AD 1994 nr 44

Parter:

Statstjänstemannaförbundet; Staten genom Rikspolisstyrelsen

Nr 44

Statstjänstemannaförbundet

mot

Staten genom Rikspolisstyrelsen.

Mellan staten och Statstjänstemannaförbundet gäller kollektivavtal.

Statstjänstemannaförbundets medlem O.A. anställdes den 2 januari 1985 med lönebidrag hos Polismyndigheten i Visby med arbetsuppgifter på myndighetens vaktmästeri. När polismyndigheten 1989/1990 fick möjlighet att själv anställa pass- och säkerhetskontrollanter erhöll O.A. fr.o.m. den 1 januari 1990 en av de två tjänster som inrättades i Visby.

I juli 1992 väckte allmän åklagare åtal vid Gotlands tingsrätt mot O.A. för förskingring, undertryckande av urkund och hemfridsbrott. O.A. hade under åren 1991 och 1992 varit kassör i fackföreningen ST Polisväsende avd. 107-901 i Visby och hade i denna egenskap haft hand om föreningens postgiro- och kassamedel med skyldighet att utge medlen eller redovisa för dem. Enligt åklagaren hade O.A. då åsidosatt vad han haft att iaktta för att kunna fullgöra sina skyldigheter genom att använda sammanlagt 3 960 kr av föreningens postgiro- och kassamedel för att betala egna utgifter trots att han inte varit likvid och solvent för beloppen. Förfarandet hade inneburit skada för föreningen med samma belopp och vinning för O.A.. Såvitt avsåg åtalet för hemfridsbrott gjorde åklagaren gällande att O.A. den 23 maj 1992 olovligen hade inträngt och kvarstannat hos sin f.d. sambo i hennes bostad i Visby. Gotlands tingsrätt dömde den 12 november 1992 O.A. för samtliga de brott för vilka han hade åtalats och bestämde påföljden till skyddstillsyn. O.A. överklagade tingsrättens dom till Svea hovrätt och yrkade att hovrätten skulle ogilla åtalen för undertryckande av urkund och hemfridsbrott. Hovrätten ogillade genom dom den 22 juni 1993 åtalet för undertryckande av urkund, men fastställde i övrigt tingsrättens dom.

Den 10 augusti 1993 beslutade personalansvarsnämnden vid Rikspolisstyrelsen att avskeda O.A.. Beslutet var föranlett av den fällande domen för förskingring och hemfridsbrott.

Statstjänstemannaförbundet har därefter väckt talan mot staten och yrkat att arbetsdomstolen skall ogiltigförklara avskedandet av O.A..

Staten har bestritt bifall till käromålet.

Parterna har yrkat ersättning för rättegångskostnader.

Till utveckling av sin talan har parterna anfört i huvudsak följande.

Statstjänstemannaförbundet

När Rikspolisstyrelsen den 10 augusti 1993 beslutade att avskeda O.A. från hans tjänst som flygplats- och passkontrollant åberopade myndigheten 11 kap. 1 § lagen (1976:600) om offentlig anställning (LOA) som grund för åtgärden. Enligt detta lagrum får en arbetstagare avskedas om han begått brott som visar att han uppenbarligen är olämplig att inneha sin anställning. Avskedande enligt LOA får enligt uttalanden i förarbetena till lagstiftningen (prop. 1975:78 s. 164) ske enbart i mycket allvarliga fall när det med hänsyn såväl till brottets beskaffenhet som anställningens art och övriga omständigheter skulle verka stötande om arbetstagaren fick behålla sin tjänst. Enligt Statstjänstemannaförbundets uppfattning är, med hänsyn till de arbetsuppgifter som O.A. har i sin anställning, den brottslighet som han dömts för inte av så allvarlig beskaffenhet att Rikspolisstyrelsen har haft laglig rätt att besluta om avsked.

O.A. kom till Polismyndigheten i Visby som lönebidragsanställd den 2 januari 1985 och han fick då arbetsuppgifter på myndighetens vaktmästeri. Anledningen till att O.A. erhöll en anställning med lönebidrag var att han var föremål för rehabilitering efter en omfattande magsårsoperation. När polismyndigheterna 1989/1990 fick möjligheter att själva anställa pass- och flygplatskontrollanter fick O.A. fr.o.m. den 1 januari 1990 en av de båda tjänster som inrättades i Visby. Eftersom utlandstrafiken till och från Gotland är av begränsad omfattning har det även efter den 1 januari 1990 ingått tjänstgöringsskyldighet vid vaktmästeriet i O.A:s tjänst. I realiteten har denna tjänstgöring utgjort huvuddelen av O.A:s arbetsuppgifter, varför nomenklaturen vad avser hans tjänst är missvisande vad gäller innehållet i hans arbetsuppgifter. Tjänstgöringen som pass- och flygplatskontrollant har i praktiken endast utgjort 25 procent av O.A:s totala arbetstid hos polismyndigheten. I övrigt har O.A. alltså i huvudsak utfört sina arbetsuppgifter på polismyndighetens vaktmästeri.

Arbetsuppgifterna på vaktmästeriet är inte av sådan beskaffenhet att de utgör någon form av myndighetsutövning. De resterande arbetsuppgifterna innefattar i och för sig myndighetsutövning, men O.A:s insatser i denna del är ändå av begränsad karaktär. O.A. har nämligen alltid utfört sina arbetsuppgifter som pass- och flygplatskontrollant under ledning av en polisman. Vid säkerhetskontrollerna på flygplatsen har det alltid funnits polis närvarande. I de fall problem eller incidenter har uppstått har det ålegat O.A. att tillkalla polis. Han har således inte haft någon egen befogenhet att vidta åtgärder i dessa fall. Passkontrollen har fungerat på likartat sätt och den har också genomförts under överinseende av polisman. Även i denna del av tjänstgöringen har alltså O.A. haft mycket begränsade befogenheter.

Sedan polisutredningen inleddes i mars 1992 har O.A. enbart haft arbetsuppgifter inom polismyndighetens vaktmästeri. Polismyndigheten har inte gjort den bedömningen att O.A. skulle avstängas helt från tjänstgöringen. Det kan i detta sammanhang också tilläggas att O.A. inte vid något tidigare tillfälle har varit föremål för disciplinära åtgärder.

Den brottslighet som O.A. är dömd för har skett utanför tjänsten och den har inte varit riktad mot arbetsgivaren. Förskingringsbrotten har skett vid två tillfällen under en tidrymd av cirka ett år. De har omfattat inte fullt 4 000 kr, dvs. det har inte varit frågan om något avsevärt belopp. O.A. har erkänt gärningarna och de har gått till på följande sätt. Under år 1988 utsågs O.A. till kassör i avd. 107-901 hos ST Polisväsende. När O.A. och hans sambo separerade under år 1989 försämrades hans ekonomi, eftersom han var ansvarig för låneskulderna på den villa där de tidigare hade bott tillsammans med sina två barn. Dessutom förpliktades O.A. att utge underhållsbidrag för barnen. För att förbättra den ansträngda ekonomin skulle O.A. fr.o.m. februari 1991 tjänstgöra tre månader som flygplatskontrollant på Arlanda. O.A. saknade medel för resan till Stockholm och tog därför ut 1 500 kr från fackföreningens postgirokonto. Han hade för avsikt att senare återbetala beloppet. I väntan på lön i januari 1992 tog han dessutom ut 2 000 kr för att bekosta ytterligare en resa till Stockholm. Under tiden dessförinnan hade han vid skilda tillfällen även tagit ut en del mindre belopp. O.A. drabbades i samband med separationen av psykiska problem. Under en period i februari 1992 var han inlagd på psykiatrisk klinik. Den omständigheten att O.A. var i dålig psykisk kondition i samband med att han gjorde sig skyldig till brotten måste också beaktas vid bedömningen av om det har förelegat skäl att avskeda honom från anställningen.

När det gäller hemfridsbrottet är O.A. dömd trots sitt nekande och han hävdar fortfarande att han inte har gjort sig skyldig till det brottet. Tingsrätten och hovrätten har valt att lägga uppgifterna från O.A:s f.d. sambo till grund för utgången i den delen av brottmålet. Omständigheterna kring hemfridsbrottet är inte av någon allvarlig karaktär. O.A. besökte sin f.d. sambo, men uppfattade inte hennes yttranden så att hon ville att han skulle lämna hennes bostad. Relationen mellan O.A. och henne var också ansträngd till följd av att de hade olika uppfattningar om hur den juridiska vårdnaden om de gemensamma barnen skulle lösas. Även om arbetsdomstolen skulle finna att O.A. har gjort sig skyldig till hemfridsbrott, är det enligt Statstjänstemannaförbundets mening inte fråga om en sådan gärning som skulle motivera ett avskedande enligt 11 kap. 1 § LOA.

Logiken i polismyndighetens hantering av ärendet haltar också, eftersom O.A. i sitt arbete på vaktmästeriet ännu efter brottmålsdomarna har åtnjutit myndighetens förtroende i fråga om posthanteringen. Han har hanterat värdepost och skött in- och utbetalningar för myndighetens räkning. Det framstår därför som egendomligt att O.A. skulle åtnjuta myndighetens förtroende i vissa sammanhang men inte i andra.

För det fall Rikspolisstyrelsen anser det vara omöjligt att behålla O.A. i tjänsten som pass- och flygplatskontrollant borde det åtminstone åligga arbetsgivaren en moralisk skyldighet att undersöka möjligheten att behålla O.A. i anställningen, t.ex. genom att omplacera honom till polismyndighetens vaktmästeri. Det är enligt Statstjänstemannaförbundets mening orimligt att enbart den del av tjänsten som innefattar myndighetsutövning skall få ligga till grund för bedömningen av frågan om avskedande.

Enligt Statstjänstemannaförbundets mening utgör inte heller den sammantagna brottsligheten grund för ett avskedande enligt 11 kap. 1 § LOA. Det föreligger särskilda omständigheter kring de begångna brotten, eftersom O.A. haft personliga problem och befunnit sig i mycket dålig psykisk kondition. Dessa omständigheter har också beaktats av domstolarna och resulterat i att påföljden för O.A. har bestämts till skyddstillsyn.

Staten

Enligt statens mening har O.A. genom att begå de förskingringsbrott och det hemfridsbrott för vilka han fällts till ansvar genom Svea hovrätts lagakraftvunna dom den 22 juni 1993 visat att han uppenbarligen är olämplig att inneha sin anställning vid Polismyndigheten i Visby. Till stöd för denna uppfattning åberopar staten innehållet i brottmålsdomarna från Gotlands tingsrätt och Svea hovrätt. Ett förskingringsbrott innebär alltid missbruk av ett förtroende. Det är i och för sig riktigt att de av O.A. begångna förskingringsbrotten inte har riktat sig mot arbetsgivaren. De har ändå anknytning till tjänsten, eftersom O.A. inte hade kunnat begå brotten om han inte innehaft sin anställning hos polismyndigheten och hans arbetskamrater inte hade valt honom till kassör i fackföreningens avdelning. Statstjänstemannaförbundet har hävdat att förskingringen inte har omfattat avsevärda belopp. Det kan i och för sig vara möjligt att se saken på detta sätt. I förhållande till den fackliga avdelningens ekonomi har O.A:s förskingring ändå omfattat ungefär hälften av samtliga de medel som avdelningen disponerade över. O.A:s förfarande har därför hårt drabbat avdelningen med dess knappa ekonomiska resurser. Mot denna bakgrund är det också svårt att tänka sig att O.A. skulle ha kunnat förskingra högre belopp utan risk för mer eller mindre omedelbar upptäckt. Det är dock närmast det förhållandet att O.A. har brustit i det förtroende han har fått som är att bedöma som det allvarliga i samband med förskingringsbrottet. Dessutom har förskingringsbrotten ägt rum vid flera tillfällen.

Det är korrekt att O.A. inte har varit avstängd från sin tjänst hos polismyndigheten. Enligt statens mening är avstängning ett allvarligt institut som endast bör användas i fall då det inte är möjligt att lösa arbetssituationen på annat sätt. Det förhållandet att O.A. formellt sett inte har varit avstängd från sin tjänst bör därför inte ligga staten till last. I sammanhanget bör dock beaktas att O.A. efter hovrättens brottmålsdom inte har sysslat med arbetsuppgifter som innefattar myndighetsutövning.

O.A. är anställd i polisväsendet i ett uniformsyrke. I hans tjänst ingår numera endast passkontroll, eftersom Luftfartsverket tagit över ansvaret för säkerhetskontroller vid flygplatserna. I tjänsten som passkontrollant ingår myndighetsutövning, bl.a. enligt 5 kap. 2 § utlänningslagen (1989:529). Av lagrummet framgår att en passkontrollant under vissa omständigheter har samma befogenheter som en polisman. Även om större delen av O.A:s tjänst har utgjorts av arbetsuppgifter på polismyndighetens vaktmästeri anser staten att tjänsten är odelbar och skall bedömas på grundval av alla däri ingående arbetsuppgifter. I O.A:s tjänst som passkontrollant ingår kontroll av passagerar- och besättningslistor, stämpling av dessa listor samt kontroll av pass och eventuella viseringar.

Med hänsyn till allmänhetens förtroende för polisen måste höga krav ställas på oförvitligheten hos en anställd inom polisväsendet. De gärningar som O.A. begått är enligt statens mening av sådan art att de inte är förenliga med de höga krav som måste ställas på en sådan tjänsteman.

Domskäl

Tvisten i målet gäller huruvida omständigheterna i målet har varit sådana att O.A. kunnat avskedas från sin tjänst med benämningen flygplats-/passkontrollant vid Polismyndigheten i Visby sedan han av allmän domstol dömts för förskingring och hemfridsbrott. Enligt 11 kap. 1 § LOA får en arbetstagare avskedas, om denne har begått brott som visar att han uppenbarligen är olämplig att inneha sin anställning.

O.A. har medgett att han begått de förskingringsbrott för vilka han är dömd, men har under förhöret i arbetsdomstolen vidhållit att han inte anser sig skyldig till hemfridsbrottet. Statens mening är att O.A. har gjort sig skyldig till den brottslighet för vilken han är dömd enligt Svea hovrätts lagakraftvunna dom.

Inledningsvis uppkommer frågan vilken betydelse hovrättens avgörande skall tillmätas i den föreliggande arbetstvisten. Arbetsdomstolen har i tidigare avgöranden uttalat att den allmänna domstolens bedömning i brottmålet bör tillmätas betydande bevisverkan i arbetstvisten (AD 1990 nr 16 och 1991 nr 76, jfr 1989 nr 52). Den bevisning som förebringats i arbetsdomstolen vad gäller det påstådda hemfridsbrottet är, på Statstjänstemannaförbundets begäran, ett fritt förhör med O.A..

Enligt arbetsdomstolens mening ger den utredning som förebragts i denna del inte anledning att ifrågasätta hovrättens bedömning. Arbetsdomstolen utgår därför vid sin fortsatta bedömning ifrån att O.A. har begått de brott för vilka han är dömd.

Statstjänstemannaförbundet har anfört att O.A. inte kan anses uppenbarligen olämplig att inneha sin tjänst, även om han har begått brotten i fråga. Statens inställning är däremot att de brott som O.A. har begått visar att han uppenbarligen är olämplig att inneha sin anställning.

Arbetsdomstolen har i domen AD 1981 nr 168 ( jfr även AD 1987 nr 73, AD 1988 nr 180 och AD 1990 nr 16) återgett bakgrunden till bestämmelsen i 11 kap. 1 § LOA samt utvecklat vad som är syftet med detta och innebörden därav. Syftet att slå vakt om den offentliga tjänstens integritet, uttalade domstolen sammanfattningsvis, ligger till grund för avskedandeinstitutet i LOA, liksom det präglade det genom 1975 års ämbetsansvarsreform avskaffade ämbetsstraffet avsättning. Enligt lagförarbetena (prop 1975:78 s. 164) skulle i tillämpningen förutsättningarna för avskedande inte sättas lägre än vad som tidigare gällde för avsättning. Avskedandet skulle, med en sammanfattande formulering i motivtexten, komma i fråga endast i sådana fall där det med hänsyn till såväl brottets eller tjänsteförseelsens beskaffenhet som anställningens art och övriga omständigheter skulle verka stötande om arbetstagaren fick behålla sin tjänst.

I målet är fråga om brott som begåtts utom tjänsten. Normalt bedöms brottslighet som sker i tjänsten som betydligt allvarligare än brott utom tjänsten när det gäller fråga om uppsägning eller avskedande. Det avgörande måste dock vara vilka slutsatser man kan dra av omständigheterna vid de aktuella brotten när det gäller den anställdes lämplighet för den tjänst han innehar.

Genom den lagakraftvunna hovrättsdomen har O.A. fällts till ansvar för förskingring i åtminstone tre fall samt för hemfridsbrott. O.A. har i fråga om förmögenhetsbrotten berättat i huvudsak i överensstämmelse med vad Statstjänstemannaförbundet uppgett i målet. Det förhållandet att domen gäller flera förmögenhetsbrott begångna av en tjänsteman i polisväsendet ger i och för sig anledning att se allvarligt på det inträffade. Brotten har emellertid inte riktat sig mot arbetsgivaren och de har gällt förhållandevis begränsade värden. De framstår inte heller som något egentligt förslaget och planerat förfarande. O.A. har uppgett att han - när han tillägnade sig pengarna - hade för avsikt att senare betala tillbaka dem. Det måste också ha framstått klart för honom att en utebliven återbetalning förr eller senare oundvikligen skulle medföra en upptäckt av hans agerande.

Genom de uppgifter som O.A. och länspolismästaren på Gotland U.F.L. lämnat framgår att det i den tjänst som O.A. upprätthåller fr.o.m. den 1 april 1992 inte längre ingår någon del som avser säkerhetskontroll vid flygplatsen. Denna uppgift ombesörjs numera av Luftfartsverket. Däremot är det ostridigt att myndighetsutövning ingår i O.A:s uppgift som passkontrollant. Enligt Rikspolisstyrelsen har O.A. som sådan tjänsteman befogenhet att företa bl.a. de åtgärder som följer av 5 kap. 2 § utlänningslagen. I denna paragraf finns bestämmelser om medverkan vid inresekontroll och vilken befogenhet som därvid tillkommer bl.a. en särskilt förordnad passkontrollant. Av bestämmelserna framgår att det är för en sådan tjänsteman som pass och andra handlingar kan visas upp. Denne har också enligt lagtexten rätt att under närmare angivna förutsättningar företa kroppsvisiteringar av utlänningar och undersöka bagage m.m.

Av förhören med O.A. och U.F.L. framgår följande. O.A. fullgör uppgiften som passkontrollant huvudsakligen under sommarhalvåret, då båt- och färjetrafiken till Gotland är som intensivast. Under vintern förekommer passkontrollarbete däremot ganska sällan. Kontrollen av pass och viseringar utförs alltid av uniformerad personal. Dessa åker regelmässigt ut två och två till de kryssningsfartyg som är för stora för att angöra hamnarna i Visby eller Slite. Kontrollen av om någon passagerare på kryssningsfartygen har visumplikt sker ombord med hjälp av en förteckning över samtliga passagerare och besättningsmän. Passkontrollanterna kommer i allmänhet inte i personlig kontakt med passagerare eller någon annan i besättningen än fartygets kapten. Vidare genomförs passkontroller inom hamnområdet, där passkontrollanten kommer i kontakt med de resenärer som anländer med mindre båtar. Slutligen förekommer också passkontroller året runt på flygplatsen. De resenärer som kontrolleras är av en mängd olika nationaliteter. På kryssningsfartygen är en stor del från Tyskland och USA, medan färjetrafiken har en stor andel resenärer från Finland och de baltiska staterna. Sistnämnda grupp, som är visumpliktig, har ökat betydligt i storlek under de senaste åren. Den andel av O.A:s arbetstid som utgör passkontrollarbete uppgår till cirka 25 procent av hans totala årsarbetstid. O.A:s myndighetsutövande uppgifter består enligt U.F.L. i att han kontrollerar om resenärerna med hänsyn till de handlingar de visar upp får resa in. Om någon särskild åtgärd måste vidtas tar alltid någon polisman över ärendet.

Av utredningen framgår vidare att O.A. fullgör huvuddelen av sina arbetsuppgifter på polismyndighetens vaktmästeri. Efter domen i brottmålet har O.A. inte arbetat som passkontrollant. Hans arbetsuppgifter har i stället kompletterats på så sätt att han också ombesörjer hanteringen av polismyndighetens post. U.F.L. har uppgett att detta arrangemang varit nödvändigt för att sysselsätta O.A.. Det förhållandet att O.A. i samband med posthanteringen har polismyndighetens förtroende att hantera värdeförsändelser och inbetalningar m.m. har U.F.L. förklarat med att postkontoret ligger mycket nära polismyndighetens lokaler och att O.A. är skyldig att omedelbart redovisa postärendena när han fullgjort dem.

Av utredningen framgår således att O.A:s myndighetsutövning är av tämligen begränsad karaktär och omfattning. Det finns därför inte skäl att på O.A. ställa de höga krav på oförvitlighet som normalt ställs på den som är polisman. Däremot måste beaktas att O.A. är anställd hos en polismyndighet och att arbetsgivaren måste ha rätt att kräva att han är pålitlig och har gott omdöme.

Den bedömning som Rikspolisstyrelsens personalansvarsnämnd har gjort i avskedandefrågan ger närmast intryck av att man ansett att brott av det slag som O.A. låtit komma sig till last rent generellt diskvalificerar för dennes fortsatta anställning vid Polismyndigheten i Visby. O.A. har visserligen gjort sig skyldig till brott som ger berättigad anledning att ifrågasätta hans lämplighet att inneha tjänsten som passkontrollant. Det föreligger dock vissa andra omständigheter som också bör beaktas när frågan om avskedandet av honom prövas. Av utredningen framgår att O.A. hade påtagliga personliga problem i samband med separationen och därav följande ekonomiska och psykiska problem av inte försumbar karaktär. Dessa förhållanden måste antas ha medverkat till att han handlade som han gjorde. Även om en del av problemen alltjämt kvarstår framgår det ändå av utredningen att O.A:s förhållanden har förändrats till det bättre. O.A. har också enligt vad som uppgetts i målet erhållit stöd av sin övervakare och vissa av sina arbetskamrater, vilket gör att prognosen för honom måste anses vara god. Det föreligger inte heller någon särskild anledning att befara att O.A. i framtiden återfaller i liknande handlingar. I det föreliggande fallet leder därför en bedömning av samtliga omständigheter i målet till att O.A. inte uppenbarligen kan anses vara olämplig att inneha sin anställning hos Polismyndigheten i Visby. Avskedandet av honom skall därför förklaras ogiltigt.

Vid denna utgång i målet skall staten ersätta Statstjänstemannaförbundet för dess rättegångskostnader. Vad förbundet yrkat har vitsordats av Rikspolisstyrelsen.