Dir. 2007:107
Elektroniskt kungörande av författningar
Kommittédirektiv
Elektroniskt kungörande av författningar
Dir.
2007:107
Beslut vid regeringssammanträde den 16 augusti 2007
Sammanfattning
En särskild utredare skall undersöka om det är möjligt och
lämpligt att kungöra författningar elektroniskt i Sverige. Om
utredaren kommer fram till att ett sådant kungörelseförfarande
bör införas, skall han eller hon lämna förslag till en författnings-
lösning som gör detta möjligt. Utredaren skall också föreslå
organisatoriska, säkerhetsmässiga och praktiska lösningar som
gör det möjligt att kungöra författningar elektroniskt.
Utredaren skall också undersöka om det, vid sidan av den
elektroniska kungörelsen, bör ges ut en pappersversion av kun-
görelsen och vilken rättslig status den elektroniska versionen
respektive pappersversionen i så fall skall ha. Utredaren skall
dessutom föreslå på vilken webbplats en eventuell elektronisk
version skall finnas.
Uppdraget skall redovisas senast den 30 september 2008.
Behovet av en utredning
I regeringens skrivelse Ett nytt offentligt rättsinformations-
system (skr. 1998/99:17) gjorde regeringen bedömningen att ett
kontinuerligt arbete borde bedrivas för att undersöka förutsätt-
ningarna för att i framtiden kungöra lagar och andra
författningar elektroniskt (se exempelvis s. 13 f.). Målet skulle
vara att de elektroniskt publicerade författningarna även skulle
ha officiell status. Vid tiden för skrivelsen hade utvecklingen
inte kommit så långt att detta gick att åstadkomma.
2
Den internationella utvecklingen
Sedan skrivelsen kom till har flera EU-länder genomfört
reformer som innebär att författningar skall kungöras
elektroniskt och att elektroniskt publicerade författningar skall
få officiell status.
I Österrike pågår ett arbete med ett helt elektroniskt system
för lagstiftningsprocessen. När nya författningar tas fram skall
de skapas i systemet. Därefter skall produkten aldrig lämna
systemet. Det innebär bl.a. att remittering, parlamentsbeslut
samt publicering och kungörande sker i systemet. De
elektroniskt publicerade författningarna är officiellt giltiga. Det
österrikiska rättsinformationssystemet finns på webbplatsen
www.ris.bka.gv.at.
Från och med den 1 januari 2003 kungör Belgien alla
författningar elektroniskt. Författningarna ges också ut i
pappersform, men endast i fem exemplar, som förvaras på olika
platser. Det är dock pappersversionen som har företräde, om
innehållet skulle vara olika.
Även i Norge, Frankrike och i viss omfattning även Italien
kungör man numera sina författningar elektroniskt. I Tyskland
och Slovakien pågår arbete med elektroniskt kungörande. I
andra länder planerar man att genomföra något motsvarande.
Det finns olika exempel på hur kungörelseförfarandet praktiskt
administreras, med både offentlig och privat hantering. Det är
alltså tydligt att den internationella utvecklingen går mot att
officiella versioner av författningar skall finnas tillgängliga
elektroniskt.
Utvecklingen i Sverige
Även i Sverige har det i några sammanhang föreslagits att en
elektronisk publicering helt eller delvis skall ersätta publicering
i pappersformat. Trafikföreskriftsutredningen har i sitt
betänkande Rikstäckande databas för trafikföreskrifter (SOU
2003:119) föreslagit en sådan ordning för bl.a. lokala
trafikföreskrifter. Förslagen har lett till propositionen
Kungörande av vissa trafikföreskrifter (prop. 2004/05:87). I
propositionen föreslås vissa lagstiftningsåtgärder för att
3
förbereda en övergång till elektroniskt kungörande för lokal
trafikreglering. Riksdagen har beslutat i enlighet med
regeringens förslag (bet. 2004/05:TU14, rskr. 2004/05:249).
Vidare har en reform genomförts som innebär att kungörandet i
Post- och Inrikes Tidningar i dag sker elektroniskt (se prop.
2005/06:96, bet. 2005/06:LU24, rskr. 2005/06:229). Reglering-
en finns huvudsakligen i förordningen (2006:1226) om Post-
och Inrikes Tidningar. I regeringens skrivelse Den fortsatta
utvecklingen av rättsinformationssystemet (skr. 2003/04:168
s. 37) angav regeringen att Sverige borde följa den internatio-
nella utvecklingen mot elektroniskt kungörande. Regeringen
ansåg därför att det var angeläget att det även i Sverige utreddes
om det är möjligt och lämpligt att publicera och kungöra
officiella versioner av författningar elektroniskt. Konstitutions-
utskottet har uttalat att det ser med tillfredsställelse att frågan
om elektroniskt kungörande av författningar utreds (bet.
2004/05:KU2, rskr. 2004/05:30, bet. 2004/05:KU10, rskr.
2004/05:147).
En utredning bör därför tillsättas för att pröva om och i så
fall hur ett elektroniskt förfarande för kungörande av författ-
ningar skulle kunna anordnas i framtiden.
Uppdraget
En särskild utredare skall undersöka om det är möjligt och
lämpligt att kungöra författningar elektroniskt i Sverige. Om
utredaren bedömer att så är fallet, skall han eller hon lämna
förslag till en författningslösning för ett sådant kungörande.
Utredaren skall också föreslå organisatoriska, säkerhetsmässiga
och praktiska lösningar som möjliggör ett elektroniskt kun-
görande. Utredaren skall alltså undersöka om de författningar
som för närvarande utfärdas och kungörs av regeringen i
Svensk författningssamling skulle kunna kungöras elektroniskt.
Utredarens förslag bör dock utformas så att det inte hindrar att
andra författningssamlingar än Svensk författningssamling
senare kan anslutas till systemet.
4
Bör en pappersversion alltjämt behållas?
Regeringen gjorde i skrivelsen Den fortsatta utvecklingen av
rättsinformationssystemet (skr. 2003/04:168 s. 38) den bedöm-
ningen att en pappersversion av författningarna inte kunde
undvaras, i varje fall inte inom den närmaste framtiden. Den
bedömningen gjordes bl.a. därför att inte alla personer har till-
gång till en dator eller kan hantera en dator. Om utredaren
kommer fram till att författningar i framtiden bör kungöras
elektroniskt, skall utredaren trots regeringens bedömning i den
nämnda skrivelsen analysera om en pappersversion av författ-
ningarna kan undvaras i framtiden.
Utredaren skall, om han eller hon förordar att författningar
kungörs i såväl elektronisk form som i en pappersversion, ta
ställning till vilken rättslig status den elektroniska versionen av
en författning skall ha. Utredaren skall i det sammanhanget
analysera i vad mån exempelvis enskilda skall kunna åberopa
lydelsen av en elektronisk version av författningen, om den inte
stämmer överens med en eventuell pappersversion eller med
den version som utfärdats.
Arkivering
I Sverige finns författningarna sparade sedan lång tid tillbaka
och det finns fortfarande möjlighet att ta del av dem. En över-
gång till ett elektroniskt kungörelseförfarande får inte medföra
att det inte går att få del av texterna efter mycket lång tid.
Utredaren skall därför ta hänsyn till frågor som rör arkivering.
Var skall kungörandet ske?
Om utredaren kommer fram till att ett elektroniskt kungörelse-
förfarande bör införas, skall han eller hon även ta ställning till
och lämna förslag på hur den praktiska hanteringen bör
administreras för att författningarna skall kunna kungöras
elektroniskt.
Utredaren skall också undersöka om författningarna skall
kungöras elektroniskt på någon befintlig webbplats eller om en
särskild webbplats bör upprättas för det ändamålet. Utredaren
5
skall i det sammanhanget också ta ställning till om en särskild
databas bör skapas eller om det är lämpligt att utnyttja
befintliga databaser.
Säkerhetsfrågor
En utgångspunkt för ett elektroniskt kungörande är att de
system som skall användas uppfyller högt ställda krav på
tillförlitlighet. Ett sådant system skall klara av angrepp utifrån.
Systemet skall även garantera tillförlitligheten hos de uppgifter
som läggs in i och som hålls tillgängliga genom systemet.
Systemet skall också vara tillgängligt 24 timmar om dygnet.
Utredaren skall därför uppmärksamma och analysera dessa och
andra säkerhetsproblem som kan uppstå och som måste kunna
hanteras. Utredaren skall också analysera och föreslå vilka
praktiska rutiner som bör tillämpas vid ett elektroniskt
kungörelseförfarande för att säkerställa en ordning utan risk för
rättsförluster.
Finansiella frågor
Anslaget för Svensk författningssamling uppgår för budgetåret
2007 till 845 000 kr (prop. 2006/07:1, utg.omr.1).
Utredaren skall redovisa vilka budgetkonsekvenser förslagen
kan komma att medföra och lämna förslag på hur dessa
kostnader kan finansieras. Denna analys skall göras ur såväl ett
kort som ett längre perspektiv. I analysen ingår att väga in
ekonomiska vinster och effektivitetsvinster men också aspekter
som exempelvis författningarnas tillgänglighet.
Författningsändringar
Utredaren skall lämna förslag till de författningsändringar som
behövs för att lämnade förslag skall kunna genomföras.
Utredaren får även lämna andra författningsförslag, exempelvis
för att tydliggöra den rättsliga betydelsen av ett kungörande.
Om utredaren anser att förslag som han eller hon avser att
lämna nödvändiggör ändringar av grundlag skall utredningen
6
samråda med Grundlagsutredningen (Ju 2004:11). Utredaren
skall också samråda med andra som berörs av frågorna.
Redovisning av uppdraget
Uppdraget skall redovisas senast den 30 september 2008.
(Justitiedepartementet)
7
Bilaga
Bakgrund
Riksdagens beslut om lagar
Regeringens lagförslag presenteras för riksdagen i form av
propositioner. När en proposition har lämnats till riksdagen
skall den anmälas av talmannen vid ett sammanträde med
kammaren. Riksdagsledamöterna har därefter normalt 15 dagar
på sig att motionera med anledning av propositionen. Efter
motionstidens utgång påbörjar riksdagsutskottet sin behandling
av propositionen. När utskottet har tagit ställning i sak till
propositionen och de anslutande motionerna upprättas ett
förslag till utskottsbetänkande, varefter utskottet beslutar om
den slutliga utformningen av betänkandet. När betänkandet har
tryckts skall det normalt bordläggas vid två tillfällen. Sedan kan
det behandlas av kammaren. När kammaren har fattat beslut i
ärendet expedieras beslutet genom en riksdagsskrivelse till
regeringen. En beslutad lag skall utfärdas av regeringen utan
dröjsmål (8 kap. 19 § regeringsformen).
Regeringens utfärdande av lagar
Ett ärende om utfärdande av en lag handläggs i allmänhet av det
departement som är ansvarigt för propositionen. Författnings-
texten arbetas in i den s.k. SFS-mallen och det utkastet bereds
inom Regeringskansliet. Efter denna omgång fattar regeringen
beslut om att utfärda den aktuella författningen. Detta brukar
ske vid det regeringssammanträde som hålls på torsdagen efter
riksdagens beslut. Efter det regeringssammanträdet skrivs lagen
under (7 kap. 7 § regeringsformen). Om det är en ny lag eller en
lag om ikraftträdande av en ny lag skrivs den i regel under av
statsministern och kontrasigneras av föredragande statsråd. Om
det är en lag om ändring, förlängning eller upphävande av en
lag skrivs den under av föredragande statsråd och kontrasigne-
ras av ansvarig huvudman. De underskrivna exemplaren av
författningarna arkiveras tillsammans med regeringsproto-
kollen. Lagen publiceras därefter i Svensk författningssamling.
8
Tryckning och publicering av lagar
Svensk författningssamling kommer ut varje tisdag i princip
året runt. Veckan före skall utgivaren av Svensk författnings-
samling eller någon som han eller hon utser ge trycklov för
varje författning.
Inför tryckningen tilldelas lagen först ett arbetsnummer och
lämnas sedan till tryckeriet som trycker ett korrektur. När kor-
rekturet har tryckts sänds det från tryckeriet till det departement
som svarar för författningen. Sedan departementet har granskat
korrekturet och har godkänt att det får tryckas (trycklov),
lämnas trycklovskorrekturen till granskningsenheten på
Justitiedepartementet för en formaliagranskning. Därefter
meddelar också granskningsenheten trycklov och tilldelar
författningarna SFS-nummer samt upprättar ett register över de
aktuella författningarna. Dessa lämnas därefter till förlaget för
tryckning.
Förordningar beslutas och utfärdas av regeringen
Regeringens förordningar utfärdas, trycks och publiceras på
samma sätt som lagar.
Hur författningar kungörs i dag
Av 8 kap. 19 § andra stycket regeringsformen följer att lagar
och förordningar skall kungöras så snart det kan ske. Regerings-
formen anger däremot inte i vilken form kungörandet skall ske.
I dag kungörs de författningar som utfärdas av regeringen i
den tryckta publikationen Svensk författningssamling. Det
andra författningar (kungörandelagen). Bestämmelser om
Svensk författningssamling finns också i författningssamlings-
beteckningen Svensk författningssamling. Svensk författnings-
samling ges ut genom regeringens försorg.
Det är också möjligt att kungöra en viss författning som har
beslutats av regeringen i en annan författningssamling om det
underlättar möjligheten att överblicka författningsmaterialet
9
eller om det annars finns särskilda skäl. Om det finns synnerliga
skäl, får regeringen bestämma att kungörandet skall ske i någon
annan publikation. I mycket speciella fall kan en viss författ-
ning kungöras på annat sätt, exempelvis via radio eller TV.
Författningar som beslutas av centrala myndigheter under
regeringen skall kungöras i myndighetens författningssamling. I
dag har cirka 70 myndigheter en egen författningssamling. Om
en sådan författningssamling saknas för myndigheten, skall
myndighetens författningar kungöras i en annan författnings-
samling som ges ut av en central myndighet och i sista hand i
Svensk författningssamling (6 § kungörandelagen). Om det
finns synnerliga skäl, får regeringen tillåta att en central myn-
dighet under regeringen kungör en författning på annat sätt än i
en författningssamling (7 § kungörandelagen).
I kungörandelagen finns det särskilda bestämmelser för
författningar som beslutas av riksdagsförvaltningen eller av en
förvaltningsmyndighet under riksdagen (8 § kungörandelagen).
Författningar som beslutas av en länsstyrelse eller av någon
annan regional eller lokal statlig myndighet som är underordnad
regeringen skall kungöras i länets författningssamling (9 §
kungörandelagen). Även i dessa fall kan regeringen under vissa
förutsättningar tillåta att en viss författning kungörs på annat
sätt.
Om det undantagsvis finns någon bestämmelse om att en
viss författning skall kungöras på något annat sätt än som
nämnts, skall även den bestämmelsen följas. Om bestämmelsen
om kungörande i mål och ärenden hos myndighet m.m. tilläm-
pas (11 § kungörandelagen). I den bestämmelsen anges bl.a. att
kungörelsen skall införas i alla lokala dagstidningar som har en
spridning av någon betydenhet bland dem inom orten som
kungörelsen riktar sig till.
Betydelsen av ett kungörande
Regeringsformen skiljer mellan utfärdande och kungörande av
en författning (8 kap. 19 § regeringsformen). Med utfärdande
avses det regeringsbeslut genom vilket författningen får sin
10
slutliga utformning. Genom kungörandet, dvs. själva publice-
ringen av författningen i fråga, offentliggörs författningen och
blir därmed allmänt tillgänglig.
Kungörandet har betydelse på flera olika sätt. Det har till
uppgift att sprida författningens innehåll, vilket är en förut-
sättning för att författningen faktiskt skall kunna tillämpas och
följas. Medborgarna har också ett legitimt intresse av att kunna
följa vad statsorganen och förvaltningsmyndigheterna beslutar.
Men kungörandet har också en speciell rättslig betydelse. Ett
uteblivet kungörande av en författning kan leda till att författ-
ningen inte skall tillämpas. I betänkandet Bättre överblick över
lagar och andra bestämmelser (SOU 1973:23 s. 40 f.) konstate-
rades att författningar normalt inte kan tillämpas mot enskilda
förrän de publicerats i vederbörlig ordning. I den proposition
som betänkandet resulterade i uttalade det föredragande
statsrådet bl.a. att det i huvudsak hade överlämnats till rätts-
tillämpningen vad gällande rätt innebar om det fanns brister i
kungörandet av en författning samt att övervägande praktiska
skäl talade för att så även borde ske i fortsättningen (se prop.
1975/76:112 s. 61 f.). Den rättspraxis som finns på området
tyder också på att domstolarna i stor utsträckning har upprätt-
hållit kravet på korrekt form för kungörande (se Thomas Bull i
Svensk Juristtidning 1999 s. 954 f.).
Brister i kungörandet av en författning är särskilt reglerat
inom straffrättens område. Okunskap om straffbestämmelser på
grund av fel vid kungörandet kan enligt 24 kap. 9 § brottsbalken
medföra ansvarsfrihet. Enligt förarbetena till bestämmelsen
(prop. 1993/94:130 s. 57 f.) är det främst brister i kungörelse-
förfarandet och feltryck i Svensk författningssamling som
avses.
I sammanhanget kan nämnas att regeringen i mycket speci-
ella fall har en möjlighet att vägra att utfärda en lag som har
beslutats av riksdagen. Det kan ske om den beslutade föreskrif-
ten är uppenbart grundlagsstridig (11 kap. 14 § regerings-
formen).
11
Den officiella eller autentiska lagstiftningen
I internationella sammanhang skiljer man ibland på den
officiella versionen av en viss författningstext och versioner
som är avskrifter eller kopior av originalet. Denna distinktion
får särskild betydelse på grund av den snabba utvecklingen av
informationstekniken och möjligheten att publicera elektroniska
versioner av författningar. Med informationsteknikens hjälp kan
det bli möjligt att relativt enkelt ändra innehållet i en författning
som har publicerats i elektronisk form. Tanken med officiella
versioner är att det alltid skall finnas möjlighet att konsultera en
officiell version av en författning. Med en officiell eller
autentisk version menas då en version som lagstiftaren garan-
terar är den riktiga versionen av en författning och som därmed
allmänheten skall kunna lita på. Den officiella versionen skall
också alltid ha företräde framför andra versioner om lydelserna
skulle skilja sig åt.
I Sverige har det inte funnits något behov av någon
författningsreglering av vilket exemplar av en viss författning
som har företräde framför en annan version. Av förarbetena till
regeringsformen (prop. 1973:90 s. 295 f.) framgår att regerings-
protokollet, till vilket den beslutade författningen eller författ-
ningsändringen är bifogad med underskrifter av de ansvariga, är
det grundläggande dokumentet i fråga om regeringens beslut
men att expeditionen är en självständig bärare av ett beslut och
att expeditionen har företräde framför protokollet vid bristande
överensstämmelse mellan dokumenten. Ett problem i samman-
hanget är att någon egentlig expedition av en beslutad författ-
ning eller författningsändring inte förekommer.
Det offentliga rättsinformationssystemet
Utöver själva kungörandet av författningarna i olika författ-
ningssamlingar är dessa också tillängliga via det offentliga
rättsinformationssystemet och portalen lagrummet.se. Det över-
gripande syftet med rättsinformationssystemet är att tillförsäkra
den offentliga förvaltningen och enskilda tillgång till grund-
läggande rättsinformation i elektronisk form. De regler som styr
rättsinformationssystemet finns i rättsinformationsförordningen
12
(1999:175). I systemet skall bl.a. föreskrifter av olika slag ingå.
Bland föreskrifterna märks främst Svensk författningssamling.
Enligt 3
§ första stycket skall systemet innehålla Svensk
författningssamling som den kungörs, referensregister över
författningar i Svensk författningssamling och grundförfattning-
arna i Svensk författningssamling i deras lydelse med införda
ändringar (s.k. konsoliderad form).
Systemet skall också innehålla gällande förordningar som
kungörs i andra författningssamlingar och gällande föreskrifter
som är beslutade av myndigheter under regeringen, och som
skall kungöras (4 §).
Regeringskansliet är informationsansvarig myndighet för
den information som gäller Svensk författningssamling och
respektive myndighet har informationsansvar för den egna
myndighetens föreskrifter. Informationsansvaret innebär en
skyldighet att se till att informationen görs elektroniskt tillgäng-
lig och sprids. Det innebär också ett ansvar för säkerheten i det
egna informationssystemet och en skyldighet att se till att
informationen är aktuell, tillförlitlig och i övrigt uppfyller
kraven enligt förordningen.
För samordningen av rättsinformationssystemet finns det en
samordningsmyndighet, Verket för förvaltningsutveckling
(Verva). Samordningsmyndighetens uppgifter framgår av 16 §
förordningen.
En närmare beskrivning av rättsinformationssystemet och
planerna för den fortsatta utvecklingen finns i skrivelsen Den
fortsatta utvecklingen av rättsinformationssystemet (skr.
2003/04:168, bet. 2004/05:KU2, rskr. 2004/05:30).