Dir. 2016:85

Samordning av särskilda persontransporter

Kommittédirektiv

Samordning av särskilda persontransporter

Beslut vid regeringssammanträde den 13 oktober 2016

Sammanfattning

En särskild utredare får i uppdrag att:

• analysera reglerna för särskilda persontransporter i syfte

att identifiera hinder för kommunala och regionala

myndigheter att åstadkomma en effektiv samordning av

organiserandet och utförandet av sådana transporter,

och

• föreslå ändrade eller nya regler för att undanröja sådana

hinder.

Syftet med uppdraget är att möjliggöra en effektiv samordning

av särskilda persontransporter och därigenom bidra till att

kommuner och landsting kan skapa en långsiktig hållbarhet när

det gäller såväl kostnader som kvalitet för särskilda

persontransporter. Ändrade eller nya regler får inte leda till en

försämrad kvalitet för resenärer och inte heller utöka det

offentliga åtagandet. Bättre möjligheter till samordning kan i

stället leda till en långsiktig förbättring av kvaliteten, både för

resenärer och för de aktörer som organiserar resorna. Eventuella

förslag ska inte motverka utveckling av modeller för

tjänsteförmedling

eller

teknisk

utveckling

och

innovationsförmåga i branschen. Utredaren ska analysera och

lämna eventuella förslag till regeländringar avseende sekretess

för uppgifter om enskilda resenärers förhållanden. Vidare finns

det i dag en brist på statistisk uppföljning av kostnader för och

utbud av särskilda persontransporter. Utredaren ska därför se

Dir.

2016:85

2

över behovet av att en statlig myndighet regelbundet samlar in

sådana uppgifter. Utredaren ska också beakta de olika lokala

förutsättningar för särskilda persontransporter som kan råda i

olika delar av landet.

Utredaren ska beakta resultatet av utredningen Anpassning

till nya förutsättningar för taxi och samåkning (dir. 2015:81).

Utredaren ska även beakta det fortsatta arbetet med

betänkandet Mer tid för kunskap – förskoleklass, förlängd

skolplikt och lovskola (SOU 2015:81).

Slutligen ska utredaren beakta resultaten av utredningen Ny

indelning av län och landsting (dir. 2015:77).

Uppdraget ska redovisas senast den 30 september 2017.

Om särskilda persontransporter

I dessa direktiv avses med särskilda persontransporter sådana

transporter och ersättningar för transporter som ges till

resenärsgrupper med särskilda behov eller som genomförs

under särskilda förutsättningar. Transporterna tillhandahålls av

samhället efter prövning av särskilt tillstånd och skiljer sig i det

avseendet från kollektivtrafiken, men det finns skäl för

samordning mellan de båda typerna av transport i praktiken.

De särskilda persontransporterna utgörs av färdtjänst,

riksfärdtjänst, sjukresor samt skolskjutsar och styrs av flera

olika regelverk.

I betänkandet En ny kollektivtrafiklag (SOU 2009:39)

presenterades

förslag

om

samordning

av

särskilda

persontransporter. Förslagen utgick från att ansvaret skulle

samlas under den regionala kollektivtrafikmyndigheten.

En viktig slutsats i utredningen var att lagstiftningen inte

hindrar en utvecklad samordning av särskilda persontransporter,

men inte heller underlättar en sådan. I betänkandet föreslogs det

att det i lagstiftningen skulle finnas krav på att samordna

transporterna på en och samma myndighet, dock skulle

tillståndsgivning fortsatt kunna vara ett ansvar för kommunerna.

Utredningens förslag avseende samordning av särskilda

persontransporter behandlades dock inte i propositionen Ny

3

kollektivtrafiklag

(prop.

2009/10:200),

och

blev

inte

inkluderade i den nya kollektivtrafiklagen (2010:1065).

Trafikanalys förstudie

Den 5 december 2013 uppdrog regeringen åt Trafikanalys att

genomföra en förstudie om lagstiftningen som reglerar särskilda

persontransporter.

Trafikanalys slutrapporterade uppdraget till regeringen den

1 augusti 2014. I rapporten drogs slutsatserna att organiserandet

av de särskilda persontransporterna till största delen fungerar

bra, men att det finns flera anledningar att se över systemet och

dess styrning.

Dagens system med ett splittrat regelverk och diversifierat

huvudmannaskap för dessa resor skapar administrativa

kostnader och försvårar för resenärer, som under en och samma

resa kan vara täckta av flera ersättningssystem och regelverk.

Rapporten visade även på en framtida utmaning för mindre

kommuner i tillhandahållandet av särskilda persontransporter på

grund av demografisk utveckling och urbanisering.

Färdtjänst och riksfärdtjänst

Det nuvarande regelverket för färdtjänst infördes 1998 i och

med den nya färdtjänstlagen (1997:736). Tillstånd till färdtjänst

ges till den som ”på grund av funktionshinder, som inte endast

är tillfälligt, har väsentliga svårigheter att förflytta sig på egen

hand eller att resa med allmänna kommunikationsmedel”. Ett

färdtjänsttillstånd är oftast villkorat och begränsat på olika sätt

utifrån den enskildes situation. Färdtjänsten finansieras delvis

med egenavgifter för resenärerna.

Lagen

om

riksfärdtjänst

(1997:735)

reglerar

hur

kommunöverskridande resor med färdtjänsten ska ersättas och

förordningen (1993:1148) om egenavgifter med riksfärdtjänst

reglerar

avgiftsuttaget

vid

resorna.

Avgifterna

enligt

förordningen utgår från andraklassresande med tåg och de

angivna beloppen uppdateras inte kontinuerligt och tar inte

heller hänsyn till den faktiska kostnaden för utförande, som kan

4

variera i stor utsträckning beroende på val av transportslag och

bemanning.

Det finns i dag möjlighet för kommuner att överlåta ansvaret

för uppgifter enligt färdtjänstlagen och lagen om riksfärdtjänst

till den regionala kollektivtrafikmyndigheten. Över hälften av

landets alla kommuner har i dag lämnat över uppgifter enligt

färdtjänstlagen och lagen om riksfärdtjänst. Det anges i

kollektivtrafiklagen att regionala kollektivtrafikmyndigheter ska

redogöra för utbud och grunderna för prissättningen i fråga om

resor med färdtjänst och riksfärdtjänst, i de fall ansvaret för

resorna har överlämnats från kommuner.

Skolskjuts

Enligt skollagen (2010:800) är huvudregeln att elever i

grundskola, grundsärskola och gymnasiesärskola med offentlig

huvudman har rätt till kostnadsfri skolskjuts från en plats i

anslutning till elevens hem till den plats där utbildningen

bedrivs och tillbaka, om sådan skjuts behövs med hänsyn till

färdvägens

längd,

trafikförhållanden,

elevens

funktionsnedsättning eller någon annan särskild omständighet.

För elever i gymnasieskolan som har rätt till studiehjälp

enligt studiestödslagen betalas reseersättning upp till ett

maxbelopp ut till elever, om resvägen är längre än sex

kilometer. Detta regleras i lagen (1991:1110) om kommunernas

skyldighet att svara för vissa elevresor.

Kommunerna har möjlighet att organisera skolskjuts utifrån

lokala förutsättningar och i många fall utnyttjas den ordinarie

kollektivtrafiken genom inköp av periodkort till elever.

Kommuner kan även ersätta föräldrar för skolskjuts som de

arrangerar och utför själva.

Sjukresor

Lagen (1991:41) om resekostnadsersättning vid sjukresor

reglerar hur resor till och från olika vårdinrättningar ska ersättas

av landstinget. Lagen innebär endast ett ansvar för landstingen

för själva ersättningen, inte organiserandet av resorna, dock har

många landsting valt att organisera egna beställningscentraler.

5

Det finns inte några strikta ramar för hur sjukresorna ska

utföras, de kan ske med privata färdmedel (egen bil t.ex.), med

ordinarie kollektivtrafik, med flyg eller fartyg. Egenavgiften för

resenärerna blir vanligtvis högre när taxi och specialfordon

används för sjukresor än vad de blir vid färdtjänst, men den

enskilde kan enligt lag inte använda färdtjänsten vid sjukresor

trots de ekonomiska fördelarna.

Utförare

Ofta genomförs särskilda persontransporter med taxi, men

andra lösningar som t.ex. flextrafik och servicetrafik används

också. Flextrafik innebär vanligtvis att resenären hämtas och

lämnas vid adresser eller särskilda hållplatser inom ett bestämt

trafikområde. Servicetrafik är resor i linjetrafik som bedrivs

utanför den ordinarie kollektivtrafiken. Framför allt sjukresor

genomförs i flex- eller servicetrafik. I glesbygden kan flextrafik

och anropsstyrda transporter utgöra anpassade lösningar allt

efter lokala förhållanden och resenärsunderlag.

Den allmänna kollektivtrafiken har under en längre tid ökat

sin tillgänglighet och anpassat fordon och hållplatser med

hänsyn till personer med funktionsnedsättning. I dag erbjuds i

många fall möjligheter för personer med färdtjänsttillstånd att

använda den allmänna kollektivtrafiken utan extra kostnad.

För skolskjutsar används den allmänna kollektivtrafiken i

störst utsträckning, och då för grundskole- och gymnasieelever,

medan taxi eller privata färdmedel används för förskole- och

särskoleelever.

För färdtjänsten finns inte några definitiva siffror över vilken

utförare som är vanligast, men taxi har även här en stor andel av

resorna, även om färdtjänsttillståndet ofta berättigar till resor

med den ordinarie kollektivtrafiken i länet.

Taximarknadens utbud är särskilt viktigt på mindre orter och

i glesbygd, där så mycket som hälften eller mer av den lokala

taximarknadens

efterfrågan

utgörs

av

särskilda

persontransporter.

6

Sammanfattande problembild

För myndigheter som organiserar särskilda persontransporter är

de olika användarkategoriernas behov och förutsättningar ett

ofrånkomligt faktum. Tillgänglig statistik visar att den ordinarie

kollektivtrafiken trots en med tiden alltmer förbättrad

tillgänglighet

för

personer

med

funktionsnedsättningar

fortfarande spelar en mindre roll som utförare av särskilda

persontransporter.

Det framgår av Trafikanalys förstudie att ordningen med

olika regelverk och olika system för egenavgifter och ersättning

i

många

fall

försvårar

samordning

av

särskilda

persontransporter och att det på grund av detta uppstår parallell

trafik, vilket inte är optimalt ur kostnads- eller miljösynpunkt.

Det kan även finnas kostnadsrelaterade incitament att inte

samordna resor regionalt, exempelvis om det inom länet

resursmässigt är stora skillnader mellan kommuner.

Enligt Trafikanalys förstudie har sekretessen för uppgifter

om enskilda i vissa fall varit en komplicerande omständighet i

organiserandet av särskilda persontransporter.

Dagens regelverk framstår för de enskilda resenärerna i

många fall som svårbegripliga och i vissa fall kan

ersättningssystemen leda till att transporterna används på ett sätt

som fördyrar för både enskilda individer och samhället.

Det finns i dag bestämmelser för färdtjänst och riksfärdtjänst

i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), och en utvecklad

samordning kan medföra behov av ytterligare tillägg och

ändringar i sekretesslagstiftningen.

Varför en ökad och bättre samordning är nödvändig

Bättre kapacitetsutnyttjande och kunskapsnivå

Enligt en rapport av SKL och Sweco (Samlad lagstiftning för

allmän

och

särskild

kollektivtrafik?)

kan

särskilda

persontransporter samordnas utan att kostnader ökar eller

trafikutbudet minskar. Av rapporten framgår vidare att en ökad

samordning kan innebära både bättre integrering av olika

7

trafikformer

och

bättre

kostnadseffektivitet

och

kapacitetsutnyttjande. Andra positiva resultat som kan

åstadkommas är färre stillastående fordon och bättre

möjligheter att hålla bra kunskapsnivå och kompetens både hos

förare och beställare.

Möjligheterna att ställa krav på såväl förarens kompetens

och kunskap som bra sociala villkor för förare förbättras med en

beställare som inte hindras av en splittrad lagstiftning och

splittrat huvudmannaskap.

Minskade geografiska skillnader i utbud och kvalitet

Bättre samordning kan minska skillnaderna i utbud, kvalitet och

utförande av särskilda persontransporter mellan kommuner och

regioner och därigenom ge ett mer enhetligt och kvalitetssäkrat

system för resenärer.

För glesbygdskommuner med en utveckling som pekar mot

en allt äldre befolkning kan en bättre samordning dessutom

garantera upprätthållandet av kvaliteten.

Bättre för resenärer

För resenären kan en ökad samordning också göra att

transporten som tjänst upplevs mer enhetlig i utförande och

kvalitet. Betalningslösningar, tjänsteförmedlingsmodeller och

beställningsfunktioner kan bli mer logiska och lättillgängliga.

För användarna av de särskilda persontransporterna är det av

stor vikt att nya regler inte leder till en sänkning av kvaliteten.

För upprätthållande av kvalitet har den upphandlande

myndigheten huvudansvaret, bättre möjligheter till samordning

ska kunna öka beställarens och upphandlarens förutsättningar

att vidmakthålla och höja kompetens kring kravställning och

uppföljning när det gäller t.ex. förarkompetens och bemötande,

och även villkoren för förarna.

8

Uppdraget att föreslå ny reglering eller förändring av

befintligt regelverk

För att motverka dels en framtida försämring av kvaliteten för

resenärer, dels en ohållbar kostnadsökning på grund av en

åldrande befolkning och stora regionala skillnader i

förutsättningar ska utredaren:

•

identifiera hur dagens regler skapar hinder för

samordning av särskilda persontransporter, vilket

inbegriper att titta på om andra regelverk än de som

direkt reglerar särskilda persontransporter,

•

föreslå ändringar av befintliga regler för särskilda

persontransporter

för

att

åstadkomma

bättre

möjligheter för samordning av särskilda transporter,

eller ge förslag på en ny ramlagstiftning, som kan ge

bättre förutsättningar för samordning av de särskilda

persontransporterna.

Utredaren ska, så långt som möjligt, säkerställa att eventuella

förslag till ändringar av regelverket inte skapar en låsning vid

särskilda tekniska lösningar eller tjänsteförmedlingsmodeller

som på så vis hindrar innovationsförmåga eller teknisk

utveckling på transportområdet.

Förutsättningarna för organiserandet och utförandet av

särskilda persontransporter varierar i landet och kan skilja sig

mellan exempelvis glesbygd och storstad .Utredaren ska ha

detta i beaktande vid utformningen av förslag.

Utredaren ska analysera och lämna eventuella förslag till

regeländringar avseende sekretess för uppgifter om enskilda

resenärers förhållanden.

Det

saknas

i

dag

regelbunden

uppföljning

och

statistikunderlag för utvecklingen av utbud, kvalitet, och

kostnader för de särskilda persontransporterna. Utredaren ska

därför se över behovet av att en statlig myndighet gör

regelbunden

statistisk

uppföljning

av

de

särskilda

persontransporterna på nationell nivå.

9

Syftet med utredningen är inte att göra en översyn av

individers rätt eller tillgång till särskilda persontransporter, och

inte heller att utreda kvaliteten i utförandet.

Utredaren ska genomföra sitt uppdrag med utgångspunkt i att

förslag till åtgärder inte medför en kvalitetssänkning för

användarna. En ökad samordning kan i stället leda till långsiktig

höjning av kvaliteten för både organiserande samhällsaktörer

och resenärer. Denna utgångspunkt är inte minst viktig mot

bakgrund av att Sverige har ratificerat FN:s konvention om

rättigheter för personer med funktionsnedsättning.

Andra utredningar att beakta

I betänkandet Mer tid för kunskap – förskoleklass, förlängd

skolplikt och lovskola (SOU 2015:81), föreslår utredaren att

sexåringar ska få kostnadsfri skolskjuts på samma villkor som

grundskoleelever, då förskoleklassen i samma betänkande

föreslås göras obligatorisk. Utredaren i denna utredning om

särskilda persontransporter ska bevaka det fortsatta arbetet med

förslagen från betänkandet, eftersom det kan komma att påverka

förutsättningarna för skolskjutsar.

Arbetet med en ny regionindelning pågår genom utredningen

Ny indelning av län och landsting (dir. 2015:77) som väntas

slutredovisa sitt uppdrag den 31 augusti 2017. Resultatet av

denna utredning kan förväntas påverka förutsättningarna för

organiserandet av särskilda persontransporter och ska därför, i

den mån det är möjligt, beaktas av utredaren.

Utredningen Anpassning till nya förutsättningar för taxi och

samåkning (dir. 2015:81) ska slutrapporteras till regeringen den

1 december 2016. Resultatet av även den utredningen kan

komma

att

påverka

förutsättningarna

för

särskilda

persontransporter.

10

Konsekvensbeskrivningar, samråd och redovisning av

uppdraget

Utredaren ska i konsekvensbeskrivningen redogöra för hur

förslag på ändring av befintlig eller införandet av ny lagstiftning

finansiellt kan komma att påverka de samhällsinstitutioner som

i dag utgör huvudmän för de särskilda persontransporterna. En

viktig utgångspunkt är att förslag till förändringar avseende

samordningen av särskilda persontransporter sammantaget ska

kunna ske på ett sätt som minskar kostnaderna för samhället

och inte leder till ett ökat offentligt åtagande. Samråd ska därför

ske med huvudmännen och relevanta organisationer.

Det ska även säkerställas att författningsförslagen inte står i

strid

med

EU:s

kollektivtrafikförordning,

upphandlingsregelverket

och

EU:s

förordningar

om

passagerares rättigheter.

I 14 kap. 3 § regeringsformen anges att en inskränkning av

den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är

nödvändigt med hänsyn till ändamålen. Det innebär att en

proportionalitetsprövning

ska

göras

under

lagstiftningsprocessen. Om något av förslagen påverkar det

kommunala självstyret ska därför, utöver dess konsekvenser,

också de särskilda avvägningar som lett fram till förslagen

redovisas.

Utredaren

ska

beakta

och

redogöra

för

den

marknadspåverkan som författningsförslagen kan få för

utförarna.

I

denna

del

ska

samverkan

ske

med

Konkurrensverket, Transportstyrelsen och branschförbund.

Utredaren ska göra en bedömning av hur kvaliteten för

brukarna påverkas av förslagen. Samråd ska i dessa delar ske

med

Myndigheten

för

delaktighet

och

med

brukarorganisationer.

Utredaren ska slutligen redogöra för eventuella effekter på

sysselsättning, jämställdhet och miljö som författningsförslagen

kan ha.

Uppdraget ska redovisas senast den 30 november 2017.

11

(Näringsdepartementet)