Föreslå förstärkta och tillförlitliga kontroller vid projektering och uppförande

Plan- och byggregelverket har sedan 1980-talet utvecklats i riktning mot att i allt högre grad tydliggöra byggherrens ansvar för projektering och utförande av byggnadsarbeten samtidigt som den offentliga kontrollen har minskat.

Enligt plan- och bygglagen är det byggherren som ansvarar för att varje byggåtgärd utförs i enlighet med de krav som gäller för åtgärden (10 kap. 5 § PBL). Om åtgärden är anmälnings- eller lovpliktig finns det krav på att det ska finnas en kontrollplan, som fastställs av byggnadsnämnden i samband med att startbesked ges. Av kontrollplanen ska det bl.a. framgå vilka kontroller som ska göras, vad kontrollerna ska avse och om kontrollerna ska ske inom ramen för byggherrens dokumenterade egenkontroll eller av en certifierad sakkunnig (10 kap. 6 och 8 §§ PBL).

Huvudregeln är att det för anmälnings- och lovpliktiga åtgärder ska finnas en certifierad kontrollansvarig (10 kap. 9 och 10 §§ PBL). Dennes roll är bl.a. att biträda byggherren med att upprätta förslag till kontrollplan, att se till att kontrollplanen och gällande bestämmelser och villkor för åtgärderna följs samt att se till att nödvändiga kontroller utförs (10 kap. 11 § PBL). Den kontrollansvariga ska ha en självständig ställning i förhållande till den som utför den åtgärd som ska kontrolleras (10 kap. 9 § PBL).

Det finns i plan- och byggregelverket inga krav på byggherrens egen kompetens. I de fall byggherren inte själv besitter kompetens för den åtgärd som ska genomföras behöver denne knyta rätt kompetens till sig. Det kan

• Sida 4
•  Original

4 (13)

vara såväl sakkunniga som anlitas för projektering, exempelvis konstruktörer och brandingenjörer, som entreprenörer som anlitas för utförandet.

Av SHK:s rapport om takraset i Tarfalahallen framgår att byggherren för Tarfalahallen inte hade kompetens i konstruktionsfrågor knuten till sig utan förlitade sig på entreprenörerna. Stommen och takplåten dimensionerades var för sig av olika företag, utan att vare sig byggherren eller någon av entreprenörerna tog ett helhetsgrepp om den bärande konstruktionen. Dimensioneringskontrollen av stommen utfördes av en person som var anställd vid samma företag som konstruktören. I Boverkets föreskrifter och allmänna råd (2011:10) om tillämpningen av europeiska konstruktionsstandarder (eurokoder) finns det allmänna råd som anger att byggherrens dimensioneringskontroll bör utföras av en person som inte har varit delaktig i framtagandet av de handlingar som ska kontrolleras och att graden av organisatorisk och ekonomisk självständighet för den som utför dimensioneringskontrollen bör ökas vid projekt av mer komplicerad natur (25 §). Även om det hade varit lämpligt att en person i mer självständig ställning till konstruktören hade granskat konstruktionen, ansåg SHK att förfarandet vid dimensioneringskontrollen inte kunde sägas ha brutit mot någon föreskrift. Vidare bedömde SHK att kontrollplanen var alldeles för översiktligt utformad och att kontrollerna inte var tillräckligt omfattande. SHK anger i sin rapport att huruvida brister i en konstruktion upptäcks är helt avhängigt kompetensen och ambitionen hos byggherren eller de personer eller företag som denne anlitar. Raset i Tarfalahallen är ett exempel där allvarliga brister inte fångades upp genom de kontroller som gjordes under projekterings- och byggskedet.

Kontrollplanens uppgift är att ange omfattningen, sättet och formen för bestyrkande av byggnadens eller anläggningens överensstämmelse med egenskapskraven (prop. 1993/94:178 s. 73 och 74). Efter uppmärksammade brister förtydligades kravet på innehåll och form vid införande av plan- och bygglagen (prop. 2009/10:170 s. 301–305). Som underlag till Boverkets rapport om kartläggning av fel, brister och skador i byggsektorn (rapport 2018:36) har bl.a. djupintervjuer genomförts med aktörer som representerar projektörer, entreprenörer, fastighetsbolag, besiktningsmän, kontrollansvariga, forskare, försäkringsbolag m.fl. Vid intervjuerna har det framkommit att användandet av kontrollplaner fortfarande utgör ett problem eftersom tillämpningen inte fungerar på det sätt som det var tänkt.

• Sida 5
•  Original

5 (13)

Många lyfter att någon form av tredjepartskontroll skulle vara ett bättre alternativ liksom certifiering för fler yrkesgrupper.

Förutom de kontroller av byggnadsverket som utförs av byggherren eller de personer eller företag som denne anlitar, utför byggnadsnämnden viss kontroll. Byggnadsnämnden ska skaffa sig en viss insyn i projektet och göra de påpekanden som nämnden finner anledning till. Om åtgärden är anmälnings- eller lovpliktig får den inte påbörjas förrän byggnadsnämnden har gett startbesked och fastställt en kontrollplan (10 kap. 3 och 24 §§ PBL). Byggherren ska, utöver ansökningshandlingarna, lämna in de tekniska handlingarna till byggnadsnämnden som krävs för att nämnden ska kunna pröva frågan om startbesked (10 kap. 18 § PBL). En förutsättning för startbesked är att byggnadsnämnden bedömer att åtgärden kan antas komma att uppfylla de tekniska egenskapskraven (10 kap. 23 § PBL). Genom bedömningen av den föreslagna kontrollplanen ska byggnadsnämnden föreställa sig vilka misslyckanden som kan tänkas uppkomma under byggtiden och göra en riskbedömning. Byggnadsnämnden ska slutligen med ett slutbesked godkänna att åtgärden kan anses vara slutförd. Byggnadsverket får som huvudregel inte tas i bruk förrän byggherren har visat att samtliga krav som gäller för åtgärden är uppfyllda (10 kap. 34 §). Utgångspunkten är att den kontrollansvarigas bedömningar ska godkännas, om inte nämnden finner särskilda skäl att ifrågasätta dem (prop. 2009/10:170 s. 327). Byggnadsnämndens byggtekniska kompetens och riskbedömningsförmåga har betydelse för kvaliteten på kontrollen. Som exemplet med Tarfalahallen visar finns det risk för att brister som förutsätter närmare granskning av konstruktionshandlingar eller ingående kontroll på plats aldrig upptäcks av byggnadsnämnderna.

SHK har i rapporten om Tarfalahallen behandlat frågan om ett återinförande av byggnadsnämndens granskning av konstruktionshandlingar, men bedömt att detta skulle innebära gränsdragningsproblem mellan byggherrens och byggnadsnämndens ansvar. Det skulle, enligt SHK, sannolikt också vara svårt att få lämplig kompetens i alla kommuner och enhetlighet i de bedömningar som görs i olika kommuner. SHK har i stället rekommenderat en kontroll som utförs av en aktör som är fristående från byggnadsnämnden, byggherren och entreprenörer och som kontrolleras av en myndighet. Myndighetskontrollen skulle, enligt SHK, kunna utformas t.ex. genom ackreditering eller certifiering.

• Sida 6
•  Original

6 (13)

Bristerna i dagens kontroll vid projektering och uppförande av byggnadsverk medför att kontrollen behöver stärkas utan att byggherrens ansvar för byggåtgärden samtidigt minskar. Det gäller, i linje med vad Boverket framfört, kontrollen av såväl bärförmåga, stadga och beständighet som säkerhet i händelse av brand och säkerhet vid användning. Syftet är att konsekvent förhindra brister i byggnadsverk som kan leda till bl.a. allvarliga personskador, oavsett teknisk anledning.

Utredaren ska därför

• utreda hur en förstärkt och tillförlitlig kontroll av de tekniska egenskapskraven gällande bärförmåga, stadga och beständighet, säkerhet i händelse av brand samt säkerhet vid användning, vid projektering och uppförande av byggnadsverk kan införas, dock utan att föreslå en ny statlig kontrollaktör,
• ta ställning till i vilket eller vilka skeden av projekteringen och utförandet som den förstärkta kontrollen ska genomföras,
• utreda vilka krav som bör ställas för att säkerställa kompetens och lämplighet hos den som utför kontrollen och inom ramen för detta arbete särskilt ta ställning till behovet av krav på ackreditering eller certifiering,
• utreda vad som krävs för att säkerställa att kontrollen är tillräckligt oberoende, såväl ekonomiskt som på annat vis, i förhållande till byggherren, till den som utför projekteringsarbeten och till den som utför byggåtgärden, och, beroende på vilken lösning som förordas, ta ställning till frågor om myndighetsutövning och möjlighet att överklaga beslut,
• ta ställning till hur en förstärkt kontroll ska förhålla sig till nuvarande kontroller och i samband med det analysera rollfördelningen mellan å ena sidan den som utför den förstärkta kontrollen och å andra sidan byggnadsnämnden, byggherren och den som utför projekteringsarbeten respektive den som utför byggåtgärder,
• säkerställa att kontrollen inte är mer långtgående än motiverat,
• säkerställa att de förslag som lämnas är förenliga med EU-rätten och

Världshandelsorganisationens avtal om tekniska handelshinder,

• Sida 7
•  Original

7 (13)

• bedöma när förslagen kan genomföras och då särskilt beakta att tillräcklig kompetens finns tillgänglig över hela landet för att utföra kontrollerna, och
• lämna nödvändiga författningsförslag.

Föreslå typer av byggnadsverk som ska omfattas av de förstärkta kontrollerna och när de ska kontrolleras

Behovet av kontroll av om de tekniska egenskapskraven i fråga om bärförmåga, stadga och beständighet, säkerhet i händelse av brand samt säkerhet vid användning beror på vilken typ av byggnadsverk det rör sig om och vilken riskbild som finns för byggnadsverket. Som ett exempel kan nämnas att bostadshus vanligtvis är mer standardiserade och inte lika komplexa som t.ex. större idrottshallar. Det är därför inte självklart att en förstärkt kontroll behövs för bostadshus. Det är även möjligt att det i vissa fall endast är nödvändigt med kontroll av utvalda delar av byggnadsverket, medan det i andra fall krävs en mer omfattande kontroll. Vidare kan det finnas anledning att helt utesluta vissa byggnadsverk från förstärkt kontroll – exempelvis sådana bostadshus där ett certifierat byggprojekteringsföretag har använts för projekteringen (mer om certifierade byggprojekteringsföretag, se avsnittet Uppdraget att utreda behov av reglering med anledning av myndighetsutövning utförd av certifierade organ).

I fråga om vilka byggnader eller byggnadsverk som ska omfattas av den förstärkta kontrollen, har SHK i sin rapport bedömt att säkerheten i byggnader med byggnadsverksdelar motsvarande säkerhetsklass 3 enligt Boverkets föreskrifter och allmänna råd om tillämpningen av europeiska konstruktionsstandarder (eurokoder) bör omfattas för att förhindra framtida rasolyckor. Boverket har bedömt SHK:s urval som lämpligt, men har samtidigt framfört att alla byggprojekt inte bör kontrolleras lika omfattande och att detta bör utredas vidare. Boverket har även framfört att eurokodernas konsekvensklasser är intressanta att överväga.

Om riskbilden för byggnadsverken ska ligga till grund för vilka byggnader som ska omfattas av den förstärkta kontrollen av de tekniska egenskapskraven i fråga om bärförmåga, stadga och beständighet, säkerhet i händelse av brand samt säkerhet vid användning, förutsätter det en avgränsning i fråga om vilka risker som ska beaktas. Risken för personskada är då en given utgångspunkt. I europastandarderna för bärverksdimensionering (eurokoderna) vägs samhälleliga, ekonomiska och miljöbetingade risker

• Sida 8
•  Original

8 (13)

också in vid bestämmandet av konsekvensklasser. Det innebär att exempelvis ett vattentorn – som har placerats så att risken för att allvarlig personskada inträffar vid ett ras är låg, men där ett risken för betydande störningar av vattendistributionen i samma situation är hög – skulle kunna omfattas.

Vid vilka tillfällen under projekteringen och utförandet som den förstärkta kontrollen ska göras kan ha betydelse för att kontrollen ska fylla sin funktion att säkerställa de tekniska egenskapskraven. Antalet kontrolltillfällen är också en kostnadsdrivande faktor. När kontrollen bör utföras kan variera beroende på vilket byggnadsverk det är fråga om.

Utredaren ska därför

• analysera vilka byggnadsverk, eller delar av byggnadsverk, som bör omfattas av den förstärkta kontrollen i fråga om bärförmåga, stadga och beständighet, säkerhet i händelse av brand samt säkerhet vid användning, och i samband med det särskilt beakta samhällsekonomiska och miljöbetingade aspekter samt intresset av att inte fördyra byggandet mer än vad som är nödvändigt,
• ta ställning till om den förstärkta kontrollen är motiverad för bostadshus och i så fall vilka typer av bostadshus,
• ta ställning till vid vilken eller vilka tidpunkter under projekteringen respektive utförandet av byggåtgärderna som kontrollen ska göras utifrån vad som är lämpligt för olika typer av byggnadsverk eller delar av byggnadsverk, och
• lämna nödvändiga författningsförslag.

Utred behovet av kontroller i förvaltningsskedet

I plan- och bygglagen finns krav på att byggnadsverk ska hållas i vårdat skick och underhållas, så att de tekniska egenskapskraven i fråga om bl.a. bärförmåga, stadga och beständighet, säkerhet i händelse av brand samt säkerhet vid användning i huvudsak bevaras. En anordning för säkerhet i händelse av brand och säkerhet vid användning ska dessutom hållas i sådant skick att den alltid fyller sitt ändamål (8 kap. 14 § PBL).

Efter raset i Tarfalahallen gjorde SHK en anmälan till samtliga byggnadsnämnder i landet där de uppmanades att, inom ramen för sitt tillsynsuppdrag, undersöka om byggnader med konstruktionen underspända

• Sida 9
•  Original

9 (13)

limträtakstolar fanns, byggdes eller projekterades och att i så fall vidta vissa kontrollåtgärder. Av SHK:s rapport framgår att detta resulterade i att det i några fall identifierades brister i takkonstruktioner som ledde till att byggnader fick stängas för vidare undersökningar och åtgärder. Av Boverkets rapport (2022:1) framgår även att det därefter, under 2021, inträffade ras i en bilförsäljningshall i Östersund och i en fabrik i Skellefteå. Även under åren före takraset i Tarfalahallen hade flera ras inträffat. Detta visar att det kan finnas behov av att förstärkta kontroller även under förvaltningsskedet.

I dagens plan- och byggregelverk finns det för hissar och andra motordrivna anordningar i byggnadsverk samt ventilationssystem särskilda krav på upprätthållande av de tekniska egenskapskraven och krav på återkommande kontroller (8 kap. 24 § PBL samt 5 kap. 1 och 8 §§ plan- och byggförordningen [2011:338], förkortad PBF). Den som utför besiktningen av de motordrivna anordningarna ska vid vissa brister, och vad gäller ventilationssystem alltid, skicka ett exemplar av besiktningsprotokollet till byggnadsnämnden (5 kap. 5 och 11 §§ PBF). Något krav på en mer generell, återkommande kontroll av byggnadsverk under förvaltningsskedet finns däremot inte. Byggnadsnämnden ansvarar dock för tillsyn över att bl.a. bestämmelserna i 8 kap. 14 och 24 §§ PBL följs (8 kap. 2 § PBF).

Ett sätt att förhindra att brister i byggnadsverk leder till olyckor med bl.a. allvarliga personskador som följd, skulle kunna vara att införa återkommande kontroller under förvaltningsskedet utöver den tillsyn som byggnadsnämnden kan utöva. Som SHK ger uttryck för i sin rapport om Tarfalahallen behöver en sådan kontroll inte nödvändigtvis vara utformad på samma sätt som den förstärkta kontrollen under projekterings- och utförandeskedet. I detta avseende kan även förhållandevis enkla lösningar övervägas, exempelvis kontroller som utförs av en fastighetsskötare som känner byggnaden väl.

För att återkommande kontroller av byggnadsverk eller byggnadsverksdelar ska vara samhällsekonomiskt motiverade är det viktigt att urvalet av vad som ska omfattas av kontrollerna är relevant. Det skulle kunna vara så att kontroller under förvaltningsskedet bedöms relevanta endast för vissa byggnadsverk eller delar av byggnadsverk eller att kontrollen för dessa bör se olika ut eller variera i omfattning. Det är vidare tänkbart att kontroller under förvaltningsskedet bedöms motiverat enbart för uppfyllandet av något eller

• Sida 10
•  Original

10 (13)

några av de tre aktuella tekniska egenskapskraven. Hur ofta återkommande kontroller bör göras kan antas bero på olika parametrar, exempelvis byggnadens ändamål, material och utsatthet för väderpåverkan samt eventuella särskilda risker. Enligt Boverkets bedömning är reglering om återkommande kontroller, med lämplig utformning, samhällsekonomiskt lönsam (rapport 2022:1).

I Finland genomfördes under en period en engångskontroll av konstruktionen i vissa typer av byggnader under förvaltningsskedet. Om förändringar i byggnader över tid inte är sådana att det är motiverat med återkommande kontroller, men att det däremot är nödvändigt att identifiera eventuella brister i befintliga byggnader som funnits sedan de byggdes men som aldrig upptäckts, skulle en sådan lösning kunna vara samhällsekonomiskt lönsam.

Utredaren ska därför

• utreda behovet av och förutsättningarna för kontroll av de tekniska egenskapskraven i fråga om bärförmåga, stadga och beständighet, säkerhet i händelse av brand samt säkerhet vid användning under förvaltningsskedet för olika byggnadsverk och delar av byggnadsverk samt ta ställning till om en sådan kontroll bör införas,
• utreda hur kontrollen kan utformas och, beroende på vilken utformning som föreslås, ta ställning till frågor om myndighetsutövning och möjlighet att överklaga beslut,
• ta ställning till om kontrollen ska vara återkommande och i så fall med vilket tidsintervall,
• ta ställning till om det finns behov av att prioritera någon eller några typer av byggnadsverk eller delar av byggnadsverk,
• utreda om kraven vad gäller tekniska egenskaper i 8 kap. 14 § PBL behöver ändras,
• om en enhetlig reglering förutsätter ändringar i reglerna avseende de övriga återkommande kontrollerna under förvaltningsskedet enligt plan- och byggregelverket, lämna förslag till ändringar även vad gäller dessa, och
• lämna nödvändiga författningsförslag.

• Sida 11
•  Original

11 (13)

Uppdraget att utreda behov av reglering med anledning av myndighetsutövning utförd av certifierade organ

Regeringen har i propositionen Certifierade byggprojekteringsföretag – en mer förutsägbar byggprocess (prop. 2021/22:212) föreslagit att en ny aktör införs i plan- och bygglagen: certifierat byggprojekteringsföretag. Ett certifierat byggprojekteringsföretag ska ha särskild sakkunskap och erfarenhet i fråga om att bedöma utformningskraven på ändamålsenlighet och tillgänglighet samt tekniska egenskapskrav vid nybyggnad av sådana bostadshus som kommer att framgå av myndighetsföreskrifter. Företaget ska kunna styrka detta med ett certifikat som har utfärdats av ett organ som har ackrediterats för detta ändamål. Om ett sådant företag används ska byggnadsnämnden inte pröva sådana krav som omfattas av certifieringen, varken inför beslut om bygglov eller startbesked. Lagrådet väckte i sitt yttrande frågan om certifieringsorganens verksamhet skulle kunna ses som myndighetsutövning. Regeringen framförde i propositionen att den verksamhet som certifieringsorganen på området ska utföra utgör myndighetsutövning. Detta kan, såsom Lagrådet påtalat, innebära att det behövs ytterligare reglering, bl.a. bestämmelser om hur certifieringsorganens handläggning ska gå till och förutsättningar för överklagande av organens beslut.

Krav på certifiering under ackreditering för utförande av tjänst finns redan sedan tidigare i plan- och bygglagen, bl.a. för kontrollansvariga (se 10 kap. 9 § PBL) som systemet för certifierade byggprojekteringsföretag har utformats efter. En inventering behövs om ytterligare reglering krävs även för andra system med certifiering under ackreditering i plan- och byggregelverket.

En förstärkt kontroll enligt uppdraget att stärka dagens kontrollsystem skulle, beroende på hur förslagen utformas, också kunna utgöra myndighetsutövning.

Utredaren ska därför

• utreda om det behövs ytterligare reglering av certifieringsorgans verksamhet i systemet med certifierade byggprojekteringsföretag,
• utreda om det behövs ytterligare reglering av certifieringsorgans verksamhet i andra system med krav på certifiering under

• Sida 12
•  Original

12 (13)

ackreditering i plan- och byggregelverket än systemet med certifierade byggprojekteringsföretag,

• ta ställning till om det, utifrån bedömningarna som görs om ytterligare reglering behövs, finns behov av att föreslå motsvarande eller liknande reglering för de förslag som lämnas med anledning av uppdraget att stärka dagens kontrollsystem, och
• lämna nödvändiga författningsförslag.

Konsekvensbeskrivningar

Konsekvensanalysen ska påbörjas i utredningens inledande skede och löpa parallellt med det övriga utredningsarbetet. Utredaren ska allsidigt och grundligt belysa konsekvenserna av de förslag som lämnas. Alternativa lösningar som har övervägts men valts bort ska redovisas, liksom skälen för det. Konsekvenserna för människors liv, hälsa och säkerhet ska särskilt belysas och redovisas. Vidare ska det redovisas hur den förstärkta kontrollen påverkar bygg- och förvaltningskostnader och vilka ekonomiska avvägningar som gjorts samt andra konsekvenser i enlighet med förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning.

Av 14 kap. 2 § regeringsformen framgår att principen om kommunalt självstyre gäller för all kommunal verksamhet. I 14 kap. 3 § står det att en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte bör ”gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den”. Det innebär att en proportionalitetsprövning ska göras under lagstiftningsprocessen. Om något av förslagen i betänkandet påverkar det kommunala självstyret ska därför, utöver dess konsekvenser, också de särskilda avvägningar som lett fram till förslagen redovisas. Förslagets konsekvenser för kommunernas tillsyn ska även beskrivas.

Utredaren ska vidare redovisa förslagens konsekvenser för statliga myndigheter. Utredaren ska även beskriva konsekvenserna för byggandet och anordnandet av nya bostäder samt för byggsektorn i ett bredare perspektiv. Beskrivningen av förslagens miljömässiga konsekvenser ska omfatta relevanta nationella miljömål samt eventuell påverkan på arkitekturutvecklingen och kulturvärden.

Kontakter och redovisning av uppdraget

Utredaren ska hålla sig informerad om och beakta relevant arbete som pågår inom EU, Regeringskansliet eller Boverket. Utredaren ska vid lämpliga

• Sida 13
•  Original

13 (13)

tidpunkter under arbetets gång ge Boverket, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Arbetsmiljöverket, Tillväxtverket, Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (Swedac) och Sveriges Kommuner och Regioner möjlighet att yttra sig. Utredaren ska vid behov även föra en dialog med andra berörda myndigheter och aktörer, exempelvis relevanta certifieringsorgan.

Uppdraget ska redovisas senast den 29 september 2023.

(Finansdepartementet)