SOU 2005:49

Unionsmedborgares rörlighet inom EU

Sammanfattning

Uppdraget

Utredningen om den fria rörligheten för unionsmedborgare har haft i uppdrag att föreslå hur Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier (rörlighetsdirektivet) skall genomföras i svensk rätt. I uppdraget har ingått att lägga fram förslag till de författningsändringar som bedöms nödvändiga och andra åtgärder som direktivet kan ge anledning till. Därutöver har vi bl.a. haft att pröva om den möjlighet till registrering av unionsmedborgare som direktivet erbjuder är önskvärd och i så fall utarbeta ett sådant förslag.

Bakgrund

Europeiska unionens råd antog rörlighetsdirektivet den 29 april 2004. Unionsmedborgares närmare rätt till inresa och vistelse i andra medlemsstater har hittills reglerats i gemenskapsrätten i bl.a. två förordningar och nio direktiv. Ett av rörlighetsdirektivets syften är att uppnå större tydlighet genom att i en rättsakt samla merparten av reglerna rörande rätten för unionsmedborgare att resa in, vistas och stanna kvar i en annan medlemsstat. Rörlighetsdirektivet reglerar denna rätt för alla unionsmedborgare, oavsett om de utövar en ekonomisk verksamhet eller inte. Direktivets reglering innebär också att det blir lättare att utnyttja rätten till fri rörlighet. Dessutom regleras på ett tydligare sätt förutsättningarna för unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt till vistelse i en annan medlemsstat.

gare eller dennes make, maka eller registrerade partner, som är under 21 år eller är beroende av dem för sin försörjning samt släktingar i rakt uppstigande led till unionsmedborgare eller dennes make, maka eller registrerade partner som är beroende av dem för sin försörjning.

Vi har utgått från att direktivet kommer att bli en del av EES-avtalet samt att avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater å ena sidan och Schweiz å andra sidan om fri rörlighet för personer kommer att anpassas till det nya direktivet. I konsekvens därmed föreslår vi att de svenska bestämmelser som föranleds av direktivet skall omfatta såväl unionsmedborgare som medborgare i andra EES-stater och i Schweiz samt deras familjemedlemmar.

Uppehållsrätt

Sedan lång tid tillbaka har utlänningar kunnat vistas i Sverige i högst tre månader utan krav på uppehållstillstånd. Direktivet medför inte någon ändring av den ordningen. Utlänningars rätt att därutöver vistas i landet bygger idag huvudsakligen på systemet med uppehållstillstånd. Genom rörlighetsdirektivet införs emellertid ett för den svenska rättsordningen nytt begrepp, uppehållsrätt. En person som i enlighet med de villkor direktivet anger har uppehållsrätt i Sverige har rätt att utan uppehållstillstånd vistas i landet under en längre tid än tre månader. Uppehållsrätten existerar utan att den först måste fastställas i ett tillståndsförfarande eller genom annan prövning.

Hittills har medborgare i EES-stater och i Schweiz samt deras familjemedlemmar i stor utsträckning kunnat vistas i Sverige med stöd av uppehållstillstånd i enlighet med gemenskapsrätten, s.k. EES-tillstånd. Ordningen med EES-tillstånd, som har reglerats med bestämmelser i främst utlänningsförordningen, har gällt vid sidan av den allmänna, nationellt utformade tillståndsordning som följer av utlänningslagens bestämmelser. Efter direktivets ikraftträdande finns inte längre någon gemenskapsrättslig grund för systemet med uppehållstillstånd. Det är inte heller möjligt, såvitt gäller de personer som uppfyller direktivets villkor för uppehållsrätt, att i svensk rätt bibehålla kravet på uppehållstillstånd. I konsekvens härmed föreslår vi att de särskilda bestämmelserna i utlänningsförordningen om EES-tillstånd upphävs och ersätts med regler om uppehållsrättens villkor och närmare innebörd. Detta hindrar dock inte att personer som har uppehållsrätt om de så önskar ansöker om och beviljas uppehållstillstånd enligt utlänningslagens allmänna bestämmelser om sådana tillstånd.

omfattas av denna rätt. Bestämmelsen kommer att inkludera såväl arbetstagare som egna företagare och även de som av vissa närmare angivna skäl inte längre är yrkesaktiva. Därutöver kommer de som tillhandahåller tjänster i Sverige att ha uppehållsrätt här. De personer som i Sverige mottar tjänster kommer dock, till skillnad mot vad som hittills gällt beträffande EES-tillstånd, inte att omfattas av bestämmelsen. Däremot kommer, under vissa närmare föreskrivna förutsättningar, studerande, de personer som kommit till Sverige för att söka arbete och de som har tillräckliga tillgångar att ha uppehållsrätt i Sverige. Slutligen omfattas även de ovan angivna personernas familjemedlemmar av uppehållsrätten, vilket vi föreslår närmare bestämmelser om i främst 3 kap. 5 b § utlänningsförordningen.

Bibehållen uppehållsrätt

Ett uppehållstillstånd enligt den nu gällande ordningen i utlänningsförordningen är tidsbegränsat. När ett sådant tillstånd löper ut kan den berörda personen, om han eller hon fortfarande uppfyller villkoren, beviljas ett nytt tillstånd. Som nämnts ovan är däremot uppehållsrätten för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar inte beroende av att den fastslås i ett tillståndsförfarande. Den är inte heller tidsbegränsad utan gäller så länge personen i fråga uppfyller de aktuella villkoren.

För familjemedlemmar, som för sin uppehållsrätt är beroende av bl.a. anknytningen till den person som har primär uppehållsrätt – t.ex. genom att den personen är arbetstagare – anger direktivet vissa specialregler som tar sikte på förändrade familjeförhållanden. De familjemedlemmar som är medborgare i tredje land har som huvudregel inte någon uppehållsrätt om familjeanknytningen upphör. Viktiga undantag görs dock för fall i vilka anknytningen upphör på grund av dödsfall eller äktenskapsskillnad m.m. I sådana fall kan familjemedlemmen ha möjlighet att bibehålla sin uppehållsrätt genom att uppfylla vissa villkor, t.ex. genom att själv vara arbetstagare. Direktivets bestämmelser i dessa delar föranleder flera nya bestämmelser i 3 kap. utlänningsförordningen.

Som huvudregel förvärvas den permanenta uppehållsrätten genom uppehåll i Sverige under en fortlöpande period om fem år. I vissa fall förvärvar dock arbetstagare och egna företagare samt deras familjemedlemmar permanent uppehållsrätt dessförinnan, nämligen om arbetstagaren eller den egna företagaren avbryter sin yrkesverksamhet i Sverige av vissa närmare angivna skäl , bl.a. om denne uppnår pensionsåldern.

Direktivets bestämmelser i dessa delar föranleder flera nya bestämmelser i 3 kap. utlänningsförordningen.

Begränsningar av rätten till inresa och uppehåll

Vissa av de nu gällande bestämmelserna om avvisning kan inte framdeles tillämpas mot sådana utlänningar som omfattas av rörlighetsdirektivet. Det gäller avvisningsgrunder som avser att personen i fråga inte har tillräckliga medel för sin vistelse m.m. eller att personen inte har de handlingar, t.ex. pass, som krävs för inresa men som på annat sätt kan styrka sin identitet och sitt medborgarskap. Vi föreslår därför att dessa avvisningsregler begränsas något men att avvisning skall kunna ske i vissa fall när utlänningen belastar det sociala biståndssystemet.

När en person som omfattas av de nya bestämmelserna om uppehållsrätt inte längre uppfyller de uppställda villkoren undantas denne inte längre från huvudregeln i utlänningslagen, d.v.s. kravet på uppehållstillstånd. Saknas i den situationen uppehållstillstånd kan personen bli föremål för beslut om avlägsnande. Vi föreslår i den delen att en sådan utlänning skall kunna utvisas.

Rörlighetsdirektivet ger även utrymme för att avvisa eller utvisa personer av hänsyn till allmän ordning eller säkerhet. I den delen innebär direktivet ingen principiell förändring av nu gällande svensk rätt. På grund av direktivets bestämmelser måste dock införas vissa regler om delgivning av alla beslut som begränsar den fria rörlighet som annars skall tillkomma de berörda personerna. Detta gäller även andra beslut om avlägsnande än dem som grundas på hänsyn till allmän ordning och säkerhet, samt vissa beslut i viseringsfrågor. Till dessa delgivningsregler är en ny bestämmelse kopplad, som innebär att verkställighet som huvudregel får ske tidigast en månad efter det att beslutet har delgetts. Detta gäller dock inte beslut om avvisning som fattas i samband med inresekontroll.

Såvitt gäller alla beslut om avlägsnande som grundas på hänsynen till allmän ordning eller säkerhet – och således inte endast beslut om utvisning på grund av brott – föreskriver direktivet att utlänningens personliga förhållanden skall beaktas. Vi föreslår därför att det i vissa avvisnings- och utvisningsfall måste föreligga synnerliga skäl för åtgärden eller t.o.m. – som ett mycket starkt skydd mot avlägsnande – ”tvingande hänsyn till allmän säkerhet”.

om den föreslagna instansordningen för s.k. säkerhetsärenden och ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll uppfyller direktivets krav. Mot bakgrund av att våra bedömningar i dessa delar inte utgår från gällande rätt utan tar sin utgångspunkt i regeringens förslag i lagrådsremissen, har vi inte ansett det möjligt att lämna konkreta ändringsförslag.

Enligt direktivet skall den person som meddelats förbud att återresa till en medlemsstat ha möjlighet att ansöka om upphävande av förbudet. Vi föreslår därför att regeringens möjlighet enligt 7 kap. 16 § utlänningslagen att återbryta domstols utvisningsförordnande utökas till att generellt omfatta förbud att återvända till Sverige, även när förbudet meddelats i förening med ett annat beslut om avlägsnande än utvisning på grund av brott. Direktivet föreskriver vidare att i de fall det har förflutit två år från ett beslut om utvisning på grund av brott till dess beslutet skall verkställas, skall medlemsstaten kontrollera att den berörda personen fortfarande utgör ett hot mot allmän ordning eller säkerhet. Vi föreslår därför att det skall åligga den myndighet som skall verkställa utvisningsförordnandet att granska utlänningens personliga förhållanden. Om förhållandena har ändrats på ett sådant sätt att det kan finnas skäl att återbryta utvisningsförordnandet, skall myndigheten enligt vårt förslag underrätta regeringen. Regeringen har därefter möjlighet att pröva frågan i enlighet med 7 kap. 16 § utlänningslagen.

Registrering

Vi har funnit att det bör införas registrering av de medborgare i en EESstat eller i Schweiz, som vistas i Sverige under längre tid än tre månader . De avgörande skälen för att införa registrering är att förfarandet dels innebär en möjlighet att utöva individuell utlänningskontroll, dels kan tillgodose intresset av att statistiskt kunna bevaka migrationen till landet och dels underlättar den gemenskapsrättsliga skyldigheten att utfärda andra bevishandlingar, som exempelvis uppehållskort (se avsnittet nedan). Vidare kan ett effektivt och rättssäkert registreringsförfarande säkerställa att de personer som har uppehållsrätt kan åtnjuta de rättigheter och förmåner som följer av denna rätt. Den prövning registreringsmyndigheten utför kan förväntas underlätta arbetet för andra myndigheter som personen med uppehållsrätt kommer i kontakt med. Registreringsförfarandet kan enligt vår uppfattning utformas så att det inte blir betungande för den enskilde. Detta gör att övervägande skäl för närvarande talar för att aktuella personer skall registreras i ett särskilt register. Vi vill dock framhålla att det i framtiden mycket väl kan visa sig att utvecklingen blivit sådan att den vanliga folkbokföringen kan anses tillräcklig i detta avseende.

se med detta innehåll införs i 5 kap. utlänningslagen. Härav följer att utlänningen vid registreringen skall lämna uppgift om namn, bostads- eller postadress i Sverige, födelsetid, medborgarskap, civilstånd, inflyttning i landet, avsikten med vistelsen här och dess beräknade varaktighet samt uppgifter om medföljande familjemedlemmar som har uppehållsrätt i Sverige. Vid registreringen skall pass eller giltigt identitetskort uppvisas. Vilka handlingar som därutöver erfordras är beroende av vilken kategori personen tillhör. T.ex. skall en arbetstagare uppvisa bekräftelse från arbetsgivaren om anställning eller ett anställningsintyg. En utlännings underlåtenhet att uppfylla sin registreringsskyldighet bör kunna föranleda att vite döms ut.

I samband med registreringen utfärdas ett bevis. När en medborgare i ett land som ingår i EES eller i Schweiz fått permanent uppehållsrätt skall registreringsmyndigheten efter ansökan utfärda ett intyg om permanent uppehållsrätt. En bestämmelse införs i utlänningsförordningen om registreringsmyndighetens skyldighet att utfärda sådana handlingar.

Registreringsmyndighet

Vi har funnit att Migrationsverket är den myndighet som är bäst lämpad att ansvara för förfarandet. Migrationsverket är central utlänningsmyndighet och har redan idag en organisation som utför i princip samma handläggning samt innehar för förfarandet nödvändig kompetens. Skälen för att införa registreringsförfarandet blir tillgodosedda om Migrationsverket väljs som ansvarig myndighet. Vi föreslår i andra hand att Skatteverket skall ansvara för förfarandet. Det bör i så fall ske genom att, inom ramen för den befintliga folkbokföringsdatabasen, samordningsnummer delas ut till alla som skall registreras och som inte skall folkbokföras.

Uppehållskort

Kravet på registrering gäller, såsom tidigare angetts, endast de medborgare i en EES-stat eller i Schweiz som har uppehållsrätt i Sverige. Kravet omfattar således inte familjemedlemmar från tredje land. För denna kategori personer föreskriver emellertid direktivet en skyldighet för medlemsstaterna att utfärda uppehållskort, om det planerade uppehållet överstiger tre månader. Direktivet ger möjlighet att ålägga de berörda personerna en skyldighet att anmäla sig för att få uppehållskort utfärdat. Vi föreslår att en sådan skyldighet införs genom bestämmelser i 5 kap. utlänningslagen. Av bestämmelsen framgår även att anmälan skall innehålla uppgift om namn, bostads- eller postadress i Sverige, födelsetid, medborgarskap, civilstånd, inflyttning i landet, avsikten med vistelsen här och dess beräknade varaktighet samt uppgifter om den person från vilken sökanden härleder sin uppehållsrätt. Enligt vårt förslag skall Migrations-

verket ansvara för utfärdandet av uppehållskort, vilket bör framgå av en ny bestämmelse i 3 kap. utlänningsförordningen. När en familjemedlem från tredje land fått permanent uppehållsrätt i Sverige skall Migrationsverket efter ansökan utfärda ett permanent uppehållskort.

Följdändringar och genomförande

Som konsekvens av att bestämmelserna om EES-tillstånd kommer att ersättas med bestämmelser om uppehållsrätt, finns det anledning att upphäva vissa andra bestämmelser som på olika sätt avser EEStillstånden. Detta gäller vissa regler i 3 kap. utlänningsförordningen, men även del av det bemyndigande som regeringen getts i 2 kap. 14 § utlänningslagen. Det förhållandet att EES-tillstånden utmönstras bör även föranleda en ändring i lagen om svenskt medborgarskap. Ändringen innebär att permanent uppehållsrätt i medborgarskapshänseende likställs med permanent uppehållstillstånd.

Vårt förslag bör i allt väsentligt inte ha några negativa ekonomiska konsekvenser. Förslagen skall, i enlighet med vad som föreskrivs i direktivet, träda i kraft senast den 30 april 2006.

Unionsmedborgares rörlighet inom EU

Betänkande av Utredningen om den fria rörligheten för unionsmedborgare

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90 E-post: order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se

Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss.

Till statsrådet Barbro Holmberg

Regeringen beslutade den 14 oktober 2004 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att ta ställning till hur Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (EUT L 158, 30.4.2004, s. 77) skall genomföras i Sverige.

Den 14 oktober 2004 förordnades justitierådet Per Virdesten att vara särskild utredare.

Som experter har från och med den 15 november 2004 medverkat departementssekreteraren Gunilla Bergerén, ämnesrådet Gösta Ihrfelt, kanslirådet Catrin Lidbom, departementssekreteraren Karin Frank, kammarrättsassessorn Magnus Mathiasson, experten Fredrik Martinsson, ämnesrådet Ralph Eliasson och departementssekreteraren Victoria Sjögren Samuelsson. Victoria Sjögren Samuelsson avslutade sitt uppdrag den 24 januari 2005. Departementssekreteraren Nils-Fredrik Carlsson och rättssakkunnige Henrik Hedberg har medverkat som experter från och med den 24 januari 2005. Rättssakkunniga Ewa Bökwall har medverkat som expert från och med den 8 mars 2005.

Hovrättsassessorerna Henrik Andersson och Per Renell har varit sekreterare i utredningen sedan den 15 november 2005. Hovrättsassessorn Henrik Eriksson har varit sekreterare i utredningen från och med den 14 mars 2005 till och med den 15 maj 2005.

Utredningen har antagit namnet Utredningen om den fria rörligheten för unionsmedborgare (UD 2004:07).

Härmed överlämnar utredningen sitt betänkande Unionsmedborgares rörlighet inom EU (SOU 2005:49).

Utredningens uppdrag är härmed slutfört.

Stockholm i maj 2005

Per Virdesten

/Henrik Andersson

Henrik Eriksson

Per Renell

Sammanfattning

Uppdraget

Utredningen om den fria rörligheten för unionsmedborgare har haft i uppdrag att föreslå hur Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier (rörlighetsdirektivet) skall genomföras i svensk rätt. I uppdraget har ingått att lägga fram förslag till de författningsändringar som bedöms nödvändiga och andra åtgärder som direktivet kan ge anledning till. Därutöver har vi bl.a. haft att pröva om den möjlighet till registrering av unionsmedborgare som direktivet erbjuder är önskvärd och i så fall utarbeta ett sådant förslag.

Bakgrund

Europeiska unionens råd antog rörlighetsdirektivet den 29 april 2004. Unionsmedborgares närmare rätt till inresa och vistelse i andra medlemsstater har hittills reglerats i gemenskapsrätten i bl.a. två förordningar och nio direktiv. Ett av rörlighetsdirektivets syften är att uppnå större tydlighet genom att i en rättsakt samla merparten av reglerna rörande rätten för unionsmedborgare att resa in, vistas och stanna kvar i en annan medlemsstat. Rörlighetsdirektivet reglerar denna rätt för alla unionsmedborgare, oavsett om de utövar en ekonomisk verksamhet eller inte. Direktivets reglering innebär också att det blir lättare att utnyttja rätten till fri rörlighet. Dessutom regleras på ett tydligare sätt förutsättningarna för unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt till vistelse i en annan medlemsstat.

Förmånstagare

Direktivets bestämmelser skall tillämpas på alla unionsmedborgare som reser till eller uppehåller sig i en annan medlemsstat än den de själva är medborgare i och på de familjemedlemmar som följer med eller ansluter sig till unionsmedborgaren. Genom direktivet införs, till skillnad från vad som hittills gällt i förordningar och direktiv, ett enhetligt familjemedlemsbegrepp som omfattar make eller maka, liksom registrerad partner. Därutöver omfattas släktingar i rakt nedstigande led till unionsmedborgare eller dennes make, maka eller registrerade partner, som är under 21 år eller är beroende av dem för sin försörjning samt släktingar i rakt uppstigande led till unionsmedborgare eller dennes make, maka eller registrerade partner som är beroende av dem för sin försörjning.

Vi har utgått från att direktivet kommer att bli en del av EESavtalet samt att avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater å ena sidan och Schweiz å andra sidan om fri rörlighet för personer kommer att anpassas till det nya direktivet. I konsekvens därmed föreslår vi att de svenska bestämmelser som föranleds av direktivet skall omfatta såväl unionsmedborgare som medborgare i andra EES-stater och i Schweiz samt deras familjemedlemmar.

Uppehållsrätt

Sedan lång tid tillbaka har utlänningar kunnat vistas i Sverige i högst tre månader utan krav på uppehållstillstånd. Direktivet medför inte någon ändring av den ordningen. Utlänningars rätt att därutöver vistas i landet bygger idag huvudsakligen på systemet med uppehållstillstånd. Genom rörlighetsdirektivet införs emellertid ett för den svenska rättsordningen nytt begrepp, uppehållsrätt. En person som i enlighet med de villkor direktivet anger har uppehållsrätt i Sverige har rätt att utan uppehållstillstånd vistas i landet under en längre tid än tre månader. Uppehållsrätten existerar utan att den först måste fastställas i ett tillståndsförfarande eller genom annan prövning.

Hittills har medborgare i EES-stater och i Schweiz samt deras familjemedlemmar i stor utsträckning kunnat vistas i Sverige med stöd av uppehållstillstånd i enlighet med gemenskapsrätten, s.k. EES-tillstånd. Ordningen med EES-tillstånd, som har reglerats med

bestämmelser i främst utlänningsförordningen, har gällt vid sidan av den allmänna, nationellt utformade tillståndsordning som följer av utlänningslagens bestämmelser. Efter direktivets ikraftträdande finns inte längre någon gemenskapsrättslig grund för systemet med uppehållstillstånd. Det är inte heller möjligt, såvitt gäller de personer som uppfyller direktivets villkor för uppehållsrätt, att i svensk rätt bibehålla kravet på uppehållstillstånd. I konsekvens härmed föreslår vi att de särskilda bestämmelserna i utlänningsförordningen om EES-tillstånd upphävs och ersätts med regler om uppehållsrättens villkor och närmare innebörd. Detta hindrar dock inte att personer som har uppehållsrätt om de så önskar ansöker om och beviljas uppehållstillstånd enligt utlänningslagens allmänna bestämmelser om sådana tillstånd.

Enligt vårt förslag placeras de svenska bestämmelserna om uppehållsrätt huvudsakligen i utlänningsförordningen. Av 3 kap. 5 a § kommer att framgå vilka kategorier av medborgare i EESstater och i Schweiz som omfattas av denna rätt. Bestämmelsen kommer att inkludera såväl arbetstagare som egna företagare och även de som av vissa närmare angivna skäl inte längre är yrkesaktiva. Därutöver kommer de som tillhandahåller tjänster i Sverige att ha uppehållsrätt här. De personer som i Sverige mottar tjänster kommer dock, till skillnad mot vad som hittills gällt beträffande EES-tillstånd, inte att omfattas av bestämmelsen. Däremot kommer, under vissa närmare föreskrivna förutsättningar, studerande, de personer som kommit till Sverige för att söka arbete och de som har tillräckliga tillgångar att ha uppehållsrätt i Sverige. Slutligen omfattas även de ovan angivna personernas familjemedlemmar av uppehållsrätten, vilket vi föreslår närmare bestämmelser om i främst 3 kap. 5 b § utlänningsförordningen.

Bibehållen uppehållsrätt

Ett uppehållstillstånd enligt den nu gällande ordningen i utlänningsförordningen är tidsbegränsat. När ett sådant tillstånd löper ut kan den berörda personen, om han eller hon fortfarande uppfyller villkoren, beviljas ett nytt tillstånd. Som nämnts ovan är däremot uppehållsrätten för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar inte beroende av att den fastslås i ett tillståndsförfarande. Den är inte heller tidsbegränsad utan gäller så länge personen i fråga uppfyller de aktuella villkoren.

För familjemedlemmar, som för sin uppehållsrätt är beroende av bl.a. anknytningen till den person som har primär uppehållsrätt – t.ex. genom att den personen är arbetstagare – anger direktivet vissa specialregler som tar sikte på förändrade familjeförhållanden. De familjemedlemmar som är medborgare i tredje land har som huvudregel inte någon uppehållsrätt om familjeanknytningen upphör. Viktiga undantag görs dock för fall i vilka anknytningen upphör på grund av dödsfall eller äktenskapsskillnad m.m. I sådana fall kan familjemedlemmen ha möjlighet att bibehålla sin uppehållsrätt genom att uppfylla vissa villkor, t.ex. genom att själv vara arbetstagare. Direktivets bestämmelser i dessa delar föranleder flera nya bestämmelser i 3 kap. utlänningsförordningen.

Permanent uppehållsrätt

Rörlighetsdirektivet innebär att de personer, som fortlöpande uppfyller villkoren för uppehållsrätt, även har möjlighet att under vissa förutsättningar förvärva en rätt att permanent uppehålla sig i Sverige. Den person som har förvärvat en sådan rätt behöver inte längre uppfylla några av de villkor som ställs upp för de olika personkategorierna. När permanent uppehållsrätt väl har förvärvats kan den gå förlorad endast genom bortovaro från Sverige i mer än två på varandra följande år.

Som huvudregel förvärvas den permanenta uppehållsrätten genom uppehåll i Sverige under en fortlöpande period om fem år. I vissa fall förvärvar dock arbetstagare och egna företagare samt deras familjemedlemmar permanent uppehållsrätt dessförinnan, nämligen om arbetstagaren eller den egna företagaren avbryter sin yrkesverksamhet i Sverige av vissa närmare angivna skäl, bl.a. om denne uppnår pensionsåldern.

Direktivets bestämmelser i dessa delar föranleder flera nya bestämmelser i 3 kap. utlänningsförordningen.

Begränsningar av rätten till inresa och uppehåll

Vissa av de nu gällande bestämmelserna om avvisning kan inte framdeles tillämpas mot sådana utlänningar som omfattas av rörlighetsdirektivet. Det gäller avvisningsgrunder som avser att personen i fråga inte har tillräckliga medel för sin vistelse m.m. eller

att personen inte har de handlingar, t.ex. pass, som krävs för inresa men som på annat sätt kan styrka sin identitet och sitt medborgarskap. Vi föreslår därför att dessa avvisningsregler begränsas något men föreslår även att avvisning skall kunna ske i vissa fall när utlänningen belastar det sociala biståndssystemet.

När en person som omfattas av de nya bestämmelserna om uppehållsrätt inte längre uppfyller de uppställda villkoren undantas denne inte längre från huvudregeln i utlänningslagen, d.v.s. kravet på uppehållstillstånd. Saknas i den situationen uppehållstillstånd kan personen bli föremål för beslut om avlägsnande. Vi föreslår i den delen att en sådan utlänning skall kunna utvisas.

Rörlighetsdirektivet ger även utrymme för att avvisa eller utvisa personer av hänsyn till allmän ordning eller säkerhet. I den delen innebär direktivet ingen principiell förändring av nu gällande svensk rätt. På grund av direktivets bestämmelser måste dock införas vissa regler om delgivning av alla beslut som begränsar den fria rörlighet som annars skall tillkomma de berörda personerna. Detta gäller även andra beslut om avlägsnande än dem som grundas på hänsyn till allmän ordning och säkerhet, samt vissa beslut i viseringsfrågor. Till dessa delgivningsregler är en ny bestämmelse kopplad, som innebär att verkställighet som huvudregel får ske tidigast en månad efter det att beslutet har delgetts. Detta gäller dock inte beslut om avvisning som fattas i samband med inresekontroll.

Såvitt gäller alla beslut om avlägsnande som grundas på hänsynen till allmän ordning eller säkerhet – och således inte endast beslut om utvisning på grund av brott – föreskriver direktivet att utlänningens personliga förhållanden skall beaktas. Vi föreslår därför att det i vissa avvisnings- och utvisningsfall måste föreligga synnerliga skäl för åtgärden eller t.o.m. – som ett mycket starkt skydd mot avlägsnande – ”tvingande hänsyn till allmän säkerhet”.

I direktivet anges vidare en rad bestämmelser som utgör rättssäkerhetsgarantier. Eftersom dessa bestämmelser har mycket nära samband med allmänna frågor om instans- och processordningen i utlänningsärenden, har vi i denna del beaktat det förslag till ny utlänningslag som föreslås i regeringens lagrådsremiss av den 17 mars 2005. Vi har därvid utgått från att betydande förändringar av den nuvarande ordningen kommer att ske. Det är vår bedömning att den i lagrådsremissen föreslagna ordningen i stora delar uppfyller direktivets krav. Vissa kompletteringar bör dock göras dels avseende möjligheten att

överklaga vissa beslut om visering, dels i frågor som rör inhibition av verkställighet. Vi berör också frågan om den föreslagna instansordningen för s.k. säkerhetsärenden och ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll uppfyller direktivets krav. Mot bakgrund av att våra bedömningar i dessa delar inte utgår från gällande rätt utan tar sin utgångspunkt i regeringens förslag i lagrådsremissen, har vi inte ansett det möjligt att lämna konkreta ändringsförslag.

Enligt direktivet skall den person som meddelats förbud att återresa till en medlemsstat ha möjlighet att ansöka om upphävande av förbudet. Vi föreslår därför att regeringens möjlighet enligt 7 kap. 16 § utlänningslagen att återbryta domstols utvisningsförordnande utökas till en generell behörighet att upphäva förbud att återvända till Sverige, även när förbudet meddelats i förening med ett annat beslut om avlägsnande än utvisning på grund av brott. Direktivet föreskriver vidare att i de fall det har förflutit två år från ett beslut om utvisning på grund av brott till dess beslutet skall verkställas, skall medlemsstaten kontrollera att den berörda personen fortfarande utgör ett hot mot allmän ordning eller säkerhet. Vi föreslår därför att det skall åligga den myndighet som skall verkställa utvisningsförordnandet att granska utlänningens personliga förhållanden. Om förhållandena har ändrats på ett sådant sätt att det kan finnas skäl att återbryta utvisningsförordnandet, skall myndigheten enligt vårt förslag underrätta regeringen. Regeringen har därefter möjlighet att pröva frågan i enlighet med 7 kap. 16 § utlänningslagen.

Registrering

Vi har funnit att det bör införas registrering av de medborgare i en EES-stat eller i Schweiz, som vistas i Sverige under längre tid än tre månader. De avgörande skälen för att införa registrering är att förfarandet dels innebär en möjlighet att utöva individuell utlänningskontroll, dels kan tillgodose intresset av att statistiskt kunna bevaka migrationen till landet och dels underlättar den gemenskapsrättsliga skyldigheten att utfärda andra bevishandlingar, som exempelvis uppehållskort (se avsnittet nedan). Vidare kan ett effektivt och rättssäkert registreringsförfarande säkerställa att de personer som har uppehållsrätt kan åtnjuta de rättigheter och förmåner som följer av denna rätt. Den prövning registrerings-

myndigheten utför kan förväntas underlätta arbetet för andra myndigheter som personen med uppehållsrätt kommer i kontakt med. Registreringsförfarandet kan enligt vår uppfattning utformas så att det inte blir betungande för den enskilde. Detta gör att övervägande skäl för närvarande talar för att aktuella personer skall registreras i ett särskilt register. Vi vill dock framhålla att det i framtiden mycket väl kan visa sig att utvecklingen blivit sådan att den vanliga folkbokföringen kan anses tillräcklig i detta avseende.

Vi föreslår således att medborgare i en EES-stat eller i Schweiz som har uppehållsrätt i Sverige åläggs en skyldighet att registrera sig senast tre månader efter det att han eller hon ankommit till Sverige. En bestämmelse med detta innehåll införs i 5 kap. utlänningslagen. Härav följer att utlänningen vid registreringen skall lämna uppgift om namn, bostads- eller postadress i Sverige, födelsetid, medborgarskap, civilstånd, inflyttning i landet, avsikten med vistelsen här och dess beräknade varaktighet samt uppgifter om medföljande familjemedlemmar. Vid registreringen skall pass eller giltigt identitetskort uppvisas. Vilka handlingar som därutöver erfordras är beroende av vilken kategori personen tillhör. T.ex. skall en arbetstagare uppvisa bekräftelse från arbetsgivaren om anställning eller ett anställningsintyg. En utlännings underlåtenhet att uppfylla sin registreringsskyldighet bör kunna föranleda att vite döms ut.

I samband med registreringen skall ett bevis utfärdas. När en medborgare i ett land som ingår i EES eller i Schweiz fått permanent uppehållsrätt skall registreringsmyndigheten efter ansökan utfärda ett intyg om permanent uppehållsrätt. En bestämmelse införs i utlänningsförordningen om registreringsmyndighetens skyldighet att utfärda sådana handlingar.

Registreringsmyndighet

Vi har funnit att Migrationsverket är den myndighet som är bäst lämpad att ansvara för förfarandet. Migrationsverket är central utlänningsmyndighet och har redan idag en organisation som utför i princip samma handläggning samt innehar för förfarandet nödvändig kompetens. Skälen för att införa registreringsförfarandet blir tillgodosedda om Migrationsverket väljs som ansvarig myndighet. Vi föreslår i andra hand att Skatteverket skall ansvara för förfarandet. Det bör i så fall ske genom att, inom ramen

för den befintliga folkbokföringsdatabasen, samordningsnummer delas ut till alla som skall registreras och som inte skall folkbokföras.

Uppehållskort

Kravet på registrering gäller, såsom tidigare angetts, endast de medborgare i en EES-stat eller i Schweiz som har uppehållsrätt i Sverige. Kravet omfattar således inte familjemedlemmar från tredje land. För denna kategori personer föreskriver emellertid direktivet en skyldighet för medlemsstaterna att utfärda uppehållskort, om det planerade uppehållet överstiger tre månader. Direktivet ger möjlighet att ålägga de berörda personerna en skyldighet att anmäla sig för att få uppehållskort utfärdat. Vi föreslår att en sådan skyldighet införs genom bestämmelser i 5 kap. utlänningslagen. Av bestämmelsen framgår även att anmälan skall innehålla uppgift om namn, bostads- eller postadress i Sverige, födelsetid, medborgarskap, civilstånd, inflyttning i landet, avsikten med vistelsen här och dess beräknade varaktighet samt uppgifter om den person från vilken utlänningen härleder sin uppehållsrätt. Enligt vårt förslag skall Migrationsverket ansvara för utfärdandet av uppehållskort, vilket bör framgå av en ny bestämmelse i 3 kap. utlänningsförordningen. När en familjemedlem från tredje land fått permanent uppehållsrätt i Sverige skall Migrationsverket efter ansökan utfärda ett permanent uppehållskort.

Följdändringar och genomförande

Som konsekvens av att bestämmelserna om EES-tillstånd kommer att ersättas med bestämmelser om uppehållsrätt, finns det anledning att upphäva vissa andra bestämmelser som på olika sätt avser EES-tillstånden. Detta gäller vissa regler i 3 kap. utlänningsförordningen, men även del av det bemyndigande som regeringen getts i 2 kap. 14 § utlänningslagen. Det förhållandet att EEStillstånden utmönstras bör även föranleda en ändring i lagen om svenskt medborgarskap. Ändringen innebär att permanent uppehållsrätt i medborgarskapshänseende likställs med permanent uppehållstillstånd.

Vårt förslag bör i allt väsentligt inte ha några negativa ekonomiska konsekvenser. Förslagen skall, i enlighet med vad som föreskrivs i direktivet, träda i kraft senast den 30 april 2006.

Författningsförslag

1. Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529)

Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (1989:529)

1

dels att 1 kap. 4 §, 2 kap. 14 §, 4 kap. 1–3, 10 och 14 §§, 7 kap. 16 §, 8 kap. 12–13 §§, 11 kap. 6 § samt rubriken närmast före 4 kap. 3 § skall ha följande lydelse,

dels att rubriken närmast före 2 kap. 9 § skall lyda ”Återkallelse av tillstånd m.m.”,

dels att det i lagen införs fyra nya paragrafer, 2 kap. 13 a §, 4 kap. 2 a och 16 §§, 5 kap. 8 § samt närmast före 4 kap. 16 § och 5 kap. 8 § nya rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

4 §

En utlänning som vistas i Sverige mer än tre månader skall ha uppehållstillstånd, om inte utlänningen är medborgare i Danmark, Finland, Island eller Norge.

En utlänning som är medborgare i ett land som ingår i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller i Schweiz och hans eller hennes familjemedlemmar har uppehållsrätt eller permanent uppehållsrätt i Sverige under de närmare förutsättningar regeringen föreskriver. Uppehållsrätt och

1

Lagen omtryckt 1994:515.

permanent uppehållsrätt innebär en rätt att uppehålla sig i Sverige under en längre tid än tre månader utan krav på uppehållstillstånd.

Regeringen får föreskriva andra undantag från kravet på uppehållstillstånd. Regeringen får också föreskriva krav på uppehållstillstånd redan efter en kortare vistelsetid i Sverige än tre månader.

2 kap.

13 a §

Beslut att inte bevilja visering samt beslut om återkallelse av visering för utlänning som är familjemedlem till utlänning som är medborgare i ett land som ingår i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller i Schweiz skall skriftligen delges den berörde på ett språk som han eller hon förstår. Med familjemedlem avses

- make eller maka, - registrerad partner, - släktingar i rakt nedstigande led till medborgaren i en EESstat eller i Schweiz eller till dennes make, maka eller registrerad partner, om släktingen är beroende av dem för sin försörjning eller är under 21 år, och

- släktingar i rakt uppstigande led till medborgaren i en EESstat eller i Schweiz eller till dennes make, maka eller registrerad partner, om släktingen är beroende av dem för sin försörjning.

Som familjemedlem enligt

första stycket anses endast den utlänning som i Sverige följer med eller ansluter sig till medborgaren i en EES-stat eller i Schweiz.

14 §

Utöver vad som följer av 2 a kap. 3 § får regeringen meddela föreskrifter om

1. uppehållstillstånd för studier eller besök, och

2. uppehållstillstånd av humanitära skäl.

Regeringen får också meddela föreskrifter om att en ansökan om uppehållstillstånd får bifallas om det följer av en överenskommelse med främmande stat, samt att uppehållstillstånd får återkallas för de utlänningar som omfattas av avtalet om ett Europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES) eller avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater å ena sidan och Schweiz å andra sidan om fri rörlighet för personer även i andra fall än de som anges i 11 § första stycket.

Utöver vad som följer av 2 a kap. 3 § får regeringen meddela föreskrifter om

1. uppehållstillstånd för studier eller besök, och

2. uppehållstillstånd av humanitära skäl.

Regeringen får också meddela föreskrifter om att en ansökan om uppehållstillstånd får bifallas om det följer av en överenskommelse med främmande stat

.

4 kap.

1 §

2

En utlänning får avvisas

1. om han saknar pass när pass krävs för inresa eller vistelse i Sverige,

2. om han saknar visering, uppehållstillstånd eller annat tillstånd som krävs för inresa, vistelse eller arbete i Sverige,

2

Senaste lydelse 2002:865.

3. om det vid hans ankomst till Sverige framkommer att han tänker besöka något annat nordiskt land men saknar erforderligt tillstånd att resa in dit,

4. om han vid inresan antingen undviker att lämna polismyndigheten begärda uppgifter eller till polismyndigheten medvetet lämnar oriktiga uppgifter som är av betydelse för rätten att resa in i Sverige eller medvetet förtiger någon sådan omständighet,

5. Om utlänningen inte uppfyller de krav för inresa som föreskrivs i artikel 5 i konventionen om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985, eller

6. om utlänningen avvisats eller utvisats från en stat som ingår i den europeiska unionen eller från Norge eller Island och förhållandena är sådana som avses i 2 kap. 10 a § eller beslutet om avvisning eller utvisning grundats på att utlänningen har underlåtit att följa gällande bestämmelser om utlänningars inresa eller vistelse i staten.

Avvisning enligt första stycket får inte ske av den som vid ankomsten till Sverige hade eller som därefter, under en tid, har haft ett uppehållstillstånd som har upphört att gälla.

Avvisning enligt första stycket får inte ske av den som vid ankomsten till Sverige hade eller som därefter, under en tid, har haft ett uppehållstillstånd som har upphört att gälla. Avvisning får inte heller ske på den grunden att utlänningen saknar uppehållstillstånd om han eller hon har haft men inte längre har uppehållsrätt.

Avvisning enligt första stycket 1 får inte ske av medborgare i ett land som ingår i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller i Schweiz som kan styrka sin identitet och sitt medborgarskap. Sådan avvisning får inte heller ske av annan utlänning som kan styrka sin identitet, sitt medborgarskap och att han eller hon är sådan familjemedlem som avses i 2 kap. 13 a §.

Avvisning enligt första stycket 5 får inte ske av medborgare i en EES-stat eller i Schweiz eller sådan familjemedlem som avses i 2 kap. 13 a § om den berörda personen endast i förhållande till artikel 5 p. 1 c i konventionen om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985 inte uppfyller inresekraven.

2 §

3

En utlänning får vidare avvisas

1. om det kan antas att han kommer att sakna tillräckliga medel för sin vistelse i Sverige eller i något annat nordiskt land, som han tänker besöka, samt för sin hemresa,

2. om det kan antas att han under sin vistelse i Sverige eller i något annat nordiskt land inte kommer att försörja sig på ett ärligt sätt eller att han kommer att bedriva verksamhet som kräver arbetstillstånd utan att ha sådant tillstånd,

3. om han på grund av tidigare ådömt frihetsstraff eller någon annan särskild omständighet kan antas komma att begå brott i Sverige eller i något annat nordiskt land,

4. om det med hänsyn till hans tidigare verksamhet eller i övrigt kan antas att han kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet i Sverige eller i något annat nordiskt land, eller

5. om det med stöd av lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner har föreskrivits att avvisning kan ske.

En utlänning får avvisas även i andra fall när det har begärts av den centrala utlänningsmyndigheten i ett annat nordiskt land och det kan antas att han annars beger sig till det landet.

Avvisning enligt denna paragraf får inte ske senare än tre månader efter utlänningens ankomst till Sverige och inte om utlänningen har visering eller uppehållstillstånd.

Första stycket 1 gäller inte utlänning som är medborgare i ett land som ingår i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet

3

Senaste lydelse 1996:96.

(EES) eller i Schweiz eller sådan familjemedlem som avses i 2 kap. 13 a §.

En sådan utlänning som avses i fjärde stycket får avvisas om han eller hon belastar det svenska biståndssystemet enligt socialtjänstlagen (2001:453). Detta gäller dock inte om utlänningen har uppehållsrätt.

2 a §

När en myndighet överväger om en utlänning som är medborgare i ett land som ingår i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller i Schweiz eller sådan familjemedlem som avses i 2 kap. 13 a § bör avvisas enligt 1 § första stycket 6 eller 2 § första stycket 2, 3 eller 4, skall myndigheten beakta sådana omständigheter som anges i 10 § första stycket.

En utlänning som har permanent uppehållsrätt i Sverige får avvisas enligt 1 § första stycket 6 eller 2 § första stycket 2, 3 eller 4 endast om det föreligger synnerliga skäl.

En medborgare i en EES-stat eller i Schweiz eller sådan familjemedlem som avses i 2 kap. 13 a §, som har vistats i Sverige under de tio föregående åren eller är under arton år får avvisas endast om beslutet grundas på tvingande hänsyn till allmän säkerhet eller, såvitt gäller underåriga, om avvisningen är nödvändig för barnets bästa enligt

Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter av den 20 november 1989.

Utvisning när uppehållstillstånd upphört att gälla

Utvisning när uppehållstillstånd upphört att gälla eller uppehållsrätt upphört

3 §

En utlänning får utvisas ur Sverige, om han upphåller sig här efter det att hans uppehållstillstånd har löpt ut eller återkallats.

En utlänning får utvisas ur Sverige, om han eller hon uppehåller sig här efter det att hans eller hennes uppehållstillstånd har löpt ut eller återkallats och utlänningen inte har uppehållsrätt eller permanent uppehållsrätt.

Utvisning får ske även av den utlänning som har haft men inte längre har uppehållsrätt och inte heller har uppehållstillstånd.

10 §

4

När en domstol överväger om en utlänning bör utvisas enligt 7 §, skall den ta hänsyn till utlänningens anknytning till det svenska samhället. Därvid skall domstolen särskilt beakta

1. utlänningens levnadsomständigheter,

2. om utlänningen har barn i Sverige och, om så är fallet, barnets behov av kontakt med utlänningen, hur kontakten har varit och hur den skulle påverkas av att utlänningen utvisas,

3. utlänningens övriga familjeförhållanden, och

4. hur länge utlänningen har vistats i Sverige. En utlänning som hade vistats i Sverige med permanent uppehållstillstånd sedan minst fyra år när åtal väcktes eller som då var bosatt i Sverige sedan minst fem år, får utvisas endast om det finns synnerliga skäl. Detsamma

En utlänning som hade vistats i Sverige med permanent uppehållstillstånd sedan minst fyra år när åtal väcktes eller som då var bosatt i Sverige sedan minst fem år, får utvisas endast om det finns synnerliga skäl. Detsamma

4

Senaste lydelse 2004:515.

gäller för en medborgare i ett annat nordiskt land som vid den angivna tidpunkten hade varit bosatt här sedan minst två år.

gäller för en medborgare i ett annat nordiskt land som vid den angivna tidpunkten hade varit bosatt här sedan minst två år och för en utlänning som vid tidpunkten för beslutet har permanent uppehållsrätt i Sverige. En utlänning som är medborgare i ett land som ingår i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller i Schweiz eller är sådan familjemedlem som avses i 2 kap. 13 a § och som vid tidpunkten för beslutet har vistats i Sverige under de tio föregående åren får utvisas endast om beslutet grundas på tvingande hänsyn till allmän säkerhet.

Den som är flykting och har behov av fristad i Sverige får utvisas endast om han har begått ett synnerligen grovt brott och det skulle medföra allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom stanna här. Utvisning får också ske om han i Sverige eller utomlands har bedrivit verksamhet som har inneburit fara för rikets säkerhet och det finns anledning att anta att han skulle fortsätta sådan verksamhet här. Om en utlänning har en flyktingförklaring skall han anses som flykting med behov av fristad i Sverige, om det inte är uppenbart att han inte längre är flykting med ett sådant behov.

En utlänning som kom till Sverige innan han fyllde femton år och som när åtal väcktes hade vistats här sedan minst fem år får inte utvisas.

En utlänning som är medborgare i en EES-stat eller i Schweiz eller är sådan familjemedlem som avses i 2 kap. 13 a § och som vid tidpunkten för beslutet är under arton år får utvisas endast om beslutet grundas på tvingande hänsyn till allmän säkerhet eller när

utvisningen är nödvändig för barnets bästa enligt Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter av den 20 november 1989.

14 §

5

När Migrationsverket beslutar om avvisning eller utvisning, får beslutet förenas med förbud för utlänningen att under viss tid återvända till Sverige utan tillstånd av Migrationsverket.

När Migrationsverket beslutar om avvisning eller utvisning, får beslutet förenas med förbud för utlänningen att under viss tid återvända till Sverige utan tillstånd av Migrationsverket. Om beslutet avser en utlänning som är medborgare i ett land som ingår i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller i Schweiz eller är sådan familjemedlem som avses i 2 kap. 13 a § gäller detta endast beslut om avvisning enligt 1 § första stycket 6 eller 2 § första stycket 2, 3 eller 4.

En dom eller ett beslut om utvisning på grund av brott skall innehålla förbud för utlänningen att återvända till Sverige under viss tid eller utan tidsbegränsning. I domen eller beslutet skall utlänningen upplysas om vilken dag förbudet upphör att gälla och om den påföljd som överträdelse av förbudet kan medföra enligt 10 kap. 4 §.

Översättning och delgivning

16 §

Beslut om avvisning eller utvisning enligt detta kapitel som avser en utlänning som är medborgare i ett land som ingår i Europeiska ekonomiska sam-

5

Senaste lydelse 2000:292.

arbetsområdet (EES) eller i Schweiz eller är sådan familjemedlem som avses i 2 kap. 13 a § skall skriftligen delges den berörda personen på ett språk som han eller hon förstår.

5 kap.

Registrering

8 §

En utlänning som är medborgare i ett land som ingår i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller i Schweiz och som har uppehållsrätt i Sverige skall registrera sig hos Migrationsverket senast tre månader efter det att han eller hon ankommit till Sverige. Utlänningen skall vid registreringen lämna uppgifter om namn, bostads- och postadress i Sverige, födelsetid, medborgarskap, civilstånd, inflyttning i landet, avsikten med vistelsen här och dess beräknade varaktighet samt uppgifter om sådana familjemedlemmar som avses i 2 kap. 13 a §.

Annan utlänning som har uppehållsrätt i Sverige skall anmäla sig hos Migrationsverket senast tre månader efter det att han eller hon ankommit till Sverige. Anmälan skall innehålla uppgifter om namn, bostads- och postadress i Sverige, födelsetid, medborgarskap, civilstånd, inflyttning i landet, avsikten med vistelsen här och dess beräknade

varaktighet samt uppgifter om den person från vilken utlänningen härleder sin uppehållsrätt.

Medborgare i Danmark, Finland, Island och Norge är inte skyldiga att registrera eller anmäla sig enligt första och andra styckena.

Om det kan antas att en person har en sådan skyldighet som följer av första eller andra stycket, får Migrationsverket förelägga honom eller henne att registrera eller anmäla sig eller att skriftligen lämna de uppgifter och handlingar som behövs för bedömningen av dennes uppehållsrätt. Vite kan av Migrationsverket föreläggas den som inte följer ett sådant föreläggande. Vid prövningen av en fråga om utdömande av vite får även vitets lämplighet bedömas.

7 kap.

16 §

Om regeringen finner att en dom eller ett beslut om utvisning på grund av brott inte kan verkställas eller om det annars finns särskilda skäl för att beslutet inte längre skall gälla, får regeringen upphäva avgörandet helt eller delvis. Därvid får regeringen fatta beslut också i fråga om uppehållstillstånd och arbetstillstånd.

Om domen eller beslutet om utvisning inte upphävs kan, i fall som avses i första stycket, ett tidsbegränsat uppehållstillstånd och arbetstillstånd meddelas av regeringen. Utvisningsbeslutet får inte verkställas medan tillståndet gäller.

Regeringen får även i andra fall upphäva ett förbud för en utlänning att återvända till Sverige om utlänningen är

medborgare i ett land som ingår i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller i Schweiz eller är sådan familjemedlem som avses i 2 kap. 13 a § om det finns särskilda skäl för att förbudet inte längre skall gälla.

8 kap.

12 §

6

En polismyndighets beslut om avvisning, Migrationsverkets beslut om avvisning med förordnande om omedelbar verkställighet samt domstols dom eller beslut om utvisning skall verkställas snarast möjligt.

I andra fall än som avses i första stycket, skall en utlänning som har avvisats lämna landet inom två veckor och en utlänning som har utvisats lämna landet inom fyra veckor efter det att beslutet vann laga kraft, om inte annat bestäms i beslutet.

Om utlänningen inte lämnar landet inom den föreskrivna tiden eller det med säkerhet måste antas att han inte har för avsikt att frivilligt lämna landet inom denna tid, skall beslutet verkställas så snart det kan ske av den myndighet som enligt 11 § är ansvarig för verkställigheten.

För verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning av en utlänning som har rest in i Sverige och som är medborgare i ett land som ingår i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller i Schweiz eller är sådan familjemedlem som avses i 2 kap. 13 a § gäller dessutom, med undantag för brådskande fall, att verkställighet får ske tidigast en månad från den dag utlänningen delgavs beslutet på sätt avses i 4 kap. 16 §.

6

Senaste lydelse 2000:292.

13 §

7

Om en verkställande polismyndighet finner att verkställigheten inte kan genomföras eller att ytterligare besked behövs, skall myndigheten underrätta Migrationsverket om detta.

Migrationsverket får i ett sådant fall besluta i fråga om verkställigheten eller vidta de åtgärder i övrigt som behövs.

Om verkställigheten avser en dom eller ett beslut om utvisning på grund av brott, skall Migrationsverket skyndsamt överlämna ärendet till regeringen för prövning om verkställigheten inte kan genomföras.

Om verkställigheten avser utvisning på grund av brott av en medborgare i en stat som ingår i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller i Schweiz eller av sådan familjemedlem som avses i 2 kap. 13 a § skall även följande gälla. Kommer verkställigheten att ske mer än två år från dagen för utvisningsbeslutet skall den verkställande myndigheten inför verkställigheten undersöka den utvisades personliga förhållanden. Framkommer det därvid anledning att anta att förhållandena har ändrats på ett sådant sätt att utvisningsbeslutet kan komma att upphävas enligt 7 kap. 16 §, skall myndigheten underrätta regeringen om detta. Verkställighet får i sådant fall inte ske förrän regeringen har prövat frågan om upphävande.

7

Senaste lydelse 2000:292.

11 kap.

6 §

8

Socialnämnden skall på begäran av regeringen, Utlänningsnämnden, Migrationsverket eller en polismyndighet lämna ut uppgifter om en utlännings personliga förhållanden, om uppgifterna behövs i ett ärende om uppehållstillstånd eller för verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning.

Socialnämnden skall på begäran av regeringen, Utlänningsnämnden, Migrationsverket eller en polismyndighet lämna ut uppgifter om en utlännings personliga förhållanden, om uppgifterna behövs i ett ärende om uppehållstillstånd eller för verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning. Socialnämnden skall lämna ut uppgifter även när fråga uppkommit om utlänningen har uppehållsrätt.

Om utlänningen i ett ärende enligt denna lag åberopar intyg om sin psykiska eller fysiska hälsa, skall hälso- och sjukvårdsmyndighet på begäran av den myndighet som handlägger ärendet lämna upplysningar som kan vara av betydelse för att bedöma uppgifterna i intyget.

Denna lag träder i kraft den 30 april 2006. För den som vid ikraftträdandet har giltigt uppehållstillstånd som har beviljats med stöd av 3 kap.5 a eller 5 b §§utlänningsförordningen (1989:547) i dess lydelse före den 30 april 2006 gäller inte 5 kap. 8 §.

8

Senaste lydelse 2000:292.

2. Förslag till lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll

Härigenom föreskrivs att 5 § lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 §

I ärenden enligt denna lag gäller i tillämpliga delar 4 kap. 15 §, 5 kap. 5 §, 6 kap. 4 § andra stycket, 5 § andra stycket och 6–11 §§, 7 kap. 7 §, 8 kap.1–6, 14 och 16 §§, 9 kap.1–3 §§ samt 11 kap.5 och 6 §§utlänningslagen (1989:529).

I ärenden enligt denna lag gäller i tillämpliga delar 4 kap. 15– 16 §§, 5 kap. 5 §, 6 kap. 4 § andra stycket, 5 § andra stycket och 6–11 §§, 7 kap. 7 och 16 §§, 8 kap. 1–6 §§, 12 § fjärde stycket, 14 och 16 §§, 9 kap.1–3 §§ samt 11 kap.5 och 6 §§utlänningslagen (1989:529). Vid prövning av utvisning av sådan utlänning som avses i 4 kap. 2 a § utlänningslagen gäller föreskrifterna i den bestämmelsen.

Denna lag träder i kraft den 30 april 2006.

3. Förslag till lag om ändring i lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap

Härigenom föreskrivs att 20 § lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

20 §

Vad som föreskrivs i denna lag om krav på permanent uppehållstillstånd gäller inte för den som är medborgare i Danmark, Finland, Island eller Norge.

I fråga om medborgare i övriga länder inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) skall vid tillämpning av denna lag ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för minst fem år likställas med permanent uppehållstillstånd.

Vid tillämpning av denna lag skall permanent uppehållsrätt för medborgare i länder inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller i Schweiz och deras familjemedlemmar likställas med permanent uppehållstillstånd.

Denna lag träder i kraft den 30 april 2006. För medborgare i länder inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) som har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för minst fem år som beviljats före ikraftträdandet gäller 20 § andra stycket i sin äldre lydelse.

4. Förslag till förordning om ändring i utlänningsförordningen (1989:547)

Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningsförordningen (1989:547)

9

dels att 3 kap. 5 c § skall upphöra att gälla, dels att rubriken närmast före 3 kap. 5 c § skall utgå, dels att 1 kap. 6 §, 2 kap. 4 §, 3 kap. 2 a, 5–5 b och 8 §§, 4 kap. 1 §, 5 kap. 6 § samt rubriken till 3 kap. skall ha följande lydelse,

dels att det i lagen införs sju nya paragrafer, 3 kap. 5 e–j §§ och 10 § samt nya rubriker närmast före 3 kap. 5 a, 5 e, 5 h och 10 §§ med följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

6 §

10

Ett identitetskort som har utfärdats av en behörig myndighet i ett land som ingår i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller Schweiz för den som är medborgare i det utfärdande landet gäller som pass vid utlänningens ankomst till Sverige och under den tid som utlänningen har rätt att vistas här. Detsamma gäller identitetskort som har utfärdats av behörig myndighet i ett land utanför EES eller Schweiz för en sådan utlännings maka eller make, för deras barn som är under 21 år eller beroende av dem för sin försörjning och för släktingar i närmast föregående led till sådan utlänning eller hans eller hennes make och som är beroende av

Ett identitetskort som har utfärdats av en behörig myndighet i ett land som ingår i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller Schweiz för den som är medborgare i det utfärdande landet gäller som pass vid utlänningens ankomst till och utresa från Sverige samt under den tid som utlänningen har rätt att vistas här.

9

Förordningen omtryckt 1995:254.

10

Senaste lydelse 2002:146.

dem, om familjemedlemmen är medborgare i det landet.

Vad som sägs i första stycket gäller även för en sådan utlänning som avses i 4 kap. 2 § 4.

2 kap.

4 §

11

Utöver vad som föreskrivs i 1 kap. 3 § utlänningslagen (1989:529) är nedan angivna utlänningar undantagna från kravet på visering.

1. Medborgare i Amerikas förenta stater, Andorra, Argentina, Australien, Bolivia, Brasilien, Brunei, Bulgarien, Chile, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Israel, Japan, Kanada, Kroatien, Malaysia, Mexico, Monaco, Nicaragua, Nya Zeeland, Panama, Paraguay, Republiken Korea, Rumänien, San Marino, Singapore, Uruguay eller Venezuela, om de har hemlandspass. 2. Medborgare i Storbritannien ("British citizen") som har hemlandspass eller den som innehar ett med "British passport" betecknat hemlandspass eller ett av behörig myndighet utfärdat identitetskort, där medborgarskapet är angivet som "British citizen" eller "British National Overseas" (BNO) och som gäller för inresa i Storbritannien.

3. Medborgare i Belgien, Cypern, Estland, Frankrike, Grekland, Irland, Italien, Lettland, Liechtenstein, Litauen, Luxemburg, Malta, Nederländerna, Polen, Portugal, Schweiz, Slovakien, Slovenien, Spanien, Tjeckien, Tyskland, Ungern eller Österrike, om de har hemlandspass eller ett identitetskort som är utfärdat av en behörig myndighet i hemlandet. 4. Medborgare i Kina som innehar hemlandspass med beteckningen "Hong Kong Special Administrative Region" eller "Região Administrativa Especial de Macau".

5. Medborgare i något av de länder som anges i 1-3 om de finns upptagna i ett kollektivpass som har utfärdats av en behörig myndighet i hemlandet.

6. Innehavare av resedokument som har utfärdats i enlighet med konventionen den 28 juli 1951 angående flyktingars rättsliga ställning eller konventionen den 23 november 1957 angående flyktingar som är sjömän och som har utfärdats av en svensk myndighet eller av en myndighet i en stat, som tillträtt och i

11

Senaste lydelse 2005:47.

förhållande till Sverige tillämpar den europeiska konventionen den 20 april 1959 om upphävande av passviseringstvånget för flyktingar.

7. Flyktingar eller statslösa personer som är upptagna i ett svenskt kollektivpass eller i ett kollektivpass som har utfärdats dels av en myndighet i ett land som har tillträtt och i förhållande till Sverige tillämpar artikel 13 i den europeiska överenskommelsen den 16 december 1961 om ungdomars resor på kollektivpass, dels enligt överenskommelsen och den av Sverige avgivna deklarationen över nämnda artikel.

8. De som innehar Förenta nationernas "laissez passer" och ett intyg om att de färdas i tjänsten som är utfärdat av FN eller något av dess fackorgan eller underordnade organ.

9. De som innehar Europeiska gemenskapernas "laissez passer". 10. Innehavare av vatikanpass. 11. Medborgare i Filippinerna, Makedonien (tidigare jugoslaviska republiken Makedonien), Thailand eller Turkiet som har diplomatpass eller tjänstepass samt medborgare i Tunisien som har diplomatpass. 12. Besättningsmän i tjänst på luftfartyg som innehar ett flygcertifikat eller ett certifikat för flygbesättning, så länge som de inte lämnar - flygplatsen för mellanlandningen, eller - flygplatsen på bestämmelseorten, eller - den kommun där flygplatsen ligger, eller - flygplatsen annat än för att bege sig till en annan flygplats på en Schengenstats territorium. 13. Besättningsmän på fartyg som finns upptagna på besättningslistan för fartyget och som har en giltig sjöfartsbok eller identitetshandlingar för sjömän, så länge de endast tillfälligt lämnar sitt fartyg och uppehåller sig i den tätort som finns närmast den hamn där fartyget ligger. 14. Utlänningar som avses i 3 kap. 4 a § eller i 5 kap. 8 §. 15. Personal tillhörande en främmande stats militära styrka som innehar en militär identitetshandling och som besöker Sverige inom ramen för internationellt militärt samarbete eller internationell krishantering och som omfattas av följande avtal:

a) avtalet den 19 juni 1995 mellan de stater som är parter i Nordatlantiska fördraget och de andra stater som deltar i Partnerskap för fred om status för deras styrkor (SÖ 1997:51), och

b) avtalet den 13 december 2001 mellan de stater som deltar i den multinationella snabbinsatsbrigaden för FN-insatser om status för deras styrkor (SÖ 2005:6).

16. Utlänningar som har giltigt uppehållskort.

3 kap.

Bestämmelser om uppehållstillstånd

Bestämmelser om uppehållstillstånd och uppehållsrätt

2 a §

12

För en utlänning som är medborgare i en stat som ingår i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller Schweiz skall den uppehållstillståndsfria tiden alltid räknas från inresan i Sverige. En sådan utlänning har även rätt att vistas i Sverige utan uppehållstillstånd om han eller hon har en anställning här men är bosatt inom en annan stat som omfattas av EES-avtalet eller Schweiz, dit utlänningen vanligtvis återvänder minst en gång i veckan.

För en utlänning som är medborgare i en stat som ingår i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller Schweiz eller är sådan familjemedlem som avses i 5 b § skall den uppehållstillståndsfria tiden alltid räknas från inresan i Sverige. En sådan utlänning har även rätt att vistas i Sverige utan uppehållstillstånd om han eller hon har en anställning här men är bosatt inom en annan stat som omfattas av EES-avtalet eller Schweiz, dit utlänningen vanligtvis återvänder minst en gång i veckan.

5 §

13

Tidsbegränsade uppehållstillstånd får inte beviljas för längre tid än utlänningens pass gäller, om inte utlänningen

1) är medborgare i ett land som ingår i det Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES),

2) är medborgare i Schweiz,

Tidsbegränsade uppehållstillstånd får beviljas för längre tid än utlänningens pass gäller endast om det föreligger särskilda skäl.

12

Senaste lydelse 2002:146.

13

Senaste lydelse 2002:146.

3) är en sådan anhörig som avses i 3 kap. 5 b §, eller

4) det annars föreligger särskilda skäl.

Uppehållsrätt

5 a §

14

Uppehållstillstånd skall beviljas en utlänning som visar upp ett giltigt pass eller identitetskort, är medborgare i ett land som ingår i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller i Schweiz och som inte enligt 1 kap. 4 § första stycket utlänningslagen (1989:529) är undantagen från kravet på uppehållstillstånd. För att beviljas uppehållstillstånd måste utlänningen uppfylla villkoren i något av andra till sjunde eller tionde styckena.

Arbetstagare som har ett anställningsbevis och egna företagare som genom en handling kan visa att de är egna företagare skall beviljas uppehållstillstånd för fem år. Uppehållstillståndet kan förnyas. För arbetstagare gäller att om anställningstiden överstiger tre månader men understiger tolv månader, får uppehållstillstånd beviljas under anställningens varaktighet.

De som tillhandahåller eller tar emot tjänster och kan styrka detta genom en handling skall beviljas uppehållstillstånd för den tid som

Följande utlänningar som är medborgare i ett land som ingår i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller i Schweiz har uppehållsrätt i Sverige.

Arbetstagare och egna företagare i Sverige. Detta skall gälla även om arbetstagaren eller den egna företagaren sedan de inlett sin verksamhet i Sverige

- drabbats av tillfällig arbetsoförmåga på grund av sjukdom eller olycksfall,

- drabbats av ofrivillig arbetslöshet efter mer än ett års anställning och har anmält sig som arbetssökande vid arbetsförmedlingen,

- drabbats av ofrivillig arbetslöshet efter att ha fullgjort en anställning som varit tidsbegränsad till mindre än ett år eller efter att ha blivit ofrivilligt arbetslös under de första tolv månaderna, samt har anmält sig som arbetssökande till arbetsförmedlingen. I detta fall skall personen anses som arbetstagare eller egen företagare under sex månader från det att denne blev

14

Senaste lydelse 2004:286.

tjänsten utförs.

Egna företagare som har upphört med sin verksamhet skall beviljas uppehållstillstånd för fem år och kunna få tillståndet automatiskt förnyat förutsatt att de

- har uppnått 65 års ålder när de upphör med sin verksamhet, bedrivit sin verksamhet i Sverige under de närmast föregående tolv månaderna och varit bosatta i Sverige i tre år, eller

- slutar sin verksamhet på grund av en bestående arbetsoförmåga och utan avbrott har bott i Sverige under minst två år, eller

- slutar sin verksamhet på grund av arbetsoförmåga som är en följd av ett olycksfall i arbetet eller en yrkessjukdom som berättigar till pension som helt eller delvis betalas av en svensk institution, eller

- efter tre års oavbruten verksamhet och bosättning i Sverige har fortsatt sin verksamhet i en annan EES-stat eller Schweiz och behållit sin bostad i Sverige till vilken de återvänt minst en gång i veckan.

Egna företagare för vilka fjärde stycket inte gäller och pensionerade arbetstagare för vilka inte gäller kommissionens förordning (EEG) nr 1251/70 av den 29 juni 1970 om arbetstagares rätt att stanna kvar inom en medlemsstats territorium efter att ha varit anställda där skall

arbetslös.

- inleder en yrkesutbildning. Om personen inte är ofrivilligt arbetslös skall denne anses som arbetstagare eller egen företagare endast om yrkesutbildningen har ett samband med den tidigare sysselsättningen.

De som tillhandahåller tjänster i Sverige.

De som har kommit till Sverige för att söka arbete och har verklig möjlighet att få anställning.

Studerande som är inskrivna vid en erkänd utbildningsanstalt och enligt en försäkran därom har tillräckliga tillgångar för sin och sina familjemedlemmars försörjning samt har en heltäckande sjukförsäkring som gäller i Sverige.

De som har tillräckliga tillgångar för sin och sina familjemedlemmars försörjning och har en heltäckande sjukförsäkring som gäller i Sverige.

beviljas uppehållstillstånd för fem år. Detta förutsatt att de får en pension som är tillräcklig för uppehället och, om de inte omfattas eller kommer att omfattas av den svenska socialförsäkringen, har en heltäckande sjukförsäkring som gäller i Sverige. Ett uppehållstillstånd får omprövas efter de första två årens bosättning. Det skall kunna förnyas efter fem år.

Studerande skall beviljas uppehållstillstånd för den tid som utbildningen varar. Om utbildningen pågår längre än ett år får uppehållstillstånd beviljas för ett år i taget. Uppehållstillståndet kan förnyas. För att få uppehållstillstånd skall de studerande vara inskrivna vid en erkänd utbildningsanstalt och försäkra att de har tillräckliga egna medel för sin försörjning samt, om de inte omfattas eller kommer att omfattas av den svenska socialförsäkringen, ha en heltäckande sjukförsäkring som gäller i Sverige.

Övriga medborgare i ett EESland eller Schweiz skall beviljas uppehållstillstånd för fem år, om de har tillräckliga medel för sin försörjning och, om de inte omfattas eller kommer att omfattas av den svenska socialförsäkringen, har en heltäckande sjukförsäkring som gäller i Sverige. Ett uppehållstillstånd får omprövas efter de första två årens bosättning. Det kan förnyas efter

fem år.

Arbetstagare som nämns i andra stycket skall inte få sitt uppehållstillstånd återkallat bara därför att de antingen inte längre är anställda, om orsaken är att de är tillfälligt oförmögna att arbeta på grund av sjukdom eller olycksfall, eller de är ofrivilligt arbetslösa och detta bekräftats av arbetsförmedlingen. När uppehållstillståndet första gången förnyas får tillståndstiden begränsas. Den får dock inte bli kortare än tolv månader om arbetstagaren varit ofrivilligt arbetslös längre än tolv månader i följd.

Rätten för egna företagare att efter avslutad verksamhet få uppehållstillstånd enligt fjärde stycket påverkas inte, om de vistats utanför Sverige högst tre månader om året eller om de lämnat Sverige för att göra militärtjänst. Rätten påverkas inte heller av att en företagare efter avslutad verksamhet under högst två år vistas utomlands.

Uppehållstillstånd skall beviljas medborgare i Schweiz under de förutsättningar som sägs i artikel 2 i Kommissionens förordning (EEG) nr 1251/70 av den 29 juni 1970 om arbetstagares rätt att stanna kvar inom en medlemsstats territorium efter att ha varit anställda där.

5 b §

15

Uppehållstillstånd skall beviljas en utlänning som på något sätt enligt denna paragraf är anhörig till en medborgare i en EES-stat och som inte omfattas av bestämmelserna i 5 a § eller enligt 1 kap. 4 § första stycket utlänningslagen (1989:529) är undantagen från kravet på uppehållstillstånd. Uppehållstillståndet beviljas i samma omfattning som för den medborgare i EES-staten som utlänningen har anknytning till mot uppvisande av giltigt pass eller identitetskort, släktskapsintyg eller intyg om att utlänningen är beroende av medborgaren i EES-staten eller dennes maka eller make. Utlänningen skall i förekommande fall också visa upp de handlingar eller bevis som krävs för att styrka vad som anges under 1–5 samt stå i följande släktskapsförhållande till en medborgare i en EES-stat som nämns i

1) 5 a § andra och tredje stycket:

- maka eller make, - deras barn som är under 21 år eller som är beroende av dem för sin försörjning, och

- släktingar i närmast föregående led till medborgaren i EES-staten eller dennes maka eller make och som är beroende

Utlänning som enligt denna paragraf är familjemedlem har uppehållsrätt.

Med familjemedlem avses en anhörig till en person som omfattas av 5 a § eller har permanent uppehållsrätt och som här i landet är ansluten till denne. Vidare skall den anhörige stå i följande släktförhållande till personen som avses i 5 a §

- make eller maka, - registrerad partner, - släktingar i rakt nedstigande led till en person som har uppehållsrätt enligt 5 a § eller till dennes make, maka eller registrerad partner, om släktingen är beroende av dem för sin försörjning eller är under 21 år,

- släktingar i rakt uppstigande led till en person som har uppehållsrätt enligt 5 a § eller till dennes make, maka eller registrerad partner, om släktingen är beroende av dem för sin försörjning.

Som familjemedlem i förhållande till en person som har uppehållsrätt enligt 5 a § femte stycket räknas dock endast

- make eller maka, - registrerad partner, - barn som är beroende av dem för sin försörjning.

15

Senaste lydelse 2002:146.

av dem för sin försörjning,

2) 5 a § fjärde stycket: - maka eller make, - deras barn som är under 21 år eller som är beroende av dem för sin försörjning, och

- släktingar i närmast föregående led till medborgaren i EES-staten eller dennes maka eller make,

3) 5 a § femte stycket: - maka eller make, - deras barn som är under 21 år eller som är beroende av dem för sin försörjning, och

- släktingar i närmast föregående led till medborgaren i EES-staten eller dennes maka eller make och som är beroende av dem för sin försörjning; förutsättningen är att de har tillräckliga medel för sin försörjning och, om de inte omfattas eller kommer att omfattas av den svenska socialförsäkringen, har en heltäckande sjukförsäkring som gäller i Sverige,

4) 5 a § sjätte stycket: - maka eller make, och - deras barn som är under 21 år eller som är beroende av dem för sin försörjning och, om de inte omfattas eller kommer att omfattas av den svenska socialförsäkringen, har en heltäckande sjukförsäkring som gäller i Sverige,

5) 5 a § sjunde stycket: - maka eller make, - deras barn som är under

21 år eller som är beroende av dem för sin försörjning, och

- släktingar i närmast föregående led till medborgaren i EES-staten eller dennes maka eller make och som är beroende av dem för sin försörjning; förutsättningen är att de, om de inte omfattas eller kommer att omfattas av den svenska socialförsäkringen, har en heltäckande sjukförsäkring som gäller i Sverige.

Uppehållstillstånd för anhöriga som anges i första stycket 2 är giltiga även efter företagarens död och kan förnyas. Om företagaren avlider innan han förvärvat rätt till ett sådant uppehållstillstånd som anges i 5 a § fjärde stycket skall företagarens anhöriga ändå ha rätt till uppehållstillstånd, om företagaren vid sin död varit bosatt i Sverige i minst två år eller om hans död var följden av ett olycksfall i arbetet eller en yrkessjukdom. För företagarens anhöriga skall bestämmelsen i 5 a § nionde stycket tillämpas.

En utlänning som på ett sätt som nämns i första stycket är anhörig till en medborgare i Danmark, Finland, Island eller Norge och som inte själv är medborgare i något av dessa länder skall beviljas uppehållstillstånd i fem år under förutsättning att den medborgare som utlänningen har anknytning till uppfyller villkoren i något av 5 a § andra till sjunde styckena.

Ett uppehållstillstånd kan förnyas.

Uppehållstillstånd skall på sätt som sägs i artikel 3 i bilaga I till avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater å ena sidan och Schweiz å andra sidan om fri rörlighet för personer beviljas en utlänning som är anhörig till en medborgare i Schweiz.

Uppehållsrättens varaktighet i vissa fall

5 e §

För en utlänning som är familjemedlem enligt 5 b § och som är medborgare i ett land som ingår i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller i Schweiz kvarstår uppehållsrätten även om den person från vilken han eller hon härlett sin uppehållsrätt avlider eller avreser från Sverige under förutsättning att familjemedlemmen själv uppfyller villkoren i något av 5 a § andra till sjätte styckena.

För annan utlänning som är familjemedlem enligt 5 b § kvarstår uppehållsrätten även om den person från vilken han eller hon härlett sin uppehållsrätt avlider. Detta gäller under förutsättning att familjemedlemmen då har varit bosatt i Sverige under minst ett år samt

1. är arbetstagare eller egen företagare i Sverige,

2. har tillräckliga tillgångar för sig själv och sina familjemedlemmar för att inte bli en belastning för det sociala biståndssystemet under sin uppehållsperiod samt har en heltäckande sjukförsäkring som gäller i Sverige, eller

3. är medlem i en familj som redan är bildad i Sverige av en person som uppfyller villkoren i 1 eller 2.

5 f §

För en utlänning som är familjemedlem enligt 5 b § kvarstår uppehållsrätten även om den person från vilken han eller hon härlett sin uppehållsrätt avlider eller avreser från Sverige. Detta gäller under förutsättning att familjemedlemmen

- är under 21 år, - bedriver studier, och - är barn till den person från vilken han eller hon härlett sin uppehållsrätt.

Även den som är vårdnadshavare till sådan studerande som avses i första stycket har uppehållsrätt i Sverige.

Uppehållsrätten kvarstår till dess studierna har avslutats.

5 g §

För en utlänning som är familjemedlem enligt 5 b § och som är medborgare i ett land som ingår i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller i Schweiz kvarstår uppehållsrätten även om anknytningen till den person från vilken han eller hon härlett sin uppehållsrätt upphör genom äktenskapsskillnad, ogiltigförklaring av äktenskap eller upplösning av registrerat partnerskap under förutsättning att familjemedlemmen uppfyller villkoren i något av 5 a § andra till sjätte styckena.

För annan utlänning som är familjemedlem enligt 5 b § kvarstår uppehållsrätten vid sådan händelse som anges i första stycket under förutsättning att familjemedlemmen uppfyller vad som föreskrivs i 5 e § andra stycket 1, 2 eller 3 samt om

- äktenskapet eller det registrerade partnerskapet, när förfarandet för äktenskapsskillnad eller ogiltigförklaring av äktenskapet eller upplösning av det registrerade partnerskapet inleds, har varat i minst tre år, varav minst ett år i Sverige,

- vårdnaden av barn till den som har uppehållsrätt enligt 5 a § genom överenskommelse mellan makarna eller partnerna eller genom ett domstolsbeslut överlåtits på familjemedlemmen,

- detta är befogat med hänsyn till särskilt svåra omständigheter i

äktenskapet eller partnerskapet, eller - familjemedlemmen genom överenskommelse mellan makarna eller partnerna eller genom domstolsbeslut har rätt till umgänge med ett underårigt barn, förutsatt att domstolen har fastställt att denna umgängesrätt måste ske i Sverige.

Permanent uppehållsrätt

5 h §

En utlänning som är medborgare i ett land som ingår i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller i Schweiz och som har vistats lagligt i landet under en fortlöpande period av fem år har permanent uppehållsrätt i Sverige.

En utlänning som är familjemedlem enligt 5 b § och som inte omfattas av första stycket och som har uppehållit sig lagligt i landet i fem på varandra följande år tillsammans med den person från vilken han eller hon härlett sin uppehållsrätt har permanent uppehållsrätt i Sverige. Familjemedlemmar som med stöd av 5 e § andra stycket eller 5 g § andra stycket under den tiden vistats i landet behöver inte ha vistats tillsammans med den person från vilken han eller hon härlett sin uppehållsrätt.

Den tidsperiod som avses i första och andra styckena skall inte påverkas av tillfällig

frånvaro som inte överstiger sammanlagt sex månader per år eller av längre frånvaro på grund av obligatorisk militärtjänst eller av frånvaro på högst tolv på varandra följande månader av särskilda skäl.

5 i §

En utlänning som är medborgare i ett land som ingår i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller i Schweiz, som är arbetstagare eller egen företagare och som upphör att arbeta i Sverige har permanent uppehållsrätt i landet, även om han eller hon inte har varit bosatt här under en fortlöpande period av fem år. Detta gäller dock endast om arbetstagaren eller den egna företagaren

1. när han eller hon upphör att arbeta har arbetat i Sverige under de tolv föregående månaderna och fortlöpande har uppehållit sig i Sverige i minst tre år, samt fyllt 61 år eller, såvitt gäller arbetstagare, erhållit pension i förtid i samband med att arbetet upphör,

2. slutar sitt arbete på grund av en permanent arbetsoförmåga och fortlöpande har uppehållit sig i Sverige i mer än två år,

3. slutar sitt arbete på grund av permanent arbetsoförmåga som är en följd av ett olycksfall i arbetet eller en yrkessjukdom som berättigar till en förmån som helt eller delvis betalas av en svensk institution, eller

4. efter minst tre års fortlöpande verksamhet och uppehåll i Sverige, har fortsatt att arbeta i en annan EES-stat eller i Schweiz och behållit sin bostad i Sverige till vilken han eller hon återvänt minst en gång i veckan, och den sammanlagda yrkesverksamma tiden uppgår till fem år. Om en sådan situation som avses i 1 eller 2 inträffar efter minst tre års fortlöpande yrkesverksamhet och uppehåll i Sverige skall yrkesverksamma perioder i den andra staten räknas som om de tillbringats i Sverige.

Perioder av ofrivillig arbetslöshet som registrerats av arbetsförmedlingen eller perioder av ofrivilliga avbrott i arbetet eller frånvaro från eller upphörande av yrkesverksamheten som beror på sjukdom eller olycksfall, skall anses som yrkesverksamma perioder.

Villkoren avseende uppehållets och verksamhetens längd i första stycket 1 och villkoret avseende uppehållets längd i första stycket 2 skall inte tillämpas om arbetstagaren eller den egna företagarens make eller maka eller registrerade partner är svensk medborgare eller har förlorat sitt medborgarskap i Sverige som en följd av äktenskapet eller partnerskapet med den arbetstagaren eller den egna företagaren.

En utlänning som är familjemedlem på sätt avses i 5 b § i

förhållande till en arbetstagare eller egen företagare som uppehåller sig tillsammans med denne har permanent uppehållsrätt i Sverige om arbetstagaren eller den egna företagaren själv har permanent uppehållsrätt enligt första stycket. Om arbetstagaren eller den egna företagaren avlider medan han eller hon fortfarande är verksam men innan han eller hon fått permanent uppehållsrätt skall familjemedlemmen som har uppehållit sig tillsammans med arbetstagaren eller den egna företagaren ha permanent uppehållsrätt, om

1. arbetstagaren eller den egna företagaren vid sin död fortlöpande uppehållit sig i Sverige i två år,

2. om hans död var följden av ett olycksfall i arbetet eller en yrkessjukdom, eller

3. den efterlevande maken eller makan eller registrerad partner förlorat sitt svenska medborgarskap som en följd av äktenskapet eller partnerskapet med arbetstagaren eller den egna företagaren.

5 j §

Om en utlänning som förvärvat permanent uppehållsrätt lämnar Sverige under en sammanhängande period om minst två år går uppehållsrätten förlorad.

8 §

16

Bevis om uppehållstillstånd skall föras in i utlänningens pass eller någon annan handling.

Ett uppehållstillstånd som omfattas av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) skall utfärdas i en särskild handling.

För en utlänning som är medborgare i ett land som ingår Europeiska ekonomiska samarbetsområdet och som är arbetstagare, skall uppehållstillståndet innehålla följande förklaring:

"Detta tillstånd utfärdas enligt förordning (EEG) nr 1612/68 av den 15 oktober 1968 och i enlighet med de beslut som har fattats som ett led i genomförandet av direktiv 68/360/EEG med de anpassningar som har gjorts vid införandet i EES-avtalet.

I enlighet med bestämmelserna i ovanstående förordning har innehavaren av detta tillstånd rätt att påbörja och utöva anställning inom svenskt territorium på samma villkor som svenska arbetstagare."

16

Senaste lydelse 1998:153.

Bevis om uppehållsrätt m.m.

10 §

Migrationsverket skall utfärda

1. registreringsbevis, till utlänning som har uppehållsrätt och som är medborgare i ett land som ingår i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller i Schweiz,

2. intyg om inlämnad ansökan om uppehållskort, till den utlänning som har ansökt om sådant kort,

3. uppehållskort, till annan utlänning än den som avses i 1 och som har uppehållsrätt,

4. intyg om permanent uppehållsrätt, till medborgare i en EES-stat eller i Schweiz som har ansökt om ett sådant intyg och som har permanent uppehållsrätt, och

5. permanent uppehållskort, till annan utlänning än den som avses i 1 som har ansökt om ett sådant kort och som har permanent uppehållsrätt.

4 kap.

1 §

17

En utlänning som är medborgare i ett land som ingår i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller i Schweiz är undantagen från kravet på arbetstillstånd.

Undantag från kravet på arbetstillstånd gäller även, oavsett medborgarskap, maka eller make eller sambo till sådan

Undantag från kravet på arbetstillstånd gäller även, oavsett medborgarskap, sådan familjemedlem som avses i 2 kap.

17

Senaste lydelse 2002:146.

utlänning som sägs i första stycket samt deras barn som är under 21 år eller beroende av dem för sin försörjning.

13 a § utlänningslagen. Detsamma gäller sambo till sådan utlänning som sägs i första stycket samt deras barn som är under 21 år eller beroende av dem för sin försörjning.

5 kap.

6 §

18

Vid kontroll skall en utlänning som reser in i eller ut från landet över en yttre gräns visa upp sitt pass för polismyndigheten. Polismyndigheten skall i passet anteckna dagen för utlänningens inresa eller utresa. Anteckning skall dock inte göras på identitetskort eller i pass för en medborgare i ett land som ingår i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller Schweiz.

Vid kontroll skall en utlänning som reser in i eller ut från landet över en yttre gräns visa upp sitt pass för polismyndigheten. Polismyndigheten skall i passet anteckna dagen för utlänningens inresa eller utresa. Anteckning skall dock inte göras på identitetskort eller i pass för en medborgare i ett land som ingår i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller Schweiz eller sådan familjemedlem som avses i 3 kap. 5 b § och som innehar uppehållskort.

Bestämmelserna i första stycket gäller även när kontrollen sker under medverkan av Tullverket, Kustbevakningen, Migrationsverket eller med hjälp av en särskilt förordnad passkontrollant.

Om en utlänning som kommer till landet inte kan styrka sin rätt till inresa, skall Tullverket, Kustbevakningen, Migrationsverket eller passkontrollanten genast underrätta polismyndigheten och se till att utlänningen inte reser in i landet innan polismyndigheten har kontrollerat utlänningen. Vid utresekontroll skall polismyndigheten underrättas om det finns skäl för det.

18

Senaste lydelse 2001:37.

Denna förordning träder i kraft den 30 april 2006. Den upphävda 3 kap. 5 c § gäller dock för sådana uppehållstillstånd som meddelats med stöd av 3 kap. 5 a § eller 5 b § i sin äldre lydelse.

1. Utredningsuppdraget och dess genomförande

1.1. Uppdraget

Utredningen har haft i uppdrag att föreslå hur Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier skall genomföras i svensk rätt.

I uppdraget har ingått att lägga fram förslag till de författningsändringar som bedöms nödvändiga och andra åtgärder som direktivet kan ge anledning till. Härvid har utredaren särskilt haft att överväga i vilken utsträckning bestämmelserna i direktivet bör regleras i lag respektive förordning samt ta ställning till om bestämmelserna om unionsmedborgares fria rörlighet bör regleras i en särskild författning eller finnas kvar i utlänningslagstiftningen. Därutöver har utredaren bl.a. haft att pröva om den möjlighet till registrering av unionsmedborgare som direktivet erbjuder är önskvärd och i så fall utarbeta ett sådant förslag. I uppdraget har vidare ingått att överväga hur s.k. uppehållskort för unionsmedborgares familjemedlemmar skall utfärdas. Uppdraget skulle redovisas senast den 31 maj 2005.

Vissa frågor som rör direktivets artikel 24.2 har utretts i särskild ordning av utredningen om socialtjänsten och den fria rörligheten (SOU 2005:34) och har därför inte behandlats närmare av denna utredning.

Utredningens direktiv (dir. 2004:147) bifogas som bilaga 1.

1.2. Utredningsarbetet

Arbetet har bedrivits i nära samråd med de förordnade experterna. I utredningen har fem sammanträden med experterna hållits.

Vi har samrått med företrädare för Migrationsverket. Vi har även besökt Migrationsverket och Skatteverket.

Vi har skickat en förfrågan till vissa myndigheter för att undersöka behovet av registrering av unionsmedborgare och i vilken form en sådan registrering i så fall skulle ske. De tretton myndigheter som fått denna förfrågan är Statistiska centralbyrån, Integrationsverket, Arbetsmarknadsverket, Försäkringskassan, Skatteverket, Migrationsverket, Datainspektionen, Tullverket, Rikspolisstyrelsen, Socialstyrelsen, Åklagarmyndigheten, Centrala studiestödsnämnden och Högskoleverket.

2. Rättslig reglering

2.1. Inledning

Europeiska unionens råd antog den 29 april 2004 direktivet 2004/38/EG (rättad version i EUT L 229, 29.06.2004, s. 35) om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier (i det följande benämnt rörlighetsdirektivet). Rörlighetsdirektivet innehåller i huvudsak tvingande miniminormer, d.v.s. bestämmelser som föreskriver att medlemsstaterna skall se till att nationell lagstiftning har visst innehåll (jämför artikel 37). På ett par punkter innehåller direktivet dock fakultativa regler, d.v.s. bestämmelser som anger att medlemsstaterna får utfärda eller behålla lagstiftning med viss innebörd. Det viktigaste exemplet på sådana regler är direktivets bestämmelser om registrering av unionsmedborgare (artikel 8).

Direktivet skall vara genomfört i nationell rätt senast den 30 april 2006.

I betänkandet kommer i det följande, för vart och ett av de områden som omfattas av rörlighetsdirektivet och som uppdraget avser, att redovisas hur den svenska författningsregleringen är utformad. I första hand avser granskningen utlänningslagstiftningen. I detta sammanhang bör nämnas att denna är under översyn även på annat sätt. Bland annat avser regeringen att under 2005 lämna en proposition till riksdagen med förslag till bl.a. ny utlänningslag (se lagrådsremissen av den 17 mars 2005, Ny instans- och processordning i utlännings- och medborgarskapsärenden). Enligt förslaget skall Migrationsverkets beslut kunna överprövas i förvaltningsdomstol. Centralt i detta förslag är att införa en tvåpartsprocess i domstol med ett ökat inslag av muntlighet, framförallt i asylärenden. En ny instans- och processordning avses träda i kraft den 1 januari 2006 och i samband härmed en ny utlänningslag och utlänningsförordning. Vidare har Utlännings-

datautredningen lämnat ett förslag till ny utlänningsdatalag (SOU 2003:40). Vid vår granskning och i de fall förslag på författningsändringar lämnats har vi dock, med några undantag som anges särskilt, tvingats utgå från nu gällande lagstiftning.

I uppdraget har ingått att ta ställning till om bestämmelserna om unionsmedborgares fria rörlighet bör regleras i en särskild författning eller finnas kvar i utlänningslagen (1989:529) och utlänningsförordningen (1989:547). Genom rörlighetsdirektivet införs ett för svensk lagstiftning nytt begrepp, uppehållsrätt. Uppehållsrätten uppvisar tydliga skillnader mot det system med uppehållstillstånd som utlänningars rätt att vistas i Sverige nu bygger på. En viktig skillnad är att uppehållsrättens existens inte är beroende av något myndighetsbeslut. Även i övrigt är särregleringen beträffande unionsmedborgare så stor att mycket talar för att deras rätt till fri rörlighet bör regleras i en särskild författning. Med hänsyn till att en ny utlänningslag och en ny utlänningsförordning avses träda i kraft redan den 1 januari 2006 och vars lydelser ännu inte är bestämda, har det inte bedömts som möjligt att, under den tid som denna utredning arbetat, utarbeta ett sådant förslag. I stället har vi föreslagit att nödvändiga författningsändringar görs inom ramen för den befintliga utlänningslagstiftningen. Det kan dock finnas skäl att, med utgångspunkt i de materiella förändringar i utlänningsrätten som rörlighetsdirektivet ger upphov till, senare utreda frågan huruvida unionsmedborgares fria rörlighet bör regleras i en särskild författning.

Rörlighetsdirektivet föranleder på sätt som redovisas i de följande avsnitten ett flertal ändringar i utlänningslagen (UtlL), utlänningsförordningen (UtlF) och lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll (LSU). Utöver dessa centrala utlänningsförfattningar finns det i lagstiftningen ett stort antal bestämmelser som knyter an till reglerna om uppehållstillstånd. Vi har gått igenom dessa författningar, däribland socialförsäkringslagen (1999:799) och socialtjänstlagen (2001:453), och undersökt om rörlighetsdirektivet ger anledning till ändringar i dem. I avsnitt 22 lämnar vi förslag till ändring i lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap. Rörlighetsdirektivet ger enligt utredningens bedömning inte anledning till författningsändringar därutöver.

För att underlätta läsningen av betänkandet har vi i följande tabeller angett var i betänkandet som rörlighetsdirektivets olika artiklar behandlas och vilka författningsbestämmelser som berörs av respektive artikel (tabell 1) samt var i betänkandet våra

överväganden bakom de föreslagna författningsändringarna redovisas (tabell 2).

Tabell 1

Artikel i direktivet Avsnitt i betänkandet Ändrad, ny eller upphävd författningsbestämmelse 1 3.1 – 2 3.2 och 7.4.8 – 3.1 3.3.1 och 3.3.3 – 3.2 3.3.2 – 4.1–2 4.1 1 kap. 6 § UtlF 4.3–4 4.2 – 5 5.1.2 och 5.2.2 4 kap. 1 och 2 §§ UtlL 5.1 5.1.1 och 5.2.1 1 kap. 6 § UtlF 5.2 5.2.3 2 kap. 4 § UtlF 5.3 5.2.4 5 kap. 6 § UtlF 5.4 5.3.1 4 kap. 1 § UtlL 5.5 5.3.2 och 20.2 – 6.1 5.1.2, 6.1 och 9.1 4 kap. 1 och 2 §§ UtlL 6.2 6.2 3 kap. 2 a § UtlF 7 7.3, 7.4.1, 7.5 och 12.1.4 1 kap. 4 § och 2 kap. 14 § UtlL samt 3 kap. 5, 5 c och 8 §§ UtlF 7.1 a–c 7.4.2–6 3 kap. 5 a § UtlF 7.1 d 7.4.8 3 kap. 5 b § UtlF 7.2 7.4.8 3 kap. 5 b § UtlF 7.3 7.4.2 och 7.4.3 3 kap. 5 a § UtlF 7.4 7.4.8 3 kap. 5 b § UtlF 8 18, 20.1, 20.2 och 20.4 5 kap. 8 § UtlL och 3 kap. 10 § UtlF 9 19.1, 20.1, 20.2 och 20.4 5 kap. 8 § UtlL och 3 kap. 10 § UtlF 10 19.1, 20.1 och 20.4 3 kap. 10 § UtlF 11 19.1, 20.1 och 20.4 3 kap. 10 § UtlF 12.1 8.2.1 3 kap. 5 e § UtlF 12.2 8.2.2 3 kap. 5 e § UtlF 12.3 8.2.3 3 kap. 5 f § UtlF 13.1 8.3.1 3 kap. 5 g § UtlF 13.2 8.3.2 3 kap. 5 g § UtlF

14.1

9.1 4 kap. 2 § UtlL

14.2

9.2 4 kap. 1 och 3 §§ UtlL

14.3

9.1 4 kap. 2 § UtlL

14.4 7.4.7 och 9.1 4 kap. 2 § UtlL och 3 kap. 5 a § UtlF 15.1 14.1 2 kap. 13 a §, 4 kap. 16 § och 8 kap. 12 § UtlL 15.2 5.3.1 4 kap. 1 § UtlL 15.3 12.3 4 kap. 14 § UtlL 16 7.3 och 10.1 1 kap. 4 § UtlL samt 3 kap. 5 h och j §§ UtlF 17 7.3 och 11.1–2 1 kap. 4 § UtlL och 3 kap. 5 i § UtlF 18 7.3 och 10.2 1 kap. 4 § UtlL och 3 kap. 5 h § UtlF 19 19.2 3 kap. 10 § UtlF 20 19.3 3 kap. 10 § UtlF 21 19.2 – 22 3.3.4 – 23 21.2 4 kap. 1 § UtlF 24 21.1 – 25 20.5 – 26 18.2.3 – 27.1–2 12.1.2 – 27.3 20.2.1 – 27.4 12.2 – 28.1 13.2 4 kap. 2 a § UtlL och 5 § LSU 28.2 13.3 4 kap. 2 a § och 10 §§ UtlL samt 5 § LSU 28.3 13.4 4 kap. 2 a § och 10 §§ UtlL samt 5 § LSU 29 12.1.3 – 30 14.2–3 och 23.2 2 kap. 13 a §, 4 kap. 16 § och 8 kap. 12 § UtlL samt

5 § LSU

31 15 – 32 16 och 23.2 7 kap. 16 § UtlL och 5 § LSU 33 17 och 23.2 8 kap. 13 § UtlL

34 23.1 – 35 20.6 – 36 20.2 5 kap. 8 § UtlL 37 2.1 – 38 2.2, 7.2.2 – 39 – – 40 22, 23.1 Ikraftträdande- och över-

gångsbestämmelser

41 – – 42 – –

Tabell 2

Ändrad, ny eller upphävd författningsbestämmelse

Avsnitt i betänkandet

1 kap. 4 § UtlL

7.3

2 kap. 13 a § UtlL

14.2

2 kap. 14 § UtlL

7.5

4 kap. 1 § UtlL 5.1.2, 5.2.2, 5.3.1 och 9.2 4 kap. 2 § UtlL 5.1.2, 5.2.2 och 9.1 4 kap. 2 a § UtlL 13.2–4 4 kap. 3 § UtlL 9.2 4 kap. 10 § UtlL 13.3–4 4 kap. 14 § UtlL 12.3 4 kap. 16 § UtlL 14.2 5 kap. 8 UtlL 18.5, 19.1, 20.1 och 20.2 7 kap. 16 § UtlL 16 8 kap. 12 § UtlL 14.3 8 kap. 13 § UtlL 17 11 kap. 6 § UtlL 20.3

5 § LSU 13.2–4, 14.2–3 och 16

20 § MedbL

22

1 kap. 6 § UtlF 4.1 och 5.2.1 2 kap. 4 § UtlF 5.2.3 3 kap. 2 a § UtlF 6.2 3 kap. 5 § UtlF 7.5 3 kap. 5 a § UtlF 7.4.2–7 3 kap. 5 b § UtlF 7.4.8 3 kap. 5 c § UtlF 12.1.4

3 kap. 5 e § UtlF

8.2.1–2

3 kap. 5 f § UtlF

8.2.3

3 kap. 5 g § UtlF

8.3.1–2

3 kap. 5 h § UtlF

10.1–2

3 kap. 5 i § UtlF

11.1–2

3 kap. 5 j § UtlF

10.1

3 kap. 8 § UtlF

7.5

3 kap. 10 § UtlF

20.4

4 kap. 1 § UtlF

21.2

5 kap. 6 § UtlF

5.2.4

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

22, 23.3

2.2. Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG

Införandet av unionsmedborgarskapet i EG-fördraget har gjort rätten att resa in, vistas och stanna kvar i en annan medlemsstat till en vidsträckt rätt för alla unionsmedborgare (se artiklarna 17 och 18 i fördraget). Därigenom har dessa rättigheter blivit en del av alla unionsmedborgares gemensamma rättsliga grundval. Grundläggande regler om fri rörlighet för arbetstagare, egna företagare och tjänster finns i EG-fördragets artiklar 39, 43 och 49.

Unionsmedborgares närmare rätt till inresa och vistelse i andra medlemsstater reglerades i gemenskapsrätten tidigare i ett komplicerat regelverk, bestående av bl.a. två förordningar och nio direktiv. Dessa rättsakter bygger på flera rättsliga grunder i EGfördraget och omfattar olika personkategorier. Ett av rörlighetsdirektivets syften är att uppnå större tydlighet genom att i en rättsakt samla merparten av reglerna rörande rätten för unionsmedborgare att resa in, vistas och stanna kvar i en annan medlemsstat. Rörlighetsdirektivet reglerar denna rätt för alla unionsmedborgare, oavsett om de utövar en ekonomisk verksamhet eller inte. Grundprincipen är att unionsmedborgarna skall kunna röra sig fritt mellan medlemsstaterna på ungefär samma villkor som när medlemsstaters medborgare förflyttar sig och byter bostad eller arbetsplats i de egna länderna. Skyldigheter av administrativ eller rättslig natur skall begränsas till vad som är absolut nödvändigt på grund av att personen i fråga inte är medborgare i den stat de vistas i. Direktivets reglering innebär

också att det blir lättare att utnyttja rätten till fri rörlighet. Dessutom regleras förutsättningarna för unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt till vistelse i en annan medlemsstat på ett tydligare sätt.

I direktivet beaktas särskilt situationen för unionsmedborgares familjemedlemmar, oavsett nationalitet. Direktivet beaktar EGdomstolens praxis och tar hänsyn till utvecklingen i medlemsstaternas lagstiftning samt inför en enhetlig och utvidgad definition av begreppet familjemedlem. Syftet är även att underlätta familjeåterföreningar för unionsmedborgare.

Direktivet finns som bilaga 2 till betänkandet. Dess struktur kan i korthet beskrivas enligt följande. Det inledande kapitlet (artikel 1–3) behandlar direktivets syfte, definierar vissa begrepp och anger vilka personer som räknas till direktivets förmånstagare. I kapitel II (artikel 4–5) regleras en förmånstagares rätt till ut- och inresa. Kapitel III (artikel 6–15) behandlar rätten för en förmånstagare att uppehålla sig på en annan medlemsstats territorium och vissa med uppehållsrätten sammanhängande administrativa åtgärder. I kapitel IV (artikel 16–21) behandlas permanent uppehållsrätt och några därtill hörande administrativa åtgärder. I kapitel V (artikel 22–26) finns gemensamma bestämmelser, bl.a. regler om territoriell räckvidd, likabehandling och kontroller. I kapitel VI (artikel 27– 33) finns regler om begränsningar i rätten till inresa och uppehåll med hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa. Kapitel VII (artikel 34–42) innehåller direktivets slutbestämmelser. I kapitlet finns reglering beträffande bl.a. medlemsstaternas informationsskyldighet, upphävande av tidigare rättsakter, införlivande av direktivet, ikraftträdande och direktivets adressater.

Genom direktivet (artikel 38) upphör artiklarna 10 och 11 i rådets förordning (EEG) nr 1612/68 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen att gälla. Även följande direktiv upphör att gälla.

  • 64/221/EEG (om samordningen av särskilda åtgärder som gäller utländska medborgares rörlighet och bosättning och som är berättigade med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa),
  • 68/360/EEG (om avskaffande av restriktioner för rörlighet och bosättning inom gemenskapen för medlemsstaternas arbetstagare och deras familjer),
  • 72/194/EEG (om utvidgande av tillämpningsområdet för direktivet 64/221/EEG till att även omfatta arbetstagare som

begagnar sig av rätten att stanna kvar inom en medlemsstats territorium efter att ha varit anställda i den staten),

  • 73/148/EEG (om avskaffande av restriktioner för rörlighet och bosättning inom gemenskapen för medborgare i medlemsstaterna i fråga om etablering och tillhandahållande av tjänster),
  • 75/34/EEG (om rätten för medborgare i en medlemsstat att stanna kvar inom en annan medlemsstats territorium efter att där ha drivit egen rörelse),
  • 75/35/EEG (om utvidgande av tillämpningsområdet för direktivet 64/221/EEG till att även omfatta medborgare i en medlemsstat som begagnar sig av rätten att stanna kvar inom en annan medlemsstats territorium efter att ha verkat där som egna företagare),
  • 90/364/EEG (om rätt till bosättning),
  • 90/365/EEG (om rätt till bosättning för anställda och egna företagare som inte längre är yrkesverksamma) och
  • 93/96/EEG (om rätt till bosättning för studenter).

2.3. Den svenska utlänningsrätten

För att en person som inte är svensk medborgare skall få vistas i Sverige skall vissa krav vara uppfyllda. Dessa finns angivna i UtlL och UtlF. Enligt dessa författningar skall utlänningar som inte är medborgare i någon av de nordiska staterna ha uppehållstillstånd för att få vistas i Sverige under längre tid än tre månader. Författningarna föreskriver att uppehållstillstånd i vissa fall skall ges, medan uppehållstillstånd i andra fall får ges.

Den fria rörligheten för personer ger enligt gemenskapsrätten unionsmedborgare rätt att ta anställning, starta egen verksamhet, tillhandahålla eller ta emot tjänster, studera eller leva av egna medel i Sverige. För unionsmedborgare finns därför i den svenska utlänningsrätten särskilda regler om uppehållstillstånd. Något krav på arbetstillstånd ställs inte. En unionsmedborgare som visar upp ett giltigt pass eller identitetskort och dessutom uppfyller vissa andra villkor beviljas uppehållstillstånd för, i flertalet fall, fem år (se 3 kap. 5 a § UtlF). Även för unionsmedborgares familjemedlemmar finns särskilda regler som är mer förmånliga än huvudreglerna i UtlL (se 3 kap. 5 b § UtlF). De angivna reglerna omfattar utöver unionsmedborgare även medborgare i övriga EES-stater och i

Schweiz samt deras familjemedlemmar. Bakgrunden till detta utvecklas närmare i avsnitt 3.3.3.

3. Allmänna utgångspunkter

3.1. Direktivets syfte

Syftet med rörlighetsdirektivet har berörts redan i avsnitt 2.2. I direktivets första artikel, under rubriken syfte, anges att det i direktivet fastställs villkor för unionsmedborgares och deras familjemedlemmars utövande av rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorium, rätten att permanent uppehålla sig inom medlemsstaternas territorium samt begränsningar i dessa rättigheter av hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa.

3.2. Definitioner

I artikel 2 definieras tre begrepp som används i direktivet.

För det första anges att begreppet unionsmedborgare omfattar varje person som är medborgare i en medlemsstat. Definitionen överensstämmer med den som återfinns i artikel 17 i EG-fördraget.

För det andra definieras vem som räknas som familjemedlem enligt direktivet. Tidigare har begreppet skiftat i betydelse, beroende på vilken kategori den unionsmedborgare som familjemedlemmen är beroende av har tillhört. Artikel 2.2 inför en enhetlig och utvidgad definition av begreppet familjemedlem.

Utöver make och maka omfattar begreppet den partner med vilken en unionsmedborgare har ingått ett registrerat partnerskap, om den mottagande medlemsstatens lagstiftning behandlar registrerade partnerskap som likvärdiga med äktenskap. Av 3 kap. 1 § lagen (1994:1117) om registrerat partnerskap framgår att ett registrerat partnerskap har samma rättsverkningar som ett äktenskap. I andra stycket anges att bestämmelser i lag eller annan författning med anknytning till äktenskap och makar tillämpas på motsvarande sätt på registrerat partnerskap och registrerad partner.

Från dessa huvudregler finns några, i lagen närmare angivna, undantag bl.a. beträffande insemination och befruktning utanför kroppen. Undantagen saknar betydelse för de rättsförhållanden direktivet reglerar. Svensk lagstiftning behandlar således i aktuellt avseende registrerade partnerskap som likvärdiga med äktenskap. För svenskt vidkommande skall således registrerad partner till unionsmedborgare räknas som familjemedlem. Det kan nämnas att registrerad partner i den svenska utlänningslagstiftningen, t.ex. vid prövning av s.k. EES-tillstånd enligt 3 kap. 5 b § UtlF, likställs med make eller maka redan idag. Det är emellertid inte en följd av gemenskapsrätten utan en konsekvens av den nationella lagstiftningen.

Av begreppet familjemedlem omfattas vidare släktingar i rakt nedstigande led till unionsmedborgare eller dennes make, maka eller registrerade partner, som är under 21 år eller är beroende av dem för sin försörjning. Slutligen omfattas även släktingar i rakt uppstigande led till unionsmedborgare eller dennes make, maka eller registrerade partner som är beroende av dem för sin försörjning. Det bör beträffande sistnämnda kategori familjemedlemmar särskilt anmärkas att det i den svenska språkversionen av rörlighetsdirektivet anges att de skall vara ”underhållsberättigade”. I den engelska språkversionen, som är den ursprungliga, används därvid uttrycket ”dependent”, som rätteligen bör översättas till ”beroende”.

Slutligen definieras i artikel 2.3 mottagande medlemsstat som den medlemsstat dit unionsmedborgaren reser för att utöva sin rätt att fritt röra sig eller uppehålla sig.

3.3. Förmånstagare m.m.

3.3.1. Unionsmedborgare och deras familjemedlemmar

I artikel 3.1 anges vilka personer som omfattas av rörlighetsdirektivets bestämmelser. Direktivet skall enligt artikeln tillämpas på alla unionsmedborgare som reser till eller uppehåller sig i en annan medlemsstat än den de själva är medborgare i. Denna definition undantar således landets egna medborgare.

Direktivet skall vidare enligt artikel 3.1 tillämpas på de familjemedlemmar som följer med eller ansluter sig till unionsmedborgaren. Familjemedlemmars rätt att röra sig fritt och uppehålla

sig inom medlemsstaternas territorier regleras inte uttryckligen i EG-fördraget. Deras rätt härleds i stället ur rätten till bevarande av familjens enhet, vilket är en grundläggande rättighet enligt medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner. Denna rättighet skyddas i gemenskapsrätten och omnämns i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Stadgan avses i det nya konstitutionella fördraget att bli fördragsfäst och således bli juridiskt bindande. I direktivets skäl 5 anges att det är för att säkerställa att varje unionsmedborgare kan utöva sin rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier som även familjemedlemmar skall beviljas denna rätt. Läser man direktivets artikel 3 i ljuset av det redovisade ligger det nära till hands att dra slutsatsen att tillägget ”följer med eller ansluter sig till” förutsätter en verklig anknytning utöver det formella släktskapet med unionsmedborgaren. Om en familjemedlem inte bor tillsammans med unionsmedborgaren och deras kontakter är så sporadiska att det inte är fråga om någon verklig familjeanknytning kan det ifrågasättas om familjemedlemmen tillhör direktivets förmånstagare. Denna fråga behandlas närmare i avsnitt 7.4.8.

3.3.2. Andra personer med anknytning till unionsmedborgaren

Utredningens bedömning: Svensk rätt uppfyller de krav direktivets artikel 3.2 uppställer, varför någon författningsändring inte är nödvändig.

I artikel 3.2 anges att den mottagande medlemsstaten skall underlätta inresa och uppehåll för ytterligare två kategorier personer. Den första kategorin är alla anhöriga som inte omfattas av direktivets definition av familjemedlem, om de i det land från vilket de har kommit är beroende av eller bor hos den unionsmedborgare som har primär uppehållsrätt eller om det av allvarliga hälsoskäl absolut krävs att unionsmedborgaren personligen tar hand om familjemedlemmen. Regleringen beträffande denna grupp motsvarar delvis vad som redan gäller enligt gemenskapsrätten. De tidigare bestämmelserna återfinns i artikel 10.2 i förordningen (EEG) nr 1612/68 om arbetskraftens fria rörlighet och artikel 1.2 i direktivet 73/148/EEG om avskaffande av restriktioner för rörlighet och bosättning inom gemenskapen för medborgare i medlemsstaterna i fråga om etablering och tillhanda-

hållande av tjänster. Dessa bestämmelser upphävs genom rörlighetsdirektivet. Bestämmelserna föreskriver att medlemsstaterna skall underlätta mottagandet av alla andra familjemedlemmar till unionsmedborgaren eller dennes make/maka, när medlemmarna är beroende av medborgaren eller maken/makan eller när de i ursprungslandet ingick i hushållet.

Den andra kategorin avser den partner med vilken unionsmedborgaren har ett varaktigt förhållande. Med sistnämnda definition torde för svensk del i första hand avses sambo (se 1 § sambolagen [2003:376]). För rättsordningar som inte behandlar registrerade partnerskap som likvärdiga med äktenskap, ingår även registrerad partner i denna grupp. I kommissionens ursprungliga förslag till rörlighetsdirektiv (KOM [2001] 257 slutlig), upptogs ogift partner i kretsen av familjemedlemmar om den mottagande medlemsstaten jämställer ogifta par med gifta par. Efter kritik från rådet (Gemensam ståndpunkt [EG] nr 6/2004) kom dock ogifta par i rörlighetsdirektivets slutliga lydelse att i stället ingå i den grupp övriga anhöriga som mottagande medlemsstater skall underlätta inresa och uppehåll för. Sambors ställning i detta avseende berörs närmare i regeringens förordningsmotiv 1992:8 s. 3.

I artikel 3.2 anges att den mottagande medlemsstaten skall företa en noggrann undersökning av de personliga förhållandena och motivera ett eventuellt beslut att neka dessa personer inresa till eller att uppehålla sig i den medlemsstaten. Av direktivets skäl 6 framgår att syftet med regleringen är att bevara familjens enhet i vidare bemärkelse. Där anges också att situationen för denna grupp bör prövas på grundval av medlemsstatens nationella lagstiftning varvid hänsyn skall tas till deras anknytning till unionsmedborgaren och andra omständigheter, t.ex. deras ekonomiska eller fysiska beroendeförhållande till unionsmedborgaren.

Överväganden

Bestämmelserna i artikeln är mycket allmänt hållna. UtlL:s regler om rätt att resa in i och vistas i Sverige beaktar utlänningens anknytning till Sverige. Lagen innehåller också bestämmelser om motivering av beslut i utlänningsärenden (se 11 kap. 3 § UtlL). Vår bedömning är därför att den svenska lagstiftningen redan uppfyller de krav som direktivet uppställer i detta avseende. Artikel 3.2 föranleder således ingen författningsändring.

3.3.3. EES-medborgare och medborgare i Schweiz

Rörlighetsdirektivet anger att det är unionsmedborgare och deras familjemedlemmar som är förmånstagare. Den nuvarande särregleringen för unionsmedborgare i den svenska utlänningslagstiftningen, som har sin grund i deras rätt till fri rörlighet enligt gemenskapsrätten, är till övervägande del även tillämplig på övriga EES-medborgare och medborgare i Schweiz samt deras familjemedlemmar (jfr. bl.a. 3 kap. 5 a § UtlF). Fråga uppkommer därför om alla EES-medborgare och medborgare i Schweiz samt deras familjemedlemmar bör omfattas av de svenska regler rörlighetsdirektivet ger upphov till.

Bakgrunden till att även de EES-medborgare som inte är unionsmedborgare omfattas av angiven reglering är att den aktuella gemenskapsrättsliga regleringen av fri rörlighet för personer blivit en del av EES-avtalet. Utöver unionsmedborgare gäller regleringen därför även medborgare i Island, Norge och Liechtenstein. Skälet till att även schweiziska medborgare likställs med EES-medborgare är ett avtal mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater å ena sidan och Schweiz å andra sidan om fri rörlighet för personer.

För att rörlighetsdirektivet skall omfatta Island, Norge och Liechtenstein samt deras medborgare måste direktivet, genom beslut av den gemensamma EES-kommittén (EEA Joint Committee), bli en del av EES-avtalet. Rörlighetsdirektivet måste också bli en del av avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater å ena sidan och Schweiz å andra sidan om fri rörlighet för personer för att Schweiz och dess medborgare skall omfattas av dess reglering.

Diskussioner om att införliva direktivet i EES-avtalet pågår. Vi har utgått ifrån att så kommer att ske och således i författningsförslagen likställt medborgare i Island, Norge och Liechtenstein med unionsmedborgare. Vi har vidare utgått ifrån att det ovan nämnda avtalet med Schweiz kommer att anpassas till det nya direktivet och har därför i författningsförslagen likställt även medborgare i Schweiz med unionsmedborgare. Motsatta ställningstaganden skulle få den mindre tillfredsställande följden att den nuvarande särregleringen om EES-tillstånd m.m. måste behållas jämte den nya ordningen och gälla endast medborgare i Island, Norge, Liechtenstein och Schweiz.

Rörlighetsdirektivet använder begreppet unionsmedborgare. Vi kommer därför att i den fortsätta framställningen vid behandling av direktivets bestämmelser använda samma begrepp. När vi sedan behandlar vilka konsekvenser direktivets bestämmelser får för svensk rätt kommer vi i anledning av det tidigare anförda att även innefatta medborgare i övriga EES-stater och i Schweiz.

3.3.4. Territoriell räckvidd

Utredningens bedömning: Svensk rätt uppfyller de krav direktivets artikel 22 uppställer, varför någon författningsändring inte är nödvändig.

Enligt artikel 22 skall uppehållsrätten och den permanenta uppehållsrätten gälla inom den mottagande medlemsstatens hela territorium. Av artikeln följer att medlemsstaterna får begränsa den territoriella giltigheten endast om sådana begränsningar även gäller medlemsstatens egna medborgare.

I lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. anges att regeringen kan föreskriva att vissa områden, t.ex. ett område med geografiska förhållanden av särskild betydelse för det militära försvaret, skall vara militärt skyddsområde. Enligt 24 § nämnda lag får utlänning inte uppehålla sig inom militära skyddsområden när det råder höjd beredskap eller under annan tid som regeringen med hänsyn till Sveriges försvarsberedskap bestämmer. Bestämmelsen gör inget undantag för unionsmedborgare och ger inte utrymme för ett motsvarande förbud även för svenska medborgare. För att förbudet skall bli tillämpligt förutsätts att regeringen har föreskrivit att ett visst område skall vara militärt skyddsområde och beslutat att det råder höjd beredskap eller att förbudet skall gälla även under annan tid. De områden som kan bli föremål för ett förbud av aktuellt slag utgör sannolikt en mycket begränsad del av Sveriges territorium. Med hänsyn härtill och till att förbudet endast gäller under vissa förutsättningar är det vår bedömning att aktuella bestämmelser avser så särpräglade förhållanden att de utgör ett godtagbart avsteg från ordalydelsen i artikel 22. Inte heller i övrigt står svensk rätt i strid mot artikel 22, varför någon författningsändring inte är nödvändig.

4. Rätt till utresa

4.1. Kontroll av handlingar

Utredningens förslag: 1 kap. 6 § UtlF bör komplettas med uttrycklig bestämmelse om att identitetskort skall godtas som pass även vid utresa.

I detta avsnitt behandlas artiklarna 4.1 och 4.2, som avser utreserätten för både unionsmedborgare och familjmedlemmar som inte själva är unionsmedborgare. Det kan särskilt påpekas att artiklarna avser rätten att lämna en medlemsstat för att resa till en annan medlemsstat. Utresekontroll m.m. av unionsmedborgare och deras familjemedlemmar som skall resa till en stat utanför unionen berörs således inte av dessa bestämmelser.

5 kap. UtlL behandlar bl.a. kontrollåtgärder i samband med utlännings utresa. Enligt 1 § skall en utlänning vid utresa visa upp sitt pass för polismyndigheten, om inte annat följer av föreskrifter som regeringen har meddelat. Av betydelse är även undantagsregeln i 5 kap. 2 § UtlF för den utlänning som passerar en ”inre gräns”. Undantaget är föranlett av Sveriges deltagande i Schengensamarbetet. Med ”inre gräns” avses Sveriges landgräns mot en annan Schengen-stat samt hamnar för reguljära färjeförbindelser och flygplatser där avgående eller ankommande trafik inte kommer direkt från en ort utanför en Schengenstat. Vid passering av en sådan gräns skall som huvudregel ingen personkontroll ske. Följaktligen är det endast vid utresa till ett land utanför Schengenområdet som utlänning är skyldig att förete pass. Schengenområdet omfattar dock inte samtliga medlemsstater i EU.

Genom deltagandet i Schengensamarbetet har Sverige vidare en skyldighet att kontrollera alla personer som passerar en yttre gräns, d.v.s. en sådan gräns som inte är en inre gräns. I artikel 6 Schengenkonventionen föreskrivs bl.a. att ”alla personer skall

åtminstone underkastas en kontroll för fastställande av identiteten genom uppvisande av resedokument”. Det krävs dock inte att identiteten fastställs genom kontroll av pass.

Utöver de regler som föranletts av Schengensamarbetet finns i 1 kap. 6 § UtlF undantag från skyldigheten att använda pass. Enligt denna bestämmelse skall ett identitetskort, som har utfärdats av en behörig myndighet i ett land som ingår i EES eller i Schweiz för den som är medborgare i det utfärdande landet, gälla som pass vid utlänningens inresa och under den tid som utlänningen har rätt att vistas i Sverige. Detsamma skall gälla för den familjemedlem som är medborgare i en stat utanför EES eller Schweiz och som har ett identitetskort utfärdat av behörig myndighet i den staten. Av bestämmelsen framgår dock inte uttryckligen huruvida identitetskortet skall gälla som pass även vid utresa.

Någon skyldighet för utlänning att ha visering för utresa förekommer inte i svensk rätt.

Överväganden och förslag

Som berörts ovan skall passkontroll ske vid utresa över en yttre gräns, d.v.s. vid utresa till alla stater som inte ingår i Schengenområdet. Passkontroll kan således bli aktuellt vid utresa till vissa medlemsstater i EU. Undantagsregeln i 1 kap. 6 § UtlF – som gör det möjligt att i stället för pass visa identitetskort – har emellertid sådan lydelse att undantaget inte gäller när utlänningen inte längre har rätt att vistas i Sverige. En EES-medborgare vars rätt att vistas i Sverige har upphört och som därför beger sig från landet måste således, enligt lydelsen i den nu gällande regeln, vid utresan uppvisa pass; en handling som kanske inte ens har medförts vid inresan. Artikel 4 i direktivet ger inte utrymme för en medlemsstat att inte acceptera ett giltigt identitetskort vid utresa, även om uppehållsrätten i sig har upphört. För tydlighetens skull bör 1 kap. 6 § UtlF därför ändras så att det uttryckligen anges att möjligheten att använda identitetskort finns även vid utlänningens utresa.

Direktivets föreskrifter utgör inte hinder mot att den nu gällande ordningen med identitetskort i stället för pass får gälla även för familjemedlemmar som inte själva är unionsmedborgare. Till skillnad från vad som gällt tidigare, bl.a. genom artikel 3.1 i rådets direktiv 68/360/EEG, är dock detta inte längre ett krav. Denna fråga behandlas närmare i avsnitt 5.2.

I övrigt uppfyller de aktuella svenska reglerna direktivets krav såvitt gäller rätten till utresa.

4.2. Utfärdande av pass eller identitetskort

Utredningens bedömning: Svensk rätt uppfyller direktivets krav i artikel 4.3 och 4.4, varför någon författningsändring inte är nödvändig.

I detta avsnitt behandlas artikel 4.3 och 4.4.

Medan det i vissa andra länder finns regler om skyldighet för medborgarna att inneha ett av staten utfärdat identitetskort, saknar svensk rätt regler om utfärdande av identitetskort för svenska medborgare i allmänhet. Svenska medborgare kan inte heller förlita sig på att de kan använda identitetskort i stället för pass vid resa inom unionen, eftersom det för närvarande inte finns något av svensk myndighet utfärdat identitetskort för svenskar i allmänhet. Sådana identitetskort kommer dock att finnas tillgängliga inom en relativt snar framtid, troligtvis under hösten 2005.

Enligt 4 § passlagen (1978:302) har svensk medborgare som huvudregel rätt att erhålla s.k. vanligt pass. Därutöver kan s.k. särskilt pass (t.ex. provisoriskt pass) utfärdas enligt närmare bestämmelser i 6–17 §§passförordningen (1979:664).

Möjligheterna att avslå svensk medborgares ansökan om vanligt pass är begränsade till fall när det finns vissa formella brister i ansökan, samt när sökanden är eller kommer att bli frihetsberövad eller är föremål för vissa andra tvångsmedel än frihetsberövande, se 6 och 7 §§passlagen. För den som undergår kriminalvård i anstalt, står under övervakning eller är intagen för vård enligt lagen om rättspsykiatrisk tvångsvård kan dessutom passtillstånd i vissa fall krävas för att en ansökan om pass skall kunna bifallas. Det kan även nämnas att passlagen möjliggör återkallelse av pass under vissa närmare angivna förutsättningar.

Giltighetstiden för vanligt pass skall, enligt passlagen, som huvudregel vara tio år. För sökande som inte fyllt 18 år utfärdas dock pass med fem års giltighet. ”Förnyelse” av pass förekommer endast på sätt att giltighetstiden kan förlängas en gång med högst tre månader, för resa till Sverige eller annat land där innehavaren har sitt hemvist. Kortare giltighetstid än fem respektive tio år kan enligt 4 § passförordningen förekomma om passet avser ett barn

under fem år och passet inte förses med fotografi, om sökanden kan antas komma att förlora sitt svenska medborgarskap eller om det för passets utfärdande har krävts passtillstånd och det i detta tillstånd föreskrivits en kortare giltighetstid.

Överväganden

Sverige uppfyller direktivets generella krav att medlemsstaterna i enlighet med sina lagar skall utfärda pass för de egna medborgarna. Visserligen uppställer direktivet kravet att passet skall vara giltigt i minst fem år från utfärdandet, men i den mån svensk rätt möjliggör en kortare giltighetstid än så avses sådana särskilda undantagsfall att avsteget från direktivets ordalydelse måste anses som godtagbart. Svensk rätt får därför anses uppfylla direktivet även i denna del.

5. Rätt till inresa

5.1. Rätt till inresa för unionsmedborgare

5.1.1. Kravet på innehav av pass eller identitetskort

Utredningens bedömning: Svensk rätt uppfyller direktivets krav i artikel 5.1 och någon ändring av svensk rätt är därför inte nödvändig.

Artikel 5.1 avser rätten för såväl unionsmedborgare som familjemedlemmar från tredje land att resa in i en medlemsstat. I detta avsnitt berörs främst unionsmedborgares rätt.

1 kap. 2 § UtlL anger huvudregeln att utlänningar skall ha pass vid inresa i Sverige. Som nämnts ovan godtas dock enligt 1 kap. 6 § UtlF identitetskort utfärdat av behörig myndighet som pass för medborgare i en stat som ingår i EES eller i Schweiz. 1 kap. 3 § UtlL föreskriver att annan utlänning än nordisk medborgare skall ha visering, om utlänningen inte har uppehållstillstånd. Ytterligare undantag från viseringskravet görs dock i 2 kap. 4 § UtlF för många staters medborgare. Samtliga EES-stater och Schweiz ingår i denna undantagskrets. Undantagen gäller under förutsättningen att utlänningen har pass eller, såvitt gäller medborgare i en EES-stat eller i Schweiz, identitetskort.

Överväganden

Svensk rätt uppfyller kraven att unionsmedborgare med pass eller identitetskort skall ha rätt till inresa, utan krav på visering. Någon författningsändring i just detta avseende behövs därför inte.

5.1.2. Nu gällande krav på ”tillräckliga medel”

Utredningens förslag: 4 kap. 1 § UtlL bör ändras så att första stycket 5 – såvitt bestämmelsen avser att utlänningen inte har tillräckliga medel för sin vistelse m.m. – inte kan tillämpas mot medborgare i en EES-stat eller i Schweiz. För sådana medborgare bör motsvarande begränsning göras även i 4 kap. 2 § UtlL, avseende möjligheten enligt första stycket 1 att avvisa den utlänning som kan antas sakna tillräckliga medel.

Inreserätten har nära samband med rätten att vistas i landet, eftersom inreserätten i sig är utan värde om utlänningen inte dessutom har rätt att vistas i landet, i vart fall under en kortare tid. Det finns därför skäl att redan i detta sammanhang nämna artikel 6.1, som avser rätten att under högst tre månader vistas i en medlemsstat. Enligt den artikeln skall unionsmedborgare ha rätt att vistas i en medlemsstat ”utan några andra villkor eller formaliteter än kravet på att inneha ett giltigt identitetskort eller pass”, vilka krav sammanfaller med kraven för inreserätten enligt artikel 5.1. Direktivet ger dock i andra artiklar möjlighet för medlemsstaterna att neka en person inresa eller att utvisa denne med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Det finns också, genom artikel 14.1, möjlighet att ta hänsyn till den berörda personens ekonomiska förutsättningar. Enligt artikel 14.1 skall unionsmedborgare ha rätt att vistas i en medlemsstat enligt artikel 6 ”så länge de inte blir en belastning för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem”.

Mot den bakgrunden är 4 kap. 2 § första stycket 1 UtlL av särskilt intresse för dessa personers rätt till inresa. Enligt denna bestämmelse får en utlänning avvisas om det kan antas att han kommer att sakna tillräckliga medel för sin vistelse i Sverige eller något annat nordiskt land som han tänker besöka, samt för sin hemresa. Regeln kan tillämpas vid utlänningens ankomst till gränsen men även därefter, dock inte när utlänningen vistats längre än tre månader i Sverige eller om denne fått visering eller uppehållstillstånd. Avvisningsregeln är inte begränsad till att gälla enbart vissa utländska medborgare. Med den nu gällande lydelsen krävs för ett avvisningsbeslut inte att utlänningen, genom att t.ex. söka socialt bistånd, har visat en faktisk oförmåga att klara sitt eget uppehälle.

4 kap. 1 § första stycket 5 UtlL innehåller genom hänvisningen till Schengenkonventionen en bestämmelse som liknar den ovan berörda regeln i 2 §. Avvisning kan ske om utlänningen inte uppfyller de krav för inresa som föreskrivs i artikel 5 i Schengenkonventionen. Den nämnda artikeln anger en rad krav för inresa i Schengenområdet. Enligt artikel 5.1 c Schengenkonventionen krävs att utlänningen ”i förekommande fall kan uppvisa dokument som bevisar syftet med och villkoren för den avsedda vistelsen samt har tillräckliga medel för sitt uppehälle vad gäller såväl den planerade vistelsens längd som återresan till ursprungslandet eller transitresa till ett tredje land som medger inresa, eller att han är i stånd att på laglig väg anskaffa dessa medel”. I konventionen avses med ”utlänning” varje annan person än unionsmedborgare. Det kan dock påpekas att långt ifrån alla unionsstater ingår i Schengenområdet. Bland de stater som är EESstater men inte unionsstater har Norge och Island anslutit sig till Schengensamarbetet, medan Liechtenstein inte har gjort det. Inte heller Schweiz har anslutits. Inresekraven i konventionens artikel 5 kan således tillämpas på medborgare i Liechtenstein och Schweiz.

Avvisning enligt 1 § får inte ske av den som vid ankomsten till Sverige eller därefter har haft uppehållstillstånd som upphört att gälla. Avvisningsmöjligheterna är, till skillnad från vad som gäller enligt 2 §, inte begränsade i tiden. Således kan avvisning ske redan vid utlänningens ankomst till gränsen men även senare, när utlänningen vistats i Sverige en tid. Det saknar betydelse om grunden för avvisning uppdagas vid ankomsten till Sverige eller vid en senare tidpunkt.

Överväganden och förslag

Som framgår ovan kan en utlänning avvisas enligt 4 kap. 2 § första stycket 1 UtlL om det kan antas att han kommer att sakna tillräckliga medel för sin vistelse bl.a. i Sverige samt för sin hemresa. Genom hänvisningen till Schengenkonventionens inresekrav gäller ungefär detsamma för avvisning enligt 1 § första stycket 5. Artikel 5 i rörlighetsdirektivet uttrycker dock inte någon möjlighet för medlemsstaterna att neka en unionsmedborgare inresa på den grunden att de saknar tillräckliga medel för sin vistelse. Å andra sidan finns inte heller något uttryckligt förbud mot en sådan avvisningsmöjlighet. Av betydelse i sammanhanget är

emellertid även den ovan nämnda artikel 14.1, enligt vilken en unionsmedborgare skall ha bibehållen rätt till vistelse i en medlemsstat under tre månader så länge denne inte blir en belastning för det sociala biståndssystemet. I den engelska språkversionen används därvid uttrycket ”unreasonable burden”, vilket ger stöd för att artikeln i denna del avser en belastning av viss betydelse. Vidare får inte, enligt artikel 14.3, en utvisningsåtgärd vara den automatiska följden av att den berörda personen har anlitat det sociala biståndssystemet.

Inreserätten och rätten att vistas i landet är, som berörts ovan, tätt förbundna. Det ligger därför mycket nära till hands att utgå från att varken inreserätten eller rätten till vistelse under tre månader kan begränsas enbart för att unionsmedborgaren i fråga saknar tillräckliga medel för uppehälle och hemresa. Det är därför vår bedömning att avvisningsmöjligheterna enligt både 4 kap. 1 § första stycket 5 och 2 § första stycket 1 UtlL inte är förenliga med direktivets bestämmelser om rätten till inresa. UtlL:s bestämmelser om avvisning på de aktuella grunderna bör därför ändras så att medborgare i EES-stater och i Schweiz undantas.

I avsnitt 9.1 behandlar vi möjligheten att på annat sätt än det nu aktuella beakta den berörda personens bristande tillgångar.

5.2. Rätt till inresa för familjemedlemmar från tredje land

5.2.1. Kravet på innehav av pass

Utredningens förslag: 1 kap. 6 § UtlF bör ändras så att familjemedlemmar som inte själva är medborgare i en EES-stat eller i Schweiz inte längre kan använda identitetskort i stället för pass.

Artikel 5.1 berör, förutom unionsmedborgare, även familjemedlemmar och deras inreserätt.

Som nämnts ovan är huvudregeln enligt UtlL att utlänningar skall ha pass vid inresa i Sverige. Enligt 1 kap. 6 § UtlF skall dock som pass godtas identitetskort inte bara för medborgare i EESstater eller i Schweiz utan även för vissa anhöriga som inte själva är medborgare i sådan stat.

Möjligheten enligt svensk rätt för vissa anhöriga till medborgare i EES-stater och i Schweiz att resa in med ID-kort i stället för pass har sitt ursprung i artikel 3.1 rådets direktiv 68/360/EEG. Detta direktiv upphävs per den 30 april 2006, när i stället rörlighetsdirektivets föreskrifter träder i kraft. Till skillnad från det upphävda direktivet innefattar rörlighetsdirektivet inte något krav på att familjemedlemmar som inte själva är unionsmedborgare vid gränspassering skall kunna använda identitetskort i stället för pass. De nu gällande svenska reglerna går således längre än vad rörlighetsdirektivet förskriver i denna del.

Överväganden och förslag

Det enligt direktivet 68/360/EEG gällande kravet att Sverige skall tillåta familjemedlemmar, som inte själva är unionsmedborgare, att resa in i landet mot uppvisande av ett identitetskort upphör att gälla när rörlighetsdirektivet träder i kraft. För sådana utlänningar är det därmed tillåtet att kräva pass enligt huvudregeln i 1 kap. 2 § UtlL. Den nu gällande svenska ordningen innebär att familjemedlemmar från tredje land vid den svenska inresekontrollen kan åberopa identitetskort, vars ursprung, valör och giltighet många gånger kan vara svårbedömda. Det kan därför inte uteslutas att möjligheten att använda identitetskort i stället för pass i någon mån ökar risken för att oriktiga handlingar kan företes vid inresekontrollen. Den osäkerhet som detta kan leda till kan förorsaka olägenheter även för alla dem som företer korrekta identitetskort. Mot bakgrund härav bör Sverige utnyttja möjligheten att kräva pass av alla andra utlänningar än EESmedborgare och schweiziska medborgare. 1 kap. 6 § UtlF bör således ändras på sätt att den krets, vilkas identitetskort skall godtas som pass, inte längre skall omfatta anhöriga till EESmedborgare eller schweiziska medborgare, om de anhöriga är medborgare i tredje land.

5.2.2. Nu gällande krav på ”tillräckliga medel”

Utredningens förslag: På samma sätt som föreslagits beträffande medborgare i EES-stater och i Schweiz bör deras familjemedlemmar undantas från avvisningsmöjligheterna i 4 kap. 1 § första stycket 5 och 2 § första stycket 1 UtlL, såvitt bestämmelserna avser att dessa personer saknar eller kan antas sakna tillräckliga tillgångar.

I avsnitt 5.1.2, som avser unionsmedborgares inreserätt, har redovisats aktuella artiklar och svenska regler. Dessa har samma betydelse för familjemedlemmar som inte själva är unionsmedborgare.

Övervägande och förslag

På samma sätt som angetts i fråga om unionsmedborgares inreserätt, är de nuvarande avvisningsmöjligheterna i 4 kap. 1 § första stycket 5 och 2 § första stycket 1 UtlL inte förenliga med direktivet i frågan om familjemedlemmars inreserätt. De svenska reglerna måste därför undanta även EES-medborgares och schweiziska medborgares familjemedlemmar från avvisning på den grunden att de saknar eller kan antas sakna tillräckliga tillgångar.

I avsnitt 9.1 behandlar vi möjligheten att på annat sätt än det nu aktuella beakta den berörda personens bristande tillgångar.

5.2.3. Visering

Utredningens förslag: 2 kap. 4 § UtlF bör ändras så att även innehav av uppehållskort befriar från kravet att inneha visering.

Migrationsverkets och utlandsmyndigheternas handläggningsinstruktioner bör komplettas med en föreskrift om påskyndat förfarande vid visering av anhöriga till medborgare i EES-stater och i Schweiz.

I detta avsnitt behandlas artikel 5.2.

Som berörts i tidigare avsnitt är enligt 2 kap. 4 § UtlF medborgare i bl.a. de stater som ingår i unionen undantagna kravet på visering. Enligt artikel 5.2 får inresevisering för familje-

medlemmar som inte är unionsmedborgare krävas endast i den utsträckning som följer av förordningen (EG) 539/2001. Av artikel 1 i denna förordning följer att medborgare i vissa angivna stater skall ha visering när de passerar medlemsstaternas yttre gränser. Av artikel 2 i förordningen följer att medborgare i andra angivna stater skall vara undantagna från krav på visering när det gäller vistelser som sammanlagt inte överstiger tre månader. Samtliga de stater som avses i artikel 2 återfinns i förteckningarna i 2 kap. 4 § UtlF över stater vars medborgare är undantagna från viseringskravet i 1 kap. 3 § UtlL. Svensk rätt kräver således inte visering utöver vad som följer av förordningen (EG) 539/2001 i detta avseende.

I fråga om avgifter för visering stadgas i 7 kap. 7 a § femte stycket UtlF att vid ”nödfallsvisering” av EES-medborgares och schweiziska medborgares familjemedlemmar skall avgift inte tas ut. För övrig visering av sådana familjemedlemmar gäller detsamma enligt förordningen (1997:691) om avgifter vid utlandsmyndigheterna. Visering av dessa personer skall således alltid ske kostnadsfritt. Det finns ingen regel om att visering av sådana familjemedlemmar skall ske genom ett påskyndat förfarande.

Enligt 1 kap. 3 § UtlL är, som nämnts ovan, utlänning med uppehållstillstånd undantagen från viseringskravet. Även om utlänningen är medborgare i en stat som inte omfattas av undantagen i 2 kap. 4 § UtlF faller således viseringskravet bort om uppehållstillstånd har meddelats. Med nuvarande lydelse av 1 kap. 3 § UtlL och 2 kap. 4 § UtlF kommer kravet på visering dock inte att påverkas genom utlänningens innehav av uppehållskort, vilket är ett nytt begrepp som införs genom rörlighetsdirektivet och som för familjemedlemmar kommer att ersätta förfarandet med uppehållstillstånd.

Överväganden och förslag

Eftersom artikel 5.2 föreskriver att innehav av giltigt uppehållskort skall medföra att en familjemedlem undantas från den viseringsskyldighet som annars hade gällt, bör 2 kap. 4 § UtlF kompletteras så att innehav av uppehållskort befriar från kravet på visering.

Enligt artikel 5.2 skall visering av familjemedlemmar – i den mån sådan visering är nödvändig – ske genom ett påskyndat förfarande. En uttrycklig regel med sådan innebörd bör införas, men det finns

inte anledning att förordna om en sådan ordningsregel i lag eller regeringsförordning. Frågan kan i stället lämpligen behandlas i de berörda myndigheternas handläggningsinstruktioner. I betänkandet lämnas därför inget förslag på den närmare utformningen av en sådan föreskrift.

I övrigt föranleder artikeln i denna del inga ändringar av svensk rätt.

5.2.4. Inrese- och utresestämplar

Utredningens förslag: 5 kap. 6 § UtlF bör kompletteras på sätt att anteckning – ”stämpling” – inte skall ske i en familjemedlems pass, om denne har uppehållskort.

I detta avsnitt behandlas i artikel 5.3.

Av 5 kap. 6 § UtlF följer att när en utlänning passerar en yttre gräns – d.v.s. en gräns mot en stat utanför Schengenområdet – skall polismyndigheten anteckna dagen för in- eller utresan i passet. Sådan anteckning skall dock inte göras för en medborgare i ett land som ingår i EES eller Schweiz.

Överväganden och förslag

Enligt nu gällande rätt skall anteckning på pass eller identitetskort inte ske för en medborgare i en EES-stat eller i Schweiz. Av artikel 5.3 skall sådan anteckning – som i direktivet benämns ”stämpling” – inte heller ske när det gäller en familjemedlem som har uppehållskort. De familjemedlemmar som har uppehållskort måste därför ingå i den krets vars pass enligt 5 kap. 6 § UtlF skall undantas från anteckning av in- och utresedagar.

5.3. Övriga bestämmelser

5.3.1. Utlänningars möjlighet att styrka inreserätten

Utredningens förslag: 4 kap. 1 § UtlL kompletteras på sätt att avvisning enligt första stycket 1 inte får ske om personen i fråga på annat sätt än genom pass kan styrka sin identitet och att han eller hon är medborgare i en EES-stat eller i Schweiz. Sådan avvisning får inte heller ske av annan utlänning som kan styrka sin identitet och sitt medborgarskap samt att han eller hon såsom familjemedlem har rätt till inresa och uppehåll i Sverige.

Möjligheterna för en unionsmedborgare eller familjemedlem att avhjälpa brister såvitt gäller nödvändiga resehandlingar behandlas i artikel 5.4. Även artikel 15.2 behandlas i avsnittet.

Det kan inledningsvis konstateras att föreskriften i artikel 5.4 är hänförlig till rätten till inresa. I artikeln används visserligen begreppet ”utvisning”, men i detta sammanhang avses den situationen att en utlänning hindras från att resa in i landet. Detta framgår bl.a. av den engelska språkversionen av direktivet, som på motsvarande plats i texten använder uttrycket ”turning them back”. Det förfarande som avses i artikeln bör därför vara det som i svensk rätt benämns som avvisning.

4 kap. 1 § första stycket 1 och 2 UtlL anger att en utlänning får avvisas om denne saknar t.ex. pass eller visering när sådana handlingar krävs för inresa eller vistelse i landet. Enligt 1 kap. 2 § UtlF skall en utlänning som inte behöver ha pass på begäran av polismyndigheten visa att passfrihet föreligger för honom. Vidare skall enligt 5 kap. 6 § tredje stycket UtlF bl.a. passkontrollanten se till att en utlänning, som inte kan styrka sin rätt till inresa, inte reser in i landet innan polismyndigheten har kontrollerat honom.

Varken UtlL eller UtlF innefattar dock någon regel liknande den som föreskrivs i artikel 5.4.

Överväganden och förslag

Enligt artikel 5.4 skall vid inresekontroll de berörda personerna ges all rimlig möjlighet att få tillgång till begärda handlingar eller ”få bekräftat eller på annat sätt bevisat” att de har rätt till inresa och

vistelse. Innan så har skett skall avlägsnande av utlänningen inte ske.

Avvisning enligt 4 kap. 1 § första stycket 1 och 2 UtlL grundas som nämnts på vissa omständigheter av formell karaktär. I rörlighetsdirektivet föreskrivs vilka krav på handlingar som medlemsstaterna får ställa på de personer som vill resa in och vistas i landet. Vi förslår därför vissa justeringar av de svenska bestämmelserna i denna del. Direktivet lägger inget principiellt hinder mot att en person som inte uppfyller sådana krav hindras från att resa in eller tvingas att lämna landet. Av artikel 5.4 följer dock att avvisning inte skall ske av en person som i och för sig saknar de begärda handlingarna men som på annat sätt kan styrka sin rätt till inresa och uppehåll. Denna regel är i överensstämmelse med EG-domstolens uttalanden i målet C-459/99 MRAX. Enligt domstolen kan en medlemsstat ”inte vid gränsen avvisa en medborgare i ett tredje land som är make till en medborgare i en medlemsstat och som försöker resa in i staten utan att inneha något giltigt identitetskort eller pass eller i förekommande fall visering, när denne make kan styrka sin identitet och äktenskapsbandet och när det inte finns någon omständighet utifrån vilken det kan fastslås att denne innebär en fara för allmän ordning, säkerhet eller hälsa…”.

Det finns därför skäl att, såvitt gäller de personer som omfattas av direktivets regler, inskränka möjligheten till avvisning enligt 4 kap. 1 § första stycket 1 UtlL något. Avvisning bör inte få ske utom i de fall när de handlingar som anges i de svenska bestämmelserna saknas och de för inrese- och uppehållsrätten relevanta uppgifterna – identitet och medborgarskap – inte kan styrkas på annat sätt. Såvitt gäller bristande visering, i de fall visering är nödvändig, kan s.k. nödfallsvisering utfärdas enligt 2 kap. 10 § UtlF. En sådan brist kan således åtgärdas även när utlänningen har ankommit till Sverige, med följden att avvisning enligt 4 kap. 1 § första stycket 2 UtlL kan undvikas. Det bör således endast vara i förhållande till första stycket 1 som avvisningsbestämmelsen behöver inskränkas.

Av artikeln följer vidare att den kontrollerande myndigheten skall ge de berörda personerna all rimlig möjlighet att styrka sin rätt till inresa och vistelse. Enligt vår bedömning föranleder detta inte någon komplettering av UtlL eller UtlF. I den mån denna serviceskyldighet bör markeras kan en föreskrift därom tas in i

polismyndighetens och Migrationsverkets handläggningsinstruktioner.

Artikel 15.2 föreskriver att utvisning (eller, enligt vår bedömning, avvisning) inte får ske endast av det skälet att det pass eller identitetskort, som användes för inresan och som grund för utfärdande av registreringsbevis eller uppehållskort, har upphört att gälla. Artikeln motsvaras av artikel 3.3 rådets direktiv 64/221/EG, som upphävs genom rörlighetsdirektivet. Den svenska bestämmelse som kan tänkas komma i konflikt med artikeln är 4 kap. 1 § första stycket 1 UtlL. Genom den förslagna kompletteringen, som får till följd att avvisning inte skall ske av den EES-medborgare m.fl. som kan styrka sin identitet och sitt medborgarskap på annat sätt än genom giltigt pass/identitetskort, torde även kravet i artikel 15.2 vara uppfyllt.

5.3.2. Utlänningars skyldighet att rapportera sin närvaro i landet

Utredningens bedömning: Artikel 5.5 föranleder inga ändringar av svensk rätt.

I detta avsnitt behandlas artikel 5.5.

5 kap. 1 § UtlL föreskriver att en utlänning vid inresa eller utresa skall visa upp sitt pass m.m. för polismyndigheten, om inte annat följer av föreskrifter som regeringen meddelat. Sådana föreskrifter finns i 5 kap. 2 § UtlF och avser passering av en i Schengenkonventionens mening ”inre gräns”. Denna bestämmelse har berörts ovan i avsnitt 4.1. Är fråga i stället om passering av en ”yttre gräns” gäller den ovan angivna huvudregeln i 5 kap. 1 § UtlL, som kompletteras av ytterligare regler i UtlF. Varken svenska medborgare eller utlänningar får, enligt 5 kap. 3 § UtlF, passera en yttre gräns vid annat ställe än ett gränsövergångsställe. Det är dock endast utlänningar som enligt 5 kap. 5 § UtlF inte får resa in eller ut från landet över en yttre gräns utan att kontrolleras. Svenska medborgares skyldighet att underkasta sig passkontroll framgår i stället av passlagen, se nedan. Den utlänning som uppsåtligen på ett otillåtet sätt passerar en yttre gräns döms enligt 10 kap. 1 b § UtlL till böter eller fängelse i högst ett år.

Det skall i detta sammanhang nämnas att det av 5 kap. 6 § UtlL följer att en utlänning är skyldig att även under vistelsen i Sverige

på begäran visa upp handlingar som visar att han eller hon har rätt att uppehålla sig här, samt att på kallelse komma till Migrationsverket eller polismyndigheten för att lämna uppgifter. Uteblir utlänningen får han eller hon hämtas. Kontrollåtgärder enligt 5 kap. 6 § UtlF får vidtas endast om det finns särskild anledning därtill.

Utöver det ovan nämnda saknar svensk rätt regler om skyldighet för utlänning att anmäla sin närvaro i landet. Först när vistelsen i Sverige varar längre än tre månader måste utlänningen agera, p.g.a. kravet på uppehållstillstånd.

Svenska medborgare är enligt 5 § passlagen skyldiga att vid utresa medföra pass; dock inte vid resa till en Schengenstat. Är någon skyldig att medföra pass under en viss resa är han eller hon också skyldig att på begäran visa upp passet för polisman och vissa andra tjänstemän. En svensk medborgare som reser in från ett annat land än en Schengenstat, en stat som har slutit avtal om samarbete enligt Schengenkonventionen eller Schweiz är skyldig att visa upp sitt pass, om inte det svenska medborgarskapet kan styrkas på annat sätt. Således är svenska medborgare skyldiga att underkasta sig i princip samma inresekontroll som utlänningar.

Överväganden

En utlännings skyldighet att ge sig till känna vid inresa i Sverige följer till stor del av reglerna i Schengenkonventionen. Vid inresa över en yttre gräns skall både den svenska medborgaren och utlänningen underkasta sig kontroll och i det avseendet behandlas utlänningar och svenska medborgare i princip lika. Någon generell skyldighet för en utlänning att efter gränspasseringen rapportera sin närvaro förekommer inte. Artikel 5.5 föranleder därför ingen ändring av svensk rätt.

Kontrollåtgärder behandlas även i avsnitt 20.2.

6. Rätt till vistelse i högst tre månader

6.1. Unionsmedborgare

Utredningens bedömning: Svensk rätt är i överensstämmelse med direktivet i denna del.

I detta avsnitt behandlas artikel 6.1.

Av 1 kap. 4 § UtlL följer att en utlännings vistelse i Sverige under högst tre månader inte kräver uppehållstillstånd. Detta gäller oavsett vilket medborgarskap utlänningen har. Medborgarskapet har emellertid betydelse för frågan hur den tillståndsfria tremånadersperioden skall beräknas. För medborgare i en stat inom EES eller i Schweiz skall vistelsetiden beräknas enligt 3 kap. 2 a § UtlF. En ny tillståndsfri tremånadersperiod börjar löpa var gång en sådan utlänning reser in i Sverige, även om vistelsen utanför Sverige har varit mycket kortvarig.

Överväganden

Sedan lång tid tillbaka har utlänningar kunnat vistas i Sverige i högst tre månader utan krav på uppehållstillstånd. Direktivet medför inte någon ändring av den ordningen.

Som nämnts ovan finns i 3 kap. 2 a § UtlF en särskild regel för beräkning av den tillståndsfria tiden. Denna regel kommer även i framtiden att ha visst berättigande, eftersom det alltjämt kommer att finnas möjlighet för medborgare i en EES-stat eller i Schweiz att söka uppehållstillstånd i enlighet med de allmänna reglerna om uppehållstillstånd i UtlL. Detta förhållande berörs närmare i avsnitt 7.3. En stor majoritet av de medborgare i en EES-stat eller i Schweiz som vill vistas i Sverige kan dock antas sakna anledning att söka uppehållstillstånd, eftersom de i stället kan åberopa den uppehållsrätt som direktivet tillerkänner dem. Rätten att vistas i

Sverige under de tre första månaderna är, som berörts ovan, i princip förenad med endast formella villkor. För uppehållsrätt efter den första tremånadersperioden tillkommer olika villkor, vilka kommer att beröras närmare längre fram. För den person som uppfyller villkoren för vistelse i tre månader – men inte villkoren för en längre vistelse – kan det sätt varpå de tre månaderna skall beräknas ha stor betydelse. Den nu gällande bestämmelsen i 3 kap. 2 a § UtlF behöver dock inte ändras, eftersom den även fortsättningsvis kan användas för beräkning av den tidpunkt vid vilken – enligt huvudregeln i 1 kap. 4 § UtlL – kravet på uppehållstillstånd inträder. För de EES-medborgare och schweiziska medborgare som uppfyller kraven för längre vistelser kommer vid den tidpunkten systemet med uppehållsrätt att gälla vid sidan av kravet på uppehållstillstånd.

I direktivet används begreppet ”uppehållsrätt” som benämning både på rätten till vistelser i högst tre månader och på rätten till längre vistelser. Som berörs även i avsnitt 7.3 har vi dock valt att i författningsförslagen reservera begreppet ”uppehållsrätt” för rätten till vistelser som överstiger tre månader.

6.2. Familjemedlemmar

Utredningens förslag: Svensk rätt är i huvudsaklig överensstämmelse med artikel 6.2. 3 kap. 2 a § UtlF bör dock omfatta även EES-medborgares och schweiziska medborgares familjemedlemmar.

Artikel 6.2 avser sådana familjemedlemmar som inte själva är unionsmedborgare.

1 kap. 4 § UtlL gäller även för dessa personer, som således kan vistas i Sverige i tre månader utan att inneha uppehållstillstånd. Dock beräknas den tillståndsfria tremånadersperioden mindre generöst för dem som inte är medborgare i en EES-stat eller i Schweiz. Enligt 3 kap. 1 § UtlF börjar tiden löpa redan vid utlänningens inresa i någon Schengenstat och uppgår totalt till högst tre månader under en sexmånadersperiod räknat från första inresedagen. Enligt 3 kap. 4 a § UtlF finns dock ett undantag från nyssnämnda beräkningsregel, nämligen om utlänningen har bl.a. ett uppehållstillstånd som utfärdats av en Schengenstat och har tillräckliga medel för sin vistelse och återresa. Tiden som

utlänningen vistats i den Schengenstaten avräknas då inte från den tillståndsfria tiden i Sverige. De ovan nämnda reglerna i UtlF gäller alla tredjelandsmedborgare, oavsett om de är anhöriga till en medborgare i en EES-stat/Schweiz eller ej.

Reglerna i UtlF om beräkning av den tillståndsfria tremånadersperioden har sin grund i Schengenkonventionen. Artikel 20 i konventionen, som har kommit till uttryck i 3 kap. 1 § UtlF, gäller dem som inte är medborgare i en medlemsstat i unionen och som inte är skyldiga att inneha visering. Enligt artikeln får utlänningen, om han uppfyller vissa inresevillkor, röra sig fritt på de avtalsslutande parternas territorier under högst tre månader under en tidsperiod av sex månader räknat från första inresedagen. Artikel 21 i konventionen motsvarar 3 kap. 4 a § UtlF.

Överväganden och förslag

Både svensk rätt och rörlighetsdirektivet föreskriver att även en medborgare från tredje land får vistas i landet under högst tre månader utan att uppfylla andra villkor än innehav av de handlingar som kunde krävas för inresan. I det avseendet behöver således inte svensk rätt ändras.

Frågan är emellertid hur den aktuella tremånadersperioden skall beräknas. Som har angetts ovan finns för tredjelandsmedborgare en särskild beräkningsregel i 3 kap. 1 § UtlF, med ursprung i Schengenkonventionen. Rörlighetsdirektivet berör inte på något sätt frågan om hur tiden skall beräknas. Artikel 6 i rörlighetsdirektivet bygger inte heller – till skillnad från Schengenkonventionen – på förutsättningen att uppehållstillstånd är nödvändigt efter tremånadersperioden. Enligt rörlighetsdirektivet kan uppehållstillstånd inte längre krävas; i stället får krävas att tredjelandsmedborgaren efter tre månader uppfyller villkoren i främst artikel 7 för att ha fortsatt rätt att vistas i landet. Det kan därför konstateras att när det gäller familjemedlemmar som är medborgare i tredje land har rörlighetsdirektivet ändrat på en av de förutsättningar som de aktuella artiklarna i Schengenkonventionen bygger på.

Det ovan anförda hindrar i och för sig inte att tremånadersperioden i artikel 6.2 i rörlighetsdirektivet beräknas på samma sätt som hittills gällt enligt artikel 20 i Schengenkonventionen och i 3 kap. 1 § UtlF. En fortsatt tillämpning av denna

beräkningsregel gentemot familjemedlemmar från tredje land skulle dock få till följd att en sådan familjemedlem, som före ankomsten till Sverige har vistats lång tid i en annan unionsstat, har förbrukat hela tremånadersperioden enligt artikel 6 rörlighetsdirektivet redan vid inresan här. Eftersom denna familjemedlem – sedan rörlighetsdirektivets regler har genomförts – sannolikt inte har något uppehållstillstånd utfärdat av den andra unionsstaten, kan familjemedlemmen inte heller åberopa beräkningsregeln i 3 kap. 4 a § UtlF. Den senare bestämmelsen kan för övrigt tillämpas endast när fråga är om uppehållstillstånd utfärdade i Schengenstater, således inte i alla unionsstater. Vidare anges i artikel 9.2 i rörlighetsdirektivet att fristen för en familjemedlem från tredje land att ansöka om uppehållskort inte får understiga tre månader från ankomstdagen, vilket rimligen måste förutsätta att denne intill dess har rätt att vistas här enligt artikel 6 i rörlighetsdirektivet. Det framstår därför som osannolikt att avsikten med artikel 6 är att tremånadersperioden skall beräknas på ett sätt för unionsmedborgare och på ett annat, mindre förmånligt sätt för dennes familjemedlem från tredje land. Liksom i fråga om vissa av de inresekrav Schengenkonventionen uppställer (se avsnitt 5.1.2) föreligger det i viss mån en konflikt mellan bestämmelserna i konventionen och de i rörlighetsdirektivet. Det är vår bedömning att såvitt gäller de nu berörda bestämmelserna bör rörlighetsdirektivets regler, som avser särskilt definierade kategorier av utlänningar, ha företräde.

Mot bakgrund därav och för att reglerna om rätten att vistas här enligt artikel 6 skall kunna tillämpas på ett ändamålsenligt sätt, bör tremånadersperioden beräknas på samma sätt för envar som har rätt att vistas här enligt artikeln. Lämpligast åstadkommer man detta genom att låta även familjemedlemmar från tredje land omfattas av 3 kap. 2 a § UtlF. Detta hindrar inte att 1 § och 4 a § kvarstår med nuvarande lydelser.

7. Uppehållsrätt efter tre månaders vistelse

7.1. De nuvarande reglerna i UtlL

Utlänningars rätt att vistas i landet bygger huvudsakligen på systemet med uppehållstillstånd. Ett sådant tillstånd kan vara tidsbegränsat eller permanent. Varken i UtlL eller i UtlF används begreppet uppehållsrätt – d.v.s. en utlännings rätt att i vart fall under viss tid uppehålla sig på svenskt territorium – men ett beviljande av uppehållstillstånd innebär att en sådan rätt uppstår för den berörda personen. Som kommer att beröras nedan (avsnitt 7.3) kan dock redan nu medborgare i EES-stater och i Schweiz ha en sådan rätt oberoende av om uppehållstillstånd har beviljats.

För andra än nordiska medborgare krävs enligt 1 kap. 4 § UtlL uppehållstillstånd vid vistelser längre än tre månader. Regeringen får enligt bemyndigandet i samma lagrum föreskriva andra undantag än det som gäller för nordiska medborgare. Det kan nämnas att den som har en gällande visering är enligt 2 kap. 7 § UtlF undantagen från kravet på uppehållstillstånd.

En medborgare i en EES-stat eller i Schweiz och dennes familjemedlemmar kan idag beviljas uppehållstillstånd dels genom allmänna regler i UtlL, dels genom särskilda regler i UtlF. Medan de allmänna reglerna i UtlL gäller för alla utlänningar, oavsett deras medborgarskap, gäller de nu aktuella reglerna i UtlF främst medborgare i EES eller i Schweiz samt deras familjemedlemmar.

I 2 kap. UtlL, som gäller oavsett utlänningens medborgarskap, anges en rad olika förutsättningar som kan ligga till grund för beviljande av uppehållstillstånd. Reglerna anger under vilka förutsättningar en utlänning får beviljas uppehållstillstånd, men författningstexten anger inte för något fall att uppehållstillstånd skall beviljas. Sammanfattningsvis kan sägas att dessa grunder för uppehållstillstånd avser att utlänningen har eller kommer att få en närmare anknytning till en annan person som redan är bosatt i Sverige, att utlänningen på annat sätt har särskild anknytning till

Sverige eller av humanitära skäl bör få bosätta sig här. Det finns även möjlighet att bevilja uppehållstillstånd för den som har fått arbetstillstånd, för den som vill studera och för den som vill besöka landet. Vidare anges vissa särskilda omständigheter – t.ex. att utlänningen måste vistas i landet för att en förundersökning i brottmål skall kunna genomföras – som kan leda till att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas.

I 2 a kap. UtlL finns vidare regler om uppehållstillstånd för den utlänning som skall ges tillfälligt skydd ”vid massiv tillströmning av fördrivna personer”. Tillämpning av reglerna i detta kapitel förutsätter ett särskilt beslut av Europeiska unionens råd. Reglerna utgör del i ett undantagssystem för att kunna ge omedelbart och tillfälligt skydd för personer som inte kan återvända till sitt ursprungsland. Vi berör inte dessa bestämmelser närmare.

I 3 kap. UtlL finns bestämmelser om uppehållstillstånd för den som i kapitlets mening är flykting eller skyddsbehövande i övrigt. Sådana utlänningar har som huvudregel rätt till uppehållstillstånd. Inte heller dessa regler kommer att beröras närmare i betänkandet.

7.2. De nuvarande reglerna i UtlF

7.2.1. EES-medborgare m.fl.

Genom bemyndigandet i 2 kap. 14 § UtlL har regeringen möjlighet att, utöver reglerna i UtlL, i vissa fall föreskriva om ytterligare möjligheter att bevilja uppehållstillstånd. Så har skett i 3 kap. UtlF. Såvitt gäller medborgare i en EES-stat eller i Schweiz finns de nu aktuella reglerna i 5 a §. Till skillnad från UtlL anger UtlF i dessa delar när uppehållstillstånd skall beviljas. 5 a § är uppbyggd som en förteckning över de personkategorier som är berättigade till uppehållstillstånd. För envar av kategorierna anges för hur lång tid tillståndet skall gälla; vanligtvis fem år. När tillståndstiden löper ut kan nytt tillstånd beviljas, naturligtvis under förutsättning att personen i fråga fortfarande kan anses höra till någon av de tillståndsberättigade kategorierna. Reglerna om uppehållstillstånd för EES-medborgare m.fl. bygger på tidigare EG-direktiv avseende den fria rörligheten inom unionen och utgör betydelsefulla komplement till reglerna i UtlL.

De olika personer som enligt 5 a § skall beviljas uppehållstillstånd, under närmare angivna villkor, är sammanfattningsvis de som:

  • är arbetstagare eller egna företagare,
  • tillhandahåller eller tar emot tjänster,
  • har varit egna företagare men upphört med sin verksamhet,
  • har varit arbetstagare men pensionerats,
  • studerar eller
  • har tillräckliga medel för sin försörjning samt sjukförsäkring.

Vid sidan av 5 a § finns reglerna i kommissionens förordning (EEG) 1251/70 om arbetstagares rätt att stanna kvar inom en medlemsstats territorium efter att ha varit anställda där. Förordningen gäller som svensk rätt och avser arbetstagare som är medborgare i en medlemsstat men som har haft anställning i en annan medlemsstat och därefter upphört att arbeta. Enligt förordningen skall en sådan arbetstagare under vissa närmare angivna förutsättningar ha rätt att varaktigt stanna kvar i den medlemsstat i vilken han eller hon tidigare arbetade. Är förutsättningarna uppfyllda skall uppehållstillstånd utfärdas. Förordningen omfattar EES-medborgare men inte medborgare i Schweiz. Schweiziska medborgare har dock, genom 5 a § tionde stycket, fått motsvarande rätt till uppehållstillstånd i Sverige.

Som har nämnts ovan gäller de allmänna reglerna i UtlL för alla utlänningar medan de nu aktuella reglerna i UtlF gäller medborgare i en EES-stat och i Schweiz samt deras familjemedlemmar. UtlF:s regler är dock inte exklusivt eller ens primärt tillämpliga i fråga om uppehållstillstånd för EES-medborgare m.fl. I denna del gäller UtlL:s och UtlF:s regelsystem vid sidan av varandra. UtlL:s regler kan bli aktuella för en EES-medborgare om denne inte ingår i någon av kategorierna i 3 kap. 5 a § eller 5 b § UtlF – och således inte kan få uppehållstillstånd enligt de reglerna – men t.ex. på grund av äktenskap med en svensk medborgare ändock bör beviljas uppehållstillstånd enligt UtlL. Ett annat exempel är när en person i och för sig är berättigad uppehållstillstånd enligt 3 kap. UtlF, i stället väljer att söka ett tillstånd enligt UtlL. Det förekommer även att EES-medborgare har sökt och beviljats uppehållstillstånd enligt UtlL och UtlF; dessa personer har således dubbla tillstånd. Att en EES-medborgare redan har tillstånd av det ena slaget utgör inte skäl mot att bevilja tillstånd av det andra slaget. Som framgår

av avsnitt 7.3 kommer uppehållstillstånd enligt UtlL:s regler att kunna förekomma även beträffande dem som fortsättningsvis har uppehållsrätt. Således är det möjligt att vissa personer kommer att ha både uppehållsrätt enligt UtlF och uppehållstillstånd enligt UtlL.

7.2.2. Anhöriga till EES-medborgare m.fl.

3 kap. 5 b § UtlF anger vilka anhöriga till EES-medborgare som, oavsett deras medborgarskap, kommer i fråga för uppehållstillstånd p.g.a. anknytningen till en medborgare i en EES-stat. Liksom i 5 a § anges i vilka fall uppehållstillstånd skall meddelas.

För att 5 b § skall vara tillämplig förutsätts att den EES-medborgare som dessa anhöriga har anknytning till har fått, kommer att få eller, vid s.k. fiktiv prövning, skulle kunna få uppehållstillstånd enligt 5 a §. Dessa bestämmelser i 5 b § har sin grund i flera olika EG-direktiv och avser inte någon enhetligt bestämd krets av anhöriga. I stället varierar kretsen något beroende på vilken kategori i 5 a § som den självständigt berättigade EES-medborgaren kan hänföras till. I samtliga fall räknas EES-medborgarens maka eller make som anhörig. Deras barn som är under 21 år eller som är beroende av dem för sin försörjning räknas också som anhöriga, men om den självständigt berättigade EES-medborgaren är studerande ställs även krav på att barnet har visst försäkringsskydd. EES-medborgarens och hans eller hennes makas/makes släktingar i närmast föregående led räknas också i vissa fall som anhöriga enligt 5 b §. På sådana släktingar ställs i flera fall krav på visst försäkringsskydd och/eller egen försörjningsförmåga. 5 b § omfattar enligt sin lydelse inte den som är registrerad partner till en EES-medborgare, men enligt 3 kap. 1 § lagen om registrerat partnerskap skall bestämmelser med anknytning till makar tillämpas på motsvarande sätt på registrerad partner. På detta sätt omfattas således även registrerad partner av rätten till uppehållstillstånd enligt 5 b §.

Vissa anhöriga, oavsett medborgarskap, till schweiziska medborgare har enligt 5 b § rätt till uppehållstillstånd. I den delen görs en hänvisning till avtalet mellan EG och dess medlemsstater å ena sidan och Schweiz å andra sidan om fri rörlighet för personer. Enligt avtalets bilaga 1, artikel 3, omfattas en schweizisk arbetstagares make och deras avkomlingar som är under 21 år eller för vilka de är underhållsskyldiga. Arbetstagarens och makens

släktingar i uppstigande led, om arbetstagaren är underhållsskyldig för dem, omfattas också. Om den schweiziske medborgaren är studerande omfattas dock endast dennes make och deras underhållsberättigade barn av familjmedlemsbegreppet.

På samma sätt som för EES-medborgare gäller kommissionens förordning (EEG) 1251/70 vid sidan av UtlF som svensk rätt för vissa anhöriga till EES-medborgare. I frågan om vilken krets av familjemedlemmar som avses görs i denna förordning en hänvisning till definitionen i artikel 10 rådets förordning (EEG) 1612/68. Just denna artikel upphävs genom rörlighetsdirektivet, men av artikel 38.3 i detta direktiv framgår att motsvarande bestämmelse i direktivet (artikel 2) skall tillämpas i stället för den upphävda artikeln vid tillämpning av förordningen (EEG) 1251/70. Den senare förordningen upphävs nämligen inte utan kommer, om än med begränsad praktisk betydelse, att tills vidare gälla vid sidan av de regler som föranleds av rörlighetsdirektivet.

Anhöriga till EES-medborgare m.fl. kan komma i fråga för uppehållstillstånd även enligt UtlL. Den som har beviljats ett femårigt uppehållstillstånd med stöd av reglerna i UtlF kan, t.ex. när tillståndstiden löper ut, åberopa den anknytning till Sverige som uppstått under den långa vistelsen här och ansöka om permanent uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 § UtlL.

7.3. Begreppet uppehållsrätt

Utredningens förslag: Från huvudregeln att utlänningar skall ha uppehållstillstånd vid längre vistelser i Sverige måste göras omfattande undantag för EES-medborgare m.fl. I 1 kap. 4 § UtlL bör införas en anvisning om detta, medan de närmare materiella reglerna i detta avseende bör införas i 3 kap. UtlF.

I det nuvarande svenska systemet med uppehållstillstånd är utgångspunkten att det är tillståndet i sig som är rättighetsbärande. Den utlänning som efter tre månaders vistelse i landet saknar uppehållstillstånd har inte rätt att stanna här, även om han eller hon i och för sig uppfyller kraven för att få sådant tillstånd. Beträffande unionsmedborgare m.fl. gäller dock inte detta utan reservationer. EG-domstolen har (t.ex. i målet C-459/99 MRAX) uttalat att ett uppehållstillstånd ”inte anses som en handling som medför rättigheter, utan som en handling för att från medlemsstatens sida

fastställa vilken situation en medborgare i en annan medlemsstat befinner sig i mot bakgrund av bestämmelserna i gemenskapsrätten”. I det perspektivet är uppehållstillståndet således mer en bevishandling än en rättighetsbärande handling. Det kan därför inte utan vidare hävdas att en unionsmedborgare utan uppehållstillstånd saknar rätt att vistas i Sverige längre tid än tre månader.

Synen på unionsmedborgarnas uppehållsrätt som något som gäller oavsett förekomsten av ett uppehållstillstånd är grundläggande för rörlighetsdirektivets bestämmelser i denna del. Detta framgår bl.a. av direktivets skäl 11: ”Unionsmedborgarnas grundläggande och personliga rätt att uppehålla sig i en annan medlemsstat följer direkt av fördraget och är inte beroende av att ett uppehållstillstånd utfärdas.” Principen kommer till uttryck genom att rörlighetsdirektivet inte ger utrymme för ett system som kräver uppehållstillstånd av dem som uppfyller de villkor som enligt gemenskapsrätten får ställas för vistelse i en annan medlemsstat. Av rörlighetsdirektivets regler följer i stället att dessa personer har en uppehållsrätt, som existerar utan att den först måste fastställas i ett tillståndsförfarande eller genom annan prövning. Visserligen ger direktivet utrymme för att medlemsstaterna får kräva att unionsmedborgare registrerar sig och att medlemsstaten därvid utfärdar bevishandlingar (se t.ex. artikel 8.2), men bevishandlingen är inte rättighetsbärande ens i formellt hänseende. I konsekvens därmed kan inte en unionsmedborgare som uppfyller direktivets villkor för vistelse i ett land tvingas att lämna landet enbart på den grunden att han eller hon inte har ett bevis om registrering. Detsamma gäller för de familjemedlemmar som inte själva är unionsmedborgare och som i enlighet med direktivet skall få ett uppehållskort utfärdat för sig.

Överväganden och förslag

Som framgått ovan anger 3 kap. 5 a § och 5 b § UtlF under vilka förutsättningar medborgare i en EES-stat och i Schweiz samt deras familjemedlemmar skall beviljas uppehållstillstånd, vilket åtminstone i formellt avseende är nödvändigt för att dessa personer skall ha rätt att vistas i Sverige längre tid än tre månader. Genom rörlighetsdirektivet anges vilka krav som medlemsstaterna får ställa på sådana personer och det lämnas därvid inte utrymme för krav på

uppehållstillstånd. De nuvarande svenska bestämmelserna i denna del kan därför inte kvarstå oförändrade.

Det bör dock särskilt påpekas att rörlighetsdirektivets föreskrifter i denna del avser de unionsmedborgare och familjemedlemmar som ingår i de kategorier som anges i direktivet. Rörlighetsdirektivet medför däremot inte ett generellt avskaffande av kravet på uppehållstillstånd för unionsmedborgare i allmänhet. I fråga om unionsmedborgare som inte uppfyller de tillåtna kraven i t.ex. artikel 7 och som således inte kan hävda uppehållsrätt för vistelser överstigande tre månader, finns det inget hinder mot att Sverige bibehåller reglerna om uppehållstillstånd enligt UtlL. Skulle Sverige inte kunna ge sådana personer uppehållstillstånd enligt de allmänna reglerna i UtlL vore dessa personer helt betagna möjligheten att få vistas i landet under längre tid. Inte heller hindrar direktivet att Sverige beviljar uppehållstillstånd enligt UtlL för unionsmedborgare som söker sådant tillstånd trots att de redan har uppehållsrätt och således inte behöver tillstånd för sin vistelse här. De allmänna reglerna om uppehållstillstånd i UtlL kan därför tillämpas även i fortsättningen. Den nya ordning som föranleds av direktivet är i stället att uppehållstillstånd inte får vara en nödvändig förutsättning för att de personer som kan stödja sin uppehållsrätt på direktivet skall få vistas här.

Som berörts ovan är utgångspunkten i den svenska utlänningsrätten att andra än nordiska medborgare behöver ha uppehållstillstånd vid längre vistelser i Sverige. Undantaget från kravet på uppehållstillstånd måste nu utsträckas så att det omfattar även de personer som enligt direktivet skall ha uppehållsrätt för längre tid än tre månader. Eftersom direktivets föreskrifter om uppehållsrätt i högst tre månader i princip inte föranleder någon ändring av svensk rätt i denna del (se avsnitt 6), har vi i författningsförslaget valt att låta begreppet uppehållsrätt avse rätten att uppehålla sig i Sverige under längre tid än tre månader. De särskilda reglerna om uppehållstillstånd för vissa medborgare inom EES/Schweiz och deras familjemedlemmar har hittills samlats främst i 3 kap. 5 a § och 5 b § UtlF. De regler som följer av direktivet leder till att de nu gällande reglerna i detta avseende bör upphävas och det framstår därför som lämpligt att de nya reglerna om undantag från huvudregeln om uppehållstillstånd placeras i UtlF på motsvarande plats. Regeringen har redan idag bemyndigande att föreskriva sådant undantag. För tydlighetens skull bör dock 1 kap. 4 § andra stycket UtlL kompletteras med en uttrycklig anvisning om att det för EES-

medborgare m.fl. förekommer sådant undantag. Den kompletterande undantagsbestämmelsen bör, i konsekvens med vad som sagts ovan, avse de personer som har uppehållsrätt och ange innebörden av det begreppet. 1 kap. 4 § andra stycket UtlL bör även ange begreppet ”permanent uppehållsrätt”, vilken också innebär en rätt att utan krav på uppehållstillstånd vistas i landet i mer än tre månader. De närmare förutsättningarna för uppehållsrätt behandlas i de följande avsnitten medan förutsättningarna för permanent uppehållsrätt behandlas i avsnitt 10 och 11.

Det kan redan här påpekas att följden av att en EES-medborgare m.fl. inte längre uppfyller villkoren för uppehållsrätt eller permanent uppehållsrätt blir att personen i fråga inte är undantagen från kravet på uppehållstillstånd. Saknas i den situationen uppehållstillstånd bör personen kunna bli föremål för beslut om avlägsnande. Denna fråga berörs närmare i avsnitt 9.2.

7.4. De kategorier som enligt artikel 7 skall ha uppehållsrätt

7.4.1. Inledning

3 kap. 5 a § UtlF anger en rad olika kategorier av medborgare i EES-stater och i Schweiz, vilka medborgare skall beviljas uppehållstillstånd. Reglerna har ursprung i olika EG-direktiv, tillkomna vid skilda tidpunkter. I 5 b § anges vilka anhöriga som skall beviljas uppehållstillstånd. Även dessa regler bygger på EGdirektiv och innefattar hänvisningar till de olika kategorierna i 5 a §. Kretsen av tillståndsberättigade anhöriga är inte enhetlig för de olika kategorierna.

Även rörlighetsdirektivets regler om uppehållsrätt utgår från olika kategorier av medborgare, som under närmare angivna förutsättningar skall ha uppehållsrätt så länge dessa förutsättningar är för handen. I stor utsträckning är kategorierna desamma som har förekommit i tidigare direktiv. I det följande anges och kommenteras de olika kategorierna. Framställningen avser främst reglerna i artikel 7, men i den mån denna kompletteras av andra artiklar berörs även dessa.

Den närmare innebörden av den fria rörligheten för personer har tolkats genom rikhaltig praxis från EG-domstolen. För redogörelser av denna viktiga praxis kan hänvisas till bl.a.

Utlänningslagen med kommentarer, Wikrén/Sandesjö, 7 uppl., s. 139 ff, och till betänkandet från utredningen om EU:s utvidgning och arbetskraftens rörlighet, SOU 2002:116. Inom ramen för detta betänkande kommer dock EG-domstolens praxis att beröras endast i den mån den har särskild betydelse för utformningen av ny författningstext. Även om rörlighetsdirektivet föranleder betydande ändringar i den svenska utlänningsrätten vilar de nya reglerna i många avseenden på samma principer som gällt sedan tidigare. EG-domstolens praxis har därför fortsatt stor betydelse vid tillämpning av reglerna.

7.4.2. Arbetstagare

Utredningens förslag: I ny lydelse av 3 kap. 5 a § UtlF föreskrivs att den som är arbetstagare i Sverige skall ha uppehållsrätt här. Av bestämmelsen skall framgå att även den som, av vissa närmare angivna skäl, inte är yrkesaktiv skall anses som arbetstagare i bestämmelsens mening.

Om arbetstagares rätt till uppehållstillstånd stadgas i andra och åttonde styckena av 5 a §. Det EG-rättsliga ursprunget är främst rådets förordning (EEG) nr 1612/68 och rådets direktiv 68/360/EEG, av vilka följer bl.a. att mottagande medlemsstater skall utfärda uppehållstillstånd för de medborgare i en annan medlemsstat som skall ta anställning i den mottagande medlemsstaten. Dessa personer har således en rätt till uppehållstillstånd. Arbetstagarbegreppet har varit föremål för EG-domstolens tolkning vid flera tillfällen och det står klart att begreppet har en gemenskapsrättslig innebörd och att denna gäller framför de nationella definitioner som kan förekomma.

Överväganden och förslag

Rörlighetsdirektivets regler om uppehållsrätt för arbetstagare finns inte endast i artikel 7.1 utan även i artikel 7.3. Den senare bestämmelsen innefattar en utökad definition av begreppet arbetstagare, liknande den som förekommer i nu gällande 5 a § åttonde stycket. Enligt den utökade definitionen skall en arbetstagare som av vissa skäl upphör att arbeta anses behålla sin

ställning som arbetstagare vid tillämpning av artikel 7.1 a. Ställningen som arbetstagare består under den tid som anledningen till avbrottet i yrkesverksamheten och övriga angivna förutsättningar alltjämt är för handen. Är emellertid fråga om ofrivillig arbetslöshet efter en kortare anställningstid – mindre än ett år – måste inte medlemsstaterna tillerkänna den arbetslöse ställning som arbetstagare under längre tid än sex månader.

De nuvarande svenska reglerna om arbetstagares ställning överensstämmer i stort med de regler som föreskrivs i rörlighetsdirektivet, naturligtvis med den skillnaden att artikel 7 avser själva uppehållsrätten i sig och inte blott rätten till uppehållstillstånd. Som berörts ovan (avsnitt 7.3) bör den nya lydelsen av 3 kap. 5 a § UtlF ange att de kategorier som anges närmare i bestämmelsen har uppehållsrätt i Sverige. En sådan kategori skall, i enlighet med direktivets bestämmelser, vara arbetstagare i Sverige. Av den nya lydelsen måste vidare framgå under vilka förutsättningar som en tillfälligt overksam arbetstagare får behålla sin ställning i fråga om uppehållsrätten. De föreskrifter som i denna del anges i direktivet kan väl utgöra grunden för den svenska författningstexten.

Såvitt gäller de personer som redan efter en kortare tids anställning blivit arbetslösa ger direktivet möjlighet att anse att deras ställning som arbetstagare upphör efter sex månader, trots att de även därefter söker arbete. Om denna möjlighet inte utnyttjas kan det förekomma att en person som har haft endast en helt kortvarig anställning kan åberopa sin ställning som arbetstagare under obegränsad tid därefter, även om hans eller hennes möjligheter att faktiskt få ett nytt arbete skulle vara närmast obefintliga. En sådan ordning kan i vissa fall inbjuda till missbruk av systemet och därmed tillförsäkra uppehållsrätt såsom arbetstagare även åt dem som saknar egentlig anknytning till den svenska arbetsmarknaden. Sex månader efter anställningens upphörande kan i sammanhanget anses som en tillräckligt tilltagen tid för att de som haft relativt kortvariga anställningar skall kunna få nytt arbete och därmed behålla sin ställning som arbetstagare. Det finns därför inte skäl att gå utöver den minimitid som direktivet förskriver.

7.4.3. Egna företagare

Utredningens förslag: I ny lydelse av 3 kap. 5 a § UtlF föreskrivs att den som är egen företagare i Sverige skall ha uppehållsrätt här. Av bestämmelsen skall framgå att även den som, av vissa närmare angivna skäl, inte är yrkesaktiv skall anses som egen företagare i bestämmelsens mening.

Aktiva egna företagares rätt till uppehållstillstånd framgår av andra stycket i 5 a §. Regeln bygger på rådets direktiv 73/148/EEG, som föreskriver att varje medlemsstat skall bevilja uppehållstillstånd för andra medlemsstaters medborgare som etablerar sig inom dess territorium för att driva egen rörelse.

Överväganden och förslag

Egna företagare skall enligt artikel 7.1 a rörlighetsdirektivet ha uppehållsrätt i den mottagande medlemsstaten. På samma sätt som för arbetstagare (se ovan) skall en egen företagare enligt artikel 7.3 behålla sin ställning som sådan även när han eller hon blivit overksam, t.ex. på grund av sjukdom.

De nya reglerna i 5 a § bör därför blir desamma för arbetstagare och egna företagare. Även egna företagare skall således ha uppehållsrätt så länge de är aktiva, men även därefter under de förutsättningar som berörs i artikel 7.3.

7.4.4. De personer som tillhandahåller eller mottar tjänster

Utredningens förslag: I ny lydelse av 3 kap. 5 a § UtlF föreskrivs att den som tillhandahåller tjänster i Sverige skall ha uppehållsrätt här. Personer som mottar tjänster skall dock inte längre ingå bland de kategorier som omfattas av 5 a §.

Personer som tillhandahåller eller mottar tjänster skall enligt tredje stycket i 5 a § beviljas uppehållstillstånd under den tid som tjänsten utförs. Liksom i fråga om egna företagare grundas den svenska regeln på rådets direktiv 73/148/EEG. Kategorin ”dem som tillhandahåller tjänster” skiljer sig från kategorierna egna företagare och arbetstagare på det sättet att verksamheten är av mer tillfällig

karaktär och sker utan att personen i fråga är etablerad som företagare eller arbetstagare i den staten. Ett exempel på tjänstemottagare kan vara t.ex. en unionsmedborgare som reser till en annan medlemsstat för att där undergå medicinsk behandling.

Till skillnad från direktivet 73/148/EEG, som upphör att gälla från och med den 30 april 2006, omnämner rörlighetsdirektivet inte kategorin ”dem som tillhandahåller eller mottar tjänster”. Fråga är därför om avsikten är att även denna kategori skall ha uppehållsrätt fortsättningsvis. Viss ledning i denna fråga finns i de tidigare förslagen till rörlighetsdirektivet och i det ännu inte färdigbehandlade förslaget till tjänstedirektiv.

I kommissionens ursprungliga förslag (KOM [2001] 257 slutlig) till rörlighetsdirektivet angavs inte uttryckligen ”dem som tillhandahåller eller mottar tjänster” bland dem som skall ha uppehållsrätt. Enligt förslagets artikel 7.1 a skulle uppehållsrätt tillkomma den som ”bedriver en ekonomisk verksamhet som anställd eller egenföretagare”. I ett ändrat förslag (KOM [2003] 199 slutlig), vari hade beaktats vissa ändringsförslag från Europaparlamentet, hade till kategorin i artikel 7.1 a lagts även de ”som är mottagare av tjänster”. Kommissionen anförde därvid att ”av ursprungsförslaget framgick det inte klart vilken bestämmelse som avsåg denna grupp. Genom ändringen undanröjs all tveksamhet och en brist i direktivet åtgärdas”.

Rådet antog därefter en gemensam ståndpunkt, (EG) nr 6/2004, inför antagandet av rörlighetsdirektivet. Enligt denna skulle artikel 7.1 a ha den lydelse som kom att bli den gällande, nämligen att uppehållsrätten omfattade bl.a. den ”som är anställd eller egenföretagare i den mottagande medlemsstaten”. Rådet yttrade därvid att genom lydelsen i kommissionens ändrade förslag hade införts ”en direkt hänvisning till mottagare av tillhandahållna tjänster, men rådet anser att mottagare av tillhandahållna tjänster inte kan behandlas på samma sätt som anställda eller egenföretagare”. I kommissionens meddelande till Europaparlamentet avseende den gemensamma ståndpunkten förklarade kommissionen att rådet ansett ”med rätta” att tjänstemottagare inte kunde likställas med anställda eller egenföretagare.

I förslaget till det s.k. tjänstedirektivet (COM [2004] 0002 final) förekommer i artikel 25 regler avseende personer som inte är unionsmedborgare och som är arbetstagare i en medlemsstat, men som är utsända till en annan medlemsstat för att där tillhandahålla en tjänst. Enligt den föreslagna artikeln får den mottagande

medlemsstaten av en sådan person inte kräva bl.a. uppehållstillstånd. Förslaget till tjänstedirektiv, som i övrigt avser fri rörlighet för tjänster och inte fri rörlighet för personer, innefattar ingen liknande regel avseende unionsmedborgare.

Överväganden och förslag

Varken i fråga om dem som tillhandahåller eller mottar tjänster innefattar rörlighetsdirektivet några uttryckliga regler. Båda dessa personkategorier har sedan lång tid omfattats av den fria rörligheten och det är därför berättigat att fråga sig om någon ändring av detta förhållande verkligen avsetts.

Såvitt gäller dem som mottar tjänster kan det dock konstateras att denna kategori uttryckligen angetts i ett av kommissionens förslag, men att kategorin senare – om än med en mycket kortfattad motivering – lyfts bort från kretsen av de personer som skall ha uppehållsrätt. Vår slutsats är därför att det inte längre finns något gemenskapsrättsligt krav på att denna kategori måste tillerkännas uppehållsrätt. Även om sådana personer fortsättningsvis inte kan hävda uppehållsrätt på grund av att de skall motta tjänster, torde en mycket stor andel av dessa personer i stället kunna åberopa att de i enlighet med artikel 7.1 b har bl.a. tillräckliga tillgångar och att de således har uppehållsrätt på den grunden. Med hänsyn därtill finns det inte anledning att närmare överväga om Sverige skall gå längre än vad direktivet anger om berättigade kategorier och på sådant sätt stadga om uppehållsrätt för dem som mottar tjänster.

I fråga om dem som tillhandahåller tjänster är läget annorlunda. Denna kategori nämndes visserligen inte uttryckligen i kommissionens olika förslag, men man kan ändå anse att kategorin rymdes inom den föreslagna lydelsen av artikel 7.1 a, som avsåg en mycket bred grupp ekonomiskt aktiva personer. Skillnaden mellan kommissionens förslag och den slutliga lydelsen ligger bl.a. i att den slutliga lydelsen avser anställda eller egenföretagare i den mottagande medlemsstaten. Detta tillägg motiverades inte särskilt i rådets gemensamma ståndpunkt och man kan inte med någon säkerhet dra slutsatsen att tillägget var avsett att exkludera dem som är etablerade i en medlemsstat och som reser till en annan medlemsstat för att tillhandhålla en tjänst. Till detta kommer det föreslagna tjänstedirektivet, som innefattar vissa regler om fri

rörlighet för tredjelandsmedborgare som tillhandahåller tjänster i en annan medlemsstat än den de är anställda i. Det är svårt att tänka sig att en sådan regel skulle komma att gälla utan att det samtidigt finns en minst lika omfattande rättighet för dem som är unionsmedborgare. Starka skäl talar därför för att uppehållsrätten enligt artikel 7.1 a bör anses omfatta även den kategori som i rådets direktiv 73/148/EEG benämndes ”de personer som tillhandahåller tjänster”.

Sammanfattningsvis bör de personer som mottar tjänster inte omfattas av uppehållsrätten. Dessa personer skall därför inte anges bland de kategorier som enligt 5 a § skall ha denna rätt. De personer som tillhandahåller tjänster bör dock anses ingå i den kategorin som anges i artikel 7.1. a och därför, liksom de personer som är anställda i Sverige eller etablerade som egenföretagare här, ha uppehållsrätt. Mot bakgrund av den otydlighet som föreligger i denna del av rörlighetsdirektivet och de tillämpningssvårigheter som kan följa därav, bör denna kategori anges uttryckligen i den svenska författningstexten.

7.4.5. De personer som har tillräckliga tillgångar

Utredningens förslag: I ny lydelse av 3 kap. 5 a § UtlF föreskrivs att den som har tillräckliga tillgångar, för sin egen och för sina familjemedlemmars räkning, för att inte bli en belastning för det sociala biståndssystemet i Sverige samt har en heltäckande sjukförsäkring skall ha uppehållsrätt här.

De personer som har bl.a. tillräckliga tillgångar för sin vistelse har enligt sjunde stycket i 5 a § rätt till uppehållstillstånd. De nu gällande kraven är att dessa personer har ”tillräckliga medel för sin försörjning och, om de inte omfattas eller kommer att omfattas av den svenska socialförsäkringen, har en heltäckande sjukförsäkring som gäller i Sverige”. Regeln har sin grund i rådets direktiv 90/364/EEG som avser den ”restgrupp” av personer som inte har rätt till uppehållstillstånd på annan grund och som inte kommer att ligga det sociala bidragssystemet i den mottagande medlemsstaten till last. Begreppet ”tillräckliga medel” har inte definierats i svenska författningstexten, men avser löpande tillgång till belopp som överstiger existensminimum eller lägsta svenska folkpension. Om personen i fråga blir aktuell för ett längre uppehållstillstånd

kommer han eller hon att omfattas av den svenska socialförsäkringen och behöver i den situationen inte ha särskild sjukförsäkring.

Överväganden och förslag

I fråga om de närmare krav som får ställas på personer i ”restgruppen” skiljer sig artikel 7.1 b rörlighetsdirektivet från det tidigare direktivet endast i mindre detaljer. Det kan anmärkas att rörlighetsdirektivet i denna del uttryckligen anger att det kan krävas att de ”tillräckliga tillgångarna” skall täcka såväl unionsmedborgarens som dennes familjemedlemmars uppehälle. I artikel 8.4 finns vidare ett förtydligande om vad som skall anses vara ”tillräckliga tillgångar”, en regel som i allt väsentligt överensstämmer med det tidigare direktivet.

Regeln om den uppehållsrätt som skall tillkomma dessa personer kan bygga på den nu gällande författningstexten i 3 kap. 5 a § sjunde stycket UtlF. För tydlighetens skull bör det dock av den nya lydelsen framgå att den berörda personens tillgångar skall vara tillräckliga även för dennes familjemedlemmar.

7.4.6. Studerande

Utredningens förslag: I ny lydelse av 3 kap. 5 a § UtlF föreskrivs att uppehållsrätt skall tillkomma den som, under närmare angivna former, är inskriven vid en institution för studier samt har visst försäkringsskydd och enligt egen försäkran har tillräckliga tillgångar för sin egen och för familjens försörjning.

Den nu gällande svenska regeln i detta avseende finns i 5 a § sjätte stycket. Regeln grundas på rådets direktiv 93/96/EEG.

Överväganden och förslag

I jämförelse med nu gällande svensk bestämmelse anger artikel 7.1 c rörlighetsdirektivet i stort samma krav som får ställas på personer i denna kategori. Förutom att den nya regeln skall avse uppehållsrätten i sig är inga större förändringar nödvändiga. Dock

bör anges att den studerandes försäkran om tillräckliga tillgångar måste avse även familjens försörjning. Det kan här nämnas att förutom kravet på inskrivning vid en utbildningsanstalt är kraven som ställs på studerande mycket lika de som ställs på ”restgruppen” (se avsnittet ovan). Såvitt gäller kravet på tillräckliga tillgångar bör man dock notera att en person hörande till ”restgruppen” måste kunna uppvisa ”bevis på” att han eller hon uppfyller kravet (artikel 8.3), medan det för den studerande räcker med en försäkran (artikel 7.1 c).

7.4.7. Arbetssökande

Utredningens förslag: I ny lydelse av 3 kap. 5 a § UtlF föreskrivs att uppehållsrätt skall tillkomma den som kommit till Sverige som arbetssökande och som har en verklig möjlighet att få arbete.

I avsnitt 7.4.2. har behandlats frågan om uppehållsrätt för bl.a. sådana personer som har kommit till Sverige som arbetstagare men som efter en tid förlorat arbetet och därför börjat söka nytt arbete här. I förevarande avsnitt behandlas en annan kategori personer som också söker arbete – de personer som inte har något arbete och som kommer till Sverige i syftet att söka arbete här. Frågan är huruvida även sådana arbetssökande skall tillerkännas uppehållsrätt. Dessa personer berörs inte av artikel 7 i direktivet, utan närmast av artikel 14.4 b. För att framställningen om uppehållsrätt skall bli mer överskådlig avhandlas dock frågan redan i detta sammanhang.

Av de EES-medborgare och schweiziska medborgare som kommer till Sverige för att söka arbete kan vissa skaffa sig ett arbete inom tre månader från ankomsten, varefter de kan få uppehållstillstånd såsom arbetstagare. Andra arbetssökande kan behöva söka arbete under längre tid och – fram till dess de får arbete eller alternativt lämnar Sverige – få uppehållstillstånd t.ex. på den grunden att de har tillräckliga tillgångar för sin vistelse. Någon särskild kategori i 5 a § avseende just arbetssökande finns dock inte.

Av betydelse för den aktuella frågan om uppehållsrätt är bl.a. EG-domstolens avgörande i målet C-292/89 Antonissen. I detta rättsfall konstaterades att dåvarande artikel 48 i fördraget (nuvarande artikel 39) inte utgjorde en uttömmande uppräkning av

de rättigheter som gäller inom ramen för den fria rörligheten för arbetstagare. Enligt domstolen innefattar denna frihet även en rättighet för medborgare inom gemenskapen att förflytta sig fritt och att uppehålla sig inom de andra medlemsstaternas territorium i syfte att söka arbete där. I avsaknad av gemenskapsregler som fastställer en tidsfrist för hur länge dessa medborgare kan uppehålla sig i en medlemsstat för att söka arbete kan, enligt domstolen, en nationellt bestämd tidsfrist om sex månader (som i det aktuella fallet) i princip inte anses otillräcklig. Domstolen uttalade vidare att om den berörda personen efter en sådan tidsfrist visade att han alltjämt söker arbete och att han har en reell möjlighet att bli anställd, kan han inte tvingas att lämna värdlandets territorium.

Rättsfallet har beaktats i rörlighetsdirektivet. Enligt skäl 9 i direktivet bör unionsmedborgare ha rätt att uppehålla sig i den mottagande medlemsstaten i upp till tre månader utan andra villkor eller formaliteter än att de innehar giltigt identitetskort eller pass, med förbehåll för en mer gynnsam behandling som tillämpas på arbetssökande i enlighet med vad som erkänns av domstolens rättspraxis. Arbetssökandes rättigheter har markerats även i artikel 14.4 b; en bestämmelse som utgör visst hinder mot utvisning av arbetssökande unionsmedborgare och deras familjemedlemmar så länge den arbetssökande kan styrka att han eller hon söker arbete och verkligen har möjlighet att få anställning.

Det kan i detta sammanhang nämnas att Finland, som redan har genomfört rörlighetsdirektivet i sin utlänningslag, synes ha valt att i visst avseende jämställa sådana arbetssökande med unionsmedborgare som vistas i Finland i högst tre månader. 158 § i den finska utlänningslagen lyder nämligen: ”Unionsmedborgare får vistas i Finland i högst tre månader utan att registrera sin uppehållsrätt. En arbetssökande unionsmedborgare får även efter detta vistas i Finland under en rimlig tid utan att registrera sin uppehållsrätt, om han eller hon alltjämt söker arbete och har faktiska möjligheter att få arbete.”

Överväganden och förslag

Som framgått av de tidigare avsnitten bygger direktivets system i dessa delar på att i princip alla unionsmedborgare skall ha rätt att vistas i den mottagande staten under högst tre månader och därefter ha uppehållsrätt endast om unionsmedborgaren uppfyller

vissa villkor; i första hand de i artikel 7. Sådana arbetssökande som nu är fråga om ingår dock inte bland de kategorier som anges i artikel 7. Följden av artikel 14.4 b är emellertid att en sådan arbetssökande – och dennes familjemedlemmar – inte får tvingas att lämna landet så länge det finns en verklig möjlighet för personen i fråga att få arbete där.

Rörlighetsdirektivets regler i denna del framstår inte som fullständiga, eftersom direktivet endast anger att sådana arbetssökande och deras familjemedlemmar inte får avlägsnas, utan att i övrigt ange något om vilken status som skall tillkomma denna kategori. Det är emellertid rimligt att utgå från att en person som inte får avlägsnas måste anses ha uppehållsrätt. En annan ordning skulle bli svår att motivera ur systematisk synvinkel, eftersom en person utan gemenskapsrättslig uppehållsrätt i princip kommer att träffas av det allmänna kravet på uppehållstillstånd enligt UtlL. Om den arbetssökande i en sådan situation saknar uppehållstillstånd – vilket torde bli normalfallet – skulle han eller hon ändå, p.g.a. artikel 14.4 b, inte kunna avlägsnas. En sådan person skulle således hamna i en rättslig mellanställning; utan egentlig uppehållsrätt men ändå med något slags rätt att vistas här. En sådan situation kan lätt leda till följdproblem när andra regler enligt rörlighetsdirektivet skall tillämpas och är redan av det skälet inte tillfredsställande. Det är därför vår bedömning att den person som kommer till Sverige för att söka arbete här skall ha uppehållsrätt, dels under de tre första månaderna, dels under den längre tid som personen söker arbete med reell möjlighet att lyckas.

Vid den tidpunkt som den arbetssökande inte längre har en verklig möjlighet att få arbete måste uppehållsrätten anses ha upphört. Det ligger i sakens natur att ju längre tiden går, desto mindre troligt är det att den berörda personen faktiskt kommer att få ett arbete i Sverige. Vid tillämpning i det enskilda fallet måste dock beaktas även den arbetssökandes behov av att kunna bekanta sig med arbetsmarknaden i landet och att inom rimlig tid invänta att vissa lämpliga tjänster utlyses som lediga. Någon generell tidsfrist härför kan knappast anges i författningstexten. I tillämpningssituationer bör dock viss ledning finnas i det ovan nämnda uttalandet från EG-domstolen; att den i målet förekommande tidsfristen sex månader inte kunde anses otillräcklig för den arbetssökande.

Sammanfattningsvis kan således den person som kommer till Sverige för att söka arbete ha uppehållsrätt även efter den inledande

tremånadersperioden, under så lång tid som personen kan visa att han eller hon söker arbete och har en verklig möjlighet att få arbete. Tillämpningen av en regel med sådan innebörd underlättas om sådana arbetssökande anges som en kategori i 5 a §, jämte de övriga som skall uppehållsrätt enligt artikel 7. I och med att 5 a § får sådan lydelse saknas också anledning att införa en särskild bestämmelse i enlighet med artikel 14.4 b.

7.4.8. Familjemedlemmar

Utredningens förslag: I ny lydelse av 3 kap. 5 b § UtlF föreskrivs att uppehållsrätt skall tillkomma de i bestämmelsen angivna familjemedlemmar som här i landet är anslutna till en medborgare i en EES-stat eller i Schweiz som vistas i Sverige med stöd av 5 a § eller som har permanent uppehållsrätt.

I 3 kap. 5 b § UtlF stadgas om rätt till uppehållstillstånd för anhöriga till EES-medborgare – och i viss utsträckning för anhöriga till medborgare i Schweiz – oavsett vilket medborgarskap den anhörige själv har. Om den anhörige själv är medborgare i en EESstat eller i Schweiz och självständigt uppfyller kraven för någon av kategorierna i 5 a § kan även de reglerna tillämpas. Uppehållstillstånd enligt 5 b § skall beviljas i samma omfattning som för den EES-medborgare som personen i fråga har anknytning till. Förteckningen i 5 b § över berättigade anhöriga utgår från de kategorier som anges i 5 a § och för varje kategori preciseras vilka anhöriga som skall beviljas uppehållstillstånd. Kretsen av anhöriga är inte enhetlig utan skiftar något mellan de olika kategorierna. Make/maka och barn ingår i samtliga förekommande kretsar. För samtliga kategorier utom studerande ingår även släktingar i närmast föregående led. De gemenskapsrättliga grunderna för anhörigas rätt till uppehållstillstånd är de olika rättsakter i vilka de självständigt berättigade unionsmedborgarna har getts sådan rätt; således har t.ex. en studerandes maka rätt till uppehållstillstånd enligt samma direktiv (93/96/EEG) som den studerande själv.

Överväganden och förslag

Begreppet familjemedlem definieras enhetligt i artikel 2.2 rörlighetsdirektivet. Därigenom kan de olika kretsarna av uppehållstillståndsberättigade anhöriga i 5 b § ersättas med i princip endast en krets av familjemedlemmar, som i stället skall ha uppehållsrätt. 5 b § kan därför ges en betydligt kortare och mer överskådlig lydelse än den nu gällande.

Artiklarna 7.1 d och 7.2 avser båda uppehållsrätten för familjemedlemmar och skillnaden mellan dessa artiklar ligger endast i att den första avser familjemedlemmar som själva är unionsmedborgare medan den andra avser familjemedlemmar från tredje land. Oavsett medborgarskapet skall dock familjemedlemmar ha samma uppehållsrätt som den enligt artikel 7.1 a–c självständigt berättigade unionsmedborgaren, när familjemedlemmarna följer med eller ansluter sig till denne i den mottagande medlemsstaten. Denna enhetliga regel är dock inte helt utan undantag, eftersom artikel 7.4 tillåter att kretsen av familjemedlemmar inskränks till make/maka, registrerad partner och barn, som är beroende av dem för sin försörjning, när den självständigt berättigade unionsmedborgaren är studerande enligt artikel 7.1 c.

Den definition av begreppet familjemedlem som anges i artikel 2.2. bör återges i den nya lydelsen av 5 b §. Det skall vidare framgå att dessa personer har uppehållsrätt när de här i landet är anslutna till en medborgare i en EES-stat eller i Schweiz som själv har uppehållsrätt enligt 5 a §. Enligt nu gällande rätt omfattar kretsen av tillståndsberättigade anhöriga till studerande inte släktingar i föregående led. Artikel 7.4 ger möjlighet att låta den ordningen bestå. 5 b § kan därför innefatta en begränsning på sätt att endast make/maka, registrerad partner och barn till en studerande, om barnet är beroende av dem för sin försörjning, har uppehållsrätt såsom familjemedlemmar.

I artikel 7 anges att uppehållsrätten gäller för familjemedlemmarna när de ”följer med eller ansluter sig till” en unionsmedborgare. Av artikel 14.2, som kommer att beröras längre fram i betänkandet, framgår vidare att uppehållsrätten består så länge villkoret är uppfyllt. För frågan om en familjemedlem har uppehållsrätt efter mer än tre månaders vistelse i landet, är i detta avseende det betydelsefulla att familjemedlemmen har anslutit sig till en anhörig som själv har uppehållsrätt enligt 5 a § och

fortfarande är ansluten till denne. Detta uttrycks enklast på det sätt som framgår av den föreslagna författningstexten.

Fråga är vidare vad som skall avses med att som familjemedlem ”ansluta sig” till någon och om det däri ligger ett krav på att de berörda personerna bor tillsammans. Det kan mycket väl tänkas att två till Sverige inflyttade makar väljer, t.ex. av arbetsmarknadsskäl, att bosätta sig på olika orter i landet och att de därför kanske inte träffas oftare än ett par gånger i månaden. Det vore långsökt att i den situationen anse att makarna inte har anslutit sig till varandra i Sverige. Ett annat exempel kan vara ett barn i de sena tonåren som följer med sina föräldrar till Sverige, men som av något skäl skaffar eget boende på samma ort som föräldrarna. Om barnet och föräldrarna upprätthåller en faktisk familjerelation kan barnet anses ha anslutit sig till föräldrarna. Om däremot t.ex. två makar har separerat definitivt, bosatt sig på olika orter i Sverige och om deras äktenskap består endast i formell mening, torde det ligga närmare till hands att anse att inte någon av dem har anslutit sig till den andra. Sammanfattningsvis kan det sägas att det i begreppet ”anslutning” inte nödvändigtvis ligger ett krav på att de berörda personerna bor tillsammans, men att de i vart fall upprätthåller en faktisk familjerelation med mer än endast sporadiska kontakter.

Det måste redan i detta sammanhang uppmärksammas att rörlighetsdirektivet innefattar föreskrifter även om permanent uppehållsrätt (se artikel 16). En sådan rätt uppstår som huvudregel när personen vistats lagligt i den mottagande medlemsstaten under fem år. Rörlighetsdirektivet ger dock inget heltäckande svar på frågan vad som skall gälla om den självständigt berättigade unionsmedborgaren förvärvar permanent uppehållsrätt innan en familjemedlem gör det. Den unionsmedborgare som har förvärvat permanent uppehållsrätt behöver inte fortsättningsvis uppfylla några krav i artikel 7. Enligt artiklarna 7.1 d och 7.2 är dock en familjemedlem, som själv ännu inte har förvärvat permanent uppehållsrätt, för sin egen uppehållsrätt beroende av att den anhörige unionsmedborgaren uppfyller kraven i artikel 7.1 a-c. Den situationen kan uppstå att en unionsmedborgare förvärvar permanent uppehållsrätt och samtidigt, av någon anledning, upphör att uppfylla villkoren i artikel 7. Unionsmedborgarens permanenta uppehållsrätt består naturligtvis, men enligt ordalydelsen av artiklarna 7.1 d och 7.2 saknar familjemedlemmen i den situationen plötsligt egen uppehållsrätt. Ett extremt exempel skulle vara om föräldrar, som har förvärvat permanent uppehållsrätt och som inte

längre uppfyller några villkor i artikel 7, får ett barn – som saknar uppehållsrätt såsom familjemedlem. En sådan ordning har rimligen inte varit avsikten med artikel 7. Den svenska författningstexten måste därför i detta avseende gå något längre än direktivets ordalydelse och klargöra att familjemedlemmar har uppehållsrätt även när den anhörige har permanent uppehållsrätt.

7.5. Följdändringar

Utredningens förslag: Bemyndigandet för regeringen i 2 kap. 14 § andra stycket UtlL att meddela föreskrifter om återkallelse av vissa uppehållstillstånd kommer att sakna tillämpningsområde och bör upphävas.

Det saknas vidare anledning att behålla undantagsbestämmelserna i 3 kap. 5 § 1, 2 och 3 UtlF, varför dessa bör upphävas. Även 3 kap. 8 § andra och tredje styckena UtlF kan upphävas.

2 kap. 14 § andra stycket UtlL anger att regeringen får meddela föreskrifter bl.a. om återkallande av uppehållstillstånd för de utlänningar som omfattas av EES-avtalet eller av avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater å enda sidan och Schweiz å andra sidan om fri rörlighet för personer. Med stöd av bemyndigandet har regeringen i 3 kap. 5 c § UtlF föreskrivit att sådana uppehållstillstånd får återkallas under vissa närmare angivna förutsättningar.

3 kap. 5 § UtlF anger att tidsbegränsade uppehållstillstånd som huvudregel inte får utfärdas för längre tid än utlänningens pass gäller. Undantag gäller för de kategorier som anges i punkterna 1, 2 och 3, nämligen EES-medborgare, schweiziska medborgare samt deras familjemedlemmar. Punkten 4 gör vidare undantag från huvudregeln om det ”annars föreligger särskilda skäl”.

3 kap. 7 a § första stycket UtlF innehåller en bestämmelse med innebörden att ansökan om uppehållstillstånd för EES-medborgare m.fl. kan göras även när sådan utlänning befinner sig i Sverige.

3 kap. 8 § andra och tredje styckena UtlF anger vissa närmare bestämmelser om hur uppehållstillstånd för EES-medborgare skall utfärdas.

Överväganden och förslag

Det ovan nämnda bemyndigandet i 2 kap. 14 § andra stycket UtlL, såvitt det gäller möjligheten att meddela föreskrifter om återkallelse av vissa uppehållstillstånd, kommer framdeles inte att ha något tillämpningsområde och bör därför upphävas. Den bestämmelse, 3 kap. 5 c § UtlF, som meddelats med stöd av bemyndigandet behandlas i avsnitt 12.1.4.

För de personkategorier som anges i de ovan nämnda punkterna 1, 2 och 3 i 3 kap. 5 § UtlF saknas framgent anledning att bevilja uppehållstillstånd på gemenskapsrättslig grund. En följd därav är att dessa personer, för de fall de av någon anledning kommer att ansöka om uppehållstillstånd enligt UtlL, inte behöver särbehandlas i fråga om sådana tillstånd. Undantag behöver således inte längre göras för dem. Punkten 4 är enligt paragrafens lydelse inte begränsad till uppehållstillstånd enligt UtlF utan kan tillämpas även på tillstånd enligt UtlL. Det saknas anledning att upphäva den undantagsbestämmelsen.

3 kap. 7 a § första stycket UtlF tillämpas även på sådana uppehållstillstånd som grundas på UtlL:s bestämmelser. Det finns således anledning att behålla regeln. Bestämmelserna i 3 kap. 8 § andra och tredje styckena UtlF, som har sin grund i rådets direktiv 68/360/EEG, kommer dock inte längre att vara behövliga och kan upphävas.

8. Bibehållen uppehållsrätt för familjemedlemmar vid ändrade familjeförhållanden

8.1. Inledning

Såvitt gäller familjemedlemmar är huvudprincipen i rörlighetsdirektivet att, så länge dessa personer inte har förvärvat permanent uppehållsrätt (artikel 16), deras uppehållsrätt är beroende av anknytningen till en självständigt berättigad unionsmedborgare som också vistas i den mottagande medlemsstaten. Under de fem år som det i normalfallet tar för en familjemedlem att förvärva permanent uppehållsrätt kan naturligtvis dennes personliga förhållanden förändras, även såvitt gäller anknytningen till den självständigt berättigade unionsmedborgaren. I artiklarna 12 och 13 har införts regler avseende vissa sådana situationer, med följden att inte alla förändringar av de grundläggande förutsättningarna för familjemedlemmarnas uppehållsrätt leder till att de förlorar den rätten. De situationer som avses är om den självständigt berättigade unionsmedborgaren avlider eller lämnar landet, eller om ett äktenskap eller registrerat partnerskap med en sådan person upphör. Generellt är reglerna för familjemedlemmar som själva är unionsmedborgare något mer förmånliga än motsvarande regler för familjemedlemmar från tredje land.

8.2. Den självständigt berättigade personen avlider eller lämnar landet

8.2.1. Familjemedlemmar som själva är unionsmedborgare

Utredningens förslag: I en ny 3 kap. 5 e § UtlF föreskrivs vad som skall gälla om den anhörige som familjemedlemmens uppehållsrätt är beroende av avlider eller lämnar landet. Om familjemedlemmen är medborgare i en EES-stat eller i Schweiz måste denne för att behålla uppehållsrätten själv uppfylla de krav som anges i 5 a §.

I detta avsnitt behandlas artikel 12.1.

I 3 kap. 5 c § UtlF finns en regel om återkallelse av en anhörigs uppehållstillstånd för det fall anknytningen till medborgaren i en EES-stat eller i Schweiz bryts, när den anhörige inte på annan grund har rätt att stanna i Sverige. Skillnad görs inte på de anhöriga som själva är medborgare i en EES-stat eller i Schweiz och på dem som är medborgare i tredje land. De familjemedlemmar som själva är medborgare inom EES/Schweiz kan dock ha grundat en självständig rätt till uppehållstillstånd enligt 5 a § och kan således få behålla tillståndet. Oavsett medborgarskap kan en familjemedlem under vistelsen i Sverige även ha kvalificerat sig för uppehållstillstånd enligt de allmänna reglerna i UtlL.

En särskild regel i 5 b § andra stycket föreskriver att det uppehållstillstånd som har beviljats anhöriga till vissa overksamma egenföretagare fortsätter att gälla även efter företagarens död; tillståndet kan också förnyas. Den anhöriges medborgarskap saknar betydelse. Den särskilda regeln har sitt ursprung i artikel 3.2 i rådets direktiv 75/34/EEG, som upphävs genom rörlighetsdirektivet.

Det skall även påpekas att genom artikel 3 förordningen (EEG) 1251/70 (som inte upphävs genom rörlighetsdirektivet) har anhöriga till arbetstagare under vissa förutsättningar rätt att stanna kvar i en medlemsstat även efter arbetstagarens död. Denna regel gäller som svensk rätt och kommer tills vidare att göra det vid sidan av de författningsändringar som föranleds av rörlighetsdirektivet. Kommissionen har dock för avsikt, vilket framgår av motiven till förslaget till rörlighetsdirektivet (KOM [2001] 257 slutlig), att ”vid lämplig tidpunkt” föreslå ett upphävande av förordningen.

Överväganden och förslag

Artikel 12.1 rörlighetsdirektivet syftar till att klargöra att familjemedlemmar som själva är unionsmedborgare personligen måste uppfylla ett villkor enligt artikel 7.1 för att bibehålla uppehållsrätten, om den unionsmedborgare vars uppehållsrätt har varit avgörande för deras egen rätt skulle avlida eller lämna landet. När familjemedlemmen har förvärvat permanent uppehållsrätt behöver han eller hon inte längre uppfylla något villkor i artikel 7.1. Artikeln innebär inte någon avvikelse från vad som i övrigt framgår av direktivet, utan utgör endast ett förtydligande av vad som skall gälla i sådana fall. Som ett förtydligande kan artikeln inte anses vara särskilt väl formulerad. Att följden av artikeln är den ovan redovisade framgår emellertid tydligt av kommissionens motivering (KOM [2001] 257 slutlig).

För tydlighetens skull bör även 3 kap. UtlF innefatta ett klargörande av vad som skall gälla i dessa fall. Ett alternativ är att placera den klargörande regeln i 5 b §, som avser familjemedlemmars uppehållsrätt i allmänhet, men en sådan lösning skulle tynga paragrafen med bestämmelser som avser speciella omständigheter. Bättre är därför att placera dessa regler i en ny paragraf, 3 kap. 5 e § UtlF, som även kommer att avse den regel som behandlas i det följande avsnittet.

Det kan redan här nämnas att artikel 17.4 kan medföra att en familjemedlem förvärvar permanent uppehållsrätt i förtid – utan att själv behöva uppfylla något krav i artikel. 7.1 – om den anhörige som avlider är arbetstagare eller egenföretagare. Som nämnts ovan kommer även förordningen (EEG) 1251/70 att gälla tills vidare, vid sidan av de svenska reglerna.

8.2.2. Familjemedlemmar från tredje land

Utredningens förslag: I en ny 3 kap. 5 e § UtlF föreskrivs vad som skall gälla om den anhörige som familjemedlemmens uppehållsrätt är beroende av avlider. Om familjemedlemmen inte är medborgare i en EES-stat eller i Schweiz har denne möjlighet att bibehålla uppehållsrätten genom att uppfylla vissa särskilt angivna villkor.

I detta avsnitt behandlas artikel 12.2.

Som angetts ovan skiljer inte UtlF på de familjemedlemmar som är EES-medborgare och de som inte är det. De under avsnitt 8.2.1 nämnda reglerna i UtlF gäller således även familjemedlemmar från tredje land.

Överväganden och förslag

Artikel 12.2 ger inte en familjemedlem från tredje land någon rätt att stanna i den mottagande medlemsstaten om den anhörige unionsmedborgaren flyttar. I detta avseende är reglerna för familjemedlemmar från tredje land klart mindre förmånliga. Detta återspeglar huvudprincipen att den som inte själv är unionsmedborgare måste, för att ha uppehållsrätt, kunna åberopa en familjerelation till en unionsmedborgare i den mottagande medlemsstaten. Skulle den anhörige unionsmedborgaren i stället avlida har dock en familjemedlem från tredje land möjlighet att behålla uppehållsrätten genom att självständigt uppfylla något av de krav som anges i artikeln. Dessa krav motsvarar till viss del de krav som kan grunda uppehållsrätt för unionsmedborgare och som anges i artikel 7.1. De särskilda kraven i artikel 12.2 avser att familjemedlemmen efter den anhörige unionsmedborgarens död själv är arbetstagare eller egenföretagare eller har bl.a. tillräckliga tillgångar för uppehället eller att han eller hon är medlem i en familj ”som redan är bildad i den mottagande medlemsstaten av en person som uppfyller dessa villkor”. En grundläggande förutsättning för att familjemedlemmen på detta sätt skall kunna bibehålla sin uppehållsrätt är att han eller hon har varit bosatt i den mottagande medlemsstaten som familjemedlem i minst ett år före den anhörige unionsmedborgarens död. Brister det i de ovan angivna förutsättningarna blir följden att familjemedlemmen från tredje land förlorar sin uppehållsrätt. Är förutsättningarna i stället uppfyllda bibehålls uppehållsrätten, så länge förutsättningarna kvarstår. Har förutsättningarna varit uppfyllda fram till dess familjemedlemmen har vistats i den mottagande staten i fem år, har denne förvärvat permanent uppehållsrätt (artikel 18) och är därefter inte längre tvungen att uppfylla dessa krav.

Artikel 12.2 ger således en familjemedlem från tredje land viss möjlighet att stanna kvar i den mottagande medlemsstaten för det fall den anhörige unionsmedborgaren avlider. För att familjemedlemmar från tredje land skall kunna bibehålla sin uppehållsrätt

på detta sätt bör en motsvarande regel införas i 3 kap. UtlF. Systematiken och överskådligheten gynnas om den nya regeln placeras i en ny 3 kap. 5 e § UtlF tillsammans med den i avsnitt 8.2.1 behandlade regeln för familjemedlemmar som själva är unionsmedborgare.

Även för familjemedlemmar från tredje land gäller artikel 17.4, vilken ger ytterligare möjligheter till uppehållsrätt om den avlidne unionsmedborgaren var arbetstagare eller egenföretagare. Den senare artikeln behandlas i avsnitt 11.2.

8.2.3. En särskild regel för barn och vårdnadshavare

Utredningens förslag: I en ny 3 kap. 5 f § UtlF föreskrivs vad som skall gälla om en förälder vars uppehållsrätt ett barn är beroende av avlider eller lämnar landet. Om barnet är under 21 år och studerar skall barnet, och i förekommande fall dess vårdnadshavare, ha uppehållsrätt till dess studierna avslutats.

Avsnittet avser artikel 12.3.

UtlF innehåller, förutom den regel i 3 kap. 5 b § andra stycket som avser anhöriga till en avliden egenföretagare, ingen särskild bestämmelse för det fall att en medborgare i en EES-stat eller i Schweiz avlider eller lämnar Sverige och efterlämnar ett barn i landet.

Överväganden och förslag

Artikel 12.3 avser fallet att en unionsmedborgare avlider eller lämnar den mottagande medlemsstaten och där efterlämnar ett barn som ”är inskriven vid en utbildningsanstalt för att bedriva studier där”. I den speciella situationen skall barnet, samt den förälder som har den faktiska vårdnaden om barnet, ha uppehållsrätt så länge studierna inte har avslutats. Regeln avser att förhindra att barn som har anpassat sig till ett utbildningssystem tvingas bryta upp från den mottagande medlemsstaten för att därefter integreras i ett annat utbildningssystem i ett annat land. I kommissionens förslag skulle regeln avse barn som var inskrivna vid en utbildningsinstitution ”på sekundärnivå eller däröver”, men den slutliga lydelsen innefattar inte denna begränsning. Regeln

torde därför kunna bli tillämplig på barn som i Sverige går i grundskolan eller i gymnasiet. Även dem som bedriver högre studier kan komma i fråga, men det måste beaktas att med begreppet ”barn” i detta avseende inte rimligen kan avses avkomlingar i vilken ålder som helst. Regeln avser uppenbarligen att underlätta för yngre personer att slutföra en utbildning i den mottagande medlemsstaten och man kan därför låta regeln omfatta dem som inte fyllt 21 år, vilket också är i konsekvens med definitionen i artikel 2.2 c.

Så länge barnet studerar och står under den kvarvarande förälderns vårdnad skall även den föräldern ha uppehållsrätt, oavsett förälderns medborgarskap. Som artikeln är avfattad behöver föräldern för att bibehålla sin uppehållsrätt inte uppfylla några andra krav, t.ex. de i artiklarna 7.1 eller 12.2.

En svensk regel om uppehållsrätt på den nu behandlande grunden kan lämpligen införas i en ny 3 kap. 5 f §.

8.3. Äktenskapsskillnad m.m.

8.3.1. Familjemedlemmar som själva är unionsmedborgare

Utredningens förslag: I en ny 3 kap. 5 g § UtlF klargörs vad som skall gälla för en familjemedlems uppehållsrätt vid upplösning av äktenskap med den person som familjemedlemmens uppehållsrätt är beroende av. Om familjemedlemmen är medborgare i en EES-stat eller i Schweiz måste denne för att behålla uppehållsrätten själv uppfylla de krav som anges i 5 a §.

I detta avsnitt behandlas artikel 13.1. Den nu gällande svenska regeln som närmast berör samma frågor är 3 kap. 5 c § UtlF, som beskrivits kortfattat i avsnitt 8.2.1. UtlF innefattar således ingen särskild regel avseende frågan hur just äktenskapsskillnad m.m. påverkar ett beviljat uppehållstillstånd för en anhörig till en medborgare i en EES-stat eller i Schweiz.

Överväganden och förslag

Artikel 13.1 har väsentligen samma syfte som artikel 12.1, i det att båda artiklarna avser att klargöra att om anknytningen till den självständigt berättigade unionsmedborgaren upphör måste en familjemedlem som själv är unionsmedborgare uppfylla kraven i artikel 7.1 för att bibehålla sin uppehållsrätt. Även denna regel bör komma till uttryck i 3 kap. UtlF, lämpligen i en ny 5 g §.

8.3.2. Familjemedlemmar från tredje land

Utredningens förslag: I en ny 3 kap. 5 g § UtlF föreskrivs vad som skall gälla för en familjemedlems uppehållsrätt vid upplösning av äktenskap med den person som familjemedlemmens uppehållsrätt är beroende av. Om familjemedlemmen inte är medborgare i en EES-stat eller i Schweiz, och om det föreligger vissa särskilda omständigheter kring äktenskapet eller kring vårdnaden om ett barn, har familjemedlemmen möjlighet att bibehålla uppehållsrätten genom att uppfylla vissa särskilt angivna villkor.

Denna fråga berörs av artikel 13.2. Någon annan nu gällande svensk regel än den i 3 kap. 5 c § UtlF finns inte i denna fråga.

Överväganden och förslag

Enligt rörlighetsdirektivet har en familjemedlem som är medborgare i tredje land, som förlorar anknytningen till unionsmedborgaren p.g.a. äktenskapsskillnad m.m. samt inte ännu har förvärvat permanent uppehållsrätt enligt artikel 16, som huvudregel inte någon bibehållen uppehållsrätt. För en sådan f.d. familjemedlem blir enligt huvudregeln följden av äktenskapsskillnad m.m. att han eller hon måste söka och få ett uppehållstillstånd enligt nationell rätt eller lämna landet.

Från denna huvudregel ger artikel 13.2 dock relativt omfattande undantag, vilka möjliggör för den f.d. familjemedlemmen att behålla uppehållsrätten. En första förutsättning härför är att omständigheterna kring äktenskapet/partnerskapet eller kring vårdnaden om ett barn är sådana som anges i punkterna a–d. Om

någon av dessa grundläggande förutsättningar är uppfyllda har den f.d. familjemedlemmen möjlighet att behålla uppehållsrätten genom att visa att han eller hon uppfyller något av de särskilda krav som anges i artikelns andra stycke. Dessa krav är desamma som anges i artikel 12.2, som avser möjligheten för en familjemedlem från tredje land att behålla uppehållsrätten om den självständigt berättigade unionsmedborgarens avlider eller lämnar landet. Som nämnts tidigare motsvarar dessa krav till viss del de krav som kan grunda uppehållsrätt för unionsmedborgare och som anges i artikel 7.1.

Även i denna fråga bör i 3 kap. UtlF införas en regel i överensstämmelse med direktivets föreskrifter. I systematiskt avseende hör regeln hemma i den nya 5 g §.

9. Bibehållen uppehållsrätt i allmänhet

9.1. Vistelser i högst tre månader

Utredningens förslag: 4 kap. 2 § UtlL bör kompletteras med en möjlighet att avvisa vissa medborgare i en EES-stat, eller i Schweiz samt deras familjemedlemmar om deras vistelse här belastar det svenska biståndssystemet enligt socialtjänstlagen.

Direktivets föreskrifter i detta avseende finns i artikel 14.1. Även bestämmelserna i 14.3 samt 14.4 är aktuella.

I avsnitten 5.1.2 och 5.2.2 har behandlats frågan om det är möjligt att gentemot EES-medborgare m.fl. bibehålla avvisningsmöjligheten i 4 kap. 2 § första stycket 1 UtlL. Vi har därvid föreslagit att undantag görs så att sådana utlänningar inte kan avvisas på den grunden att de kan antas sakna tillräckliga medel för sin vistelse. Det nedan anförda utgår från att en sådan begränsning införs.

Överväganden och förslag

Av artikel 6 följer att för rätten till vistelser i högst tre månader får det inte ställas några andra krav på personen i fråga än att denne har pass eller, såvitt gäller enbart unionsmedborgare, identitetskort. Som framgår av avsnitten 5.1.2 och 5.2.2 bör detta innebära att de personer som uppfyller dessa krav inte kan avvisas på den grunden att de saknar tillräckliga medel för sin vistelse. Enligt artikel 14.1 skall dock rätten att vistas i Sverige enligt artikel 6 bestå så länge de berörda personerna ”inte blir en belastning för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem”. Detta måste förstås som att de villkor som får ställas för kortvariga vistelser inte är inskränkta till innehav av vissa resehandlingar, utan även får avse att personen i fråga inte belastar biståndssystemet. Således utesluter

inte direktivet att bristande tillgångar kan utgöra skäl för ett avlägsnande av sådana personer.

Lydelsen av artikel 14.1 ger, som nämnts ovan, möjlighet att låta rätten att vistas i landet upphöra om personen i fråga faktiskt belastar biståndssystemet. Ett konstaterande därav förutsätter rimligen att personen redan har rest in i landet. En regel med den innebörd som direktivet ger utrymme för i denna del saknas f.n. i svensk rätt. Behovet därav kan också diskuteras, eftersom artikel 24.2 ger medlemsstaterna möjlighet att, med avsteg från likabehandlingsprincipen, neka unionsmedborgare m.fl. socialt bistånd under de tre första månadernas vistelse.

Frågan om en eventuell begränsning av rätten till sådant bistånd har behandlats i betänkandet SOU 2005:34, Socialtjänsten och den fria rörligheten. I betänkandet föreslås hur Sverige kan tillämpa undantaget i artikel 24.2 såvitt gäller rätten till socialt bistånd för unionsmedborgare m.fl. under uppehållets första tre månader. Även om sådana begränsningar införs i socialtjänstlagen kan visst socialt bistånd komma att utges till hjälpsökande personer som omfattas av artikel 6. Det vore i den situationen otillfredsställande om svensk rätt inte innefattade en möjlighet till avvisning, särskilt om det i något fall skulle förekomma ett närmast systematiskt utnyttjande av biståndssystemet. 4 kap. 2 § UtlL kan därför kompletteras med en avvisningsregel avseende medborgare i en EESstat eller i Schweiz samt deras familjemedlemmar, om dessa belastar det svenska biståndssystemet enligt socialtjänstlagen. En sådan bestämmelse är inte oförenlig med artikel 14.3, som förbjuder ”automatiska” utvisningar av den som anlitar det sociala biståndssystemet. Begreppet ”belastning” bör nämligen förstås som att det för avvisning krävs att personen i fråga har anlitat socialtjänsten i mer än endast obetydlig utsträckning.

På grund av vad som föreskrivs i artikel 14.4, kan avvisning på den nu behandlade grunden inte ske av dem som är arbetstagare, egna företagare eller arbetssökande. Dessutom bör artikel 7 anses ha den följden att avvisning på den nu behandlade grunden inte kan ske om medborgaren i EES/Schweiz eller familjemedlemmen redan under de tre första månadernas vistelse uppfyller kraven i den artikeln. De i artikel 7 angivna villkoren motsvarar de villkor som enligt betänkandets förslag skall gälla för att personen i fråga skall ha uppehållsrätt, ett begrepp som införs i 1 kap. 4 § UtlL och 3 kap. UtlF. Från den nya avvisningsbestämmelsen kan därför ett generellt undantag göras för dem som har uppehållsrätt.

9.2. Vistelser under längre tid än tre månader

Utredningens förslag: 4 kap. 3 § UtlL kompletteras på sätt att utvisning kan ske även av den medborgare i EES eller i Schweiz eller dennes familjemedlem som har varit men inte längre är undantagen från kravet på uppehållstillstånd och inte heller har ett sådant tillstånd.

I 4 kap. 1 § UtlL införs en begränsning så att möjligheten enligt första stycket 2 att avvisa den som inte har uppehållstillstånd inte konkurrerar med den nya lydelsen av 3 §.

I avsnittet behandlas artikel 14.2 första stycket.

Som framgår av 2 kap. 2 § UtlL kan uppehållstillstånd vara antingen tidsbegränsat eller permanent. 2 kap. i övrigt anger vissa särskilda fall i vilka endast tidsbegränsat uppehållstillstånd får beviljas, men varken UtlL eller UtlF anger något särskilt fall i vilket ett permanent uppehållstillstånd skall beviljas. I 3 kap. UtlF anges vilka tillståndstider som skall tillämpas för EES-medborgare m.fl. (5 a §) och familjemedlemmar (5 b §), när tillstånden beviljas med stöd av dessa regler. Den vanligaste tillståndstiden i dessa sammanhang är fem år. Systemet i UtlF bygger således på ickepermanenta uppehållstillstånd som är giltiga under en viss tid, vilken bestäms samtidigt som tillståndet ges. Skulle de förhållanden som föranledde att tillståndet beviljades komma att ändras i något betydelsefullt avseende, innebär inte detta att tillståndet med automatik upphör att gälla. För att ett uppehållstillstånd skall upphöra att gälla före den bestämda giltighetstidens utgång krävs att det återkallas. Återkallande kan ske med stöd av 2 kap. 9–12 §§ UtlL eller 3 kap. 5 c § UtlF. Den utlänning som har haft uppehållstillstånd som löpt ut eller som återkallats kan enligt 4 kap. 3 § UtlL utvisas. Har utlänningen inte haft uppehållstillstånd någon gång under vistelsen i Sverige, trots att detta krävs, kan han i stället avvisas enligt 4 kap. 1 § första stycket 2 UtlL.

Överväganden och förslag

I jämförelse med UtlL och UtlF utgår rörlighetsdirektivets system med uppehållsrätt och permanent uppehållsrätt från ett annat perspektiv, vilket berörts även i avsnitt 7.3. Den uppehållsrätt som skall tillkomma unionsmedborgare och deras familjemedlemmar

kan inte i förväg begränsas till att gälla endast under viss tid. Uppehållsrätten enligt artiklarna 7, 12 eller 13 gäller så länge de närmare angivna villkoren därför är uppfyllda. Så länge villkoren är uppfyllda, t.ex. om personen i fråga fortfarande är arbetstagare, krävs ingen ytterligare åtgärd från unionsmedborgarens eller familjemedlemmens sida för att denne skall få vistas i landet. Om en unionsmedborgare inte låter registrera sig enligt artikel 8.1 eller om en familjemedlem från tredje land inte ansöker om uppehållskort enligt artikel 9, kan sådana omständigheter inte föranleda avvisning eller utvisning.

Det torde inte vara nödvändigt, mot bakgrund av de föreslagna lydelserna av 3 kap. 5 a § och 5 b § UtlF, att i en särskild regel ange att en bibehållen uppehållsrätt föreligger så länge de nödvändiga förutsättningarna är uppfyllda. Om förutsättningarna inte längre är uppfyllda blir följden – utan att detta måste föreskrivas särskilt – att utlänningen inte längre har uppehållsrätt och således inte längre är undantagen från kravet på uppehållstillstånd. Detsamma gäller den person som har förlorat en permanent uppehållsrätt (se avsnitt 10). Detta är i konsekvens med att kravet på uppehållstillstånd alltjämt kommer att vara den grundläggande huvudregeln i svensk utlänningsrätt, medan systemet med uppehållsrätt för EESmedborgare m.fl. – om än av mycket stor betydelse – i lagteknisk mening fortfarande kommer att höra till undantagen.

Fråga är vilket sätt att avlägsna som skall kunna tillgripas gentemot den person som har haft men inte längre har uppehållsrätt. Som berörts ovan blir följden för en sådan person att kravet på uppehållstillstånd gör sig gällande och en brist på sådant tillstånd utgör grund för avvisning enligt 4 kap. 1 § första stycket 2 UtlL. I och för sig skulle denna bestämmelse kunna användas i de nu aktuella fallen. Avvisning enligt 1 § första stycket 2 är dock avsedd att användas gentemot de personer som inte har haft något uppehållstillstånd och således aldrig har haft rätt att vistas i landet mer än tre månader. I systematiskt avseende ligger därför utvisning enligt 3 § närmare, eftersom den bestämmelsen avser avlägsnande av en person som har haft rätt att vistas i landet, men som har förlorat den rätten. Det är därför vår bedömning att avlägsnande p.g.a. att en persons uppehållsrätt inte längre består bör ske genom utvisning. 3 § bör därför kompletteras på sätt att den avser även medborgare i EES eller i Schweiz eller deras familjemedlemmar, som har varit men inte längre är undantagna från kravet på uppehållstillstånd och inte heller har ett sådant tillstånd.

Mot bakgrund av det ovan anförda bör 4 kap. 1 § UtlL justeras på sätt att den som inte längre har uppehållsrätt inte kan avvisas på den grunden att han eller hon inte har uppehållstillstånd. Därigenom förhindras att det föreligger konkurrerande bestämmelser om avlägsnande på samma grund.

Avlägsnande av EES-medborgare m.fl. på grund av hänsyn till allmän ordning och säkerhet behandlas i avsnitten 12 och 13.

10. Permanent uppehållsrätt

10.1. Huvudregler för permanent uppehållsrätt

Utredningens förslag: I en ny 3 kap. 5 h § UtlF föreskrivs om permanent uppehållsrätt för de medborgare i en EES-stat eller i Schweiz som har uppehållit sig lagligt i landet under fem år. Samma rätt skall tillkomma den familjemedlem som inte har sådant medborgarskap men som uppehållit sig lagligt i landet i fem år, tillsammans med den anhörige vars uppehållsrätt familjemedlemmen varit beroende av för sin egen uppehållsrätt.

I en ny 3 kap. 5 j § UtlF anges under vilken förutsättning den permanenta uppehållsrätten kan gå förlorad.

Detta avsnitt behandlar direktivets artikel 16.

I avsnitten 7.1, 7.2 och 9.2 har lämnats redogörelser för den nuvarande ordningen enligt UtlL och UtlF med tidsbegränsade och permanenta uppehållstillstånd. Ett uppehållstillstånd enligt UtlF för EES-medborgare m fl. kan endast vara tidsbegränsat, medan permanent uppehållstillstånd kan beviljas endast enligt UtlL:s bestämmelser. De EES-medborgare m.fl. som med stöd av uppehållstillstånd enligt UtlF vistats under lång tid i Sverige kan åberopa den starka anknytning som därigenom uppstått till landet och på den grunden beviljas permanent uppehållstillstånd enligt UtlL. När en sådan person får permanent tillstånd har tillståndsfrågan således bytt regelsystem; det nya, permanenta tillståndet vilar – till skillnad från det tidigare, tidsbegränsade tillståndet – inte på gemenskapsrättens bestämmelser utan på svenska, nationellt utformade regler.

Överväganden och förslag

Medan artikel 6 avser kortvariga vistelser, under vilka i princip endast krav på innehav av vissa resehandlingar får ställas, avser artiklarna 7, 12 och 13 längre vistelser under vilka mer långtgående krav får ställas på de berörda personerna. Artikel 16 anger den bortre tidsgränsen för de krav som i det avseendet kan ställas på unionsmedborgaren och dennes familjemedlemmar. När en unionsmedborgare, oavsett om denne har haft uppehållsrätt såsom självständigt berättigad eller såsom familjemedlem, har vistats lagligt i den mottagande medlemsstaten under en fortlöpande period av fem år skall han eller hon enligt artikel 16.1 ha permanent uppehållsrätt. I huvudsak gäller enligt artikel 16.2 detsamma för familjemedlemmar från tredje land. Direktivets föreskrifter i artikel 16 kan väl tjäna som utgångspunkt för den svenska författningstexten, som får innefatta även en beräkningsregel avseende femårsperioden (artikel 16.3) och en regel om hur den permanenta uppehållsrätten kan gå förlorad (artikel 16.4). Regeln om permanent uppehållsrätt blir, som framgått ovan, helt ny och bör placeras i en ny 3 kap. 5 h § UtlF. Bestämmelsen om hur den permanenta uppehållsrätten kan upphöra bör förläggas till en ny 5 j §.

En mindre skillnad mellan artikel 16.1 (unionsmedborgare) och 16.2 (tredjelandsmedborgare) skall dock uppmärksammas. För familjemedlemmar som själva är unionsmedborgare krävs endast att de har vistats lagligt i den mottagande medlemsstaten under fem år. Sådan vistelse förutsätter att de har varit anslutna som familjemedlem till en person som har haft en självständig uppehållsrätt. Begreppet ”anslutning” har diskuterats särskilt i avsnitt 7.4.8. Bedömningen är att sådan anslutning kan ske även om familjemedlemmen inte bor tillsammans med den självständigt berättigade personen. För frågan om permanent uppehållsrätt enligt artikel 16.2 tycks dock boendet kunna ha särskild betydelse, eftersom det för familjemedlemmar från tredje land krävs – förutom att de har vistats lagligt i landet under fem år – att de uppehållit sig tillsammans med unionsmedborgaren under denna tid. I kommissionens förslag till direktivet användes på motsvarande plats uttrycket ”bott tillsammans med unionsmedborgaren” och av t.ex. rådets gemensamma ståndpunkt (EG) nr 6/2004 framgår inte att någon saklig ändring har avsetts med den lydelse som blev den slutliga. I den engelska språkversionen av direktivet används på motsvarande plats uttrycket ”have legally resided with the Union

citizen”. Man kan därför utgå från att i frågan om permanent uppehållsrätt för familjemedlemmar från tredje land ställs ett något strängare krav i detta avseende än för familjemedlemmar som är unionsmedborgare.

I artikel 16.3 anges att frånvaro på grund av vissa omständigheter inte skall inverka vid beräkningen av femårsperioden. Exempel ges bl.a. på vad som kan vara ”viktiga skäl”, nämligen graviditet och förlossning, allvarlig sjukdom, studier eller yrkesutbildning, eller utstationering på grund av arbete i ett annat land. Uppräkningen av exempel på ”viktiga skäl” kan inte anses uttömmande och bör inte tas med i den svenska författningstexten. De angivna exemplen bör dock ge ledning vid tillämpning av den svenska bestämmelsen, i vilken bör användas uttrycket "särskilda skäl".

10.2. En särskild regel för vissa fall, avseende familjemedlemmar från tredje land

Utredningens förslag: I en ny 3 kap. 5 h § UtlF föreskrivs om permanent uppehållsrätt för familjemedlemmar från tredje land även för det fallet att de har haft uppehållsrätt trots att anknytningen till en anhörig medborgare i en EES-stat eller i Schweiz har brutits på det sätt som avses i nu föreslagna 5 e § eller 5 g §. Det ställs därvid inget krav på att de skall ha uppehållit sig i landet tillsammans med den anhörige.

I avsnittet behandlas artikel 18, som saknar ungefärlig motsvarighet i nu gällande svensk rätt.

Överväganden och förslag

Skillnaden mellan artikel 18 och vad som föreskrivs om permanent uppehållsrätt i artikel 16 har sin förklaring i att det, av naturliga skäl, inte kan krävas av de familjemedlemmar som avses i artiklarna 12.2 och 13.2 att de uppehåller sig i medlemsstaten tillsammans med unionsmedborgaren för att erhålla permanent uppehållsrätt. De nyssnämnda artiklarna utgår ju från att unionsmedborgaren har avlidit eller att ett äktenskap/partnerskap har upplösts. Är en sådan situation för handen är det för att förvärva permanent uppehållsrätt tillräckligt att familjemedlemmen ensam, med stöd av artiklarna

12.2 eller 13.2, vistas i landet i fem år. Av den nya regel, 3 kap. 5 h § UtlF, som föreslagits i anledning av artikel 16 måste även detta framgå.

Permanent uppehållsrätt enligt artikel 18 berörs enligt direktivets ordalydelse inte av den beräkningsregel som anges i artikel 16.3 och inte heller av den regel om förlust av permanent uppehållsrätt som anges i artikel 16.4. Det är dock vår bedömning att även dessa regler måste tillämpas på permanent uppehållsrätt enligt artikel 18. Den föreslagna författningstexten tillgodoser det behovet.

11. Förtida permanent uppehållsrätt i vissa fall

11.1. Anställda och egenföretagare

Utredningens förslag: I en ny 3 kap. 5 i § UtlF föreskrivs om arbetstagares och egenföretagares möjligheter att förvärva permanent uppehållsrätt i förtid, när de av i bestämmelsen närmare angivna skäl avbrutit sin yrkesverksamhet i landet.

I avsnittet behandlas artiklarna 17.1 och 17.2.

De regler i UtlF som närmast berör icke längre verksamma arbetstagare och egna företagare avser rätten till tidsbegränsade uppehållstillstånd, medan regler om rätt till permanent uppehållstillstånd för sådana personer saknas. I 3 kap. 5 a § fjärde stycket UtlF stadgas att egna företagare som upphört med sin verksamhet under vissa förutsättningar skall beviljas uppehållstillstånd. Regeln har sin grund i artikel 2 i rådets direktiv 75/34/EEG, som upphävs genom rörlighetsdirektivet. De egna företagare som inte uppfyller kraven enligt fjärde stycket skall enligt femte stycket beviljas uppehållstillstånd om de uppfyller vissa andra krav. Den senare regeln grundas på artikel 1 rådets direktiv 90/365/EEG, som också upphävs genom rörlighetsdirektivet. Pensionerade arbetstagare som inte omfattas av kommissionens förordning (EEG) nr 1251/70 skall enligt 3 kap. 5 a § femte stycket UtlF beviljas uppehållstillstånd under vissa förutsättningar. Regeln har sin grund i artikel 1 i det ovan nämnda direktivet 90/365/EEG. UtlF kompletterar således förordningen (EEG) nr 1251/70 i fråga om pensionerade arbetstagares rätt att kvarstanna i Sverige. De pensionerade arbetstagare som omfattas av den nyssnämnda förordningen skall beviljas uppehållstillstånd enligt förordningen, utan att detta framgår särskilt av svensk författning. Skillnaden mellan de olika kategorierna pensionerade arbetstagare ligger bl.a. i att på dem som skall beviljas uppehållstillstånd enligt förordningen ställs inga krav

på försörjningsförmåga, medan sådant krav ställs i UtlF:s bestämmelse. Förordningen (EEG) nr 1251/70 upphävs inte genom rörlighetsdirektivet, utan kommer att gälla under viss tid framöver.

Överväganden och förslag

Syftet med artiklarna 17.1 och 17.2 är att arbetstagare och egna företagare under vissa förutsättningar skall förvärva permanent uppehållsrätt innan de har vistats i en medlemsstat i fem år, vilket annars krävs enligt huvudregeln i artikel 16. Utan de nu aktuella undantagen skulle huvudregeln få till följd att en arbetstagare som bosätter sig i Sverige med stöd av artikel 7.1 a och som därefter pensioneras, intill dess att han vistats i landet i fem år måste uppfylla någon annan förutsättning för uppehållsrätt enligt artikel 7.1. Genom undantagsreglerna i artikel 17 skall dock arbetstagare och egna företagare, om de närmare förutsättningarna föreligger, ha permanent uppehållsrätt redan från den dag de avslutar sin yrkesverksamhet.

Liksom övriga regler i 3 kap. 5 a § UtlF kan de regler som berör f.d. verksamma egna företagare och arbetstagare utgå helt. De nya reglerna, som kan bygga på direktivets lydelse, bör införas i en ny 3 kap. 5 i § UtlF. Det kan dock vara värt att göra följande anmärkningar till vissa moment i bestämmelserna.

I artikel 17.1 a första stycket berörs den ålder som ger rätt till ålderspension. De närmast berörda svenska bestämmelserna om pension finns i lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension. Pension enligt den lagen får tas ut tidigast från och med den månad då den pensionsberättigade fyller 61 år. Det är vår bedömning att det är den åldern som skall anges i bestämmelsen om förtida permanent uppehållsrätt för arbetstagare och egna företagare som har uppnått pensionsåldern. Bestämmelsen i artikel 17.1 a avser även den arbetstagare som ”upphör att vara anställd i samband med förtidspensionering”. Som berörs i det följande stycket har begreppet ”förtidspensionering” utmönstrats i svensk rätt. Detta hindrar dock inte att personen i fråga slutar att arbeta i samband med att han eller hon erhåller pension i förtid enligt ett annat lands rätt eller som en följd av ett pensionsavtal. Även sådana pensioneringar bör beaktas vid tillämpning av bestämmelsen.

I artikel 17.1 b andra stycket finns en betydelsefull lättnadsregel avseende uppehållstidens längd, för den som drabbats av permanent arbetsoförmåga p.g.a. en arbetsolycka eller yrkessjukdom på ett sätt som berättigar till ”en förmån som helt eller delvis utbetalas av en institution i den mottagande medlemsstaten”. Lättnadsregeln är i stort densamma som gällt tidigare, såväl i 5 a § som i förordningen (EEG) nr 1251/70 och i direktivet 75/34/EEG. I de tidigare lydelserna har dock kravet varit att arbetsolyckan eller yrkessjukdomen skall ha berättigat till pension, inte som nu till en ”förmån”. Till saken hör att begreppet förtidspension har utmönstrats i Sverige och i princip ersatts av ersättningsformerna sjukersättning och aktivitetsersättning. De situationer artikeln berör skulle således inte berättiga till pension i Sverige, men väl till andra förmåner. Förutom sjuk- eller aktivitetsersättning torde även vissa ersättningar enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring kunna komma i fråga. Det finns således skäl att i den nya bestämmelsen i UtlF ange begreppet ”förmån” i stället för det hittills använda begreppet ”pension”.

Artikel 17.1 c avser det fallet att en arbetstagare eller egen företagare först uppehåller sig och verkar i den mottagande medlemsstaten under minst tre år och därefter börjar arbeta i en annan medlemsstat, men behåller sin bostad i den första staten. Artikeln skall förstås så att en sådan person skall ha permanent uppehållsrätt i Sverige när den sammanlagda arbetstiden, varav åtminstone de första tre åren i Sverige, uppgår till fem år. Föreskriften i andra stycket innebär att om en sådan situation som avses i artiklarna 17.1 a eller 17.1 b därvid uppstår, skall den yrkesverksamma tidsperioden i den andra medlemsstaten räknas personen till godo.

11.2. Anställdas och egenföretagares familjemedlemmar

Utredningens förslag: I en ny 3 kap. 5 i § UtlF föreskrivs om förtida permanent uppehållsrätt för arbetstagares och egenföretagares familjemedlemmar, för det fall arbetstagaren eller egenföretagaren själv har fått sådan rätt i förtid. Bestämmelsen skall avse även viss rätt till förtida permanent uppehållsrätt för det fall arbetstagaren eller egenföretagaren har avlidit.

I avsnittet behandlas artiklarna 17.3 och 17.4.

Enligt 3 kap. 5 b § första stycket 2 och 3 UtlF skall uppehållstillstånd beviljas för vissa anhöriga till arbetstagare/egenföretagare som är EES-medborgare och som upphört med sin verksamhet. I 5 b § andra stycket finns vidare en särskild regel avseende fortsatt giltighet av ett uppehållstillstånd för familjemedlemmar vid vissa egenföretagares död. Reglerna ansluter till motsvarande regler i 5 a § och har samma gemenskapsrättsliga ursprung. Anhöriga till schweiziska medborgare omfattas inte av de nyssnämnda bestämmelserna. Sådana anhörigas rätt till uppehållstillstånd framgår i stället av artikel 3 i bilaga 1 till avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater å ena sidan och Schweiz å andra sidan om fri rörlighet för personer.

Som nämnts tidigare ger UtlF:s regler ingen rätt till permanent uppehållstillstånd.

Överväganden och förslag

Liksom i andra avseenden blir genom rörlighetsdirektivet kretsen av berättigade familjemedlemmar enhetligt bestämd, vilket förenklar de nya reglernas lydelse något.

Enligt artikel 17.3 skall även familjemedlemmar ha förtida permanent uppehållsrätt, om arbetstagaren/egenföretagaren själv har sådan rätt. Som berörts tidigare ges genom artiklarna 12.1 och 12.2 familjemedlemmar möjlighet att bibehålla den uppehållsrätt de haft genom anknytning till en unionsmedborgare, som dock avlidit innan familjemedlemmen förvärvat permanent uppehållsrätt. För det fallet går artikel 17.4 ännu något längre, eftersom anhöriga till en arbetstagare eller egenföretagare under vissa förutsättningar förvärvar permanent uppehållsrätt omedelbart vid arbetstagarens/egenföretagarens död.

De nya reglerna om familjemedlemmars förtida permanenta uppehållsrätt kan utgå från artikelns lydelse och bör placeras i samma nya 3 kap. 5 i § UtlF som avser förtida permanent uppehållsrätt för arbetstagarna och egenföretagarna själva.

12. Grundläggande regler om begränsning av rätten till inresa och uppehåll

12.1. De tillåtna grunderna för beslut om avlägsnande

12.1.1. Inledning

I betänkandet har tidigare behandlats vissa frågor som avser möjligheterna att avvisa eller utvisa en utlänning från Sverige. I avsnitt 5.1.2 och 5.2.2 har föreslagits begränsningar av möjligheterna att enligt 4 kap. 1 § UtlL avvisa den utlänning som i vissa avseenden inte uppfyller inresekraven enligt Schengenkonventionen och att enligt 2 § avvisa den utlänning som kan antas sakna tillräckliga tillgångar för sin vistelse m.m. I avsnitt 5.3.1 har föreslagits ytterligare ändringar i 4 kap. 1 § UtlL, med innebörden att de personer som berörs av direktivet och som saknar vissa handlingar inte skall avvisas om de på annat sätt kan styrka de relevanta uppgifterna. I avsnitt 9.1 har föreslagits att 4 kap. 2 § UtlL, trots den begränsning som bör göras, ändock skall ge utrymme för att avvisa vissa personer om de belastar det sociala biståndssystemet. Vidare har i avsnitt 9.2 föreslagits att även den person som inte längre har uppehållsrätt skall kunna utvisas enligt 4 kap. 3 § UtlL. I de närmast följande avsnitten skall behandlas andra grunder för beslut om avvisning eller utvisning av medborgare i EES-stater eller i Schweiz samt deras familjemedlemmar.

I de två följande avsnitten behandlas artiklarna 27.1, 27.2 och 29, som avser möjligheterna för en medlemsstat att begränsa den fria rörlighet som annars följer av direktivet. I artikel 27.4 finns vidare en särskild regel om återtagande av den person som tvingats lämna en annan medlemsstat. Denna regel behandlas i avsnitt 12.2. Slutligen behandlas i avsnitt 12.3 artikel 15.3, som avser frågan om återreseförbud i vissa fall.

Inledningsvis kan konstateras att den svenska språkversionen av rörlighetsdirektivet genomgående använder begreppet ”utvisning”

som benämning på åtgärder som på något sätt innebär ett avlägsnande av unionsmedborgare från den mottagande medlemsstaten. I den engelska språkversionen används begreppet ”expulsion”, dock inte i artikel 5.4 där i stället uttrycket ”turn back” förekommer (se även avsnitt 5.3.1). Enligt svensk terminologi är avvisning ett avlägsnande som beslutats av en administrativ myndighet och där utlänningen inte har och inte heller, när avlägsnandefrågan aktualiserats, har haft uppehållstillstånd i Sverige efter ankomsten hit. Utvisning avser däremot avlägsnande av en utlänning som antingen stannar kvar i Sverige sedan ett uppehållstillstånd har upphört att gälla eller som dömts för brott av viss svårhet. Mot bakgrund av de sammanhang i vilka rörlighetsdirektivet använder uttrycket ”utvisning” kan det dock förutsättas att begreppet inte är begränsat till den ovan angivna svenska innebörden, utan kan avse även en del av de svenska avvisningsfallen.

12.1.2. Beslut om avlägsnande p.g.a. hänsyn till allmän ordning eller säkerhet

Utredningens bedömning: Direktivets bestämmelser om de grundläggande förutsättningarna för avvisning eller utvisning på grund av hänsyn till allmän ordning eller säkerhet föranleder inte några författningsändringar.

I svensk rätt finns flera avvisnings- och utvisningsbestämmelser som kan sägas utgå från hänsynen till allmän ordning eller säkerhet.

4 kap. 1 § första stycket 6 UtlL anger att den utlänning som under vissa förutsättningar har avvisats eller utvisats från en annan unionsstat, Norge eller Island får avvisas även från Sverige. För att bestämmelsen skall vara tillämplig skall det utländska beslutet vara grundat på att utlänningen underlåtit att följa gällande bestämmelser om utlänningars inresa eller vistelse i den andra staten eller, genom hänvisningen till 2 kap. 10 a § UtlL, på att det föreligger ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten. Bestämmelsen är, i den del den hänvisar till 2 kap. 10 a § UtlL, inte tillämplig på bl.a. unionsmedborgare och bygger på direktivet 2001/40/EG om ömsesidigt erkännande av beslut om avvisning eller utvisning av medborgare i tredje land.

4 kap. 2 § första stycket UtlL föreskriver att en utlänning får avvisas om de i bestämmelsen angivna grunderna föreligger. Beslut om sådan avvisning kan inte fattas senare än tre månader efter utlänningens ankomst till Sverige och inte heller om denne har visering eller uppehållstillstånd. De alternativa grunderna, såvitt nu är av intresse, avser att

  • det kan antas att utlänningen inte kommer att försörja sig på ett ärligt sätt eller, vilket dock inte berör EES-medborgare m.fl., att denne kommer att bedriva verksamhet som kräver arbetstillstånd trots att han saknar sådant tillstånd,
  • utlänningen, p.g.a. tidigare ådömt frihetsstraff eller annan särskild omständighet, kan antas komma att begå brott
  • utlänningen, med hänsyn till dennes tidigare verksamhet eller i övrigt, kan antas komma att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet, samt att
  • det med stöd av lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner har förskrivits att avvisning kan ske. Denna lag ger regeringen bemyndigande att i enlighet med vissa internationella rekommendationer eller beslut meddela föreskrifter om förbud om bl.a. utlänningars vistelse i landet. För att avvisning enligt denna punkt skall kunna ske krävs således att det har meddelats ytterligare föreskrifter.

4 kap. 3 § UtlL föreskriver att en utlänning får utvisas om hans uppehållstillstånd har löpt ut eller återkallats. Återkallelse kan ske på de grunder som anges i 2 kap. 9–12 §§ samma lag. I detta sammanhang kan nämnas 11 §, som avser bl.a. fall i vilka utlänningen handlat på ett sådant sätt att det finns allvarliga anmärkningar mot hans levnadssätt, eller när det med hänsyn till utlänningens tidigare verksamhet eller i övrigt kan antas att han kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet i Sverige eller något annat nordiskt land.

4 kap. 7 § UtlL föreskriver vidare att en utlänning kan utvisas om han döms för brott till svårare straff än böter samt om det kan antas att han kommer att göra sig skyldig till fortsatt brottslighet i landet eller om brottet är så allvarligt att han inte bör få stanna kvar.

Utöver UtlL:s bestämmelser är i 1 § lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll (LSU) föreskrivet att en utlänning får utvisas om det behövs av hänsyn till rikets säkerhet, eller om det

med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet och övriga omständigheter kan befaras att han kommer att begå eller medverka till terroristbrott eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott. En ytterligare förutsättning för sådan utvisning är att utlänningen inte avvisas eller utvisas enligt UtlL.

Överväganden

När det gäller avlägsnanden som på något sätt är grundade i hänsynen till allmän ordning och säkerhet, kan detta enligt de nuvarande svenska reglerna ske på olika sätt, beroende på omständigheterna i det enskilda fallet. Man kan i detta avseende skilja på om en utlännings brottslighet eller annan misskötsamhet utgör den direkta grunden för ett beslut om avlägsnande, eller om sådana omständigheter endast indirekt leder fram till ett avlägsnande. Som exempel kan tas en utlänning som har uppehållstillstånd i Sverige och som på kort tid har gjort sig skyldig till en lång rad brott. Eftersom utlänningen har uppehållstillstånd kan han inte avvisas enligt 4 kap. 2 § UtlL. Om utlänningen för ytterligare brott döms till fängelse kan han dock, utan hinder av att han har uppehållstillstånd, utvisas jämlikt 4 kap. 7 § UtlL. Brottsligheten – eller snarare risken för fortsatt brottslighet – har då utgjort den direkta grunden för avlägsnandet. Skulle påföljden stanna vid böter kan inte förordnas om utvisning i brottmålet. Den upprepade misskötsamhet som har konstaterats kan dock leda till att utlänningens uppehållstillstånd återkallas med stöd av 2 kap. 11 § första stycket 2 UtlL. Därefter kan utlänningen utvisas med stöd av 4 kap. 3 § UtlL, eftersom uppehållstillståndet har återkallats. Här har brottsligheten indirekt utgjort skälet till att utlänningen avlägsnas. I båda dessa fall har avlägsnandet skett p.g.a. hänsynen till allmän ordning, vilket i princip är tillåtet enligt rörlighetsdirektivet.

Såvitt gäller utvisningsmöjligheterna enligt 4 kap. 7 § UtlL och enligt lagen om särskild utlänningskontroll (LSU) kan konstateras att de möjliga skälen för sådana avlägsnanden väl ryms inom begreppet ”hänsyn till allmän ordning eller säkerhet”. I båda fallen är det den berörda personens eget beteende, inte allmänpreventiva hänsyn, som grundar utvisningsbeslutet. Tidigare straffdomar utgör ofta en omständighet av stor betydelse för bedömningen av

risken för fortsatt brottslighet, men tidigare domar kan inte i sig utgöra skäl till utvisning. För utvisning förutsätts vidare att personen i fråga har begått eller, i LSU-fallen kan befaras begå, brott av viss svårhet. Även proportionalitetsprincipen tillgodoses därför. Utvisningsmöjligheterna enligt de nu berörda bestämmelserna är därför förenliga med artikel 27.

Möjligheten att p.g.a. allvarliga anmärkningar mot utlänningens levnadssätt återkalla ett uppehållstillstånd och därefter utvisa denne enligt 4 kap. 3 § UtlL hindras i och för sig inte av direktivets regler om utvisning. Eftersom de personer som vistas här med stöd av direktivet inte kommer att behöva uppehållstillstånd kommer dock regeln om återkallelse att sakna betydelse såvitt gäller dem. Detsamma gäller för övrigt för samtliga andra grunder som i 2 kap. 9-12 §§ UtlL anges för återkallande av uppehållstillstånd.

Sammanfattningsvis innebär ett genomförande av direktivets regler att avlägsnanden grundade på hänsynen till allmän ordning eller säkerhet även i fortsättningen kommer att kunna ske genom utvisning enligt 4 kap. 7 § UtlL eller 1 § LSU, eller genom avvisning enligt 4 kap. 1 § första stycket 6 eller 2 § första stycket 2, 3 eller 4 UtlL. I detta avseende är det således inte nödvändigt med författningsändringar för att uppfylla direktivets krav.

12.1.3. Beslut om avlägsnande p.g.a. hänsyn till folkhälsan

Utredningens bedömning: Artikel 29 föranleder inga författningsändringar.

I detta avsnitt behandlas artikel 29.

I 3 kap. 5 d § UtlF finns en bestämmelse om beviljande av uppehållstillstånd för sådan utlänning som är bosatt men inte medborgare i en EES-stat eller i Schweiz och som under vissa förutsättningar skall arbeta tillfälligt i Sverige. Enligt bestämmelsen skall uppehållstillstånd beviljas, ”om inte allmän ordning, säkerhet eller hälsa talar emot det”. Därutöver finns det inte, varken i utlänningslagstiftningen, smittskyddslagen eller i annan författning, regler som på grund av hänsynen till folkhälsan kan begränsa en utlännings rätt att vistas i landet.

Överväganden

Den ovan nämnda bestämmelsen i UtlF avser uppehållstillstånd och kan redan av det skälet inte komma i konflikt med artikel 29. Artikeln saknar även i övrigt betydelse för svenskt vidkommande och några författningsändringar behövs inte.

12.1.4. Beslut om avlägsnande på andra grunder

Utredningens förslag: 3 kap. 5 c § UtlF, som avser återkallande av uppehållstillstånd och som kommer att sakna tillämpningsområde, bör upphävas.

I UtlL finns flera bestämmelser som på något sätt avser avlägsnanden på andra grunder än hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Delar av 4 kap. 1 och 2 §§ samt 3 § UtlL har i viss utsträckning behandlats i tidigare avsnitt.

Enligt 4 kap. 1 § första stycket 3 UtlL får en utlänning avvisas om det vid hans ankomst till Sverige framkommer att han tänker besöka något annat nordiskt land men saknar erforderligt tillstånd att resa in dit. Vidare kan enligt 4 kap. 2 § andra stycket UtlL en utlänning avvisas om det har begärts av den centrala utlänningsmyndigheten i ett annat nordiskt land och det kan antas att han annars beger sig till det landet.

Som berörts tidigare kan utvisning enligt 4 kap. 3 § UtlL ske bl.a. av den utlänning som har fått sitt uppehållstillstånd återkallat. Återkallelse kan ske, förutom med stöd av 2 kap. 9–12 § UtlL, med stöd av 3 kap. 5 c § UtlF. Den senare regeln gäller dem som anges i 5 a §, som grundar sin vistelserätt på gemenskapsrätten och som inte försörjer sig eller annars saknar medel för sitt uppehälle. Dessutom kan återkallelse ske beträffande de familjemedlemmar som anges i 5 b § och som inte längre har anknytning till en medborgare i en EES-stat eller i Schweiz.

Överväganden och förslag

Bestämmelsen i 4 kap. 1 § första stycket 3 UtlL har sin grund i den ännu gällande nordiska passöverenskommelsen. Genom överenskommelsen blev varje nordiskt land skyldigt bl.a. att avvisa

utlänningar som saknar inresetillstånd till ett annat nordiskt land som utlänningen tänker besöka. Enligt sin ordalydelse är bestämmelsen inte begränsad till att avse endast de utlänningar som ankommer till Sverige för omedelbar genomresa till det andra nordiska landet, utan gäller även gentemot sådana utlänningar som avser att vistas i Sverige en tid innan de fortsätter till det andra landet. Även 4 kap. 2 § andra stycket UtlL har sin grund i den nordiska passöverenskommelsen, men torde ha liten praktisk tillämpning. Någon egentlig materiell grund för avvisning anges inte i den senare bestämmelsen, som således kan bli tillämplig på vilken person som helst som enligt en annan nordisk utlänningsmyndighet bör avvisas från Sverige. Enligt vår bedömning är det inte påkallat med någon ändring av de ovan nämnda bestämmelserna, som dock bör tillämpas med beaktande av rörlighetsdirektivets föreskrifter om tillåtna grunder för beslut om avlägsnande. Det är tveksamt om en utlänning som enligt gemenskapsrätten har rätt att vistas i Sverige kan avvisas endast på den grunden att han eller hon saknar rätt att vistas i ett annat nordiskt land, som han eller hon tänker besöka. Om utlänningens vistelse i Sverige avser endast genomresa till det andra nordiska landet ligger det dock närmare till hands att avvisning kan ske.

3 kap. 5 c § UtlF fyller fortsättningsvis ingen funktion eftersom de berörda personerna inte kommer att ha sådant uppehållstillstånd. För övrigt är det inte behövligt att konstruera en annan regel om avlägsnande utifrån de i bestämmelsen angivna grunderna. Detta eftersom direktivets bestämmelser om uppehållsrätt i sig uttömmande anger vilka krav som får ställas för dessa personers vistelse i landet, så länge fråga inte är om hänsynen till allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Dessa bestämmelser har beaktats i andra delar av betänkandet, se t.ex. avsnitt 8 och 9. 3 kap. 5 c § UtlF bör därför upphävas utan att ersättas av någon liknande regel.

12.2. Skyldigheten att återta en person som utvisats från annan medlemsstat

Utredningens bedömning: I denna del föranleder rörlighetsdirektivet ingen ändring av svensk rätt.

I avsnittet behandlas artikel 27.4.

Överväganden

Den som är svensk medborgare har en ovillkorlig rätt att resa in i Sverige. Såvitt gäller utlänningar som kan ha fått s.k. främlingspass utfärdat i Sverige, får artikeln anses ha den innebörden att Sverige inte kan vägra utländsk myndighet att verkställa ett utvisningsbeslut till Sverige. Artikeln torde däremot inte utgöra hinder mot att Sverige därefter avvisar eller utvisar personen, om grund därför föreligger enligt svensk rätt. Enligt vår bedömning är inga författningsändringar i denna del påkallade.

12.3. Återreseförbud i vissa fall

Utredningens förslag: I 4 kap. 14 § UtlL införs en begränsning av Migrationsverkets möjlighet att förena vissa beslut om avlägsnande med förbud för utlänningen att återvända till Sverige. Såvitt gäller regeringens möjlighet att meddela sådana förbud lämnas inget författningsförslag, men vår bedömning i frågan bör uppmärksammas i det fortsatta lagstiftningsarbetet.

I avsnittet behandlas artikel 15.3.

Om en utlänning avvisas eller utvisas kan beslutet förenas med återreseförbud. Sådant förbud att återvända till Sverige under viss tid eller utan tidsbegränsning är enligt 4 kap. 14 § UtlL obligatoriskt när domstol förordnar om utvisning på grund av brott. Enligt samma bestämmelse får Migrationsverket, när verket beslutar om avvisning eller utvisning, förena beslutet med ett tidsbegränsat förbud att återvända till Sverige. Om beslutet om avlägsnande meddelas av Utlänningsnämnden kan även nämnden enligt 7 kap. 5 § andra stycket UtlL förena beslutet med förbud att

återvända till Sverige. Detsamma gäller om det är regeringen som beslutar sedan ärendet överlämnats dit.

Överväganden och förslag

Artikel 15.3 förskriver att den som avlägsnats från en medlemsstat på andra grunder än hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa, inte får förbjudas att återvända. Denna regel utgör hinder mot en del av de förbud som Migrationsverket kan meddela enligt nu gällande rätt. Migrationsverkets möjligheter att meddela sådana förbud bör därför inskränkas till att avse fall i vilka beslutet om avlägsnande grundats på allmän ordning eller säkerhet. Sådana fall är avvisning enligt 4 kap. 1 § första stycket 6 eller 2 § första stycket 2, 3 eller 4 UtlL. 4 kap. 14 § UtlL bör innefatta en sådan begränsning, som inte behöver gälla andra utlänningar än dem som omfattas av direktivets regel.

Enligt nu gällande rätt kan, som nämnts ovan, förbud att återvända i vissa fall meddelas även av Utlänningsnämnden eller regeringen. Inte heller dessa myndigheter skall kunna meddelas förbud om återvändande i förening med ett beslut om avlägsnande som inte är grundat på allmän ordning eller säkerhet. Eftersom instans- och processordningen i utlänningsärenden för närvarande är föremål för genomgripande översyn – vilket berörs särskilt i avsnitt 15 – lämnar utredningen inget författningsförslag utöver det som berör Migrationsverket. Frågan bör dock uppmärksammas i det fortsatta arbetet med ny instansordning m.m.

13. Skydd mot avvisning och utvisning p.g.a. hänsyn till allmän ordning eller säkerhet

13.1. Inledning

I avsnitt 13 behandlas artikel 28. Enligt sin lydelse avser artikeln ”utvisning av hänsyn till allmän ordning och säkerhet”, men som påpekats i avsnitt 12.1.1 torde artikeln vara tillämplig även på vissa avvisningsfall.

13.2. Beaktande av personliga förhållanden

Utredningens bedömning: Sådana hänsyn som enligt 4 kap. 10 § första stycket UtlL skall tas till utlänningens anknytning till det svenska samhället, bör tas även inför vissa avvisningsbeslut samt inför utvisningsbeslut enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Regler om detta införs i en ny 2 a § i 4 kap. UtlL samt genom en utökad hänvisning i 5 § LSU.

Innebörden av artikel 28.1 är att den beslutande myndigheten måste beakta den berörda personens personliga förhållanden innan man av hänsyn till allmän ordning m.m. beslutar att avlägsna denne.

När det gäller beslut om avlägsnande enligt svensk rätt finns liknande regler endast i 4 kap. 10 § första stycket UtlL. Denna bestämmelse anger särskilt vissa omständigheter som skall beaktas när domstol överväger att utvisa en utlänning enligt 7 §; d.v.s. när fråga är om utvisning p.g.a. brott. Domstolen skall därvid ta hänsyn till utlänningens anknytning till det svenska samhället och särskilt beakta:

  • utlänningens levnadsomständigheter,
  • om utlänningen har barn i Sverige och, om så är fallet, barnets behov av kontakt med utlänningen, hur kontakten har varit och hur den skulle påverkas av att utlänningen utvisas,
  • utlänningens övriga familjeförhållanden, och
  • hur länge utlänningen har vistats i Sverige.

En regel liknande den ovan angivna finns i 2 kap. 9 § UtlL, som dock inte direkt avser beslut om utvisning eller avvisning, utan beslut om återkallande av uppehållstillstånd. Eftersom denna regel fortsättningsvis inte kommer att vara relevant för dem som i stället för uppehållstillstånd kommer att ha någon form av uppehållsrätt, berörs regeln inte ytterligare.

Överväganden och förslag

Den ovan återgivna regeln i 4 kap. 10 § första stycket UtlL måste anses uppfylla de krav som artikel 28.1 ställer. Såvitt gäller utvisning p.g.a. brott saknas således anledning att komplettera bestämmelserna. Som framgått av tidigare avsnitt kan dock hänsynen till allmän ordning eller säkerhet föranleda andra beslut om avlägsnande. Även avvisning enligt 4 kap. 1 § första stycket 6 eller 2 § första stycket 2, 3 eller 4 UtlL eller utvisning enligt 1 § LSU kan förekomma. För de senare fallen saknas regler om beaktande av utlänningens personliga förhållanden. Artikel 28.1 får dock anses omfatta även sådana beslut om avlägsnande av en utlänning. Svensk rätt uppfyller således inte i alla avseenden de krav som artikeln ställer.

För att uppfylla artikelns krav även såvitt gäller andra nu aktuella beslut om avlägsnanden än utvisning enligt 4 kap. 7 § UtlL, bör regeln i 10 § första stycket omfatta alla sådana beslut. När det gäller avvisning enligt 4 kap. 1 § första stycket 6 eller 2 § första stycket 2, 3 eller 4 UtlL, i den mån bestämmelserna avser hänsynen till allmän ordning eller säkerhet, kan en sådan regel införas i en ny 2 a §. När det gäller utvisning enligt LSU kan en hänvisning göras i 5 § nämnda lag, som redan nu innehåller hänvisningar till vissa regler i UtlL. Hänvisningen bör ha innebörden att de hänsynstaganden som avses i 4 kap. 10 § första stycket UtlL skall göras även vid handläggning enligt LSU. Varken i fråga om avvisning enligt UtlL eller utvisning enligt LSU finns anledning att låta regeln avse andra utlänningar än medborgare i EES-stater eller i Schweiz eller deras familjemedlemmar.

13.3. Stärkt skydd mot avvisning och utvisning

Utredningens förslag: Den nu gällande regeln i 4 kap. 10 § andra stycket UtlL bör uttryckligen gälla även dem som har permanent uppehållsrätt. En liknande regel, med innebörden att synnerliga skäl måste föreligga för att avvisning av dem som har permanent uppehållsrätt skall kunna ske, bör för vissa avvisningsfall införas i en ny 4 kap. 2 a § UtlL. Även för utvisning enligt LSU måste synnerliga skäl föreligga om utlänningen har permanent uppehållsrätt, vilket kan framgå av en utökad hänvisning till UtlL i 5 § LSU.

Såvitt gäller utvisning på grund av brott enligt 4 kap. 7 § UtlL anger 10 § andra stycket att ”synnerliga skäl” därför måste föreligga bl.a. om det gäller en person som, när åtal väcktes, hade permanent uppehållstillstånd sedan fyra år tillbaka eller som då hade bott i Sverige i minst fem år.

Bestämmelserna i 2 kap. 9 § UtlL – avseende återkallande av uppehållstillstånd – blir såsom angetts i avsnittet ovan inte aktuella för dem som i enlighet med direktivet kommer att ha uppehållsrätt i stället för uppehållstillstånd.

Överväganden och förslag

Av artikel 28.2 följer att utvisning av den som har permanent uppehållsrätt förutsätter att fråga är om ett allvarligt hot mot allmän ordning eller säkerhet. Det kan här påpekas att enligt artikel 27.2 kan utvisning av en unionsmedborgare eller familjemedlem – även de som inte har permanent uppehållsrätt – ske endast om den personens beteende utgör ett ”verkligt, faktiskt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse”. Båda artiklarna förutsätter således att fråga skall vara om ett allvarligt hot i detta avseende, men eftersom artikel 28.2 skall utgöra ett förstärkt skydd mot utvisning krävs att det, i jämförelse med artikel 27.2, måste föreligga starkare skäl för utvisning av den som har permanent uppehållsrätt.

Liksom artikel 28.1 kan 28.2 i princip anses avse både utvisnings och avvisningsbeslut. Regeln gäller som nämnts endast dem som har permanent uppehållsrätt. Sådan rätt skall som huvudregel förvärvas efter fem års vistelse i den mottagande medlemsstaten,

men direktivet anger också vissa undantag som innebär att uppehållsrätten kan bli permanent avsevärd tid dessförinnan. Undantagen har behandlats i avsnitt 11. Som dessa regler om förtida permanent uppehållsrätt är konstruerade kan i vissa fall en person få permanent uppehållsrätt redan efter en mycket kort vistelse i den mottagande medlemsstaten. Det kan t.ex. gälla en anhörig till en arbetstagare som förvärvar förtida permanent uppehållsrätt enligt artikel 17.1. Enligt artikel 17.3 kan den anhörige i den situationen själv förvärva permanent uppehållsrätt, utan att det kan ställas några krav på att denne skall ha vistats i landet en viss tid. Det sagda innebär att avvisning enligt 4 kap. 2 § UtlL, som inte kan tillämpas mot den som har vistats i Sverige mer än tre månader, i sällsynta fall kan komma i fråga avseende en person som har permanent uppehållsrätt. Det stärkta skydd som avses i artikel 28.2 bör således omfatta såväl utvisning enligt 4 kap. 7 § UtlL och 1 § LSU som avvisning enligt 4 kap. 1 § första stycket 6 och 2 § första stycket 2, 3, eller 4 UtlL.

Den befintliga regeln i 4 kap. 10 § andra stycket UtlL uppfyller i princip kravet i artikel 28.2, men måste anpassas så att den uttryckligen omfattar den utlänning som har permanent uppehållsrätt. Detta eftersom permanent uppehållsrätt i vissa fall kan tillkomma en utlänning som inte har varit bosatt i Sverige i fem år. Fråga är vidare vid vilken tidpunkt utlänningen skall ha permanent uppehållsrätt för att bestämmelsen skall vara aktuell. I övriga fall enligt andra stycket är det förhållandena på dagen för åtals väckande som avgör om synnerliga skäl för utvisning måste föreligga. Enhetligheten skulle gagnas av om även den nu aktuella frågan bedömdes på motsvarande sätt. Som artikel 28.2 lyder ligger det dock närmare till hands att domstolen måste utgå från förhållandet vid tidpunkten för beslutet i utvisningsfrågan. Vi föreslår därför en bestämmelse med den innebörden.

Som beskrivits ovan måste regler om stärkt skydd för den som har permanent uppehållsrätt införas även såvitt gäller vissa beslut om avvisning enligt 4 kap. 1 och 2 § UtlL samt utvisning enligt 1 § LSU. Dessa regler bör ha samma innebörd som den nya lydelsen av 4 kap. 10 § andra stycket UtlL i relevanta delar. Även vid beslut i de nu aktuella frågorna bör den relevanta tidpunkten, vid vilken utlänningen skall ha permanent uppehållsrätt, vara tidpunkten för beslutet. Har utlänningen vid det tillfället permanent uppehållsrätt måste således synnerliga skäl för avvisning eller utvisning föreligga för att beslut därom skall kunna fattas.

Såvitt gäller avvisningsfallen kan regeln införas i den nya 4 kap. 2 a § UtlL som föreslås i avsnitt 13.2. För LSU-fallen kan, på liknande sätt som föreslås i det avsnittet, en utökad hänvisning till UtlL göras i 5 § LSU.

13.4. Mycket starkt skydd mot avvisning och utvisning

Utredningens förslag: 4 kap. 10 § UtlL bör kompletteras på sätt att det måste föreligga ”tvingande hänsyn till allmän säkerhet” för att utvisning på grund av brott skall få ske av en EES-medborgare m.fl. som har uppehållit sig i Sverige under tio år eller som är underårig. Detsamma bör enligt en ny 4 kap. 2 a § UtlL gälla för vissa avvisningsfall enligt 1 och 2 §§, samt för utvisning enligt LSU. För det senare fallet kan en utökad hänvisning till UtlL göras i 5 § LSU.

Avsnittet behandlar artikel 28.3.

I avsnittet ovan har berörts 4 kap. 10 § andra stycket UtlL, som innebär att det för utvisning av dem som har bott i Sverige under en längre tid måste föreligga starkare skäl än annars. Därutöver finns i 4 kap. 10 § fjärde stycket UtlL en särskild regel som avser endast de utlänningar som kom till Sverige innan de fyllde 15 år och som hade vistats här sedan minst fem år när åtal väcktes. En sådan utlänning får inte utvisas enligt 4 kap. 7 § UtlL, d.v.s. på grund av brott.

Överväganden och förslag

Artikel 28.3 anger att det för två särskilda kategorier av unionsmedborgare och familjemedlemmar måste föreligga mycket starka skäl – ”tvingande hänsyn till allmän säkerhet” – för att utvisning skall kunna ske. Dessa kategorier är de personer som har uppehållit sig i den mottagande medlemsstaten under de tio föregående åren samt underåriga, om inte utvisning är nödvändigt för barnets bästa enligt Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter. Enligt kommissionens förslag till direktivet skulle gälla ett absolut skydd mot utvisning redan om personen i fråga hade permanent uppehållsrätt eller var en underårig familjemedlem. En sådan ordning godtogs inte av rådet, som i den gemensamma

ståndpunkten (nr 6/2004) i stället förordade den lydelse som i dessa delar blev den slutliga.

Enligt vår bedömning kan uttrycket ”tvingande hänsyn” anses innebära att det skall föreligga starkare skäl för utvisning än vad som i nu gällande rätt uttrycks med begreppet ”synnerliga skäl”. Detta är i konsekvens med att vi föreslår att ”synnerliga skäl” för utvisning måste föreligga beträffande dem som har permanent uppehållsrätt och eftersom artikel 28.3 avser ett än starkare skydd än så. I brist på ett inarbetat svensk uttryck i detta avseende bör direktivets uttryck ”tvingande hänsyn till allmän säkerhet” kunna användas i den svenska författningstexten.

De kategorier som skall omfattas av det stärkta skyddet är dels dem som har uppehållit sig i landet under de föregående tio åren, dels underåriga. Med underåriga förstås barn under 18 års ålder.

Såvitt gäller underåriga görs ett undantag från kravet på ”tvingande hänsyn” om utvisning skulle vara nödvändigt för barnets bästa enligt den s.k. barnkonventionen. Enligt artikel 3.1 nämnda konvention skall, vid alla åtgärder som rör barn, barnets bästa komma i främsta rummet. Artikeln är en portalbestämmelse och avser att vägleda vid tillämpning av konventionens övriga bestämmelser. Av artikel 9.1 skall konventionsstaterna säkerställa att barn inte skiljs från sina föräldrar – vilket kan bli följden av bl.a. utvisning av barnet – utom i de fall när berörda myndigheter har funnit att ett sådant åtskiljande är nödvändigt för barnets bästa. Barnkonventionens bestämmelser bör naturligtvis beaktas i de fall ett avlägsnande av en underårig kan komma i fråga, men såvitt gäller den svenska författningstextens lydelse torde det vara tillräckligt att återge vad rörlighetsdirektivet föreskriver i denna del.

Den nu behandlande bestämmelsen ansluter till de ovan behandlade reglerna om stärkt skydd mot utvisning och avvisning. Såvitt gäller utvisning på grund av brott bör det av 4 kap. 10 § andra stycket UtlL framgå att sådana tvingande hänsyn måste föreligga i fråga om utvisning av en medborgare i en EES-stat eller i Schweiz eller en familjemedlem som har uppehållit sig i Sverige de föregående tio åren. När det gäller underårigas stärkta skydd mot utvisning på grund av brott kan en regel därom införas som ett nytt femte stycke i samma paragraf.

Liksom övriga behandlade bestämmelser om skydd mot utvisning torde artikel 28.3 avse även vissa avvisningsfall enligt 4 kap. 1 § och 2 § UtlL. Den nya 2 a § som föreslås i avsnitten 13.2

och 13.3 kan omfatta även den nu aktuella bestämmelsen. För LSU-fallen kan, på samma sätt som angetts i de nu nämnda avsnitten, en utökad hänvisning till UtlL göras i 5 § LSU.

På samma sätt som angetts i avsnitt 13.3 bör den relevanta tidpunkten – vid vilken utlänningen skall ha uppehållit sig i landet under de föregående tio åren, alternativt är under 18 år – vara tidpunkten för beslutet i utvisnings- eller avvisningsfrågan. Har utlänningen vid det tillfället vistats i Sverige under den angivna tidsperioden eller är han eller hon fortfarande underårig blir bestämmelsen om ”tvingande hänsyn” tillämplig.

14. Översättning och delgivning av beslut samt tidsfristen för verkställighet

14.1. Inledning

Artikel 30 innehåller vissa bestämmelser om delgivning av beslut om utvisning på grund av hänsyn till allmän ordning eller säkerhet. Genom hänvisningen i artikel 15.1 skall dock artikel 30 – och artikel 31 – avse alla beslut som begränsar den fria rörligheten, inte endast beslut grundade på hänsynen till allmän ordning, säkerhet eller folkhälsa. Det sagda innebär att artikel 30 och 31 torde avse i princip alla beslut om avvisning eller utvisning, oavsett om beslutet fattats av polismyndigheten, Migrationsverket, domstol eller annan myndighet. Viss del av artikel 30.3 bör dock inte anses omfatta alla avvisningsbeslut, vilket framgår av avsnitt 14.3.

Som angetts i avsnitt 5.2.3 krävs enligt svensk rätt att medborgare i vissa länder utanför EES-området och Schweiz har visering när de reser in i Sverige. Ett beslut att inte utfärda visering för en sådan medborgare, om denne är familjemedlem i direktivets mening, kan sägas innebära en inskränkning av den fria rörligheten. Även ett sådant beslut omfattas därför av artiklarna 30 och 31. Detsamma gäller beslut enligt 2 kap. 9 § UtlL om återkallelse av visering.

14.2. Översättning och delgivning

Utredningens förslag: I en ny 2 kap. 13 a § UtlL införs en bestämmelse om delgivning dels av beslut att inte bevilja visering för en familjemedlem från tredje land, dels av beslut att återkalla sådan visering. Vidare införs en ny 4 kap. 16 § UtlL med bestämmelser om delgivning av samtliga beslut om avlägsnande enligt 4 kap., i den mån besluten avser EESmedborgare m.fl. Beslutet skall skriftligen delges den berörda personen på ett språk som han eller hon förstår. Genom hänvisning till UtlL införs i LSU en liknande regel avseende utvisning enligt den senare lagen.

I avsnittet behandlas artikel 30. En del av artikel 30.3 behandlas även i det följande avsnittet.

I nu gällande lydelser av UtlL och UtlF – och även i LSU – saknas bestämmelser med innebörden att delgivning av domar och beslut skall ske med part. Inte heller i rättegångsbalken eller förvaltningsprocesslagen finns sådana bestämmelser. Någon generell skyldighet för t.ex. domstol att vid behov låta översätta sina avgöranden till ett för parten begripligt språk finns inte i svensk rätt (se t.ex. den fakultativa regeln i 33 kap. 9 § rättegångsbalken).

Av såväl rättegångsbalken som förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen följer att den beslutande myndigheten i domar eller beslut skall ange de skäl som har bestämt utgången. Huvudregeln är således att för parten hemliga skäl inte skall förekomma, men i 20 § förvaltningslagen föreskrivs att skälen får utelämnas helt eller delvis bl.a. om det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet. Myndigheten skall dock på begäran av part, ”om möjligt”, upplysa denne om skälen i efterhand. Utvisning enligt LSU får grundas även på material som enligt 14 kap. 5 § första stycket sekretesslagen inte får lämnas ut till parter (se 7 § LSU).

Generellt gäller enligt svensk rätt att den beslutsfattande myndigheten skall upplysa part hur och inom vilken tid överklagande kan ske, om överklagande av avgörandet är möjligt.

Överväganden och förslag

Enligt artikel 30.2 finns möjlighet att för part hemlighålla i vart fall vissa delar av skälen till ett beslut om avlägsnande, om så krävs av hänsyn till statens säkerhetsintressen. I den mån svensk rätt, i enlighet med vad som redovisats ovan, möjliggör att skälen inte redovisas för part torde därför inte någon författningsändring vara nödvändig.

Direktivets krav på skriftlig delgivning av beslutet, på ett sådant sätt att den berörda personen kan förstå beslutets innehåll och följder, kan dock inte anses uppfyllt i svensk rätt. Delgivningskravet är inte endast en ordningsregel, utan har enligt artikel 30.3 vissa betydelsefulla rättsverkningar såvitt gäller tidpunkten för verkställighet av ett beslut om avlägsnande (se följande avsnitt). Redan av det skälet bör nya bestämmelser införas.

Såvitt gäller beslut om avvisning eller utvisning är det författningstekniskt enklaste sättet att i 4 kap. UtlL införa en generell bestämmelse om obligatorisk delgivning av sådana beslut. Eftersom delgivningen skall avse skriftliga uppgifter som kan förstås av utlänningen uppstår i många fall ett behov av översättning. Den nya bestämmelsen bör därför ha innebörden att de aktuella handlingarna vid behov skall översättas. Denna regel bör mot bakgrund av hänvisningen i artikel 15.1 avse alla beslut om avlägsnande som fattas med stöd av UtlL, oavsett vilken myndighet som har fattat beslutet eller vilken grund beslutet har. Även utvisning enligt LSU omfattas av artikel 30, varför en hänvisning i 5 § LSU kan göras till den nya bestämmelsen i 4 kap. UtlL.

Som nämnts i avsnitt 14.1 kan vissa beslut om visering anses innebära en inskränkning av den berörda personens rörlighet, varför sådana beslut omfattas av bestämmelserna i bl.a. artikel 30. Av detta följer att även beslut att inte utfärda visering, samt beslut att återkalla en tidigare given visering, måste delges den berörda personen skriftligt och på ett sätt som personen förstår. En ny bestämmelse för dessa fall måste införas. Denna bestämmelse, liksom dem som avser delgivning av beslut om avvisning eller utvisning, har nära samband med andra nya bestämmelser som också bör placeras i UtlL. Samtliga bestämmelser som berör delgivning av nu aktuella beslut bör därför införas i UtlL och inte i UtlF.

Bestämmelsen behöver omfatta endast medborgare i EES-stater eller i Schweiz samt deras familjemedlemmar, men inte övriga utlänningar.

De krav som artikel 30 uppställer kommer att innebära visst merarbete för de beslutfattande myndigheterna, särskilt som varje nu aktuellt beslut måste vara skriftligt avfattat på ett sätt som utlänningen förstår. Som framgår av det följande avsnittet kommer den skriftliga delgivningen, ofta avseende översatta handlingar, i många fall att ha betydelse för när verkställighet av ett beslut om avlägsnande kan ske. Det finns därför anledning för de tillämpande myndigheterna att fastställa effektiva rutiner för översättning och delgivning, så att detta kan ske utan dröjsmål. Enligt vår bedömning torde det inte vara nödvändigt att undantagslöst låta översätta hela den handling i vilken förordnats om avlägsnande. I t.ex. allmän domstols dom i vilken det förordnats om utvisning enligt 4 kap. 7 § UtlL måste översättningen i vart fall innefatta, förutom själva förordnandet om utvisning, både den fullständiga redogörelsen för domstolens skäl i utvisningsfrågan och anvisningen om överklagande. Det torde däremot inte, för att uppfylla artikelns krav, vara nödvändigt att översätta domstolens skäl i skuldfrågan eller i andra frågor som ligger vid sidan av utvisningsfrågan. Såvitt gäller handläggningen hos främst polismyndigheten torde det vara en förutsättning att myndigheten har tillgång till i förväg upprättade beslutsformulär på en mängd olika språk, vilka formulär skall ange de alternativa beslutsgrunder som kan komma i fråga. Det bör här påpekas att det inte finns något krav på att översättningen skall avse den utvisade personens modersmål.

14.3. Tidsfristen för verkställighet

Utredningens förslag: I ett nytt fjärde stycke till 8 kap. 12 § UtlL föreskrivs att verkställighet av ett beslut om avlägsnande av en utlänning som har rest in i Sverige får ske tidigast en månad efter det att utlänningen delgavs beslutet, om inte särskilda omständigheter föranleder en mer skyndsam verkställighet. Bestämmelsen avser endast medborgare i EES-stater och i Schweiz samt deras familjemedlemmar. Övriga förutsättningar enligt 8 kap. UtlL måste föreligga även fortsättningsvis för att verkställighet skall kunna ske. Genom hänvisning i 5 § LSU skall även utvisning enligt den lagen omfattas av den nya bestämmelsen.

I detta avsnitt behandlas den del av artikel 30.3 som avser tidsfristen för den utvisade/avvisade utlänningen att lämna territoriet.

Huvudregeln enligt svensk rätt är att verkställighet av ett beslut om avlägsnande får ske först när beslutet har vunnit laga kraft, vilket sker genom att tiden för överklagande – när sådant är möjligt – löper ut utan att talan har förts mot beslutet. En nöjdförklaring kan dock i vissa fall medföra att verkställighet kan ske utan hinder av att avgörandet vunnit laga kraft, se 8 kap. 7 § UtlL. Vanligtvis måste således en viss tid, vars längd beror bl.a. på vilken instans som har fattat beslutet om avlägsnande, löpa innan utlänningen kan tvingas att lämna landet. Några undantag av stor praktisk betydelse finns dock. Enligt nämnda 7 § skall polismyndighetens beslut om avvisning verkställas även om beslutet har överklagats. Även Migrationsverkets beslut kan, om verket i beslutet har förordnat särskilt om detta, verkställas omedelbart, se 8 §. För båda fallen, liksom vid utvisning enligt domstols dom eller beslut, gäller enligt 12 § att beslutet skall verkställas snarast möjligt. För övriga fall gäller att en avvisad utlänning skall lämna landet inom två veckor och en utvisad utlänning inom fyra veckor från det att beslutet vann laga kraft, om inte annat bestämts i beslutet.

Enligt 13 § LSU skall utvisning enligt den lagen verkställas så snart detta kan ske. Enligt den nu gällande lydelsen av LSU fattas utvisningsbesluten alltid av regeringen, utan möjlighet för den utvisade att överklaga. Ett sådant utvisningsbeslut vinner således laga kraft omedelbart.

Även om verkställighet kan eller skall ske enligt de ovan berörda bestämmelserna finns det i 8 kap. UtlL och i LSU särskilda regler avseende hinder mot verkställighet, vilka regler kan medföra att verkställigheten skjuts på framtiden. Dessa regler berörs dock inte av den nu aktuella artikeln i direktivet.

Överväganden och förslag

Den nu aktuella delen av artikel 30.3 avser alla former av beslut varigenom en unionsmedborgare eller dennes familjemedlem tvingas lämna den mottagande medlemsstaten. Som huvudregel skall de berörda personerna få en frist om minst en månad för att lämna staten. I kommissionens första förslag till direktivet (KOM [2001] 257 slutlig) motiverades tidsfristen – som i förslaget angavs

till 14 dagar alternativt en månad beroende på vissa omständigheter – med att fristen skulle ge tillräcklig tid för att upprätta och lämna in ett överklagande av beslutet.

Ordalydelsen i artikel 30, särskilt i förening med hänvisningen i artikel 15.1, kan ge intrycket att bestämmelsen kan gälla även sådana beslut om avvisning som den svenska polismyndigheten fattar i samband med inresekontroller – d.v.s. beslut som innebär att en utlänning hindras från att resa in i landet. En sådan tolkning kan emellertid inte vara riktig. En förutsättning för att utlänningen skall få en tidsfrist att lämna landet, måste vara att han faktiskt har rest in. Den nu behandlade delen av artikel 30.3 har därför inte betydelse för sådana avvisningar som beslutas vid polismyndighetens inresekontroller. Det bör påpekas att dessa beslut ändock omfattas av delgivningsskyldigheten enligt artikel 30 i övriga delar (se föregående avsnitt).

För övriga beslut om avvisning eller utvisning skall emellertid, som huvudregel, gälla en i vart fall månadslång frist innan verkställighet av beslutet kan ske. Tiden skall räknas från den skriftliga delgivningen av beslutet, varför de delgivningsbestämmelser som har berörts i det föregående avsnittet kommer att få stor betydelse.

Det bör noteras att den nya bestämmelsen inte ersätter de nu gällande bestämmelserna om förutsättningar för verkställighet, utan lägger till ytterligare en förutsättning som måste vara uppfylld för att verkställighet skall kunna ske. Således kan inte verkställighet ske enbart på den grunden att en månad förflutit från delgivning av beslutet om avlägsnande; övriga förutsättningar enligt 8 kap. UtlL måste även i fortsättningen vara för handen.

Förutom huvudregeln om en månadslång frist innan verkställighet kan ske bör bestämmelsen, i enlighet med artikel 30.3, ge utrymme för tidigare verkställighet ”i väl bestyrkta brådskande fall”. Fråga är vad som kan avses därmed. Om den berörda personen har nöjdförklarat sig – vilket innebär att han eller hon inte längre kan överklaga beslutet om avlägsnande – kan det tyckas att det är onödigt att skjuta på verkställigheten till dess månadsfristen löpt ut, om övriga förutsättningar för verkställighet är uppfyllda. Såsom artikel 30.3 är formulerad krävs dock, för att tidigarelägga verkställigheten, att någon omständighet medför att det brådskar. Någon brådska kan inte anses föreligga enbart av det skälet att utlänningen inte kan överklaga beslutet. Om emellertid utlänningen är tagen i förvar i avvaktan på verkställigheten – en långt ifrån ovanlig situation – finns det skäl att verkställa

avlägsnandet snarast så att inte utlänningen är frihetsberövad längre tid än vad som är nödvändigt. En sådan situation kan enligt vår bedömning vara ett exempel på när verkställigheten kan anses ”brådskande” i artikelns mening. I många av de fall i vilka ytterligare överklaganden inte kan ske – t.ex. när regeringen har beslutat i ett säkerhetsärende – torde undantaget för ”brådskande fall” i praktiken utgöra en huvudregel.

Den nya bestämmelsen, som skall gälla endast medborgare i EES-stater eller i Schweiz samt deras familjemedlemmar, bör införas i ett nytt fjärde stycke till 8 kap. 12 § UtlL.

Bestämmelsen måste omfatta även utvisning enligt LSU. Detta sker enklast genom en hänvisning i 5 § nämnda lag till den nya bestämmelsen i UtlL.

15. Rättssäkerhetsgarantier

15.1. Inledning

I avsnitt 15 behandlas artikel 31, som uppställer vissa krav på domstolsprövning m.m. Som angetts tidigare avser bestämmelserna i denna artikel, genom hänvisningen i artikel 15.1, alla beslut som begränsar den fria rörligheten. Således omfattas även beslut att inte utfärda visering för en familjemedlem och beslut om återkallande av en sådan visering.

Betänkandet har i de hittills behandlade delarna utgått från den nu gällande författningstexten. I fråga om artikel 31, som behandlar rätten till domstolsprövning och vissa därmed sammanhängande frågor, har vi emellertid sett det som nödvändigt att avvika från den utgångspunkten. Regeringen har för avsikt att inom kort i proposition till riksdagen föreslå en ny utlänningslag, innefattande mycket betydande förändringar såvitt gäller instans- och processordningen i utlänningsärenden. Som ett led i det arbetet överlämnade regeringen den 17 mars 2005 en remiss till Lagrådet, med förslag bl.a. till ny utlänningslag (NUtlL) och till vissa ändringar i LSU. Det förberedande arbetet för att kunna genomföra den nya instansordningen i praktiken har redan påbörjats. Det framstår därför inte som meningsfullt att i fråga om instansordning och därmed sammanhängande frågor utgå från den nu gällande ordningen. Vi har i stället valt att, vid överväganden avseende rörlighetsdirektivets artikel 31, utgå från att betydande ändringar av instansordningen kommer att ske. Det är emellertid inte möjligt att i detta skede – innan ens en proposition lämnats – lämna några förslag på författningstext i den mån regeringens förslag inte kan anses uppfylla direktivets krav. Utredningens förslag i dessa delar är därför mer allmänt hållna och avser att fästa regeringens uppmärksamhet på vissa frågor som bör beaktas i det fortsatta lagstiftningsarbetet.

För jämförelsens skull lämnas i avsnittet nedan en översikt även av nu gällande rätt i de aktuella frågorna.

15.2. Nuvarande och föreslagna bestämmelser om instansordning m.m.

15.2.1. Instansordning m.m. enligt gällande rätt

Bestämmelserna i UtlL

Enligt de nu gällande bestämmelserna i 4 kap. UtlL gäller det följande i fråga om beslut om avlägsnande m.m. och möjligheterna att överklaga, såvitt bestämmelserna är av intresse för de personer som kan omfattas av rörlighetsdirektivet.

Avvisningsbeslut skall fattas av Migrationsverket, bl.a. om fråga är om

  • avvisning av en utlänning som har en nära familjemedlem som söker asyl i Sverige,
  • avvisning enligt 4 kap. 1 § första stycket 6 UtlL, som avser fall i vilka en utlänning, av vissa närmare angivna skäl, har avvisats eller utvisats från en unionsstat, Norge eller Island,
  • avvisning enligt 4 kap. 2 § andra stycket UtlL, som avser fall i vilka den centrala utlänningsmyndigheten i ett annat nordiskt land har begärt att utlänningen avvisas och det kan antas att denne annars beger sig till det landet, eller
  • avvisning av en utlänning som utan avbrott vistats i landet i mer än tre månader när frågan om avvisning väcks, oavsett på vilken grund avvisningen sker.

I andra avvisningsfall än de ovan nämnda skall polismyndigheten pröva frågan. Detta innebär att det är polismyndigheten som beslutar i de flesta fall som avser en utlänning som vistats i landet under högst tre månader. Polismyndigheten får dock överlämna ärendet till Migrationsverket, om det är tveksamt om avvisning bör ske.

Beslut om utvisning enligt 4 kap 3 § UtlL, av den som har haft men inte längre har uppehållstillstånd, meddelas av Migrationsverket. Är fråga om utvisning enligt 4 kap. 7 § UtlL av den som döms för brott, är det i stället allmän domstol som beslutar. Utvisningsfrågan handläggs då i samma mål som åtalet för brott.

Vid sidan av de ovan angivna reglerna finns bestämmelser i 7 kap. 11 § UtlL om överlämnande av vissa ärenden till andra myndigheter. Enligt första stycket får Migrationsverket överlämna ärenden till Utlänningsnämnden om ärendet på viss sätt har samband med ett annat ärende som prövas av nämnden. Enligt andra stycket får Migrationsverket eller Utlänningsnämnden överlämna vissa ärenden till regeringen. En kategori ärenden som kan överlämnas till regeringen är de s.k. säkerhetsärendena, d.v.s. ärenden som ”bedöms ha sådan betydelse för rikets säkerhet eller annars för allmän säkerhet eller för rikets förhållande till främmande makt eller mellanfolklig organisation att regeringen bör pröva ärendet”. Bestämmelserna om överlämnande innebär att vissa ärenden kan komma att överlämnas från polismyndigheten till Migrationsverket och därefter till regeringen, som således blir den enda beslutsinstansen i ärendet.

Beslut om visering meddelas enligt 2 kap. 7 § UtlL av Migrationsverket, men får meddelas även av Utrikesdepartementet. Migrationsverket får, genom bemyndigande i nämnda bestämmelse och i 2 kap. 6 § UtlF, ge även svenska beskickningar eller konsulat rätt att besluta om viseringar. Av 2 kap 6 § UtlF framgår även att polismyndigheten, efter medgivande av Migrationsverket, får besluta om beviljande av nödfallsviseringar.

Möjligheterna att överklaga ett beslut framgår av 7 kap. UtlL. Polismyndighetens beslut om avvisning får överklagas till Migrationsverket, medan Migrationsverkets beslut om avvisning eller utvisning får överklagas till Utlänningsnämnden. Utlänningsnämnden är inte en domstol utan en förvaltningsmyndighet, men den har domstolsliknande uppgifter. Nämndens beslut kan inte överklagas. I de fall ett ärende har överlämnats till regeringen kan dess beslut inte överklagas. Tingsrätts förordnande om utvisning enligt 4 kap. 7 § UtlL kan överklagas enligt den för brottmål gällande instansordningen, d.v.s. till hovrätt och Högsta domstolen. Sammanfattningsvis är det endast i fråga om utvisning på grund av brott som domstolsprövning förekommer, medan övriga beslut om avlägsnande fattas av förvaltningsmyndigheter. Beslut att avslå en ansökan om visering, oavsett vilken myndighet som har meddelat beslutet, kan över huvud taget inte överklagas.

Med anledning av vad som föreskrivs i artikel 31.2 skall också nämnas något om verkställande av icke lagakraftvunna beslut. Som berörts i avsnitt 14.3 skall polismyndighetens beslut om avvisning verkställas även om det överklagas. Migrationsverkets beslut om

avvisning får förenas med förordnande om omedelbar verkställighet, men om utlänningen överklagar beslutet skall Migrationsverket enligt 8 kap. 9 § UtlL pröva om verkställigheten tills vidare skall avbrytas. Migrationsverkets beslut att inte inhibera avvisningsbeslutet kan inte överklagas. När överklagandet av avvisningsbeslutet når Utlänningsnämnden ankommer det dock på nämnden att pröva ett inhibitionsyrkande.

Bestämmelserna i LSU

Om en polismyndighet, en länsstyrelse eller Migrationsverket finner anledning att anta att utvisning enligt LSU bör meddelas, skall myndigheten anmäla detta till rikspolisstyrelsen (RPS). Fråga om sådan utvisning tas upp av regeringen, antingen självmant eller på ansökan av RPS.

Utvisningsbeslut enligt denna lag kan meddelas endast av regeringen, vars beslut inte kan överklagas. Någon domstolsprövning i egentlig mening förekommer således inte. Dock skall, om inte ärendet är synnerligen brådskande, regeringen inhämta ett yttrande från Migrationsverket och låta hålla förhandling i ärendet vid en tingsrätt. Vid förhandlingen skall utlänningen höras och RPS vara dennes motpart. Bevisning kan tas upp och vid förhandlingen skall ”noga utredas de omständigheter som kan inverka på hur ärendet blir avgjort”. Tingsrättens handläggning skall, om det finns skäl för det, resultera i ett yttrande till regeringen. Regeringen är dock inte bunden av vad tingsrätten yttrat.

15.2.2. Instansordning m.m. enligt förslag i bl.a. regeringens lagrådsremiss

Som inledning till detta avsnitt skall kort beröras några av de överväganden som gjordes i slutbetänkandet (SOU 1999:16) från kommittén om ny instans- och processordning i utlänningsärenden (NIPU). Kommittén uttalade sig särskilt om den rådande instansordningen för säkerhetsärenden, bl.a. i jämförelse med Europakonventionen, FN-konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter, Europarådets sociala stadga samt rådets direktiv 64/221/EEG. Enligt kommittén var svensk rätt i detta avseende – med regeringen som enda beslutsinstans – inte förenlig

med flera av bestämmelserna i de internationella förpliktelserna. Såvitt gällde artiklarna 8 och 9 i direktivet 64/221/EEG anförde kommittén att dessa var svårtolkade. En möjlig tolkning var att det däri ställdes krav på att ett beslut om avvisning eller utvisning skulle kunna överklagas till domstol, men andra tolkningar kunde göras. Efter genomgång av de internationella förpliktelserna fann kommittén att de aktuella kraven kunde uppfyllas även i fråga om säkerhetsärendena genom att införa prövning i två instanser. Kommitténs förslag i denna del var att dåvarande Invandrarverket (nuvarande Migrationsverket) skulle vara första instans och regeringen andra instans. Regeringen skulle vara skyldig att inför sitt avgörande inhämta yttrande från Högsta domstolen, om inte ett sådant yttrande var obehövligt. Inför sitt yttrande skulle domstolen hålla förhandling. Om domstolen i sitt yttrande fann att det förelåg hinder mot verkställighet, skulle detta ställningstagande vara bindande för regeringen. Om domstolen på grund av övriga omständigheter i ärendet avstyrkte utvisning, skulle även detta bli bindande för regeringen i de fall yttrandet avsåg en utlänning som omfattades av EES-avtalet.

De ovan nämnda ändringsförslagen har, som framgår vid jämförelse med det föregående avsnittet, inte genomförts i svensk rätt.

De enligt lagrådsremissen föreslagna bestämmelserna i NUtlL

Enligt förslaget i lagrådsremissen skall Utlänningsnämnden upphöra och dess arbetsuppgifter som överprövningsinstans övertas av migrationsdomstolar – vissa länsrätter – och Migrationsöverdomstolen – Kammarrätten i Stockholm. Även i övrigt kommer instans- och processordningen i utlänningsärenden att förändras.

De föreslagna bestämmelserna om avvisning och utvisning finns i 8 kap NUtlL. Enligt 3 § första stycket skall Migrationsverket pröva avvisningsfrågor i ungefär samma utsträckning som enligt nu gällande 4 kap. 4 § första stycket UtlL. En ändring är dock att Migrationsverket är behörigt att som första instans pröva även övriga avvisningsfrågor oavsett hur länge utlänningen har vistats i landet. I sammanhanget kan nämnas att den tidsgräns som finns för avvisning enligt 4 kap. 2 § UtlL har tagits bort i 8 kap. 2 § NUtlL, som i övrigt motsvarar den nu gällande bestämmelsen. I stället har för alla avvisningsfall införts regeln att beslut om avvisning i första instans inte får fattas senare än tre månader efter det att första

ansökan om uppehållstillstånd gjorts efter ankomsten till Sverige. Det kan här påpekas att en konsekvens av att EES-medborgare m.fl. inte längre behöver ha uppehållstillstånd blir att det i praktiken inte kommer att finnas någon tidsgräns för avvisning av sådana utlänningar.

Polismyndigheten skall enligt 8 kap. 3 § NUtlL pröva de frågor om avvisning som inte anges särskilt i första stycket. Detta motsvarar nu gällande rätt. Till skillnad från den nuvarande ordningen är dock, som nämnts ovan, även Migrationsverket behörigt att besluta i dessa fall. Polismyndigheten skall, liksom nu, få överlämna ärenden om avvisning till Migrationsverket om det är tveksamt om utlänningen skall avvisas.

Enligt förslaget skall Migrationsverket vidare pröva fråga om utvisning av den utlänning som saknar pass eller de tillstånd som krävs för att få uppehålla sig i landet och som inte avvisas av dessa skäl (6 §); en bestämmelse som till viss del motsvarar i 4 kap. 3 § UtlL. I enlighet med nu gällande ordning skall frågor om utvisning på grund av brott prövas av allmän domstol (8 §).

Beslut om visering skall enligt 3 kap. 5 § NUtlL meddelas av Migrationsverket. Även Regeringskansliet (Utrikesdepartementet) får meddela sådana beslut. I 6 § finns bestämmelser om bemyndiganden av andra myndigheter att fatta viseringsbeslut. Beslut om återkallelse av visering skall enligt 7 kap. 8 § NUtlL meddelas av den myndighet som har beviljat viseringen eller av Migrationsverket.

Bestämmelser om överklagande av förvaltningsmyndigheternas beslut finns i 14 kap. NUtlL. Polismyndighetens beslut om avvisning skall, som nu, överklagas till Migrationsverket (2 §). En betydelsefull förändring är att Migrationsverkets beslut om avvisning eller utvisning som huvudregel skall överklagas till en migrationsdomstol (3 §). Migrationsdomstolens beslut kan överklagas till Migrationsöverdomstolen (16 kap. 9 § NUtlL), dock inte beslut i mål om avvisning som i första instans prövats av polismyndighet. Beslut att inte utfärda visering eller att återkalla visering skall, liksom nu, inte kunna överklagas.

Särskilda regler om överklagande skall enligt 14 kap. 11–13 §§ NUtlL gälla för säkerhetsärenden. Med säkerhetsärenden skall enligt 1 kap. 9 § NUtlL förstås bl.a. sådana ärenden i vilka Säkerhetspolisen av skäl som rör rikets eller allmän säkerhet förordar att en utlänning skall avvisas eller utvisas. I säkerhetsärendena skall överklagande av Migrationsverkets beslut i ett

avvisnings- eller utvisningsärende inte göras till en migrationsdomstol utan till regeringen. Innan regeringen avgör ärendet skall dock Migrationsöverdomstolen hålla förhandling, om det inte är uppenbart onödigt. Enligt motiven torde förhandling kunna underlåtas i princip endast om utlänningen inte befinner sig i landet. Domstolen skall sedan med eget yttrande – ”över samtliga omständigheter av betydelse i ärendet” – lämna ärendet vidare till regeringen, som är andra och sista instans.

I fråga om verkställighet av icke lagakraftvunna beslut skall enligt 12 kap. 6 § NUtlL gälla att polismyndighetens beslut om avvisning skall verkställas även om det har överklagats. Detsamma skall gälla de avvisningsbeslut Migrationsverket fattar om ärendet har överlämnats av polismyndigheten till verket. Migrationsverket får vidare förordna att verkets avvisningsbeslut enligt 8 kap. 3 § första stycket NUtlL får verkställas även om det inte vunnit laga kraft. Överklagas ett sådant avvisningsbeslut skall Migrationsverket pröva om beslutet skall inhiberas. Migrationsverkets beslut att inte inhibera avvisningsbeslutet kan inte överklagas. När överklagandet av avvisningsbeslutet når migrationsdomstolen ankommer det dock på domstolen att pröva ett inhibitionsyrkande.

Instansordningen m.m. enligt de föreslagna ändringarna i LSU

Enligt den föreslagna lydelsen av LSU skall beslut om utvisning meddelas av Migrationsverket som första instans. Frågan om utvisning skall tas upp på ansökan av Säkerhetspolisen. Migrationsverkets beslut i fråga om utvisning får överklagas till regeringen. Vid överklagande skall dock handlingarna i ärendet lämnas över till Migrationsöverdomstolen, som skall hålla förhandling i ärendet. Under handläggningen i domstolen är såväl Migrationsverket som Säkerhetspolisen utlänningens motpart. Dessa myndigheter skall under förhandlingen redogöra för omständigheterna i ärendet. Utlänningen skall höras och ges tillfälle att uttala sig om de omständigheter som åberopas. Domstolen skall därefter med ett eget yttrande lämna handlingarna vidare till regeringen. Domstolen skall därvid yttra sig över samtliga omständigheter av betydelse i ärendet, enligt motiven även i frågor om bevisvärdering. Särskilt skall i yttrandet anges om det finns hinder mot verkställighet av ett utvisningsbeslut. Om domstolen finner att verkställighetshinder föreligger är yttrandet i

just den delen bindande för regeringen, på sätt att regeringen, om den beslutar om utvisning, skall förordna att beslutet tills vidare inte får verkställas. Regeringen skall i sådant fall ompröva utvisnings- och inhibitionsbeslutet när det finns skäl till det. Om regeringen vid omprövning överväger att häva ett inhibitionsförordnande skall först Migrationsöverdomstolen yttra sig. Om domstolen finner att det alltjämt föreligger hinder mot verkställighet är detta bindande för regeringen.

15.3. Överväganden och förslag

Utredningens bedömning: Den instans- och processordning som föreslås i regeringens lagrådsremiss av den 17 mars 2005 uppfyller till stora delar rörlighetsdirektivets krav på rättslig prövning.

Det bör införas möjligheter för dem som är anhöriga till EESmedborgare m.fl. att till domstol överklaga beslut att inte utfärda visering samt beslut att återkalla visering.

I fråga om verkställighet av beslut om avlägsnande bör införas kompletterande regler, med innebörden att ett yrkande om inhibition i vissa fall utgör hinder mot verkställighet till dess yrkandet prövats.

Krav på tillgång till rättslig prövning

Ordalydelsen i artikel 31 kan i viss mån föranleda olika tolkningar om vilka närmare krav som ställs i artikeln. Främst gäller detta frågan om det krävs att den berörda personen under alla omständigheter skall ha möjlighet att få sin sak prövad av minst en domstol, eller om möjlighet till överprövning vid en förvaltningsmyndighet kan vara tillräcklig. Enligt artikel 31.1 skall de berörda personerna, för att kunna överklaga eller begära omprövning av ett beslut ”ha tillgång till domstolsprövning och, i förekommande fall, till prövning av administrativ myndighet”. Den motsvarande texten i den engelska språkversionen är ”have access to judicial and, where appropriate, administrative redress procedures”, medan den franska talar om ”ont accés aux voies de recours juridictionelles et, le cas échéant, adminstratives” och den tyska ”Gegen eine Entscheidung aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesund-

heit müssen die Betroffenen einen Rechtsbehelf bei einem Gericht und gegebenenfalls bei einer Behörde des Aufnahmemitgliedstaats einlegen können.”. I artikel 31.3 nämns i den svenska versionen åter ”domstolsprövning”, medan de engelska, franska och tyska versionerna använder mer allmänt hållna uttryck som ”redress procedures”, ”les procédures de recours” respektive ”Rechtsbehelfsverfahren”. Det kan konstateras att utifrån de svenska och tyska versionernas ordalydelse ligger det närmast till hands att artikeln ställer krav på domstolsprövning, medan de franska och engelska versionerna däremot synes ge uttryck för ett krav på rättslig prövning. Motivuttalanden avseende artikel 31 finns bl.a. i kommissionens ändrade förslag till direktivet (KOM [2003] 199 slutlig) samt i rådets gemensamma ståndpunkt (nr 6/2004).

Som framgår av vad som återgetts ovan är tolkningen av artikel 31.1 inte helt klar. Lokutionen ”och, i förekommande fall, till prövning av administrativ myndighet” skulle kunna avse fall i vilka vissa beslut av förvaltningsmyndighet enligt den nationella instansordningen inte omedelbart kan överklagas till domstol, utan först måste överklagas till annan förvaltningsmyndighet. Ett svenskt exempel på en sådan situation är att polismyndighetens beslut skall överklagas till Migrationsverket, vilken ordning således är förenlig med artikel 31.1.

Som nämnts avser kravet på överprövning i artikel 31 alla de beslut som begränsar den fria rörligheten för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar. Såvitt gäller beslut om avvisning eller utvisning i allmänhet innebär förslaget i lagrådsremissen att den utlänning som blir föremål för ett sådant beslut har möjlighet att få saken prövad i minst en domstol. Det råder därmed ingen tvekan om att kraven i artiklarna 31.1 och 31.3 i dessa delar är uppfyllda genom de ändringar som regeringen föreslår.

Enligt nu gällande rätt och enligt lagrådsremissens förslag saknas möjlighet att överklaga viseringsbeslut som går utlänningen emot. Med hänsyn till de bedömningar som redovisats ovan bör sådana möjligheter införas för dem som kan beröras av viseringskravet, dvs. EES-medborgares och schweiziska medborgares familjemedlemmar. Sådant överklagande bör kunna ske till Migrationsdomstolen. Som berörts i avsnitt 15.1 är det i denna fråga inte meningsfullt att i betänkandet utgå från den nu gällande författningstexten, samtidigt som det inte är möjligt att lämna närmare författningsförslag i de delar som gäller instansordningen och därmed sammanhängande frågor. Utredningen får därför på

detta sätt uppmärksamma frågan, som bör beaktas i det fortsatta lagstiftningsarbetet.

Såvitt gäller säkerhetsärendena enligt NUtlL och alla utvisningsärenden enligt LSU har regeringen förslagit att prövning skall kunna ske i två instanser. Migrationsverket skall enligt förslaget pröva ärendet i första instans och verkets beslut föreslås i sin tur kunna överklagas till regeringen. Den föreslagna ordningen uppfyller således kravet i artikel 31 på prövning i mer än en instans. Vidare har regeringen föreslagit att ett överklagande av Migrationsverkets beslut i ett säkerhetsärende skall föranleda att ärendet överlämnas till Migrationsöverdomstolen. Som ovan beskrivits skall Migrationsöverdomstolen hålla förhandling i ärendet – i LSU-fallen alltid och i NUtlL-fallen som stark huvudregel – varefter domstolen skall yttra sig till regeringen, som beslutar i ärendet. Således kommer ett överklagande alltid att leda till att ärendet också handläggs i domstol.

I detta sammanhang finns det dock anledning att beakta artikel 31.3, enligt vilken överprövningsförfarandet skall göra det möjligt ”att granska beslutets laglighet samt de fakta och omständigheter som ligger till grund för den föreslagna åtgärden”, vilken i dessa fall är avvisning eller utvisning. Förfarandet skall vidare garantera att beslutet inte är oproportionellt, särskilt med hänsyn till vad som föreskrivs i artikel 28 (se avsnitt 13). Enligt regeringens förslag skall Migrationsöverdomstolen yttra sig över samtliga omständigheter av betydelse i ärendet. Som exempel på frågor som kan bli aktuella att bedöma nämner regeringen vilken grad av sannolikhet som utlänningen kan knytas till vissa fakta, tillförlitligheten av källuppgifter samt övriga omständigheter som talar för och emot en avvisning eller utvisning. Domstolen skall dock inte ta ställning i sakfrågan. Vidare skall domstolen enligt regeringens förslag yttra sig över frågan om hinder mot verkställighet. I denna senare del skall Migrationsöverdomstolens yttrande vara bindande för regeringen, om domstolen har funnit att verkställighetshinder föreligger. Migrationsöverdomstolens uppgift är dock inte att slutligt avgöra frågan om avlägsnande av utlänningen. Denna uppgift ligger i stället på regeringen som i egenskap av överprövningsmyndighet också har att fullgöra den granskning som anges i artikel 31.3.

Som redogjorts för ovan är det oklart hur artikel 31.1 skall tolkas i fråga om kravet på domstolsprövning. De engelska och franska textversionerna ger uttryck för ett krav på rättslig prövning medan

de svenska och tyska versionerna talar om domstolsprövning. Läggs den svenska versionen av artikel 31 till grund för tolkningen av artikeln kan det synas tveksamt om förslaget i lagrådsremissen uppfyller kraven i artikeln. Visserligen innebär förslaget i lagrådsremissen att det i överklagandeärenden ingår ett betydande domstolsinslag, men det är regeringen och inte domstolen som har att slutligt pröva överklagandet.

Utredningen anser även i denna del att det mot bakgrund av regeringens förslag om ny instansordning inte är ändamålsenligt att lämna förslag till författningsändringar. Utredningen vill dock fästa regeringens uppmärksamhet på artikelns betydelse för säkerhetsärenden enligt utlänningslagen och LSU.

Inhibitionsbeslut

Enligt artikel 31.2 skall ett överklagande ”som åtföljs av en ansökan om ett interimistiskt beslut att verkställigheten av utvisningen skall skjutas upp”, i vissa situationer utgöra ett tillfälligt verkställighetshinder. Den ansökan som avses är enligt svensk terminologi ett yrkande om inhibition. Det kan vidare påpekas att med artikelns uttryck ”utvisning” torde avses även många avvisningsfall. Enligt vår bedömning omfattas dock inte alla avvisningsbeslut, vilket berörs nedan.

En grundläggande förutsättning för att artikeln skall vara aktuell är att verkställighet kan ske utan hinder av att beslutet inte har vunnit laga kraft. Som angetts i avsnitt 15.2.2. skall även enligt NUtlL vissa beslut, t.ex. alla polismyndighetens beslut om avvisning, verkställas så. Varken nu gällande rätt eller förslaget till NUtlL innefattar någon regel med innebörden att verkställighet inte får ske innan ett inhibitionsyrkande prövats. En sådan bestämmelse, gällande till förmån för medborgare i EES-stater och i Schweiz samt deras familjemedlemmar, bör dock införas för att uppfylla rörlighetsdirektivets krav.

Artikelns bestämmelser om möjligheten att begära inhibition av verkställigheten har samband med vad som sägs i artikel 30.3, i vilken föreskrivs bl.a. att verkställighet som huvudregel inte får ske förrän en månad efter beslutet om avlägsnande. Den senare bestämmelsen har tillkommit för att bereda tillfälle för den som skall avlägsnas att upprätta ett överklagande. Som anförts i avsnitt 14.3 kan den regeln inte anses omfatta polismyndighetens

avvisningsbeslut i samband med inresekontroll, d.v.s. beslut som innebär att utlänningen hindras från att resa in i landet. Samma begränsning bör anses gälla även artikel 31.2. En begäran om inhibition utgör därför ett tillfälligt verkställighetshinder endast om avvisningsbeslutet gäller en utlänning som har rest in i landet.

Enligt vår bedömning kan artikel 31.2 inte anses innefatta ett krav på att inhibitionsprövningen måste ske i domstol, om nästa instans som skall överpröva huvudfrågan är en förvaltningsmyndighet. Om ett polismyndighetens avvisningsbeslut föranleder ett överklagande med inhibitionsyrkande, torde därför detta yrkande kunna prövas av Migrationsverket. Om verket avslår begäran om inhibition bör verkställighet kunna ske. Beslutet att inte inhibera verkställigheten bör inte kunna överklagas särskilt. Om det är Migrationsverket som har beslutat som första instans, skall inhibitionsfrågan prövas av Migrationsdomstolen innan verkställighet får ske. Om utlänningen inte överklagar beslutet utan endast begär omprövning vid samma förvaltningsmyndighet, synes artikelns lydelse inte hindra att även inhibitionsfrågan prövas av denna myndighet.

Artikel 31.2 anger tre undantagsfall i vilka verkställighet skall få ske utan hinder av att inhibitionsyrkandet inte har prövats. Undantagen avser fall i vilka

  • beslutet om utvisning (eller avvisning) grundas på ett tidigare rättsligt avgörande,
  • de berörda personerna tidigare har beviljats rättslig prövning, eller
  • beslutet om utvisning (eller avvisning) grundas på tvingande hänsyn till allmän säkerhet enligt artikel 28.3.

Det kan diskuteras om det finns anledning att utnyttja någon av möjligheterna till undantag. Reglerna om verkställighetshinder p.g.a. ett inhibitionsyrkande avser endast EES-medborgare m.fl. och kan bli aktuella endast i de fall övriga svenska bestämmelser medger att omedelbar verkställighet kan ske. Till detta kommer föreskrifterna i artikel 30.3, vilka medför att verkställigheten som huvudregel inte kan ske förrän tidigast en månad efter beslutet om avlägsnande. Regler om sådana undantag som artikeln medger skulle tynga och komplicera författningstexten samtidigt som en inhibitionsprövning regelmässigt inte torde medföra någon större tidsutdräkt. Ett av undantagsfallen bör dock omfattas av de svenska

verkställighetsreglerna. Om Migrationsverket har förordnat om avvisning med omedelbar verkställighet och detta beslut har fastställts av Migrationsdomstolen, har ”den berörda personen beviljats rättslig prövning” i frågan. Vid sådana förhållanden bör ett inhibitionsyrkande i ett överklagande till Migrationsöverdomstolen inte hindra verkställighet.

I likhet med vad som gäller för övriga frågor hänförliga till artikel 31, lämnar vi i nu aktuell del inga författningsförslag. De synpunkter som lämnats ovan bör dock beaktas i det fortsatta lagstiftningsarbetet.

Hinder mot återresa i vissa fall

Som framgått av det ovan anförda kan vissa beslut om avlägsnande verkställas innan de har vunnit laga kraft. Om ett sådant beslut har verkställts får dock, enligt artikel 31.4, den utlänning som har överklagat beslutet inte hindras från ”att personligen försvara sig vid rättegången”. Av artikeln följer uttryckligen att utlänningen inte måste tillåtas att stanna kvar i landet i avvaktan på domstolsprövningen, men hans inställelse vid domstolen får inte hindras. Denna regel har således aktualitet endast i de fall muntlig förhandling skall hållas i migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen. Ett tänkbart hinder som enligt artikeln inte får föreligga kan, för svenskt vidkommande, vara att utlänningen genom ett annat beslut än det som skall överprövas har meddelats återreseförbud. Ett annat hinder kan vara att det finns annan, från det aktuella målet fristående grund för avvisning av utlänningen om han återvänder till Sverige. Migrationsverket kan dock enligt 12 kap. 19 § NUtlL tillåta den som har återreseförbud att göra ett kort besök i landet, om besöket gäller synnerligen viktiga angelägenheter. Om utlänningen inte har återreseförbud men det vid dennes återresa uppstår någon fråga om avvisning, bör sådan inte ske om utlänningen har en kallelse till domstol. Sådana frågor, som kan förväntas vara sällsynta, bör kunna lösas tillämpningsvägen utan att särskilda bestämmelser för det fallet införs. Artikel 31.4 torde därför inte föranleda några kompletterande regler.

16. Omprövning av återreseförbud

Utredningens förslag: 7 kap. 16 § UtlL bör kompletteras på sätt att regeringen kan upphäva ett förbud för vissa utlänningar att återvända till Sverige även i andra fall än de som avser utvisning på grund av brott. Genom hänvisning i LSU bör bestämmelsen gälla även utvisningsbeslut enligt den lagen.

I avsnittet behandlas artikel 32. Som framgår av avsnitt 12.3, i vilket har behandlats artikel 15.3, får återreseförbud inte meddelas i andra fall än när fråga är om avvisning eller utvisning på grund av hänsynen till allmän ordning eller säkerhet.

Varken UtlL, UtlF eller LSU innehåller bestämmelser om ansökan av en utlänning som vill ha ett återreseförbud upphävt. Enligt 7 kap. 15 UtlL får dock Migrationsverket – om verket vid omprövning beviljar en utlänning uppehållstillstånd – upphäva ett beslut om avvisning eller utvisning. Den möjligheten gäller emellertid inte domstols förordnande om utvisning. Enligt 16 § kan dock regeringen, om det finns särskilda skäl, upphäva domstols förordnande om utvisning på grund av brott.

Överväganden och förslag

Som artikel 32 måste förstås skall den som meddelats återreseförbud ha möjlighet att få beslutet upphävt om de omständigheter som låg till grund för återreseförbudet har ändrats. Om de omständigheter som föranledde förbudet har förändrats på ett avgörande och definitivt sätt – t.ex. om utlänningens hälsotillstånd har försämrats på sådant sätt att det inte längre kan anses föreligga någon risk för fortsatt brottslighet – bör ett upphävande kunna komma i fråga.

Bestämmelsen i 7 kap. 16 § UtlL uppfyller delvis artikelns krav. Enligt vår bedömning bör denna bestämmelse kompletteras så att regeringens möjligheter att upphäva ett förbud att återvända till Sverige omfattar även andra fall än utvisning på grund av brott. Det är inte nödvändigt att tynga bestämmelsen med upplysningen att utlänningen kan ansöka om sådan återbrytning, eller att i författningstexten ange att regeringen måste besluta i frågan inom sex månader. Mot bakgrund av artikelns lydelse bör inte heller författningstexten ange någon minsta tid som måste förflyta mellan beslutet om avlägsnande och ansökan om återbrytning. Den utökade bestämmelsen, som genom en kompletterande hänvisning i LSU omfattar även utvisningsfall enligt den lagen, behöver inte vara tillämplig på andra utlänningar än medborgare i EES-stater eller i Schweiz eller deras familjemedlemmar.

17. Omprövning av verkställighet av utvisning på grund av brott

Utredningens förslag: 8 kap. 13 § UtlL bör kompletteras så att den ålägger den myndighet som skall verkställa ett förordnande om utvisning på grund av brott att, om det förflutit mer än två år från dagen för beslutet, granska den utvisades personliga förhållanden. Om det finns skäl att anta att förhållandena har ändrats på sätt att utvisningsförordnandet bör upphävas, skall myndigheten underrätta regeringen. Intill dess regeringen prövat frågan får verkställighet inte ske.

I detta avsnitt behandlas artikel 33.

I nu gällande rätt saknas bestämmelser som motsvarar artikel 33.2. Enligt 8 kap. 13 § UtlL skall dock den polismyndighet som skall verkställa ett beslut om avlägsnande underrätta Migrationsverket bl.a. om verkställigheten inte kan genomföras. Migrationsverket får i sådant fall besluta om verkställigheten, t.ex. meddela inhibition, eller vidta de åtgärder i övrigt som behövs. Är fråga om verkställighet av utvisning på grund av brott skall verket överlämna ärendet till regeringen. Som berörts ovan har regeringen enligt 7 kap. 16 § UtlL möjlighet att återbryta sådant utvisningsförordnande.

Överväganden och förslag

Föreskrifterna i artikel 33.1 har beaktats i avsnitt 12.

Artikel 33.2 avser för svenskt vidkommande endast utvisning på grund av brott. Regeln gäller för det fall att det förflyter mer än två år från beslutet om utvisning till dess beslutet skall verkställas. För svenska förhållanden är detta inte ovanligt. Med nuvarande regler om villkorlig frigivning kommer artikeln att vara tillämplig på de medborgare i EES-stater eller i Schweiz samt deras familje-

medlemmar som har dömts till fängelse i minst tre år och som efter verkställighet av fängelsestraffet skall utvisas. I dessa fall skall svensk myndighet, utan särskild ansökan därom, kontrollera om personen fortfarande utgör ett verkligt hot mot allmän ordning eller säkerhet. Artikeln måste förstås så – även om det inte framgår uttryckligen – att om sådant hot inte längre föreligger skall utvisningsbeslutet upphävas.

Enligt vår uppfattning är de omständigheter som bör beaktas vid den svenska myndighetens kontroll desamma som kan föranleda ett upphävande av ett förbud att återvända på sätt som avses i artikel 32 (se föregående avsnitt). Behörigheten att göra sådan återbrytning bör, liksom enligt nu gällande rätt, vara förbehållen regeringen. Regeringen bör dock inte belastas med systematiska kontroller av samtliga fall som omfattas av artikeln. Ett lämpligare tillvägagångssätt är att låta den myndighet som skall verkställa utvisningsbeslutet utföra en första granskning av utlänningens personliga förhållanden. Denna granskning bör ske i nära tidsmässig anslutning till den planerade verkställigheten. Framkommer det därvid anledning att anta att det finns skäl att återbryta utvisningsbeslutet, skall den verkställande myndigheten överlämna ärendet till regeringen. Regeringen kan därefter pröva frågan i enlighet med 7 kap. 16 § första stycket UtlL och intill dess skall inte verkställighet ske. Skulle den verkställande myndigheten inte finna skäl till återbrytning, kan verkställighet av utvisningen ske utan att regeringen underrättas om ärendet.

Det bör påpekas att den kontroll som skall göras inte skall vara en överprövning av de skäl för utvisning som anfördes av domstolen. Endast nytillkomna omständigheter av påtaglig betydelse skall beaktas. Som angetts i föregående avsnitt kan en sådan omständighet vara utlänningens kraftigt försämrade kroppsliga hälsa och den därmed reducerade risken för fortsatt brottslighet.

Den tid om två år som skall ha förflutit från dagen för beslutet, för att bestämmelsen skall vara tillämplig, bör räknas från dagen för avgörandet i den instans som sist prövade utvisningsfrågan.

Bestämmelsen om den kontroll som i dessa fall skall göras innan verkställigheten sker bör införas i 8 kap. UtlL. Eftersom det finns visst samband med den befintliga bestämmelsen i 13 §, kan den nya regeln införas som ett nytt stycke i nämnda paragraf.

18. Registrering av unionsmedborgare

18.1. Inledning

Utredningens förslag: Ett särskilt registreringsförfarande införs beträffande medborgare i en EES-stat och i Schweiz.

Enligt artikel 8.1 i rörlighetsdirektivet får medlemsstaterna ålägga unionsmedborgare att registrera sig hos behöriga myndigheter vid uppehåll som överstiger tre månader. Ett av utredningens uppdrag har varit att undersöka om det finns skäl att införa registrering av unionsmedborgare. Vi har funnit att ett sådant förfarande bör införas. De skäl som talar för detta är framförallt att förfarandet innebär en möjlighet att utöva en individuell utlänningskontroll, medför att intresset av att statistiskt kunna bevaka migrationen till landet kan tillgodoses samt underlättar den gemenskapsrättsliga skyldigheten att utfärda andra bevishandlingar, som exempelvis uppehållskort (se avsnitt 19).

I enlighet med vad som anförts i avsnitt 3.3.3. bör registreringsskyldigheten omfatta EES-medborgare och schweiziska medborgare. Det som i det följande sägs om unionsmedborgare avser således även medborgare i en EES-stat och i Schweiz.

18.2. Är registrering av unionsmedborgare önskvärd?

18.2.1. Allmänt

I och med att kravet på uppehållstillstånd avskaffas för unionsmedborgare uteblir den information som Migrationsverket för närvarande registrerar i samband med tillståndsförfarandet. Eftersom den anmälningsskyldighet som enligt folkbokföringslagen gäller för unionsmedborgare kommer att gälla även fortsättningsvis, kommer viss information att registreras inom det

förfarandet (se avsnitt 18.3.3). Folkbokföringen behandlar dock inte alla de uppgifter som uppehållstillståndsförfarandet behandlar. Exempelvis registreras inte skälet till utlänningens vistelse i landet. Dessutom folkbokförs inte alla de utlänningar som får registreras enligt rörlighetsdirektivet. En unionsmedborgare som arbetar här ett halvår och sedan åker hem igen har under den tiden uppehållsrätt enligt rörlighetsdirektivet men skall inte folkbokföras. Om ett registreringsförfarande enligt rörlighetsdirektivet inte införs kommer dennes vistelse i Sverige i många fall inte att registreras.

Ett registreringsförfarande innebär att personuppgifter behandlas på ett sådant sätt att personuppgiftslagstiftningen blir tillämplig. Personuppgifter får samlas in och behandlas bara för vissa godtagbara ändamål. Bestämningen av ändamålen med behandlingen av personuppgifter är av central betydelse för personuppgiftslagstiftningens regelverk till skydd för den registrerades personliga integritet.

18.2.2. Tillåtna skäl för registrering

Gemenskapsrättsliga regler

Artikel 8 anger vilka krav som får ställas på unionsmedborgare för att den mottagande medlemsstaten skall utfärda registreringsbevis, samt anger därutöver regler avseende sanktioner och frist för registrering. Rörlighetsdirektivet anger inte några andra begränsningar för registreringsförfarandet. Därutöver skall beaktas Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (dataskyddsdirektivet). Dataskyddsdirektivets regler har i svensk rätt kommit till uttryck framförallt i personuppgiftslagen (PUL). PUL:s regler utgör tillsammans med övrig personuppgiftslagstiftning ramar för behandling av personuppgifter. Bl.a. anges regler om tillåtna ändamål för behandling av personuppgifter.

Andra internationella åtaganden

Förutom dataskyddsdirektivet finns det ett par andra för Sverige bindande internationella åtaganden som utarbetats inom Europarådet, rörande skydd för personuppgifter. Det gäller dels Europa-

rådets dataskyddskonvention och dels artikel 8 i Europakonventionen. Därutöver kan nämnas FN:s riktlinjer om datoriserade register med personuppgifter och OECD:s riktlinjer och rekommendation om skyddet för den personliga integriteten och gränsöverskridande flöden av personuppgifter. Slutligen kan även nämnas artikel 8 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, som anger att var och en har rätt till skydd för sina personuppgifter.

Svenska regler allmänt

Enligt 2 kap. 3 § andra stycket regeringsformen skall varje medborgare, i den utsträckning som anges i lag, skyddas mot att hans eller hennes personliga integritet kränks genom att uppgifter beträffande honom eller henne registreras med hjälp av automatisk databehandling. PUL utgör sådan skyddslagstiftning. PUL reglerar i princip all helt eller delvis automatiserad behandling av personuppgifter samt manuell behandling av personuppgifter i register, som inte är för fysiska personers privata bruk eller som utförs med stöd av offentlighetsprincipen eller tryck- och yttrandefriheten. PUL genomgår för närvarande en översyn. Personuppgiftslagsutredningen, som överlämnade sitt betänkande SOU 2004:6 Översyn av personuppgiftslagen i januari 2004, har föreslagit vissa ändringar i PUL. De förändringar som föreslagits i betänkandet bör inte ha betydelse för vår utredning.

Av 2 § PUL framgår att lagen är subsidiär i förhållande till andra författningar. Avvikande bestämmelser finns ofta i s.k. registerförfattningar, t.ex. förordningen (2001:720) om behandling av personuppgifter i verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen (utlänningsdataförordningen). Förordningen omfattar Migrationsverkets, Utlänningsnämndens, Integrationsverkets, Rikspolisstyrelsens och polismyndigheternas samt utlandsmyndigheternas verksamhet. Även ett sådant registreringsförfarande som anges i rörlighetsdirektivet kommer att omfattas av förordningen.

Det pågår en översyn av frågan om vilka särregler som bör gälla i förhållande till PUL. Målet är att myndighetsregister med ett stort antal registrerade personer och ett särskilt känsligt innehåll skall regleras i lag. Exempelvis synes det vara mindre lämpligt att behandling av personuppgifter i verksamhet enligt utlänningslagstiftningen regleras i en förordning. Utlänningsdatautredningen har

därför i sitt betänkande SOU 2003:40 Utlänningsdatalag föreslagit att sådan behandling författningsregleras i en ny lag, utlänningsdatalagen, som skall ersätta utlänningsdataförordningen. Betänkandet har remissbehandlats och bereds för närvarande i Regeringskansliet. Regeringen avser att lämna en proposition hösten 2005.

En parlamentariskt sammansatt kommitté har fått till uppgift att bland annat överväga om regeringsformens bestämmelse om skyddet för den personliga integriteten i 2 kap. 3 § andra stycket bör ändras, och i så fall föreslå en ny grundlagsreglering (Dir. 2004:51). Kommittén skall slutredovisa sitt arbete senast den 30 mars 2007.

Närmare om personuppgiftslagstiftningen

Av PUL framgår att personuppgifter får samlas in bara för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål och att de personuppgifter som behandlas skall vara adekvata och relevanta i förhållande till ändamålen med behandlingen. Det är rimligt att utgå från att ju större risker för integritetsskyddet behandlingen kan medföra, desto viktigare är det att ändamålet är preciserat på ett sådant sätt att den registrerade kan göra gällande sina rättigheter. Vidare följer av 9 § att fler personuppgifter inte får behandlas än som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med behandlingen och att personuppgifterna senare inte får användas på ett sätt som är oförenligt med ursprungsändamålet. Även ett utlämnande till annan av personuppgifterna måste vara förenligt med de ursprungliga ändamålen (Öman/Lindblom, Personuppgiftslagen en kommentar, andra uppl., s. 98). För att tillåta andra myndigheter direktåtkomst till databasen är det således nödvändigt att beakta vad de skall använda uppgifterna till och jämföra den tänkta användningen med ursprungsändamålet. Detta är särskilt viktigt att beakta om registreringen av unionsmedborgare skall handläggas tillsammans med folkbokföringssystemet, som medger stora möjligheter för myndigheter att ha åtkomst till uppgifter i databasen.

Enligt 10 § PUL får personuppgifter behandlas endast om samtycke har lämnats eller om behandlingen är nödvändig av vissa angivna orsaker. Bestämmelsen innehåller en uttömmande uppräkning av i vilka fall personuppgifter får behandlas (prop. 97/98:44

s. 122). Regeln motsvarar artikel 7 i dataskyddsdirektivet. Med ”nödvändig” avses förmodligen inte att behandlingen annars skulle vara omöjlig, utan att det sannolikt räcker med att det innebär en påtaglig förenkling för den personuppgiftsansvarige att uppgifterna behandlas på automatiserad väg (jfr SOU 2001:32 s. 94f och prop. 2000/2001:33 s. 102).

Behandling av personuppgifter är tillåten enligt 10 § bland annat om behandlingen är nödvändig för att den personuppgiftsansvarige eller en tredje man till vilken personuppgifter lämnas ut skall kunna utföra en arbetsuppgift i samband med myndighetsutövning. Begreppet myndighetsutövning har förmodligen en gemenskapsrättslig innebörd, men i förarbetena framfördes synpunkten att man till dess annat framkommer bör kunna utgå från att det som i Sverige brukar anses som myndighetsutövning faller under begreppet (SOU 1997:39 s. 362). Detta tycks fortfarande ha bärighet. Behandling av personuppgifter för att registrera unionsmedborgare enligt rörlighetsdirektivet måste anses utgöra en typisk myndighetsutövning som bör räknas till denna kategori.

Utlänningsdataförordningen medger därutöver handläggning av personuppgifter i verksamhetsregister för vissa ändamål. Det gäller dels myndighets handläggning av ärenden i enlighet med vad som föreskrivs i lag eller författning, dels fullgörande av underrättelseskyldighet som följer av lag eller annan författning, och dels tillsyn, kontroll, uppföljning och planering av verksamheten samt framställning av statistik.

18.2.3. Skäl för registrering

Kontroll av utlänning under vistelsen i Sverige

Två av utlänningslagstiftningens ändamål är att utöva individuell och generell utlänningskontroll (prop. 79/80:96 s. 54).

Den generella kontrollen syftar till att möjliggöra reglering av tillströmningen av invandrare. Vid den generella kontrollen beaktas till exempel möjligheterna att ge utlänningar goda arbets- och levnadsförhållanden. UtlL ger därför möjlighet att reglera tillströmningen genom att avvisa eller utvisa en utlänning, som kommit hit eller vistas här, på den grunden att föreskrivet tillstånd saknas.

Registreringens syfte är inte att reglera tillströmningen av unionsmedborgare, dvs. det är inte registreringen som skall avgöra vem som får vistas i Sverige. Detta framgår av att uppehållsrätten inte är beroende av en eventuell registreringsåtgärd. Följaktligen är generell utlänningskontroll inte ett skäl till att införa ett registreringsförfarande.

Den individuella utlänningskontrollen är avsedd att hindra enskilda utlänningar som inte bör ha rätt till det att vistas i landet. Vid den individuella kontrollen beaktas sådana omständigheter som till exempel om utlänningen saknar tillräckliga medel för sin vistelse i Sverige eller om denne gjort sig skyldig till brott här. Om utlänningen inte har rätt att vistas här kan denne avvisas eller utvisas enligt UtlL eller utvisas enligt LSU.

Individuell utlänningskontroll är ett tänkbart skäl för ett registreringsförfarande. Förfarandet är just det gemenskapsrättsligt godtagbara hjälpmedel för medlemsstaterna som möjliggör en kontroll av unionsmedborgare som vistas i landet. Artikel 5.5 i rörlighetsdirektivet tillåter visserligen att medlemsstaterna ålägger unionsmedborgare en rapporteringsskyldighet, men det är inte aktuellt att införa en sådan skyldighet i Sverige (se avsnitt 20.2.1). All annan kontroll av unionsmedborgare måste med beaktande av likabehandlingsprincipen omfatta även de egna medborgarna. Registreringsförfarandet däremot ger Sverige en rätt att särbehandla unionsmedborgare på visst sätt.

En förutsättning för att förfarandet skall vara ett effektivt hjälpmedel för en sådan kontroll är att rörlighetsdirektivet tillåter att medlemsstaterna utför allmänna kontroller av om unionsmedborgare uppfyller sin registreringsskyldighet. Registreringen tillför nämligen inte någonting annat när det gäller syftet att utöva individuell utlänningskontroll än att ge medlemsstaten ett särskilt tillfälle att kontrollera unionsmedborgarens uppehållsrätt. De unionsmedborgare som i något annat sammanhang än registreringsförfarandet visar sig sakna rätt att vistas i landet kan, oberoende av om de registrerat sig, avvisas eller utvisas ur riket på sedvanligt sätt. Inom avvisnings- eller utvisningsförfarandet kan beslutande myndighet självständigt undersöka unionsmedborgarens rätt att uppehålla sig i landet. Därför är det endast om det i registreringsförfarandet kan avslöjas att unionsmedborgaren saknar rätt att vistas i landet, som förfarandet utgör ett hjälpmedel för den individuella utlänningskontrollen. Den avgörande frågan är således om förfarandet kan uppfylla ett sådant syfte.

Av artikel 14.2 andra stycket framgår att medlemsstaten endast i särskilda fall, när det finns rimliga tvivel på huruvida en unionsmedborgare uppfyller direktivets krav enligt artiklarna 7, 12 och 13, får kontrollera att denne har uppehållsrätt i landet. Medlemsstaten får således inte skönsmässigt undersöka om en viss unionsmedborgare har uppehållsrätt. Däremot tycks det vara tillåtet att utföra generella kontroller av om unionsmedborgare har registrerat sig. Det förhållandet att registreringsskyldigheten enligt artikel 8 inte ingår i uppräkningen i artikel 14.2 andra stycket talar för denna slutsats. Samtidigt skall beaktas att det enligt artikel 26 inte får införas en skyldighet för unionsmedborgaren att på anmodan uppvisa registreringsbeviset, såvida inte motsvarande krav ställs på att svenska medborgare skall medföra identitetskort. Någon sådan skyldighet för svenska medborgare föreligger inte. Därmed är det inte aktuellt att införa krav på att unionsmedborgare alltid skall medföra registreringsbevis. Frågan är därför om det därav följer att unionsmedborgaren inte heller får tillfrågas om denne registrerat sig. Det förefaller emellertid märkligt om det å ena sidan skulle vara tillåtet att införa ett registreringssystem, men det å andra sidan inte skulle finnas några reella möjligheter att upprätthålla systemet. Ändamålsskäl talar därför för att sådan kontroll är tillåten. Det innebär således att en unionsmedborgare får tillfrågas om denne registrerat sig och svaret får kontrolleras mot registret, men man får inte begära att se registreringsbeviset och inte heller, utan närmare anledning, undersöka om den uppehållsrätt som föranlett registreringen fortfarande gäller. Det finns förutsättningar för att förfarandet skall kunna uppfylla syftet – den individuella utlänningskontrollen – eftersom det är tillåtet enligt rörlighetsdirektivet att utföra allmänna kontroller av om unionsmedborgare uppfyllt sin registreringsskyldighet.

Utöver registreringsförfarandet är möjligheten till kontroll, som framgått ovan, begränsade. Det är därför vår uppfattning att den individuella utlänningskontrollen utgör ett starkt skäl för att införa ett registreringsförfarande.

Inhämta information om internationell korttidsmigration

Begreppet ”short term migration” (korttidsmigration) är ett internationellt vedertaget begrepp för sådan migration där uppehållet i det mottagande landet överstiger tre månader men inte ett år.

FN har uppmärksammat betydelsen av att korttidsmigration ingår i befolkningsstatistiken (Recommendations on Statistics of International Migration [1998]). Bland annat anförs att eftersom denna migration omfattar ett stort antal människor och är politiskt och ekonomiskt viktig, skall rekommendationerna innefatta och möjliggöra redovisning av korttidsmigrationen.

Därav kan anses följa att även Sverige bör skaffa sig information om hur korttidsmigrationen ser ut. Intresset av sådan information begränsas visserligen inte bara till unionsmedborgare, men de utlänningar som inte registreras eller ges uppehållskort enligt rörlighetsdirektivet bör finnas registrerade hos Migrationsverket med anledning av kravet på uppehållstillstånd.

Det kan emellertid ifrågasättas om det är rimligt att uppfylla detta ändamål med hjälp av ett registreringsförfarande där den registrerades identitet framgår. För att skaffa sig information om migrationsströmmar bör uppgift om medborgarskapet vara värdefullt, men det är det knappast nödvändigt att veta identiteten på de migrerande. I den mån det finns andra källor till statistisk information som inte behandlar personuppgifter som avslöjar de enskildas identitet, bör dessa vara att föredra. Enligt Statistiska centralbyrån skulle dock statistiken förlora i kvalitet om ett registreringsförfarande inte införs. Möjligheten att skaffa information om internationell korttidsmigration bör således beaktas som ett skäl för förfarandet. Det framgår för övrigt av våra utredningsdirektiv att intresset av att statistiskt kunna bevaka migrationen till landet anses vara viktigt att beakta. Ett skäl för att införa ett registreringsförfarande är således att förfarandet inhämtar information om internationell korttidsmigration.

Uppfylla gemenskapsrättsliga åtaganden

Sverige är enligt rörlighetsdirektivet skyldigt att utfärda uppehållskort och permanent uppehållskort för unionsmedborgares familjemedlemmar som inte själva är unionsmedborgare samt intyg om permanent uppehållsrätt för unionsmedborgare (se avsnitt 19). Den valfrihet som gäller för registrering av unionsmedborgare finns inte beträffande utfärdandet av dessa handlingar. Det är ett gemenskapsrättsligt åtagande.

Utfärdandet av handlingarna förutsätter rimligen att det upprättas ett system för behandling av sådana ärenden. När det gäller

uppehållskort bör ett sådant system registrera sökanden och de omständigheter som utvisar att den aktuella personen har uppehållsrätt. En av förutsättningarna för utfärdande av uppehållskort är att sökanden har en familjemedlem som är unionsmedborgare och som har uppehållsrätt i Sverige. Uppgifter om denna unionsmedborgare måste rimligen registreras. Dessutom måste utfärdaren av uppehållskortet ta ställning till om unionsmedborgaren har uppehållsrätt. En sådan prövning och registrering skulle underlättas om ett registreringsförfarande införs även beträffande unionsmedborgare. Liknande resonemang kan föras när det gäller utfärdandet av intyg om permanent uppehållsrätt för unionsmedborgare.

Det skulle i och för sig vara möjligt att utfärda bland annat uppehållskort även om inte ett registreringsförfarande beträffande unionsmedborgare infördes, men eftersom ett sådant förfarande skulle innebära en påtaglig förenkling uppfyller det kravet på ett godtagbart ändamål enligt 10 § PUL och därmed även ett skäl för att införa ett registreringsförfarande.

Tillgodose samhällets behov av basuppgifter

Folkbokföringens syfte kan något förenklat beskrivas som att den skall tillgodose samhällets behov av basuppgifter. Detta samhällets behov avser basuppgifter beträffande alla som bor i landet. Det är inte ändamålsenligt att särbehandla unionsmedborgare i förhållande till andra utlänningar eller svenska medborgare om avsikten är att uppnå detta syfte. Det ligger dock inte inom ramen för denna utredning att ta ställning till om folkbokföringssystemet är adekvat i förhållande till sitt syfte. Eventuella brister bör kunna avhjälpas inom ramen för det systemet, utan att det registreringsförfarande införs. Att tillgodose samhällets behov av basuppgifter utgör således inte ett skäl till att införa ett särskilt registreringsförfarande enligt rörlighetsdirektivet.

18.2.4. Synpunkter från tillfrågade myndigheter

Utredningen har i syfte att undersöka behovet av registrering av unionsmedborgare skickat en förfrågan till Statistiska centralbyrån, Integrationsverket, Arbetsmarknadsstyrelsen, Skatteverket, Riks-

polisstyrelsen, Centrala studiestödsnämnden, Migrationsverket, Socialstyrelsen, Tullverket, Försäkringskassan, Högskoleverket, Datainspektionen och Åklagarmyndigheten.

Statistiska centralbyrån har uppgett att det finns anledning att införa någon form av registrering, eftersom statistiken över korttidsinvandringen skulle bli av mycket begränsad kvalitet om kravet på uppehållstillstånd tas bort och en registrering av unionsmedborgare inte införs.

Åklagarmyndigheten och Rikspolisstyrelsen har angett att övervägande skäl talar för att registrering införs. Myndigheterna har framförallt anfört behovet av kontroll som det avgörande skälet. En liknande inställning har Tullverket som därtill menat att det i annat fall finns en viss risk för ökad brottslighet.

Även Centrala studiestödsnämnden har förordat ett registreringsförfarande. Bland annat har nämnden anfört att denna vid prövning av utländsk medborgares rätt till svenskt studiestöd inhämtar uppgifter från Migrationsverket beträffande grunderna för sökandens uppehållstillstånd. Om något liknande system inte införs har nämnden påpekat att den i en egen utredning skulle få svårare att skaffa nödvändig information. Registrering skulle således underlätta bedömningen av rätten till exempelvis studiestöd eller rekryteringsbidrag. Försäkringskassan har uppgett att uppehållstillståndet på motsvarande sätt utgör underlag för Försäkringskassans bedömning av en enskilds rätt till förmåner enligt socialförsäkringssystemet. Centrala studiestödsnämnden har även hävdat att ett registreringsförfarande skulle kunna underlätta samordning mellan olika länder när det gäller bland annat vissa familjeförmåner.

Socialstyrelsen har angett att de skäl som framförallt talar för registrering är behovet av statistik och forskning.

Högskoleverket har framfört att verket utarbetar rutiner för registrering inom högskolornas studiedokumentationssystem och att om en sådan registrering införs är ytterligare registrering inte nödvändig utifrån Högskoleverkets perspektiv.

Arbetsmarknadsstyrelsen har hävdat att en registrering av unionsmedborgare enligt rörlighetsdirektivet inte skulle tjäna något syfte inom arbetsmarknadsstatistikens område och att förfarandet inte heller skulle medföra någon förenkling för det arbete som arbetsförmedlingarna utför.

Skatteverket och Integrationsverket har förordat att ett särskilt registreringsförfarande inte införs och har i stället gjort gällande att folkbokföringssystemet bör vara att föredra.

Migrationsverket har anfört att det å ena sidan bör beaktas att det ur ett gemenskapsrättsligt perspektiv bör införas så få administrativa hinder som möjligt för personer som utnyttjar sin fria rörlighet, vilket enligt verket talar för att det befintliga folkbokföringssystemet vore tillräckligt, men att det å andra sidan finns skäl som talar för att införa ett registreringsförfarande. Dessa skäl är enligt verket framförallt att förfarandet underlättar möjligheten att utöva någon form av kontroll av de unionsmedborgare som uppehåller sig i landet, men även att förfarandet underlättar utfärdandet av uppehållskort för familjemedlemmar som inte själva är unionsmedborgare. Verket har vidare anfört att ett registreringsförfarande visserligen skulle kunna underlätta handläggningen av vissa andra ärenden som enligt nationell lagstiftning rör unionsmedborgare i Sverige, men att detta inte utgör något självständigt argument för att införa en särskild registrering. Migrationsverket framhåller i första hand det gemenskapsrättsliga perspektivet, men motsätter sig inte att en särskild registrering införs.

18.2.5. Överväganden och förslag

Registrering bör införas

Det är, som nämnts ovan, vår uppfattning att registrering bör införas. Skälen för detta är sammanfattningsvis att förfarandet innebär en möjlighet att utöva en individuell utlänningskontroll, medför att intresset av att statistiskt kunna bevaka migrationen till landet kan tillgodoses och underlättar den gemenskapsrättsliga skyldigheten att utfärda andra bevishandlingar, som exempelvis uppehållskort.

Det bör vara en målsättning för registreringsförfarandet att skapa ett rättssäkert och effektivt system som fastslår dels unionsmedborgares identitet och medborgarskap, dels grunden för deras uppehållsrätt. Om något system med registrering inte skulle finnas är risken att myndigheter, var för sig, skulle bli tvungna att utan annan vägledning göra svåra avväganden som myndigheterna saknar egentlig kompetens för. Detta kan framstå som både

rättsosäkert, tidskrävande och ineffektivt. Ett registreringssystem med en centralt ansvarig registreringsmyndighet bör minska risken för att olika myndigheter gör olika bedömningar. Det kan emellanåt vara svårt att avgöra om en person är unionsmedborgare. Exempelvis kan det vara svårt för en myndighet som normalt inte har sådan kunskap att avgöra vilka cyprioter som är unionsmedborgare eller om en person från Hong Kong som innehar ett s.k. ”British National Overseas passport” är unionsmedborgare. Det är även tänkbart att myndigheter har olika uppfattningar om på vilken grund en viss unionsmedborgare har uppehållsrätt. Det synes därför mer ändamålsenligt att andra myndigheter har möjlighet att använda registreringen som en utgångspunkt för sin bedömning.

Registreringen bör vara en åtgärd som normalt sett underlättar för unionsmedborgaren att komma i åtnjutande av de rättigheter och förmåner som följer av uppehållsrätten. Det är rimligt att utgå från att andra myndigheter i första hand kommer att göra en mer noggrann bedömning beträffande uppehållsrätten och dess följder i de fall sökanden saknar registreringsbevis. Även om varje myndighet har att göra sin självständiga prövning inom sitt respektive område, utgör registreringsförfarandet ett hjälpmedel för prövningen. Onödiga tvister vid andra myndigheter kan på detta sätt undvikas. Om myndigheter som kommer i kontakt med den enskilde kan få vägledning av registreringen bör förfarandet även innebära en samhällsekonomisk vinst.

Eftersom förfarandet i normalfallet endast bör innebära att den ansvariga myndigheten utan någon fördjupad kontroll registrerar de uppgifter som den enskilde tillhandahåller, bör det för övrigt vara möjligt att tillämpa ett förenklat förfarande beträffande uppgiftslämnandet. Det är tänkbart att det i stor utsträckning går att använda elektroniska ansökningar. Migrationsverket utarbetar för närvarande ett sådant system när det gäller vissa ansökningar om uppehållstillstånd. Möjligheten att deklarera elektroniskt är ett annat bra exempel på att det är möjligt att i stor utsträckning underlätta förfarandet för den enskilde. Med ett sådant förenklat förfarande bör inskränkningen av den enskildes fria rörlighet kunna begränsas till ett minimum.

Registreringens ändamål bör anges i lag

Enligt PUL är det den personuppgiftsansvarige som ensam eller tillsammans med andra bestämmer ändamålen med och medlen för behandlingen av personuppgifter. Enligt personuppgiftsförordningen (1998:1191) är respektive myndighet personuppgiftsansvarig för den behandling av personuppgifter som myndigheten utför. Det innebär att den myndighet som får ansvaret för registreringen av unionsmedborgare är den som bestämmer syftet med registreringen.

Vi delar emellertid utlänningsdatautredningens uppfattning (SOU 2003:40 Utlänningsdatalag) att det från integritetssynpunkt inte är tillfredsställande att låta registreringsmyndigheten själv bestämma ändamålen för den behandling av personuppgifter som utförs. Ändamålsbestämningens centrala betydelse för integritetsskyddet gör att principiella skäl med styrka talar för att lagstiftaren uttryckligen bestämmer ändamålen med ett registreringsförfarande enligt rörlighetsdirektivet.

Behandling av personuppgifter inom nu aktuellt område särregleras i utlänningsdataförordningen. Denna förordning har enligt 2 § PUL företräde framför reglerna PUL. Det är ett allmänt problem att den nu aktuella behandlingen av personuppgifter regleras i en förordning. Det har tidigare uttryckts att målet bör vara att myndighetsregister med ett stort antal registrerade och ett särskilt känsligt innehåll skall regleras i lag. Det förfarande som det här är fråga om bör utgöra sådan behandling som lämpligast regleras i lag.

Utlänningsdataförordningen anger vissa godtagbara ändamål för behandling av personuppgifter. Bland annat är det tillåtet att behandla personuppgifter för myndighets handläggning av ärenden i enlighet med vad som föreskrivs i lag eller författning samt för framställning av statistik. Det anges inte uttryckligen att det även är tillåtet att behandla personuppgifter i syfte att utöva kontroll av utlänningar under deras vistelse i Sverige. Något sådant ändamål finns inte heller angivet i PUL. För tydlighetens skull bör därför i utlänningsdataförordningen även detta ändamål anges som tillåtet.

Utlänningsdatautredningen har i sitt betänkande föreslagit att även den nya utlänningsdatalagen skall ange de fall i vilka behandling av personuppgifter är tillåten. Bland annat skall personuppgifter få behandlas om det är nödvändigt för handläggning av ärenden, för kontroll av utlänning under vistelsen i

Sverige samt för framställning av statistik. Det är vår uppfattning att dessa förslag omfattar de ändamål som gäller för registreringsförfarandet enligt rörlighetsdirektivet.

Utlänningsdatautredningens förslag är som tidigare nämnts föremål för beredning i Regeringskansliet med sikte på en proposition under hösten 2005. I det arbetet bör dessa synpunkter på registreringsförfarandet beaktas. Denna utredning lägger därför inte fram något eget förslag till lagreglering på detta område.

18.3. Registreringens utformning och organisation

Utredningens förslag: Migrationsverket bör vara ansvarig myndighet för registreringen. Ett alternativ är att i utökad omfattning använda det befintliga systemet med samordningsnummer inom folkbokföringen.

18.3.1. Inledning

Utredningen har övervägt olika alternativ till hur en registrering skall utformas och organiseras. Vi har därvid funnit att Migrationsverket är den myndighet som är bäst lämpad att ansvara för registreringsförfarandet. Migrationsverket behandlas mer ingående i avsnitt 18.3.2.

Ett alternativ till att ge Migrationsverket ansvaret för registreringen är att använda folkbokföringsdatabasen genom att dela ut samordningsnummer till alla som har uppehållsrätt enligt rörlighetsdirektivet och att således låta Skatteverket vara ansvarig registreringsmyndighet. Däremot är det vår uppfattning att det befintliga folkbokföringssystemet inte är ett lämpligt alternativ. I avsnitt 18.3.3 behandlas de alternativ som förutsätter att Skatteverket ansvarar för förfarandet. Bland de övriga alternativ som övervägts kan följande nämnas.

Statens personadressregister, SPAR, innehåller alla personer som är folkbokförda i Sverige, både svenska och utländska medborgare. Statens personadressregisternämnd är personuppgiftsansvarig men Skatteverket är värdmyndighet. Även enskilda har mot en viss avgift tillgång till uppgifterna i registret. En särskild utredare har i uppdrag att utreda bland annat om det finns förutsättningar för att samordna SPAR med folkbokföringsverksamheten. Utredningen

beräknas avsluta sitt arbete den 1 juli 2005. Det är knappast lämpligt att använda SPAR för registreringsförfarandet. Registret är i första hand avsett att vara en offentlig databas, vilket inte förefaller vare sig lämpligt eller ändamålsenligt för rörlighetsdirektivets registreringsförfarande. Dessutom kräver vissa ställningstaganden enligt rörlighetsdirektivet en ingående bedömning av omständigheter som förutsätter sådan kompetens hos den ansvariga myndigheten som nämnden hittills inte haft anledning att utveckla.

Enligt den finska utlänningslagen är det i Finland polisinrättningen i häradet som registrerar uppehållsrätten i ett utlänningsregister samt utfärdar s.k. tidsbegränsad uppehållstillståndshandling, vilket synes motsvara det uppehållskort som anges i artiklarna 9–11 i rörlighetsdirektivet. Polisinrättningen får även återkalla den registrerade uppehållsrätten samt den tidsbegränsade uppehållstillståndshandlingen. En sådan lösning synes emellertid inte anpassad för svenska förhållanden. Polisen har inte något motsvarande ansvar idag och det vore en nyordning att inrätta ett system liknande det som gäller i Finland. Rikspolisstyrelsen har dessutom ansett att registreringsansvaret bör ankomma på Migrationsverket. Det saknas således skäl att föreslå polisen som ansvarig myndighet för registreringsförfarandet.

Det förefaller inte förenligt med intresset av att begränsa administrativa förfaranden och kostnader att inrätta en ny myndighet med sådant registreringsansvar som följer av rörlighetsdirektivet.

18.3.2. Migrationsverket

Migrationsverket är central förvaltningsmyndighet för verksamhet inom migrationsområdet. Verket tillämpar de regler som styr invandring till Sverige och beviljande av svenskt medborgarskap. Verket tar emot och behandlar ansökningar om asyl, visum och uppehållstillstånd samt erbjuder de asylsökande bostad under väntetiden. Det är också verkets ansvar att underlätta för den som vill återvandra samt att förmå den som inte har erforderligt uppehållstillstånd att lämna landet.

Migrationsverket skall, enligt 3 § första stycket 3 förordningen (2004:294) med instruktion för Migrationsverket, föra register och statistik över utlänningar i landet i den utsträckning som behövs

för verksamheten. Migrationsverket har ett väl utvecklat system för automatiserad behandling av personuppgifter i verksamhet enligt utlänningslagstiftningen. Den centrala databasen inom Migrationsverket betecknas centrala utlänningsdatabasen (CUD). CUD utgör verkets utlänningsregister och möjliggör för verket att föra erforderlig statistik.

Migrationsverkets behandling av personuppgifter regleras av utlänningsdataförordningen. Enligt förordningen får verket i automatiserat verksamhetsregister behandla personuppgifter för författningsreglerad handläggning av ärenden och för fullgörande av sin författningsreglerade underrättelseskyldighet. Verket får även behandla personuppgifter för bland annat framställning av statistik. Av utlänningsdataförordningen framgår vilka personuppgifter som får behandlas i registret. Migrationsverket upprätthåller också rättsfallsregister, fingeravtrycksregister och landinformationsregister.

Rikspolisstyrelsen, polismyndigheter, Utlänningsnämnden, Integrationsverket och utlandsmyndigheter får enligt utlänningsdataförordningen ha direktåtkomst till Migrationsverkets verksamhetsregister. Även Centrala studiestödsnämnden har möjlighet att få tillgång till vissa uppgifter hos Migrationsverket. Någon rättslig definition av begreppet direktåtkomst finns inte. Enligt en vedertagen uppfattning innebär direktåtkomst en möjlighet att på egen hand ta del av och söka efter uppgifter i en informationssamling som behandlas automatiskt, dock utan att man själv kan bearbeta eller på annat sätt påverka innehållet (prop. 2000/2001:33 s. 110f).

Överväganden och förslag

Migrationsverket är central utlänningsmyndighet. Verket har redan idag en organisation som utför i princip samma handläggning och prövning och är den myndighet som kanske bättre än någon annan myndighet har den kompetens som är nödvändig för förfarandet. Migrationsverkets databas kan redan idag behandla alla de personuppgifter som aktualiseras i samband med det föreslagna registreringsförfarandet. Alla viktiga skäl till att införa registreringsförfarandet kan bli tillgodosedda om Migrationsverket väljs som ansvarig myndighet.

I avsnitt 19.1.2 har utredningen funnit att Migrationsverket är den myndighet som är bäst lämpad att ansvara för utfärdandet av uppehållskort. Intresset av att begränsa administrativa förfaranden och kostnader talar för att den myndighet som har ansvaret för uppehållskorten även bör ansvara för registreringsförfarandet.

Med hänsyn till det anförda är det vår uppfattning att det i första hand bör vara Migrationsverket som skall ansvara för registreringsförfarandet.

18.3.3. Skatteverket

Skatteverket ansvarar för folkbokföringsdatabasen. I databasen registreras en mängd olika händelser i människors liv såsom födelse, dödsfall, flyttningar, in- och utvandringar, vigslar, partnerskap, äktenskapsskillnad och namnändringar. Folkbokföringsuppgifterna ligger till grund för ett stort antal av våra medborgerliga rättigheter och skyldigheter. Exempelvis måste en person i många sammanhang kunna styrka en uppgift om namn eller civilstånd. Uppgiften om att en enskild är folkbokförd används vid bedömningen av dennes rätt till sociala förmåner och bidrag. Frågan om i vilken kommun beskattning skall ske är beroende av var inom landet personen är folkbokförd. Uppgifterna i folkbokföringsdatabasen vidarebefordras till personregister hos andra myndigheter.

Folkbokföringsdatabasen definieras som en samling personuppgifter som med hjälp av automatiserad behandling används gemensamt i verksamheten för de i lagen angivna ändamålen. Folkbokföringsdatabasen är främst avsedd att användas av myndigheter. Regeringen kan dock meddela föreskrifter om att uppgifter får lämnas ut till enskild. I den förvaltningspolitiska propositionen anges att det främsta skälet till att det skall finnas en möjlighet att lämna ut uppgifter till en enskild är att Svenska kyrkan skall kunna använda sig av registret (prop. 1997/98:136, s. 75f ). I övriga fall skall prövningen enligt motiven vara restriktiv. Endast sådana fall där behovet är utrett och inte kan tillgodoses inom ramen för SPAR bör överhuvudtaget komma i fråga. Det ovan sagda gäller direktåtkomst (se avsnitt 18.3.2). När det gäller rätten att få avskrift av uppgifter i databasen gäller tryckfrihetsförordningen och vanliga sekretessregler.

Den som efter inflyttning kan antas under sin normala livsföring komma att regelbundet tillbringa sin dygnsvila i landet under minst ett år skall folkbokföras. Även den som kan antas komma att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila både inom och utom landet och som med hänsyn till samtliga omständigheter får anses ha sitt egentliga hemvist här skall folkbokföras. Det finns vissa särskilda regler för barn. En utlänning som är skyldig att ha uppehållstillstånd skall inte folkbokföras om han saknar sådant tillstånd och det inte finns synnerliga skäl för att han ändå folkbokförs. Vissa andra undantag finns, bland annat för skyddsbehövande utlänningar.

Den som får anses ha sitt egentliga hemvist utom landet eller som kan antas under sin normala livsföring komma att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila utom landet under minst ett år, skall avregistreras. Det finns särskilda regler för den som flyttar inom norden. Detsamma gäller för den som oavbrutet under två år saknat känt hemvist. Naturligtvis skall även den som avlider eller dödförklaras avregistreras.

För varje folkbokförd person fastställs ett personnummer som identitetsbeteckning. En person som inte är eller har varit folkbokförd kan bli tilldelad ett särskilt samordningsnummer av Skatteverket.

Samordningsnummer är en enhetlig identitetsbeteckning för fysiska personer som inte är eller har varit folkbokförda i Sverige. Skatteverket kan tilldela samordningsnummer på begäran av vissa myndigheter. Bland annat får Rikspolisstyrelsen, Åklagarmyndigheten, Försäkringskassan och allmänna domstolar begära att samordningsnummer tilldelas. I samband med tilldelandet av samordningsnummer registreras förutom detta nummer även namn, födelsetid, kön, medborgarskap, födelseort och land. Dessa uppgifter finns registrerade i folkbokföringsdatabasen, men de registrerade är inte folkbokförda.

Folkbokföringssystemet regleras av folkbokföringslagen (1991:481) (FOL), folkbokföringsförordningen (1991:749), lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet (FdbL) samt förordningen (2001:589) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet.

Enligt FdbL får personuppgifter behandlas i databasen för vissa givna ändamål. Ett ändamål är att tillhandahålla sådan information som behövs för samordnad behandling, kontroll och analys av

identifieringsuppgifter för fysiska personer och av andra folkbokföringsuppgifter. Även de i övrigt angivna ändamålen är i princip sådana som syftar till att Skatteverket skall kunna utföra sin folkbokföringsverksamhet. Av FdbL framgår även närmare vilka uppgifter som får behandlas i databasen.

Det föreligger en allmän anmälningsskyldighet för den som skall folkbokföras. Av 26 § FOL framgår att den som flyttar in från utlandet skall anmäla inflyttningen till Skatteverket eller Försäkringskassan. Anmälan skall som huvudregel göras skriftligen. Om det finns särskilda skäl får Skatteverket begära att anmälan skall lämnas vid personlig inställelse. Lagen anger vissa tidsgränser inom vilka den enskilde skall anmäla ändrade uppgifter. Om det kan antas att en person är skyldig att göra anmälan, får Skatteverket förelägga honom eller henne att antingen göra en sådan anmälan eller skriftligen eller muntligen lämna de uppgifter som behövs för bedömningen av hans folkbokföring. Skatteverket får även i annat fall förelägga en person att lämna uppgifter som behövs för kontroll av bosättningen. Motsvarande gäller för vårdnadshavare. Skatteverket kan förena ett föreläggande med vite. Frågan om utdömande av vite prövas av behörig länsrätt.

Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet inte fullgör sin anmälningsskyldighet döms till penningböter. Av 7 § folkbokföringsförordningen framgår att Skatteverket har en skyldighet att anmäla till åklagare så snart det finns anledning att anta att sådant brott begåtts.

Överväganden och förslag

Det finns tre alternativ som alla innefattar att Skatteverket är personuppgiftsansvarig myndighet. Ett alternativ är att använda den befintliga folkbokföringen. Ett sådant alternativ innebär att man godtar att endast de unionsmedborgare som uppfyller kriterierna för att folkbokföras blir registrerade genom att de folkbokförs. Vid bedömningen av om detta är ett lämpligt alternativ bör följande beaktas.

Folkbokföringssystemet är ett väl utvecklat system som tillgodoser samhällets behov av basuppgifter beträffande alla de individer som bor i landet. Systemet ger i normalfallet andra myndigheter de grunduppgifter angående enskilda som myndigheterna behöver för sin respektive verksamhet.

En viktig fördel med att använda folkbokföringen är att det erbjuder ett minimum av administrativa hinder för personer som utnyttjar sin fria rörlighet, vilket ur ett gemenskapsrättsligt perspektiv är att föredra. Å andra sidan tillgodoser inte folkbokföringen behovet av att få information om internationell korttidsmigration. Det gäller framförallt information om unionsmedborgare som vistas här i mindre än ett år samt information om anledningen till utlänningars vistelse i landet.

Det är vår uppfattning att skälet till unionsmedborgarens vistelse i landet är en uppgift som förfarandet bör behandla. Utan denna uppgift synes behovet av att statistiskt kunna bevaka migrationen i landet inte helt kunna tillgodoses. Det är naturligtvis viktigt att veta inte bara hur migrationsströmmarna rör sig utan även varför.

Ett annat problem med att använda folkbokföringen är att det blir svårt att upprätthålla den individuella utlänningskontrollen beträffande unionsmedborgare som vistas i landet under kortare perioder. Det kan mer tillspetsat läggas fram så, att först om det inte anses föreligga något behov av att ha någon kontroll över vilka unionsmedborgare som vistas i landet kan den befintliga folkbokföringen anses vara tillräcklig i nu aktuellt hänseende. Folkbokföringen har inte den individuella utlänningskontrollen som syfte och tjänar inte heller ett sådant syfte väl.

Med beaktande av det ovan anförda är det vår uppfattning att den nuvarande folkbokföringen inte i tillräcklig grad tillgodoser de ändamål som registreringsförfarandet bör uppfylla. Vi anser därför inte att folkbokföringen utgör ett lämpligt alternativ.

Ett annat alternativ är att ändra folkbokföringssystemet på så sätt att de unionsmedborgare som önskas registrerade folkbokförs. Det är dock knappast rimligt att förändra den allmänna bedömningsnormen för vem som skall folkbokföras. Kommittén som föregick nuvarande folkbokföringslagen föreslog att det i stället för ettårsregeln skulle införas en sexmånadersregel. I den efterföljande propositionen framhölls dock betydelsen av att bibehålla ettårsregeln. Skälet till det var att en ettårsregel ansågs motsvara gällande praxis vid tidsbegränsade vistelser och regeringen ville inte införa en bedömningsnorm som frångick praxis. Det ansågs dessutom vara av värde att ha samsyn med det bosättningsbegrepp som gällde inom socialförsäkringsområdet. Därtill anförde dåvarande Riksskatteverket i sitt remissvar att en sexmånadersregel skulle medföra ett avsevärt ökat antal

avregistreringar vilket skulle påverka den enskildes rättigheter och skyldigheter.

Inte heller bör unionsmedborgare folkbokföras efter andra normer. Det är olämpligt att personer, som inte uppfyller de nuvarande folkbokföringskraven, finns i folkbokföringsregistret. Registret används av många myndigheter. Systemet är mycket komplext och det är knappast möjligt att ge en fullständig översikt av vilka följder som en sådan förändring skulle kunna leda till. Det kan räcka med att en person finns i folkbokföringen för att andra rättsföljder skall utlösas. Även om registrering i folkbokföringsregistret inte behöver vara ett formellt krav för en viss rättighet, är det ofta i praktiken en avgörande faktor. Nackdelen skulle således kunna bli att man riskerade att medge individer en rad rättigheter som de egentligen inte är berättigade till. För övrigt bör påpekas att det knappast är möjligt att ha olika bedömningsgrunder för utlänningar respektive svenska medborgare. En svensk medborgare som efter en tids utlandsvistelse flyttar hem till Sverige igen måste rimligen folkbokföras efter samma regler som en inflyttande utlänning. I annat fall förlorar folkbokföringssystemet symmetri. Detta är således inte en lämplig lösning.

Slutligen är det ett tänkbart alternativ att tilldela alla aktuella unionsmedborgare ett samordningsnummer. Det innebär att de behandlas i folkbokföringsdatabasen, trots att de inte är folkbokförda. Om man använder detta alternativ finns inte något hinder mot att registrera vistelser som överstiger tre månader men understiger ett år. Det bör vara möjligt att för nu aktuella personer utfärda personbevis. Dessa har stora likheter med registreringsbeviset. Det skulle vara en enkel åtgärd att folkbokföra den enskilde om detta skulle bli aktuellt senare. Däremot registreras inte alla de uppgifter som är viktiga att behandla med hänsyn till de skäl som bör vara registreringsförfarandets ändamål. Det gäller särskilt uppgifter om anledningen till unionsmedborgarens vistelse i landet. Som anförts redan i föregående avsnitt kommer behovet av att statistiskt kunna bevaka migrationen i landet inte att helt kunna tillgodoses om inte dessa uppgifter behandlas. Avsaknaden av sådana uppgifter kan också innebära att den individuella utlänningskontrollen försvåras. Enligt uppgift från Skatteverket är det tekniskt möjligt att göra ändringar i databasen så att nya uppgifter kan behandlas. En sådan förändring skulle kunna

utformas på så sätt att det inte skapar problem för folkbokföringssystemet. Däremot skulle det innebära stora kostnader.

Det är vår uppfattning att det är ett tänkbart alternativ att ålägga unionsmedborgare en skyldighet att anmäla sig till Skatteverket, som i folkbokföringsdatabasen registrerar unionsmedborgare med uppehållsrätt genom att verket tilldelar dem samordningsnummer om de inte skall folkbokföras.

Det bör dock beaktas vilken myndighet som är mest lämpad att ansvara för utfärdandet av uppehållskort. Intresset av att begränsa administrativa förfaranden och kostnader talar för att låta samma myndighet ansvara för registreringsförfarandet som har ansvaret för uppehållskorten. Om samma myndighet ansvarar för båda dessa förfaranden kan unionsmedborgare och deras familjemedlemmar lämna in sina respektive ansökningar till samma myndighet. Det för också med sig fördelen att hela familjens uppehållsrätt bedöms i ett sammanhang. Som utvecklas i avsnitt 19.1 är Migrationsverket bäst lämpat att ansvara för utfärdandet av uppehållskort. Med hänsyn till detta samt till att det endast med stora kostnader kan göras möjligt att i folkbokföringsdatabasen registrera uppgifter om anledningen till unionsmedborgarens vistelse i landet, anser vi att det i första hand bör ankomma på Migrationsverket att vara ansvarig för förfarandet. Alternativet med samordningsnummer bör komma i andra hand.

För övrigt bör det uppmärksammas att om alternativet med samordningsnummer väljs kommer Skatteverkets behandling av personuppgifter för detta ändamål att omfattas av utlänningsdataförordningen.

Även om övervägande skäl för närvarande alltså talar för att unionsmedborgare skall registreras i ett särskilt register, vill vi framhålla att det i framtiden mycket väl kan visa sig att utvecklingen blivit sådan att den vanliga folkbokföringen kan anses tillräcklig för registreringen av unionsmedborgare på samma sätt som i dag gäller för nordiska medborgare.

18.4. Uppgifter som bör och får behandlas

18.4.1. Inledning

Vi har redan framfört åsikten att det från integritetssynpunkt inte är tillfredsställande att låta registreringsmyndigheten bestämma ändamålen för den behandling av personuppgifter som utförs. Motsvarande argument kan anföras när det gäller frågan om vilka uppgifter som skall få behandlas. Vi har därför funnit att det bör framgå av lag vilka uppgifter som förfarandet får behandla. Avsnitt 18.4 redovisar vår uppfattning om vilka dessa uppgifter är.

18.4.2. Tillämpliga regler beträffande behandling av personuppgifter

Allmänt

Enligt artikel 8 får varje medlemsstat ålägga unionsmedborgare som vistas i landet att registrera sig. Det framgår inte vilka uppgifter som får registreras. Artikel 8.2 anger visserligen vad registreringsbeviset skall innehålla, men direktivets regler har inte utformats som förbud mot registrering av vissa uppgifter. En möjlig slutsats är därför att rörlighetsdirektivet inte i något avseende utgör hinder mot registrering av personuppgifter. Som anförts i avsnitt 18.2.2 anger dock personuppgiftslagstiftningen snävare ramar.

Förfarandets ändamål utgör utgångspunkt

Personuppgifter får behandlas endast för sådana ändamål som är tillåtna enligt PUL. De uppgifter som är tänkta att behandlas måste vara nödvändiga och adekvata i förhållande till ändamålen. Således utgör registreringsförfarandets ändamål utgångspunkten för bedömningen av vilka uppgifter som bör behandlas i förfarandet. De aktuella uppgifterna skall därför vara nödvändiga och adekvata i förhållande till behovet av att utöva individuell utlänningskontroll, att statistiskt kunna bevaka migrationen till landet samt att underlätta den gemenskapsrättsliga skyldigheten att utfärda andra bevishandlingar, som exempelvis uppehållskort.

Uppgifter som får behandlas enligt utlänningsdataförordningen

Enligt utlänningsdataförordningen får följande personuppgifter behandlas i verksamhet enligt utlänningslagstiftningen: Person- eller samordningsnummer, namn, födelsetid, kön, vårdnadshavare, civilstånd och andra identifieringsuppgifter, nuvarande och tidigare medborgarskap, tidigare adress och boende i utlandet, adress och boende i Sverige, uppgifter om resedokument och identifieringshandlingar, uppgifter som rör utlänningens resa och ankomst till Sverige, språk, religion, politisk åskådning, etnisk tillhörighet och hälsotillstånd. I verksamheten får även behandlas uppgifter om andra än den registrerade, såsom uppgifter om god man, ombud, biträden, tolk, anhöriga och kontakt- eller referenspersoner. För asylsökande m.fl. får även registreras uppgifter om bland annat inskrivning vid boendeenhet, utbildning, yrke och anställning. Olika typer av beslut får också registreras.

Uppgifter som skall få behandlas enligt förslaget till utlänningsdatalag

Utlänningsdatautredningen föreslår att den nya utlänningsdatalagen skall reglera vilka uppgifter som får behandlas, men att det inte skall vara fråga om en detaljreglering. I stället föreslås att regeln skall ange att alla personuppgifter som är nödvändiga för det ändamål för vilket behandlingen utförs får behandlas och att känsliga uppgifter skall få behandlas endast om det är oundgängligen nödvändigt.

Behandling av känsliga personuppgifter

Det är enligt 13 § PUL förbjudet att behandla känsliga personuppgifter. Det gäller bland annat uppgifter som avslöjar ras eller etniskt ursprung. Begreppet ”känsliga personuppgifter” överensstämmer med det motsvarande begrepp som används i det bakomliggande EG-direktivet. Det kan vara värt att påpeka att förbudet inte bara gäller själva uppgiften om exempelvis etniskt ursprung utan även sådana uppgifter som avslöjar denna uppgift. Det har ansetts att uppgifter om namn och språkkunskaper tillsammans kan utgöra indirekta upplysningar om en persons etniska ursprung (SOU 2001:32 s. 124).

Från förbudet gäller vissa undantag. Uppräkningen av undantag är uttömmande. Undantag tillåts bland annat vid uttryckligt samtycke eller när uppgifter på ett tydligt sätt offentliggörs av den registrerade (15 §). Endast i ett fall tycks de undantag som räknas upp i 16–19 §§ vara tillämpliga på det registreringsförfarande som är aktuellt enligt rörlighetsdirektivet. Det gäller behandling som är nödvändig för forsknings- och statistikändamål. Ett av skälen till att införa ett registreringsförfarande är att inhämta information om internationell korttidsmigration. Behandling av känsliga personuppgifter i detta syfte kan således utgöra ett tillåtet undantag. Övriga skäl till att införa registreringsförfarandet utgör dock inte sådana undantag som medför att det är tillåtet att behandla känsliga personuppgifter.

I enlighet med 20 § PUL undantas i personuppgiftsförordningen även en myndighets behandling av känsliga personuppgifter i löpande text om uppgifterna har lämnats i ett ärende eller är nödvändiga för handläggningen av det. Det är vår uppfattning att detta undantag inte omfattar de för registreringsförfarandet aktuella ändamålen. Såsom undantagsbestämmelsen i personuppgiftsförordningen är formulerad omfattas förmodligen inte faktisk verksamhet (jfr Lagrådets yttrande i prop. 2000/01:80 s. 272).

18.4.3. Grundläggande uppgifter

Artikel 8 anger vissa uppgifter och handlingar som aktualiseras i registreringsförfarandet. Registreringsbeviset skall enligt artikel 8.2 innehålla uppgift om den registrerade personens namn, adress och registreringsdatum. Dessa uppgifter måste naturligtvis behandlas.

Beviset skall däremot inte innehålla uppgifter om giltighetstid (KOM [2001] 257 slutlig s. 12). Följaktligen bör en sådan uppgift inte heller registreras. Syftet med att denna uppgift inte skall registreras får förmodas vara att registreringen inte är ett förfarande som förfogar över uppehållsrättens giltighet. En uppgift om giltighetstid skulle ge sken av motsatsen. Uppehållsrättens varaktighet beror på de omständigheter som utgör grunden för den, exempelvis anställningens eller studietidens längd. Det är enligt rörlighetsdirektivet inte tillåtet att införa krav på återkommande förnyelse av registreringsåtgärden. Registreringen skall vara en engångsåtgärd. Uppehållsrätten får kontrolleras först om det finns rimliga tvivel på huruvida en unionsmedborgare

uppfyller kraven i artiklarna 7, 12 och 13. Någon möjlighet för registreringsmyndigheten att begränsa registreringens giltighet föreligger således inte.

18.4.4. Bevishandlingar

Allmänt

Enligt artikel 8.3 får medlemsstaterna kräva att unionsmedborgaren visar upp vissa handlingar för att denne skall få ett registreringsbevis. Det är rimligt att man registrerar dessa handlingar.

Alla unionsmedborgare skall visa upp ett giltigt identitetskort eller pass. En uppgift om att den enskilde har pass eller identitetskort kan knappast anses känslig. En annan sak är uppgift om medborgarskap, se nedan.

Anställda och egenföretagare

De unionsmedborgare som uppehåller sig i Sverige i egenskap av anställda eller egenföretagare skall för att få utfärdat ett registreringsbevis uppvisa en bekräftelse från arbetsgivaren om anställning, ett anställningsintyg eller ett bevis på att unionsmedborgaren är egenföretagare. Motsvarande bör gälla för tjänsteutövare som inte är anställda eller egenföretagare i Sverige och som får registreras i detta förfarande.

Vid Migrationsverkets nuvarande prövning av om uppehållstillstånd skall beviljas godtas normalt de anställningshandlingar som uppvisas efter en enklare kontroll av att det aktuella företaget faktiskt existerar. I vissa ärenden görs dock fördjupade kontroller av anställningsbeviset och av arbetsgivaren. I den mån det är tillåtet enligt artikel 14.2 att genomföra kontroller beträffande sådana handlingar bör det naturligtvis vara tillåtet att behandla de uppgifter som inhämtas.

Enligt nuvarande ordning skall Migrationsverket vid uppehållstillståndsförfarandet även registrera branschtillhörighet beträffande arbetstagare. Det har inte framkommit skäl som talar för att behovet av att behandla sådana uppgifter minskat. Snarare bör det ligga i intresset av att statistiskt kunna bevaka migrationen till landet att behandla uppgifter om branschtillhörighet. Dessa uppgifter bör framgå av de handlingar som angetts i föregående

stycke. Det får dock inte ställas som krav för utfärdandet av registreringsbeviset att unionsmedborgaren tillhandahåller uppgifter om vilken bransch han eller hon är verksam inom.

Tillräckliga tillgångar

Den unionsmedborgare som vistas i Sverige med stöd av artikel 7.1 b skall visa upp ett bevis på att unionsmedborgaren har tillräckliga tillgångar för att inte belasta det sociala biståndssystemet under vistelsen och en heltäckande sjukförsäkring som gäller i Sverige.

Studerande

Studerande skall för att få ett registreringsbevis uppvisa ett bevis på en registrering vid en erkänd institution för studier eller yrkesutbildning och ett bevis på att de omfattas av en heltäckande sjukförsäkring. Rimligen skall beviset, även om detta inte uttryckligen anges i rörlighetsdirektivet, också utvisa att sjukförsäkringen gäller i Sverige. Enligt artikel 7.1 c andra stycket är det nämligen en förutsättning för att en studerande skall ha uppehållsrätt under en längre tid än tre månader att denne har en sjukförsäkring som gäller här. Därutöver skall en studerande även lämna en försäkran om att han eller hon har tillräckliga tillgångar att försörja sig själv och sin familj, så att de inte blir en belastning för den mottagande medlemsstatens biståndssystem under vistelsen.

Familjemedlemmar som är unionsmedborgare

Familjemedlemmar som själva är unionsmedborgare, men som inte har uppehållsrätt enligt artikel 7.1 a–c utan enligt d, har rätt att få ett registreringsbevis om denne visar upp en handling som bestyrker familjeanknytning eller ett registrerat partnerskap och ett bevis om registrering för den unionsmedborgare som de följer med eller ansluter sig till. Om unionsmedborgaren är en släkting i rakt upp- eller nedstigande led skall denne även visa upp en handling som styrker att han eller hon för sin försörjning är beroende av sin uppehållsberättigade släkting eller dennes maka, make eller partner.

För familjemedlemmar i rakt nedstigande led som är under 21 år är det tillräckligt att bevisa sin ålder.

I artiklarna 12 och 13 behandlas vissa fall när förutsättningarna förändrats för familjemedlemmen. Det handlar om de situationer när äktenskapet eller det registrerade partnerskapet med unionsmedborgaren upphört eller om unionsmedborgaren avlidit eller lämnat landet. Dessa situationer synes endast i undantagsfall innebära några problem vid registreringstillfället. I normalfallet bör familjemedlemmen ha hunnit registrera sig före en sådan händelse. Om familjemedlemmen ansöker om registrering efter det att förutsättningarna ändrats på något av ovanstående sätt förhåller det sig något annorlunda. För att denne skall ha uppehållsrätt förutsätts att familjemedlemmen själv tillhör någon av de kategorier som behandlats i betänkandets avsnitt 7.4. Familjemedlemmen måste således visa att han eller hon är arbetstagare, egenföretagare, tjänstetillhandahållare, studerande, arbetssökande eller har tillräckliga tillgångar för vistelsen. Följaktligen måste registreringsmyndigheten kunna begära att denne tillhandahåller handlingar som visar att han eller hon uppfyller dessa krav. Det bör noteras att familjemedlemmen fortfarande måste kunna styrka familjeanknytningen till den unionsmedborgare som har eller har haft uppehållsrätt i Sverige. Det kan också finnas anledning att kontrollera om förändringen av förhållandena skett efter det att de flyttade till Sverige.

Arbetssökande

Arbetssökande tillhör en särskild kategori, som inte uttryckligen medgetts en uppehållsrätt enligt rörlighetsdirektivet, men som ändå måste anses ha en sådan rätt i Sverige, se avsnitt 7.4.7. En följd av att de skall anses ha en uppehållsrätt i Sverige som överstiger de inledande tre månaderna är att de därmed också får åläggas ett registreringskrav.

I artikel 8.3 anges inte vilka krav som får ställas för att utfärda bevis om registrering för arbetssökande. Det kan inte strida mot rörlighetsdirektivet eller gemenskapsrätten i övrigt att ställa vissa krav på att den arbetssökande presenterar handlingar som visar att han eller hon faktiskt är arbetssökande. I artikel 14.4 b anges också att en sådan person skall styrka att de fortfarande söker arbete och att de verkligen har möjlighet att få anställning. Handlingar som

utvisar detta bör alltså utgöra förutsättningar för att få registreringsbevis och uppgifter om dessa handlingar får därmed också registreras. Följaktligen får även unionsmedborgarens status som arbetssökande registreras.

Tidigare anställda och egenföretagare

Enligt artikel 7.3 skall vissa unionsmedborgare anses behålla sin ställning som arbetstagare eller egenföretagare trots att förhållandet upphört. Detta gäller för den som drabbats av sådan arbetsoförmåga som framgår av artikel 7.3 a, för den som drabbats av ofrivillig arbetslöshet enligt 7.3 b–c eller den som inleder en yrkesutbildning i enlighet med artikel 7.3 d. Artikel 8.3 tycks inte medge möjligheten att kräva av en sådan arbetssökande att även visa upp bevis på att denne efter att arbetslösheten inträffat anmält sig till behörig arbetsförmedling.

Dessa situationer bör i normalfallet inte innebära några problem vid registreringstillfället eftersom unionsmedborgaren vanligtvis har hunnit registrera sig innan denne slutat sin anställning eller upphört att vara egenföretagare. Det kan dock förekomma att unionsmedborgaren av någon anledning väntat med att registrera sig eller att anställningen upphört efter kort tid. Om denne vid registreringstillfället åberopar artikel 7.3 kan det uppstå problem.

Av skäl 14 till rörlighetsdirektivet framgår att uppräkningen av bevishandlingar i artikel 8 är avsedd att vara uttömmande. Det enda krav som får ställas beträffande arbetstagare är pass eller identitetskort samt ett intyg eller liknande som utvisar det tidigare anställningsförhållandet.

Det skulle således inte vara möjligt att vid registreringsprövningen kräva att den unionsmedborgare som åberopar artikel 7.3 presenterar ett intyg om att arbetsoförmågan beror på sjukdom eller olycksfall, att arbetslösheten är ofrivillig, att han eller hon anmält sig som arbetssökande vid en behörig arbetsförmedling, eller att unionsmedborgaren inlett en yrkesutbildning som har ett samband med den tidigare sysselsättningen. Detta blir särskilt märkligt beträffande den sistnämnda kategorin. Den som inleder en yrkesutbildning enligt artikel 7.3 d har rätt att hävda att han eller hon skall behålla sin ställning som arbetstagare, trots att denne övergått till att vara studerande. Detta kan vara mer förmånligt för den enskilde av flera anledningar. Exempelvis kan fler familje-

medlemmar härleda en uppehållsrätt enligt rörlighetsdirektivet om unionsmedborgaren anses som arbetstagare i stället för studerande, vilket framgår av artikel 7.4. Nyss nämnda unionsmedborgare skulle således bli betraktad som arbetstagare i rörlighetsdirektivets bemärkelse, vilket i sin tur skulle innebära att denne enligt artikel 8.3 inte får avkrävas annat bevis än anställningsbevis, trots att anställningen upphört. Däremot måste den som påbörjat samma yrkesutbildning utan att dessförinnan arbetat i Sverige uppvisa flera andra handlingar. Det är svårt att se skäl till varför det bara i ena fallet skall vara nödvändigt att visa upp ett registreringsbevis vid en erkänd institution för studier eller yrkesutbildning. Dessutom är det inte rimligt att det skulle vara möjligt för en utlänning att kunna påstå att anställningen visserligen upphört men att han eller hon i stället inlett en yrkesutbildning utan att detta skulle kunna kontrolleras. På motsvarande sätt kan anföras att det vore orimligt att den som vid ansökningstillfället saknar anställning skulle kunna hävda att han eller hon är arbetsoförmögen på grund av sjukdom utan att behöva lägga fram bevisning om arbetsoförmågan. Det måste i vart fall vara möjligt att med stöd av artikel 14.2 andra stycket begära ytterligare handlingar som styrker unionsmedborgarens påstående. Det anförda leder till att det visserligen inte anges uttryckligen i rörlighetsdirektivet att registreringsmyndigheten får kräva uppvisande av handlingar som styrker sådana förhållanden som framgår av artikel 7.3, men att ändamålsskäl ändå talar för att även sådana handlingar får avkrävas. I vart fall gäller detta när artikel 14.2 andra stycket kan åberopas. Det bör i sådant fall också vara tillåtet att registrera dessa handlingar.

Det ovanstående avser den situation när unionsmedborgaren redan lämnat sin anställning när han ansöker om registreringsbevis. Om unionsmedborgaren däremot tillhört kategorin arbetstagare eller egenföretagare vid registreringstillfället och det först senare uppmärksammas att detta förhållande upphört, bör det normalt vara fråga om sådana fall där det framkommit information som medfört att det uppstått rimliga tvivel på huruvida unionsmedborgaren uppfyller kraven i artiklarna 7, 12 och 13, vilket i så fall föranlett en kontroll av uppehållsrätten enligt artikel 14.2. I det fallet är det naturligtvis möjligt att begära in handlingar som styrker att unionsmedborgaren uppfyller kraven enligt artikel 7.3.

18.4.5. Grunden för uppehållsrätten

Eftersom ovan nämnda handlingar registreras, är det naturligt att samtidigt registrera grunden för uppehållsrätten. Med beaktande av behovet av att statistiskt kunna bevaka migrationen till landet bör det vara viktigt att behandla dessa uppgifter.

Artikel 7.1 i rörlighetsdirektivet kan vara en utgångspunkt för uppdelningen av olika kategorier, dvs. anställd eller egenföretagare (artikel 7.1 a), ekonomiskt oberoende (artikel 7.1 b), studerande (artikel 7.1 c) samt familjemedlem (artikel 7.1 d) om denne själv är unionsmedborgare. Därutöver kan det vara lämpligt att inordna tjänsteutövare och arbetssökande i egna kategorier. Hur de olika kategorierna skall indelas får dock bli en fråga för den myndighet som blir ansvarig för registreringen.

18.4.6. Historiska uppgifter

Det föreligger inte något hinder mot att behandla historiska uppgifter om unionsmedborgaren. Som utgångspunkt är det endast de aktuella uppgifter som medför att denne har uppehållsrätt som är intressanta att behandla. Det finns knappast anledning att undersöka uppgifter som inte längre gäller vid registreringstillfället. Däremot kan det tänkas att det vid en omprövning enligt artikel 14.2 framkommer att unionsmedborgaren visserligen fortfarande har uppehållsrätt, men att det numera beror på andra skäl. Det finns i denna situation anledning att registrera uppgifter om dessa förändrade förhållanden. I annat fall finns risken att unionsmedborgarens uppehållsrätt, på grund av att registret innehåller gamla uppgifter, på nytt blir ifrågasatt. Av motsvarande anledning kan det finnas skäl att behålla uppgifter om de gamla förhållandena som föranledde den ursprungliga registreringsåtgärden. Det är därför lämpligt att även behandla sådana historiska uppgifter.

Det föreligger inte heller något hinder mot att behandla uppgifter om avregistrerade unionsmedborgare. Sådana uppgifter kan vara värdefulla att behandla med hänsyn till såväl behovet av individuell utlänningskontroll som intresset av att statistiskt bevaka migrationen i landet.

18.4.7. Andra uppgifter

Under utarbetandet av rörlighetsdirektivet angavs att systemet med folkbokföringsregister är godtagbart (KOM [2001] 257 slutlig s. 12). Även om uttalandet inte avsåg just det svenska systemet, bör det ändå ge stöd för att de uppgifter som registreras i vår folkbokföring får registreras. Om inte annat bör det vara tillåtet eftersom samma uppgifter får registreras beträffande svenska medborgare och registrering av sådana uppgifter därför inte strider mot likabehandlingsprincipen.

Uppgifter som ingår i folkbokföringen och som bör vara av värde att registrera i nu aktuellt förfarande är uppgifter om person- eller samordningsnummer, kön, civilstånd, medborgarskap och inflyttning från utlandet. Uppgifter om person- eller samordningsnummer och kön har betydelse för identifieringen av unionsmedborgaren och är värdefulla även för registreringsförfarandet. Medborgarskap och inflyttning från utlandet är uppgifter som direkt har betydelse för bedömningen av uppehållsrätten. I folkbokföringen registreras även födelseort, men betydelsen av denna uppgift synes inte lika självklar i det nu aktuella sammanhanget. Civilstånd kan ha betydelse för den som härleder sin uppehållsrätt från artikel 7.1 d, dvs. en unionsmedborgare som har uppehållsrätt på grund av att en anhörig har uppehållsrätt enligt artikel 7.1 a–c. Eftersom även den registrerade unionsmedborgarens familjemedlemmar kan ha en egen uppehållsrätt om samhörigheten med unionsmedborgaren är klarlagd, bör man också registrera uppgifter om dessa familjemedlemmar.

18.4.8. Det bör framgå av lag vilka uppgifter som får behandlas

Utlänningsdataförordningen reglerar i detalj vilka uppgifter som får behandlas. I denna uppräkning ingår de flesta uppgifter som redovisats ovan. Det framgår dock inte att sådana handlingar som åberopas i tillståndsförfarandet får behandlas. Det stöd i förordningen som ligger närmast till hands är regeln som tillåter behandling av de administrativa uppgifter som behövs för handläggningen av ärenden enligt utlänningslagstiftningen. Det är tveksamt om de handlingar som anges i rörlighetsdirektivet kan anses omfattas av detta. Än mer tveksamt är det beträffande

uppgifter om skälet till utlänningens vistelse i landet. Sådana uppgifter är nära knutna till nyss nämnda handlingar. Under rubriken ”uppgifter som behövs för mottagandet av asylsökande m.fl.” anges i förordningen att uppgifter om utbildning, yrke och anställning får behandlas. Det är tveksamt om bestämmelsen avser de fall som är aktuella i rörlighetsdirektivets registreringsförfarande. Oavsett detta finns i rörlighetsdirektivet fler kategorier som utan tvekan hamnar utanför denna bestämmelse. För att undanröja dessa tvivel skulle uppräkningen i utlänningsdataförordningen behöva kompletteras med ytterligare uppgifter som får behandlas.

Ett annat sätt att förhålla sig till detta är det sätt på vilket utlänningsdatautredningen förslår att den nya utlänningsdatalagen skall utformas. Det är visserligen ur integritetssynpunkt fördelaktigt att det i författning specificeras vilka personuppgifter som får behandlas i verksamheten. Utlänningsdatautredningen har emellertid mot detta anfört att det finns stora tillämpningssvårigheter med en sådan författningsteknisk lösning. Den lagreglerade behandlingen sker i en mycket omfattande och mångskiftande verksamhet där personuppgifter behandlas inte bara i register utan också i ärendehanteringssystem, ordbehandlingsprogram m.m. En detaljreglering av det slag som nu finns i utlänningsdataförordningen riskerar att försvåra ett rationellt utnyttjande av informationstekniken i verksamheten, inte minst med hänsyn till behovet av flexibilitet vid förändringar i verksamheten. Med tanke på att en sådan ”lista” ofta torde behövas revideras ter det sig enligt utlänningsdatautredningen olämpligt att i författning ta in en lista över tillåtna personuppgifter. Vi ansluter oss till den uppfattningen. Det framstår inte som meningsfullt att föreslå tillägg till den detaljerade uppräkning av tillåtna personuppgifter som finns i utlänningsdataförordningen när denna sannolikt kommer att ersättas av en utlänningsdatalag med annat upplägg. Vi stannar därför vid att konstatera att förslaget till utlänningsdatalag är godtagbart även ur vår utrednings perspektiv. Om utlänningsdatautredningens förslag däremot inte genomförs blir förändringar i utlänningsdataförordningen nödvändiga i enlighet med vad som anförts ovan.

Samma övervägande kan göras beträffande behandling av känsliga personuppgifter. Utlänningsdatautredningen har även i denna del föreslagit en allmänt hållen regel. Även detta förslag är godtagbart utifrån rörlighetsdirektivets perspektiv.

18.5. Registreringsskyldigheten

Utredningens förslag: En utlänning som är medborgare i en EES-stat eller i Schweiz och som har uppehållsrätt i Sverige skall registrera sig hos Migrationsverket senast tre månader efter det att han eller hon ankommit till landet. Nordiska medborgare skall inte omfattas av registreringsskyldigheten. En regel med sådant innehåll bör införas i 5 kap. 8 § UtlL.

Vi har i avsnitt 18.2 funnit att ett särskilt registreringsförfarande bör införas. I avsnitt 18.3 har vi förslagit till att Migrationsverket bör vara ansvarig myndighet. För att Migrationsverket skall kunna genomföra denna uppgift måste det tillskapas en bestämmelse som ålägger den enskilde en registreringsskyldighet.

Nordiska medborgare är redan idag undantagna kravet på uppehållstillstånd. Att ålägga dem en registreringsskyldighet vore att skärpa kraven på nordiska medborgare i Sverige, vilket knappast är önskvärt. Dessa medborgare bör därför undantas från registreringskravet.

Bestämmelsen bör utformas så att de som har uppehållsrätt skall registrera sig. Det innebär att även de medborgare i en EES-stat eller i Schweiz som har uppehållstillstånd enligt UtlL:s regler skall registreras, om de uppfyller villkoren för uppehållsrätt enligt UtlF. De enda nu aktuella personer som vi funnit skäl att undanta är de unionsmedborgare som när de nya reglerna träder i kraft fortfarande har uppehållstillstånd med stöd av nuvarande 3 kap. 5 a och 5 b §§ UtlF. Dessa personer har sådant tillstånd som registreringsförfarandet är avsett att ersätta. Det förefaller onödigt att belasta dessa personer med det nya förfarandet så länge de har giltigt tillstånd enligt de gamla reglerna, se avsnitt 23.2. Däremot saknas skäl att på motsvarande sätt undanta de som endast har uppehållstillstånd enligt de nationellt utformade reglerna i UtlL, men som ändå har uppehållsrätt enligt rörlighetsdirektivet. Dessa personer har inte sådant tillstånd som registreringsförfarandet är avsett att ersätta och bör därför omfattas av kravet att registrera sig.

Skyldigheten att registrera sig bör uttryckligen anges i författning. Bestämmelsen placeras lämpligast i femte kapitlet i UtlL med rubriken ”Kontroll och tvångsåtgärder”. Detta kapitel behandlar bland annat frågor om kontroll i samband med inresa och utresa, omhändertagande av pass och biljetter samt kontroll

under vistelsen i Sverige. Registreringsskyldigheten utgör närmast en sådan typ av åtgärd. Det förefaller därför lämpligast att placera regeln i detta kapitel.

19. Uppehållskort m.m.

19.1. Uppehållskort

Utredningens förslag: Det införs en bestämmelse som anger att en utlänning som inte är medborgare i en EES-stat eller i Schweiz, men som har uppehållsrätt, skall anmäla sig hos Migrationsverket senast tre månader efter det att han eller hon ankommit till landet. En kompletterande bestämmelse införs som anger vad anmälan skall innehålla. En regel med sådant innehåll bör införas i 5 kap. 8 § UtlL.

Migrationsverket bör ansvara för förfarandet med uppehållskort.

19.1.1. Det bör införas ett särskilt förfarande för utfärdandet av uppehållskort

Enligt artikel 9.1 skall medlemsstaterna utfärda ett uppehållskort till unionsmedborgares familjemedlemmar som inte är själva unionsmedborgare, om det planerade uppehållet överstiger tre månader. Kortet skall enligt artikel 10.1 kallas ”uppehållskort för en unionsmedborgares familjemedlem”. Någon motsvarande valfrihet för Sverige som gäller för registreringsförfarandet beträffande unionsmedborgare finns inte.

Artikel 9.1 är visserligen inte utformad på så sätt att den uttryckligen medger en rätt för medlemsstaterna att ålägga unionsmedborgares familjemedlemmar en skyldighet att anmäla sig för att få uppehållskort. Det framgår emellertid indirekt av artiklarna 9.2 och 9.3 att familjemedlemmarna får åläggas en sådan skyldighet. Artikel 9.3 tillåter att den som skall ha uppehållskort men som underlåter att ansöka om ett sådant kort, får åläggas sanktioner och artikel 9.2 förutsätter att det finns en

ansökningsfrist. Det strider således inte mot rörlighetsdirektivet att ålägga de berörda personerna en anmälningsskyldighet.

Artikel 9, 10 och 11 behandlar frågor om ansökningstid, sanktioner, giltighet och förutsättningar för att få uppehållskort. Direktivet innehåller inte några ytterligare regler om förfarandet. Direktivet anger inte heller någon begränsning när det gäller vilka uppgifter som får behandlas. Däremot gäller personuppgiftslagstiftningens begränsningar.

Om uppehållskortet ses endast som en serviceåtgärd för unionsmedborgares familjemedlemmar saknas anledning att införa sanktioner eller att behandla fler uppgifter än som skall framgå av uppehållskortet. De skäl som talar för att unionsmedborgare registreras har emellertid samma bärighet beträffande unionsmedborgares familjemedlemmar som inte är unionsmedborgare. Kravet på uppehållstillstånd avskaffas även beträffande dem som tillhör denna kategori, vilket innebär att förfarandet med uppehållskort är den bästa möjligheten till kontroll avseende dessa personer. Därtill måste någon form av behandling av personuppgifter anses vara en förutsättning för att kunna tillhandahålla uppehållskort. Således bör även unionsmedborgares familjemedlemmar som inte själva är unionsmedborgare registreras. Fortsättningsvis kommer vi dock inte att beskriva förfarandet som ett registreringsförfarande, trots att uppehållskortsförfarandet i allt väsentligt innehåller samma moment som ett sådant förfarande. För att undvika missförstånd använder vi i betänkandet uttrycket ”registrering” endast när det gäller det förfarande som avser unionsmedborgare.

19.1.2. Migrationsverket skall ha ansvaret

Migrationsverket är som central utlänningsmyndighet den myndighet som är mest lämpad att ansvara för utfärdandet av uppehållskort. Verket har redan idag en organisation som utför i princip samma handläggning och prövning som krävs för utfärdande av sådana kort. Vissa ställningstaganden angående frågan om uppehållsrätt för familjemedlemmar som inte själva är unionsmedborgare kräver en ingående bedömning av omständigheterna. Migrationsverket är den myndighet som mer än någon annan myndighet har den nödvändiga kompetensen för sådana prövningar som blir aktuella vid utfärdandet av uppehållskort. Intresset av att begränsa administrativa förfaranden och kostnader

talar för att den myndighet som har ansvaret för registreringsförfarandet även bör ansvara för uppehållskorten. Med hänsyn till det anförda är det vår uppfattning att det bör vara Migrationsverket som skall ansvara för utfärdandet av uppehållskort.

19.1.3. Personuppgifter som bör och får behandlas

De överväganden som gjorts i denna fråga beträffande unionsmedborgare gäller även för unionsmedborgares familjemedlemmar som inte själva är unionsmedborgare. Således bör grundläggande uppgifter om namn, adress och registreringsdatum behandlas i databasen samt uppgifter om person- eller samordningsnummer, födelseort, medborgarskap och inflyttning från utlandet.

Till skillnad från registreringsbevisen för unionsmedborgare får uppehållskorten innehålla uppgift om giltighetstid. Detta framgår av artikel 11.1. Denna uppgift bör därför behandlas.

Även uppgifter om de handlingar som aktualiseras i samband med ansökan om uppehållskort bör behandlas. Av artikel 10.2 framgår att familjemedlemmar skall visa upp ett giltigt pass. Artikeln anger inte att identitetskort skulle kunna vara ett alternativ till pass, vilket gäller för unionsmedborgare enligt artikel 8.5.

Vidare anges att en handling som styrker familjeanknytning eller ett registrerat partnerskap skall uppvisas, vilket exempelvis bör kunna vara ett personbevis eller motsvarande. Det registreringsbevis som tillhör den unionsmedborgare som familjemedlemmen följer med eller ansluter till skall uppvisas och bör behandlas. I de fall då familjemedlemmen är ekonomiskt beroende av unionsmedborgaren eller dennes maka, make eller registrerade partner skall familjemedlemmen även uppvisa handlingar som styrker beroendeförhållandet.

Artikel 10.2 innehåller regler om vilka handlingar bl.a. de personer som omfattas av artikel 3.2 skall uppvisa för att tillerkännas uppehållskort. Detta är motsägelsefullt eftersom dessa personer inte har uppehållsrätt och därför inte omfattas av systemet med uppehållskort. Artikel 10.2 e och f har därför inget tillämpningsområde.

Slutligen bör även uppgiften om sökandens status, det vill säga att denne tillhör kategorin familjemedlemmar som inte själva är unionsmedborgare, behandlas.

19.1.4. Det bör införas en anmälningsskyldighet

Familjemedlemmar som skall ha uppehållskort bör åläggas en skyldighet att anmäla sig hos Migrationsverket, vilket överensstämmer med hur motsvarande regler i FOL är utformade. För att regeln skall blir meningsfull bör den kompletteras med en bestämmelse som anger vad anmälan skall innehålla.

Bestämmelsen som anger vad anmälan skall innehålla utformas med motsvarande regel i 28 § FOL som förebild. Således bör bestämmelsen ange att anmälan skall innehålla uppgifter om namn, bostads- och postadress i Sverige, födelsetid, medborgarskap, civilstånd, inflyttning i landet, avsikten med vistelsen här och dess beräknade varaktighet samt uppgifter om den person från vilken utlänningen härleder sin uppehållsrätt.

19.2. Intyg om permanent uppehållsrätt

Utredningens förslag: Migrationsverket bör ansvara för utfärdandet av intyg om permanent uppehållsrätt.

Enligt artikel 19.1 skall medlemsstaterna efter ansökan utfärda ett intyg om permanent uppehållsrätt för unionsmedborgare som uppfyller villkoren för permanent uppehållsrätt. Intyget skall enligt artikel 19.2 utfärdas så snart som möjligt.

I samband med ansökan får medlemsstaterna kontrollera uppehållets varaktighet. Artiklarna 16–18 innehåller regler om vilka förutsättningar som gäller för att permanent uppehållsrätt skall anses föreligga. Dessa förutsättningar har behandlats mer ingående i avsnitt 10 och 11. Bland annat finns regler om hur det stadigvarande uppehållet, som i de flesta fall är en förutsättning för permanent uppehållsrätt, skall beräknas. Enligt artikel 21 gäller då att varje bevismedel som godtas i Sverige får användas för att styrka ett det varit fråga om ett stadigvarande uppehåll.

Överväganden och förslag

Någon form av registrering bör vara en förutsättning för att kunna tillhandahålla de berörda utlänningarna intyget om permanent uppehållsrätt. Det registreringsförfarande som behandlats i avsnitt 18 utgör den naturliga utgångspunkten.

Det kan inte bli fråga om något annat än att det skall vara Migrationsverket som ansvarar för utfärdandet av intyget. Verket bör kontrollera uppehållets varaktighet och, om förutsättningarna för permanent uppehållsrätt anses föreligga, utfärda intyget samt i registret föra in de uppgifter som framkommit i samband med prövningen.

De uppgifter som bör komma i fråga att behandla är i första hand den eventuella bevisning för uppehållets varaktighet som sökanden lagt fram samt uppgiften om att ett intyg om permanent uppehållsrätt utfärdats. Det bör även vara tillåtet att behandla eventuella förändringar i övrigt när det gäller de uppgifter som tidigare registrerats beträffande sökanden.

Till skillnad från det permanenta uppehållskortet, som behandlas i avsnitt 19.3, anges inte någon giltighetstid för intyget om permanent uppehållsrätt. Av skäl 18 till rörlighetsdirektivet framgår att den permanenta uppehållsrätten för unionsmedborgare inte omfattas av villkor. Det bör således inte komma ifråga att begränsa intygets giltighet eller omfattning.

19.3. Permanent uppehållskort

Utredningens förslag: Migrationsverket bör ansvara för att permanent uppehållskort utfärdas och för automatisk databehandling av personuppgifter om de sökande.

Enligt artikel 20.1 skall medlemsstaterna utfärda ett permanent uppehållskort för familjemedlemmar som inte är unionsmedborgare men som uppfyller villkoren för permanent uppehållsrätt. Kortet skall utfärdas senast sex månader efter det att ansökan lämnades in.

Överväganden och förslag

Någon form av administrativt förfarande bör vara en förutsättning för att kunna tillhandahålla familjemedlemmen det permanenta uppehållskortet. Enligt artikel 20.1 skall det permanenta uppehållskortet förnyas automatiskt vart tionde år. Detta innebär att det är nödvändigt att upprätthålla ett system även beträffande de som har rätt till permanent uppehållskort. Det förfarande som behandlats i avsnitt 19.1 utgör den naturliga utgångspunkten. Någon annan myndighet än Migrationsverket kan inte komma ifråga när det gäller ansvaret för utfärdandet av de permanenta uppehållskorten.

Även vid denna Migrationsverkets kontroll av om sökanden uppfyller villkoren för permanent uppehållsrätt gäller att varje bevismedel som godtas i Sverige får användas för att styrka att det varit fråga om ett stadigvarande uppehåll. Vad som sagts i avsnitt 19.2 om uppgifter som kan bli aktuella att behandla gäller även för detta förfarande. Därutöver bör uppgiften om det permanenta uppehållskortets giltighetstid behandlas.

20. Förfarandet i samband med utfärdandet av registreringsbevis och uppehållskort

20.1. Frister m.m.

Utredningens förslag: Fristen för registrering respektive anmälan bör vara tre månader räknat från ankomstdagen. En regel med sådant innehåll bör införas i 5 kap. 8 § UtlL.

Av artikel 8.2 respektive 9.2 framgår att fristen för registrering respektive anmälan inte får understiga tre månader räknat från ankomstdagen, men det föreligger naturligtvis inget hinder mot att registrering utförs eller uppehållskort utfärdas redan under vistelsens första tre månader. Inte heller finns det något hinder mot att handlingar utfärdas innan den enskilde rest in i landet.

Ett intyg om inlämnad ansökan om uppehållskort skall utfärdas omedelbart och själva uppehållskortet skall utfärdas senast sex månader därefter. Intyget har inte någon annan betydelse än att det utvisar att en anmälan har lämnats in. Intyget underlättar kontrollen av om den enskilde har uppfyllt sin anmälningsskyldighet. Registreringsbeviset för unionsmedborgare skall utfärdas omedelbart, vilket borde innebära att så snart förutsättningarna för registrering är uppfyllda skall bevis utfärdas.

Uppehållskortet skall kallas ”uppehållskort för en unionsmedborgares familjemedlem”. Kortet skall gälla i fem år från dagen för utfärdandet eller under den beräknade tiden för unionsmedborgarens vistelse om denna inte överstiger fem år.

Artikel 11.2 innehåller vissa regler om hur kortets giltighet skall beräknas vid tillfällig frånvaro. Giltigheten skall inte påverkas av tillfällig frånvaro som inte överstiger sex månader. Längre frånvaro på högst tolv på varandra följande månader av viktiga skäl som till exempel graviditet eller förlossning, allvarlig sjukdom, studier eller yrkesutbildning eller utstationering på grund av arbete i ett annat

land skall inte heller påverka uppehållskortets giltighet. Detsamma gäller frånvaro på grund av obligatorisk militärtjänstgöring.

Vad direktivet föreskriver i fråga om kortets giltighet torde inte vara nödvändigt att införa i svensk författning. Däremot bör införas en regel om tidsfristen för registrering och anmälan. En regel med sådant innehåll bör införas i 5 kap. 8 § UtlL.

20.2. Kontrollåtgärder och sanktioner

Utredningens förslag: Om det kan antas att en person är skyldig att registrera sig, får Migrationsverket förelägga honom eller henne att registrera sig eller skriftligen lämna de uppgifter som behövs för bedömningen av dennes uppehållsrätt. Vite kan av Migrationsverket föreläggas den som inte följer ett sådant föreläggande. Vid prövningen av en fråga om utdömande av vite får även vitets lämplighet bedömas. Detta skall på motsvarande sätt gälla för familjemedlemmars skyldighet att anmäla sig till Migrationsverket. Bestämmelsen förs in som ett fjärde stycke i 5 kap. 8 § UtlL.

20.2.1. Kontrollmöjligheter enligt rörlighetsdirektivet

De förfaranden som behandlats i avsnitt 18 och 19 är de enda möjligheter till generell kontroll av unionsmedborgare och deras familjemedlemmar som rörlighetsdirektivet tillåter. Artikel 5.5 talar visserligen om möjligheten att införa en rapporteringsskyldighet inom rimlig tid efter inresan, se avsnitt 5.3.2. Vi har dock inte funnit skäl att överväga ett sådant förfarande, eftersom skyldigheten att registrera sig respektive anmäla sig borde vara tillräckligt.

Efter det att de aktuella personerna registrerats i ovan nämnda förfaranden finns möjligheten att enligt artikel 14.2 kontrollera de särskilda fall då det uppstått rimliga tvivel på huruvida en unionsmedborgare eller dennes familjemedlemmar har uppehållsrätt. Denna kontroll får inte genomföras systematiskt. Vi har i avsnitt 18.2.3 under rubriken ”kontroll av utlänning under vistelsen i Sverige” närmare beskrivit vilka möjligheter till kontroll som artikel 8 och 14.2 rörlighetsdirektivet erbjuder. Det som där sägs gäller på motsvarande sätt för unionsmedborgares familje-

medlemmar som är skyldiga att anmäla sig till Migrationsverket. Därutöver kan nämnas möjligheten enligt artikel 27.3 att anmoda andra medlemsstater att lämna upplysningar om huruvida den berörda personen tidigare har förekommit i polisens register. Detta får ske vid utfärdandet av registreringsbevis eller uppehållskort om det är absolut nödvändigt för att bedöma huruvida den berörda personen är en fara för allmän ordning eller säkerhet. Sådana förfrågningar får inte göras rutinmässigt.

Den sista generella kontrollmöjligheten som rörlighetsdirektivet erbjuder är det tillfälle när den aktuella personen ansöker om intyg om permanent uppehållsrätt eller permanent uppehållskort. Detta sker som huvudregel efter det att personen uppehållit sig i landet i fem år.

De kontrollmöjligheter som i övrigt står till buds är de nationella förfaranden som tillämpas på alla som uppehåller sig i landet, dvs. inklusive de egna medborgarna.

20.2.2. Sanktionsmöjligheter enligt rörlighetsdirektivet

Rörlighetsdirektivet tillåter enligt artiklarna 8.2 och 9.3 att den som underlåter att uppfylla registrerings- och anmälningsskyldigheten åläggs effektiva, proportionerliga och icke-diskriminerande sanktioner. I artikel 36 anges till och med att medlemsstaterna skall fastställa bestämmelser om sanktioner för överträdelser av nationella bestämmelser som antas i enlighet med rörlighetsdirektivet. En rimlig utgångspunkt bör vara de sanktioner som tillämpas på dem som underlåter att fullgöra sin anmälningsskyldighet enligt FOL.

Om det kan antas att en person är skyldig att göra anmälan enligt FOL, får Skatteverket förelägga honom eller henne att antingen göra en sådan anmälan eller skriftligen eller muntligen lämna de uppgifter som behövs för bedömningen av hans folkbokföring. Föreläggandet får förenas med vite.

20.2.3. Överväganden och förslag

De kontroll- och tvångsåtgärder som finns idag och som berör nu aktuella kategorier framgår av 5 kap. UtlL. Av 6 § följer att en utlänning är skyldig att visa upp handlingar som visar att han har

rätt att uppehålla sig i Sverige samt efter kallelse komma till Migrationsverket eller polismyndigheten och lämna uppgifter om sin vistelse här. Om utlänningen inte gör det får han eller hon hämtas genom polismyndighetens försorg. Dessa åtgärder får endast vidtas om det finns anledning att anta att utlänningen saknar rätt att uppehålla sig här eller om det annars finns särskild anledning till kontroll. Detta bör kunna anses motsvara vad som anges i artikel 14.2 i rörlighetsdirektivet om att det skall finnas rimliga tvivel på huruvida den enskilde har uppehållsrätt. De kontroll- och tvångsåtgärder som anges i utlänningslagens bestämmelse bör därför vara godtagbara enligt rörlighetsdirektivet.

Däremot förhåller det sig annorlunda när det gäller Migrationsverkets möjligheter att vidta åtgärder mot den som kan antas ha uppehållsrätt men som underlåter att registrera eller anmäla sig. Sådana åtgärder bör i enlighet med vad som anförts inledningsvis motsvara de åtgärder som tillåts enligt FOL. Möjligheten till hämtning finns inte i FOL, vilket bör betyda att en sådan åtgärd inte är godtagbar enligt rörlighetsdirektivet. I stället bör motsvarande möjligheter till vitesföreläggande enligt FOL införas för registrerings- och anmälningsförfarandena. Regeln bör placeras i direkt anslutning till bestämmelserna om anmälnings- och registreringsskyldighet. Det framgår av lagen (1985:206) om viten att ansökan om utdömande av vite görs hos den länsrätt inom vars domkrets myndigheten är belägen (jfr. även RÅ 1995 ref 20).

Med FOL som utgångspunkt för vad som är proportionerligt och icke-diskriminerande bör det visserligen vara möjligt att införa en regel om att den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet inte fullgör sin registreringsskyldighet enligt rörlighetsdirektivet kan dömas till penningböter. Vi har dock inte funnit skäl att föreslå en sådan regel beträffande skyldigheten för utlänningar med uppehållsrätt att registrera eller anmäla sig, eftersom möjligheten till vitesföreläggande borde vara tillräcklig. Migrationsverkets möjligheter att förelägga den enskilde att lämna uppgifter bör framgå av lag. En regel med det innehållet bör införas i 5 kap. 8 § UtlL. Detsamma bör gälla verkets möjlighet att förelägga vite.

20.3. Socialnämndens skyldighet att lämna ut uppgifter

Utredningens förslag: Bestämmelsen i 11 kap. 6 § UtlL bör kompletteras med en regel som anger att socialnämnden skall lämna ut uppgifter när fråga uppkommit huruvida en person har uppehållsrätt i landet.

Enligt 11 kap. 6 § UtlL skall socialnämnden på begäran av regeringen, Utlänningsnämnden, Migrationsverket eller en polismyndighet lämna ut uppgifter om en utlännings personliga förhållanden, om uppgifterna behövs i ett ärende om uppehållstillstånd eller för verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning. Bestämmelsen bör kompletteras med motsvarande skyldighet när det gäller ärenden om uppehållsrätt. Som vi tidigare framhållit är möjligheterna till rutinmässig kontroll begränsade. Det bör därför endast i undantagsfall finnas anledning att begära in uppgifter från socialnämnden.

20.4. Migrationsverkets skyldighet att tillhandahålla handlingar

Utredningens förslag: Det bör införas en ny regel som uttryckligen anger att Migrationsverket skall utfärda registreringsbevis, intyg om inlämnad ansökan om uppehållskort, uppehållskort, intyg om permanent uppehållsrätt respektive permanent uppehållskort till dem som är berättigade till det. En sådan regel införs i 3 kap. 10 § UtlF.

För att det tydligt skall framgå att Migrationsverket skall tillhandahålla de bevis och intyg m.m. som nu har behandlats bör en föreskrift om det tas in i UtlF. Bestämmelsen kan lämpligen införas i en ny 3 kap. 10 § UtlF.

20.5. Avgifter

Utredningens bedömning: De handlingar som anges i rörlighetsdirektivet bör utfärdas utan avgift. Någon författningsändring är inte nödvändig.

Till följd av bestämmelserna i rörlighetsdirektivet och utredningens förslag om införande av registrerings- och anmälningsförfaranden kommer Migrationsverket att utfärda vissa handlingar (se avsnitt 20.4).

Enligt artikel 25.2 skall handlingarna utfärdas gratis eller mot betalning av ett belopp som inte överstiger de avgifter som landets egna medborgare betalar för liknande handlingar. Personbeviset är det som ligger närmast till hands att likställa med de handlingar som anges i rörlighetsdirektivet. Eftersom personbeviset inte är avgiftsbelagt kan inte handlingarna vara förenade med en ansökningsavgift. Vi föreslår därför att utfärdande myndighet tillhandahåller dessa avgiftsfritt.

Av 3 § avgiftsförordningen (1992:191) framgår att en myndighet får ta ut avgifter för tjänster som den tillhandahåller om det följer av lag eller förordning eller av ett särskilt beslut av regeringen. I 7 kap. 7 a och 7 c §§ UtlF anges att avgift tas ut för prövning av ansökan om bl.a. uppehållstillstånd. EES-medborgare och medborgare i Schweiz undantas dock från kravet på ansökningsavgift enligt 7 kap. 7 c § andra stycket 3 och 4. De handlingar som kommer att utfärdas i anledning av rörlighetsdirektivet har inte funnits tidigare och bestämmelser om avgift för utfärdande av sådana dokument saknas. Någon författningsändring i detta avseende behövs därför inte.

För det fall det skulle bli aktuellt att utlandsmyndigheterna utfärdar någon av de handlingar som anges i rörlighetsdirektivet bör i förordningen (1997:691) om avgifter vid utlandsmyndigheterna anges att myndigheterna utan avgift skall tillhandahålla aktuell handling.

20.6. Avregistrering

Utredningens bedömning: Det är inte nödvändigt att införa några särskilda regler för avregistrering.

Rörlighetsdirektivet innehåller inte några egentliga regler om avregistrering. Artikel 35 anger att medlemsstaterna under vissa förutsättningar får vidta nödvändiga åtgärder för att neka, avbryta eller dra tillbaka en rättighet enligt rörlighetsdirektivet. Något hinder mot att registreringsmyndigheten vidtar avregistreringsåtgärder bör därför knappast föreligga.

Direktivet förbjuder systematiska kontroller av om unionsmedborgaren alltjämnt har uppehållsrätt. Det kan således inte bli fråga om att införa rutiner för att systematiskt uppdatera registret. Endast i de fall då det framkommit en särskild anledning att ifrågasätta en unionsmedborgares uppehållsrätt kan det bli fråga om att undersöka om denne fortfarande skall vara registrerad. Framkommer det då att han eller hon inte längre har uppehållsrätt bör denne avregistreras. Det kan dock finnas skäl att låta uppgifterna om unionsmedborgaren kvarstå i registret som historiska uppgifter, se avsnitt 18.4.6.

Det är inte nödvändigt att införa en särskild regel som anger att unionsmedborgare får avregistreras. En sådan åtgärd får anses följa av registreringsmyndighetens allmänna behörighet att föra register över de utlänningar som har uppehållsrätt i Sverige.

20.7. Tillgång till personuppgifterna

Utredningens bedömning: Det är inte nödvändigt att ändra de nuvarande reglerna för myndigheters möjligheter till direktåtkomst av personuppgifter.

En fråga som vi ansett oss i någon mån böra behandla är andra myndigheters möjlighet till direktåtkomst av personuppgifter. Någon rättslig definition av begreppet direktåtkomst finns inte. Enligt en vedertagen uppfattning innebär direktåtkomst, som tidigare nämnts, en möjlighet att på egen hand ta del av och söka efter uppgifter i en informationssamling som behandlas automatiskt, dock utan att man själv kan bearbeta eller på annat sätt påverka innehållet.

Direktåtkomsten måste vara förenlig med de ändamål för vilka Migrationsverket får behandla personuppgifterna. När det gäller de uppgifter som behandlas i rörlighetsdirektivets registreringsförfarande måste således direktåtkomst av dessa vara förenlig med de ändamål som behandlats i avsnitt 18.2. Utlänningsdataförordningen anger vilka myndigheter som i allmänhet har direktåtkomst till Migrationsverkets verksamhetsregister. Åtkomsten begränsas på så sätt att det anges att åtkomsten begränsas till att avse endast personuppgifter som en tjänsteman oundgängligen behöver för att fullgöra sina arbetsuppgifter enligt sin myndighets verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen. Det är vår bedömning att någon förändring av bestämmelserna i utlänningsdataförordningen inte är nödvändig i detta avseende.

20.8. Sekretess

Utredningens bedömning: Det är inte nödvändigt att ändra nuvarande sekretessregler.

De sekretessbestämmelser som gäller i verksamhet enligt utlänningslagstiftningen behandlas utförligt av utlänningsdatautredningen i förslaget till utlänningsdatalag. För överskådlighetens skull lämnas här en kort redogörelse för de vanligaste sekretessbestämmelserna som bör komma att vara tillämpliga för nu aktuell behandling av personuppgifter.

I 7 kap. 14 § sekretesslagen (1980:100) finns bestämmelser om skydd för utlänningar. Sekretesskyddet för utlänningar är avsett att förhindra att röjande av uppgift om utlänning leder till skada som hänger samman med hans eller hennes särskilda förhållanden som utlänning. Bland annat gäller sekretess i verksamhet för kontroll av utlänningar för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men. Med sådan verksamhet avses bland annat ärenden om uppehållstillstånd, avvisning, utvisning samt andra kontrollåtgärder och löpande tillsyn. Beslut i utlänningsärenden omfattas inte av denna sekretessbestämmelse utom såvitt avser uppgifter i skälen. Det är vår bedömning att 7 kap. 14 § sekretesslagen kommer att omfatta även registrerings- och anmälningsförfarandena hos Migrations-

verket och att det inte finns något behov av att stärka sekretesskyddet.

Efter en lagändring som trädde i kraft den 1 juli 2004 framgår numera av 7 kap. 14 § sekretesslagen att sekretessen även gäller hos myndighet som lämnar biträde i sådant ärende eller sådan verksamhet. Således kommer även utlandsmyndigheternas eventuella befattning med de uppgifter som behandlas i dessa förfaranden att omfattas.

Det bör för övrigt nämnas att det enligt 7 kap. 16 § sekretesslagen gäller sekretess för personuppgift, om det kan antas att ett utlämnande skulle medföra att uppgiften behandlas i strid med personuppgiftslagen.

Vidare gäller enligt 7 kap. 41 § sekretesslagen viss sekretess i angelägenhet som avser en framställning enligt 3 § lagen om Schengens informationssystem om bland annat att en person skall nekas tillträde till eller uppehållstillstånd i Schengenstaterna. Vad det här är fråga om är informationsutbyte med anledning av det informationssystem som Schengenländerna har. Sverige för därför ett register som är anslutet till övriga länders motsvarigheter. Enligt 2 § lagen om Schengens informationssystem är syftet med registret bland annat att främja samarbete som avser frågor om inresa och uppehållstillstånd. Syftet med registret är inte att främja samarbete avseende frågor om uppehållsrätt. Det finns således ingen anledning att överväga ändring av 7 kap. 41 § sekretesslagen eftersom den avser andra ärenden än som aktualiseras av rörlighetsdirektivet. Skulle man emellertid anse att syftet med Schengensamarbetets register även skulle vara samarbete i frågor om uppehållsrätt kommer en ändring i sekretessbestämmelsen att bli nödvändig.

Slutligen bör sägas något om statistiksekretessen enligt 9 kap. 4 § sekretesslagen. Bestämmelsen är tillämplig på den statistik som Migrationsverket kontinuerligt för enligt 2 § förordningen med instruktion för Migrationsverket. Bestämmelsen kommer även att bli tillämplig på statistisk hantering av de uppgifter som behandlas med anledning av förfarandena enligt rörlighetsdirektivet. Någon ändring är inte påkallad.

21. Likabehandling m.m.

21.1. Likabehandling

Utredningens bedömning: Direktivets bestämmelse om likabehandling ställer inte några krav på författningsändringar.

I detta avsnitt behandlas artikel 24.

Inom gemenskapsrätten gäller en allmän likabehandlingsprincip. Principen finns exempelvis uttryckt i diskrimineringsförbudet i artikel 12 i EG-fördraget. Den finns även intagen i andra rättsakter och har återkommande behandlats av EG-domstolen.

Likabehandlingsprincipen uttrycker bland annat den grundprincip på vilken rörlighetsdirektivet vilar, nämligen att unionsmedborgarna skall kunna röra sig fritt mellan medlemsstaterna på (ungefär) samma villkor som när medlemsstaters medborgare förflyttar sig och byter bostad eller arbetsplats i de egna länderna.

Artikel 24.1 rörlighetsdirektivet uttrycker att alla de som enligt rörlighetsdirektivet uppehåller sig i landet skall åtnjuta samma behandling som de egna medborgarna inom de områden som omfattas av fördraget. Detta är således en återupprepning av den sedan tidigare gällande huvudregeln. Det skall dock påpekas att rörlighetsdirektivet delvis omfattar fler personkategorier än vad de tidigare bestämmelserna, som nu upphävs, har gjort. Hittills har kretsen av familjemedlemmar, oavsett nationalitet, som har rätt att röra sig fritt, skiftat beroende på vilken kategori den unionsmedborgare som de är beroende av tillhör. Genom artikel 24 blir det tydligt att alla nu aktuella kategorier inte bara omfattas av rätten till fri rörlighet utan även rätten till likabehandling. Det tydliggörs också att det finns ett direkt samband mellan rätten till likabehandling och rätten till bosättning (jfr mål C-85/96, Martínez Sala).

Den allmänna bestämmelsen om likabehandling inskränks på så sätt att artikel 24.2 tillåter vissa undantag beträffande andra än arbetstagare, egna företagare och deras familjemedlemmar. Bestämmelsen anger att den mottagande medlemsstaten inte är skyldig att bevilja socialt bistånd under uppehållets första tre månader. Inte heller föreligger det någon skyldighet att bevilja sådant bistånd för arbetssökande så länge de vistas i landet med stöd av artikel 14.4 b. Artikel 24.2 medger även vissa inskränkningar i rätten till studiebidrag och studielån. Dessa inskränkningar får dock endast gälla till dess den studerande får permanent uppehållsrätt.

Överväganden

Det är vår uppfattning att det i rörlighetsdirektivet använda uttrycket ”socialt bistånd” motsvaras av vad som i svensk rätt inordnas inom socialtjänstlagstiftningens område. Att det i kommissionens kommentar till direktivförslaget anges att även ”kostnadsfri sjukvård för medellösa” omfattas av begreppet ”socialt bistånd”, föranleder ingen annan bedömning.

Betänkandet SOU 2005:34 Socialtjänsten och den fria rörligheten, som överlämnades den 3 maj 2005, har behandlat bland annat frågan om hur socialtjänstlagstiftningen förhåller sig till artikel 24 i rörlighetsdirektivet och föreslagit en ändring i socialtjänstlagen (2001:453).

Frågan om begränsningar av studerandes rätt till bistånd till uppehälle för studier inklusive yrkesutbildning i form av studiebidrag eller studielån är enligt uppgift föremål för överväganden inom Regeringskansliet.

Det är vår bedömning att artikel 24 inte ställer krav på några ytterligare författningsförändringar.

21.2. Närstående rättigheter

Utredningens förslag: Bestämmelsen i 4 kap. 1 § UtlF bör ändras på så sätt att den undantar alla de familjemedlemmar som har rätt att vistas i landet med stöd av rörlighetsdirektivet från kravet på arbetstillstånd.

I detta avsnitt behandlas artikel 23.

I 1 kap. 5 § UtlL föreskrivs som huvudregel att annan utlänning än nordiska medborgare skall ha arbetstillstånd för att arbeta här p.g.a. anställning. Kravet gäller inte den som har permanent uppehållstillstånd. Undantag görs vidare i 4 kap. 1 § UtlF för alla EES-medborgare och schweiziska medborgare och vissa familjemedlemmar. Delvis följer detta även av förordningen (EEG) 1612/68.

Bestämmelsen i 4 kap. 1 § UtlF anger att de familjemedlemmar till EES-medborgare och Schweiziska medborgare som inte behöver ha arbetstillstånd är maka eller make eller sambo samt deras barn som är under 21 år eller beroende av dem för sin försörjning. Som redovisats i avsnitt 3.2 är kretsen av familjemedlemmar som omfattas av rörlighetsdirektivet större.

Av artikel 23 framgår att unionsmedborgares familjemedlemmar som har uppehållsrätt eller permanent uppehållsrätt här skall, oavsett medborgarskap, ha rätt att ta anställning eller inleda verksamhet som egenföretagare. Observera att uppehållsrätt i detta avseende även kan avse uppehållsrätt enligt artikel 6, dvs. en rätt att uppehålla sig i Sverige i högst tre månader utan några andra villkor eller formaliteter än kravet att inneha ett giltigt identitetskort eller pass.

Överväganden och förslag

Undantaget i 4 kap. 1 § UtlF bör ändras på så sätt att bestämmelsen omfattar alla de familjemedlemmar som har rätt att vistas i landet med stöd av rörlighetsdirektivet. Genom att i 4 kap. 1 § UtlF hänvisa till 2 kap. 13 a § UtlL kommer dessa personer att omfattas. Det är inte lämpligt att i stället hänvisa till personkretsen i 3 kap. 5 b § UtlF eftersom den bestämmelsen förutsätter att den enskilde är anhörig till en person med sådan uppehållsrätt som avses i 3 kap. 5 a § UtlF. Visserligen innebär vårt förslag att även sådana familjemedlemmar som efter tre månader inte uppfyller kraven för uppehållsrätt enligt 3 kap. 5 b § UtlF kommer att vara fortsatt undantagna från kravet på arbetstillstånd. Det bör dock inte ha någon större praktisk betydelse eftersom dessa personer på grund av avsaknaden av uppehållsrätt istället kan vara aktuella för avlägsnandeåtgärder.

22. Svenskt medborgarskap

Utredningens förslag: Den nuvarande bestämmelsen i 20 § andra stycket lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap bör upphävas. I stället bör paragrafen komplettas med en regel om att permanent uppehållsrätt i medborgarskapshänseende skall likställas med permanent uppehållstillstånd. En övergångsbestämmelse avseende vissa tidsbegränsade uppehållstillstånd som beviljats före ikraftträdandet bör vidare införas.

I artikel 17 i EG-fördraget anges att varje person som är medborgare i en medlemsstat skall vara unionsmedborgare. EGfördraget reglerar dock inte det nationella medborgarskapet, vilket alltjämt faller inom medlemsstaternas kompetens.

Enligt 6–9 och 11 §§ lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap (MedbL) är ett krav för att bli svensk medborgare att sökanden har permanent uppehållstillstånd i Sverige. Av de angivna bestämmelserna är det i första hand 11 § MedbL som har betydelse för direktivets förmånstagare. Enligt bestämmelsen kan en utlänning efter ansökan beviljas svenskt medborgarskap om han eller hon har styrkt sin identitet, har fyllt arton år, har permanent uppehållstillstånd i Sverige, har hemvist här i landet – såvitt gäller det stora flertalet nu aktuella utlänningar – sedan fem år samt har haft och kan förväntas komma att ha ett hederligt levnadssätt.

Eftersom medborgare i övriga nordiska länder inte behöver uppehållstillstånd för att vistas i Sverige undantas de enligt 20 § samma lag från kravet på permanent uppehållstillstånd. I andra stycket anges att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för minst fem år för medborgare i övriga EES-länder skall likställas med permanent uppehållstillstånd.

Överväganden och förslag

Den nuvarande regeln i 20 § andra stycket MedbL är föranledd av EES-medborgares möjlighet att enligt reglerna i 3 kap. 5 a § UtlF beviljas EES-tillstånd för vanligtvis fem år. Reglerna om EEStillstånd bygger på tidigare direktiv angående den fria rörligheten för personer inom unionen. I förarbetena till bestämmelsen (se prop. 1999/2000:147 s. 53f) angav regeringen att EES-medborgare mot bakgrund av möjligheten att erhålla EES-tillstånd ofta torde sakna skäl att ansöka om permanent uppehållstillstånd i Sverige och i medborgarskapshänseende borde undantas från detta krav.

När rörlighetsdirektivet träder i kraft finns inte längre någon gemenskapsrättslig grund för uppehållstillstånd. Enligt vårt förslag ändras bestämmelserna i 3 kap. UtlF på så sätt att möjligheten att erhålla EES-tillstånd försvinner. Mot den bakgrunden finns inte längre skäl att beträffande EES-medborgare likställa ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för minst fem år med permanent uppehållstillstånd. Den nuvarande bestämmelsen i 20 § andra stycket MedbL bör därför tas bort. Frågan om behovet av eventuella övergångsregler för de EES-medborgare som beviljats EES-tillstånd före rörlighetsdirektivets ikraftträdande den 30 april 2006 behandlas nedan.

Efter genomförandet av rörlighetsdirektivet kommer EESmedborgare som uppfyller direktivets krav inte längre att behöva uppehållstillstånd för att vistas i Sverige. I konsekvens härmed torde det, även om kraven för medborgarskap i och för sig inte omfattas av gemenskapsrätten, inte stå i samklang med direktivet att kräva att EES-medborgare innehar uppehållstillstånd för att svenskt medborgarskap skall beviljas. Enligt vad vi föreslagit kommer möjligheten för dessa personer att ansöka om permanent uppehållstillstånd enligt reglerna i UtlL i och för sig att finnas kvar. Det stora flertalet av dem kommer emellertid inte att ha någon nytta av ett sådant tillstånd och det kan förväntas att få kommer att utnyttja denna möjlighet. Ett krav på permanent uppehållstillstånd för de EES-medborgare som vill ha svenskt medborgarskap skulle dessutom innebära att de kommer att behandlas strängare än idag, vilket inte ligger i linje med direktivets syfte. MedbL bör därför kompletteras på ett sätt som gör att EES-medborgarna inte hamnar i en sämre situation när möjligheten att erhålla EES-tillstånd försvinner.

EES-medborgare som lagligt har uppehållit sig i Sverige under en fortlöpande period av fem år skall ha permanent uppehållsrätt här. Som angivits i avsnitt 11 finns även möjligheter att i förtid förvärva permanent uppehållsrätt. Den permanenta uppehållsrätten och det femåriga EES-tillstånd, som tidigare jämställts med ett permanent uppehållstillstånd, avser i allt väsentligt samma grupp personer och utvisar en stark anknytning till Sverige. En permanent uppehållsrätt kan därför mycket väl likställas med ett permanent uppehållstillstånd. Vid en samlad bedömning anser vi således att det finns skäl att i medborgarskapshänseende likställa permanent uppehållsrätt för EES-medborgare med permanent uppehållstillstånd. Den föreslagna regeln bör komma till uttryck i 20 § MedbL.

I sin nuvarande lydelse undantar regeln inte medborgare i Schweiz eller deras familjemedlemmar eller EES-medborgares familjemedlemmar från kravet på permanent uppehållstillstånd. Det förhållandet att inte medborgare i Schweiz eller deras familjemedlemmar omfattas kan förklaras av att avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater å ena sidan och Schweiz å andra sidan om fri rörlighet för personer, vid tidpunkten för regelns tillkomst, inte hade trätt i kraft. Ställningstagandet att inte omfatta EES-medborgares familjemedlemmar motiverades av att ett permanent uppehållstillstånd för dem kunde innebära väsentliga fördelar och att de som kunde få ett sådant tillstånd därför kunde antas välja den möjligheten framför ett EES-tillstånd (se prop. 1999/2000:147 s. 54).

Efter genomförandet av rörlighetsdirektivet – och den anslutning av EFTA-länderna och Schweiz som kan förutsättas – kommer medborgare i Schweiz och deras familjemedlemmar samt EES-medborgares familjemedlemmar som uppfyller direktivets krav inte längre att behöva uppehållstillstånd för att vistas i Sverige. Det skulle stå i strid med rörlighetsdirektivets anda att kräva att de innehar uppehållstillstånd för att svenskt medborgarskap skall beviljas. Inte heller i övrigt finns skäl att i medborgarskapshänseende särbehandla dessa grupper gentemot EES-medborgare. Permanent uppehållsrätt bör således även för dessa personer likställas med permanent uppehållstillstånd.

I fråga om behovet av övergångsbestämmelser gör vi följande överväganden. De EES-tillstånd som beviljas före den 30 april 2006 kommer att gälla även efter genomförandet av rörlighetsdirektivet. Med hänsyn till vårt förslag att ta bort den nuvarande bestämmelsen i 20 § andra stycket MedbL kommer innehavare av

sådant tillstånd inte därefter ha möjlighet att likställa detta tillstånd med ett permanent uppehållstillstånd såvida inte en övergångsbestämmelse införs. Det kan anmärkas att det för den övervägande delen av de berörda personerna, som ett ytterligare krav för svenskt medborgarskap, gäller att de har haft hemvist i Sverige sedan fem år. En innehavare av ett EES-tillstånd som uppfyller detta krav kommer efter genomförandet av rörlighetsdirektivet att ha permanent uppehållsrätt i Sverige. För denna personkategori föreligger därför inte något behov av övergångsbestämmelser. Från det femåriga hemvistkravet görs dock ett flertal undantag, bl.a. beträffande sådan person som är gift eller sambo med en svensk medborgare. Dessa personer kan komma att missgynnas av att bestämmelsen i 20 § andra stycket MedbL tas bort. För att motverka detta bör en övergångsbestämmelse införas. Regeln bör ange att i fråga om medborgare i andra EES-länder än de nordiska länderna, som har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för minst fem år beviljat före ikraftträdandet, gäller 20 § andra stycket MedbL i sin äldre lydelse.

23. Förslagets genomförande

23.1. Tillhandahållande av information

Utredningens förslag: Migrationsverket och Kommerskollegium bör få regerings uppdrag att sprida information om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rättigheter och skyldigheter som behandlats i betänkandet.

Enligt artikel 34 skall medlemsstaterna sprida information om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rättigheter och skyldigheter inom det område som omfattas av rörlighetsdirektivet. Artikeln anger särskilt informationskampanjer via nationella och lokala medier och andra kommunikationsmedel. Migrationsverket och Kommerskollegium har nödvändig och adekvat kompetens för att ta ansvaret för sådan informationsspridning. Migrationsverket och Kommerskollegium bör således få regeringens uppdrag att sprida information om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rättigheter och skyldigheter som behandlats i betänkandet.

23.2. Konsekvensbeskrivningar

Utredningens bedömning: Utredningens förslag bör i allt väsentligt inte ha några negativa kostnadsekonomiska konsekvenser.

Enligt uppgift från Migrationsverket har under perioden 1 maj 2004 – 30 april 2005 knappt 25 000 EES-medborgare och anhöriga till dem sökt uppehållstillstånd enligt 5 kap. 5 a och 5 b §§ UtlF (EU/EES-tillstånd). Det är en rimlig utgångspunkt att mot-

svarande antal kommer att söka bevishandlingar enligt rörlighetsdirektivet.

Förslaget att ersätta kravet på uppehållstillstånd för EESmedborgare och deras familjemedlemmar och i stället införa regler om uppehållsrätt bör i sig inte medföra några merkostnader.

När det gäller det föreslagna registreringsförfarandet kommer det inte att vara helt olikt det förfarande som idag gäller för utfärdandet av uppehållstillstånd. Detsamma gäller ansökningsförfarandet för uppehållskort. Den prövning som blir aktuell enligt förslaget bör i normalfallet inte bli mer omfattande än prövningen beträffande uppehållstillstånd. Det är utredningens uppfattning att kostnaden för att upprätthålla de föreslagna förfarandena i vart fall inte bör överstiga kostnaden för det nuvarande förfarandet.

Inte heller övergången till de nya förfarandena bör innebära några större merkostnader eftersom det hos Migrationsverket redan finns kompetens och organisation som kan hantera förfarandena. Det kan visserligen uppstå en viss extra engångskostnad med att ta fram de nya handlingar som skall utfärdas. Å andra sidan kan det finnas anledning att ändå överväga behovet av att ta fram nya handlingar. De nuvarande korten för EES-tillstånd har nämligen vissa brister, bland annat på grund av att det är ett plastkort utan foto och andra säkringar som exempelvis biometriska uppgifter. Kortets utformning medför att det i praktiken är svårt att använda kortet vid resa inom unionen. Vid utformandet av de nya handlingarna kan sådana problem beaktas. Det bör därför inte medföra några direkta merkostnader.

Det skall påpekas att en genomtänkt utformning av handlingarna är viktig framförallt såvitt gäller uppehållskorten. För de familjemedlemmar som inte själva är EES-medborgare uppfyller uppehållskortet ett verkligt behov av att kunna bevisa uppehållsrätten samt underlätta resandet inom unionen. När det däremot gäller registreringsbevisen för EES-medborgare är dessa framförallt avsedda att användas inom landet, eftersom medborgarskapet bland annat innebär att resandet inom unionen inte skall medföra några större svårigheter. Det skall i allmänhet räcka att vid resa inom unionen medföra handlingar som utvisar identiteten och medborgarskapet.

De krav som artikel 30 ställer på delgivning av vissa beslut kommer att innebära visst merarbete för berörda myndigheter, särskilt eftersom varje aktuellt beslut måste vara skriftligt avfattat på ett sådant sätt att utlänningen kan förstå beslutets innehåll och

följder. Rätten att bli delgiven beslut på ett sätt som den enskilde förstår har emellertid vissa begränsningar som behandlas i avsnitt 14.2. Bland annat finns det inte något krav på att översättningen skall avse den utvisade personens modersmål. Utredningen bedömer att merkostnaden framförallt kommer att bestå i att berörda myndigheter tar fram standardiserade beslutsformulär på olika språk. När sådana formulär har tagits fram bör delgivningsförfarandet inte innebära några påtagliga merkostnader. De merkostnader som kan uppstå torde således kunna rymmas inom befintliga budgetramar.

Den omprövning av utvisningsbeslut som skall göras enligt artikel 33.2 är ett nytt förfarande för svensk rätt. Utredningens förslag till lösning bör emellertid inte innebära annat än försumbara merkostnader eftersom det är fråga om att vidareutveckla möjligheten till en prövning som funnits sedan tidigare. Det bör vara ett rimligt antagande att antalet omprövningsärenden hos regeringen inte kommer att öka nämnvärt med det föreslagna förfarandet, eftersom alla de individer som tidigare velat få sitt beslut omprövat har haft den möjligheten. Den omprövningsmöjlighet som följer av artikel 32 kan antas komma att få så begränsad omfattning att det inte förorsakar några beaktansvärda merkostnader.

Inte heller i övrigt har vi funnit att de förslag till ändringar som rörlighetsdirektivet aktualiserar kan förväntas medföra ökade kostnader

23.3. Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

Utredningens förslag: Det bör införas en övergångsregel som anger att de som har giltigt uppehållstillstånd som har beviljats med stöd av 3 kap. 5 a och 5 b §§ UtlF före den 30 april 2006 inte skall omfattas av kravet på registrering respektive anmälningsskyldigheten för uppehållskort.

3 kap. 5 c § UtlF bör kunna tillämpas på uppehållstillstånd som har beviljats enligt 5 a och b §§ i äldre lydelser.

Av artikel 40 framgår att medlemsstaterna skall sätta ikraft de bestämmelser som är nödvändiga för att följa direktivet senast den 30 april 2006. De författningsförslag som lagts fram bör därför träda ikraft detta datum.

Det finns ett visst behov av övergångsregler. De som har giltigt uppehållstillstånd som beviljats före den 30 april 2006 bör inte omfattas av kravet på registrering. Först när dessa inte längre har ett giltigt uppehållstillstånd bör de omfattas av registreringsskyldigheten. Övergångsregeln bör dock bara gälla sådana uppehållstillstånd som beviljats med stöd av nuvarande 3 kap. 5 a och 5 b §§ UtlF. De som har uppehållstillstånd av andra skäl skall således omfattas av registreringskravet redan från dagen för ikraftträdandet. Det nu sagda gäller på motsvarande sätt beträffande anmälningsskyldigheten för sådana familjemedlemmar som har rätt till uppehållskort.

I avsnitt 12.1.4 har vi förslagit att 3 kap. 5 c § UtlF upphävs. Bestämmelsen bör dock kunna tillämpas på de uppehållstillstånd som meddelats med stöd av 3 kap. 5 a och 5 b §§ UtlF i dess äldre lydelse. Vi föreslår därför en övergångsbestämmelse med denna innebörd.

Vi har i avsnitt 22 funnit att det föreligger behov av övergångsregler beträffande de föreslagna ändringarna i MedbL och lämnat ett förslag på en sådan regel.

Några andra övergångsregler än de som nu nämnts torde inte behövas.

Kommittédirektiv

Unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier

Dir. 2004:127

Beslut vid regeringssammanträde den 14 oktober 2004

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall föreslå hur Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (EUT L 158, 30.4.2004, s. 77) skall genomföras i Sverige. Uppdraget innefattar i första hand att se över utlänningslagstiftningen men även regelverken inom andra berörda områden t.ex. socialförsäkringslagstiftningen.

Utredaren skall bl.a. utreda om registreringsbevis skall utfärdas för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar som själva är unionsmedborgare och i så fall hur. När det gäller frågan om uppehållskort för unionsmedborgares familjemedlemmar som inte är medborgare i någon medlemsstat skall utredaren överväga hur dessa skall utfärdas.

Utredaren skall även utreda behovet av författningsändringar eller andra åtgärder samt lägga fram förslag på de författningsändringar som bedöms nödvändiga.

Därutöver skall utredaren presentera en konsekvensanalys av de förändringar som föreslagna författningsändringar och andra åtgärder kan innebära. Konsekvenserna skall kostnadsberäknas och förslag på finansiering presenteras om kostnaderna ökar.

Nuvarande regelverk

Den fria rörligheten för personer regleras i Romfördraget, i rådets förordning (EEG) nr 1612/68 av den 15 oktober 1968 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen (EGT nr L 257, 19.10.1968 s. 2–12, Celex 368R1612) och i direktiven 64/221/EEG av den 25 februari 1964 om samordningen av särskilda åtgärder som gäller utländska medborgares rörlighet och bosättning och som är berättigade med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa (EGT nr B 056, 04.04.1964 s. 850–857, Celex 364L0221), 68/360/EEG av den 15 oktober 1968 om avskaffande av restriktioner för rörlighet och bosättning inom gemenskapen för medlemsstaternas arbetstagare och deras familjer (EGT nr L 257, 19.10.1968 s. 13–16, Celex 368L0360), 72/194/EEG av den 18 maj 1972 om utvidgande av tillämpningsområdet för direktivet av den 25 februari 1964 om samordning av de särskilda åtgärder som gäller utländska medborgares rörlighet och bosättning och som är berättigade med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa till att även omfatta arbetstagare som begagnar sig av rätten att stanna kvar inom en medlemsstats territorium efter att ha varit anställda i den staten (EGT nr L 121, 26.05.1972 s. 32–32, Celex 372L0194), 73/148/EEG av den 21 maj 1973 om avskaffande av restriktioner för rörlighet och bosättning inom gemenskapen för medborgare i medlemsstaterna i fråga om etablering och tillhandahållande av tjänster (EGT nr L 172, 28.06.1973 s. 14–16, Celex 373L0148), 75/34/EEG av den 17 december 1974 om rätten för medborgare i en medlemsstat att stanna kvar inom en annan medlemsstats territorium efter att där ha drivit egen rörelse (EGT nr L 14, 20.01.1975 s. 10–13, Celex 375L0034), 75/35/EEG av den 17 december 1974 om utvidgande av tillämpningsområdet för direktiv nr 64/221/EEG om samordningen av särskilda åtgärder som gäller utländska medborgares rörlighet och bosättning och som är berättigade med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa till att även omfatta medborgare i en medlemsstat som begagnar sig av rätten att stanna kvar inom en annan medlemsstats territorium efter att ha verket där som egna företagare (EGT nr L 14, 20.01.1975 s. 14–14, Celex 375L0035), 90/364/EEG av den 28 juni 1990 om rätt till bosättning (EGT nr L 180, 13.07.1990 s. 26–27, Celex 390L0364) , 90/365/EEG av den 28 juni 1990 om rätt till bosättning för anställda och egna företagare som inte längre är yrkesverksamma (EGT nr L 180, 13.07.1990 s. 28–29, Celex

390L0365) och 93/96/EEG av den 29 oktober 1993 och rätt till uppehållstillstånd för studenter (EGT nr L 317, 18.12.1993 s. 59– 60, Celex 393L0096).

Regeringen får meddela föreskrifter i vissa hänseenden vad gäller utlänningar som omfattas av EES-avtalet. Bemyndigandet finns i 2 kap. 14 § andra stycket utlänningslagen (1989:529, UtlL). De nationella bestämmelserna återfinns huvudsakligen i 3 kap.5 a– 5 b §§utlänningsförordningen (1989:547, UtlF). Direktivet 64/221 har genomförts genom bestämmelser i 11 kap. 1 och 3 §§ UtlL.

Skäl för direktivet

Europeiska unionens råd antog den 29 april 2004 direktivet 2004/38/EG om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier. Direktivet skall vara genomfört i nationell rätt senast den 30 april 2006.

Som skäl för direktivet anges att fri rörlighet för personer är en av de grundläggande friheterna på den inre marknaden. Unionsmedborgarskapet bör vara grundläggande status för medborgarna i medlemsstaterna när de utövar sin rätt att fritt röra sig och uppehålla sig. Det är därför nödvändigt att kodifiera och se över existerande gemenskapsinstrument som var för sig behandlar såväl arbetstagare, egenanställda som studenter och andra personer utan anställning för att förenkla och stärka rätten att fritt röra sig och uppehålla sig för alla unionsmedborgare.

Syftet med det nya direktivet om fri rörlighet är att förenkla regelverket genom att slå samman de ovan nämnda direktiven till en rättsakt. Artiklarna 10 och 11 i förordning 1612/68 och ovanstående direktiv upphävs. EG-domstolens praxis har i stor utsträckning kodifierats i detta direktiv. Direktivet syftar vidare till att det skall bli enklare för unionsmedborgare att utnyttja rätten till fri rörlighet, att möjligheterna att begränsa rätten till vistelse skall regleras tydligare samt att rörlighet och bosättning för unionsmedborgares familjemedlemmar skall underlättas avsevärt, oavsett medborgarskap. Grundprincipen är att unionsmedborgarna skall kunna röra sig fritt mellan medlemsstaterna på ungefär samma villkor som när medlemsstaters medborgare flyttar och byter bostad eller arbetsplats i de egna länderna.

Medlemsstaterna skall införliva direktivet senast den 30 april 2006.

Direktivets innehåll i korthet

Även om direktivet i stora delar kodifierar gällande regelverk innehåller det förändringar. Framförallt följande skiljer sig från vad som gäller idag.

Familjebegreppet utvidgas till att även gälla registrerad partner om mottagande medlemsstat erkänner registrerade partner i sin lagstiftning. Dessutom skall medlemsstaterna underlätta inresa och uppehåll för familjemedlemmar som är beroende av eller bor hos den unionsmedborgare som har primär uppehållsrätt eller om det av allvarliga hälsoskäl absolut krävs att unionsmedborgaren personligen tar hand om familjemedlemmen. Det gäller även familjemedlemmar till den partner med vilken unionsmedborgaren har ett varaktigt vederbörligen bestyrkt förhållande (artiklarna 2–3).

Nuvarande regler om krav på uppehållstillstånd efter tre månaders vistelse avskaffas. Medlemsstaterna får själva avgöra om ett system med registrering av unionsmedborgare och unionsmedborgares familjemedlemmar som själva är unionsmedborgare skall införas istället för uppehållstillstånd. Den mottagande medlemsstaten får ålägga unionsmedborgare att registrera sig hos behöriga myndigheter vid uppehåll som överstiger tre månader. Ett bevis om registrering skall utfärdas omedelbart. Om den berörde underlåter att uppfylla registreringskravet får han eller hon åläggas proportionerliga och icke-diskriminerande sanktioner (artikel 8).

En medlemsstat skall utfärda ett uppehållskort till unionsmedborgares familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat om den planerade vistelsen överstiger tre månader. Fristen för ansökan får inte understiga tre månader från ankomstdagen. Om personen som berörs underlåter att ansöka om uppehållskort får han eller hon åläggas proportionerliga och icke-diskriminerande sanktioner (artikel 9).

Uppehållsrätten för unionsmedborgares familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat skall intygas genom att en handling som kallas "uppehållskort för en unionsmedborgares familjemedlem" utfärdas senast sex månader efter ansökan (artikel 10).

Regler om utvisning av unionsmedborgare och deras familjemedlemmar regleras i artiklarna 14 och 28. Så länge de personer som omfattas av rätten till bosättning inte utgör en orimlig börda för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem bör de inte utvisas. Därför får en utvisningsåtgärd inte vara en automatisk följd av anlitandet av det sociala biståndssystemet. Den mottagande medlemsstaten får bedöma om det är fråga om tillfälliga svårigheter och beakta bosättningens längd, personens personliga omständigheter och storleken på det bidrag som har beviljats, när de bedömer huruvida personen ifråga blivit en orimlig börda för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem och bör utvisas. Under inga omständigheter får arbetstagare, egenföretagare eller arbetssökande enligt domstolens definition bli föremål för utvisning, utom av hänsyn till allmän ordning eller säkerhet. Det finns även en bestämmelse om att medlemsstaterna får vidta nödvändiga åtgärder i händelse av missbruk av rättigheter eller bedrägeri (artikel 35).

Beslut om utvisning av unionsmedborgare eller deras familjemedlemmar, oavsett medborgarskap, som har permanent uppehållsrätt får inte fattas utom i de fall det föreligger ett allvarligt hot mot allmän ordning eller säkerhet. Beslut om utvisning av en unionsmedborgare som bott i en medlemsstat i tio år eller är underårig får inte fattas utom om beslutet grundar sig på tvingande hänsyn till allmän säkerhet såsom de definieras av medlemsstaterna (artikel 28).

Uppdraget

En särskild utredare skall lämna förslag till hur Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier skall genomföras i Sverige.

När det gäller frågan om registrering skall utredaren ta ställning till om en sådan är önskvärd och i så fall i vilken form. Alternativ skall utredas, t.ex. frågan om den befintliga folkbokföringen kan anses uppfylla ett eventuellt behov av registrering. I detta sammanhang skall utredaren beakta intresset av att begränsa administrativa förfaranden och kostnader samt att motverka onödig byråkrati. Intresset av att statistiskt kunna bevaka migrationen till landet skall beaktas.

Om utredaren skulle finna att registrering av unionsmedborgare skall göras skall utredaren utarbeta förslag om detta. Härvid skall även samhällekonomiska bedömningar och analys av konsekvenserna av olika sätt att genomföra direktivet såvitt avser frågan om registrering utarbetas.

Motsvarande överväganden skall göras när det gäller frågan om uppehållskort för unionsmedborgares familjemedlemmar.

Utredningsbehovet omfattar direktivets konsekvenser och behovet av författningsändringar inte bara med avseende på utlänningslagstiftningen utan kan också omfatta andra berörda regelverk såsom t.ex. socialförsäkringslagen (1999:799), och socialtjänstlagen (2001:453).

Utredaren skall särskilt överväga i vilken utsträckning bestämmelserna i direktivet bör regleras i lag respektive förordning. Övervägandena skall även innefatta ett ställningstagande till om bestämmelserna om unionsmedborgares fria rörlighet bör regleras i en särskild författning eller om de skall finnas kvar i utlänningslagstiftningen.

Utredaren skall, utöver vad som ovan närmare beskrivits, ta ställning till om det i övrigt fordras några ytterligare åtgärder för direktivets genomförande i den svenska ordningen. Utredaren skall lägga fram förslag på de författningsändringar som bedöms nödvändiga och andra ytterligare åtgärder som direktivet ger anledning till.

Utredaren skall presentera en konsekvensanalys av de förändringar som föreslagna författningsändringar och andra åtgärder kan innebära. Konsekvenserna skall kostnadsberäknas och förslag på finansiering presenteras om kostnaderna ökar.

Utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 31 maj 2005.

(Utrikesdepartementet)

Rättelse till Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/58/EG om unionsmedborgares och deras familje-

medlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av

förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG,

73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG

(Europeiska unionens officiella tidning L 158 av den 30 april 2004)

Direktiv 2004/58/EG skall vara som följer:

EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV 2004/38/EG

av den 29 april 2004

om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom

medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande

av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG,

90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG

(Text av betydelse för EES)

EUROPAPARLAMENTET OCH EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR

ANTAGIT DETTA DIREKTIV

med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska

gemenskapen, särskilt artiklarna 12, 18, 40, 44 och 52 i detta,

med beaktande av kommissionens förslag (1),

med beaktande av Europeiska ekonomiska och sociala kommit-

téns yttrande (2),

med beaktande av Regionkommitténs yttrande (3),

i enlighet med förfarandet i artikel 251 i fördraget (4), och

av följande skäl:

(1)

Unionsmedborgarskapet ger varje unionsmedborgare en

primär, individuell rätt att fritt röra sig och uppehålla sig

inom medlemsstaternas territorium, med förbehåll för de

begränsningar och villkor som fastställs i fördraget och

genom de åtgärder som antas för att genomföra detta.

(2)

Fri rörlighet för personer är en av de grundläggande

friheterna på den inre marknaden, som omfattar ett

område utan inre gränser, där denna frihet säkerställs i

enlighet med bestämmelserna i fördraget.

(3)

Unionsmedborgarskap bör vara grundläggande status för

medborgarna i medlemsstaterna när de utövar sin rätt

att fritt röra sig och uppehålla sig. Det är därför

nödvändigt att kodifiera och se över existerande gemen-

skapsinstrument som var för sig behandlar såväl arbet-

stagare, egenanställda som studenter och andra inaktiva

personer för att förenkla och stärka rätten att fritt röra

sig och uppehålla sig för alla unionsmedborgare.

(4)

För att avhjälpa sektorsuppdelningen och den planlösa

hanteringen av rätten att fritt röra sig och uppehålla sig

och för att göra det lättare att utöva denna rätt krävs en

gemensam rättsakt för att delvis ändra rådets förordning

(EEG) nr 1612/68 av den 15 oktober 1968 om arbets-

kraftens fria rörlighet inom gemenskapen (5) och för att

upphäva följande rättsakter: Rådets direktiv 68/360/EEG

av den 15 oktober 1968 om avskaffande av restriktioner

för rörlighet och bosättning inom gemenskapen för

medlemsstaternas arbetstagare och deras familjer, (6)

rådets direktiv 73/148/EEG av den 21 maj 1973 om

avskaffande av restriktioner för rörlighet och bosättning

inom gemenskapen för medborgare i medlemsstaterna i

fråga om etablering och tillhandahållande av tjänster, (7)

rådets direktiv 90/364/EEG av den 28 juni 1990 om rätt

till bosättning, (8) rådets direktiv 90/365/EEG av den 28

juni 1990 om rätt till bosättning för anställda och egna

företagare som inte längre är yrkesverksamma (9) och

rådets direktiv 93/96/EEG av den 29 oktober 1993 om

rätt till bosättning för studerande (10).

29.6.2004

L 229/35

Europeiska unionens officiella tidning

SV

(1) EGT C 270 E, 25.9.2001, s. 150.

(2) EGT C 149, 21.6.2002, s. 46.

(3) EGT C 192, 12.8.2002, s. 17.

(4) Europaparlamentets yttrande av den 11 februari 2003 (EUT C 43 E,

19.2.2004, s. 42), rådets gemensamma ståndpunkt av den (EUT C

54 E, 2.3.2004, s. 12) och Europaparlamentets ståndpunkt av den

10 mars 2004 (ännu ej offentliggjort i EUT).

(5) EGT L 257, 19.10.1968, s. 2. Förordningen senast ändrad genom

förordning (EEG) nr 2434/92 (EGT L 245, 26.8.1992, s. 1).

(6) EGT L 257, 19.10.1968, s. 13. Direktivet senast ändrat genom

2003 års anslutningsakt.

(7) EGT L 172, 28.6.1973, s. 14.

(8) EGT L 180, 13.7.1990, s. 26.

(9) EGT L 180, 13.7.1990, s. 28.

(10) EGT L 317, 18.12.1993, s. 59.

(5)

För att varje unionsmedborgare skall kunna utöva sin

rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemssta-

ternas territorier på villkor som säkerställer de objektiva

villkoren frihet och värdighet bör även familje-

medlemmar beviljas denna rätt, oavsett medborgarskap.

För tillämpningen av detta direktiv bör definitionen av

”familjemedlem” utvidgas, så att den även omfattar regis-

trerade partner om den mottagande medlemsstaten

behandlar registrerade partnerskap som likvärdiga med

äktenskap.

(6)

För att bevara familjens enhet i vidare mening och med

förbehåll för förbudet mot diskriminering på grundval

av nationalitet, bör situationen för de personer som inte

omfattas av definitionen av familjemedlem enligt detta

direktiv och som därför inte har någon automatisk rätt

till inresa och uppehåll i den mottagande medlemsstaten

behandlas

av

den

mottagande

medlemsstaten på

grundval av dess nationella lagstiftning, så att den kan

besluta huruvida inresa och uppehåll ändå kan beviljas

sådana personer, varvid hänsyn skall tas till deras

anknytning till unionsmedborgaren och andra omstän-

digheter, t.ex. deras ekonomiska eller fysiska beroende-

förhållande till unionsmedborgaren.

(7)

De formaliteter som är förenade med unionsmedbor-

gares fria rörlighet inom medlemsstaternas territorier bör

fastställas tydligt, utan att det påverkar tillämpningen av

de bestämmelser som gäller för nationella gränskon-

troller.

(8)

För att underlätta den fria rörligheten för familje-

medlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat,

bör de som redan har fått ett uppehållsdokument

undantas från kravet på att erhålla inresevisering i den

mening som avses i rådets förordning (EG) nr 539/2001

av den 15 mars 2001 om fastställande av förteckningen

över tredje länder vars medborgare är skyldiga att inneha

visering när de passerar de yttre gränserna och av förtec-

kningen över de tredje länder vars medborgare är undan-

tagna från detta krav (1) eller, i förekommande fall,

tillämplig nationell lagstiftning.

(9)

Unionsmedborgare bör ha rätt att uppehålla sig i den

mottagande medlemsstaten i upp till tre månader utan

andra villkor eller formaliteter än att de innehar ett

giltigt identitetskort eller pass, med förbehåll för en mer

gynnsam behandling som tillämpas på arbetssökande i

enlighet med vad som erkänns av domstolens rätts-

praxis.

(10)

Personer som utövar sin rätt till fri rörlighet bör emel-

lertid inte bli en orimlig belastning för den mottagande

medlemsstatens sociala biståndssystem under den första

tiden av vistelsen. Därför bör unionsmedborgarnas och

deras familjemedlemmars uppehållsrätt under längre tid

än tre månader vara underkastad villkor.

(11)

Unionsmedborgarnas grundläggande och personliga rätt

att uppehålla sig i en annan medlemsstat följer direkt av

fördraget och är inte beroende av att ett uppehållstill-

stånd utfärdas.

(12)

För uppehållsperioder som överstiger tre månader bör

medlemsstaterna kunna kräva att unionsmedborgaren

registrerar sig hos behöriga myndigheter på bosätt-

ningsorten, vilket skall styrkas med ett bevis om registre-

ring som utfärdas i detta syfte.

(13)

Kravet på uppehållskort bör begränsas till unionsmed-

borgares familjemedlemmar som inte är medborgare i en

medlemsstat för uppehållsperioder som är längre än tre

månader.

(14)

De bevishandlingar som de behöriga myndigheterna

begär för att utfärda ett bevis om registrering eller ett

uppehållskort bör specificeras uttömmande för att

undvika olikheter i administrativ praxis eller skilda

tolkningar som blir till ett alltför stort hinder när unions-

medborgarna och deras familjemedlemmar skall utöva

sin uppehållsrätt.

(15)

Familjemedlemmarna bör omfattas av ett rättsligt skydd

för det fall att unionsmedborgaren avlider, skiljer sig,

gifter sig eller när ett registrerat partnerskap upplöses.

Med respekt för familjelivet och den mänskliga värdig-

heten samt för att under vissa förhållanden undvika

missbruk, bör åtgärder vidtas för att säkerställa att famil-

jemedlemmar som redan uppehåller sig inom den motta-

gande medlemsstatens territorium får behålla uppehålls-

rätten uteslutande på personlig grund.

(16)

Så länge de personer som omfattas av rätten till bosätt-

ning inte utgör en orimlig börda för den mottagande

medlemsstatens sociala biståndssystem bör de inte

utvisas. Därför får en utvisningsåtgärd inte vara en auto-

matisk följd av anlitandet av det sociala biståndssystemet.

Den mottagande medlemsstaten bör bedöma om det är

fråga om tillfälliga svårigheter och beakta bosättningens

längd, personens personliga omständigheter och stor-

leken på det bidrag som har beviljats, när de bedömer

huruvida personen ifråga blivit en orimlig börda för den

mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem och

bör utvisas. Under inga omständigheter får arbetstagare,

egenföretagare eller arbetssökande enligt domstolens

definition bli föremål för utvisning, utom av hänsyn till

allmän ordning eller säkerhet.

29.6.2004

L 229/36

Europeiska unionens officiella tidning

SV

(1) EGT L 81, 21.3.2001, s. 1. Förordningen senast ändrad genom

förordning (EG) nr 453/2003 (EUT L 69, 13.3.2003, s. 10).

(17)

Permanent uppehållsrätt för unionsmedborgare som har

valt att bosätta sig varaktigt i en annan medlemsstat

skulle stärka känslan av ett gemensamt unionsmedbor-

garskap och är en nyckelfaktor för att främja social

sammanhållning, som är ett av gemenskapens grundläg-

gande mål. En permanent uppehållsrätt bör därför före-

skrivas för alla unionsmedborgare och deras familjeme-

dlemmar som har varit stadigvarande bosatta i den

mottagande medlemsstaten i enlighet med villkoren i

detta direktiv under fem års tid utan att bli utvisade.

(18)

För att utgöra ett verkligt instrument för integration i

den mottagande medlemsstat där unionsmedborgaren är

bosatt, bör den permanenta uppehållsrätten när den en

gång erhållits inte omfattas av villkor.

(19)

Vissa särskilda förmåner för unionsmedborgare som är

arbetstagare eller egenföretagare och deras familjeme-

dlemmar, vilka kan möjliggöra för dem att erhålla en

permanent uppehållsrätt innan de har varit bosatta i fem

år i den mottagande medlemsstaten, bör behållas,

eftersom de utgör förvärvade rättigheter enligt kommis-

sionens förordning (EEG) nr 1251/70 av den 29 juni

1970 om arbetstagares rätt att stanna kvar inom en

medlemsstats territorium efter att ha varit anställda

där (1) och rådets direktiv 75/34/EEG av den 17

december 1974 om rätten för medborgare i en

medlemsstat att stanna kvar inom en medlemsstats terri-

torium efter att där ha drivit egen rörelse (2).

(20)

Förbudet mot diskriminering på grundval av nationalitet

innebär att alla unionsmedborgare och deras familje-

medlemmar som med stöd av detta direktiv uppehåller

sig i en medlemsstat av den medlemsstaten bör behan-

dlas på samma sätt som dennas medborgare inom

områden som omfattas av fördraget, med förbehåll för

sådana särskilda bestämmelser som uttryckligen anges i

fördraget eller i sekundärlagstiftningen.

(21)

Det bör emellertid lämnas åt den mottagande medlems-

staten att bestämma om den skall bevilja socialt bistånd

under de tre första månaderna av uppehållet, eller för en

längre tid när det gäller arbetssökande, för andra unions-

medborgare än de som är arbetstagare eller egenföreta-

gare eller som bibehåller denna status eller deras familje-

medlemmar, eller bistånd till uppehälle för studier, inklu-

sive yrkesutbildning, innan rätten till permanent uppe-

håll erhållits till dessa personer.

(22)

Enligt fördraget kan rätten att fritt röra sig och uppehålla

sig begränsas av hänsyn till allmän ordning, säkerhet och

hälsa. För att säkerställa en snävare definition av de

omständigheter och rättssäkerhetsgarantier som avgör

om unionsmedborgare eller familjemedlemmar kan

nekas inresa eller utvisas, bör detta direktiv ersätta rådets

direktiv 64/221/EEG av den 25 februari 1964 om sam-

ordningen av särskilda åtgärder som gäller utländska

medborgares rörlighet och bosättning och som är berät-

tigade med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller

hälsa (3).

(23)

Utvisning av unionsmedborgare och deras familje-

medlemmar av hänsyn till allmän ordning eller säkerhet

är en långtgående åtgärd, som allvarligt kan skada

personer som, efter att ha utnyttjat de rättigheter och

friheter som de erhåller genom fördraget, verkligen har

integrerats i den mottagande medlemsstaten. Räckvidden

för sådana åtgärder bör därför begränsas i enlighet med

proportionalitetsprincipen, för att ta hänsyn till i vilken

grad de berörda personerna har integrerats, hur länge de

har vistats i den mottagande medlemsstaten, till deras

ålder och hälsotillstånd, deras familjesituation och

ekonomiska

situation

och

deras

anknytning

till

ursprungslandet.

(24)

Ju högre graden av unionsmedborgarnas och deras fa-

miljemedlemmars

integrering

i

den

mottagande

medlemsstaten är, desto högre bör följaktligen graden av

skydd mot utvisning vara. Endast i undantagsfall, av tvin-

gande hänsyn till den allmänna säkerheten, bör utvisning

användas mot personer som har varit bosatta under flera

år i den mottagande medlemsstaten, i synnerhet om de

är födda där och har bott där hela sitt liv. Likaså bör det

endast i undantagsfall vara tillåtet att utvisa underåriga,

eftersom förbindelsen med familjen bör skyddas, i

enlighet med FN:s konvention om barnets rättigheter av

den 20 november 1989.

(25)

Rättssäkerhetsgarantierna bör också specificeras i detalj

för att trygga en hög skyddsnivå för unionsmedbor-

garnas och deras familjemedlemmars rättigheter vid

vägrad inresa eller uppehåll i en annan medlemsstat,

samt för att upprätthålla principen om att myndighetsåt-

gärder vederbörligen måste motiveras.

(26)

Under alla omständigheter bör unionsmedborgare och

deras familjemedlemmar som vägras rätt till inresa eller

uppehåll i en annan medlemsstat ha möjlighet till

domstolsprövning av beslutet.

29.6.2004

L 229/37

Europeiska unionens officiella tidning

SV

(1) EGT L 142, 30.6.1970, s. 24.

(2) EGT L 14, 20.1.1975, s. 10.

(3) EGT 56, 4.4.1964, s. 850. Direktivet senast ändrat genom direktiv

75/35/EEG (EGT L 14, 20.1.1975, s. 14).

(27)

I överensstämmelse med domstolens rättspraxis, för att

förbjuda att medlemsstaterna fattar beslut om förbud på

livstid att återvända till deras territorium för personer

som omfattas av detta direktiv, bör det bekräftas att

unionsmedborgare och deras familjemedlemmar som har

förbjudits att återvända till en medlemsstats territorium

har rätt att lämna in en ny ansökan efter en rimlig tid

och under alla omständigheter tre år efter det att det

slutgiltiga återreseförbudet verkställts.

(28)

För att skydda mot missbruk av rättigheter eller bedrä-

geri, särskilt skenäktenskap eller andra former av förhål-

landen som ingåtts endast i syfte att åtnjuta rätt att fritt

röra sig och uppehålla sig, bör medlemsstaterna ha rätt

att anta nödvändiga åtgärder.

(29)

Detta direktiv bör inte påverka mer gynnsamma natio-

nella bestämmelser.

(30)

I syfte att undersöka hur utövandet av rätten att fritt röra

sig och uppehålla sig skall kunna underlättas ytterligare,

bör kommissionen utarbeta en rapport för att utvärdera

möjligheten att lägga fram nödvändiga förslag i detta

syfte, särskilt avseende förlängning av uppehållsperioden

utan villkor.

(31)

Detta direktiv står i överensstämmelse med de grundläg-

gande rättigheterna och friheterna och med de principer

som erkänns särskilt i Europeiska unionens stadga om

de grundläggande rättigheterna. I enlighet med stadgans

förbud mot diskriminering bör medlemsstaterna genom-

föra bestämmelserna i detta direktiv utan diskriminering

mellan förmånstagarna till detta direktiv, på sådana

grunder såsom kön, ras, hudfärg, etniskt eller socialt

ursprung, genetiska särdrag, språk, religion eller överty-

gelse, politisk eller annan åskådning, tillhörighet till

nationell minoritet, förmögenhet, börd, funktionshinder,

ålder eller sexuell läggning.

HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.

KAPITEL I

ALLMÄNNA BESTÄMMELSER

Artikel 1

Syfte

I detta direktiv fastställs

a) villkor för unionsmedborgares och deras familjemedlemmars

utövande av rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom

medlemsstaternas territorium,

b) rätten att permanent uppehålla sig inom medlemsstaternas

territorium för unionsmedborgare och deras familje-

medlemmar,

c) begränsningar i rättigheterna i a och b av hänsyn till allmän

ordning, säkerhet och hälsa.

Artikel 2

Definitioner

I detta direktiv används följande beteckningar med de bety-

delser som här anges:

1. unionsmedborgare: varje person som är medborgare i en

medlemsstat.

2. familjemedlem:

a) make eller maka,

b) den partner med vilken unionsmedborgaren har ingått

ett registrerat partnerskap på grundval av lagstiftningen i

en medlemsstat, om den mottagande medlemsstatens

lagstiftning behandlar registrerade partnerskap som

likvärdiga med äktenskap och i enlighet med villkoren i

relevant lagstiftning i den mottagande medlemsstaten,

c) släktingar i rakt nedstigande led som är under 21 år eller

är beroende för sin försörjning, även till maken eller

makan eller till sådan partner som avses i b,

d) de underhållsberättigade släktingar i rakt uppstigande

led, även till maken eller makan eller till sådan partner

som avses i b.

3. mottagande medlemsstat: den medlemsstat dit unionsmed-

borgaren reser för att utöva sin rätt att fritt röra sig eller

uppehålla sig.

Artikel 3

Förmånstagare

1.

Detta direktiv skall tillämpas på alla unionsmedborgare

som reser till eller uppehåller sig i en annan medlemsstat än

den de själva är medborgare i samt på de familjemedlemmar

enligt definitionen i artikel 2.2 som följer med eller ansluter sig

till unionsmedborgaren.

2.

Utan att det påverkar de berördas personliga rätt att fritt

röra sig eller uppehålla sig, och i överensstämmelse med natio-

nell lagstiftning, skall den mottagande medlemsstaten underlätta

inresa och uppehåll för följande personer:

a) Alla andra familjemedlemmar, oavsett medborgarskap, som

inte omfattas av definitionen i artikel 2.2, om de i det land

från vilket de har kommit är beroende av eller bor hos den

unionsmedborgare som har primär uppehållsrätt eller om

det av allvarliga hälsoskäl absolut krävs att unionsmedbor-

garen personligen tar hand om familjemedlemmen.

b) Den partner med vilken unionsmedborgaren har ett varak-

tigt vederbörligen bestyrkt förhållande.

Den mottagande medlemsstaten skall företa en noggrann

undersökning av de personliga förhållandena och motivera ett

eventuellt beslut att neka dessa personer inresa till eller att

uppehålla sig i den medlemsstaten.

29.6.2004

L 229/38

Europeiska unionens officiella tidning

SV

KAPITEL II

RÄTT TILL UT- OCH INRESA

Artikel 4

Rätt till utresa

1.

Utan att det påverkar tillämpningen av bestämmelserna

för kontroll av resehandlingar vid de nationella gränserna skall

alla unionsmedborgare med giltigt identitetskort eller pass och

deras familjemedlemmar, som inte är medborgare i en

medlemsstat, och som har giltigt pass, ha rätt att lämna en

medlemsstats territorium för att resa till en annan medlemsstat.

2.

Personer som avses i punkt 1 får inte åläggas skyldighet

att inneha utresevisering eller någon motsvarande formalitet.

3.

Medlemsstaterna skall i enlighet med sina lagar för sina

egna medborgares räkning utfärda och förnya ett identitetskort

eller pass som anger deras medborgarskap.

4.

Passet skall vara giltigt åtminstone i alla medlemsstater

och i länder som innehavaren måste fara igenom när denne

reser mellan medlemsstaterna. Om det i en medlemsstats lag

saknas bestämmelser om utfärdande av identitetskort, skall

passet gälla i minst fem år från utfärdandet eller förnyelsen.

Artikel 5

Rätt till inresa

1.

Utan att det påverkar tillämpningen av bestämmelserna

för kontroll av resehandlingar vid de nationella gränserna skall

medlemsstaterna tillåta unionsmedborgare att resa in på deras

territorium med ett giltigt identitetskort eller pass och tillåta

familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat

att resa in på deras territorium med ett giltigt pass.

Unionsmedborgare får inte åläggas skyldighet att inneha inrese-

visering eller någon motsvarande formalitet.

2.

Familjemedlemmar som inte är medborgare i en

medlemsstat skall endast åläggas skyldighet att ha visering i

enlighet med förordning (EG) nr 539/2001 eller i förekom-

mande fall med nationell lag. Enligt detta direktiv skall innehav

av giltigt uppehållskort enligt artikel 10 medföra undantag för

dessa familjemedlemmar från kravet på visering.

Medlemsstaterna skall ge dessa personer all den hjälp de

behöver för att få nödvändiga viseringar. Viseringarna skall

utfärdas gratis så snart som möjligt på grundval av ett

påskyndat förfarande.

3.

Den mottagande medlemsstaten får inte införa inrese-

eller utresestämpel i passen för familjemedlemmar som inte är

medborgare i en medlemsstat om de uppvisar det uppehållskort

som föreskrivs i artikel 10.

4.

Om en unionsmedborgare eller en familjemedlem till

denne, som inte är medborgare i en medlemsstat, inte har de

resehandlingar som krävs eller, i förekommande fall, nödvän-

diga viseringar, skall den berörda medlemsstaten, innan utvis-

ning får komma i fråga, ge dessa personer all rimlig möjlighet

att få eller få tillgång till de nödvändiga handlingarna inom

rimlig tid eller få bekräftat eller på annat sätt bevisat att de

omfattas av rätten att fritt röra sig och uppehålla sig.

5.

Medlemsstaten får begära att den berörda personen

rapporterar sin närvaro inom dess territorium inom rimlig och

icke-diskriminerande tid. Om den berörda personen underlåter

att uppfylla detta krav får denne åläggas proportionerliga och

icke-diskriminerande sanktioner.

KAPITEL III

UPPEHÅLLSRÄTT

Artikel 6

Uppehållsrätt i högst tre månader

1.

Unionsmedborgare skall ha rätt att uppehålla sig på en

annan medlemsstats territorium i högst tre månader utan några

andra villkor eller formaliteter än kravet på att inneha ett giltigt

identitetskort eller pass.

2.

Bestämmelserna i punkt 1 skall också tillämpas på fa-

miljemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat,

som följer med eller ansluter sig till unionsmedborgaren och

som innehar ett giltigt pass.

Artikel 7

Uppehållsrätt för längre tid än tre månader

1.

Varje unionsmedborgare skall ha rätt att uppehålla sig

inom en annan medlemsstats territorium under längre tid än

tre månader om den berörda personen

a) är anställd eller egenföretagare i den mottagande medlems-

staten, eller

b) för egen och sina familjemedlemmars räkning har till-

räckliga tillgångar för att inte bli en belastning för den

mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem under

vistelsen, samt har en heltäckande sjukförsäkring som gäller

i den mottagande medlemsstaten, eller

29.6.2004

L 229/39

Europeiska unionens officiella tidning

SV

c) — är inskriven vid en privat eller statlig institution, som är

erkänd eller finansierad av den mottagande medlems-

staten på grundval av dess lagstiftning eller administra-

tiva praxis, med huvudsyftet att bedriva studier eller

genomgå en yrkesutbildning

— samt har en heltäckande sjukförsäkring som gäller i den

mottagande medlemsstaten samt avger en försäkran till

den behöriga nationella myndigheten, i form av en

förklaring eller på något annat valfritt likvärdigt sätt, om

att han har tillräckliga tillgångar för att kunna försörja

sig själv och familjen, så att de inte blir en belastning för

den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem

under deras vistelseperiod, eller

d) är familjemedlem som följer med eller ansluter sig till en

unionsmedborgare som uppfyller kraven i a, b eller c.

2.

Uppehållsrätten enligt punkt 1 skall även omfatta familje-

medlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat när de

följer med eller ansluter sig till unionsmedborgaren i den

mottagande medlemsstaten, förutsatt att unionsmedborgaren

uppfyller villkoren i punkt 1 a, 1 b eller 1 c.

3.

Vid tillämpningen av punkt 1 a skall en unionsmedbor-

gare som inte längre är arbetstagare eller egenföretagare behålla

sin ställning som arbetstagare eller egenföretagare i följande

fall:

a) Om personen har drabbats av tillfällig arbetsoförmåga på

grund av sjukdom eller olycksfall.

b) Om personen har drabbats av vederbörligen konstaterad

ofrivillig arbetslöshet efter mer än ett års anställning och har

anmält sig som arbetssökande vid en behörig arbetsför-

medling.

c) Om personen har drabbats av vederbörligen registrerad ofri-

villig arbetslöshet efter att ha fullgjort en anställning som

varit tidsbegränsad till mindre än ett år eller efter att ha

blivit ofrivilligt arbetslös under de första tolv månaderna

samt har anmält sig som arbetssökande till en behörig

arbetsförmedling. I detta fall skall ställningen som arbetsta-

gare kvarstå under minst sex månader.

d) Om personen inleder en yrkesutbildning. Om han eller hon

inte är ofrivilligt arbetslös skall ställningen som arbetstagare

kvarstå endast om yrkesutbildningen har ett samband med

den tidigare sysselsättningen.

4.

Med avvikelse från punkt 1 d och punkt 2 ovan skall

endast maken eller makan, den registrerade partner som avses i

artikel 2.2 b och underhållsberättigade barn ha uppehållsrätt

som familjemedlemmar till en unionsmedborgare som uppfyller

villkoren i 1 c. Artikel 3.2 skall tillämpas på hans eller hennes

släktingar i rakt uppstigande led samt på makes/makas eller

registrerade partners/underhållsberättigade släktingar i rakt

uppstigande led.

Artikel 8

Administrativa formaliteter för unionsmedborgare

1.

Utan att det påverkar tillämpningen av artikel 5.5 får den

mottagande medlemsstaten ålägga unionsmedborgare att regis-

trera sig hos behöriga myndigheter vid uppehåll som överstiger

tre månader.

2.

Fristen för registrering får aldrig understiga tre månader

räknat från ankomstdagen. Ett bevis om registrering skall

utfärdas omedelbart, med uppgift om den registrerade perso-

nens namn och adress samt registreringsdatum. Om den

berörda personen underlåter att uppfylla registreringskravet får

denne åläggas proportionerliga och icke-diskriminerande sank-

tioner.

3.

Det enda krav medlemsstaterna får ställa för att utfärda

bevis om registrering är att

— de unionsmedborgare som avses i artikel 7.1 a skall kunna

visa upp ett giltigt identitetskort eller pass, en bekräftelse

från arbetsgivaren om anställning eller ett anställningsintyg

eller bevis på att de är egenföretagare.

— de unionsmedborgare som avses i artikel 7.1 b skall kunna

visa upp ett giltigt identitetskort eller pass och bevis på att

de uppfyller villkoren i den punkten.

— de unionsmedborgare som avses i artikel 7.1 c skall kunna

visa upp ett giltigt identitetskort eller pass, ett bevis på

registrering vid en erkänd institution och på att de omfattas

av en heltäckande sjukförsäkring samt den förklaring eller

dess motsvarighet som avses i artikel 7.1 c. Medlemssta-

terna får inte kräva att ett särskilt belopp anges i förkla-

ringen.

4.

Medlemsstaterna får inte fastställa något fast belopp som

de anser vara ”tillräckliga tillgångar”, utan de måste ta hänsyn

till den berörda personens personliga omständigheter. Detta

belopp får i varje fall inte överstiga den beloppsgräns under

vilket medborgare i den mottagande medlemsstaten är berätti-

gade till socialt bistånd, eller, om detta kriterium inte kan

tillämpas, minimipensionen i den mottagande medlemsstaten.

29.6.2004

L 229/40

Europeiska unionens officiella tidning

SV

5.

För att utfärda ett bevis om registrering till en unionsmed-

borgares familjemedlemmar som själva är unionsmedborgare

får medlemsstaterna begära att följande handlingar visas upp:

a) Ett giltigt identitetskort eller pass.

b) En handling som bestyrker familjeanknytning eller ett regis-

trerat partnerskap.

c) Vid behov, beviset om registrering för den unionsmedbor-

gare som de följer med eller ansluter sig till.

d) I de fall som avses i artikel 2.2 c och d, handlingar som

styrker att villkoren i den bestämmelsen är uppfyllda.

e) I de fall som avses i artikel 3.2 a, en handling som utfärdats

av den behöriga myndigheten i ursprungslandet eller i det

land från vilket personerna anländer och som styrker att de

är ekonomiskt beroende av unionsmedborgaren eller är

medlemmar av unionsmedborgarens hushåll, eller bevis på

att allvarliga hälsoskäl föreligger som absolut kräver att

unionsmedborgaren

ger

familjemedlemmen

personlig

omvårdnad.

f) I de fall som avses i artikel 3.2 b, bevis på att ett varaktigt

förhållande med unionsmedborgaren föreligger.

Artikel 9

Administrativa formaliteter för familjemedlemmar som

inte är medborgare i en medlemsstat

1.

Medlemsstaterna skall utfärda ett uppehållskort till

unionsmedborgares familjemedlemmar som inte är medborgare

i en medlemsstat, om det planerade uppehållet överstiger tre

månader.

2.

Fristen för att ansöka om uppehållskort får inte under-

stiga tre månader räknat från ankomstdagen.

3.

Om den berörde personen underlåter att ansöka om

uppehållskort får denne åläggas proportionerliga och icke-

diskriminerande sanktioner.

Artikel 10

Utfärdande av uppehållskort

1.

Uppehållsrätten

för

unionsmedborgares

familjemed-

lemmar som inte är medborgare i en medlemsstat skall intygas

genom att en handling som kallas ”uppehållskort för en unions-

medborgares familjemedlem” utfärdas senast sex månader efter

det att ansökan lämnades in. Ett intyg om inlämnad ansökan

om uppehållskort skall utfärdas omedelbart.

2.

För utfärdande av ett uppehållskort skall medlemsstaterna

begära att följande handlingar visas upp.

a) Ett giltigt pass.

b) En handling som styrker familjeanknytning eller ett regis-

trerat partnerskap.

c) Beviset om registrering eller i avsaknad av ett registrerings-

system, ett annat bevis på att den unionsmedborgare som

de följer med eller ansluter sig till har hemvist i den motta-

gande medlemsstaten.

d) I de fall som avses i artikel 2.2 c och d, handlingar som

styrker att villkoren i de bestämmelserna är uppfyllda.

e) I de fall som avses i artikel 3.2 a, en handling som utfärdats

av den behöriga myndigheten i ursprungslandet eller i det

land från vilket personerna anländer som styrker att de är

ekonomiskt beroende av unionsmedborgaren eller ingår i

unionsmedborgarens hushåll, eller bevis på att allvarliga

hälsoskäl föreligger som absolut kräver att unionsmedbor-

garen ger familjemedlemmen personlig omvårdnad.

f) I de fall som avses under artikel 3.2 b, bevis på att det före-

ligger en varaktigt förhållande med unionsmedborgaren.

Artikel 11

Uppehållskortets giltighet

1.

Det uppehållskort som avses i artikel 10.1 skall gälla i

fem år från dagen för utfärdandet eller under den beräknade

tiden för unionsmedborgarens vistelse om denna inte överstiger

fem år.

2.

Uppehållskortets giltighet skall inte påverkas av tillfällig

frånvaro som inte överstiger sex månader per år eller av längre

frånvaro på grund av obligatorisk militärtjänst eller av en från-

varo på högst tolv på varandra följande månader av viktiga

skäl, t.ex. graviditet och förlossning, allvarlig sjukdom, studier

eller yrkesutbildning eller utstationering på grund av arbete i en

annan medlemsstat eller i tredje land.

Artikel 12

Bibehållen uppehållsrätt för familjemedlemmar om unions-

medborgaren avlider eller lämnar landet

1.

Utan att det påverkar tillämpningen av andra stycket skall

unionsmedborgarens död eller avresa från den mottagande

medlemsstaten inte påverka uppehållsrätten för unionsmedbor-

garens familjemedlemmar som är medborgare i en medlems-

stat.

29.6.2004

L 229/41

Europeiska unionens officiella tidning

SV

Innan personerna i fråga kan få permanent uppehållsrätt skall

de uppfylla villkoren i artikel 7.1 a, 7.1 b, 7.1 c eller 7.1 d.

2.

Utan att det påverkar tillämpningen av andra stycket skall

unionsmedborgarens död inte leda till förlust av uppehållsrätten

för unionsmedborgarens familjemedlemmar som inte är

medborgare i en medlemsstat och som har varit bosatta i den

mottagande medlemsstaten som familjemedlemmar i minst ett

år före unionsmedborgarens frånfälle.

Innan personerna i fråga förvärvar permanent uppehållsrätt

skall det fortfarande vara ett krav för uppehållsrätt att de kan

visa att de är anställda eller egenföretagare eller att de har till-

räckliga tillgångar för sig själva och sina familjemedlemmar för

att inte bli en belastning för den mottagande medlemsstatens

sociala biståndssystem under sin uppehållsperiod samt har en

heltäckande sjukförsäkring som gäller i den mottagande

medlemsstaten, eller är medlemmar i en familj som redan är

bildad i den mottagande medlemsstaten av en person som

uppfyller dessa villkor. ”Tillräckliga tillgångar” skall vara sådana

som anges i artikel 8.4.

Den uppehållsrätt som sådana familjemedlemmar har är uteslu-

tande på personlig grund.

3.

Unionsmedborgarens

avresa

från

den

mottagande

medlemsstaten eller unionsmedborgarens död skall inte

medföra förlust av uppehållsrätt för unionsmedborgarens barn

eller för den förälder som har den faktiska vårdnaden om

barnen, oavsett nationalitet, om barnen är bosatta i den motta-

gande medlemsstaten och inskrivna vid en utbildningsanstalt

för att bedriva studier där, förrän deras studier avslutats.

Artikel 13

Bibehållen uppehållsrätt för familjemedlemmar vid äkten-

skapsskillnad, ogiltigförklaring av äktenskap eller upplös-

ning av registrerat partnerskap

1.

Utan att det påverkar tillämpningen av andra stycket skall

unionsmedborgarens äktenskapsskillnad, ogiltigförklaring av

äktenskap eller upplösning av registrerat partnerskap som avses

i artikel 2.b inte påverka uppehållsrätten för unionsmedbor-

gares familjemedlemmar som är medborgare i en medlemsstat.

Innan personerna i fråga kan få permanent uppehållsrätt skall

de uppfylla kraven i artikel 7.1 a, 7.1 b, 7.1 c eller 7.1 d.

2.

Utan att det påverkar tillämpningen av andra stycket skall

äktenskapsskillnad, ogiltigförklaring av äktenskap eller upplös-

ning av registrerat partnerskap som avses i artikel 2.b inte leda

till förlust av uppehållsrätten för unionsmedborgarens familje-

medlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat

a) om äktenskapet eller det registrerade partnerskap som avses

i artikel 2 b, när förfarandet för äktenskapsskillnad eller ogil-

tigförklaring av äktenskapet eller upplösning av det registre-

rade partnerskapet inleds, har varat i minst tre år, varav

minst ett år i den mottagande medlemsstaten, eller

b) om vårdnaden av unionsmedborgarens barn genom över-

enskommelse mellan makarna eller partnerna som avses i

artikel 2.b eller genom ett domstolsbeslut har överlåtits på

den make, maka eller partner som inte är medborgare i en

medlemsstat, eller

c) om detta är befogat med hänsyn till särskilt svåra omstän-

digheter t.ex. att ha varit utsatt för våld i hemmet medan

äktenskapet eller det registrerade partnerskapet bestod, eller

d) om den make, maka eller partner som avses i artikel 2.b,

som inte är medborgare i en medlemsstat, genom över-

enskommelse mellan makarna eller partnerna eller genom

ett domstolsbeslut har rätt till umgänge med ett underårigt

barn, förutsatt att domstolen har fastställt att denna umgän-

gesrätt måste ske i den mottagande medlemsstaten och

under så lång tid som krävs.

Innan personerna i fråga förvärvar permanent uppehållsrätt

skall det fortfarande vara ett krav för uppehållsrätten att de kan

visa att de är anställda eller egenföretagare eller har tillräckliga

tillgångar för sig själva och sina familjemedlemmar för att inte

bli en belastning för den mottagande medlemsstatens sociala

biståndssystem under sin uppehållsperiod, samt har en hel-

täckande sjukförsäkring som gäller i den mottagande medlems-

staten, eller att de är medlemmar i en familj som redan är

bildad i den mottagande medlemsstaten av en person som

uppfyller dessa krav. ”Tillräckliga tillgångar” skall vara sådana

som anges i artikel 8.4.

Den uppehållsrätt som sådana familjemedlemmar har är uteslu-

tande på personlig grund.

Artikel 14

Bibehållen uppehållsrätt

1.

Unionsmedborgare och deras familjemedlemmar skall ha

uppehållsrätt enligt artikel 6 så länge de inte blir en belastning

för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem.

2.

Unionsmedborgare och deras familjemedlemmar skall ha

uppehållsrätt enligt artiklarna 7, 12 och 13 så länge de

uppfyller villkoren i dessa artiklar.

29.6.2004

L 229/42

Europeiska unionens officiella tidning

SV

I särskilda fall då det finns rimliga tvivel på huruvida en unions-

medborgare eller dennes familjemedlemmar uppfyller kraven i

artiklarna 7, 12 och 13 får medlemsstaterna kontrollera att

dessa krav är uppfyllda. Denna kontroll skall inte genomföras

systematiskt.

3.

En utvisningsåtgärd skall inte vara den automatiska

följden av att unionsmedborgare eller deras familjemedlemmar

har anlitat det sociala biståndssystemet i den mottagande

medlemsstaten.

4.

Genom undantag från punkterna 1 och 2 och utan att

det påverkar tillämpningen av bestämmelserna i kapitel VI får

en utvisningsåtgärd under inga förhållanden vidtas mot unions-

medborgare eller deras familjemedlemmar

a) om unionsmedborgarna är anställda eller egenföretagare,

eller

b) om unionsmedborgarna har kommit till den mottagande

medlemsstatens territorium för att söka arbete. I detta fall

kan unionsmedborgarna och deras familjemedlemmar inte

utvisas så länge unionsmedborgarna kan styrka att de fortfa-

rande söker arbete och att de verkligen har möjlighet att få

anställning.

Artikel 15

Rättssäkerhetsgarantier

1.

Förfarandena i artiklarna 30 och 31 skall på motsvarande

sätt tillämpas på alla beslut som på andra grunder än allmän

ordning, säkerhet eller hälsa begränsar unionsmedborgares och

deras familjemedlemmars fria rörlighet.

2.

Att det pass eller identitetskort som användes för att resa

in i den mottagande medlemsstaten och som legat till grund för

utfärdande av bevis om registrering eller uppehållskort, har

upphört att gälla, får inte ligga till grund för utvisning från den

mottagande medlemsstaten.

3.

Den mottagande medlemsstaten får inte kombinera ett

beslut om utvisning enligt punkt 1 med ett återreseförbud.

KAPITEL IV

PERMANENT UPPEHÅLLSRÄTT

Avsnitt I

Berättigande

Artikel 16

Allmän regel för unionsmedborgare och deras familje-

medlemmar

1.

Unionsmedborgare som har uppehållit sig lagligt under

en fortlöpande period av fem år i den mottagande medlems-

staten skall ha permanent uppehållsrätt där. Denna rätt skall

inte vara underkastad villkoren i kapitel III.

2.

Bestämmelserna i punkt 1 skall också tillämpas på famil-

jemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat, men

som lagligt har uppehållit sig tillsammans med unionsmedbor-

garen i den mottagande medlemsstaten under en period av fem

på varandra följande år.

3.

Stadigvarande uppehåll skall inte påverkas av tillfällig

frånvaro som inte överstiger sammanlagt sex månader per år

eller av längre frånvaro på grund av obligatorisk militärtjänst

eller av en frånvaro på högst tolv på varandra följande månader

av viktiga skäl, t.ex. graviditet och förlossning, allvarlig

sjukdom, studier eller yrkesutbildning, eller utstationering på

grund av arbete i en annan medlemsstat eller i tredje land.

4.

När uppehållsrätt väl har förvärvats skall den endast

kunna gå förlorad genom bortovaro från den mottagande

medlemsstaten i mer än två på varandra följande år.

Artikel 17

Undantag för personer som inte längre arbetar i den

mottagande medlemsstaten och deras familjemedlemmar

1.

Genom undantag från artikel 16 skall följande personer

ges permanent uppehållsrätt i den mottagande medlemsstaten,

även om de inte har varit bosatta där under en fortlöpande

period av fem år:

a) Anställda eller egenföretagare som, när de upphör att arbeta,

har uppnått den ålder som enligt den mottagande medlems-

statens lag krävs för rätt till ålderspension eller anställda

som upphör att vara anställda i samband med förtidspensio-

nering, om de har arbetat och uppehållit sig i den medlems-

staten åtminstone under de tolv föregående månaderna och

fortlöpande har uppehållit sig i landet i minst tre år.

Om lagen i den mottagande medlemsstaten inte tillerkänner

vissa kategorier av egenföretagare rätt till ålderspension,

skall åldersvillkoret anses uppfyllt när personen i fråga har

uppnått en ålder av 60 år.

b) Anställda eller egenföretagare som fortlöpande har uppe-

hållit sig i den mottagande medlemsstaten i mer än två år

och slutar arbeta där som följd av permanent arbetsoför-

måga.

29.6.2004

L 229/43

Europeiska unionens officiella tidning

SV

Om denna oförmåga beror på en arbetsolycka eller yrkes-

sjukdom som berättigar personen i fråga till en förmån som

helt eller delvis utbetalas av en institution i den mottagande

medlemsstaten, skall inga krav ställas på uppehållets längd.

c) Anställda eller egenföretagare som efter tre års fortlöpande

anställning och uppehåll i den mottagande medlemsstaten

arbetar som anställda eller egenföretagare i en annan

medlemsstat men behåller sin bostad i den mottagande

medlemsstaten och återvänder dit i regel varje dag eller

åtminstone en gång i veckan.

För förvärv av de rättigheter som avses i a och b skall

anställningsperioder i den medlemsstat där den berörda

personen arbetar betraktas som om de tillbringats i den

mottagande medlemsstaten.

Perioder av ofrivillig arbetslöshet som vederbörligen registrerats

av en behörig arbetsförmedling eller perioder av ofrivilliga

avbrott i arbetet och frånvaro från eller upphörande av

verksamheten som beror på sjukdom eller olycksfall, skall anses

som yrkesverksamma perioder.

2.

Villkoren avseende uppehållets och anställningens längd i

punkt 1a och villkoret avseende uppehållets längd i punkt 1b

skall inte tillämpas om den anställdes eller egenföretagarens

make eller partner enligt artikel 2.2 b är medborgare i den

mottagande medlemsstaten eller har förlorat sitt medborgar-

skap i den medlemsstaten som en följd av äktenskapet med den

anställde eller egenföretagaren i fråga.

3.

Oavsett medborgarskap skall familjemedlemmar till en

anställd eller egenföretagare som uppehåller sig tillsammans

med denne i den mottagande medlemsstaten ha permanent

uppehållsrätt i den medlemsstaten om den anställde eller egen-

företagaren själv har förvärvat permanent uppehållsrätt i den

medlemsstaten med stöd av punkt 1.

4.

Om emellertid den anställde eller egenföretagaren avlider

medan han fortfarande är yrkesverksam, men innan han

förvärvat permanent uppehållsrätt i den mottagande medlems-

staten med stöd av punkt 1, skall dennes familjemedlemmar

som uppehåller sig tillsammans med denne i den mottagande

medlemsstaten dock ha permanent uppehållsrätt där, om

a) den anställde eller egenföretagaren vid sin död fortlöpande

uppehållit sig i den medlemsstaten i två år,

b) dödsfallet beror på en arbetsolycka eller en yrkessjukdom,

eller

c) den efterlevande maken har förlorat sitt medborgarskap i

den medlemsstaten som en följd av äktenskapet med den

anställde eller egenföretagaren i fråga.

Artikel 18

Förvärv av permanent uppehållsrätt för vissa familje-

medlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat

Utan att det påverkar tillämpningen av artikel 17 skall unions-

medborgares familjemedlemmar som avses i artikel 12.2 och

artikel 13.2 som uppfyller villkoren däri förvärva permanent

uppehållsrätt efter lagligt uppehåll under fem på varandra

följande år i den mottagande medlemsstaten.

Avsnitt II

Administrativa formaliteter

Artikel 19

Intyg om permanent uppehållsrätt för unionsmedborgare

1.

Medlemsstaterna skall, efter att ha kontrollerat uppehållets

varaktighet, efter ansökan utfärda ett intyg om permanent

uppehållsrätt för unionsmedborgare som uppfyller villkoren för

permanent uppehållsrätt.

2.

Intyget om permanent uppehållsrätt skall utfärdas snarast

möjligt.

Artikel 20

Permanent uppehållskort för familjemedlemmar som inte

är medborgare i en medlemsstat

1.

Medlemsstaterna skall för familjemedlemmar som inte är

medborgare i en medlemsstat men som uppfyller villkoren för

permanent uppehållsrätt utfärda ett permanent uppehållskort

senast sex månader efter det att ansökan lämnades in. Det

permanenta uppehållskortet skall förnyas automatiskt vart

tionde år.

2.

Ansökan om permanent permanent uppehållskort skall

lämnas in innan det uppehållskortet löper ut. Om den berörde

personen underlåter att ansöka om permanent uppehållskort

får denne åläggas proportionerliga och icke-diskriminerande

sanktioner.

3.

Avbrott i uppehållet som inte överstiger två på varandra

följande år skall inte påverka uppehållskortets giltighet.

29.6.2004

L 229/44

Europeiska unionens officiella tidning

SV

Artikel 21

Stadigvarande uppehåll

Vid tillämpningen av detta direktiv får stadigvarande uppehåll

styrkas med varje bevismedel som godtas i den mottagande

medlemsstaten. Varje verkställt utvisningsbeslut mot den

berörda personen som verkställts i vederbörlig ordning skall

medföra att det stadigvarande uppehållet anses avbrutet.

KAPITEL V

GEMENSAMMA BESTÄMMELSER OM UPPEHÅLLSRÄTT OCH

PERMANENT UPPEHÅLLSRÄTT

Artikel 22

Territoriell räckvidd

Uppehållsrätt och permanent uppehållsrätt skall gälla inom den

mottagande medlemsstatens hela territorium. Medlemsstaterna

får begränsa den territoriella giltigheten för uppehållsrätt och

permanent uppehållsrätt endast om sådana begränsningar även

gäller medlemsstatens egna medborgare.

Artikel 23

Närstående rättigheter

Unionsmedborgares familjemedlemmar som har uppehållsrätt

eller permanent uppehållsrätt i en medlemsstat skall, oavsett

medborgarskap, ha rätt att ta anställning eller inleda

verksamhet som egenföretagare.

Artikel 24

Likabehandling

1.

Om inte annat följer av sådana specifika bestämmelser

som uttryckligen anges i fördraget och sekundärlagstiftningen

skall alla unionsmedborgare som enligt detta direktiv uppe-

håller sig i den mottagande medlemsstaten åtnjuta samma

behandling som den medlemsstatens egna medborgare inom de

områden som omfattas av fördraget. Även familjemedlemmar

som inte är medborgare i en medlemsstat, men som har uppe-

hållsrätt eller permanent uppehållsrätt, skall åtnjuta denna

rättighet.

2.

Genom undantag från punkt 1 skall den mottagande

medlemsstaten inte vara skyldig att bevilja socialt bistånd under

uppehållets första tre månader, eller i förekommande fall den

längre period som anges i artikel 14.4 b, och heller inte innan

permanent uppehållsrätt beviljats vara skyldig att bevilja

bistånd till uppehälle för studier inklusive yrkesutbildning i

form av studiebidrag eller studielån till andra personer än

anställda eller egenföretagare, personer som behåller sådan

ställning eller deras familjemedlemmar.

Artikel 25

Allmänna bestämmelser om uppehållsdokument

1.

Innehav av sådant bevis om registrering som avses i

artikel 8, av ett intyg om permanent uppehållsrätt, av ett intyg

om att ansökan om uppehållskort för familjemedlemmar har

lämnats in, av ett uppehållskort eller av ett permanent uppe-

hållskort, får under inga förhållanden göras till ett villkor för

att utöva en rättighet eller för att administrativa formaliteter

skall utföras, då innehav av rättigheter kan styrkas genom andra

bevismedel.

2.

De handlingar som anges i punkt 1 skall utfärdas gratis

eller mot betalning av ett belopp som inte överstiger de avgifter

som landets egna medborgare betalar för liknande handlingar.

Artikel 26

Kontroller

Medlemsstaterna får kontrollera att eventuella krav i nationell

lagstiftning på att utländska medborgare alltid skall medföra

bevis om registrering eller uppehållskort följs, förutsatt att de

ställer samma krav på sina egna medborgare i fråga om dessas

identitetskort. Medlemsstaterna får tillämpa samma sanktioner

för överträdelse av detta krav som de tillämpar på sina egna

medborgare för underlåtelse att medföra identitetskort.

KAPITEL VI

BEGRÄNSNINGAR I RÄTTEN TILL INRESA OCH UPPEHÅLL AV

HÄNSYN TILL ALLMÄN ORDNING, SÄKERHET ELLER HÄLSA

Artikel 27

Allmänna principer

1.

Med förbehåll för bestämmelserna i detta kapitel får

medlemsstaterna begränsa den fria rörligheten för unionsmed-

borgare och deras familjemedlemmar, oavsett medborgarskap,

av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Sådana

hänsyn får inte åberopas för att tjäna ekonomiska syften.

29.6.2004

L 229/45

Europeiska unionens officiella tidning

SV

2.

Åtgärder som vidtas med hänsyn till allmän ordning eller

säkerhet skall överensstämma med proportionalitetsprincipen

och uteslutande vara grundade på vederbörandes personliga

beteende. Tidigare straffdomar skall inte i sig utgöra skäl för

sådana åtgärder.

Den berörda personens personliga beteende måste utgöra ett

verkligt, faktiskt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläg-

gande samhällsintresse. Motiveringar som inte beaktar omstän-

digheterna i det enskilda fallet eller som tar allmänpreventiva

hänsyn skall inte accepteras.

3.

För att bedöma huruvida den berörda personen är en fara

för allmän ordning eller allmän säkerhet får den mottagande

medlemsstaten vid utfärdandet av beviset om registrering, eller,

om registreringssystem saknas, senast tre månader efter den

berörda personens inresa på dess territorium eller från den

tidpunkt då personen rapporterar sin närvaro inom dess territo-

rium i enlighet med artikel 5.5 eller när uppehållskortet

utfärdas, om den bedömer det som absolut nödvändigt,

anmoda

ursprungsmedlemsstaten

och

eventuellt

andra

medlemsstater att lämna upplysningar om huruvida den

berörda personen tidigare har förekommit i polisens register.

Sådana förfrågningar får inte göras rutinmässigt. Den tillfrågade

medlemsstaten skall svara inom två månader.

4.

Den medlemsstat som har utfärdat passet eller identi-

tetskortet skall utan formaliteter åter ta emot dess innehavare

på sitt territorium om denne av hänsyn till allmän ordning,

säkerhet eller hälsa har utvisats från en annan medlemsstat,

även om handlingen inte längre är giltig eller innehavarens

medborgarskap är ifrågasatt.

Artikel 28

Skydd mot utvisning

1.

Innan den fattar ett beslut om utvisning av hänsyn till

allmän ordning eller säkerhet skall den mottagande medlems-

staten beakta sådana faktorer som längden av personens uppe-

håll inom dess territorium, personens ålder, hälsotillstånd,

familjesituation, ekonomiska situation, sociala och kulturella

integrering i den mottagande medlemsstaten och banden till

ursprungslandet.

2.

Den mottagande medlemsstaten får inte fatta beslut om

utvisning av unionsmedborgare eller deras familjemedlemmar,

oavsett medborgarskap, som har permanent uppehållsrätt på

dess territorium, utom i de fall det föreligger ett allvarligt hot

mot allmän ordning eller säkerhet.

3.

Beslut om utvisning av unionsmedborgare får inte fattas,

utom om beslutet grundar sig på tvingande hänsyn till allmän

säkerhet såsom de definieras av medlemsstaterna, om de

a) har uppehållit sig i den mottagande medlemsstaten under de

tio föregående åren, eller

b) är underåriga, utom i de fall utvisningen är nödvändig för

barnets bästa enligt Förenta nationernas konvention om

barnets rättigheter av den 20 november 1989.

Artikel 29

Folkhälsa

1.

De enda sjukdomar som kan motivera åtgärder som

begränsar den fria rörligheten skall vara sjukdomar som kan

vara epidemiska enligt Världshälsoorganisationens gällande

bestämmelser samt andra smittsamma infektions- eller parasit-

sjukdomar om de i den mottagande medlemsstaten omfattas av

skyddsbestämmelser som gäller för de egna medborgarna.

2.

Sjukdomar som uppstår senare än tre månader efter

inresan får inte ligga till grund för utvisning.

3.

Om det finns starkt grundade skäl får en medlemsstat,

inom tre månader efter inresan, kräva att personer som

uppfyller villkoren för uppehållsrätt genomgår en kostnadsfri

hälsoundersökning för att fastställa att de inte lider av någon av

de sjukdomar som avses i punkt 1. Sådana hälsounder-

sökningar får inte göras rutinmässigt.

Artikel 30

Delgivning av beslut

1.

Varje beslut som fattas i enlighet med artikel 27.1 skall

skriftligen delges de berörda på sådant sätt att de kan förstå

beslutets innehåll och följder.

2.

De berörda skall ges exakt och fullständig information

om de hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa som

ligger till grund för ett beslut som gäller dem, såvida detta inte

strider mot statens säkerhetsintressen.

3.

Delgivningen skall innehålla uppgifter om till vilken

domstol eller administrativ myndighet den berörda personen

kan lämna in ett överklagande, tidsfristen för överklagande och,

i förekommande fall, hur lång tid som står till dennes förfo-

gande för att lämna medlemsstatens territorium. Utom i väl

bestyrkta brådskande fall, skall tidsfristen för att lämna territo-

riet vara minst en månad från datum för delgivningen.

29.6.2004

L 229/46

Europeiska unionens officiella tidning

SV

Artikel 31

Rättssäkerhetsgarantier

1.

De berörda personerna skall ha tillgång till domstolspröv-

ning och, i förekommande fall, till prövning av administrativ

myndighet, i den mottagande medlemsstaten för att överklaga

eller begära omprövning av beslut mot dem av hänsyn till

allmän ordning, säkerhet eller hälsa.

2.

Om överklagandet eller begäran om omprövning av

beslutet om utvisning åtföljs av en ansökan om ett interimi-

stiskt beslut om att verkställigheten av utvisningen skall skjutas

upp, får den faktiska utvisningen från territoriet inte ske förrän

det interimistiska beslutet har fattats, utom i de fall

— beslutet om utvisning grundas på ett tidigare rättsligt avgö-

rande, eller

— de berörda personerna tidigare har beviljats rättslig

prövning, eller

— beslutet om utvisning grundas på tvingande hänsyn till

allmän säkerhet enligt artikel 28.3.

3.

Domstolsprövningen skall göra det möjligt att granska

beslutets laglighet samt de fakta och omständigheter som ligger

till grund för den föreslagna åtgärden. Den skall även garantera

att beslutet inte är oproportionerligt, särskilt med hänsyn till

kraven i artikel 28.

4.

Medlemsstaterna får vägra den berörda personen tillträde

till sitt territorium fram till domstolsprövningen, men de får

inte hindra denne från att personligen försvara sig vid rätte-

gången, utom om dennes närvaro kan orsaka allvarligt hot mot

allmän ordning eller säkerhet eller när överklagandet eller

omprövningen gäller återreseförbud.

Artikel 32

Varaktigheten av ett återreseförbud

1.

Personer som beläggs med återreseförbud av hänsyn till

allmän ordning eller säkerhet får lämna in en ansökan om

upphävande av återreseförbudet efter en med hänsyn till

omständigheterna skälig frist, och i vart fall efter tre år från och

med verkställigheten av beslutet om det slutgiltiga återreseför-

budet, som lagligen fattats enligt gemenskapsrätten, genom att

åberopa bevisning som kan styrka att de faktiska omständig-

heter som låg till grund för beslutet om återreseförbud har

ändrats.

Den berörda medlemsstaten skall fatta ett beslut om denna

ansökan inom sex månader efter det att den lämnades in.

2.

De personer som avses i punkt 1 skall inte ha rätt till

inresa på den berörda medlemsstatens territorium under

prövningen av deras ansökan.

Artikel 33

Utvisning som påföljd eller särskild rättsverkan

1.

Den mottagande medlemsstaten får besluta om utvisning

som sanktion eller som särskild rättsverkan till ett frihetsberö-

vande endast om kraven i artiklarna 27, 28 och 29 är

uppfyllda.

2.

Om ett utvisningsbeslut i enlighet med punkt 1 verkställs

mer än två år efter det att beslutet fattades, skall medlemsstaten

kontrollera om den berörda personen fortfarande utgör ett

verkligt hot mot den allmänna ordningen eller säkerheten, och

bedöma om omständigheterna har ändrats sedan utvisningsbe-

slutet utfärdades.

KAPITEL VII

SLUTBESTÄMMELSER

Artikel 34

Tillhandahållande av information

Medlemsstaterna skall sprida information om unionsmedbor-

garnas och deras familjemedlemmars rättigheter och skyldig-

heter inom det område som omfattas av detta direktiv, i

synnerhet genom informationskampanjer via nationella och

lokala medier och andra kommunikationsmedel.

Artikel 35

Missbruk av rättigheter

Medlemsstaterna får vidta nödvändiga åtgärder för att neka,

avbryta eller dra tillbaka en rättighet enligt detta direktiv i

händelse av missbruk av rättigheter eller bedrägeri, till exempel

skenäktenskap. En sådan åtgärd skall vara proportionerlig och i

enlighet med de rättssäkerhetsgarantier som föreskrivs i artik-

larna 30 och 31.

29.6.2004

L 229/47

Europeiska unionens officiella tidning

SV

Artikel 36

Sanktioner

Medlemsstaterna skall fastställa bestämmelser om sanktioner

för överträdelser av nationella bestämmelser som antas

i enlighet med detta direktiv och vidta de åtgärder som krävs

för att de skall tillämpas. Sanktionerna skall vara effektiva och

proportionerliga. Medlemsstaterna skall anmäla dessa bestäm-

melser till kommissionen senast den 30 april 2006, och even-

tuella senare ändringar så snart som möjligt.

Artikel 37

Mer förmånliga nationella bestämmelser

Bestämmelserna i detta direktiv skall inte påverka lagar eller

andra författningar i medlemsstaterna som är mer förmånliga

för de personer som omfattas av detta direktiv.

Artikel 38

Upphävande

1.

Artiklarna 10 och 11 i förordning (EEG) nr 1612/68 skall

upphöra att gälla med verkan från och med den 30 april 2006.

2.

Direktiven

64/221/EEG,

68/360/EEG,

72/194/EEG,

73/148/EEG,

75/34/EEG,

75/35/EEG,

90/364/EEG,

90/365/EEG och 93/96/EEG skall upphöra att gälla med verkan

från och med 30 april 2006.

3.

Hänvisningar till de upphävda bestämmelserna och direk-

tiven skall anses som hänvisningar till detta direktiv.

Artikel 39

Rapportering

Kommissionen skall senast den 30 april 2008 till Europaparla-

mentet och rådet överlämna en rapport om tillämpningen av

detta direktiv tillsammans med eventuella förslag särskilt om

behovet av att förlänga den tidsperiod då unionsmedborgare

och deras familjemedlemmar får vistas inom den mottagande

medlemsstatens territorium utan villkor. Medlemsstaterna skall

lämna kommissionen de uppgifter som behövs för att utarbeta

denna rapport.

Artikel 40

Införlivande

1.

Medlemsstaterna skall sätta i kraft de bestämmelser i lagar

och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta

direktiv senast den 30 april 2008. De skall genast underrätta

kommissionen om detta.

När en medlemsstat antar dessa bestämmelser skall de innehålla

en hänvisning till detta direktiv eller åtföljas av en sådan

hänvisning när de offentliggörs. Närmare föreskrifter om hur

hänvisningen skall göras skall varje medlemsstat själv utfärda.

2.

Medlemsstaterna skall till kommissionen överlämna texten

till de bestämmelser i nationell lagstiftning som de antar inom

det område som omfattas av detta direktiv tillsammans med en

tabell som visar hur bestämmelserna i detta direktiv motsvarar

de nationella bestämmelser som antagits.

Artikel 41

Ikraftträdande

Detta direktiv träder i kraft samma dag som det offentliggörs i

Europeiska unionens officiella tidning.

Artikel 42

Adressater

Detta direktiv riktar sig till medlemsstaterna.

Utfärdat i Strasbourg den 29 april 2004.

På Europaparlamentets vägnar

P. Cox

Ordförande

På rådets vägnar

M. McDOWELL

Ordförande

29.6.2004

L 229/48

Europeiska unionens officiella tidning

SV