HFD 2011:34
Ett distributionsnät för stadsgas har ansetts vara en sådan anläggning som omfattas av lagen om skydd mot olyckor.
Länsstyrelsen i Stockholms län beslutade den 30 maj 2007 att AB Fortum Värme Stadsgasnät i Stockholm skulle omfattas av skyldigheterna för farlig verksamhet enligt 2 kap. 4 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, LSO. I skälen för beslutet anförde länsstyrelsen i huvudsak följande. Brandförsvaret har till länsstyrelsen anfört att det vore orimligt att länsstyrelsen skulle klassa den del av de stadsgasledningar som abonnenterna har ansvar för som farlig verksamhet. Länsstyrelsen instämmer i Brandförsvarets bedömning eftersom detta skulle bli en övermäktig arbetsuppgift. Däremot har distributören (AB Fortum Värme) rådigheten över den delen av gasdistributionsnätet som abonnenten inte har ansvar för. Det inträffar ett stort antal utomhusläckage från gasdistributionsnätet varje år. Ett scenario med utläckande stadsgas in till en lokal som ligger i anslutning till t.ex. ett flerfamiljshus med påföljande explosion med allvarliga skador (dödsfall eller skador som kräver långvarig vård) på människor som följd kan inträffa, bedöms därför som ytterst rimligt. Scenariobeskrivningen grundar sig på liknande händelser som inträffat tidigare i Stockholms stad, enligt redovisningar från brandförsvaret. I Räddningsverkets allmänna råd (SRVFS 2004:8) om skyldigheter vid farlig verksamhet anges att rörledningar kan klassas som farlig verksamhet. Brandförsvaret anser att rörledningar även är ledningar som är dragna utanför en verksamhets gränser. Länsstyrelsen gör samma tolkning. Länsstyrelsen bedömer med utgångspunkt i beskrivningarna från brandförsvarets dokument och egen scenariobeskrivning att den verksamhet som bedrivs av AB Fortum Värme medför en inneboende fara för att en olycka kan orsaka allvarliga skador på människor enligt LSO.
AB Fortum Värme överlät den 31 december 2007 sina gasdistributionsnät till sitt helägda dotterbolag Stockholm Gas AB, vilket bolag trätt in som part i målet i stället för Fortum Värme.
Länsrätten i Stockholms län
Stockholm Gas överklagade länsstyrelsens beslut och yrkade att det skulle undanröjas. Grunderna för överklagandet var följande. Stockholm Gas gasdistributionsnät är inte en anläggning i den mening som avses i LSO. Stockholm Gas gasdistribution är inte en farlig verksamhet i den mening som avses i LSO. Stockholm Gas gasdistributionsverksamhet är underställd annan lagstiftning varigenom beredskapen och förebyggande åtgärder redan är genomförda. Till stöd för överklagandet anförde bolaget bl.a. följande. När LSO infördes innebar denna inga förändringar i sak för vilka anläggningar som ska anses utgöra farlig verksamhet. Det är enbart anläggningar där verksamheten i sig har en inneboende fara för att en olycka ska orsaka skador på människor och miljö som bör betraktas som farlig verksamhet. - Länsstyrelsen påstår att det inte är klarlagt i vare sig propositioner eller i lagstiftning vad som menas med anläggning och menar att Stockholm Gas gasdistributionsanläggning är en anläggning utan att motivera detta närmare. Stockholm Gas är av motsatt uppfattning. Ett gasdistributionsnät kan inte anses vara en anläggning eftersom det inte någonstans i lagtexten, förarbetena eller i Räddningsverkets allmänna råd framgår att så är fallet. - Distributionsnät för energi är redan idag underställda ett omfattande regelverk när det gäller säkerhet, beredskap och gasjour etc. Lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor, LBE, och förordningen (1988:1145) om brandfarliga och explosiva varor, FBE, reglerar bland annat distributionssystem för stadsgas och naturgas. I Sprängämnesinspektionens föreskrifter SÄIFS 1997:3 beskrivs vad som är tillståndspliktigt enlig LBE och FBE. Samhällets tillståndsprövning av gasdistributionssystemet för stadsgas och naturgas har ersatts av andra krav, som erbjuder samma skyddsnivå för liv, hälsa, miljö och egendom. Stockholm Gas tillämpar svenska gasföreningens energigasnormer 2001 (EGN 01) och uppfyller de krav som ställs däri samt i SÄIFS 1997:3 punkten 1.3. - Att tillståndsprövningen av gasdistributionssystem för stadsgas m.m. ersatts med andra särskilda krav visar att verksamhetens skyddsnivå är så tillfredställande att företagen själva bedöms kunna hantera beredskap och säkerhet, vilket innebär verksamheten inte ska omfattas av 2 kap. 4 § LSO. Detta stämmer även överens med den definition av anläggning som fanns i den tidigare räddningstjänstlagen.
Räddningsverket, som på parternas begäran anmodats att yttra sig i målet, tillstyrkte bifall till överklagandet och anförde avslutningsvis i avgivet yttrande följande. Det finns sammanfattningsvis vissa sakskäl som talar för att stadsgasnätet skulle kunna vara en sådan anläggning som avses i 2 kap. 4 § LSO. Andra argument talar emot, framförallt att de risker som finns med stadsgasnätet skulle kunna ses som sådana allmänna samhällsrisker i Stockholm som i likhet med t.ex. risker med transport av farligt gods (även om det i de fallen inte är fråga om en anläggning) får anses täckas av den kommunala grundberedskapen för räddningstjänst. Det handlar alltså om en juridisk tolkning av var gränsen går i följande frågor.
- Om stadsgasnätet i sig kan anses vara en sådan anläggning som avses i 2 kap. 4 § LSO bl.a. med hänsyn till den geografiska utbredningen
- Om stadsgasnätet har en sådan omfattning och inneboende fara att det faller in under det bakomliggande syftet med 2 kap. 4 § LSO
- Om kommunens grundberedskap för räddningstjänst får anses täcka de risker som trots allt är förknippade med stadsgasnätet.
Räddningsverkets bedömning och uppfattning är att stadsgasnätet inte är en sådan anläggning som avses i 2 kap. 4 § LSO och att kommunens grundberedskap för räddningstjänst får anses täcka riskerna med stadsgasnätet i det tidiga skede som avses.
Länsstyrelsen bestred bifall till överklagandet och anförde i huvudsak följande. Gasdistributionsnätet är en anläggning och verksamheten utgör en fara för att en olycka kan medföra allvarliga skador för människor. Det är klarlagt att Stockholm Gas gasdistributionsnät har en sådan omfattande och inneboende fara att det faller in under det bakomliggande syftet med 2 kap. 4 § LSO. Räddningsverket anför citat från propositioner och ett allmänt råd som underlag för sina argument. Det går att tolka citaten på mer än ett sätt och de ger inte någon tydlig vägledning i detta fall. Vad Räddningsverket anfört om att brandförsvaret täcker riskerna med gasdistributionsnätet är inte omständigheter som medför att beslutet ska ändras. Kommunens grundberedskap är i stället av betydelse vid skälighetsbedömningen av bolagets skyldighet att hålla eller bekosta beredskap med personal och egendom och i övrigt vidta nödvändiga åtgärder för att hindra eller begränsa skador.
Stockholms brandförsvar, som på egen begäran yttrade sig i målet, anförde bl.a. följande. Brandförsvaret anser att den befintliga kommunala beredskapen i Stockholm är bristfällig. Det är orimligt att begära att den kommunala beredskapen dessutom ska bära ytterligare kostnader för att hantera tillbud och olyckor till följd av utsläpp från stadsgasnätet som ägs, drivs och underhålls av Stockholm Gas då detta kan anses vara en verksamhet som rimligen borde omfattas av 2 kap. 4 § LSO. Den omfattande förekomsten av tillbud och konstaterade utsläpp av stadsgas motiverar i sig en tillämpning av 2 kap. 4 § LSO för denna verksamhet.
Domskäl
Länsrätten i Stockholms län (2008-12-16, ordförande Sandström) yttrade, efter att ha redogjort för tillämpliga bestämmelser: Länsrättens bedömning - Vid en anläggning där verksamheten innebär fara för att en olycka ska orsaka allvarliga skador på människor eller miljön, är ägaren eller den som utövar verksamheten skyldig att i skälig omfattning hålla eller bekosta beredskap med personal och i övrigt vidta nödvändiga åtgärder för att hindra eller begränsa sådana skador. Den som utövar verksamheten är dessutom skyldig att analysera riskerna för sådana olyckor som kan orsaka allvarliga skador på människor eller miljön (2 kap. 4 § LSO). - Frågan i målet är om Stockholm Gas stadsgasnät ska klassas som farlig verksamhet enligt 2 kap. 4 § LSO och Stockholm Gas därigenom ska åläggas de skyldigheter som anges i bestämmelsen. Enligt 3 § förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor ska länsstyrelsen besluta vilka anläggningar som omfattas av ägarens eller verksamhetsutövarens skyldigheter enligt 2 kap. 4 § LSO. En förutsättning enligt förordningen är att det rör sig om verksamhet som bedrivs på en anläggning. Begreppet anläggning ska ha samma betydelse i förordningen som i LSO. Vare sig i lagtexten eller i förarbetena till LSO definieras detta begrepp. - Begreppet anläggning i LSO:s mening är exemplifierat i Statens räddningsverks allmänna råd (SRVFS 2004:8). Exemplen utgörs, förutom av rörledningssystem, av områden på och inom vilka människor kan arbeta. Vidare anges i de allmänna råden att verksamheter som omfattas av lagen om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor bör omfattas av skyldigheterna vid farlig verksamhet. Enligt 4 § punkten 3 i sistnämnda lag är lagen inte tillämplig på transport av farliga ämnen i rörledningar utanför den verksamhet som omfattas av lagen. - Enligt länsrättens mening finns skäl både för och emot att anse att stadsgasnätet är en sådan anläggning som faller inom tillämpningsområdet för 2 kap. 4 § LSO. Väsentligare än en semantisk analys av begreppet anläggning är dock att se till syftet med LSO och också att beakta annan lagstiftning som reglerar den enskildes ansvar för att vidta åtgärder till skydd mot olyckor. - Syftet med LSO är, enligt 1 kap. 1 §, att i hela landet bereda människors liv och hälsa samt egendom och miljö ett med hänsyn till de lokala förhållandena tillfredsställande och likvärdigt skydd mot olyckor. Detta ändamål skulle tala för en extensiv tolkning av begreppet anläggning. - Som framgått av den tidigare lämnade redovisningen innehåller emellertid också LBE bestämmelser som anger vilka skyldigheter som följer vid gasdistribution. Syftet med LBE är att hindra att brandfarliga och explosiva varor orsakar brand eller explosion som inte är avsedd samt att förebygga och begränsa skador på liv, hälsa, miljö eller egendom genom brand eller explosion vid hantering av sådana varor. Syftet sammanfaller således delvis med det som anges i LSO. Relationen mellan LBE och LSO:s föregångare räddningstjänstlagen diskuterades i förarbetena till LBE. I förarbetena anges att vid tveksamhet får det avgöras från fall till fall vilken lagstiftning som ska ligga till grund för åtgärder (prop. 1987/88:101 s. 18-19). - I vare sig LSO eller LBE har angivits att tillämpning av den ena lagen utesluter tillämpning av den andra. I situationer där LBE ger ett resultat som är oförenligt med LSO har dock LBE företräde enligt principen om lex specialis, dvs. att i händelse av kollision, äger en lag som reglerar ett speciellt förhållande företräde framför en lag av mer allmän karaktär. - Av de skyldigheter som följer enligt LSO finns vissa motsvarande skyldigheter enligt LBE. Exempelvis motsvaras de skyldigheter som återfinns i 2 kap. 4 § LSO delvis av 7 § LBE. I förarbetena till LBE anges att krav kan ställas i fråga om beredskap och personal (1987/88:101 s. 18) men i lagen och förordningen finns inga bestämmelser som är lika långtgående som i den i 2 kap. 4 § LSO. Både 7 § LBE och 2 kap. 4 § LSO är straffsanktionerade enligt respektive lag med den skillnaden att fängelse finns i straffskalan enligt LBE. - En fullständig överensstämmelse föreligger alltså inte mellan de skyldigheter som följer av LSO och de som följer av LBE. - Sammanfattningsvis finner länsrätten att en samtidig tillämpning av LSO och LBE inte är utesluten men att vid oförenliga resultat LBE har företräde. På sådan gasdistribution som det är fråga om i målet är LBE tillämplig. Denna lag och tillhörande förordning innehåller bestämmelser som har till syfte att hindra att brandfarliga och explosiva varor orsakar brand eller explosion som inte är avsedd samt att förebygga och begränsa skador på liv, hälsa, miljö eller egendom genom brand eller explosion vid hantering av sådana varor. Det finns däremot inga bestämmelser som direkt ålägger enskilda skyldighet att hålla och bekosta beredskap med personal och egendom. Mot den nu angivna bakgrunden och då det krävs ett otvetydigt lagstöd för att ålägga enskilda rättssubjekt skyldigheter finner länsrätten, i likhet med Räddningsverket, att stadsgasnätet inte är en sådan anläggning som avses i 2 kap. 4 § LSO utan att kommunens grundberedskap för räddningstjänst får anses täcka riskerna med stadsgasnätet i det tidiga skede som avses. Överklagandet ska alltså bifallas. - Länsrätten bifaller överklagandet och upphäver det överklagade beslutet.
Kammarrätten i Stockholm
Länsstyrelsen i Stockholms län överklagade länsrättens dom och yrkade att kammarrätten skulle upphäva domen och fastställa länsstyrelsens beslut. Till stöd för sin talan anförde länsstyrelsen bl.a. följande. Det saknas tydliga grunder för länsrättens beslut. Den verksamhet bolaget bedriver i gasdistributionsnätet har en sådan inneboende fara för människor som krävs för att verksamheten ska klassas som farlig verksamhet enligt 2 kap. 4 § LSO. Länsrättens bifallsbeslut har inte grundats på att så inte skulle ha varit fallet. Med hänsyn bland annat till att länsrätten i sina domskäl anger att ändamålet med LSO skulle tala för en extensiv tolkning av begreppet anläggning kan domens utfall inte heller ha grundats på att gasdistributionsnätet inte är en sådan anläggning som avses i 2 kap. 4 § LSO. Kvar återstår då att annan lagstiftning, i detta fall LBE skulle hindra en tillämpning av 2 kap. 4 § LSO. Väsentligt i detta sammanhang är att 2 kap. 4 § LSO kan resultera i mer långtgående krav på beredskap i fråga om egen personal och egendom eller andra nödvändiga åtgärder för att begränsa skadorna vid en olycka. Länsstyrelsen kan inte se att det råder en konflikt mellan resultaten av att både LBE och 2 kap. 4 § LSO tillämpas på gasdistributionsnätet. Snarare kompletterar skyldigheterna i 2 kap. 4 § LSO de skyldigheter som följer av LBE, och det på flera betydelsefulla sätt.
Bolaget bestred bifall till överklagandet och anförde bl.a. följande. Stadsgasdistribution regleras av en mängd bestämmelser och lagregler för att verksamheten ska bedrivas på ett säkert sätt. Räddningsverket är den myndighet som hanterar dessa frågor och bolaget vill ansluta sig till vad som sägs i Räddningsverkets yttrande till länsrätten.
Domskäl
Kammarrätten i Stockholm (2009-09-23, Lindgren, Eke, referent, Johansson) yttrade: Enligt 2 kap. 4 § första stycket LSO gäller att vid en anläggning där verksamheten innebär fara för att en olycka ska orsaka allvarliga skador på människor eller miljön, är anläggningens ägare eller den som utövar verksamheten på anläggningen skyldig att i skälig omfattning hålla eller bekosta beredskap med personal och egendom och i övrigt vidta nödvändiga åtgärder för att hindra eller begränsa sådana skador. - Fråga i målet är om bolagets stadsgasnät i Stockholm är en anläggning i den mening som avses i 2 kap. 4 § LSO och, om det är en sådan anläggning, verksamheten vid anläggningen innebär fara för att en olycka ska orsaka allvarliga skador på människor eller miljön. - Ett stadsgasnät får i normalt språkbruk anses innefattas i begreppet anläggning. Något tydligt stöd i förarbetena för att avsikten varit att stadsgasnät inte skulle omfattas begreppet finns inte. Enligt kammarrättens mening utgör inte heller stadsgasnätets art av rörledningssystem, dess geografiska utbredning eller något annat förhållande skäl att anse att det skulle falla utanför begreppets anläggning i 2 kap. 4 § LSO. - Den verksamhet som bedrivs i nätet, distribution av stadsgas, får objektivt sett anses vara av sådan natur att den innebär fara för att en olycka ska orsaka allvarliga skador på människor eller miljön. Genom vad som framkommit om de gasläckage som skett från bolagets stadsgasnät i Stockholm är det enligt kammarrätten visat att faran för att en olycka ska orsaka allvarliga skador på människor eller miljö inte är på något sätt försumbar i det aktuella stadsgasnätet, även om verksamheten enligt vad som framkommit omfattas av andra regelverk när det gäller säkerhet, beredskap och gasjour, etc. - Med hänsyn bl.a. till vad Räddningsverket anfört i yttrande till länsrätten uppkommer frågan om en förklaring att stadsgasnätet i Stockholm omfattas av 2 kap. 4 § LSO skulle kunna anses obehövlig med hänsyn till syftet med bestämmelsen och då framförallt syftet med beredskapen och övriga nödvändiga åtgärder. - Som Räddningsverket angett är syftet med beredskapen och övriga nödvändiga åtgärder att komplettera kommunens beredskap för räddningstjänst - som i sig ska baseras på de risker som finns i kommunen - för att hindra eller begränsa skador om olycka inträffar. Olycksförebyggande åtgärder täcks inte in utan endast beredskap och åtgärder för att hindra eller begränsa allvarliga skador vid olycka eller överhängande fara för olycka. Gemensamt för de anläggningar det är fråga om är att verksamheten är av den karaktären att en olycka kräver en effektiv insats vid anläggningen i ett tidigt skede. - Av uppgifterna i målet framgår enligt kammarrättens mening att den aktuella verksamhetens karaktär är sådan att en olycka kräver en effektiv insats vid anläggningen i tidigt skede. Vidare framgår av vad Brandförsvaret angett i länsrätten om att bolaget redan idag har befogenheter att i det tidiga och akuta skedet påkalla fri väg för att snabbare komma till den aktuella läckageplatsen, spärra av ett riskområde och vidta skadeavhjälpande åtgärder att bolaget kan göra en effektiv insats i ett tidigt och akut skede. Även om kommunen har en beredskap för olyckor framstår det mot bakgrund av dessa uppgifter som självklart att t.ex. beredskap från bolagets sida med personal kan komplettera kommunens beredskap att hindra eller begränsa skador om olyckor inträffar. En förklaring att bolagets stadsgasnät i Stockholm omfattas av 2 kap. 4 § LSO kan därför inte heller anses obehövlig med hänsyn till bestämmelsens syfte. - Huruvida bolagets befintliga beredskap och de åtgärder som bolaget redan har vidtagit, på grund av verksamhetens art eller andra regelverk än LSO, är tillräckliga för att komplettera den kommunala beredskapen i sådana tidiga och akuta situationer som kan bli aktuella är dock en fråga som det i första hand ankommer på vederbörande tillsynsmyndighet att avgöra. - Sammanfattningsvis finner således kammarrätten att bolagets stadsgasnät i Stockholm är en anläggning där verksamheten innebär fara för att en olycka ska orsaka allvarliga skador på människor eller miljön. - Överklagandet ska därmed bifallas på så sätt att länsrättens dom undanröjs och länsstyrelsens beslut fastställs. - Kammarrätten bifaller överklagandet och fastställer, med upphävande av länsrättens dom, Länsstyrelsens i Stockholms län beslut den 30 maj 2007.
Högsta förvaltningsdomstolen
Stockholm Gas AB överklagade kammarrättens dom och yrkade att Högsta förvaltningsdomstolen skulle upphäva domen och fastställa länsrättens dom. Till stöd för sin talan anförde bolaget bl.a. följande. Den externa delen av stadsgasnätet, dvs. den del som är belägen utanför produktionsanläggningarna, är inte en sådan anläggning som avses i 2 kap. 4 § LSO. Enligt den praxis som etablerades under den gamla räddningstjänstlagen (1986:1102) klassades aldrig nätet och distributionsverksamheten som anläggning respektive farlig verksamhet. Någon ändring i det avseendet var inte avsedd med LSO. Lagen är utformad med sikte på väl avgränsade och geografiskt sammanhållna enheter. Verksamhetsutövarens ansvar enligt LSO indikerar tydligt att bestämmelserna syftar på andra och mer koncentrerade typer av anläggningar än gasnätet. Frågan om geografisk utbredning behandlades i ett allmänt råd (1989:2) från Statens räddningsverk till 43 § räddningstjänstlagen, dåtidens motsvarighet till 2 kap. 4 § LSO. I detta allmänna råd angavs ”omfattande rörledningssystem för farliga ämnen” som exempel på installationer med stor geografisk utbredning där det kunde bli aktuellt att bara betrakta delar av installationen som en ”§ 43-anläggning”. Det externa distributionsnätet är till stora delar förlagt under det allmänna gatunätet och parker m.m. samt inom byggnader som ägs och disponeras av andra än bolaget. Inom sådana områden har bolaget inga möjligheter att reglera och/eller kontrollera andra aktörers aktiviteter som påverkar gasnätet. Gasnätet kan sammanfattningsvis inte anses vara en sådan anläggning som avses i 2 kap. 4 § LSO och tillämpningen av bestämmelsen är utesluten redan på den grunden. Till detta kommer att gasdistributionen inte heller innebär sådana risker som krävs för att 2 kap. 4 § LSO ska bli tillämplig. Riskerna är väl kända och det pågår ett omfattande säkerhetshöjande arbete för att minimera dem. Även om det inte är helt ovanligt med läckage så handlar det oftast om mindre sådana som inte medför några egentliga risker eller skador på person eller egendom. Inte heller större utsläpp behöver numera förväntas orsaka sådana skador att distributionen ska anses utgöra farlig verksamhet. Distributionen och hanteringen av gas är omgärdad av rigorösa säkerhetskrav enligt annan lagstiftning, bl.a. LBE, som uttryckligen är tillämplig och anpassad för nätet och distributionsverksamheten. De båda lagarna ska inte tillämpas samtidigt så att samma typ av skyldigheter åläggs bolaget enligt båda regelverken.
Länsstyrelsen bestred bifall till överklagandet och anförde bl.a. följande. Varken den aktuella lagstiftningen eller de praktiska konsekvenserna utgör skäl mot att en anläggning för distribution av stadsgas ska omfattas av 2 kap. 4 § LSO. Det finns inga hinder för bolaget att tillsammans med kommunen och med stöd av en riskbedömning ta fram en strategi för ett effektivt insatsarbete. En sådan strategi kan bestå av beredskap med personal eller egendom, vilken bolaget i skälig omfattning håller eller bekostar. Flera av de åtgärder som nämns i Statens räddningsverks allmänna råd och kommentarer om skyldigheter vid farlig verksamhet (SRVFS 2004:8) bör vara möjliga att tillämpa på denna typ av anläggning. Brister i möjligheterna att kontrollera riskerna i distributionsanläggningen är inte skäl mot att tillämpa 2 kap. 4 § LSO. Hänsyn till sådana förhållanden tas lämpligen inom ramen för de skyldigheter som följer med att bedriva farlig verksamhet. I förarbetena till LBE förutsätts att dess bestämmelser kan gälla parallellt med LSO. Farliga verksamheter enligt LSO omfattas inte sällan även av LBE, och det har inte varit ett problem i andra sammanhang. Det är väsentligt att 2 kap. 4 § LSO kan resultera i mer långtgående krav på att hålla och bekosta beredskap med personal eller vidta åtgärder för att förhindra/begränsa en olycka, förutsatt att det är skäligt med hänsyn till verksamhetens omfattning. Krav på bolagets jourpersonal kan troligen inte ställas med stöd av LBE, vilket understryker vikten av att distributionsanläggningen klassificeras som farlig verksamhet.
Domskäl
Högsta förvaltningsdomstolen (2011-04-15, Melin, Almgren, Dexe, Hamberg, Brickman) yttrade: Skälen för avgörandet.
Högsta förvaltningsdomstolen gör samma bedömning som kammarrätten.
Domslut
Högsta förvaltningsdomstolens avgörande. Högsta förvaltningsdomstolen avslår överklagandet.