidare ägde ännu en stor strukturomvandling rum på den svenska arbetsmarknaden under 1950- och 1960-talet. Flykten från landsbygden till städerna fortsatte, vilket fick till följd att ännu fler landskommuner hamnade i ekonomiska trångmål och blev ännu mer beroende av statliga bidrag. Vidare började kommunernas tänkta roll som naturliga enheter ifrågasättas som följd av den ökade bilismen och förbättrade regionala persontransportsystem – nu kunde man arbeta i en kommun och bo i en annan (Gustafsson, 1992a).
Storkommunreformen började således snart anses vara otillräcklig. Den småskaliga kommunstrukturen upplevdes av den socialdemokratiska regeringen som ett hinder för välfärdsstatens fortsatta utbyggnad. En statlig utredning från 1961 slog fast att en ny kommunindelningsreform var nödvändig. Kommittén gjorde en genomgång av kommunernas arbetsuppgifter för att bedöma vilket befolkningsunderlag som krävdes för att de i ekonomiskt hänseende skulle kunna fungera effektivt. Utredningens slutgiltiga förslag innebar att uppdelningen i städer, köpingar och kommuner borde försvinna och att samtliga kommuner skulle ha minst 8 000 invånare, något som ansågs vara ett minsta möjliga invånarantal för att kommunerna skulle få ett tillräckligt skatteunderlag för att bära upp den service. Utredningen tog närmast avstånd från idén att kommunerna skulle vara naturligt framväxta lokala politiska gemenskaper. I stället vägde administrativa argument, effektivitetsargument och argument som härrörde från en idé om stordriftsfördelar, mycket tungt (Strömberg & Westerståhl, 1983:22 ff.).
Bilagor
659
Kommittén arbetade fram riktlinjer om hur den nya indelningen skulle se ut. Förutom att ingen kommun fick ha färre än 8 000 invånare, skulle de nya kommunerna utgöra vad de kallade näringsgeografiskt sammanhållna enheter. Den vägledande principen blev den så kallade centralortsteorin, en princip som byggde på att runt en centralort sammanföra områden som hörde ihop av till exempel bebyggelse-, arbetskrafts-, trafikmässiga och kommersiella skäl. Varje kommun skulle ha en tätort där större kommunala förvaltningar kunde placeras och förse dessa tätorters omland med den kommunala service som behövdes. Somliga menar att detta på förhand byggde in socioekonomiska och kulturella motsättningar i de nya storkommunerna (t.ex. Gustafsson, 1992b).
Inledningsvis byggde beslutet om sammanläggningar på en frivillighetsprincip som innebar att kommunerna själva fick bestämma om de ville ingå i en större kommun eller inte. Det visade sig dock att landsortskommunerna var tämligen ovilliga att frivilligt avveckla sig själva, med följden att motståndet mot sammanslagningarna blev stort i ett antal kommuner (Brantgärde, 1974).
På grund av detta motstånd, och sammanslagningarnas därav långsamma tempo, ansåg regeringen att indelningsreformen inte höll jämna steg med landets ekonomiska och sociala utveckling. Därför föreslog man att en förändring skulle tvingas fram. Beslutet om tvångssammanslagningar fattades 1969 och innebar att den föreslagna reformen skulle vara genomförd 1974. Samtliga ickesocialistiska partier motsatte sig detta tvångsbeslut. Deras invändningar byggde i huvudsak på att medborgarnas delaktighet i lokalpolitiken skulle undergrävas med färre kommunpolitiker och längre geografiska avstånd mellan politiker och medborgare. Ute i kommunerna var tvångsinslaget föga populärt. Regeln blev att regeringen motsatte sig mindre kommuners önskan om att förbli egna. Följden blev att sammanslagningarna i ett fyrtiotal fall fick genomföras mot de berörda kommunernas vilja.
2.4 Utvecklingen efter 1974 – tillbaka till småskalighet?
Med tanke på att samtliga borgerliga partier hade motsatt sig tvångsinslaget i kommunblocksreformen, kom den borgerliga regering som tillträdde efter 1976 års val att ställa sig positiv till kommundelningar. Vid tillträdet deklarerade man i regeringsförklaringen att kommunindelningsreformen skulle utvärderas:
Bilagor SOU 2001:48
660
”Regeringen är beredd att pröva framställningar om ändringar i den kommunala indelningen som är motiverade av hänsyn till den kommunala demokratin.” Kravet var att det skulle visas att den kommunala servicen inte skulle försämras och att det skulle finnas ett starkt stöd bland invånarna för en delning.
En indikation på Socialdemokraternas tveksamma inställning till kommundelningar var att den socialdemokratiska regering som tillträdde i oktober 1982 ansåg att delningar av kommuner borde prövas restriktivt. De menade att de negativa demokratiska konsekvenser sammanslagningarna påstods innebära kunde lösas på annat sätt, till exempel genom en bättre lokal förankring av den kommunala verksamheten – i realiteten lokala nämnder inom ramen för de befintliga kommunerna (Gustafsson, 1992b:41). Fram till regeringsskiftet 1991 hade ett tjugotal framställningar om delning gjorts, och åtta av dem hade beviljats av borgerliga regeringar, vilket får ses som ett tydligt uttryck för Socialdemokraternas relativt delningsnegativa inställning.
En ny vändning kom 1991, då den nytillsatta borgerliga regeringen i regeringsförklaringen deklarerade att de skulle underlätta för kommundelningar. Dåvarande civilminister Inger Davidsson sammanfattar inställningen genom att i proposition 1992/93 skriva: ”Det är angeläget att arbeta för ett mjukt samhälle, där varje människa får utvecklas till en individ i gemenskap med andra människor. En viktig del av utvecklingen sker i små, naturliga gemenskaper. (…) Regeringen ser positivt på lokala initiativ till kommundelning.” (proposition, 1992/93:2 ff.).
1990-talet har inneburit att ett stort ansökningar om kommundelning hamnat på Kammarkollegiets bord, vilket bland annat inneburit att fem nya kommuner bildats sedan den 1 januari 1992 till dags dato. Att detta, som skulle kunna kallas kommundelningsfenomen, är något som i allra högsta grad är aktuellt illustrerades i KommunAktuellt 1997, där man kunde läsa att: ”Frågan om delning är het. Bara under den senaste veckan (vecka 24/1997) hade den diskuterats i minst fyra fullmäktige. Kammarkollegiet dignar under ansökningar, yttranden och andra underlag” (s. 2). Det är mot denna bakgrund vi ska förstå Kommundemokratikommitténs önskan att utreda de lokaldemokratiska erfarenheterna av kommundelningarna. Med denna historiska överblick i bagaget ska vi nu kort svara på frågan vilka argument som brukar framläggas för kommundelningar. Vilka värden är det kommundelningsförespråkarna vill gynna?
Bilagor
661
3 Varför kommundelning?
Grundackordet i alla utbrytardebatter förefaller vara det mer renodlade demokratiargumentet. Syftet med detta avsnitt är att rekonstruera delningsförespråkarnas demokratiargument genom att göra några nedslag i den allmänna kommundelningsdebatten. Huvuduppgiften är här att hitta gemensamma drag i debatten för att svara på frågan: Vilka demokrativärden söker man främja genom en delning? Avsnittet ska ses som en nödvändig bakgrund till själva den empiriska undersökningen. Vi redogör för delningsförespråkarnas argument i syfte att skapa en referenspunkt ställa utvärderingen emot.7 Men givetvis finns det skäl att även uppmärksamma vilken sorts demokratisyn dessa argument refererar till, varför det kommande avsnitt 5 syftar till att återkoppla kommundelningsproblematiken till den demokratiteoretiska litteraturen.
3.1 Deltagarargumentet
Rolf Andersson – representanten för ”Ljungskile – egen kommun” – är representativ för delningsförespråkarna när han eftertryckligt understryker demokratiaspekten av kommundelningar. Ytterst, menar han, handlar kommundelningar om att vitalisera en stelnande svensk demokrati genom att minska den växande klyftan mellan väljare och valda. Argumentets grundtanke är att medborgarinflytandet stärks eftersom det kommer att bli lättare att nå fram till beslutsfattarna och lättare för den enskilde att engagera sig då frågorna i småkommunen mer direkt berör dennes vardag. Avståndet mellan beslutsfattare och berörda minskas, och många kommuninvånare kan antas komma att ha en personlig kontakt med kommunens politiska företrädare (jfr Andersson & Svennberg, 1998).
Flera av de som intervjuats till denna undersökning lyfter fram detta som sitt huvudargument för att dela kommunen. Moderaten Christer Johansson, Bollebygds kommun, menar till exempel att hans primära argument för att dela kommunen var ”att öka med-
7
Det är viktigt att komma ihåg skillnaden mellan motiv och sätt att motivera en handling. Det jag vill göra här har inte så mycket med motiven att göra, utan vi vill alltså bara hitta vilka demokrativärden man säger sig vilja gynna med en delning i syfte att skapa en referenspunkt att relatera våra undersökningsresultat till. Den som är intresserad av de mer negativa motiven, till exempel att man vill bryta sig loss för att man inte vill betala för andra kommundelar, hänvisas till Erlingsson (1999).
Bilagor SOU 2001:48
662
borgarnas intresse för kommunala frågor”. Även centerpartisten Gerhard Olsson, Lekebergs kommun, presenterar detta som sitt huvudargument: ”I första hand var det demokratifrågan, att få folk aktiva, att nå en närmare kontakt mellan medborgare och politiker.” Den folkpartistiska gruppledaren och tillika dåvarande ja-generalen i Nykvarns kommun, Christina Berlin, framhåller att hon ”lockades av detta att få medborgarinflytande”. Dessa nedslag i kommundelningsdebatten ramar in en bild som bekräftar Håkan Svärdmans (1993:42) slutsats från hans sju år gamla genomgång av kommundelningsdebatten, där han når slutsatsen att de främsta och tyngst vägande argumenten förefaller vara intimt knutna till övertygelsen att kommundelningen ska främja ett aktivt medborgerligt deltagande i kommunpolitiken. Den centrala frågan i nästa avsnitt blir givetvis om de intervjuade personerna uppfattar att medborgarnas engagemang i kommunpolitiken ökat efter delningen, vilket även går hand i hand med Kommundemokratikommitténs direktiv, att se om och i så fall på vilket sätt medborgarnas engagemang ökat genom delningen.
3.2 Gemenskapsargumentet
Återkommande i kommundelningsdiskussionen är ett sorts självbestämmandekrav, som grundar sig i kravet på att väljarna själva ska kunna bestämma vilka det är som beslutar över deras levnadsvillkor. Argumentet bygger inte sällan på att centralortens fullmäktige består av människor som inte bor i den berörda kommundelen eller saknar har insyn i kommundelens angelägenheter och speciella förutsättningar. Kommunfullmäktige centralt fattar beslut om kommundelar som de inte alltid vet så mycket om, och slipper sedan se de som berörs av beslutet i ögonen.
Sett i detta ljus handlar delningarna om att få sköta sig själv, om att ”få styra och ställa i eget hus”. Det bakomliggande argumentet är att de som tar beslut om kommundelens angelägenheter också ska vara från kommundelen och enbart arbeta för denna. Med en egen kommun kan väljaren ha koll på vem det är som beslutar över kommuninvånarnas skattemedel. I argumentationen finns sålunda detta starka självbestämmandekrav.
Ett argument som är intimt relaterat till detta sätt att resonera är något som tangerar ett rent missnöjesargument som kan kallas avkolonialiseringsargumentet. Inte sällan hävdar man att det saknas
Bilagor
663
samhörighet med övriga delar av kommunen, vilket förstärker känslan av att resurser tas från den egna delen och fördelas till andra områden. Man anser sig inte sällan vara styvmoderligt behandlad av centralorten. En fallstudie som gjordes av Nykvarns utbrytning 1998 visade att dessa tongångar var återkommande i nykvarnarnas kampanjarbete (Erlingsson, 1998). Relationen mellan
Nykvarn och Södertälje uppfattades närmast som en imperierelation, där Södertälje sög ut Nykvarn. Nykvarn såg sig närmast koloniserat av Södertälje, och att kommundelningen därför kan ses som en form av avkolonisering. Debattörerna uppmärksammade att Nykvarn behandlades på orättvisa sätt, till exempel att skolorna i Nykvarn fick mindre pengar att röra sig med jämfört med genomsnittsskolan i kommunen, ett argument som var återkommande (Länstidningen Södertälje 1997-04-02). Det påpekades även att bristen på samhörighet med centralorten tog sig uttryck i att Nykvarnsbor ”mobbades” när de engagerade sig kommunpolitiskt. Det ansågs helt enkelt inte lätt att som Nykvarnsbo engagera sig i storkommunpolitiken på grund av Södertäljes avoga inställning (Länstidningen Södertälje 1997-05-15).
Värt att notera är att storkommunen tidigare användes som ett argument för demokrati. När demokratin diskuterades i anslutning till storkommunreformerna stod invånarantalet, möjlighet till politiskt deltagande och åsiktsrepresentativitet i fokus (Westerståhl & Johansson, 1981). Den representativa definitionen av demokrati var den rådande, medan deltagardemokratiska värden hamnade i bakgrunden. I diskussionen om storkommunens demokratifördelar lyftes sällan en annan aspekt av demokratin fram – att demokrati kan ses som en kollektiv identitet, att demokratin förverkligas i den mån medborgarna upplever att de är en del av en gemenskap. Utifrån detta menar statsvetaren Peder Nielsen att kollektiv identitet – känslan av samhörighet – har ett värde i sig: ”I den mån invånarna inte känner en sådan gemenskap kan demokratin ses som bristfällig. Ju mer invånarna känner att de ingår i en större gemenskap desto bättre kan demokratin sägas vara” (Nielsen, 1996:63 ff.). När kommuner delas, uppstår mindre enheter. En vanlig uppfattning är att kollektiva identiteter lättare uppstår i små enheter, att invånare i sådana lättare lär känna samhörighet. Man kan därför anta att gemenskapen stärks i mindre enheter, och – enligt resonemanget ovan – så även demokratin. Detta sätt att har mycket gemensamt med den före detta civilministern Inger Davidssons sätt att motivera kommundelningar:
Bilagor SOU 2001:48
664
”Det är angeläget att arbeta för ett mjukt samhälle, där varje människa får utvecklas till en individ i gemenskap med andra människor. En viktig del av den utvecklingen sker i små naturliga gemenskaper” (prop. 1992/93:2, min kurs.). Sålunda finns det generellt sett ett kraftigt känslomässigt gemenskapsargument hos de presumtiva utbrytarna.
4 De nya kommunernas erfarenheter
I detta avsnitt presenteras resultaten från intervjuundersökningen. Uppläggningen av avsnittet är att de fem fallen inledningsvis separeras från varandra och presenteras var för sig. Därefter knyts de viktigaste indikationerna från de respektive fallstudierna samman och de variabler som förefaller vara mest intressanta identifieras och diskuteras.
De fem fallstudierna är uppbyggda enligt samma mönster. De inleds med en relativt detaljerad genomgång av bakgrunden till respektive kommundelning. Efter detta bakgrundsavsnitt riktas strålkastarna mot den fråga som är undersökningens huvudfokus: Har kommundelningen lyckats främja ett aktivt medborgerligt deltagande i kommunpolitiken? Därefter uppmärksammas några förvaltningsrelaterade frågor som aktualiserats i samband med de respektive delningarna. Avsnittet avslutas med en sammanfattande jämförelse mellan de fem fallen.
4.1 Trosa kommun
Fakta om kommunen
Folkmängd (1998): 10 058 (medianvärdet för Sveriges kommuner var 15 517 invånare samma år). Medelinkomst (1995): 154 400 kronor/invånare (medianvärdet för
Sveriges kommuner är 132 200 kronor).
Valdeltagande (1998): 81,9 procent (medianvärdet för Sveriges kommuner är 81,45 procent). Typ av majoritet efter 1998: Borgerlig majoritet. Antal politiker per 1 000 invånare (1995): 9,4 (medianvärdet för
Sveriges kommuner är 7,8).
Bilagor
665
Bakgrund till delningen
I ett inledande skede var det inte alls självklart att Gnestas, Dagas, Trosas och Vagnhärads kommuner ens skulle ingå i Södermanlands län – än mindre i Nyköpings kommun. Ursprungligen var tanken att dessa kommuner skulle ingå i Södertälje kommunblock och Stockholms län. Det som blev avgörande för att de fyra kommunerna kom att slås samman med Nyköping var troligen att det fanns en oro för Södermanlands läns överlevnad om kommunerna skulle ha uppgått i Södertäljeblocket. Från årsskiftet 1973–1974 slogs därför dessa småkommuner i östra Södermanland samman med Nyköpings kommun.
Att detta skulle ha skett under småkommunernas samtycke är mycket tveksamt, eftersom organiserade tankar på kommundelning började figurera så tidigt som 1976. Idén som florerade då var att Gnesta, Daga, Vagnhärad och Trosa skulle bilda en egen kommun. Emellertid dog den gruppering som drog igång detta arbete snabbt ut, mycket som en konsekvens av att dialogen mellan Gnesta- och Trosadelen av östra Södermanland inte var särskilt väletablerad (Sammanfattning av arbetet…: 4; jfr Übel, 1991).
År 1978 utsåg Nyköpings kommun Trosa-Vagnhärad och Gnesta-Daga till två av fyra försöksområden vilka skulle ha så kallade kommundelsråd. Råden skulle fungera som en sorts remissinstans – de hade rådgivande funktion, men ingen beslutanderätt. Detta fick dock inte till följd att delningssträvandena i Trosa och Gnesta avtog, vilket vissa menar var tanken med införandet av råden. Tvärtom. Ungefär fyra år efter försöksverksamhetens start, den 12 maj 1982, väckte nämligen centerpartisten Hans Carlsson en motion i Nyköpings kommunfullmäktige. Motionen föreslog en utredning av förutsättningarna för en delning. Kommunfullmäktige tog beslut om att en sådan utredning skulle göras, och ålade kommunkansliet att genomföra utredningen. Det kom att dröja ungefär två år innan den färdigställdes.
År 1983 ersatte Nyköpings kommun kommundelsråden med kommundelsnämnder, vilket innebar att kommundelarnas självstyre stärktes något i förhållande till de mer tandlösa råden. Paradoxalt nog bildades den så kallade TVV-gruppen (Trosa-Vagnhärad-Västerljung) samma år. Gruppen bestod av representanter för Moderaterna, Centerpartiet och Folkpartiet och
Bilagor SOU 2001:48
666
dess huvuduppgift var att arbeta för att bryta loss Trosa från Nyköpings kommun.
Den utredning som Nyköpings kommunfullmäktige beslutade om 1982 presenterades av kommunkansliet den 20 juni 1984, och beslut fattades att denna mycket delningsnegativa utredning skulle sändas till kommundelsnämnderna för yttrande. De socialdemokratiskt dominerade nämnderna i de respektive kommundelarna beslutade med knapp majoritet att förkasta delningsförslaget, medan de borgerliga partierna reserverade sig och krävde en folkomröstning för att utröna medborgarnas inställning. Vid behandlingen i kommunfullmäktige beslutade Socialdemokraterna, reservationerna till trots, att avslå delningsbegäran.
Efter valet 1985 tog de borgerliga partierna majoriteten av platserna i Nyköpings kommunfullmäktige. Sannolikt var detta en bidragande orsak till att Trosa 1986 tog chansen och lämnade in en ny framställning om att återigen få delningsfrågan prövad. Denna framställning fick till följd att kommunstyrelsen i juni 1986 beslöt att hemställa till Kammarkollegiet att utreda och framlägga förslag till indelning av Nyköpings kommun. Efter yttranden från flera instanser, fick Svenska Kommunförbundet i uppdrag att genomföra utredningen.
Utredningen färdigställdes i april 1989. Där presenterades två förslag, varav det ena ansågs uppfylla lagens krav under förutsättningen att ortsbefolkning och berörda kommuner tillstyrkte delningen. Utredningen föreslog följaktligen att en opinionsundersökning skulle genomföras för att ta reda på allmänhetens inställning. Resultatet av undersökningen blev att 58 procent var positiva till en delning av Nyköpings kommun, 14 procent var negativa och 28 procent hade inte någon uppfattning alls.
Som följd av undersökningen framlade Kammarkollegiet en promemoria i maj 1990 där det föreslogs att Nyköpings kommun skulle upplösas och att tre nya kommuner skulle bildas (Gnesta, Trosa och Nyköpings kommuner). Efter att ha fått ja från kommunfullmäktige i Nyköping och ja från de berörda kommundelsnämnderna, överlämnade Kammarkollegiet ärendet till regeringen för det slutliga beslutet. Regeringens beslut om delning fattades torsdagen den 8 november 1990 och innebar att den nya kommunindelningen skulle träda i kraft den 1 januari 1992.
Bilagor
667
Medborgarengagemang
Har kommundelningen främjat det medborgerliga engagemanget i Trosa? Flertalet respondenter menar bestämt att Trosa tjänat på delningen i detta hänseende. Politikern Birgitta Danielsson (s) kommenterar: ”Vi har fått fler förtroendevalda, och därför känner också fler människor någon förtroendevald. Kommunpolitiken har helt enkelt blivit mer synlig. Mitt intryck är att fler måste tycka att besluten kommer närmare dem.” Björn Wieslander, samhällsbyggnadschef, lyfter också fram synligheten och närheten som den stora demokrativinsten med kommundelningen:
Som kommuninvånare har man mycket kortare avstånd till politiker och tjänstemän. Närheten till alla sorts beslutsfattare har ökat. Nu vet de flesta vilka politikerna är. När vi tillhörde Nyköping tror jag att ganska få visste hur det låg till med detta. Och gjorde de det, så vågade man ändå inte prata med dem där de satt i sina fina kostymer i sina fina rum. Nu är det mer vardagsfolk, personer som känns igen.
Detta sätt att argumentera för styrkan med kommundelningen återkommer hos politikern Birgit Johansson (fp) som menar att den stora demokratiska skillnaden är att det tillkommit många fler människor som representerar Trosaborna i den politiska församlingen. Hon är övertygad om att detta har inneburit att fler Trosabor är nöjda, eftersom detta inneburit att det blivit lättare att följa väljarnas vilja. Johansson menar också att hon skulle bli besviken om någon sade att demokratin inte stärkts sedan delningen, och hänvisar till att hon och hennes politikerkollegor upplevt en markant skillnad i folks politiska engagemang. Dels säger Johansson att det blev en ordentlig tillströmning till de politiska partierna på orten inför valet 1991 – något som även Daniel Portnoff (m), kommunstyrelsens ordförande, berättar – dels konstaterar hon att hon nästan helt fått överlämna matinköpen till sin man: ”Det gick helt enkelt inte att handla, eftersom människor ständigt var på mig och skulle fråga saker. Nästan alla som är ledande i politiken kan vittna om detta, att de ofta blev stoppade av folk på gatan som skulle föra fram åsikter eller hade frågor.” Hon anser att detta inte är något som bara hörde de första årens entusiasm till, utan tillägger att hon inte märkt någon större avmattning beträffande viljan till att diskutera politik ute på gatan trots att det gått tio år sedan Trosa blev egen kommun.
Även om den positiva bilden av kommundelningens demokratistärkande egenskaper i Trosafallet är mycket framträdande,
Bilagor SOU 2001:48
668
återkommer flera av respondenterna till svårigheten att engagera medborgarna i kommunpolitiken. På frågor om medborgaren i allmänhet blivit mer aktiv i kommunpolitiken svarar Danielsson: ”Vi i Trosa har ju öppna nämndsammanträden, men dessa är inte särskilt välbesökta. Folk kommer bara när det hettar till.” Även Johansson resonerar på ungefär samma sätt: ”Vi har haft frågestunder i fullmäktige, men nästan ingen dök upp. När vi hade öppna nämndsammanträden kom det nästan ingen heller.” Daniel Portnoff (m) är också inne på att det stora flertalet inte utnyttjar de möjligheter litenheten ger. Han berättar att både kommunen och Moderaterna lokalt har experimenterat för att komma i kontakt med allmänheten, till exempel genom pubaftnar där politiker och medborgare kan mötas eller med politiker som sitter på biblioteken. Trots alla försök att nå ut är det ungefär samma människor som kommer på de olika aktiviteterna som också skriver insändarna och är aktiva på annat sätt.
Både Danielsson och Johansson klär förklaringarna till den uteblivna entusiasmen för organiserade möten mellan politiker och invånare i likartade termer. Danielsson menar att folk i allmänhet kanske inte är så insatta i demokratins villkor och ser inte alltid skillnaden mellan till exempel en tjänsteman och en politiker. Framför allt handlar det, enligt henne, om att hälsan tiger still: ”De flesta tänker nog att ’det där sköter politikerna åt oss’.” Hon menar dock att medborgarna samtidigt är på sin vakt och att de kommer att aktivera sig när politikerna missköter sitt mandat. Johansson upprepar denna poäng – folk deltar inte när de är nöjda, men reagerar när de blir missbelåtna. ”Folk bryr sig om politik”, säger hon, och fortsätter ”men bara när det rör dem direkt.” Hennes slutsats beträffande medborgarnas medverkan i kommunpolitiken blir därför en kombination av hennes tidigare positiva utlåtanden om delningen och den senare, mer skeptiska hållningen: ”Jag har svårt att säga om Trosabon i allmänhet blivit mer engagerad, men det har blivit lättare för dem som redan har ett engagemang att nå fram.”
Förvaltningseffekter
Samtliga respondenter nämner stora problem med att skapa en fungerande ny kommunal organisation efter kommundelningen. Birgitta Danielsson slår fast att organisationen i den nya
Bilagor
669
kommunen blev mycket dålig och innebar att den nya kommunen fick en usel start.
Varför blev det så och vad fick det för konsekvenser? Birgit Johansson (fp) säger att den dåliga organisationen berodde på att de iblandade var alldeles för blåögda under den tid de fick order att sköta nyorganisationen av kommunen. De fick också i uppdrag att själva sköta rekryteringen av den person som skulle skapa den nya organisationen. Johansson menar att den blivande kommunens rekryterings- och personalpolitik var under all kritik: ”Alla fel vi kunde göra på det området, de gjorde vi.”
Själva idén med den nya organisationen var att undvika en hierarkisk uppbyggnad och i stället sträva efter en plattare organisation. Detta mynnade ut i beslutet att den nya kommunen inte skulle ha någon kommunchef och att alla delar av organisationen skulle själva handha sin egen ekonomi. Johansson menar att detta inte blev lyckat: ”Ansvarsområdena flöt omkring, och i efterhand är det lätt att se att vi skulle haft en kommunchef. Hade vi haft det från början så hade vi sluppit den flytande organisationen.”
Danielsson menar att flera av de inledande bekymren också hängde samman med att kommundelningen sammanföll med en djup lågkonjunktur, och nedskärningarna försvårade en förändring av den dåliga organisationen. Men hon lägger också en del av skulden för den inledande turbulensen på att organisationen tvingades rekrytera ett antal nya chefer mycket snabbt. Hon antyder att flera av rekryteringarna var långt ifrån optimala samt att många av de nya cheferna var helt oerfarna: ”Det blev maktkamp och personliga schismer.”
Enligt Birgitta Danielsson hänger det andra förvaltningsrelaterade problemet samman med att den politiska organisationen fick in en mängd nya politiker som inte visste mycket om politikens villkor. Birgit Johansson berör också detta tema när hon konstaterar att många av de nya politikerna var ganska gröna och inte kunde grundläggande saker som till exempel sammanträdesteknik, men även att många inte riktigt förstod rågången mellan politiker och förvaltning samt att demokrati tar tid: ”Vi fick massor av förslag och motioner som var orealistiska och till och med gick emot lagar och förordningar. Man ville så mycket, ändra så mycket, när vi äntligen blivit egen kommun.” Johanssons uppfattning är dock att detta främst var en barnsjukdom, en barnsjukdom som snabbt gick över.
Bilagor SOU 2001:48
670
Något som delvis hänger samman med detta är, enligt Danielsson, att det varit ett stort problem att politiker inte sett skillnaden på vad som är en politikeruppgift och vad som är en tjänstemannauppgift:
Det finns många exempel på detta: politiker som ägnat tid åt att peta i och skapa nya blanketter som används i kommunens verksamhet, politiker som ritat förslag på hur biblioteket ska se ut, politiker som ritar upp ett nytt system för hur de anser att föreningsbidraget ska se ut. Det här berodde nog på att det fanns en tydlig överambition hos många politiker, en överambition som fick dem att missa skillnaden mellan förvaltning och politik, och man verkade resonera som att ’Nu när vi fått egen kommun och rätt att bestämma själva, ska vi göra allt!’. Sen innebar också mängden nya politiker att vi fick in folk från det privata som blev lite otrygga i sina roller, så om folk kom fram till dem på gatan och klagade över saker, hände det att de lovade att fixa saker. Sådana löften hade de oftast ingen täckning för.
Birgit Johansson gör samma iakttagelse när hon säger att hon kan se problemen med upplösningen av rollfördelningen mellan politiker och tjänstemän: ”I den lilla kommunen känner folk varandra på ett helt annat sätt än i den större. Den sociala biten gör det hela lite svårt med rollfördelningen. Det är svårt att komma förbi detta med svågerpolitik i en liten kommun där många delar föreningsaktivitet på fritiden.” Trosas samhällsbyggnadschef berör också problematiken rörande tjänstemannen och politikern i den lilla kommunen:
I och med att politikern kommer så nära förvaltningen och mer än gärna förmedlar förslag från medborgaren till oss, så finns det hela tiden risk att ganska fåniga frågor, typ cykelställsfrågor, blir prioriterade. Det stör vårt ’produktionsband’, vår löpande verksamhet.
Sammanfattning: Trosa
Det som är gemensamt för Trosaintervjuerna är uppfattningen att kommunpolitikern, och därmed också politiken, blivit mer synlig tack vare närheten mellan beslutsfattare och de som berörs av besluten. De intervjuade vittnar om ett ökat intresse för kommunpolitiska frågor när politiker och invånare möts på gatan. När det kommer till mer organiserat medborgerligt deltagande målas en lite annorlunda bild upp, som kan sammanfattas med att det stora flertalet inte utnyttjar de möjligheter litenheten ger. De intervjuade säger sig inte kunna uttala sig om huruvida medborgaren blivit mer
Bilagor
671
engagerad, men förefaller samtidigt ha uppfattningen att de som verkligen är intresserade av att nå fram har fått det enklare efter delningen.
Vad de förvaltningsrelaterade frågorna beträffar kan konstateras att Trosa hade problem med att skapa en välfungerande organisation efter kommundelningen, mycket som konsekvens av en idé som inte fungerade i praktiken och dåliga chefsrekryteringar. Det förefaller även klart att skapandet av den nya organisationen, åtminstone i ett initialskede, innebar att rollfördelningen mellan politiker och tjänstemän kom att lösas upp och fördunklas, sett utifrån de intervjuades horisont.
4.2 Gnesta kommun
Fakta om kommunen
Folkmängd (1998): 9 665 (medianvärdet för Sveriges kommuner 15 517 invånare 1998). Medelinkomst (1995): 136 300 kronor invånare (medianvärdet för
Sveriges kommuner är 132 200 kronor).
Valdeltagande (1998): 79,1 procent (medianvärdet för Sveriges kommuner är 81,45 procent). Typ av majoritet efter 1998: Borgerlig majoritet. Antal politiker per 1 000 invånare (1995):
9,5 (medianvärdet för
Sveriges kommuner är 7,8).
Bakgrund till delningen
Från årsskiftet 1973–1974 slogs Gnesta och Daga kommuner samman med Nyköpings kommun. Kjell Bernhardsson (s) menar att missnöjet med sammanläggningen märktes nästan omedelbart, då en relativt lös grupp människor samlade sig kring tankar om att bryta sig loss och åter bilda en egen kommun. Mer organiserad verksamhet kring dessa frågor tog fart lite senare, 1976, och då i samarbete med en samling människor från Trosa. Tanken var då att Gnesta, Daga, Vagnhärad och Trosa skulle bilda en kommun. Den gruppering som drog igång detta arbete dog dock snabbt ut, mycket som konsekvens av att dialogen mellan Gnesta-Daga och
Bilagor SOU 2001:48
672
Trosa-Vagnhärad inte var särskilt väl utvecklad (Sammanfattning av arbetet…: 4).
8
År 1978 utsåg Nyköpings kommun Trosa-Vagnhärad och Gnesta-Daga till försöksområden med så kallade kommundelsråd. Dessa skulle fungera som en sorts remissinstans – de hade rådgivande funktion, men ingen beslutanderätt. Detta fick dock inte till följd att delningssträvanden i Trosa och Gnesta avtog, vilket kanske varit tanken med införandet av råden. I stället ökade snarare viljan till utträde ur den större kommunen, något som bland annat resulterade i att Nyköpings kommun fick ta emot en skrivelse 1982 som begärde att kommunen utredde förutsättningarna för en delning av kommunen.
År 1983 ersatte Nyköpings kommun kommundelsråden med kommundelsnämnderna, vilket innebar att kommundelarnas självstyre stärktes något i förhållande till råden. Samma år bildades även gruppen som ledde Trosas utbrytningskampanj (se ovan). Året efter – 1984 – avslog det socialdemokratiskt dominerade fullmäktige i Nyköping begäran om kommundelning. Noterbart i sammanhanget är att Trosa och Vagnhärad låg långt före Gnesta vad gällde att bilda en kommitté som aktivt drev kommundelningsfrågan. Bo Höglander och Claes Wiklund (1998) daterar den riktigt allvarliga upptakten till Gnestas delningssträvanden till den 18 februari 1985 då en informell grupp av delningsförespråkare samlades till ett möte där också ett arbetsutskott valdes. Några dagar senare möttes arbetsutskottet och bildade formellt den grupp som skulle komma att leda kampanjen för egen kommun, Daga-Gnesta kommunkommitté. Ett år senare, i april 1986, skickade kommittén in en skrivelse till Nyköpings kommunfullmäktige där kommittén krävde att få bilda en egen kommun redan 1988.
Valet 1985 fick till följd att de borgerliga partierna tog majoriteten av platserna i Nyköpings kommunfullmäktige. Som ordförande för kommunstyrelsen satt den delningspositive centerpartisten Hans Carlsson, vilket sannolikt var förutsättningen för att kommunstyrelsen i juni 19869 beslöt att hemställa till Kammarkollegiet att utreda och framlägga förslag till indelning av Nyköpings kommun. Efter yttranden från flera instanser fick Svenska Kommunförbundet i uppdrag att genomföra utredningen.
8
När inte annat uppges bygger uppgifterna i detta avsnitt på denna källa.
9
Tidpunkten är oklar. Höglander & Wiklund (1998:39) skriver att det var i augusti, inte juni.
Bilagor
673
I Gnesta blev det aldrig någon folkomröstning i frågan, trots önskemål från kommunkommittén. Å andra sidan fattade Länsstyrelsen ett beslut om att en opinionsundersökning skulle göras under våren 1989 för att utröna Gnestabornas inställning till kommundelningsfrågan. Opinionsundersökningen visade att 54 procent ställde sig positiv till en delning, medan 24 procent var emot. Kommunförbundets utredning färdigställdes i april 1989. Utredningen presenterade två förslag, varav det ena ansågs uppfylla lagens krav under förutsättningen att ortsbefolkning och berörda kommuner tillstyrkte delningen.
Som följd av undersökningen framlade Kammarkollegiet en promemoria i maj 1990 där det föreslogs att Nyköpings kommun skulle upplösas och att tre nya kommuner skulle bildas (Gnesta, Trosa och Nyköpings kommuner). Efter att ha fått ja från kommunfullmäktige i Nyköping och ja från de berörda kommundelsnämnderna, överlämnade Kammarkollegiet ärendet till regeringen för det slutliga beslutet. Regeringens beslut om delning fattades torsdagen den 8 november 1990 och innebar att de nya kommunerna skulle börja fungera den 1 januari 1992.
Medborgarengagemang
Har medborgarnas engagemang ökat som följd av delningen? Kjell Bernhardsson (s), före detta kommunstyrelseordförande, säger visserligen att det av ren nödvändighet blev fler politiskt aktiva i kommunen. Den enkla förklaringen är denna: ”Vi blev ju tvungna att hitta människor som skulle sitta i fullmäktige och i nämnderna.” Däremot är Bernhardsson skeptisk till påståendet att folk i allmänhet ska ha blivit mer politiskt engagerade efter delningen. Flera andra respondenter delar denna uppfattning. Sten E Karlsson (mp) kommenterar: ”De som verkligen redan var politiskt engagerade eller politiskt intresserade före delningen ser nog att det har blivit lättare att påverka nu när förvaltningen och politikerna kommit närmare. Däremot ser nog inte gemene man någon skillnad.” Även Stig Johansson (pol. oberoende) verkar dela denna uppfattning. Johansson menar att möjligheterna att nå politikerna har blivit bättre efter delningen, och det finns åtminstone en potential för en bättre dialog mellan medborgare och politiker. Men samtidigt säger han att den politiska diskussionen fortfarande är svag i kommunen. Även Bo Höglander, journalisten
Bilagor SOU 2001:48
674
från Södermanlands Nyheter som bevakat de lokala frågorna i både Gnesta och Trosa, slår fast att många som han talat med bekräftar denna bild: ”Många tycker att allmänhetens deltagande i kommunpolitiken inte ökat så mycket som de önskat.”
Före detta centerpartisten Wäinö Andersson (kp) instämmer i detta. Dock är han mer explicit besviken över hur politikerna har hanterat, vad han anser vara, ”den fantastiska möjlighet” som kommundelningen skapat:
Människor har ju möjlighet till större inflytande i den lilla kommunen. Människor har möjlighet att få en inblick i hur samhället fungerar, för att inte tala om att politikerna får ett bättre grepp om hur kommunen i sin helhet fungerar. (…) Att vi bildat Klemmingepartiet är en direkt reaktion på att jag tycker att direktdemokratin kommit på skam, det är ett missnöje med att demokratin inte stärkts som jag hoppades, ett missnöje med att det saknas debatt om vad som pågår i kommunpolitiken.
Anderson är övertygad om att mycket hade kunnat göras bättre, att möjligheten hade kunnat förvaltats bättre. Enligt honom har dock de styrande inte tagit tillvara de möjligheter som litenheten givit.
Är medborgaren intresserad av att utnyttja de påverkanskanaler som uppkommit efter delningen? Flera respondenter ställer sig frågande till detta. Sten E Karlsson tror inte att deltagandet ökar automatiskt genom en delning, utan folk engagerar sig i kristider. Han menar att ett gott exempel på detta var när kollektivtrafiken mellan Gnesta och Stockholm hotades av nedläggning: ”Då gick man man ur huse för att protestera och den lokala biografen Elektron fylldes till bredden.” Han sammanfattar sitt resonemang med orden: ”Som jag ser det är den svenska demokratin stark. Om man bryr sig och är engagerad, så finns massor av påverkanskanaler. Problemet är väl att folk inte bryr sig så mycket.”
Kjell Bernhardsson (s) resonerar i liknande termer: ”I teorin har politikerna kommit närmare folket. Tyvärr tror jag inte att det spelar så stor roll.” Han hävdar att det huvudsakligen beror på att den stora majoriteten inte märker någon större skillnad efter delningen. Den före detta Gnestapolitikern, delningsnegativa Saga-Britt Landelius (s) menar att detta också är hennes intryck. Hon säger att det är självklart att kommuninvånarna träffar fler politiker på gatan nu jämfört med förr. Givetvis har det blivit lättare att ta sig till kommunfullmäktiges möten. ”Men”, säger hon och uttalar
Bilagor
675
sig efter hörsägen ”efter vad jag hört går ju ingen dit. Folk verkar inte utnyttja närheten.”
Wäinö Andersson (kp) accepterar inte denna uppfattning av medborgaren som en i grunden politiskt ointresserad varelse. Andersson hävdar att människor verkligen är politiskt intresserade, och att det är politikernas uppgift att skapa en kultur som främjar det politiska samtalet. Helt i linje med denna uppfattning uttrycker Andersson besvikelse över hur politikerna utnyttjat litenheten och tar politikernas relativa okändhet som intäkt för detta. Han berättar att det gjordes försök med öppna nämndemöten, något förre KS-ordföranden Alf Uddberg (c) införde mandatperioden efter delningen (1991–1994). Det är just det här politikerna ska göra, enligt honom: ”Då kom medborgarna och ställde oss politiker mot väggen.”
Detta avskaffade dock politikerna själva, säger Andersson, vilket han anser var mycket dåligt: ”Politikerna verkar vara rädda för öppna möten”, fortsätter han. ”I Gnesta finns en form av extremparlamentarism där politikerna ser det som att de blivit folkvalda för att leda kommunen, och gör därför lite som de vill.” Kjell Bernhardsson instämmer: ”Jag tycker att det måste ges mer information om lokalpolitiken, mer diskussion. Jag, som ändå är ganska intresserad, vet inte särskilt mycket om vad som beslutas här i kommunen.” Sten E Karlsson förmedlar en liknande bild av försöken med öppna nämndemöten: ”Många politiker tröttnade på detta, många blev sura och irriterade över att behöva stå och förklara sig inför medborgare och politiker, och därför avskaffades de öppna mötena.” Bernhardsson talar i dessa termer när han säger att de öppna mötena mandatperioden efter delningen säkert gjorde att folk blev lite mer intresserade: ”Men det där tonade bort efter ett tag. Över huvud taget känns det som att det allmänna politiska samtalet var lite bättre i början, men har mattats av.” Karlssons närmast cyniska kommenterar passar väl samman med dessa resonemang: ”Det spelar nog ingen roll hur stor kommunen är eftersom det alltid kommer att bli maktkoncentration till slut.”
Förvaltningseffekter
Efter kommundelningen nästan sexdubblades antalet politiker i de tidigare storkommunen. En av respondenterna menar att det inledningsvis fanns ett oerhört engagemang bland politikerna, men
Bilagor SOU 2001:48
676
såg också en tendens till att många politiker blev överambitiösa och tog över tjänstemannafrågor i viss utsträckning. Detta är något Wäinö Andersson (kp) anmärker på, och säger sig kunna ge många exempel på tillfällen då politiker ägnat sig åt vad han kallar ”rena cykelställsfrågor” och lämnat de övergripande frågorna därhän. Kjell Bernhardsson minns att konsekvenserna blev att alla frågor inte ”beslutades (…) i korrekt ordning, och det ledde till att, om jag minns rätt, att vi införde en utbildning så att vi fick lära oss vad som var tjänstemannafrågor och vad som var politikerfrågor.”
Sten E Karlsson delar inte riktigt denna syn på politikerns och tjänstemannens uppgifter, utan menar snarare att upplösningen av rollfördelningen mellan tjänstemän och politiker är av godo. Små kommuner är bättre än stora av det skälet att politikerna i den mindre kommunen lättare kan stå emot tjänstemannastaben, anser han. Han menar att politiker i den större kommunen lätt blir offer för den stora förvaltningsapparaten. Han förklarar sin syn närmare: ”I den lilla kommunen kan vi som politiker lättare gå in och styra detaljer, och det tycker jag vi ska göra. Det är ändå vi som får det i nacken om parkbänken hamnar fel eller om övergångsstället placeras tokigt.”
Ett relativt vanligt argument för kommundelning är att förvaltningen blir lättare att manövrera, eller med Stig Johanssons ord: ”Jag hoppades att kommundelningen skulle innebära att vi kunde slimma byråkratin och göra den mer effektiv.” Har detta blivit effekten av delningen? Åtminstone ställer sig Johansson och Andersson tveksamma till detta. Johansson menar att hans förhoppningar inte alls infriats, och menar att detta beror på att det suttit samma gamla chefer som tidigare i förvaltningen. Dessa har i sin tur drivit förvaltningen som om den ingick i en större kommun, och han menar att detta inneburit att det blivit alldeles för mycket spilltid. Andersson uppmärksammar också detta: ”Förvaltningen har inte riktigt anpassat sig till storleken, utan jobbar fortfarande som om vi vore en stor kommun.”
Om detta med rollfördelningen och att förhoppningarna om en effektivare förvaltning kommit på skam är två aspekter som diskuterades mycket i Gnestaintervjuerna, finns ytterligare en intressant infallsvinkel på förvaltningen i den lilla kommunen som sällan uppmärksammas i debatten om mindre kommuner. Sten E Karlsson lyfter fram denna när han säger att det reella problemet med den lilla kommunen är att litenheten leder till små
Bilagor
677
avdelningar, som i sin tur påverkar kvaliteten på verksamheten. Han exemplifierar:
Det sociala är ett utmärkt exempel på en förvaltning som inte mår bra av en liten kommun. Jag tror att det är bra att sådana beslut fattas långt från medborgaren så tjänstemannen håller sig till lagar och förordningar. I en liten kommun ökar ju sannolikheten för att socialsekreteraren springer på den där berusade, ensamstående småbarnsmamman på lördagskvällen med ännu en ny karl. Sen kommer måndagen, och så ska tjänstemannen betala ut socialbidrag till samma person.
Karlssons huvudpoäng är att närheten riskerar leda till att antingen antipatier eller sympatier kan komma att styra tjänstemannabeslutet i större utsträckning än i en större kommun, där lagar och förordningar lättare kan följas. Kjell Bernhardsson är inne i samma tankebanor när han menar att närheten mellan beslutsfattare och invånare kan innebära risk för svågerpolitik. ”Om man känner varandra för väl”, säger han ”kan det bli så att vissa invånare som är intensiva, och trycker starkt på politiker och tjänstemän, får oproportionerligt stort inflytande över politiken.” Sten E Karlsson understryker faran med detta när han säger att närheten mellan tjänstemän, politiker och medborgare medför risker för bypolitik: ”Med det menar jag att det kan finnas en rädsla för att till exempel utnyttja kommunens expropriationsrätt när något nytt ska byggas”. Han menar att närheten till invånarna riskerar att göra förvaltningen svag.
Sammanfattning: Gnesta
Respondenterna i Gnesta har inte vittnat om nämnvärda deltagardemokratiska vinster. I stället tonar en lätt lakonisk bild fram i intervjusvaren. Respondenterna är besvikna med vad kommundelningen lyckats åstadkomma, åtminstone ur deltagardemokratiskt hänseende. Visst, menar det flesta, har kommundelningen skapat en alldeles utmärkt plattform och är en fantastisk möjlighet att dra in medborgaren i beslutsprocessen. I Gnesta har dock detta inte blivit fallet. Respondenternas intryck är att engagemanget inte ökat nämnvärt efter delningen. Detta förklaras på två sätt. Antingen, menar respondenterna, är människor inte intresserade av att engagera sig politiskt, förutom när det krisar och berör individen direkt, eller så har politikerna varit dåliga på att dra nytta av litenheten och få in medborgarna i kommunpolitiken. En helt
Bilagor SOU 2001:48
678
annan, fullt tänkbar förklaring, är att respondenterna har haft överdrivna förväntningar på vad delningen skulle föra med sig och därför blivit besvikna när deras förhoppningar inte infriades.
Respondenterna har beskrivit en tendens till en uppluckring av rollfördelningen mellan tjänstemän och politiker efter delningen. Vidare finns en uppenbar besvikelse över att förvaltningsapparaten inte anpassats till litenheten. Detta har gjort att de önskade effektivitetsvinsterna uteblivit. Slutligen väcker några av respondenterna frågan om huruvida litenheten medför en risk att antipatier och sympatier kan komma att styra besluten på bekostnad av lagar, förordningar och rena realpolitiska hänsyn.
4.3 Lekebergs kommun
Fakta om kommunen
Folkmängd (1998): 7 053 (medianvärdet för Sveriges kommuner 15 517 invånare 1998). Medelinkomst (1995): 126 800 kronor/invånare (medianvärdet för
Sveriges kommuner är 132 200 kronor).
Valdeltagande (1998): 82,5 procent (medianvärdet för Sveriges kommuner är 81,45 procent). Typ av majoritet efter 1998: Borgerlig majoritet.
Antal politiker per 1 000 invånare (1995): 14,0 (medianvärdet för
Sveriges kommuner är 7,8).
Bakgrund till delningen
Under den första kommunsammanläggningsomgången 1952 bildades Lekebergs kommun. Kommunen var då en sammansmältning av Knista, Hidinge, Edsberg, Kräcklinge och Hackvad. Ett decennium senare påbörjades kommunblocksreformerna (1962–1974), som innebar att Fjugestablocket skapades, ett block bestående av bland annat Lekebergs kommun. Lekebergs kommun, som fram till dess varit en egen landskommun, uppgick så den 1 januari 1971 i nybildade Örebro kommun, även om sammanslagningen i sin helhet inte avslutades förrän den 1 januari 1974 (Lekeberg – egen kommun? 1989-11-07). Centerpartisten Gerhard Olsson menar att Lekebergsborna var föga förtjusta i detta:
Bilagor
679
”Lekeberg ville aldrig gå upp i Örebro när sammanslagningarna ägde rum. Vi uppvaktade till och med regeringen, men tvångsanslöts i alla fall.”
Som i många andra kommuner väcktes frågan om försämrad lokaldemokrati relativt snart i Örebro kommun. Under 1970-talet tillsatte kommunen två utredningar angående frågan hur man bäst kunde stärka den lokala självstyrelsen. Utredningarna mynnade slutligen ut i att ett förslag utarbetades 1979, ett förslag som gick ut på att ge områdesvisa organ – det vill säga kommundelsnämnder – beslutskompetens inom områden som hade med ”mjuka” frågor att göra (fritid, kultur, skola, social verksamhet). Mot bakgrund av erfarenheterna av dessa försök införde Örebro kommun kommundelsnämnder. Reformen var helt genomförd vid årsskiftet 1983– 1984 (Lekeberg – egen kommun? 1989-11-07).
Enligt Gerhard Olsson (c) upptäckte Örebro kommun tämligen snart att kommundelsnämnderna inte skulle bli demokratins räddning. Detta bidrog till att kommunen omkring 1988 ville ge kommundelsnämnderna ytterligare uppgifter utöver de fyra mjuka områden som nämndes tidigare. Samme Olsson menar att detta väckte en hel del irritation i Lekeberg, en irritation som hade sin källa i resonemanget ”kan de inte ge oss allting i stället?”. Denna irritation mynnade ut i att representanter från olika partier på orten ordnade ett informationsmöte kring frågan om en utbrytning från Örebro kommun. Mötet slutade med att Centern, Moderaterna, Socialdemokraterna och Folkpartiet i Lekebergs kommundel skrev under en begäran om att kommunen skulle utreda förutsättningarna för en kommundelning.
År 1989 var kommunens egen utredning färdigställd. Den relativt delningspositiva – eller i alla fall inte delningsnegativa – tonen i utredningen blev ett viktigt skäl till att Kammarkollegiet den 10 januari 1989 fick motta en skrivelse från Örebro kommun där det hemställdes om att en utredning skulle göras beträffande förutsättningarna för delning av kommunen. Efter att Kammarkollegiet inhämtat yttranden från Länsstyrelsen i Örebro län, och remitterat dessa yttranden till Örebro kommun för synpunkter, beslutade kommunen att genomföra en folkomröstning i kommundelen om delningsfrågan (Regeringsbeslut, 1992-11-12). Folkomröstningen hölls den 16 september 1990. ”Ja till egen kommun” vann och fick 67,2 procent mot nejsidans 32,8 procent. Valdeltagandet var omkring 75 procent.
Trots denna kraftiga övervikt uppstod tolkningsproblem av valresultatet. Majoriteten av nejrösterna kom från den del av
Bilagor SOU 2001:48
680
Lekeberg som ligger närmast Örebro, Hidinge. Här röstade 59,1 procent mot en delning. Örebro kommun tolkade detta som att Hidinge ville fortsätta tillhöra storkommunen, vilket fick till följd att en kompletterande opinionsundersökning fick göras i detta område. Resultatet av detta blev att Hidingeborna visade sig vara relativt positiva till delningen (jfr Leierdahl & Persson, 2000:43).
Denna opinionsundersökning bidrog till att Kammarkollegiet gav Svenska Kommunförbundet i uppdrag att upprätta ett förslag till ekonomisk reglering vid en delning av Örebro kommun, samtidigt som yttranden i ärendet inhämtades från Riksskatteverket, Riksarkivet och Vägverket. I ett PM den 4:e januari 1991 lade Kammarkollegiet så fram ett förslag till delning av kommunen. Förslaget tillstyrktes av kommunfullmäktige i Örebro, kommundelsnämnden och länsstyrelsen (Regeringsbeslut, 1992-11-12). Efter detta utspelade sig ett utdraget spel som, sammanfattningsvis, gick ut på att ärendet aldrig kom upp till beslut hos den socialdemokratiska regeringen före valet 1991. Detta innebar att Lekeberg inte fick bli egen kommun, som man hoppats, den 1 januari 1992. I stället dröjde det till den 12 november 1992 innan den borgerliga regeringen beslutade att Lekebergs kommun skulle brytas loss från Örebro och återbildas den 1 januari 1995.
Medborgarengagemang
Har den nya kommunen fått in medborgaren i kommunpolitiken? Samtliga respondenter uttrycker sig positivt vad gäller delningens effekter på medborgarengagemanget. Förre kommunstyrelseordföranden Gerhard Olsson (c) säger att det ”rent faktiskt (är) fler engagerade i och med att vi har fått fler politiker, och därmed fler som känner en politiker.” Rolf Tolander (m) menar att den stora förtjänsten med kommundelningen är att det blivit lättare för kommuninvånarna att föra fram sina åsikter, och att detta just hänger samman med att politikertätheten ökat. Kommunstyrelseordförande Lennart M Pettersson (s) menar också att skillnaden jämfört med förr är politikertätheten, att det innebär att många känner en politiker. Detta har givetvis gjort politikerna mer synliga: ”Jag har suttit länge som politiker inne i Örebro. Tidigare visste folk härute knappt vem jag var. Nu vet nog alla vem jag är.” Även kommunchefen, Tomas Karlsson, lyfter fram detta som den viktigaste demokratiska förändringen:
Bilagor
681
(Man) kan ur demokratisynpunkt se att många fler får vara med och bestämma. Tidigare satt 15 personer i kommundelsnämnden. I dag har vi över 100 politiska uppdrag. Det måste ju bara ha inneburit att kommunpolitiken blivit mer lättillgänglig och gjort det enklare för allmänheten att föra fram sina åsikter.
Samtliga respondenter angriper frågan på ett likartat sätt. De utgår inte från medborgaren i allmänhet, utan drar slutsatser om medborgarens politiska engagemang från det faktum att det nu finns fler politiker än tidigare i Lekeberg. Har medborgaren i allmänhet dragit nytta av denna närhet? På frågan om respondenterna märkt någon skillnad rörande allmänhetens politiska engagemang, blir svaren mer tvekande. Gerhard Olsson menar till exempel att det blivit lättare för den redan politiskt engagerade att sätta sig in i den lilla kommunens frågor, eftersom det går att ha bättre lokalkännedom samt att frågorna blir mer gripbara. Olsson menar att det här gör att människor intresserar sig mer för politiken: ”Jag märker detta på att den politiska debatten blivit bättre, i alla fall i min centergrupp.” Men samtidigt säger han att det inte inneburit att de fått in särskilt många nya engagerade medlemmar i gruppen: ”Snarare handlar det om att engagemanget i den grupp som alltid funnits ökade från nästan noll till jättemycket.”
Kommunstyrelseordföranden Lennart M Pettersson (s) vittnar också om detta. Han menar att det är svårt att få människor politiskt engagerade och att det inte är så att folk står i kö för att ta politiska uppdrag. Han kunde inte se att Socialdemokraterna fick fler medlemmar efter delningen: ”Medborgarna engagerar sig när det krisar”, säger han, ”när saker inte fungerar.” Gerhard Olsson konstaterar att vid frågestunderna i samband med kommunfullmäktiges möten blir det inte många frågor: ”Det är helt enkelt svårt att engagera dem som inte redan är engagerade.”
Enligt respondenterna förefaller det inte vara helt enkelt att få allmänheten politiskt engagerad. Olsson antyder snarare att den stora skillnaden för Lekebergsbon i allmänhet inte handlar om att det har givits bättre möjligheter att delta i kommunpolitiken. Snarare märker Lekebergsbon skillnaden efter delningen på servicesidan, eftersom det med Olssons ord ”tillkommit en mängd servicefunktioner hit sedan vi blev egen kommun, till exempel arbetsförmedlingen, närpolisen, systembolaget, komvux, et cetera.”
Rolf Tolander understryker också servicesidan som den märkbara förändringen efter kommundelningen: ”Fördelen för medborgaren med den här organisationen är att det är lätt att hitta den
Bilagor SOU 2001:48
682
som har ansvar för de frågor man har problem med. Den ansvarige finns troligen här i kommunhuset. (…) Det är lättare att hitta servicegivare, lättare att få besked snabbt.” Även Mait Edlund, den lokala reportern på orten, framhåller serviceaspekten: ”Vi hade inte haft upprustning av skolor, bibliotek, äldrevård och en massa annan service härute om vi hade varit kvar i Örebro. Det är mycket som vi har fått som vi inte har haft i storkommunen.”
Förvaltningseffekter
Relationen mellan tjänstemän och politiker i Lekeberg har varit problematisk. I ett informationsblad som går till alla hushåll i kommunen, Lekebergsnytt, står det på framsidan av 2000-års sista nummer att läsa: ”Även om det har varit en viss turbulens inom det politiska livet under året, så har vi nu ett bra samarbete mellan politiker och tjänstemän i kommunen” (min kursivering).
Samtliga respondenter, utom förre kommunstyrelseordföranden Gerhard Olsson, lyfter fram detta som det stora problemet i kommunen. Kommunchef Tomas Karlsson säger att ett framträdande drag har varit att det från första början funnits politiker som varit inne och petat i verkställigheten. Karlsson menar att detta hänger samman med att politikerna inte arbetade med att ställa upp långsiktiga mål från början. I stället ”sprangs det mest runt och lovades saker” till invånarna. Även Rolf Tolander (m) uppmärksammar detta och menar att det ”alldeles klart funnits en klåfingrighet från politikernas sida att ge sig in på tjänstemännens områden.” Lennart M Pettersson (s) delar synen att rollfördelningen varit ett av de större problemen efter kommundelningen. Han anser att alldeles för många politiker inte har sett skillnaden på tjänstemanna- och politikeruppgifter.
Implicit i dessa resonemang ligger en värdering – att rollupplösningen skulle vara av ondo. Att denna uppfattning inte delas av alla tydliggörs av Gerhard Olssons argumentation. Han hävdar att om det vore så att rollfördelningen mellan politiker och tjänstemän luckrats upp, så skulle det vara en förändring till det bättre: ”Vi som politiker har lokalkännedomen. Vi ska veta saker. Ha koll på saker. Jag som politiker måste kunna ta ansvar, och då ska jag inte kunna skylla ifrån sig på en tjänsteman.” Olsson kritiserar föreställningen att det skulle vara sämre politiker i den lilla kommunen. Tvärtom blir summan en kvalitetshöjning:
Bilagor
683
Det finns enfald i storkommunerna också. Dessutom är allt mycket begripligare och enklare i den lilla kommunen. Således är kompetensen lika stor på politikerna som i en stor kommun, men politikerns uppgift är enklare.
Detta synsätt delar inte Rolf Tolander (m). Han menar att det definitivt finns ett sämre utbud av politiker i den lilla kommunen. ”Det räcker”, säger Tolander, ”med att titta på hur många politiker det fanns innan delningen –. 15 i kommundelsnämnden och kanske 4 inne i kommunen. Efter delningen är vi runt 100 förtroendevalda, och jag skulle säga att det är många fler än vad man kan engagera.” Problemet med att rekrytera politiker accentueras i Lekeberg, menar han. Skälet är att det finns ett spirande föreningsliv och starkt kyrkligt engagemang i kommunen som sväljer många tänkbara politiskt intresserade: ”Ett uttryck för detta är att vi nu på senare tid lagt ned kultur- och fritidsnämnden.”
Tolander menar att det finns en koppling mellan den bristande kompetensen hos politiker och den turbulens som han säger ha präglat den nya kommunen: ”Jag (tror turbulensen) hänger samman med att personligheten får mycket större betydelse i en liten kommun.” Att personliga schismer får ett otillbörligt inflytande över kommunpolitiken är något Lennart M Pettersson håller med om: ”Jag tror personliga schismer tillåts växa mer i en liten kommun.” Även kommunchef Tomas Karlsson gör en liknande koppling, om än indirekt. De personliga motsättningarna i den nya kommunen hänger samman med de nya politikernas orutin: ”Jag tror att bristen på långsiktighet och ideologisk politik har gjort att personfrågorna blivit oerhört viktiga här i kommunen.” Bristen på långsiktighet har fått till följd att kommunledningen på senare tid bildat en strategigrupp bestående av ledande kommunpolitiker och kommunens förvaltningschefer, där det är meningen att kommunen ska lyfta blicken längre fram och arbeta med mer långsiktiga frågor (Lekebergsnytt 2000/2001).
Respondenterna hävdar att kommunen blivit mer överblickbar och lätthanterlig efter delningen. Kommunchef Tomas Karlsson säger att den stora fördelen med att vara egen kommun är att det blivit lättare att få ett helhetsgrepp om kommunen. Även Gerhard Olsson lyfter fram detta som en viktig fördel – politikerna och förvaltningen får en helt annan lokalkännedom och verksamheten har, enligt honom, blivit mer gripbar. Rolf Tolander menar också att erfarenheten i den nya kommunen visar att det är lättare att
Bilagor SOU 2001:48
684
greppa verksamheten i en mindre kommun: ”Litenheten bidrar till att det är lättare att ha läget under kontroll.”
Om detta är den stora fördelen, sett ur verksamhetens perspektiv, så förefaller nackdelen vara intimt knuten till begreppet ”sårbarhet”, ett ord som samtliga respondenter återkommer till. Kommunchef Tomas Karlsson menar att ett stort bekymmer, sett ur hans förvaltningsperspektiv, just är sårbarheten. Särskilt gäller detta att ha den rätta tyngden på specialkompetens:
Vi är oerhört sårbara vad gäller kompetensen. Till exempel har vi ingen stadsarkitekt, vi saknar juridisk expertis och får förlita oss på att fullmäktigeledamöter inte fattar olagliga beslut (…) Bristen på kompetens gör att vi är oerhört sårbara. Är till exempel vår miljö- och hälsoskyddsinspektör sjuk, så blir det jobbigt…
I påminnande ordalag understryker Tolander att litenheten bidrar till svårigheter att täcka alla områden kunskapsmässigt. Han menar att denna sårbarhet leder till att kvaliteten på vissa delar av verksamheten har blivit lidande. Å andra sidan menar Gerhard Olsson att detta inte är något större problem: ”Det finns de som menar att vi inte kan bära upp oss ekonomiskt, och visst, vi köper en del tjänster utifrån. Men jag ser det inte som en nackdel, det är snarare bra. Ta till exempel den brandkårssamverkan vi deltar i. Det är billigare, plus att vi får en kvalitetshöjning på brandförsvaret.”
Respondenterna har delade meningar om detta. Tolander konstaterar till exempel att mycket kan lösas genom samarbete, men att kommunen för tillfället är oerhört sårbar. Han påpekar också att den osedvanligt höga omsättningen på chefssidan bidrar till att fördjupa sårbarheten. Leif Karlsson, å sin sida, understryker sin sårbarhetspoäng med att slå fast att: ”Till sårbarheten hör också att vi är helt beroende av skatteutjämningssystemet. Utan skatteutjämningen klarar vi inte kommunallagen.”
Sammanfattning: Lekeberg
Respondenterna anser att det har varit en svår uppgift att engagera de medborgare som inte redan före delningen hade ett politiskt intresse. Samtidigt tonar en bild fram som antyder att engagemanget och den politiska diskussionen fått ett förnyat liv bland dem som hade ett politiskt intresse redan innan Lekeberg blev egen kommun.
Vad respondenterna lyfter fram som den verkligt stora skillnaden för allmänheten är den förbättrade servicen de menar att
Bilagor
685
kommunen kunnat tillhandahålla kommuninvånarna. Vad mer förvaltningsrelaterade aspekter beträffar, kan det konstateras att rollupplösningen mellan politiker och tjänstemän, de personliga motsättningarna och bristen på långsiktighet har tillhört de stora problemen i Lekeberg, åtminstone sett utifrån de intervjuades perspektiv.
4.4 Bollebygds kommun
Fakta om kommunen
Folkmängd (1998): 7 948 (medianvärdet för Sveriges kommuner 15 517 invånare 1998). Medelinkomst (1995): 143 000 kronor/invånare (medianvärdet för
Sveriges kommuner är 132 200 kronor).
Valdeltagande (1998): 85,1 procent (medianvärdet för Sveriges kommuner är 81,45 procent). Typ av majoritet efter 1998: Ett lokalt parti blev vågmästare – styrs av borgerliga partier.
Antal politiker per 1 000 invånare (1995): 12,2 (medianvärdet för
Sveriges kommuner är 7,8).
Bakgrund till delningen
Under 1952 års kommunsammanläggningar lades Bollebygds och Töllsjös kommuner samman. Dessa kom att utgöra vad som då fick namnet Bollebygds kommun. Under den andra sammanslagningsomgången, det vill säga kommunblocksreformerna, genomfördes en ny sammanläggning som föregicks av en indelning i kommunblock. Tanken var här att Borås kommun skulle bildas den 1 januari 1974 genom en sammanläggning av Bollebygds, Borås, Dalsjöfors, Fristad, Sandhults och Viskafors kommuner. Men medan övriga kommuner samtyckte till sammanläggningen, motsatte sig Bollebygds kommunfullmäktige och begärde dispens för kommunen att i tre år till förbli egen. Begäran avslogs och Bollebygd tvingades till en sammanläggning.
Nuvarande ordförande för kommunstyrelsen, moderaten Christer Johansson, menar att detta fick till följd att tanken på delning utlöstes nästan omedelbart och egentligen alltid har funnits
Bilagor SOU 2001:48
686
på dagordningen. Delvis berodde detta på att många ville fortsätta som egen kommun, men kanske främst beroende på att det blev onaturligt att ha Borås som centralort då Bollebygd alltid haft en större Göteborgsinfluens. Detta blev själva grunden till att diskussionen om kommundelning alltid kom att finnas latent bland delar av invånarna i Bollebygd.
Denna latenta idé fick aldrig något större genomslag förrän Borås kommunfullmäktige den 19 september 1985 beslutade att en fördjupad försöksverksamhet med kommundelsnämnder skulle påbörjas ibland annat Bollebygd under mandatperioden 1986–1989. De officiella motiven till detta var, som i de flesta andra fall, att fördjupa demokratin och öka effektiviteten genom att bryta den sektoriserade kommunala organisationen och främja helhetssynen inom skol-, social-, kultur- och fritidssektorerna.
Om detta var målen med reformen, så fick den oavsedda konsekvenser bland annat i Bollebygd. Reformen kom i stället att accentuera engagemanget för en kommundelning. Några av mina respondenter menar att resursfördelningsmodellen mellan kommundelarna gjorde det uppenbart att Bollebygd missgynnades och ställde det utom allt tvivel för många politiska företrädare att kommundelen skulle klarat sig bättre själva än om de först levererade sin skattekraft in till Borås.
Vad som hände därefter var att bollebygdarna, för att citera centerpartisten Leif Karlsson, ”ruvade på möjligheten att bryta sig loss” och att de ”tog chansen när möjligheten gavs”. Rent faktiskt gick det till så att de olika partigrupperingarna i Bollebygd började dryfta denna fråga internt i början av 1990-talet. Moderaten Christer Johansson berättar att han ”någon gång under 1993” samlade representanter för de övriga partierna och förklarade att dessa samtal pågick hos Moderaterna, och då framkom det att diskussionen även pågick inom de andra partierna. Detta fick till följd att Socialdemokraterna, Moderaterna, Folkpartiet och Kristdemokraterna den 15 mars 1993 skrev till Kammarkollegiet och ansökte om att få skiljas från Borås kommun. Denna skrivelse remitterades vidare till Borås kommun för yttrande, vilket fick till följd att kommunstyrelsen beslöt att förutsättningarna för en delning av kommunen skulle utredas (Regeringsbeslut, 1993-12-22). Den utredning som sedan gjordes i augusti samma år förhöll sig positiv, eller åtminstone inte negativ, till en delning av kommunen (Bollebygd – egen kommun?, 1993).
Bilagor
687
Efter detta beslutades relativt omgående att bollebygdarna själva skulle få säga sitt i en folkomröstning. Denna folkomröstning hölls i september 1993, och 68,2 procent av de röstberättigade valde att delta i ett val som blev mycket jämnt: 53,2 procent röstade för en delning medan 44,1 procent röstade mot. Förklaringen till det jämna resultatet står enligt de intervjuade att finna i att det fanns en kraftig övervikt för nej i de östra delarna, närmast Borås. I Bollebygds tätort, däremot, fanns en klar övervikt för en delning. Detta innebar att beslutet om kommundelning fick ett komplicerat förlopp, vilket medförde att Kammarkollegiet motsatte sig en delning av kommunen, och rådde även regeringen att besluta mot en delning. Trots detta fattade den borgerliga regeringen beslut om att dela kommunen strax före jul 1993. Från och med den 1 januari 1995 är Bollebygd därför en egen kommun (jfr Leierdahl & Persson, 2000:38 ff.).
Medborgarengagemang
I vilken utsträckning har medborgarnas engagemang stärkts efter kommundelningen? Flera respondenter menar att kommundelningen inneburit en skillnad för gemene man. Leif Karlsson (c) anser att intresset för politik i Bollebygd blivit mycket större sedan delningen:
Det ringer väldigt många för att diskutera politik och frågor som har med kommunen att göra. Tidigare tyckte nog många att det inte var lönt att ringa politiker i Borås. Därför är jag övertygad om att medborgaren blivit mer engagerad. Jag tror att alla i Bollebygd känner en politiker. Gör vi ett överslag har vi ungefär 1 politiker på 80 invånare.
Oppositionsråd Jan Åke Andersson (s) delar denna uppfattning. Han säger att intresset var enormt bland kommuninvånarna strax efter delningen och berättar att han aldrig kunde ta sig hem från affären när han handlade mat efter delningen eftersom alla skulle prata med honom om den nya kommunen: ”Före delningen tog detta maximalt 45 minuter!”. Även den lokala reportern på orten, Eva-Christina Wiel-Hagberg, säger sig vara övertygad om att folk är mer intresserade av vad som händer i kommunpolitiken:
Det här hänger nog samman med att det varit en oerhörd mediebevakning här, mycket tack vare den konkurrens som finns om prenumeranter mellan
Borås Tidning och Göteborgs-Posten (…). Sedan finns det en lokaltidning på orten, Annonsmarknaden, som småfuskar med politikrapportering.
Bilagor SOU 2001:48
688
Radio Sjuhärad och Västnytt brukar också rapportera härifrån. Det klart att en sådan täckning bidrar till engagemanget.
Christer Johansson (m), tillhör också dem som menar att engagemanget utan tvekan blivit större. Bland annat säger han att detta märks på massmediebilden, där insändare som berör Bollebygds kommunpolitiker blivit fler, men även på att partiarbetet i hans moderatgrupp fick en nytändning: ”Vi i moderaterna var på väg mot en ordentlig nerförsbacke vid tidpunkten då kommunen delades. Sen fick vi en nytändning, och det förs helt klart en större diskussion nu.” Ett annat tecken på medborgarnas ökade engagemang är det faktum att ett helt nytt parti uppstod som konsekvens av kommundelningen – Nya kommunpartiet(nkp).
Även om de intervjuade till större delen är positiva till kommundelningens inverkan på medborgarens engagemang, antyds det stundtals att den initiala aktiviteten börjar avta. Christer Johansson (m), som vittnade om ett ökat engagemang efter delningen, säger han att han har tyckt att det är svårt att omvandla detta intresse till praktisk politik. Det har varit svårt att hitta de naturliga formerna för att dra in allmänheten i beslutsprocessen, menar han. Utanför de politiska föreningarna är det svårare att engagera folk, säger han. Johansson menar att det var enklare att engagera en period efter delningen, men att det blivit något av en vardagslunk nu. Detta är något som Jan Åke Andersson återkommer till: ”Vi har kommit in i en annan fas efter nyhetens behag. Man frågar inte lika mycket på gatan längre.”
En av förgrundsgestalterna i det nya partiet, Axel Staaf, är mer uttalat pessimistisk angående hur väl kommundelningen bidragit till ett ökat engagemang. Visserligen tror han att medborgaren upplever att det händer mer i kommunen och att politiken kommit närmare dem. Men detta behöver inte ha något med demokrati att göra, enligt honom. Staaf säger i stället att ”demokratin är det inget vidare med. Beslut och åsikter är oerhört fastlåsta och den vanlige medborgaren kommer egentligen aldrig in.” Av princip är han ändå positiv till kommundelningen, eftersom den i alla fall har gett medborgarna bättre förutsättningar att komma in i den politiska processen. Vad gäller medborgarinflytandet är Staaf övertygad om att det blivit lättare att nå politikerna. Han anser dock att det är viktigt komma ihåg att det är en sak att ha möjlighet att nå politikerna, en annan att faktiskt kunna påverka dem: ”I princip är det så att medborgaren bara har möjlighet att tycka till vart fjärde år, och här tycker jag att politikerna får skylla sig själva som inte
Bilagor
689
öppnat upp bättre.”Även om det verkar finnas vissa tvivel beträffande hur väl man lyckats vidmakthålla det initiala engagemanget, så är flertalet respondenter övertygade om att medborgaren verkligen ser en positiv skillnad efter kommundelningen. Leif Karlsson (c) lyfter fram att skolan på orten byggts om sedan delningen och att centrum rustats upp. Christer Johansson (m) understryker att folk kan med egna ögon se att frågor som var riktiga långbänkar i Borås, till exempel ombyggnaden av centrum, faktiskt har blivit åtgärdade sedan Bollebygd blev egen kommun. Eva-Christina Wiel-Hagberg (lokalreporter) pekar också på denna aspekt: ”Nu kan invånarna rent fysiskt se att det är en ny planering av orten. Centrum har rustats upp, skolorna har reparerats. Ja, saker som bara stod och stampade inne i Borås har blivit genomförda.”
Förvaltningseffekter
Samtliga respondenter tar upp problem med hur rollfördelningen mellan politiker och tjänstemän påverkas när antalet politiker ökar så kraftigt som det gjort efter delningen. Jan Åke Andersson kommenterar:
Vi har fått in ett antal politiker som aldrig varit inne i politiken tidigare. De är ofta dåliga på att försvara politiska beslut när de träffar folk som ifrågasätter dem på stan. Det här har också inneburit att vi har fått problem med rollfördelningen mellan tjänstemän och politiker.
Christer Johansson berör också denna aspekt av kommundelningen som något problematiskt. Han menar att upplösningen av rollfördelningen har att göra med att den samlade erfarenheten av politiskt arbete blivit mindre och att de oerfarna politikerna inte alltid lägger en politisk aspekt på frågorna. Detta har fått till följd
att det uppstår konflikter mellan politiker och förvaltning. Politikerna låter sig förledas att ge löften på områden som egentligen hör tjänstemännen till. De för helt enkelt inte diskussionen på det principiella plan som de borde hålla det.
Hela förklaringen till rollupplösningen ligger inte bara i politikernas oklara rolluppfattning utan även i det faktum att rolluppdelningen mellan politiker och tjänstemän inte är klar för allmänheten. De ser ofta inte någon skillnad på politiker och tjänsteman. ”I en sådan här lite kommun går folk till den man känner.”, säger Johansson
Bilagor SOU 2001:48
690
Leif Karlsson (c) håller med om att det kan finnas exempel på politiker som inte kan skilja mellan politiker- och tjänstemannauppgifter. Han menar dock att fenomenet inte är särskilt vanligt, och att detta säkert är lika ofta förekommande inne i Borås. Desutom väcker han frågan om det motsatta problemet, som han menar lika gärna kan uppstå i en liten kommun: ”Ibland tar sig tjänstemännen in på politikernas områden, kanske för att vi inte alltid har så starka politiker.”
Apropå förvaltningens situation efter delningen noterar Christer Johansson (m) att den uppenbara fördelen med kommundelningen har varit att förvaltningen har blivit betydligt smidigare och effektivare. Johansson understryker kraftfullt att fördelen med den lilla kommunen är att förvaltningen blivit mer flexibel och att det mesta blivit lite mer lätthanterligt. Vidare är han noga med att lyfta fram att förvaltningen fått betydligt bättre överblick över den kommunala verksamheten, mycket tack vare att förvaltningen nu är samlad i ett och samma hus.
Men Johansson uppmärksammar också baksidan av detta mynt – kommunen är sårbar för oförutsedda, obudgeterade händelser. Även Jan Åke Andersson pekar på hur sårbar kommunen är: ”Det räcker med att det föds ett par gravt handikappade barn i kommunen, så får vi underskott med en gång.” Förutom den rent påtagliga ekonomiska sårbarheten som rör de snäva budgetramarna, uppmärksammar några av de intervjuade att spetskunskapen har fått ge vika på vissa områden. Såväl Johansson som Leif Karlsson pekar på att tjänstemannakompetensen blivit svagare och att kommunen blivit beroende av experter utifrån.
I anslutning till kompetensdiskussionen nämner flertalet respondenter att kommunen haft otur i rekryteringen av chefstjänstemän. Leif Karlsson (c) uttrycker det som att: ”Vi har gjort många förödande felrekryteringar. Det har varit stor omsättning på tjänstemän”, vilket även Jan Åke Andersson (s) och Axel Staaf (nkp) påpekar. Christer Johansson förstärker denna bild av ett av de mer påfallande problemen i den nya kommunen: ”Alla rekryteringar var inte optimala och vi fick in folk i organisationen som vi inte ville ha. Detta kan vi se i den turbulens med en del chefstjänstemän.”
En fråga som förtjänar omnämnande i samband med diskussionen om turbulensen med tjänstemännen hör samman med vad
Borås Tidning (1999-08-13) skrev strax efter att Bollebygds borgerliga partier enades om att bilda majoritet: ”Kanske kan detta bli början till slutet på en lång period av pajkastning, person-
Bilagor
691
motsättningar och politiska blockeringar.” Några respondenter har berört denna fråga. Till exempel konstaterade Leif Karlsson att det varit mycket trätor både inom och mellan partierna: ”Detta beror nog på att många personer har varit orutinerade.” Hans slutsats av detta är att personligheten kan bli betydligt viktigare än den förda politiken i en mindre kommun.
Ett föga uppmärksammat perspektiv i kommundelningsdiskussionen är en problematik som hör samman med att delningen av Borås förde med sig att ett nytt parti bildades – Nya kommunpartiet. Bildandet av partiet hör intimt samman med ett viktigt argument mot delningen, nämligen att de som befann sig i den nybildade kommunens ytterområden trodde att de skulle bli bortglömda av Bollebygd. Axel Staaf menar att ytterdelarna trodde att Bollebygd skulle komma styra på samma sätt som Borås och försumma sina ytterområden. Denna skepticism mot Bollebygd som egen kommun ledde till att tvivlarna kom att bilda Nya kommunpartiet. Axel Staaf menar att de östra delarnas motstånd ledde till att politikerna redan från början var medvetna om den här problematiken, vilket bidragit till att de farhågor som ytterområdena hade inte besannats.
Men detta förefaller bara vara en del av sanningen. Christer Johansson, Jan Åke Andersson och Leif Karlsson vittnar alla tre om att det fortfarande finns spänningar, främst med en ort som heter Töllsjö. De menar att det historiskt sett funnits en byfejd mellan Bollebygd och Töllsjö samt att Töllsjöborna sällan är nöjda med de beslut som fattas inne i Bollebygd. En av respondenterna sa att det till och med gått så långt att några Töllsjöbor säger att de hellre vill bli en del av Alingsås kommun än att tillhöra Bollebygd. På så sätt kan kommundelningen sägas ha återväckt en nygammal inomkommunal spänning av det slag som bidrog till att Bollebygd självt ville bryta sig loss från Borås.
Sammanfattning: Bollebygd
Fyra av de fem respondenterna lyfter fram delningens positiva effekter för medborgaren – att den verkligen haft betydelse för allmänheten och att invånarna i Bollebygd blivit mer intresserad av vad som händer i politiken. Den ende som egentligen uttalar sig negativt om de demokratiska effekterna tror ändå att medborgaren upplever att politiken kommit närmare och att delningen skapat bättre förutsättningar att komma in i den politiska processen.
Bilagor SOU 2001:48
692
Samtidigt är respondenterna närmast eniga om att det starka engagemang som fanns i början har avtagit och att något av en vardagslunk har infunnit sig.
Vad förvaltningsrelaterade infallsvinklar beträffar, lyfter de intervjuade fram att rollfördelningen mellan politiker och tjänstemän rubbats som följd av att många oerfarna politiker kommit in i kommunpolitiken. Somliga menar också att detta bidragit till att det blivit betydligt mindre ideologisk diskussion i politiken. En fördel som dock lyfts fram är att förvaltningen blivit betydligt smidigare, mer effektiv och att överblicken över den kommunala verksamheten förbättrats. Baksidan på det myntet är att kommunen blivit mer sårbar för till exempel obudgeterade händelser.
En ytterligare intressant aspekt som träder fram ur intervjumaterialet är att det varit en hel del personliga bråk i politiken, och någon av de vidtalade drar slutsatsen att personligheten kan komma spela betydligt större roll i en liten kommun än vad den gör i en större.
4.5 Nykvarns kommun
Fakta om kommunen
Folkmängd (1998): 7 724 (medianvärdet för Sveriges kommuner 15 517 invånare 1998). Medelinkomst (1995): Jämförbara siffror finns inte tillgångliga – databasen Kfakta01 täcker ej in Nykvarn. Valdeltagande (1998): 81,7 procent (medianvärdet för Sveriges kommuner är 81,45 procent). Typ av majoritet efter 1998: Ett lokalt parti blev vågmästare – styrs nu av (fp) och (s). Antal politiker per 1 000 invånare (1995): Jämförbara siffror finns inte tillgängliga.
Bakgrund till delningen
När Nykvarns kommundel var en integrerad del av Södertälje bestod kommunen av två församlingar – Taxinge och Turinge. Innan dess, det vill säga mellan 1863 och 1951, utgjorde Taxinge församling en egen kommun i Södermanlands län. Under den första
Bilagor
693
kommunsammanslagningsomgången 1952 uppgick så Taxinge i Mariefreds stad. Turinge, i sin tur, utgjorde en egen kommun från 1863 till 1970. Från och med 1971 kom bägge dessa församlingar, Taxinge och Turinge, att uppgå i Södertälje kommun.
Även om det kan ha funnits missnöje med sammanläggningarna 1971, fanns egentligen aldrig någon organiserad kampanj för att återgå till de tidigare kommunerna förrän Södertälje kommun införde kommundelsorganisation 1989. Först då kom Taxinge och Turinge att slås samman till Nykvarns kommundel. Någon organisation kring utbrytningsfrågan tycks det dock aldrig ha uppstått förrän i mitten av 1990-talet, enligt Märtha Dahlberg (s), som följd av den konjunkturnedgång som inträffade i början av 1990talet. Detta fick till följd att Södertälje, liksom andra kommuner, började spara. Dahlberg menar att stora delar av missnöjet kan härledas hit: I förhållande till övriga delar av kommunen är Nykvarn är en ”lätt” kommundel, utan större omkostnader på den sociala sidan. Här finns få invandrare, få arbetslösa, få sociala problem. Detta, menar Dahlberg, var en orsak till att Södertälje började skära ner i Nykvarn: ”Till slut kom det en punkt då Nykvarnsborna kände att de inte kunde spara mer.”
Inger Eriksson, kommunchef i Nykvarn, menar att det mer handfasta initiativet till delningen kom från Nykvarns företagaroch föreningsliv, ett initiativ som snabbt fick stöd från de borgerliga partiorganisationerna på orten. Utvecklingen av aktiviteten kan summariskt beskrivas som följer. Under våren 1995 hölls ett möte där Rotary, Företagarförbundet och privatpersoner deltog. Mötet mynnade ut i att mötesdeltagarna beslutade att genomföra en undersökning för att se om invånarna i Nykvarn ställde sig bakom kravet att utreda förutsättningarna för en delning. Ungefär samtidigt bildades den kampanjgrupp som arbetade för en delning. Under elva dagar i maj, den 20 till den 31 maj, genomfördes en namninsamling i syfte att utröna Nykvarnarnas inställning till att skapa egen kommun. Totalt fick delningsaktivisterna omkring 2 200 underskrifter. Önskan om en utredning bifölls i kommundelsnämnden som sedan skickade in begäran om utredning till Södertälje (jfr Leierdahl & Persson, 2000). Kommunfullmäktige i Södertälje beslutade i sin tur att skicka denna begäran vidare till Kammarkollegiet, en utredning som sammanställdes vintern 1996. Därefter beslutades det att Nykvarnsborna själva skulle få uttrycka sin åsikt i en folkomröstning. Den 25 maj 1997 gick omkring 70 procent av Nykvarns röstberättigade för att avgöra
Bilagor SOU 2001:48
694
om att bli egen kommun. Resultatet innebar att 77 procent ville bryta sig loss från Södertälje. Den 18 december 1997 fattade regeringen beslutet att Nykvarn skulle få bilda egen kommun från och med den 1 januari 1999.
Medborgarengagemang
Till skillnad från den traditionella kommunala modellen med politiska nämnder kopplade till en förvaltning, valde Nykvarn omedelbart att organisera sitt arbete lite annorlunda vid uppbyggandet av den nya kommunen. Det speciella med denna organisation var följande. I stället för att jobba med politiska nämnder kopplade till en förvaltning arbetar Nykvarn via sex så kallade beredningsgrupper. Varje parti i fullmäktige har en representant i respektive beredning. Den bärande tanken med modellen är att politikerna och inte, som det fanns en tendens till tidigare, tjänstemännen ska formulera de övergripande strategiska målen och visionerna samt att medborgarnas inflytande ska öka.
En av kommunstyrelsens två ordförande, Christina Berlin (fp), förklarar hur idén om att organisera sig annorlunda fick fäste: ”Vi tänkte att nu när vi får något nytt, så ska vi också göra något nytt! Vi undrade hur vi ska få folk att fortsätta sitt politiska engagemang nu när de var så engagerade kring folkomröstningen.” Kommunchefen Inger Eriksson blev den som fick uppdraget att skapa den politiska organisationen. Enligt henne var det inget tvivel om att demokratifrågan skulle stå i fokus för hennes arbete: ”Mitt uppdrag var att skapa en organisation som vitaliserade demokratin”, säger hon.
Eftersom en av kungstankarna bakom kommundelningen var att öka medborgarnas engagemang är det rimligt att ställa sig frågan hur väl den nya organisationen lyckades med att dra in medborgarna i den kommunpolitiska processen. I detta avseende är det intressant att notera att det till beredningsgrupperna initialt fanns sex referensgrupper kopplade. Dessa bestod av ”vanliga” Nykvarnsbor som alla jobbade med de frågor respektive beredingsgrupp ansvarade för. De var så att säga den medborgargrupp som beredningsgrupperna skulle arbeta med. Referensgrupperna hade till uppgift att försöka ge sitt svar på frågan ”Vad vill vi med Nykvarn?”. Inger Eriksson menar att dessa grupper var mycket engagerade och skrev en önskelista om vad de ville ha i ett framtida Nykvarn. Dessa listor
Bilagor
695
överlämnades till arbetsutskottet, där Eriksson säger att de tyvärr blev liggande i pärmar. ”Klart att detta ledde till besvikelse”, menar hon. En Nykvarnsbo kommenterade just detta i en artikel i Dagens
Nyheter (2000-09-03): ”Väldigt få av referensgruppernas idéer, som engagerade många invånare, har blivit genomförda.” Ytterligare en indikation på att referensgruppernas arbete inte riktigt togs till vara av de ansvariga politikerna är den salva som Nykvarnspartiet riktar mot de ansvariga på sin hemsida, där man kan läsa: ”Luften har redan gått ur arbetet i referensgrupperna, som alltid när dialogen blir enkeliktad och man inte tas på allvar” (www.nykvarnspartiet.com/ debatt).
Denna bild av omorganisationens åtminstone partiella misslyckande att dra in medborgaren i politiken skisseras också i
Svenska Dagbladet (1999-07-03), där en Nykvarnsbo uttrycker det som att ”politikerna och kommunledningen (har) haft svårt att hitta en fungerande form för de referensgrupper som ska vara medborgarnas kanal till kommunfullmäktiges sex olika beredningsgrupper”, och att orsaken till att två tredjedelar av referensgrupperna lades ner var, åtminstone enligt Lars Pousette (m), att ”folk i referensgrupperna kände inget stöd från oss politiker.”
Märtha Dahlberg (s) och kommunchefen Inger Eriksson menar dock att upplösandet av referensgrupperna inte behöver ses som några större misslyckanden eftersom många av de som hoppade av referensgrupperna senare kom att gå med i de politiska partierna.
Även om det går att tolka det ”partiella misslyckandet” med mer positiva glasögon, saknas inte annan typ av kritik mot den nya kommunen. Till exempel är nykvarnspartisten Göran Lundbom skeptisk till hur de styrande har handskats med den nya kommunen. Han anser att det är en svår fråga att besvara huruvida den nya organisationen lyckats dra in medborgarna i politiken: ”Det är tveksamt, skulle jag säga. Ibland arbetar politikerna som om de ville skapa ett mini-Södertälje i stället för ett nytt Nykvarn.” Även vänsterpartisten Allan Harju, som efter delningen blivit positiv till kommundelningen, framför kritiska synpunkter mot hur illa litenheten utnyttjats: ”Det finns exempel på att saker och ting inte fattats i demokratisk anda här i kommunen. Försäljningen av centrum är odemokratiskt genomförd och det har inte alls diskuterats brett hur detta ska gå till. Nykvarnsborna har fått läsa i tidningen att centrum ska säljas.” Ytterligare tveksamheter till den stärkta demokratin i den nya kommunen rör turerna kring kommunens bostadsbolag, något som bland annat uppmärksammats på den lokala Länstidningens ledarsida: ”I en kommun som profilerat sig
Bilagor SOU 2001:48
696
kring ett breddat medborgarinflytande har politikerna fullständigt släppt kontrollen över bolaget (…) Det gungar under demokratin i Nykvarn.” (Länstidningen Södertälje 2001-04-23).
Om respondenterna visar upp en tämligen samstämmig bild av att den nya organisationen inte lyckats fullt ut med att få in medborgaren i beslutsprocessen, så är grundtonen i de flesta intervjuerna ljus beträffande vad kommundelningen i sig har fått för kommundemokratiska effekter – den har gjutit liv i engagemanget. Det vanligaste sättet att motivera detta på är som Märtha Dahlberg, (s) – den andra av Nykvarns två ordförande – gör, nämligen att det nu finns fler politiker per capita. Christina Berlin sammanfattar denna tankegång när hon konstaterar att Nykvarn efter delningen fått upp mot 90 nya politiker, vilket betyder att ”kommunen har fått fler ’öron’ och många fler kanaler in i det politiska systemet.”
Både Berlin och Dahlberg vittnar om att den konkreta konsekvensen av detta blivit att Nykvarnsborna känner sina politiker betydligt bättre än vad invånarna i en större kommun gör. Detta tar sitt konkreta uttryck i att de blir stoppade när de är ute och går på orten av invånare som frågar om kommunpolitiken. ”Det märkte jag aldrig tidigare”, säger Berlin, ”och det beror inte bara på att jag är KS-ordförande. Även andra politiker blir stoppade på gatan”. De båda KS-ordförandena får stöd för detta av en Nykvarnsbo som tidigare var motståndare till delningen, men i efterhand börjat se fördelarna: ”Jag tror att delningen varit bra för demokratin. Politikerna är lätta att komma i kontakt med” (Dagens
Nyheter, 2000-09-03). Nykvarnspartisten Göran Lundbom bekräftar denna bild av ett ökat politiskt samtal på orten:
Jag tror helt klart att det skapats en bättre plattform för nykvarnaren att delta politiskt. Tidigare fanns det 15 politiker i kommundelsnämnden. Nu har vi runt 100 politiker i kommunen. (…) Det är många som kommer fram och frågar mig om till exempel bostadsproduktion och om skolan.
Lundbom lyfter också fram ett inslag i Nykvarns kommunpolitik som han tar till intäkt för att engagemanget har ökat efter delningen, nämligen bildandet av det renodlade lokala partiet Nykvarnspartiet: ”(Kommundelningen) har fått skjuts på engagemanget, vilket inte minst märks genom att vi har ett nytt parti som har hundratalet medlemmar, ett parti som också fått starkt stöd av väljarna (7 av 31 mandat, min anmärkning)”.
Bilagor
697
De jag har intervjuat är samtliga nöjda med kommundelningen och samtliga pekar också på vissa positiva medborgardemokratiska effekter av delningen. Ska något problem lokaliseras, så är det just att de mer organiserade försöken att få in allmänheten i det politiska livet kommit på skam, vilket upplösandet av de fyra referensgrupperna kan tolkas som. En annan signal på att det är svårt att på ett mer organiserat sätt få in allmänheten, är att de politikercaféer som kommunen anordnat knappast varit någon succé. Där har idén varit att medborgare och politiker ska kunna träffas på ett mer naturligt sätt över en kopp kaffe i samband med fullmäktigemötena, men väldigt få medborgare har tagit chansen och kommit. Märtha Dahlberg förklarar den relativt dåliga uppslutningen kring den organiserade medborgerliga aktiviteten i den nya kommunen med orden: ”Sanningen är väl den att folk har så mycket att göra. Så när allt rullar på kommer folk inte till öppna möten eller till fullmäktige.” Inger Erikssons förklaring till den dåliga uppslutningen talar samma språk. Troligen, menar hon, är det så att invånarna i Nykvarn är politiskt intresserade, men att det tar sig andra uttryck än genom de traditionella kanalerna.
Därför är det lämpligt att låta en positiv ton avsluta genomgången av medborgaraspekten. Resultatet från en opinionsundersökning som gjordes i åtta Södertörnkommuner hösten 2000 talade sitt tydliga språk. Undersökningen visade att invånarna i Nykvarn anser sig ha större möjligheter till inflytande i kommunen jämfört med vad invånarna i de andra sju kommunerna anser att de har i sina kommuner. Sju av tio nykvarnare anser att de har goda möjligheter till inflytande över barnomsorgen. Sex av tio anser samma sak beträffande skolan och äldreomsorgen, och lika många menar att det är lätt att komma i kontakt med politikerna.
Förvaltningseffekter
Som antyddes tidigare var en av tankarna med den nya organisationen i Nykvarn att minska tjänstemännens makt. Tanken var att politikerna, och inte tjänstemännen, skulle formulera de övergripande målen och visionerna för kommunens verksamhet.
Christina Berlin väcker dock en intressant fråga när hon pekar på att detta med att politikerna i beredningsgrupperna ska formulera visioner inte varit helt problemfritt. Det har, enligt henne, funnits en tendens till att politikerna har tagit på sig
Bilagor SOU 2001:48
698
tjänstemannauppgifter när de arbetat i beredningsgrupperna. Hon säger att det kan bero på att somliga tror att man kan göra lite som man vill nu när kommunen befinner sig i en ”nybyggarfas”. Berlin menar att detta sannolikt hänger samman med att så många oerfarna förtroendevalda kommit in i kommunpolitiken. Hennes uppfattning är att många av de nya tror att saker och ting är enkla i politiken, att problem bara kan ”fixas”. Märtha Dahlberg rör sig i samma tankebanor när hon säger att hon i början kände att det fanns ett väldigt egenintresse i de nya politikernas engagemang: ”Det kändes som om att folk passade på och engagerade sig för att driva sådana frågor som gynnade dem själva och missade kanske lite poängen med politikens villkor.”
Göran Lundbom sätter också fingret på detta när han uppmärksammar att det ibland kan vara ett problem att många av de mindre erfarna politikerna inte alltid inser att demokrati tar tid. Berlin tror att det kommer att krävas tid att komma till rätta med detta, och att det krävs tid för de nya politikerna att lära sig att stå för sin politikerroll. Allan Harju anser till om med att detta tillhöra de stora problemen med den nya kommunen.
Göran Lundbom väcker en annan fråga beträffande relationen mellan politiker och tjänstemän i den lilla kommunen. Han påpekar att det finns en baksida med närheten mellan politiker och medborgare som går ut på att vänskapsband kan komma att påverka politikerrollen. Han konstaterar att ”Det är klart, man måste sin passa sin tunga som politiker när vänner och grannar kommer och frågar om saker så att man inte lovar att fixa deras problem.” Även Märtha Dahlberg tar upp risken med närheten mellan politiker och invånare, och menar att ”det finns exempel på folk som är vänner med politiker som tror att de, tack vare sin position, kan påverka politiken genom sina vänskapsband.”
Ännu en aspekt förtjänar att tas upp som inte direkt anspelar på demokratitemat, men återkom i flera av intervjuerna när frågan ställdes ”Vilka nackdelar har det varit med kommundelningen?”. Många pekade på att kommunen hade blivit betydligt mer sårbar efter delningen jämfört med innan. Allan Harjus pekade på att kommunen troligen kommer att få det oerhört svårt att klara ekonomin i framtiden, och att alla större projekt måste finansieras via kraftiga lån.
Även Göran Lundbom kretsade kring sårbarhetstemat och konstaterade att ”en (…) nackdel är att vi är ganska sårbara, bara en sådan enkel sak som att få tag på personal till vissa saker, som
Bilagor
699
exempelvis personliga assistenter.” Lundbom menade också att ett ytterligare problem hade att göra med den egna kompetensen, som han inte tyckte var ordentligt uppbyggd ännu: ”Till exempel får vi ordna jurist- och informationsansvarig från annat håll.” Även kommunchefen Inger Eriksson underströk sårbarheten i den lilla kommunen, och gav ett konkret exempel: ”Här i förvaltningen blir det ju tydligt med den sämre vikariesituationen.”
En avslutande punkt att ta upp hör samman att en av de två resterande referensgrupperna (de var sex ursprungligen) kallas ytterdelsgruppen. Det är en grupp som försöker tillvarata ytterdelarnas intressen gentemot Nykvarn centralt, och de frågor som dryftas där rör avfarter, skolskjutsar, friskolor och järnvägsövergångar. En orsak till att över huvud taget nämna detta är att det funnits tendenser i samtliga de övriga undersökta fallen som pekat mot att en ny inomkommunal geografisk konflikt blossat till liv efter delningen, och en mindre ort i den nya kommunen har känt sig förfördelad. Göran Lundbom anser dock inte att det finns några förutsättningar för en sådan konflikt i Nykvarn i dag, främst för att Taxinge inte är någon egentlig tätort. Länstidningen
Södertäljes chefredaktör, Torsten Carlsson, vittnar dock om att tidningen flera gånger mottagit upprörda insändare från
Taxingebor som irriterar sig på att Nykvarn bara satsar på centralorten medan ytterdelen – Taxinge – försummas. I linje med detta menar Inger Eriksson att det är viktigt att ta tillvara Taxinges intressen, så att de inte utvecklas till en periferi i kommunen i framtiden.
Sammanfattning: Nykvarn
Även om den politiska organisation Nykvarn som skapade efter delningen inte riktigt motsvarade förväntningarna att skapa kontaktytor mellan medborgare och invånare som gör invånarna mer delaktiga i beslutsfattandet, så är grundtonen i intervjuerna att kommundelningen i sig fått goda kommundemokratiska effekter. De indikationer som tas till intäkt för detta är bland annat att fler politiker per hundra invånare innebär att beslutsfattarna har fler öron ute i kommunen att ta in synpunkter med, att det skapats ett nytt parti som har ett starkt väljarstöd och att politikerna blivit mer lättillgängliga. Till yttermera visso visar en opinionsundersökning gjord i de åtta Södertörnskommunerna att invånarna
Bilagor SOU 2001:48
700
i Nykvarn anser sig ha större möjligheter till inflytande i sin egen kommun jämfört med vad invånarna i de andra sju ansåg.
Vad relationen mellan politiker och förvaltning beträffar, är slutsatsen att många nya, oerfarna politiker kommer i systemet, kombinerat med den ökade närheten mellan politiker och medborgare, har potential att fördunkla rollfördelningen mellan politiker och tjänstemän.
Somliga uttryckte också oro för vad som skulle ske om det dök upp stora, obudgeterade utgiftsposter. Några pekade på att ytterligare ett problem med litenheten var att utbudet av personal hade blivit mindre, vilket till exempel bidragit till en sämre vikariesituation i kommunen. Kommunen har helt enkelt blivit mer sårbar för sjukdomsfall och oförutsedda utgifter.
4.6 Sammanfattande jämförelse
Här ska kortfattat några tentativa slutsatser dras utifrån de fem fallstudierna. Vilka erfarenheter har de fem kommundelarna gemensamt? Vilken sorts principiell problematik finner vi som kan ha generell bäring för såväl forskare som praktiker som intresserar sig för kommundelningsfrågan?
Medborgarengagemang: sammanfattning
Ett övergripande gemensamt drag hos de intervjuade i samtliga kommuner är uppfattningen om att kommunpolitikern, och därmed också politiken, blivit mer synlig tack vare den närhet som uppstått mellan beslutsfattare och de som berörs av besluten. Många av de intervjuade politikerna vittnar om ett ökat intresse för kommunpolitiska frågor och exemplifierar inte sällan med att de efter delningen kommit i en mer naturlig, spontan dialog med medborgarna när de möter invånarna på gator eller i affärer. Ofta används synlighetsargumentet för att stärka påståenden om förbättrad närdemokrati, till exempel att fler politiker per hundra invånare innebär att det finns fler kontaktytor mellan väljare och valda i kommunen, att politikerna blivit lättillgängliga för medborgaren och att det därför blivit enklare att ta in synpunkter från kommuninvånarna i allmänhet.
Samtidigt förefaller problemet kvarstå i de nya kommunerna vad beträffar att få i gång ett mer organiserat medborgerligt engage-
Bilagor
701
mang kring kommunpolitiska frågor. En inte helt ovanlig uppfattning bland respondenterna är att det stora flertalet inte utnyttjar de möjligheter litenheten skapar. Flera respondenter menar att det är en svår uppgift att engagera medborgare som inte redan före delningen hade ett politiskt intresse. Emellertid vittnar många om att engagemanget och den politiska diskussionen fått en förnyad vitalitet bland dem som hade ett visst mått av politiskt engagemang redan före delningen, samt att den del av de redan politiskt intresserade som tyckte att det var för långt till beslutsfattarna i den större kommunen har fått det lättare att nå fram med sina åsikter efter delningen.
Något som är tankeväckande i sammanhanget är att respondenterna i två av fallen, Bollebygd och Lekeberg, uppmärksammade att den stora skillnaden för medborgaren i allmänhet inte var att medborgarens tillgång till beslutsfattarna hade underlättats, utan snarare att kommundelningen inneburit en förbättrad service till kommuninvånarna. Kommunens leveransförmåga av service ansågs ha förbättrats som följd av delningen, medan medborgarengagemanget föreföll spela en lite mindre roll.
Två av fallen får anses utmärka sig från de övriga. Det kanske mest uppseendeväckande är att Nykvarns kommun är den enda av de undersökta kommunerna som på allvar verkar ha ställt sig frågan: Hur gör vi för att få in medborgaren i kommunpolitiken, nu när vi ska skapa en ny organisation? Även om den organisation som skapades efter delningen inte riktigt motsvarade förväntningarna – att göra fler invånare mer delaktiga i beslutsfattandet – så var grundtonen i intervjuerna att kommundelningen i sig fått goda kommundemokratiska effekter. Framför allt pekar man på två indikatorer för att föra detta påstående till bevis: att det bildats ett nytt parti i kommunen som fått många medlemmar och starkt väljarstöd, samt att den opinionsundersökning som gjordes i de åtta Södertörnskommunerna visade att invånarna i Nykvarn anser sig ha större möjligheter till inflytande i sin kommun jämfört med vad invånarna i de andra sju ansåg att de själva hade.
Fallet Gnesta var speciellt i det avseendet att det var svårt att få någon av respondenterna att helhjärtat vittna om kommundelningen som en omvälvande deltagardemokratisk reform. De som intervjuades andades samtliga besvikelse, och det föreföll som att deras förväntningar inför delningen inte hade infriats. De flesta menade visserligen att kommundelningen skapat en alldeles utmärkt plattform och de facto är en fantastisk möjlighet att dra in
Bilagor SOU 2001:48
702
medborgaren i beslutsprocessen. Men denna potential har inte förlösts, ansåg respondenterna. Snarare är deras intryck att medborgarengagemanget inte ökat nämnvärt efter delningen. Detta förklaras på två diametralt olika sätt. Å ena sidan menar de att människor inte är intresserade av att engagera sig politiskt, förutom när något händer som berör individen direkt. Å andra sidan hävdar de att politikerna varit dåliga på att dra nytta av litenheten och inte aktivt arbetat för att få in medborgarna i kommunpolitiken.
I somliga intervjuer, framför allt i Bollebygd, vittnas det om att det starka medborgerliga engagemang som ackompanjerade kommundelningskampanjen successivt övertagits av en vardagslunk som infunnit sig efter nyhetens behag. Detta skulle kunna vara en indikation på att Kolam & Ekman (1992) har rätt i sin iakttagelse, att det ökade medborgerliga engagemanget efter 1980talets kommundelningar ökade en tid efter delningen, för att efter en tid återgå till samma nivå som förut.
Vidare är det värt att uppmärksamma att många av de intervjuade säger att litenheten i kombination med den ökade andelen oerfarna politiker bidragit till att det blivit för mycket fokus på sakfrågor. Detta har bidragit till brist på långsiktighet och lett till ett minskat inslag av ideologisk politik, vilket bekräftar tidigare erfarenheter (Ehnmark, 1997). Somliga säger sig därför sakna ideologiska bollplank och en mer grundläggande ideologisk diskussion efter delningen. I några av kommunerna menar man att en bieffekt av detta blivit att privata ”käbbel” mellan politiker fått större betydelse på den substantiella politikens bekostnad. Inte så få respondenter vittnar om att relativt hårda personliga schismer kommit att prägla kommunpolitiken sedan delningen.
En intressant, och inte helt oväsentlig not, är att ingen av respondenterna ångrar delningen.
Förvaltningseffekter: sammanfattning
Vad gäller de förvaltningsrelaterade frågorna är ett uppenbart gemensamt drag för alla kommunerna att rollfördelningen mellan tjänstemän och politiker luckrats upp efter delningen. Rollupplösningen sägs bero på kombinationen av många nya, oerfarna politiker i kommunpolitiken samt att omorganisationen även
Bilagor
703
inneburit ökad närhet mellan politiker, tjänstemän och medborgare. Flera menar också att detta hänger samman med det ökade inslaget av sakpolitik och den motsvarade minskningen av ideologisk politik.
Rollupplösningen beskrivs och värderas dock på lite olika sätt. Enligt de flesta intervjuade är det vanligast förekommande att politikerna tar sig in på tjänstemännens områden genom att ägna sig åt det som de flesta refererar till som cykelställsfrågor eller att de lovar ”mannen på gatan” att ordna deras problem rakt över bord. Men någon pekar också på att det finns exempel på motsatsen, att tjänstemännen agerar som politiker och formulerar långsiktiga visioner på bekostnad av de mer oerfarna, lite svagare politikerna. Här finns det uppenbara likheter med effekterna av stadsdels- och kommundelsreformerna, där forskning på olika sätt har pekat på hur rollfördelningen mellan grupperna påverkas som följd av stadsdels- eller kommundelsreformer (t.ex. Erlingsson & Nilsson, 2000; Rudelius, 1997; jfr Svensson, 1994).
Enligt somliga respondenter är en av de mest positiva effekterna att förvaltningen blivit betydligt smidigare och mer effektiv. Förvaltningen har blivit mer flexibel och kommunen sägs kunna ha ett bättre grepp över kommunen som helhet. Utöver detta lyfter somliga intervjuade fram att förvaltningen blivit mer lyhörd för medborgarens behov och att det därför blivit lättare att följa kommuninvånarens vilja. Här är dock Gnesta återigen ett undantag, där flera uttrycker besvikelse med att förvaltningsapparaten inte anpassats till litenheten så att de önskade effektivitetsvinsterna uteblivit.
Emellertid har den smidighet som följer av litenheten en baksida som samtliga respondenter, med något enstaka undantag, uppmärksammar. Det övergripande problemet i de nya kommunerna verkar vara att förvaltningen blivit mer sårbar för oförutsedda händelser och/eller obudgeterade utgifter. Många nämner också den svagare spetskompetensen som exempel på denna sårbarhet och det faktum att många tjänster får köpas utifrån. Denna iakttagelse bekräftar de slutsatser som dragits i studier som fokuserat specifikt på förvaltningen i de delade kommunerna. Kent Ljunggren & Niklas Lundstedt (1996) drar slutsatsen att en uppenbar effekt av kommundelning är just att kommunerna tappar förutsättningarna för att bibehålla intern specialistkompetens. En viktig aspekt beträffande kompetensfrågan är att samtliga kommuner i ett eller annat skede – företrädesvis strax efter
Bilagor SOU 2001:48
704
delningen vid det hastiga byggandet av en ny organisation – har haft svåra problem med att rekrytera högre tjänstemän. Ett antagande är att detta rimligen haft negativa effekter för kommunens handlingskraft.
Det finns ytterligare några dimensioner som bör diskuteras, men som inte självklart hör samman med förvaltningen eller medborgarengagemanget. Somliga respondenter väcker frågan att närheten mellan beslutsfattare och de som berörs av besluten medför en risk att antipatier och sympatier kan komma att styra besluten på bekostnad av lagar och förordningar, eller rena realpolitiska hänsyn för den delen. En annan dimension hänger samman med att samtliga kommuner har en erfarenhet av att en gammal ”byfejd” väckts till liv efter delningen. I Trosa uppstod en konflikt med Vagnhärad rörande hur kommunvapnet skulle se ut och vad kommunen skulle heta. I Gnesta kommun knorras det stundtals i Stjärnhov över att Gnesta centralt investerar för lite därute och för mycket i centralorten. Samma problematik aktualiseras i Bollebygd, där Töllsjöborna är missnöjda med hur de har behandlats av politikerna i Bollebygd. Även Lekeberg har haft en liknande fråga på dagordningen, där det ibland uppstår spänningar med en ort vid namn Mullhyttan. Månne är det så att en kommundelning är som en rysk docka – strax efter att kommunen delats väcks samma geografiska spänningar i den lilla kommunen som i den större, fast i miniatyr.
5 Värdet av kommundelningar
I detta avsnitt ska effekterna av 1990-talets kommundelningar värderas ur ett demokratiperspektiv. Synen på vad demokrati är och borde vara går vitt isär, och är till stor del ideologiskt betingad. Därför jämförs inte effekterna mot en demokratimodell, utan mot tre alternativa modeller som betonar olika dimensioner av demokrati. Modellerna kallas konkurrensdemokrati, deltagardemokrati och gemenskapsdemokrati.
5.1 Demokratiteoretikerns gordiska knut
Begreppet demokrati kan inte bara betyda olika saker för olika personer. Dessutom riskerar flera värden att komma i konflikt med
Bilagor
705
varandra i demokratin. En klassisk illustration av ett demokratidilemma, som passar särskilt väl i detta sammanhang, brukar hämtas från Robert A. Dahls och Edward R. Tuftes Size and
Democracy (1973). Illustrationen ser ut som följer.
Om ett politiskt system vill göra anspråk på att tillgodose en enskild individs egenintresse, menar Dahl & Tufte att det bör leva upp till två saker, nämligen (1) medborgareffektivitet (förmågan att registrera individernas preferenser) och (2) systemkapacitet (förmågan att förverkliga de preferenser som systemet registrerar). Häri finns ett dilemma inbyggt. Medborgareffektiviteten gagnas av få medlemmar i det politiska systemet, medan systemkapaciteten gagnas av många. Skolboksillustrationen av detta demokratidilemma är att man vid bildandet av politiska enheter kan välja mellan att medborgaren antingen får mycket inflytande över lite eller lite inflytande över mycket.
Symptomatiskt för denna problematik är att Dahl & Tufte når slutsatsen att ingen storlek är optimal för att nå de två demokratiska målen medborgareffektivitet och systemkapacitet.10 SNS demokratiråd uttrycker sig i liknande termer när de påpekar att demokrati inte bara innebär medborgarstyre, utan även rättssäkerhet och handlingskraft. Den slutsats som forskning, utförd i en mängd olika kontexter, upprepas gång på gång är viktig att ha i åtanke när vi går vidare för att diskutera kommundelningarnas effekter för demokratin: Storleken spelar inte nödvändigtvis någon avgörande roll för att stärka eller försvaga demokratin (t.ex. Petersson m.fl., 1997; Hadenius, 1992:147; Newton, 1982; Smith, 1985; jfr även Jamil, 1991).
Ytterligare ett exempel på de svåra avvägningar som problematiken rörande storlek och demokrati för med sig har att göra med relationen mellan minoriteter och majoriteter i politiska enheter. Det klassiska antagandet inom demokratiteorin – från Platon och Aristoteles, genom Montesquieu och Rousseau fram till Arend Lijphart (1977:60) – har, som nämnts, varit att förutsättningen för ett demokratiskt styrelsesätt är förekomsten av små politiska enheter. James Madison kritiserade detta och menade att mindre enheter ökade risken för majoritetstyranni och ökade därigenom minoritetsgruppernas utsatthet. Madison ansåg att den
10
Med medborgareffektivitet menas: ”citizens acting responsibly and completely fully control the decisions of the polity”. Systemkapacitet innebär: ”the polity has the capacity to respond fully to the collective preferences of the citizens” (Dahl & Tufte, 1973:20).
Bilagor SOU 2001:48
706
heterogenitet som präglar stora enheter bidrog till att minimera denna risk, och därför var en förutsättning för demokrati (Hamilton m.fl., 1961:83 ff.).
Dessa illustrationer uppmärksammar bara några dilemman inom demokratiteorin, dilemman som rör diskussionen om storlek och demokrati. Det finns givetvis ännu fler motstridiga krav som kan ställas på en demokrati, vilket givetvis gör det problematiskt att utvärdera vad som är bra och vad som är dålig demokrati (jfr hela diskussionen i Petersson m.fl. 1997:30). Därför har en studie av det här slaget, som rör demokratiska erfarenheter av kommundelningar, mycket att vinna på att vi skapar en demokratiteoretisk referensram till vilken resultaten i föregående kapitel kan relateras.
Syftet med detta avsnitt blir därför tudelat. Dels visas att kommundelningar syftar till att gynna en viss typ av demokrativärden, som inte alltid är helt oomtvistade eller oproblematiska. Dessutom lyfts diskussionen om kommundelningar till ett mer övergripande plan och kommundelningarna relateras till en mer principiell demokratidebatt.
5.2 Konkurrensdemokrati
Inledningsvis presenteras en demokratimodell som kan sägas ha väldigt lite att göra med de värden delningsförespråkarna eftersträvar (jfr avsnitt 3). Just därför fungerar den som en utmärkt utgångspunkt för en demokratidiskussion då den företräder delvis en annan människosyn än de därpå följande modellerna.
Modellen kallas ibland för konkurrensdemokrati, ibland för elitdemokrati. Utgångspunkten för denna modell kan sägas vara det faktum att medborgarna är splittrade – dels för att de är medlemmar av olika grupper, dels för att de är olika individer som ofta saknar en klar uppfattning om vad de själva vill. Av detta drar konkurrensdemokraten slutsatsen att det aldrig kan finnas en genuin folkvilja eller ett övergripande allmänintresse. Därför blir politikernas uppgift att i den politiska processen utforma folkviljan. Bo Lindensjö (1999) använder Joseph Schumpeter för att illustrera detta sätt att resonera, och skriver att för Schumpeter är demokrati en metod, ”ett institutionellt arrangemang för att uppnå politiska beslut, där individer i konkurrens om folkets makt förvärvar makt att besluta.”
Bilagor
707
Enligt en konkurrensdemokrat kan demokrati aldrig innebära att medborgarna styr, åtminstone i någon meningsfull definition av begreppet styra. I stället innebär demokrati att folket erbjuds möjligheter att godkänna eller underkänna de eliter som kandiderar till beslutande organ. Medborgarnas inflytande stannar sålunda vid att folket vid återkommande val väljer ledare som sedan fattar besluten (jfr Jacobsson, 1999:164). Lindesjö sammanfattar denna demokratisyn på följande sätt:
Demokrati är politikerstyre och konkurrens om ledarskap dess kännetecken. Det ’demokratiska’ elementet i Schumpeters lära är alltså begränsat till att medborgarnas val mellan eliter kan tolkas som uttryck för samtycke.
I denna demokratisyn finns implicit en mindre hoppfull människosyn. Modellen förutsätter att människor inte har ett intresse av att delta i politiken och att de inte har den kunskapsnivå som krävs för att ingå i den politiska processen. Så länge som det finns tillräckligt kompetenta eliter och välfungerande institutioner kan demokratin antas fungera alldeles utmärkt. Inte sällan ser författare som sluter sig till denna demokratisyn ett lågt deltagande eller politisk likgiltighet i form av lågt engagemang som något gott. Inte sällan pekar man på Weimarrepublikens erfarenheter eller den ryska revolutionen för att understryka faran med ett utbrett deltagande – antidemokratiska krafter skulle gynnas om alltför många engagerades samtidigt och okunskapen, eller den rena känslan, skulle få alltför stort inflytande över politiken (t.ex. Lipset, 1960:100 ff.; jfr Lindesjö, 1999; Held, 1995:198).
5.3 Deltagardemokrati
En fundamentalt annorlunda, mer positiv människosyn jämfört med konkurrensdemokraternas ligger till grund för den så kallade deltagardemokratiska traditionen. Jean Jacques Rousseau tillhör dem som åberopas när deltagardemokratiska argument ska radas upp. För Rousseau innebär varje medborgares deltagande i den politiska beslutsprocessen mer än bara det faktum att välja en representant i periodiskt återkommande valhandlingar. För honom är det politiska deltagandet framför allt knutet till de psykologiska effekter deltagandet antas ha för de enskilda medborgarna, något som till exempel Kerstin Jacobsson betecknar som deltagar-
Bilagor SOU 2001:48
708
demokratins lärandefunktion. Om medborgarna upptäcker att de har en möjlighet att påverka, så ökar också sannolikheten att de verkligen engagerar sig i politiska frågor (jfr Jacobsson, 1999:164).
En forskare som i högsta grad knyter an till Rousseau i sitt försvar för deltagardemokrati, är Carol Pateman (1970). Detta gör hon när hon beskriver hur de mikrofördelar som finns med ett utbrett deltagande och politiskt intresse kan spridas till en högre samhällsnivå och leda till att det höga, utbredda deltagandet blir större än summan av delarna. Hon konstaterar att deltagandets centrala funktion hos Rousseau är den utbildande funktionen. Deltagandeprocessen ska just leda till att skapa ansvarskännande socialt och politiskt handlande hos medborgarna.
Huvudpoängen är att individen i deltagandeprocessen lär sig att sätta det gemensammas bästa före egenintresset. Individen blir en medborgare som lär sig väga in större, mer principiella frågor och även andra intressen än de som enbart rör privatlivet. Individen blir en medborgare som även lär sig att offentliga och privata frågor är intimt sammanlänkade. Pateman fortsätter:
As a result of participating in decision-making the individual is educated to distinguish between his own impulses and desires, he learns to be a public as well as private citizen (Pateman, 1970:24).
För John Stuart Mill var medborgarnas politiska deltagande mycket önskvärt, eller i själva verket ett direkt självändamål när han på 1800-talet bidrog till att formulera den klassiska liberala demokratiteorin. För honom var förekomsten av deltagande, aktiva, kunniga och intresserade samhällsmedborgare inte bara av stor betydelse – själva deltagandet kunde i själva verket betraktas som demokratin i sig (Djerf, 1988:3). För en författare som C. B. Macpherson (se Held, 1995:308 ff.) är detta en direkt avgörande poäng: Verklig frihet och individuell utveckling kan bara uppnås om medborgarna kontinuerligt engageras i det direkta styret av samhället.
Det råder inga tvivel om att det deltagardemokratiska synsättet betonar medborgarnas centrala plats i demokratin. Om dessa relativt abstrakta resonemang konkretiseras, ska medborgarnas relation till de förtroendevalda karakteriseras av en dialog mellan någorlunda jämbördiga parter. Helst ska beslutsfattandet ske utifrån en dialog om de olika handlingsalternativen där medborgaren har fått föra fram sina krav och sina önskemål. Utifrån den mer abstrakta litteraturen på området ställer Bo Hagström och
Bilagor
709
Harry Petersson (2000:59) upp ett antal konkreta krav på medborgarnas medverkan i den lokalpolitiska processen:
• Medborgarna bör vara väl informerade om de olika handlingsalternativ som står till buds och de bör rent allmänt ges goda möjligheter till att vara väl upplysta om det demokratiska systemets handlingsprocesser.
• Medborgaren bör ges goda möjligheter att gentemot beslutsfattarna föra fram sina synpunkter och deras initiativ bör väl tas om hand av det lokaldemokratiska systemet.
• Medborgaren bör ha goda möjligheter att påverka det lokaldemokratiska systemet och möjligheterna bör leda fram till så stort reellt inflytande som möjligt.
5.4 Gemenskapsdemokrati
De liberala idéerna har länge fungerat som kollektivistiska idéers antites. Många demokratiteorier har utgått från liberalismen och satt individen och dennes förmåga att välja mellan en mängd alternativ i första rummet. Man har ansett att samhällsgemenskap ska följa av individernas ömsesidiga respekt för individuella rättigheter. Den nyliberala versionen av denna demokratiuppfattning drogs till sin spets under 1980-talet, då nyliberalerna formulerade denna tanke i termer av kapitalism och marknadsmekanismer, där ”individual citizens and their interests have come to be described largely by way of entrepreneurs and consumers, goods and quantifiable services” (Vertovec, 1998-10-10:4).
Kommunitära teoretiker har ifrågasatt den liberala traditionens utgångspunkter. Kommunitaristerna förkastar liberalismens fokus på individualismen, som de anser vara alldeles för atomistisk och instrumentell. Kommunitarismens rötter kan sägas sträcka sig tillbaka till Aristoteles tanke om att ”man is a political animal” (citat i Lipset, 1960:VII) och Aristoteles idé om att lycka handlar om gemenskap, förtrolighet, närhet, om att känna sina rötter, om familj och en känsla av att höra hemma någonstans. I linje med detta menar kommunitarister att vi alla borde ha djupa band till mindre sociala grupper, band som ska upprätthållas av de normer och värderingar gruppen i fråga utandas. De efterlyser en politik som skapar och bibehåller starka gemenskaper, gemenskaper som kan bilda en grund för ett starkt civilt samhälle, till exempel frivilliga organisationer, kyrkor, grannskap och skolor.
Bilagor SOU 2001:48
710
Mot denna bakgrund hävdar den kommunitära traditionen att en stark demokrati kräver en motsvarande gemenskap bland invånarna. Gemenskapskänslan fungerar då som ett förenande kitt mellan medborgarna. I samhällen där det saknas grundläggande gemenskapskänsla tenderar demokratin att få legitimitetsproblem. Peder Nielsen (1999:2) konkretiserar: ”I det mest långtgående scenariot leder bristande gemenskapskänsla till att subgrupper med egna starka identiteter ställer krav på separation för att få bilda en egen politisk enhet.” Om en gemensam identitet saknas i en politisk enhet kan därför användandet av majoritetsprincipen antas förr eller senare att leda till att konflikt uppstår mellan enhetens olika grupper.
5.5 Värdering av resultaten
I denna del ska resultaten från den empiriska undersökningen i avsnitt 4 ställas mot de tre refererade demokratimodellerna. Resultaten kan sorteras in i de fördelar och nackdelar som sållats fram i intervjumaterialet. Värderingen av nackdelarna är till stor del oberoende av vilken demokratimodell som används, varför dessa redovisas separat utan att vi tar på oss de demokratiteoretiska glasögonen. Värderingen av fördelarna är däremot avhängig vilken demokratisyn som förespråkas, vilket gör att dessa måste analyseras i tre steg.
Nackdelar med kommundelningar
Den negativa kommundelningseffekt som mest tydligt tonar fram ligger på förvaltningssidan. Rollfördelningen mellan politiker och tjänstemän har blivit mer oklar efter delningen, och många respondenter har beskrivit hur politiker engagerats i frågor som normalt hör tjänstemännens område till. Detta har bidragit till en upplösning av rågången mellan politiker och förvaltning. Men att detta skulle vara odelat negativt råder det delade meningar om.
Hur denna förändring ska värderas beror förstås på var tonvikten läggs. Den som söker svar i den teoretiska litteraturen på området finner inga tydligt redovisade förhållningsregler på temat hur relationen mellan politiker och tjänstemän bör se ut. Inom området ”förvaltning och demokrati” finns en rad olika traditioner som förordar olika typer av rollfördelning. En tradition går under
Bilagor
711
namnet politikerskolan och bygger på att tjänstemännen ska vara ett politiskt neutralt verktyg som instrumentellt utför de politiska direktiven. Idén bygger på att tjänstemännen inte avgör om politikerna har rätt eller fel – det ska folket göra i de allmänna valen. Tjänstemannen ska lägga sina egna värderingar åt sidan och försöka fatta beslut som om de vore ett lydigt verktyg i politikerns tjänst. Problemet med denna tankeskola är till exempel situationer när politikerna går in och detaljstyr, där experten uppenbarligen borde fått avgöra, exempelvis vilka böcker barnen ska läsa i skolan. En andra tradition går under beteckningen expertskolan, vilken menar att tjänstemännens expertkunskaper ska vara avgörande. Här är beslutsprocessen en problemlösningsprocess där tjänstemannens expertis anses vara grundläggande. Problem uppstår när den representativa demokratin får stryka på foten till förmån för ett tjänstemannavälde och när viktiga politiska, värdeladdade beslut fattas av människor som varken har mandat eller som det går att utkräva ansvar av (jfr Lundquist, 1998:107 ff.). Den sammanfattande slutsatsen måste bli att detta är ett bekymmer som kan värderas på lite olika sätt och kan – om så önskas – åtgärdas i det långa loppet genom till exempel utbildningsinsatser.
En annan framträdande effekt av kommundelningarna är att de nya kommunerna upplevt ökad sårbarhet. Små administrativa enheter med snäva budgetramar har sämre möjligheter att hantera till exempel oförutsedda kostnader. Vidare vittnar respondenterna om att det blivit svårare att upprätthålla nödvändig specialistkompetens. Emellertid kan denna nackdel kompenseras genom interkommunal samverkan, entreprenader och konsulttjänster. Dock kvarstår vissa luckor som svårligen kan kompenseras på detta sätt. Exempel som nämnts är frånvaron av stadsarkitekt och verksamhetsintegrerad juridisk expertis. Då utvärderingens fokus främst ligger på demokratiaspekterna av kommundelningarna kan inga säkra slutsatser dras, men frågan bör tas på allvar eftersom denna kommundelningseffekt har potential att negativt påverka den kommunaldemokratiska handlingskraften.
Något som antytts av vissa respondenter är att de nya kommunernas litenhet inte bara bidrar till positiv närhetskänsla mellan beslutsfattare och medborgare, utan även ökar risken för att ovidkommande personliga hänsyn tas vid beslutsfattandet. Privata sympatier och antipatier kan föra in godtycklighet i beslutsfattandet och underminera rättssäkerheten. Tendenser i denna riktning har framkommit i materialet, men några långtgående slut-
Bilagor SOU 2001:48
712
satser kan inte dras. Vidare vittnar många respondenter om ökade personliga motsättningar såväl inom som mellan partierna efter kommundelningen. Flera menar bestämt att det ökade inslaget av personlig pajkastning i politiken hänger intimt samman med litenheten.
Fördelar med kommundelningar
Konkurrensdemokrati
Konkurrensdemokratin betonar bland annat medborgarnas möjlighet till politiskt ansvarsutkrävande vid politiska val. Den stora konkurrensdemokratiska vinsten med kommundelningar skulle därmed vara – åtminstone om den nya kommunen inte väljer en fundamentalt annorlunda politisk organisation än den traditionella – att kvoten politiker per capita ökar. Detta ökar det reella värdet av den enskilda medborgarens röst vid valhandlingen och underlättar därigenom ansvarsutkrävandet. Den enskilda rösten betyder helt enkelt mer. Detta torde en konkurrensdemokrati se som demokratistärkande.
En annan vinst med kommundelningar som en konkurrensdemokrat skulle ta fasta på är det förbättrade informationsflödet i kommunen som många respondenter vittnar om. Om bara informationsflödet flyter på bra i ett samhälle kommer förnuftet alltid att styra eliterna, som då kommer att fatta politiska beslut som inte inkräktar på grundläggande medborgerlig rättvisa och frihet (jfr Berglez, 1999:79). Informationsflödet kan sägas ha förbättrats på två plan i de delade kommunerna. Sannolikheten att man umgås privat med en politiker eller chefstjänsteman – eller åtminstone känner till politiker eller chefstjänstemän – har ökat. Detta gör att medborgarens information om kommunala angelägenheter troligen förstärkts jämfört med hur det såg ut innan delningen. Vidare tycks den lokala mediebevakningen ha vitaliserats i samband med delningen. Emellertid är effekten på medieplanet osäker. Dels har den bara uppträtt i vissa av de delade kommunerna, dels kan medieintresset misstänkas vara av övergående karaktär då delningen i sig har ett påtagligt, men troligen avtagande, nyhetsvärde.
Bilagor
713
Deltagardemokrati
Deltagardemokratin betonar medborgarens personliga utveckling genom aktivt deltagande i offentliga angelägenheter. Kommundelningarna har i detta avseende haft positiva effekter. Fler politiska uppdrag har tillkommit, vilket i sin tur givit fler möjligheter för den enskilde medborgaren att engagera sig politiskt. Vidare har kommunpolitikens synlighet förbättrats, och det förefaller som om politikerna – och därav också kommunpolitiken – har avanonymiserats, vilket i sin tur har underlättat en mer naturlig dialog mellan väljare och valda. De omorganiseringar som följer med en kommundelning, kombinerat med den följande mediebevakningen, tycks på flera håll ha vitaliserat kontakten mellan medborgarna och det offentliga. En indikator på den ökade medborgerliga aktiviteten efter delningen är att nya lokala partier bildats i direkt anslutning till delningen i två av de nya kommunerna, partier som dessutom fått starkt stöd i kommunalvalet.
Det finns emellertid indikationer på att vitaliseringen av det medborgerliga engagemanget kan vara av övergående karaktär. Nyhetens behag styr inte bara medias intresse utan rimligen också medborgarnas. De första åren efter delningen präglas inte sällan av en nybyggaranda som bidrar till en kampanda, som i sin tur leder till att det politiska intresset är högt till en början. Om inte det initiala medborgarengagemanget tillvaratas finns det skäl att förvänta sig att det kommer att avta med tiden. Denna slutsats bekräftas i andra studier (Kolam & Ekman 1992; jfr SOU 1993:90).
Gemenskapsdemokrati
Gemenskapsdemokratin betonar sambandet mellan politiska enheter och gemenskapskänslor hos medborgarna: demokratin mår bra av vi-känsla. Gemenskapsdemokraten skulle kunna peka på en tydlig vinst med de kommundelningar som genomförts på 1990talet. Såväl opinionsundersökningar som folkomröstningar inför delningarna visade på starkt folkligt stöd för självbestämmande i den utbrytande kommundelen. Kommundelningarna skulle kunna beskrivas som en anpassning av den politiska geografin till den sociala och mentala kartbilden. En rimlig förväntning är att detta leder till starkare sammanhållning i den nya kommunen, vilket en gemenskapsdemokrat skulle beskriva som en demokrativinst.
Bilagor SOU 2001:48
714
Denna demokrativinst är emellertid inte alls självklar och kan ifrågasättas. Orsaken är att ny(gaml)a geografiska spänningar tycks uppstå i de delade kommunerna. Gemenskapskänslan var primärt formulerad negativt som ett utanförskap i kommundelen gentemot huvudorten. När kommundelen brutit sig loss faller därför gemenskapsgrunden och nya spänningar tenderar att uppstå. I samtliga undersökta fall finns indikationer på sådana spänningar. En risk förefaller alltså vara att kommundelningsprocessen får karaktären av en rysk docka, där kopior av tidigare gemenskapsproblem uppstår i miniatyr i de nya enheterna.
I detta sammanhang förtjänar också tilltagande personliga schismer i de nya enheterna att uppmärksammas. Många respondenter har vittnat om att personlig politisk pajkastning har fått otillbörligt stort utrymme efter delningarna. Detta, menar många, har skett på den substantiella politiska diskussionens bekostnad. Detta underminerar naturligtvis den politiska gemenskapen och medborgarnas respekt för den kommunala demokratin.
5.6 Kommundelningar – ett lämpligt recept?
Framstår kommundelningar som ett lämpligt botemedel mot den omtalade tomgångsdemokratin? Med risk för att tråka ut läsaren med upprepningar måste det åter sägas att svaret givetvis beror på hur nackdelarna och fördelarna värderas mot varandra, men också hur avtagande nackdelarna respektive fördelarna bedöms vara.
Det finns ett antal uppenbara fördelar med kommundelningar. Delningarna tycks gjuta nytt liv i engagemanget hos medborgarna. Delningarna skapar också bättre förutsättningar för den enskilde att aktivera sig i kommunpolitiken. Denna studie ger dock vid handen att det finns skäl att misstänka att det ökade engagemanget främst gäller sådana personer som redan före delningen hade ett visst mått av politiskt engagemang. Emellertid är respondenterna överens om att möjligheten till politiskt deltagande ökat genom kommundelning. Om vi får tro respondenterna förefaller dock inte den stora allmänheten vara intresserad av att utnyttja dessa nya påverkanskanaler, alternativt har politikerna varit dåliga på att slå deltagardemokratisk mynt av potentialen. Utöver detta kan vinsterna rörande medborgarens ökade engagemang befaras vara av tillfällig karaktär, och värderingen av effekten är dessutom till stor del avhängig vilken demokratisyn som bedömaren förfäktar.
Bilagor
715
Mot bakgrund av föreliggande undersökning återfinns även ett antal nackdelar med kommundelningarna. Oklar rollfördelning mellan politiker och tjänstemän samt ökad ekonomisk och kompetensmässig sårbarhet i den nya kommunen är inslag som verkar vara svåra att undvika. Dessa effekter har uppträtt i samtliga undersökta kommuner, varför resultatet får betraktas som ganska säkerställt, även om rollfördelningsproblematiken är av sådan karaktär att den kan åtgärdas – givet att rollfördelningsproblematiken uppfattas som problematisk. Ytterligare en dimension är att man också kan befara tendenser till ökad nepotism på rättssäkerhetens bekostnad när avståndet mellan beslutsfattare och medborgare minskar.
Det är sålunda vanskligt att dra några säkerställda slutsatser om hur kommundelningarna ska värderas. Trots att ingen av respondenterna säger sig ångra kommundelningen – även om man saknar till exempel spetskompetensen och mer grundläggande ideologisk debatt – kan dock följande sägas: Det är utifrån tillgängligt material svårt att argumentera för att kommundelningar är universalmedlet som automatiskt stärker den lokala demokratin.
6 Sammanfattande slutsatser
Vi ska nu slutligen återvända till utvärderingens tre inledande frågeställningar: (1) Vad har aktörerna försökt uppnå med kommundelningarna? (2) Vilka demokratiska effekter har kommundelningarna haft? (3) Hur ska effekterna värderas? Sammantaget – vilka mer generella lärdomar kan dras av 1990talets kommundelningar?
Bilagor SOU 2001:48
716
6.1 Aktörernas målsättningar
Förespråkarna för kommundelningar har huvudsakligen använt sig av två slags positiva argument för delning.11Deltagarargumentet tar sikte på att en delning kan öka medborgarnas politiska engagemang. Här menar man att det är lättare att nå fram till beslutsfattare i en liten kommun. Vidare är det troligare att medborgare engagerar sig politiskt i små kommuner eftersom frågorna berör dem mer direkt.
Gemenskapsargumentet beskriver en dissonans mellan den politiska enheten och den upplevda samhällsgemenskapen. Här ses kommundelningen som en sorts avkolonialisering, eller att en mer naturlig samhällsenhet befriar sig från de administrativa bojor som storkommunen bundit den berörda kommungemenskapen i.
6.2 Kommundelningarnas demokratieffekter
Det är viktigt att ha i åtanke att de slutsatser som här presenteras är tentativa och inte utan vidare kan generaliseras till alla fall av kommundelningar. Dock tror jag att den inventering som här gjorts av de nya kommunernas erfarenheter skapar en fördjupad förståelse för vilka aspekter av delningseffekterna som är mest relevanta att uppmärksamma. Därför kan dessa slutsatser fungera som en utmärkt utgångspunkt för fortsatta diskussioner på kommundelningstemat.
För att ro hem poängen om att värderingen av huruvida kommundelningarna leder till förbättrad eller försämrad demokrati är avhängig vilken demokratisyn bedömaren sluter sig till, har kommundelningarnas positiva demokratieffekter sorterats in i tre kategorier: konkurrensdemokratiska, deltagardemokratiska och gemenskapsdemokratiska.
Den stora konkurrensdemokratiska vinsten är att antalet politiker per capita ökar (givet att den nya kommunen inte organiserar sig på ett fundamentalt annorlunda sätt än vad de svenska kommunerna i allmänhet gör). Detta torde därför vara en säkerställd demokrativinst som följer närmast med en naturlags nödvändighet. Politikertätheten underlättar väljarnas ansvarsutkrävande och förbättrar representativiteten, vilket torde vara önskvärt ur en
11
Positiva argument till skillnad från missnöjesargument om samarbetet med centralorten. För missnöjesargument, se Erlingsson (1999).
Bilagor
717
konkurrensdemokrats ögon. Vidare förbättras troligen informationskanalerna från det politiska rummet till kommuninvånarna, vilket sannolikt också ger medborgarna bättre beslutsunderlag när de ska välja sina representanter.
Till de deltagardemokratiska fördelarna som framkommit hör framför allt det ökade antalet politiska uppdrag. Detta ger medborgaren fler möjligheter att engagera sig politiskt. Utöver detta leder kommundelningen närmast definitionsmässigt till en ökning av antalet förtroendevalda per capita. Därmed ökar också sannolikheten för att en slumpvis utvald medborgare känner, eller åtminstone känner till, en förtroendevald. Ett rimligt antagande är att man diskuterar mer samhällspolitiska frågor om någon i bekantskapskretsen är politiskt engagerad. Följden av delningen skulle därför bli ett ökat samtal om kommunpolitiska frågor, vilket därmed kan betraktas som en deltagardemokratisk vinst. Resultatet av denna studie bekräftar delvis dessa antaganden, då många respondenter antyder att det förefaller som om samtalet om den nya kommunens angelägenheter ökat som följd av delningen.
Den gemenskapsdemokratiska vinsten hör samman med att den politiska enhetens gränser bättre stämmer överens med den sociala gemenskapens. Att kommundelningarna dessutom har haft starkt folkligt stöd kan också sägas vara ett uttryck för att utbrytarkommunernas invånare uppfattar sig själva som ett demos i opposition till den kommun man lösgör sig från. Det starka engagemang som skapades före delningen har troligen stärkt samhällsgemenskapen.
Kommundelningarna har även haft ett antal mindre eftersträvansvärda effekter. De mest framträdande ligger på förvaltningssidan. Framför allt vittnar respondenterna om att det skett en upplösning av rollfördelningen mellan politiker och tjänstemän. Det går dock att argumentera för att (a) detta inte är att betrakta som ett problem eller (b) att detta är en problematik som på sikt kan åtgärdas genom utbildningsinsatser. En annan framträdande effekt är att de utbrutna kommunerna blivit mer sårbara och fått sämre möjligheter att hantera oförutsedda händelser och obudgeterade utgifter samt fått försämrad spetskompetens.
Vidare antyder undersökningen att det är tveksamt om den breda allmänheten blivit mer engagerad. I stället verkar det som att kommundelningen skapat en förbättrad plattform för medborgerligt deltagande, en plattform som den breda allmänheten inte till fullo väljer att nyttja (alternativt en plattform som politikerna i kommu-
Bilagor SOU 2001:48
718
nen inte förmått bygga vidare på). Däremot förefaller det som om kommundelningen blåst liv i engagemanget hos den delen av kommunbefolkningen som redan före delningen hade en viss grad av politiskt engagemang.
Slutligen kan vi fråga oss om kommundelningen verkligen är en gemenskapsdemokratisk reform av ett sådant slag som den stundtals beskrivs. Ny(gaml)a gemenskapsproblem tycks uppstå efter delningen. Det verkar som om processen fått karaktären av en rysk docka, där kopior av tidigare gemenskapsproblem uppstår i miniatyr i de nya enheterna.
Sammantaget vore det fel att utifrån föreliggande material förkasta kommundelningar som ett av många tänkbara recept för att stärka demokratin. Delningarna har uppenbarligen fört med sig vissa typer av demokrativinster. Å andra sidan ger denna studie inget underlag till att argumentera för att kommundelningar är undermedicinen som automatiskt stärker den lokala demokratin. Det finns nämligen en rad nackdelar som är gemensamma för de undersökta kommunerna. De är lätta att identifiera och bör rimligen också vägas in i kommundelningsdebatten.
6.3 Demokratins chans eller egenintressets renässans?
Regeringens inställning till kommundelningsfrågan har gått i vågor under de två senaste decennierna. Det är svårt att argumentera mot att den huvudsakliga förklaringen till detta återfinns i det faktum att Sverige i två omgångar (1976–1982 och 1991–1994) haft borgerliga regeringar som i grunden varit positivt inställda till kommundelningar. Ett enkelt mått på betydelsen av detta är att nio av tolv kommundelningar godkänts av borgerliga regeringar, trots att de borgerliga bara suttit i regeringsställning i 9 av de 26 år som förflutit sedan senaste sammanläggningen.
Låt oss för en kort stund bli mer teoretiska och lyfta blicken från våra enskilda fall och försöka se kommundelningarna ur ett fågelperspektiv. Kommundelningar är en historia om aktörer (här: kommundelar som vill bryta sig loss) som anpassar sig till strukturer (här: den sittande regeringen som reglerar möjligheterna att dela kommuner). I linje med denna förenklade analytiska tudelning kan det hävdas att de som utformar lagar och lokalpolitiska strukturer på olika sätt kan uppmuntra eller begränsa människors möjlighet att följa sin frihetssträvan, alternativt egenintresse.
Bilagor
719
Michael Keating ringar in denna tanke på ett utmärkt sätt när han slår fast att: ”individuals’ perception of self-interest in a particular matter is governed in many ways by the structure in which they find themselves” (Keating, 1995:124).
Detta kan kopplas till Milton J. Esmans tankefigur, som menar att när aktörer – i detta fall delningsaktivister – kollektivt upplever att strukturen är mottaglig för deras idéer, tar de tillfället i akt och försöker flytta fram sina positioner. Grupper kan helt enkelt få stärkta incitament att kollektivt organisera sig när ”openings (…) appear in the political environment that afford collective benefits if the group can organize itself to claim them” (Esman, 1989:54). Leif Karlsson, centerpartisten från Bollebygd, klär dessa något omständliga teoretiska resonemang i enklare termer: ”Sedan (sammanläggningen) har vi aldrig riktigt känt att vi hör hemma i Borås och vi har nog alltid ruvat på möjligheten att bryta oss loss. Man kan egentligen säga att vi tog chansen när möjligheten gavs.”
Esmans och Keatings teoretiska verktyg kan kasta ett förklarande ljus över varför vi har haft ett ökande antal kommundelningsförsök under 1980-talet. När strukturen förändras (den sittande, delningsnegativa regeringen byts mot en ut mer delningspositiv dito), underlättas delningssträvandet för de grupper som upptäcker möjligheten att bryta sig loss ur kommuner. Därav det kommundelningsfenomen som utkristalliserats på 1990-talet. Förändring uppstår inte ur tomma intet, utan är just en produkt av att grupper av människor kollektivt anpassar sig efter hur väl en struktur utvecklas till deras fördel (Lundquist, 1987:54).
Om det ovanstående på ett teoretiskt plan underlättar förståelsen för hur en regering kan uppmuntra eller begränsa medborgarnas egenintresse eller vilja till självstyre, visar D.T. Herbert & C.J Thomas (1997) hur detta reellt gick till i USA. Genom att den amerikanska regeringen drog lokala gränser på ett visst sätt och kombinerade det med ett decentraliserat, icke-omfördelande lokalpolitiskt system, skapade regeringen mer eller mindre indirekt förutsättningar för de mer välmående delarna av det amerikanska samhället att – för att citera författarna: – ”pursue narrow local interests at the expense of the larger functioning community” (Herbert & Thomas, 1997:130). Jag är övertygad om att vi – trots att detta exempel av pedagogiska skäl är medvetet drastiskt – måste ha ögonen på den här mörkare sidan av kommundelningsmyntet.
Bilagor SOU 2001:48
720
Den enkla poäng jag vill göra är att utvärderingar av detta slag – som i första hand tittar på enskilda politiska enheter – riskerar att stirra sig blinda på enskilda träd och därav missa hela skogen, det vill säga det större sammanhanget. Vi bör, menar jag, också stanna upp, lyfta blicken från de eventuella gemenskaps- eller deltagardemokratiska effekterna i de enskilda kommunerna och fundera över vilka långsiktiga konsekvenser ett fullt utvecklat kommundelningsfenomen kan få.
Under det senaste decenniet förefaller det ha blivit något av ett politiskt mode bland kommundelar att försöka skilja sig från sina huvudkommuner. Huvudorsaken till denna nittiotalstrend kan, som nämnts, spåras i att regeringen 1991–1994 direkt uppmuntrade till kommundelningsinitiativ. Dåvarande civilminister Davidsson skrev i propositionen 1992/93: ”Regeringen ser positivt på lokala initiativ till kommundelning” (prop. 1992/93:3). Att detta kommundelningsfenomen träder fram just på 1990-talet bör, menar jag, också tolkas som ett uttryck för mer övergripande samhällsprocesser som antyder att fenomenet skulle vara ett uttryck för mer övergripande strukturella processer som hänger samman med de senaste decenniernas stora samhällsförändringar.
Somliga menar att processer som är knutna till begreppet ”globalisering” undergräver nationalstatens styrningsförmåga, vilket aktualiserat frågan om vilka politiska beslut som optimalt bör fattas på lokal nivå (jfr Elofsson & Rindefjäll, 1998). De senaste decenniernas ekonomiska och sociala omstruktureringar påstås också ha skapat en social oro i samhället och parallellt ett missnöje med traditionella politiska institutioner, vilket bidragit till en strävan efter en återgång till lokala samhällen där familj, vänskapsband och grannskap spelar en allt viktigare roll för individens behov av trygghet och igenkännande (t.ex. Horsman & Marshall, 1994:172; Axtmann, 1996:71). Helt i linje med dessa iakttagelser menar Hans-Peter Martin och Harald Schumann (1994:197) att globaliseringen bidragit till att skapa sprickor i det sociala kitt som hållit samman västvärldens samhällen. Författarna menar att detta beror på 1990-talets i vågor återkommande ekonomiska kriser och skriver: ”Då de ekonomiska klyftorna i samhället åter vidgas söker otrygga människor allt oftare sin politiska frälsning i avgränsning och avspjälkning” (1994:37).
Betraktas kommundelningarna med dessa glasögon, är det intressant att notera att ett par av de senaste fallen av utbrytningsförsök visar upp en mer gynnsam socioekonomisk struktur än
Bilagor
721
övriga delar av den kommun man vill lösgöra sig från. Några av de mer aktuella fallen är Askim, Torslanda och Älvsborg, som har det gemensamt att de på Göteborg-Postens debattsidor anklagats för att vara osolidariska mot övriga delar av Göteborgs kommun (t.ex. Rydberg & Hjälm, 1998). Om dessa bara anklagats för att vara osolidariska är diskussion direkt uppenbar kring Limhamns och Husies eventuella utbrytning från Malmö kommun, där initiativtagaren inte sticker under stol med att motivet till utbrytningsförsöket är att Limhamnsborna är trötta på att betala för Malmös mer problemtyngda delar (KommunAktuellt, 1998:36; jfr Expressen 2000-02-15).
Ett cyniskt antagande skulle därför kunna vara att somliga utbrytningsförsök görs med ekonomiskt egenintresse som huvudmotiv, att utbrytardelen inte längre vill betala för andras medborgares välfärd (jfr Erlingsson, 1999; Ehnmark, 1999). Vad beträffar de kommuner som studerats här finns det de som menar att Nykvarns utbrytning delvis kan förstås utifrån detta perspektiv. Nykvarns demografi skiljer sig betydligt från övriga Södertälje kommun. Den nyblivna kommunen är ett utpräglat villasamhälle med högre medelinkomst, färre invandrare, färre socialbidragstagare och lägre arbetslöshet än resten av huvudkommunen, Södertälje. Detta gjorde att huvudargumentet mot kommundelningen blev att utbrytningen var ett utslag av bristande solidaritet (Erlingsson, 1998).12
Kan dessa tendenser vara ett tecken på de sociala sprickor Martin & Schumann (1994) talar om? Även om frågan i första hand ska uppfattas som retorisk, bör det åtminstone uppmärksammas att kommundelningsförsöken väcker frågor rörande hur stark solidariteten mellan Sveriges invånare i allmänhet (och mellan kommuninvånare i synnerhet) är. Charlotte Skawonius (1993) väcker försiktigt frågor av detta slag:
Det kan vara en balansakt för varje liten kommun att inte utvecklas till en skyddad enklav. (…) Konsten blir att utsträcka ansvar och den solidaritet man upplever med andra kommuninvånare till människor utanför kommunens gränser. Att inte hamna i en position där undandragande från det stora sammanhanget också innebär att utestänga intryck och andra människor från gemenskapen.
12
Jfr: När Göran Lundbom, Nykvarnspartiet, talade om bakgrunden till delningen menade han att Södertäljes socialdemokraters huvudargument mot delningen var att det handlade om icke-solidaritet från Nykvarns sida.
Bilagor SOU 2001:48
722
Denna aspekt av kommundelningarna gör att vi riktar blicken bortom det som var denna studies huvudfokus – frågan om medborgarengagemang – och fokuserar på den här lite mörkare sidan av ämnet. Kommundelar med många barn, invandrare, gamla och missbrukare kostar mer än kommundelar med många män och kvinnor i arbetsför ålder. Månne är motivet till somliga delningar bland somliga delningsaktivister att man inte längre vill vara med och betala för den gemensamma välfärden, det vill säga ett utslag av icke-solidariskt tänkande?
Kommundelningsdebatten handlar nästan uteslutande om deltagar- eller gemenskapsdemokratiska vinster som antas uppnås vid skapandet av mindre politiska enheter. Emellertid tenderar debatten att bortse från att andra värden än dessa bör betonas i en demokrati. Sällan uppmärksammas att det finns en spänning mellan just närdemokrati och solidaritet. Denna spänning pekar Lennart Lundquist på genom att peka på två värden som bör balanseras mot varandra i demokratidiskussionen:
Det ena är att beslut skall läggas så nära människorna som möjligt och därmed öka kommunmedlemmarnas och deras representanters inflytande över samhällsstyrningen. (…) Det andra kravet är att det skall föreligga solidaritet mellan människor i olika delar av landet så att alla får ungefär samma service (Lundquist, 1991:161).
Vad lär vi oss av denna diskussion? Trivialt och skolboksmässigt kan tyckas, men en central lärdom är att vi noga måste överväga vilka långsiktiga konsekvenser beslut som rör den lokalpolitiska strukturen kan få. Om underlättandet av kommundelningar i framtiden följs av beslut som minskar omfördelningen mellan kommuner, och dessutom ger kommuner större frihet att själva besluta över de egna resurserna, uppstår givetvis faran att välmående kommundelar tar chansen och lämnar den större gemenskapen för att rå om sig själva och sina skattemedel. Debatten om skatteutjämningssystemet antyder att somliga är övertygade om att dagens relativt solidariska kommunala skatteutjämningssystem på intet sätt är hugget i sten. Därför får inte diskussionen om kommundelningar enbart handla om närdemokrati och effektivitet. En medvetenhet om andra värden, till exempel solidaritet, krävs när beslut om långsiktiga och grundläggande förändringar tas rörande vårt politiska system.
Bilagor
723
Referenser
Axtmann, Roland (1996): Liberal Democracy into the 21’st Century – Globalization, Internationalization and the Nation-State. New York: S:t Martins Press.
Berglez, Peter (1999): ”Drömmar och mardrömmar om politiken, massmedierna och medborgarna. En teoretisk redogörelse”. Ingår i SOU 1999:126, Politikens medialisering. Stockholm: Fritzes.
Bollebygd – egen kommun? (1993) – En utredning om delningsförutsättningarna. Kommunledningen: Borås kommun (augusti).
Brantgärde, Lennart (1974): Kommunerna och kommunblocksbildningen. Lund: Gleerups.
Dahl, Robert A. & Edward Tufte (1973): Size and Democracy. New Haven: Yale University Press.
Dahl, Robert A. (1989): Democracy and its Critics. New Haven: Yale University Press.
Direktiv till Kommundemokratikommittén
Ejvegård, Rolf (1993): Vetenskaplig metod. Lund: Studentlitteratur.
Erlingsson, Gissur Ó. (1998): Demokratisk reform, kommunal avkolonisering eller osolidarisk sekterism? Reflektioner kring det ökande kommunantalet i Sverige. B-uppsats, sociologiska institutionen, Lunds universitet.
Erlingsson, Gissur Ó. (1999): Kommundelningar. De rikas uttåg från det gemensamma eller demokratins räddning? D-uppsats, statsvetenskapliga institutionen, Lunds universitet.
Erlingsson, Gissur Ó. & Tom Nilsson (2000): Tjänstemannen i stadsdelarnas Malmö – en demokratistudie. Rapport nr 17 i demokratiutvärderingen av stadsdelsreformen i Malmö, Lunds universitet.
Bilagor SOU 2001:48
724
Esman, Milton J (1989): Political and Psychological Factors in
Ethnic Conflict. I Montville (red.) Conflict and Peacemaking in Multiethnic Societies. Lexington: Lexington Books.
Gustafsson, Agne (1992a): ”Problem och möjligheter vid inomkommunal decentralisering”, Nordisk administrativ tidskrift.
Gustafsson, Agne (1992b): Kommun och landsting i dag. Lund: Gleerups.
Hadenius, Axel (1992): Democracy and Democratic Development. Cambridge: Cambridge University Press.
Hagström, Bo & Harry Petersson (2000) Stadsdelarnas Malmö. En demokratiutvärdering. Lund: Statsvetenskapliga institutionen.
Hamilton, A., J. Madison & J. Jay (1961): The Federalist Papers. New York: New American Library.
Held, David (1995): Demokratimodeller. Från Klassisk demokrati till demokratisk autonomi. Göteborg: Daidalos.
Holmberg, Sören & Lennart Weibull (2000): ”Förtroendet faller”. Sid. 27–43 i Sören Holmberg & Lennart Weibull (red.): Det nya samhället. SOM-rapport nr 24. Göteborg: SOM-institutet/ Göteborgs universitet.
Höglander, Bo & Claes Wiklund (1998): Spelet om delningen, och vad som sen hände i Gnesta, Nyköping och Trosa. Nyköping: Författarna och Södermanlands Nyheter.
Jacobsson, Kerstin (1998): ”Sverige, EU och demokratin: Om demokratisyn i förändring” i Persson och Fredrik Lindström (red.)
Europa – En svårfångad historia. Lund: Studentlitteratur.
Jacobsson, Kerstin (1999): ”Den offentliga demokratisynen” 161– 223 i SOU 1999:77Demokrati och medborgarskap. Stockholm: Fritzes.
Jamil, Ishtiaq (1991): Size and Local Democracy in Norway. Notat 91.43. Bergen LOS-senteret.
Bilagor
725
Jönsson, Sten & Rolf Solli (1995): ”Ledning och organisation” i Jönsson m.fl. Decentraliserad kommun – exemplet Göteborg. Stockholm: SNS Förlag.
Keating, Michael (1995): ”Size, Efficency and Democracy” 117– 135 i Judge, Stoker & Wolman: Theories of Urban Politics. London: MacMillian Press.
Kjellberg, Francesco (1988): ”Local Government and the Welfare State: Reorganisation in Scandinavia” i Bruno Dente & Francesco Kjellberg (red.) The Dynamics of Institutional Change. Local
Government Reorganisation in Western Democracies. London: Sage
Publications.
Klasson, Torgny (1996): De svenska kommunindelningsreformerna:
Varför, hur och vad hände sedan? Växjö: Institutet för lokal och regional demokrati.
Kommundelningsutredning: Knivsta-Uppsala, 1998-07-09. Svenska
Kommunförbundets utredare Björn Sundström.
Kolam, Kerstin & Christina Ekman (1992): Kommundelningar:
Erfarenheter och utfall. Rapport till Lokaldemokratiska kommittén,
Umeå universitet.
Larsson, Torbjörn (1998): The Surplus of Intermediate Government in Europe. Svensk översättning i urval. //w.1822.telia.com/– u82202262/rapp.2.htm
Leierdahl, Stefan & Niklas Persson (2000): Hur kan man förstå kommundelningar? D-uppsats, Mitthögskolan.
Lekeberg – Egen kommun? (1989-11-07) – ”En utredning om kommundelning och kommunal organisation i Örebro”.
Förvaltningskontoret: Örebro kommun.
Lekebergsnytt – information från Lekebergs kommun (2000/2001), december och januari.
Lijphart, Arend (1977): Democracy in Plural Societies. New Haven: Yale University Press.
Bilagor SOU 2001:48
726
Lindensjö, Bo (1999): ”Demokrati”. Ur SOU 1999:77Demokrati och medborgarskap. Stockholm: Fritzes.
Lipset, Seymour Martin (1960): Political Man. The Social Bases of
Politics. New York: Anchor.
Ljunggren, Kent & Niklas Lundstedt (1996): Ekonomiska effekter av nedskalningar genom kommundelningar. D-uppsats, Företagsekonomiska institutionen, Lunds universitet.
Lundmark, Kjell (1980): ”Om kommundelningar i Sverige” i Dan Brändström (red.) Festskrift till Pär-Erik Back. Lund: CWK Gleerup.
Lundquist, Lennart (1987): Implementation Steering – an Actor-
Structure Approach. Lund: Studentlitteratur.
Lundquist, Lennart (1991): Förvaltning och demokrati. Lund: Studentlitteratur.
Lundquist, Lennart (1998): Demokratins väktare. Lund: Studentlitteratur.
Lundquist, Lennart (2001): Medborgardemokratin och eliterna. Lund: Studentlitteratur.
Martin, Hans-Peter & Harald Schumann (1997): Globaliseringsfällan – Angreppet på demokrati och välfärd. Stockholm: Symposion.
Montin, Stig (1989): ”Från demokrati till management: Decentralisering i kommunerna” 77–87 i Statsvetenskaplig tidskrift årg. 92.
Möller, Tommy (2000): Politikens meningslöshet. Om misstro, cynism och utanförskap. Stockholm: Liber.
Newton, Kenneth (1992): ”Is Small Really so Beautiful? Is Big Really So Ugly? Size, Effectiveness and Democracy in Local Government” s. 190–206 i Political Studies 30.
Bilagor
727
Nielsen, Peder (1996): Hur avgränsa ett demos. Frågan om delning och territoriell identitet i svenska kommuner. Introduktionspromemoria, statsvetenskapliga institutionen, Uppsala universitet.
Nielsen, Peder (1999): Kommundelning: ett demokrati- eller ett effektivitetsspörsmål? Arbetspapper, statsvetenskapliga institutionen, Uppsala universitet.
Pateman, Carol (1970): Participation and Democratic Theory. Cambridge: Cambridge University Press.
Petersson, Olof & Donald Söderlind (1989): Förvaltningspolitik. Stockholm: Publica.
Petersson, Olof m.fl. (1997): Demokrati över gränser. Stockholm: SNS Förlag.
Premfors, Rune m.fl. (1993): Demokrati i storstad. Stadsdelsnämnder i Stockholm. Stockholm: Carlssons.
Premfors, Rune (2000): Den starka demokratin. Stockholm: Atlas.
Proposition 1992/93; bilaga 14. Civilministeriet. Statsråd Inger
Davidsson.
Regeringsbeslut 1992-11-12
Rudelius, Jan (1997): ”Kommundelsreformen och politikerrollen” i Anders Håkansson (red.) Folket och kommunerna. Stockholm: Statsvetenskapliga institutionen.
Skawonius, Charlotte (1993): Trosa bryter sig loss – Bytänkande eller demokratins räddning?SOU 1993:45 Stockholm: Allmänna.
Smith, Brian C. (1985): Decentralisation. The Territorial Dimension of the State. London: George Allen & Unwin.
SOU 1993:90Lokal demokrati i utveckling. Slutbetänkande av Lokaldemokratiutredningen. Stockholm: Fritzes.
Bilagor SOU 2001:48
728
SOU 2000:1En uthållig demokrati. Slutbetänkande av Demokratiutredningen. Stockholm: Fritzes.
Strandberg, Urban (1998) Debatten om den kommunala självstyrelsen 1962–1994. Hedemora: Gidlunds.
Strömberg, Lars & Jörgen Westerståhl (red.) (1983): De nya kommunerna. En sammanfattning av den kommunaldemokratiska forskningsgruppens undersökningar. Stockholm: Liber.
Svensson, Lennart G. (1994): Professionellas roller efter SDNreformen. Göteborg: SDU-serien.
Svärdman, Håkan (1993): Kommundelning för demokratins skull?
En argumentationsanalys av kommundelningsdebatter. Pk-uppsats, statsvetenskapliga institutionen, Stockholms universitet.
Übel, Petronella (1991): Storkommunen: Idén som sprack. En fallstudie av kommundelningsprocessen i Nyköpings kommun. FKuppsats, statsvetenskapliga institutionen, Stockholms universitet.
Vedung, Evert (1991): ”Utvärdering och politik” i Bo Rothstein
Politik som organisation. Lund: Studentlitteratur.
Vedung, Evert (1998): Utvärdering i politik och förvaltning. Lund: Studentlitteratur.
www.nykvarnspartiet.com/debatt
Wåhlander, Hans (2000): Övergripande översyn av ledning och organisation i Lekebergs kommun. Ds dnr 3/2000, Lekebergs kommun.
Tidningsartiklar
Andersson, Rolf & Sture Svennberg (1997) ”Dags att lämna Uddevalla”, debattartikel i Göteborgsposten 1997-01-31.
Borås Tidning (1999-08-13) ”Ny start för Bollebygd?”.
Bilagor
729
Dagens Nyheter (2000-09-03): ”Demokrati tar tid”.
Dagens Nyheter (2000-10-14): ”Hundra nya kommuner förslag från centern”.
Ehnmark, Anders (1997): ”Det man får är nybyggaranda”, krönika i Expressen 1997-05-13.
Ehnmark, Anders (1999): ”Kommuner vill få egen gräddhylla”, krönika i Expressen 1999-06-01.
Expressen (2000-02-15): ”Limhamn och Husie kan få bli egna kommuner”.
KommunAktuellt (1997) nr 21: ”Nykvarn tar täten i kön av ivriga utbrytare”.
KommunAktuellt (1998) nr 36, ”Förslag splittrar Malmös moderater – Limhamn vill bli egen kommun”.
Länstidningen Södertälje (1997-04-02): ”Fördel Nykvarn!”
Länstidningen Södertälje (1997-05-15): ”Det direkta beroendet av överförmynderi”.
Länstidningen Södertälje (2001-04-23): ”Demokratikrisen i
Nykvarn”.
Petersson, Olof (2000): ”Regionförsöken en fara för demokratin”, debattartikel i Dagens Nyheter 2000-10-05.
Rydberg, J.Å. & R. Hjälm (1998): ”Delning ger Göteborgarna sämre service” debattartikel i Göteborgsposten 1998-08-21.
Svenska Dagbladet (1999-07-03): ”Trevande färd mot bättre demokrati”.
Bilagor SOU 2001:48
730
Intervjuer
Trosa
Wieslander, Björn (2000-11-17) teknisk chef, Trosa kommun. Danielsson, Birgitta (2000-11-17) socialdemokrat, Trosa kommun. Johansson, Birgitta (2000-12-13) folkpartist, Trosa kommun. Portnoff, Daniel (2001-01-25), moderat, KS-ordförande Trosa kommun (telefonintervju). Höglander, Bo (2001-04-26), före detta journalist på
Södermanlands Nyheter, numera frilans, har bevakat lokalpolitiken i både Gnesta och Trosa (telefonintervju).
Gnesta
Andersson, Wäinö, (2000-11-13). Grundare av det lokala Klemmingepartiet, före detta centerpartist. Bernhardsson, Kjell (2000-11-14), före detta kommunstyrelsens ordförande, socialdemokrat. Johansson, Stig A (2000-11-13), före detta socialdemokrat, arbetade opolitiskt för delningskampanjen. Karlsson, Sten E (2000-11-13), miljöpartist. Landelius, Saga Britt (2000-11-30), socialdemokrat, numera kommunfullmäktiges ordförande i Nyköping och tillika Nyköpingsbo. Höglander, Bo, se Trosa.
Lekeberg
Edlund, Mait (2000-12-06), lokaljournalist på Nerikes Allehanda, bevakar Lekebergsfrågor. Karlsson, Tomas (2000-12-06), kommunchef. Olsson, Gerhard (2000-12-06), före detta kommunstyrelsens ordförande, centerpartist.
Bilagor
731
Pettersson, Lennart M (2000-12-06), kommunstyrelsens ordförande, socialdemokrat. Tolander, Rolf (2000-12-06), moderat.
Bollebygd
Andersson, Jan Åke (2000-12-05), socialdemokratiskt opposiionsråd. Johansson, Christer (2000-12-05), moderat, kommunstyrelsens ordförande. Karlsson, Leif (2000-12-05), centerpartist. Staaf, Axel (2000-12-05), Nya kommunpartiet. Eva-Christina Wiel-Hagberg (2000-12-05), lokaljournalist, Borås
Tidning, bevakar Bollebygdsfrågor.
Nykvarn
Berlin, Christina (2000-12-12), folkpartist, kommunstyrelsens ordförande. Dahlberg, Märtha (2000-11-15), socialdemokrat, kommunfullmäktiges ordförande. Harju, Allan (2000-12-12), vänsterpartist. Eriksson, Inger (2000-11-15), kommunchef. Lundbom, Göran (2000-12-12), Nykvarnspartiet. Carlsson, Torsten (2001-04-26), chefredaktör Länstidningen
Södertälje (telefonintervju).
733
Författarpresentation
Per Brodin är fil. kand. och verksam som forskningsassistent vid
Örebro Universitet. Per studerar kopplingen mellan beslutsfattande och genomförande av IT-relaterade frågor.
Gissur Ó Erlingsson är pol. mag. och verksam som doktorand vid
Statsvetenskapliga institutionen, Lunds universitet. För magisteruppsatsen "Kommundelningar - de rikas uttåg från det gemensamma eller demokratins räddning” fick han pris av Bertil Ohlininstitutet och Rådet för Kommunalekonomisk forskning och utbildning. Han har även varit engagerad i forskningsprojekt som rör regionalisering, flernivådemokrati och stadsdelsreformen i Malmö.
Jan Fredriksson är fil. kand. och verksam som doktorand vid
Etnologiska institutionen vid Lunds universitet. Hans forskningsområde är den politiska vardagens kultur, närmare bestämt vad det innebär att vara kommunalpolitiker. Han har bland annat skrivit
Engagemang och samhällsansvar (1997), Vardagens politik (1998) och Rollen som plan- och byggpolitiker (2001).
Björn Jerkert är frilansjournalist och skriver bland annat om kommunalpolitik. Han har tidigare arbetat på Dagens Nyheter.
Folke Johansson är docent och verksam som forskare och lärare vid Statsvetenskapliga institutionen, Göteborgs universitet. Hans forskning är i första hand inriktad på kommunal demokrati och politisk kommunikation. Ett aktuellt pågående forskningsprojekt, finansierat av Riksbankens Jubileumsfond, rör "den nivådelade demokratin" och handlar om hur den svenska demokratin är organiserad med flera beslutsnivåer, uppgiftsfördelningen mellan nivå-
Författarpresentation SOU 2001:48
734
erna och hur väljarnas inflytande kommer till uttryck på var och en av nivåerna.
David Karlsson är pol. mag. och verksam som doktorand i offentlig förvaltning vid Förvaltningshögskolan, Göteborgs universitet. I hans pågående avhandlingsprojekt studeras den kommunala kulturpolitiken ur ett idéanalytiskt perspektiv.
Stig Larsson är professor och verksam som föreståndare för Centrum för handikapp- och rehabiliteringsforskning vid Lunds Universitet. Han har en bred samhälls- och tvärvetenskaplig bakgrund och är bland annat redaktör för Socialvetenskaplig tidskrift. Han har publicerat ett 15-tal böcker, varav flera berör handikappområdet.
Elisabet Ljungberg är pol. lic. och verksam som doktorand vid
Demokratiinstitutet i Sundsvall. Hennes licentiatavhandling handlade om ungdomsråd i svenska kommuner och hennes avhandlingsarbete handlar om unga och politisk socialisation.
Mirjaliisa Lukkarinen Kvist är socionom och fil. mag. och verksam vid Mångkulturellt centrum i Botkyrka, där hon är knuten till forskningstemat Migration, vård och hälsa. Hennes forskning kretsar kring hur människor och samhällets institutioner hanterar kulturell mångfald. Hon har bland annat skrivit Vård i mångfald. En intervjustudie med personalen på Fittja vårdcentral (2001).
Jörgen Mark-Nielsen är socionom och huvudsekreterare i Kommundemokratikommittén. Han har tidigare arbetat som sekreterare i Demokratiutvecklingskommittén och som huvudsekreterare i Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet.
Peder Nielsen är fil. kand. och verksam som doktorand vid Statsvetenskapliga institutionen, Uppsala universitet. Hans pågående avhandlingsprojekt handlar om kommunal indelning och kommunal demokrati. Han är även verksam som sekreterare i Kommundemokratikommittén.
Anna Norling är pol. mag. och verksam som forskningsassistent vid Demokratiinstitutet i Sundsvall.
SOU 2001:48 Författarpresentation
735
Joachim Åström är fil. mag. och verksam som doktorand i statskunskap vid Centrum för stadsmiljöforskning, Örebro
Universitet. Han studerar relationen mellan IT och demokrati och arbetar för närvarande med ett forskningsprojekt om den lokala IT-politikens utveckling och tillämpning, vilket finansieras av Svenska Kommunförbundet.