Beslut vid regeringssammanträde den 11 augusti 2005

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall föreslå hur rådets direktiv om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för att bevilja eller återkalla flyktingstatus (14203/04 ASILE 64) skall genomföras i Sverige. Uppdraget innefattar att undersöka hur den svenska utlänningslagstiftningen och annan för direktivet relevant lagstiftning överensstämmer med direktivets bestämmelser. Utredaren skall ta ställning till behovet av författningsändringar eller andra åtgärder och lägga fram förslag på de författningsändringar som bedöms nödvändiga.

Utredaren skall också överväga om det finns behov av förändringar av bestämmelserna när det gäller asylärenden som omfattas av Dublinförordningen och den därtill knutna Eurodacförordningen, och lägga fram förslag på åtgärder eller författningsändringar som bedöms nödvändiga i sammanhanget.

Utredaren skall vidare föreslå hur rättsäkerhetsgarantierna enligt artikel 31 i rörlighetsdirektivet bör genomföras i nationell rätt.

Bakgrund

I juni 2002 presenterade Europeiska kommissionen ett reviderat förslag till direktiv om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för att bevilja eller återkalla flyktingstatus (KOM [2002] 326 slutlig; EGT C 291 E, 26.11.2002, asylprocedurdirektivet).

I de s.k. Tammerforsslutsatserna från Europeiska rådet hösten 1999 satte man upp ett gemensamt europeiskt asylsystem som mål. Därefter har EU:s medlemsstater antagit flera rättsakter för att harmonisera sin asyllagstiftning. Asylprocedurdirektivet är den sista av dessa rättsakter. En politisk överenskommelse om asylprocedurdirektivet nåddes vid Europeiska unionens råds möte den 29 april 2004. Rådet nådde slutlig politisk enighet den 19 november 2004, inför överlämnandet till Europaparlamentet för yttrande. Direktivförslaget är för närvarande under behandling i Europaparlamentet. Det är ännu inte antaget och publicerat i EUT.

Enligt det s.k. Haagprogrammet, som antogs av Europeiska rådet den 5 november 2004, uppmanas ministerrådet att anta asylprocedurdirektivet så snart som möjligt. Detta kan förväntas ske vid rådet för rättsliga och inrikes frågor som är planerat till 2 december 2005.

Direktivförslaget innehåller 45 artiklar fördelade på sex kapitel. I sammanhanget bör framhållas att direktivets konstruktion - liksom annan gemenskapslagstiftning om asyl - genomgående utgår från en persons status som flykting eller annan form av internationellt skyddsbehövande. Statusen kan inte likställas med ett uppehållstillstånd. Med nämnda konstruktion är uppehållstillståndet i sig endast en förmån bland andra som följer av en persons status. Rätten till uppehållstillstånd m.m. för personer med skyddsstatus regleras i skyddsgrundsdirektivet; Rådets direktiv 2004/83/EG om miniminormer för när medborgare i tredje land och statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd (EUT L 304, 30.9.2004, s. 12).

Kapitel I i asylprocedurdirektivet innehåller främst direktivets syfte och tillämpningsområde samt definitioner. Av kapitlet framgår att direktivet som huvudregel endast är tillämpligt på förfaranden vid ansökan om flyktingstatus, dvs. skydd som flykting enligt 1951 års konvention om flyktingars rättsliga ställning (Genèvekonventionen). Detta gäller dock inte om en medlemsstat har ett förfarande där asylansökningar prövas både som ansökningar på grundval av Genèvekonventionen och som ansökningar om andra typer av skydd. I så fall skall direktivet tillämpas under hela förfarandet. I kapitel I anges också att medlemsstaterna får ha förmånligare bestämmelser än direktivets, så länge de är förenliga med direktivet.

Kapitel II innehåller grundläggande principer och rättsäkerhetsgarantier och får betecknas som direktivets kärna. Här finns bestämmelser om förfarandet vid prövning av en asylansökan, såsom sökandens rätt till intervju, biträde av tolk och rättsligt bistånd, samt om prövningsmyndighetens informationshantering och motivering av beslut. Kapitlet innehåller också bl.a. särskilda bestämmelser om garantier för ensamkommande barn och om förvarstagande av asylsökande.

Kapitel III reglerar olika typer av förfaranden i första instans. Här anges bl.a. i vilka typer av förfaranden som medlemsstaterna skall tillämpa principerna och garantierna i kapitel II fullt ut, och när undantag får göras, samt i vilka fall prövningsförfaranden får påskyndas. De olika förfarandetyperna utöver det ordinarie prövningsförfarandet är i huvudsak "ansökningar som nekas prövning", "ogrundade ansökningar" och "förnyade ansökningar". Slutligen finns här också fakultativa bestämmelser om förfaranden vid medlemsstatens gräns eller i transitzoner.

Kapitel IV reglerar förfarandet för att återkalla flyktingstatus.

Kapitel V innehåller bestämmelser om överklagande. Här stadgas bl.a. att medlemsstaterna skall se till att asylsökande har rätt till ett effektivt rättsmedel inför domstol. Vidare anges att medlemsstaterna skall fastställa tidsfrister och andra nödvändiga bestämmelser så att sökanden kan utöva sin rätt effektivt.

Kapitel VI innehåller avslutande bestämmelser om bland annat medlemsstaternas rapportering, genomförandetid, övergångsbestämmelser och ikraftträdande.

Gällande svenska bestämmelser om förfarandet vid prövningen av en asylansökan m.m. - i de delar som de motsvaras av asylprocedurdirektivet - återfinns nästan i sin helhet i utlänningslagen (1989:529). I den mån utlänningslagen inte täcker direktivets bestämmelser är ofta förvaltningslagens (1986:223) allmänna regler tillämpliga. Beträffande ensamkommande barn kan särskilt noteras att riksdagen i juni 2005 antog regeringens proposition Stärkt skydd för ensamkommande barn (2004/05:136), vilket bl.a. innebar att en ny lag (2005:42) om god man för ensamkommande barn trädde i kraft den 1 juli samma år.

Regeringen har i propositionen Ny instans- och processordning i utlännings- och medborgarskapsärenden (2004/05:170) föreslagit att 1989 års utlänningslag skall ersättas med en ny utlänningslag, som föreslås träda i kraft den 31 mars 2006. Förslaget innebär framför allt större förändringar beträffande instans- och processordningen vid överklaganden i utlänningsärenden. I propositionen föreslås att Utlänningsnämnden, som i dag prövar överklaganden av beslut från Migrationsverket, skall upphöra. Enligt förslaget skall Migrationsverkets beslut i stället kunna överklagas till migrationsdomstolar, som skall utgöras av de länsrätter som regeringen bestämmer. Migrationsdomstolarnas beslut skall kunna överklagas till Migrationsöverdomstolen, som skall vara högsta instans och utgöras av Kammarrätten i Stockholm. Förslaget innehåller även smärre ändringar på andra relevanta områden för asylprocedurdirektivet. Den nya lagen har också en annan kapitelindelning än 1989 års utlänningslag.

I svensk rätt finns ingen direkt, formell status som flykting. Detsamma gäller för den andra skyddsformen i svensk rätt, skyddsbehövande i övrigt. Själva ställningen utgörs egentligen av uppehållstillståndet i Sverige. Flera av de svenska bestämmelserna är därför knutna till uppehållstillståndet som sådant, t.ex. reglerna om återkallelse samt om första asylland och säkert tredje land. Såväl asylsökande som personer som fått uppehållstillstånd kan dock ansöka om flyktingförklaring.

I svensk rätt prövar myndigheterna alla skyddsformer inom samma förfarande. Som en konsekvens av att den svenska asylprövningen utgår från uppehållstillståndet som sådant prövas även andra eventuella grunder för uppehållstillstånd utöver skyddsbehov, såsom familjeanknytning och humanitära skäl, i samma förfarande.

Direktivet skall vara genomfört i medlemsstaternas nationella lagstiftning tjugofyra månader efter att det antagits.

Vid en jämförelse mellan svensk rätt och direktivets innehåll framgår att Sverige redan i dag torde uppfylla de flesta av direktivets obligatoriska bestämmelser och att de flesta begrepp i direktivet har en motsvarighet i svensk rätt.

Det finns dock skillnader i vissa avseenden. Till viss del beror skillnaderna på att den svenska lagstiftningen inte innehåller lika detaljerade bestämmelser som direktivet. Vissa bestämmelser i direktivet saknar motsvarighet i svensk rätt, det är främst fråga om fakultativa bestämmelser. I det följande lämnas exempel på några skillnader. Det skall betonas att uppräkningen nedan inte är uttömmande utan endast en exemplifiering av områden där det finns utredningsbehov. Det behövs en genomgående analys av direktivet och svensk lagstiftning och praxis för att utröna vilka författningsändringar och andra åtgärder som är nödvändiga.

Direktivet är enligt kapitel I tillämpligt på asylansökningar. Ett av kriterierna i definitionen av termen asylansökan är att den lämnas in av en tredjelandsmedborgare eller av en statslös person. Således är en ansökan om asyl från en EU- medborgare ingen asylansökan i direktivets mening. I svensk rätt gäller reglerna om asylansökningar och uppehållstillstånd på grund av skyddsbehov oberoende av sökandens medborgarskap.

Sökanden har enligt direktivet rätt till kostnadsfritt rättsligt biträde vid överklagande om han eller hon begär sådant biträde. Denna rätt kan endast begränsas under ett antal särskilt angivna förutsättningar. Svensk rätt innehåller en allmänt hållen bestämmelse om rätt till offentligt biträde (UtlL 11 kap. 8 §). Bestämmelsen gäller för förfaranden i alla instanser.

Direktivet förutsätter på ett antal områden att myndigheterna kan påskynda prövningen av ett ärende. Medlemsstaterna skall säkerställa att det finns en möjlighet till påskyndad prövning i de fall när en asylsökande hålls i förvar (art. 17 i direktivförslaget). Dessutom får medlemsstaterna påskynda förfarandet t.ex. vid "ogrundade ansökningar". Svensk rätt torde i praktiken medge ett påskyndat förfarande vid prövningen av en asylansökan, men någon särskild bestämmelse om detta finns inte.

Direktivets bestämmelser om att neka prövning av en ansökan när sökanden kommer från ett första asylland eller ett säkert tredje land motsvaras i svensk rätt huvudsakligen av möjligheten att vägra uppehållstillstånd i 3 kap. 4 § andra stycket 3 - 6 utlänningslagen. Direktivet innehåller dock noggranna definitioner av begreppen och ställer krav på nationell lagstiftning om hur dessa begrepp skall tillämpas i en omfattning som saknas i svensk lagstiftning.

Utlänningsärenden med säkerhetsaspekter, s.k. säkerhetsärenden, kännetecknas av att Säkerhetspolisen, av skäl som rör rikets säkerhet eller allmän säkerhet, motsätter sig att en utlänning beviljas uppehållstillstånd i Sverige eller förordar att utlänningen avvisas eller utvisas eller att utlänningens uppehållstillstånd återkallas.

De flesta utlänningsärenden som rör rikets säkerhet handläggs enligt utlänningslagen. En utlänning som inte avvisas eller utvisas enligt utlänningslagen kan under vissa förutsättningar i stället utvisas enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll (LSU).

Enligt 7 kap. 11 § utlänningslagen får Migrationsverket och Utlänningsnämnden i vissa fall med eget yttrande lämna över ärenden till regeringen för prövning. Beslut om utvisning enligt LSU meddelas av regeringen som första och enda instans. En grundläggande skillnad i handläggningsordningen är att regeringen självmant kan ta upp ett ärende enligt LSU. Någon sådan möjlighet finns inte när det gäller ärenden enligt utlänningslagen. Ärenden enligt utlänningslagen behöver inte heller komma under regeringens prövning utan kan avgöras i den vanliga instansordningen, om ärendet inte lämnas över till regeringen av Migrationsverket eller Utlänningsnämnden.

Den nuvarande ordningen med regeringen som beslutsinstans i ärenden med säkerhetsaspekter enligt utlänningslagen och LSU har ytterst sin grund i regeringens funktion att styra riket (1 kap. 6 § regeringsformen) med det övergripande ansvar för rikets säkerhet som detta innebär. Dessa ärenden skiljer sig i flera avseenden från utlänningsärenden i allmänhet. Ärendena är ofta brådskande och möjligheterna till verkställighet kan vara beroende av att ärendet kan handläggas och avgöras snabbt. Ärendena kräver inte sällan kunskaper om internationell terrorism. Det är inte ovanligt att känsliga utrikespolitiska bedömningar måste göras. I ärendena förekommer ofta uppgifter som är mycket känsliga ur sekretessynpunkt.

I propositionen Ny instans- och processordning i utlännings- och medborgarskapsärenden (prop. 2004/05: 170) föreslås att ärenden med säkerhetsaspekter enligt den föreslagna nya utlänningslagen och enligt LSU skall avgöras av Migrationsverket i första instans. Migrationsverkets beslut skall kunna överklagas till regeringen av utlänningen och Säkerhetspolisen. Överklagandet skall ges in till verket som skyndsamt skall överlämna ärendet till Migrationsöverdomstolen. Domstolen skall hålla muntlig förhandling och yttra sig i ärendet. Yttrandet och handlingarna skall överlämnas till regeringen för beslut. Om domstolen finner att det föreligger verkställighetshinder, skall yttrandet i den delen vara bindande för regeringen. Vid handläggningen av ett överklagat ärende skall såväl Migrationsverket som Säkerhetspolisen vara utlänningens motparter.

Säkerhetsärenden definieras i den nya utlänningslagen som ärenden där Säkerhetspolisen av skäl som rör rikets säkerhet eller som annars har betydelse för allmän säkerhet förordar att en utlänning avvisas eller utvisas eller att ett uppehållstillstånd avslås eller återkallas.

Kapitel V i förslaget till asylprocedurdirektiv, som redogjorts för ovan, behandlar rätten till ett effektivt rättsmedel. Direktivet omfattar alla asylärenden, även sådana med säkerhetsaspekter. Några särskilda bestämmelser om hur säkerhetsärenden skall handläggas finns inte i direktivet. I skäl 28 i direktivets ingress anges emellertid följande: "I enlighet med artikel 64 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen skall detta direktiv inte påverka medlemsstaternas ansvar för att upprätthålla lag och ordning och skydda den inre säkerheten".

Säkerhetsärenden skiljer sig från andra asylärenden i det avseendet att de rör rikets säkerhet. Detta kommer också till uttryck i den del av direktivets ingress som redovisats ovan, och som hänvisar till medlemsstaternas ansvar att bl.a. skydda den inre säkerheten. För Sveriges vidkommande är det regeringen som har det yttersta ansvaret för rikets säkerhet. En särskild lösning måste därför sökas för handläggningen av dessa ärenden. Det finns behov att utreda hur en sådan lösning kan utformas inom ramen för direktivets krav.

Europeiska unionens råd antog i februari 2003 Dublinförordningen. Redan förordningens fullständiga titel - Rådets förordning (EG) nr 343/2003 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret att pröva en asylansökan som en medborgare i tredje land har gett in i någon medlemsstat (EUT L 50, 25.2.2003, s. 1) - förklarar i huvudsak vad bestämmelserna reglerar. Förordningen garanterar att en tredjelandsmedborgare som söker asyl i någon av EU:s medlemsstater också får sin ansökan prövad i en unionsstat. Om en ansökan om asyl omfattas av Dublinförordningens bestämmelser medför detta normalt att den asylsökande överförs till den ansvariga staten utan att den sändande staten prövar hans eller hennes asylansökan i sak.

För en effektiv tillämpning av Dublinförordningens bestämmelser har EU:s medlemsstater upprättat ett gemensamt system för fingeravtryckskontroll, där alla fingeravtryck från personer som söker asyl i medlemsstaterna läggs in i och jämförs i en central databas, benämnd Eurodac. Eurodac regleras i Eurodacförordningen - Rådets förordning (EG) nr 2725/2000 om inrättande av Eurodac för jämförelse av fingeravtryck för en effektiv tillämpning av Dublinkonventionen (EUT L 316, 15.12.2000, s. 1). Systemet är i kraft sedan januari 2003.

Dublin- och Eurodacförordningarna är direkt tillämpliga i medlemsstaterna och deras bestämmelser gäller före svensk lag om den senare skulle stå i strid med förordningarna. Emellertid innehåller vissa av de aktuella förordningsbestämmelserna enbart stadganden om att medlemsstaterna skall se till att nationell lagstiftning finns för att uppfylla vissa syften i förordningarna.

Av skäl 29 i asylprocedurdirektivets ingress framgår att direktivet inte behandlar förfaranden som omfattas av Dublinförordningen. Detta framgår också indirekt av artikel 25 i direktivet, om "ansökningar som nekas prövning". Svensk lagstiftning gör ingen skillnad på reglerna om handläggning av asylansökningar som prövas i sak och ansökningar där Dublinförordningen är tillämplig. Ansökningar som omfattas av Dublinförordningen torde i svensk rätt närmast bli att jämföra med "ansökningar som nekas prövning" enligt direktivets kapitel III.

Det finns således ett behov av att utreda hur svenska bestämmelser om handläggningen av asylärenden där Dublinförordningen är tillämplig förhåller sig till asylprocedurdirektivet, särskilt med hänsyn till direktivets konstruktion och tillämplighet. Utredningen skall också göra en översyn av i vilken mån svensk lagstiftning uppfyller Dublin- och Eurodacförordningarnas bestämmelser i övrigt och behovet av eventuella författningsändringar.

Utredningen om den fria rörligheten för unionsmedborgare (UD 2004:07) har haft i uppdrag att lämna förslag till hur rörlighetsdirektivet skall genomföras i Sverige. När det gäller de rättssäkerhetsgarantier som följer av artikel 31 i direktivet har utredningen, av skäl som redovisas i utredningens betänkande (SOU 2005:49), inte lämnat förslag i alla delar. Rörlighetsdirektivets fullständiga benämning är Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (EUT L 158, 30.4.2004, s. 77). Jfr SOU 2005:49, s. 171 f.

Mot bakgrund av att ordningen för säkerhetsärenden nu skall utredas finns anledning att samtidigt ta ställning till hur nämnda artikel i rörlighetsdirektivet skall genomföras.

Utredaren skall föreslå hur asylprocedurdirektivet skall genomföras i svensk rätt. I samtliga frågor som rör direktivet skall utredaren redogöra för svensk rätt på området och bedöma om den står i överensstämmelse med direktivets bestämmelser. Utredaren skall i de fall det bedöms nödvändigt lägga fram förslag till de författningsändringar och andra åtgärder som direktivet ger anledning till. Utredaren skall även i förekommande fall lämna förslag till författningstext.

Utredaren skall med utgångspunkt i direktivet och dess ingress, samt med beaktande av regeringens förslag i propositionen Ny instans- och processordning i utlännings- och medborgarskapsärenden (2004/05:170), föreslå en särskild ordning för hantering av säkerhetsärenden som uppfyller direktivets krav på ett effektivt rättsmedel och som säkerställer regeringens möjlighet att fullgöra sitt ansvar för rikets säkerhet. Hänsyn skall tas till svenska konventionsåtaganden och internationella förpliktelser i övrigt. Säkerhetsärendenas särskilda karaktär och krav på brådskande hantering i vissa fall skall också beaktas.

Utifrån de förändringar som föreslås för genomförande av asylprocedurdirektivet skall utredaren överväga om det behövs särskilda regler för handläggning av asylärenden där Dublinförordningen är tillämplig, samt om det fordras författningsändringar eller andra åtgärder för att svensk rätt skall uppfylla bestämmelserna i Dublinförordningen och Eurodacförordningen. I så fall skall utredaren lägga fram förslag till sådana ändringar eller åtgärder.

Utredaren skall beakta att det kan finnas behov av särskilda regler för de personer som omfattas av rörlighetsdirektivet (se SOU 2005:49, Unionsmedborgares rörlighet inom EU).

Förslagen skall inte medföra ökade kostnader på aktuella utgiftsområden.

Uppdraget skall redovisas senast den 15 juni 2006.

(Utrikesdepartementet)