Dir. 2007:107

Elektroniskt kungörande av författningar

Kommittédirektiv

Elektroniskt kungörande av författningar

Dir.

2007:107

Beslut vid regeringssammanträde den 16 augusti 2007

Sammanfattning

En särskild utredare skall undersöka om det är möjligt och

lämpligt att kungöra författningar elektroniskt i Sverige. Om

utredaren kommer fram till att ett sådant kungörelseförfarande

bör införas, skall han eller hon lämna förslag till en författnings-

lösning som gör detta möjligt. Utredaren skall också föreslå

organisatoriska, säkerhetsmässiga och praktiska lösningar som

gör det möjligt att kungöra författningar elektroniskt.

Utredaren skall också undersöka om det, vid sidan av den

elektroniska kungörelsen, bör ges ut en pappersversion av kun-

görelsen och vilken rättslig status den elektroniska versionen

respektive pappersversionen i så fall skall ha. Utredaren skall

dessutom föreslå på vilken webbplats en eventuell elektronisk

version skall finnas.

Uppdraget skall redovisas senast den 30 september 2008.

Behovet av en utredning

I regeringens skrivelse Ett nytt offentligt rättsinformations-

system (skr. 1998/99:17) gjorde regeringen bedömningen att ett

kontinuerligt arbete borde bedrivas för att undersöka förutsätt-

ningarna för att i framtiden kungöra lagar och andra

författningar elektroniskt (se exempelvis s. 13 f.). Målet skulle

vara att de elektroniskt publicerade författningarna även skulle

ha officiell status. Vid tiden för skrivelsen hade utvecklingen

inte kommit så långt att detta gick att åstadkomma.

2

Den internationella utvecklingen

Sedan skrivelsen kom till har flera EU-länder genomfört

reformer som innebär att författningar skall kungöras

elektroniskt och att elektroniskt publicerade författningar skall

få officiell status.

I Österrike pågår ett arbete med ett helt elektroniskt system

för lagstiftningsprocessen. När nya författningar tas fram skall

de skapas i systemet. Därefter skall produkten aldrig lämna

systemet. Det innebär bl.a. att remittering, parlamentsbeslut

samt publicering och kungörande sker i systemet. De

elektroniskt publicerade författningarna är officiellt giltiga. Det

österrikiska rättsinformationssystemet finns på webbplatsen

www.ris.bka.gv.at.

Från och med den 1 januari 2003 kungör Belgien alla

författningar elektroniskt. Författningarna ges också ut i

pappersform, men endast i fem exemplar, som förvaras på olika

platser. Det är dock pappersversionen som har företräde, om

innehållet skulle vara olika.

Även i Norge, Frankrike och i viss omfattning även Italien

kungör man numera sina författningar elektroniskt. I Tyskland

och Slovakien pågår arbete med elektroniskt kungörande. I

andra länder planerar man att genomföra något motsvarande.

Det finns olika exempel på hur kungörelseförfarandet praktiskt

administreras, med både offentlig och privat hantering. Det är

alltså tydligt att den internationella utvecklingen går mot att

officiella versioner av författningar skall finnas tillgängliga

elektroniskt.

Utvecklingen i Sverige

Även i Sverige har det i några sammanhang föreslagits att en

elektronisk publicering helt eller delvis skall ersätta publicering

i pappersformat. Trafikföreskriftsutredningen har i sitt

betänkande Rikstäckande databas för trafikföreskrifter (SOU

2003:119) föreslagit en sådan ordning för bl.a. lokala

trafikföreskrifter. Förslagen har lett till propositionen

Kungörande av vissa trafikföreskrifter (prop. 2004/05:87). I

propositionen föreslås vissa lagstiftningsåtgärder för att

3

förbereda en övergång till elektroniskt kungörande för lokal

trafikreglering. Riksdagen har beslutat i enlighet med

regeringens förslag (bet. 2004/05:TU14, rskr. 2004/05:249).

Vidare har en reform genomförts som innebär att kungörandet i

Post- och Inrikes Tidningar i dag sker elektroniskt (se prop.

2005/06:96, bet. 2005/06:LU24, rskr. 2005/06:229). Reglering-

en finns huvudsakligen i förordningen (2006:1226) om Post-

och Inrikes Tidningar. I regeringens skrivelse Den fortsatta

utvecklingen av rättsinformationssystemet (skr. 2003/04:168

s. 37) angav regeringen att Sverige borde följa den internatio-

nella utvecklingen mot elektroniskt kungörande. Regeringen

ansåg därför att det var angeläget att det även i Sverige utreddes

om det är möjligt och lämpligt att publicera och kungöra

officiella versioner av författningar elektroniskt. Konstitutions-

utskottet har uttalat att det ser med tillfredsställelse att frågan

om elektroniskt kungörande av författningar utreds (bet.

2004/05:KU2, rskr. 2004/05:30, bet. 2004/05:KU10, rskr.

2004/05:147).

En utredning bör därför tillsättas för att pröva om och i så

fall hur ett elektroniskt förfarande för kungörande av författ-

ningar skulle kunna anordnas i framtiden.

Uppdraget

En särskild utredare skall undersöka om det är möjligt och

lämpligt att kungöra författningar elektroniskt i Sverige. Om

utredaren bedömer att så är fallet, skall han eller hon lämna

förslag till en författningslösning för ett sådant kungörande.

Utredaren skall också föreslå organisatoriska, säkerhetsmässiga

och praktiska lösningar som möjliggör ett elektroniskt kun-

görande. Utredaren skall alltså undersöka om de författningar

som för närvarande utfärdas och kungörs av regeringen i

Svensk författningssamling skulle kunna kungöras elektroniskt.

Utredarens förslag bör dock utformas så att det inte hindrar att

andra författningssamlingar än Svensk författningssamling

senare kan anslutas till systemet.

4

Bör en pappersversion alltjämt behållas?

Regeringen gjorde i skrivelsen Den fortsatta utvecklingen av

rättsinformationssystemet (skr. 2003/04:168 s. 38) den bedöm-

ningen att en pappersversion av författningarna inte kunde

undvaras, i varje fall inte inom den närmaste framtiden. Den

bedömningen gjordes bl.a. därför att inte alla personer har till-

gång till en dator eller kan hantera en dator. Om utredaren

kommer fram till att författningar i framtiden bör kungöras

elektroniskt, skall utredaren trots regeringens bedömning i den

nämnda skrivelsen analysera om en pappersversion av författ-

ningarna kan undvaras i framtiden.

Utredaren skall, om han eller hon förordar att författningar

kungörs i såväl elektronisk form som i en pappersversion, ta

ställning till vilken rättslig status den elektroniska versionen av

en författning skall ha. Utredaren skall i det sammanhanget

analysera i vad mån exempelvis enskilda skall kunna åberopa

lydelsen av en elektronisk version av författningen, om den inte

stämmer överens med en eventuell pappersversion eller med

den version som utfärdats.

Arkivering

I Sverige finns författningarna sparade sedan lång tid tillbaka

och det finns fortfarande möjlighet att ta del av dem. En över-

gång till ett elektroniskt kungörelseförfarande får inte medföra

att det inte går att få del av texterna efter mycket lång tid.

Utredaren skall därför ta hänsyn till frågor som rör arkivering.

Var skall kungörandet ske?

Om utredaren kommer fram till att ett elektroniskt kungörelse-

förfarande bör införas, skall han eller hon även ta ställning till

och lämna förslag på hur den praktiska hanteringen bör

administreras för att författningarna skall kunna kungöras

elektroniskt.

Utredaren skall också undersöka om författningarna skall

kungöras elektroniskt på någon befintlig webbplats eller om en

särskild webbplats bör upprättas för det ändamålet. Utredaren

5

skall i det sammanhanget också ta ställning till om en särskild

databas bör skapas eller om det är lämpligt att utnyttja

befintliga databaser.

Säkerhetsfrågor

En utgångspunkt för ett elektroniskt kungörande är att de

system som skall användas uppfyller högt ställda krav på

tillförlitlighet. Ett sådant system skall klara av angrepp utifrån.

Systemet skall även garantera tillförlitligheten hos de uppgifter

som läggs in i och som hålls tillgängliga genom systemet.

Systemet skall också vara tillgängligt 24 timmar om dygnet.

Utredaren skall därför uppmärksamma och analysera dessa och

andra säkerhetsproblem som kan uppstå och som måste kunna

hanteras. Utredaren skall också analysera och föreslå vilka

praktiska rutiner som bör tillämpas vid ett elektroniskt

kungörelseförfarande för att säkerställa en ordning utan risk för

rättsförluster.

Finansiella frågor

Anslaget för Svensk författningssamling uppgår för budgetåret

2007 till 845 000 kr (prop. 2006/07:1, utg.omr.1).

Utredaren skall redovisa vilka budgetkonsekvenser förslagen

kan komma att medföra och lämna förslag på hur dessa

kostnader kan finansieras. Denna analys skall göras ur såväl ett

kort som ett längre perspektiv. I analysen ingår att väga in

ekonomiska vinster och effektivitetsvinster men också aspekter

som exempelvis författningarnas tillgänglighet.

Författningsändringar

Utredaren skall lämna förslag till de författningsändringar som

behövs för att lämnade förslag skall kunna genomföras.

Utredaren får även lämna andra författningsförslag, exempelvis

för att tydliggöra den rättsliga betydelsen av ett kungörande.

Om utredaren anser att förslag som han eller hon avser att

lämna nödvändiggör ändringar av grundlag skall utredningen

6

samråda med Grundlagsutredningen (Ju 2004:11). Utredaren

skall också samråda med andra som berörs av frågorna.

Redovisning av uppdraget

Uppdraget skall redovisas senast den 30 september 2008.

(Justitiedepartementet)

7

Bilaga

Bakgrund

Riksdagens beslut om lagar

Regeringens lagförslag presenteras för riksdagen i form av

propositioner. När en proposition har lämnats till riksdagen

skall den anmälas av talmannen vid ett sammanträde med

kammaren. Riksdagsledamöterna har därefter normalt 15 dagar

på sig att motionera med anledning av propositionen. Efter

motionstidens utgång påbörjar riksdagsutskottet sin behandling

av propositionen. När utskottet har tagit ställning i sak till

propositionen och de anslutande motionerna upprättas ett

förslag till utskottsbetänkande, varefter utskottet beslutar om

den slutliga utformningen av betänkandet. När betänkandet har

tryckts skall det normalt bordläggas vid två tillfällen. Sedan kan

det behandlas av kammaren. När kammaren har fattat beslut i

ärendet expedieras beslutet genom en riksdagsskrivelse till

regeringen. En beslutad lag skall utfärdas av regeringen utan

dröjsmål (8 kap. 19 § regeringsformen).

Regeringens utfärdande av lagar

Ett ärende om utfärdande av en lag handläggs i allmänhet av det

departement som är ansvarigt för propositionen. Författnings-

texten arbetas in i den s.k. SFS-mallen och det utkastet bereds

inom Regeringskansliet. Efter denna omgång fattar regeringen

beslut om att utfärda den aktuella författningen. Detta brukar

ske vid det regeringssammanträde som hålls på torsdagen efter

riksdagens beslut. Efter det regeringssammanträdet skrivs lagen

under (7 kap. 7 § regeringsformen). Om det är en ny lag eller en

lag om ikraftträdande av en ny lag skrivs den i regel under av

statsministern och kontrasigneras av föredragande statsråd. Om

det är en lag om ändring, förlängning eller upphävande av en

lag skrivs den under av föredragande statsråd och kontrasigne-

ras av ansvarig huvudman. De underskrivna exemplaren av

författningarna arkiveras tillsammans med regeringsproto-

kollen. Lagen publiceras därefter i Svensk författningssamling.

8

Tryckning och publicering av lagar

Svensk författningssamling kommer ut varje tisdag i princip

året runt. Veckan före skall utgivaren av Svensk författnings-

samling eller någon som han eller hon utser ge trycklov för

varje författning.

Inför tryckningen tilldelas lagen först ett arbetsnummer och

lämnas sedan till tryckeriet som trycker ett korrektur. När kor-

rekturet har tryckts sänds det från tryckeriet till det departement

som svarar för författningen. Sedan departementet har granskat

korrekturet och har godkänt att det får tryckas (trycklov),

lämnas trycklovskorrekturen till granskningsenheten på

Justitiedepartementet för en formaliagranskning. Därefter

meddelar också granskningsenheten trycklov och tilldelar

författningarna SFS-nummer samt upprättar ett register över de

aktuella författningarna. Dessa lämnas därefter till förlaget för

tryckning.

Förordningar beslutas och utfärdas av regeringen

Regeringens förordningar utfärdas, trycks och publiceras på

samma sätt som lagar.

Hur författningar kungörs i dag

Av 8 kap. 19 § andra stycket regeringsformen följer att lagar

och förordningar skall kungöras så snart det kan ske. Regerings-

formen anger däremot inte i vilken form kungörandet skall ske.

I dag kungörs de författningar som utfärdas av regeringen i

den tryckta publikationen Svensk författningssamling. Det

framgår av 4 § lagen (1976:633) om kungörande av lagar och

andra författningar (kungörandelagen). Bestämmelser om

Svensk författningssamling finns också i författningssamlings-

förordningen (1976:725) samt i lagen (1998:281) om skydd för

beteckningen Svensk författningssamling. Svensk författnings-

samling ges ut genom regeringens försorg.

Det är också möjligt att kungöra en viss författning som har

beslutats av regeringen i en annan författningssamling om det

underlättar möjligheten att överblicka författningsmaterialet

9

eller om det annars finns särskilda skäl. Om det finns synnerliga

skäl, får regeringen bestämma att kungörandet skall ske i någon

annan publikation. I mycket speciella fall kan en viss författ-

ning kungöras på annat sätt, exempelvis via radio eller TV.

Författningar som beslutas av centrala myndigheter under

regeringen skall kungöras i myndighetens författningssamling. I

dag har cirka 70 myndigheter en egen författningssamling. Om

en sådan författningssamling saknas för myndigheten, skall

myndighetens författningar kungöras i en annan författnings-

samling som ges ut av en central myndighet och i sista hand i

Svensk författningssamling (6 § kungörandelagen). Om det

finns synnerliga skäl, får regeringen tillåta att en central myn-

dighet under regeringen kungör en författning på annat sätt än i

en författningssamling (7 § kungörandelagen).

I kungörandelagen finns det särskilda bestämmelser för

författningar som beslutas av riksdagsförvaltningen eller av en

förvaltningsmyndighet under riksdagen (8 § kungörandelagen).

Författningar som beslutas av en länsstyrelse eller av någon

annan regional eller lokal statlig myndighet som är underordnad

regeringen skall kungöras i länets författningssamling (9 §

kungörandelagen). Även i dessa fall kan regeringen under vissa

förutsättningar tillåta att en viss författning kungörs på annat

sätt.

Om det undantagsvis finns någon bestämmelse om att en

viss författning skall kungöras på något annat sätt än som

nämnts, skall även den bestämmelsen följas. Om bestämmelsen

omfattar kungörande i ortstidning, skall 3 § lagen (1977:654)

om kungörande i mål och ärenden hos myndighet m.m. tilläm-

pas (11 § kungörandelagen). I den bestämmelsen anges bl.a. att

kungörelsen skall införas i alla lokala dagstidningar som har en

spridning av någon betydenhet bland dem inom orten som

kungörelsen riktar sig till.

Betydelsen av ett kungörande

Regeringsformen skiljer mellan utfärdande och kungörande av

en författning (8 kap. 19 § regeringsformen). Med utfärdande

avses det regeringsbeslut genom vilket författningen får sin

10

slutliga utformning. Genom kungörandet, dvs. själva publice-

ringen av författningen i fråga, offentliggörs författningen och

blir därmed allmänt tillgänglig.

Kungörandet har betydelse på flera olika sätt. Det har till

uppgift att sprida författningens innehåll, vilket är en förut-

sättning för att författningen faktiskt skall kunna tillämpas och

följas. Medborgarna har också ett legitimt intresse av att kunna

följa vad statsorganen och förvaltningsmyndigheterna beslutar.

Men kungörandet har också en speciell rättslig betydelse. Ett

uteblivet kungörande av en författning kan leda till att författ-

ningen inte skall tillämpas. I betänkandet Bättre överblick över

lagar och andra bestämmelser (SOU 1973:23 s. 40 f.) konstate-

rades att författningar normalt inte kan tillämpas mot enskilda

förrän de publicerats i vederbörlig ordning. I den proposition

som betänkandet resulterade i uttalade det föredragande

statsrådet bl.a. att det i huvudsak hade överlämnats till rätts-

tillämpningen vad gällande rätt innebar om det fanns brister i

kungörandet av en författning samt att övervägande praktiska

skäl talade för att så även borde ske i fortsättningen (se prop.

1975/76:112 s. 61 f.). Den rättspraxis som finns på området

tyder också på att domstolarna i stor utsträckning har upprätt-

hållit kravet på korrekt form för kungörande (se Thomas Bull i

Svensk Juristtidning 1999 s. 954 f.).

Brister i kungörandet av en författning är särskilt reglerat

inom straffrättens område. Okunskap om straffbestämmelser på

grund av fel vid kungörandet kan enligt 24 kap. 9 § brottsbalken

medföra ansvarsfrihet. Enligt förarbetena till bestämmelsen

(prop. 1993/94:130 s. 57 f.) är det främst brister i kungörelse-

förfarandet och feltryck i Svensk författningssamling som

avses.

I sammanhanget kan nämnas att regeringen i mycket speci-

ella fall har en möjlighet att vägra att utfärda en lag som har

beslutats av riksdagen. Det kan ske om den beslutade föreskrif-

ten är uppenbart grundlagsstridig (11 kap. 14 § regerings-

formen).

11

Den officiella eller autentiska lagstiftningen

I internationella sammanhang skiljer man ibland på den

officiella versionen av en viss författningstext och versioner

som är avskrifter eller kopior av originalet. Denna distinktion

får särskild betydelse på grund av den snabba utvecklingen av

informationstekniken och möjligheten att publicera elektroniska

versioner av författningar. Med informationsteknikens hjälp kan

det bli möjligt att relativt enkelt ändra innehållet i en författning

som har publicerats i elektronisk form. Tanken med officiella

versioner är att det alltid skall finnas möjlighet att konsultera en

officiell version av en författning. Med en officiell eller

autentisk version menas då en version som lagstiftaren garan-

terar är den riktiga versionen av en författning och som därmed

allmänheten skall kunna lita på. Den officiella versionen skall

också alltid ha företräde framför andra versioner om lydelserna

skulle skilja sig åt.

I Sverige har det inte funnits något behov av någon

författningsreglering av vilket exemplar av en viss författning

som har företräde framför en annan version. Av förarbetena till

regeringsformen (prop. 1973:90 s. 295 f.) framgår att regerings-

protokollet, till vilket den beslutade författningen eller författ-

ningsändringen är bifogad med underskrifter av de ansvariga, är

det grundläggande dokumentet i fråga om regeringens beslut

men att expeditionen är en självständig bärare av ett beslut och

att expeditionen har företräde framför protokollet vid bristande

överensstämmelse mellan dokumenten. Ett problem i samman-

hanget är att någon egentlig expedition av en beslutad författ-

ning eller författningsändring inte förekommer.

Det offentliga rättsinformationssystemet

Utöver själva kungörandet av författningarna i olika författ-

ningssamlingar är dessa också tillängliga via det offentliga

rättsinformationssystemet och portalen lagrummet.se. Det över-

gripande syftet med rättsinformationssystemet är att tillförsäkra

den offentliga förvaltningen och enskilda tillgång till grund-

läggande rättsinformation i elektronisk form. De regler som styr

rättsinformationssystemet finns i rättsinformationsförordningen

12

(1999:175). I systemet skall bl.a. föreskrifter av olika slag ingå.

Bland föreskrifterna märks främst Svensk författningssamling.

Enligt 3

§ första stycket skall systemet innehålla Svensk

författningssamling som den kungörs, referensregister över

författningar i Svensk författningssamling och grundförfattning-

arna i Svensk författningssamling i deras lydelse med införda

ändringar (s.k. konsoliderad form).

Systemet skall också innehålla gällande förordningar som

kungörs i andra författningssamlingar och gällande föreskrifter

som är beslutade av myndigheter under regeringen, och som

skall kungöras (4 §).

Regeringskansliet är informationsansvarig myndighet för

den information som gäller Svensk författningssamling och

respektive myndighet har informationsansvar för den egna

myndighetens föreskrifter. Informationsansvaret innebär en

skyldighet att se till att informationen görs elektroniskt tillgäng-

lig och sprids. Det innebär också ett ansvar för säkerheten i det

egna informationssystemet och en skyldighet att se till att

informationen är aktuell, tillförlitlig och i övrigt uppfyller

kraven enligt förordningen.

För samordningen av rättsinformationssystemet finns det en

samordningsmyndighet, Verket för förvaltningsutveckling

(Verva). Samordningsmyndighetens uppgifter framgår av 16 §

förordningen.

En närmare beskrivning av rättsinformationssystemet och

planerna för den fortsatta utvecklingen finns i skrivelsen Den

fortsatta utvecklingen av rättsinformationssystemet (skr.

2003/04:168, bet. 2004/05:KU2, rskr. 2004/05:30).