HFD 2011:53

Domskäl

Länsrätten i Jämtlands län (2009-06-02, ordförande Lindberger) yttrade: I 3 kap. 17 § KL stadgas att om en kommun eller ett landsting med stöd av 16 § lämnar över vården av en kommunal angelägenhet till ett aktiebolag där kommunen eller landstinget direkt eller indirekt innehar samtliga aktier, ska fullmäktige

1. fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten,

2. utse samtliga styrelseledamöter,

3. se till att fullmäktige får ta ställning innan sådana beslut i verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt fattas. Fullmäktige ska också utse minst en lekmannarevisor i aktiebolag där kommunen eller landstinget direkt eller indirekt innehar samtliga aktier. - Vad som anges i första stycket gäller, när kommunen ensam eller landstinget ensamt bildar en stiftelse för en kommunal angelägenhet. Fullmäktige ska även utse minst en revisor i en sådan stiftelse. - I 3 kap. 18 § KL stadgas att innan vården av en kommunal angelägenhet lämnas över till ett bolag eller en förening där kommunen eller landstinget bestämmer tillsammans med någon annan, ska fullmäktige se till att den juridiska personen blir bunden av de villkor som avses i 17 § i en omfattning som är rimlig med hänsyn till andelsförhållandena, verksamhetens art och omständigheterna i övrigt. Detsamma gäller, om kommunen eller landstinget tillsammans med någon annan bildar en stiftelse för en kommunal angelägenhet. I fråga om sådana juridiska personer som avses i första och andra styckena och som inte omfattas av 1 kap. 9 § sekretesslagen (1980:100), ska fullmäktige verka för att allmänheten ska ha rätt att ta del av handlingar hos företaget enligt de grunder som gäller för allmänna handlingars offentlighet i 2 kap.tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen. - Enligt förarbetena till kommunallagen (prop. 1990/1991:117 s.163) ska en samlad bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet göras vid bedömningen av i vilken omfattning den juridiska personen ska anses bunden av villkoren i 3 kap.17 § KL. - I förarbetena (prop. 1993/94:48 s. 19) Handlingsoffentlighet hos kommunala företag anges att reglerna om handlingsoffentlighet och sekretess i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen inte omfattar ideella föreningar. - I 10 kap. 8 § KL stadgas att ett överklagat beslut ska upphävas, om

1. det inte tillkommit i laga ordning,

2. beslutet hänför sig till något som inte är en angelägenhet för kommunen eller landstinget,

3. det organ som har fattat beslutet har överskridit sina befogenheter, eller

4. beslutet strider mot lag eller annan författning. - Något annat beslut får inte sättas i det överklagade beslutets ställe. - Länsrätten gör följande bedömning - Länsrättens prövning är begränsad till beslutets laglighet och omfattar således inte beslutets lämplighet eller skälighet. Vid laglighetsprövning enligt kommunallagen ankommer det på den klagande att visa att beslutet är olagligt i något av de hänseenden som anges i 10 kap. 8 § KL. Med beaktande av vad kommunen anfört och vad i övrigt framkommit finner länsrätten inte att det M.E.K. anfört visar att det överklagade beslutet står i strid mot kommunallagen eller någon annan lag eller författning. Då det inte heller framkommit att beslutet skulle vara olagligt i något annat hänseende finner länsrätten att överklagandet ska avslås. - Länsrätten avslår överklagandet.

Domskäl

Kammarrätten i Sundsvall (2010-08-23, Sjödin, Waas, Edelgård, referent samt särskilda ledamöterna Edlund och Möller) yttrade: Tillämpliga bestämmelser framgår av länsrättens dom. Sedan länsrättens dom har bestämmelsen i 3 kap. 18 § tredje stycket KL fått en ny lydelse varav framgår att för sådana juridiska personer som avses i första och andra styckena i bestämmelsen och som inte omfattas av 2 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, ska fullmäktige verka för att allmänheten ska ha rätt att ta del av handlingar hos företaget enligt de grunder som gäller för allmänna handlingars offentlighet i 2 kap.tryckfrihetsförordningen och OSL. - Av 2 kap. 3 § första stycket OSL framgår att vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av allmänna handlingar hos myndigheter ska i tillämpliga delar gälla också handlingar hos aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. Sådana bolag, föreningar och stiftelser ska vid tillämpningen av OSL jämställas med myndigheter. - Av förarbetena till 3 kap. 18 § KL framgår bl.a. följande (prop. 1990/91:117 s. 55 och 163). När en kommun eller landsting samarbetar med någon annan genom ett privaträttsligt organ kan man inte ställa samma anspråk på kommunen eller landstinget som i de fall då kommunen eller landstinget är ensambestämmande. Detta är en naturlig följd av delägarskapet. Reglerna bör därför utformas så, att kraven blir mindre i en samarbetssituation. En avgörande faktor är naturligtvis graden av inflytande i det privaträttsliga organet. Kravet bör också påverkas av andra omständigheter såsom arten av den verksamhet som bedrivs i det särskilda rättssubjektet. Ytterst får det bli en samlad bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet. - Vid utskottsbehandlingen av regeringens lagförslag uttalades vidare bl.a. följande. När kommuner och landsting samarbetar enbart med varandra i ett privaträttsligt organ bör huvudregeln vara att kraven på kontroll och insyn ställs lika högt som när en kommun eller ett landsting är ensambestämmande. Detta gäller särskilt i fråga om allmänhetens rätt att ta del av handlingar hos företaget. Vid tolkningen av förevarande paragraf bör därför enligt utskottet en avgörande betydelse fästas vid det förhållandet att enbart kommunala enheter ingår i ägarkretsen (betänkande 1990/91: KU38). - Kammarrätten gör följande bedömning. - Frågan i målet är om kommunfullmäktiges beslut - att bilda Ideella föreningen för bildande av region MittSverige - strider mot bestämmelserna i 3 kap. 17-18 §§ KL. - Enligt M.E.K. är beslutet olagligt eftersom fullmäktige inte sett till att föreningen blivit bunden av villkoren i 3 kap. 17-18 §§ KL. M.E.K. gör gällande att villkoren i 17 § i förevarande fall ska gälla fullt ut. Kommunen anser att man uppfyllt villkoren om att fullmäktige ska fastställa det kommunala ändamålet och att fullmäktige ska ha yttranderätt innan beslut som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt fattas. Enligt kommunen har man därmed sett till att föreningen blivit bunden av villkoren i 17 § i en omfattning som är rimlig och man med hänsyn till verksamhetens art, det bakomliggande syftet med föreningen och omständigheterna i övrigt inte haft en skyldighet att se till att föreningen blivit fullt ut bunden av villkoren. Kommunen har vidare uppgett att handlingarna sannolikt kommer att bli tillgängliga för allmänheten eftersom det ligger i föreningens intresse att sprida information om vägen mot att bilda regionkommun. - Av utredningen i målet framgår följande. Den ideella föreningen har bildats av kommunen tillsammans med Jämtlands läns landsting, Sundsvalls kommun och Ånge kommun. Av stadgarna framgår att föreningen har till uppgift att, inför regeringens och riksdagens beslut om regionbildning, förbereda införandet av regionkommun MittSverige. I stadgarna anges att föreningsstämman ska utse revisorer och styrelseledamöter samt att styrelseledamöterna ska utses på förslag av de politiska partierna som är representerade i Jämtlands läns landsting. Vidare anges att föreningens högsta beslutande organ är stämman och att varje medlem har en röst. - Det kan således konstateras att det kommunala ändamålet är angivet i föreningens stadgar. Av stadgarna framgår dock inte att fullmäktige ska utse samtliga styrelseledamöter och minst en revisor. Det anges inte heller att fullmäktige ska ha yttranderätt innan beslut som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt fattas. - Bestämmelsen i 3 kap. 18 § KL innebär att fullmäktige, innan vården av en kommunal angelägenhet överlämnas till ett bolag eller en förening där kommunen eller landstinget samverkar med annan, ska se till att den juridiska personen blir bunden av de villkor som anges i 17 § i en omfattning som är rimlig med hänsyn till andelsförhållandena, verksamhetens art och omständigheterna i övrigt. För juridiska personer som inte jämställs med myndigheter i OSL, bl.a. ideella föreningar, ska fullmäktige därtill verka för handlingsoffentlighet genom att allmänheten ska ha rätt att ta del av handlingar hos den juridiska personen. - Den prövning som domstolarna gör i mål om laglighetsprövning är en formaliserad prövning av beslutets laglighet utifrån lagtextens ordalydelse. Utrymmet för tolkning av lagstiftningen utifrån vad som kan framstå som mer eller mindre lämpligt i olika situationer är således begränsat. - I målet har inte annat framkommit än att kommunen genom sitt beslut lämnat över vården av en kommunal angelägenhet till den ideella föreningen. Bestämmelsen i 3 kap. 18 § KL är därför tillämplig på föreningsbildningen. Kammarrätten finner att fullmäktige med hänsyn till den förberedande verksamhet som ska bedrivas i föreningen i en rimlig omfattning tillgodosett det kommunala inflytandet i föreningen genom stadgebestämmelserna. Det har därmed inte visats att fullmäktiges beslut strider mot 3 kap. 17-18 §§ KL. Det har inte heller visats annat än att fullmäktige, även om detta inte framgår av stadgarna, kommer att verka för handlingsoffentlighet på sätt som krävs enligt 3 kap. 18 § tredje stycket KL. Med hänsyn härtill och då det inte heller i övrigt framkommit att kommunfullmäktiges beslut skulle vara olagligt i något av de hänseenden som anges i 10 kap. 8 § KL ska överklagandet avslås. - Kammarrätten avslår överklagandet.

Domskäl

Högsta förvaltningsdomstolen (2011-09-15, Billum, Sandström, Jermsten, Stenman) yttrade: Skälen för avgörandet.

I 3 kap. 16-18 §§ KL finns regler om s.k. kommunala företag. En grundläggande förutsättning för att kommunal verksamhet ska få bedrivas i privaträttslig form är att verksamheten i fråga faller inom den kommunala kompetensen så som den kommer till uttryck i 2 kap. KL (prop. 1990/91:117 s. 161). Enligt 3 kap. 16 § undantas vidare vissa slag av uppgifter från att få bedrivas i privaträttslig form, bl.a. verksamhet där det finns särskilda föreskrifter om hur den ska handhas.

För att garantera kommunalt inflytande och kontroll över sådan verksamhet som får bedrivas i privaträttslig form anges i 3 kap. 17 § vissa villkor som ska vara uppfyllda för att kommunen ska få lämna över vården av en kommunal angelägenhet till ett aktiebolag där kommunen direkt eller indirekt innehar samtliga aktier. Fullmäktige ska bl.a. fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten, utse samtliga styrelseledamöter i bolaget och se till att fullmäktige får ta ställning innan sådana beslut i verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt fattas.

Innan vården av en kommunal angelägenhet överlämnas till ett bolag eller en förening där kommunen bestämmer tillsammans med någon annan, ska fullmäktige enligt 3 kap. 18 § första stycket se till att den juridiska personen blir bunden av de villkor som anges i 17 § i en omfattning som är rimlig med hänsyn till andelsförhållandena, verksamhetens art och omständigheterna i övrigt.

Vid införandet av KL fanns ytterligare ett villkor i 3 kap. 17 §, nämligen att fullmäktige också skulle besluta om att allmänheten har rätt att ta del av handlingar hos företaget enligt de grunder som gäller för allmänna handlingars offentlighet i 2 kap.tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen (1980:100). Hänvisningen i 3 kap. 18 § till 17 § innebar således att fullmäktige skulle se till att det privaträttsliga organet blev bundet av bestämmelserna om handlingsoffentlighet i en omfattning som var rimlig med hänsyn till andelsförhållandena m.m. Om det offentligas andel i det privata företaget var stort borde enligt konstitutionsutskottet reglerna i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen i många fall kunna tillämpas fullt ut. Om å andra sidan det offentligas andel var mycket liten borde kravet på handlingsoffentlighet kunna efterges. När kommuner och landsting samarbetar enbart med varandra i ett privaträttsligt organ borde enligt utskottet huvudregeln i fråga om kontroll och insyn vara att kraven ställs lika högt som när en kommun eller ett landsting är ensambestämmande. Detta gällde enligt utskottet särskilt i fråga om allmänhetens rätt att ta del av handlingar hos företaget (1990/91:KU38 s. 46).

Sedan den 1 januari 1995 gäller andra regler beträffande handlingsoffentlighet hos kommunala företag. Numera följer av 2 kap. 3 § OSL att sådana aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner och landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande vid tillämpningen av OSL jämställs med myndigheter. Upprättade och inkomna handlingar hos sådana kommunala företag är således allmänna handlingar i samma utsträckning och på samma sätt som hos myndigheter. Beträffande överlämnande av kommunala angelägenheter till sådana juridiska personer som inte omfattas av 2 kap. 3 § OSL - bl.a. ideella föreningar - föreskrivs i 3 kap. 18 § tredje stycket KL att fullmäktige ska verka för att allmänheten ska ha rätt att ta del av handlingar hos företaget enligt de grunder som gäller för allmänna handlingars offentlighet i 2 kap.tryckfrihetsförordningen och OSL.

Av motiven till de nuvarande reglerna om handlingsoffentlighet hos de kommunala företagen framgår att ändringarna syftade till att förbättra medborgarnas möjlighet till insyn eftersom intresset av insyn i offentlig verksamhet gör sig gällande med likartad styrka oavsett den yttre form som valts för verksamheten. Att sådana kommunala företag där kommunen har ett rättsligt bestämmande inflytande jämställdes med myndigheter beträffande handlingsoffentlighet innebar att regeln i 3 kap. 17 § KL om fullmäktiges skyldigheter i fråga om handlingsoffentlighet kunde upphävas. Beträffande sådana kommunala företag som inte skulle omfattas av reglerna om handlingsoffentlighet enligt sekretesslagstiftningen framhölls att så stor öppenhet som möjligt alltjämt skulle eftersträvas och att det borde ske på samma sätt som ditintills, nämligen genom att fullmäktige åläggs att försöka se till att allmänheten ska ha rätt att ta del av handlingar hos företaget enligt de grunder som gäller för allmänna handlingars offentlighet i 2 kap.tryckfrihetsförordningen och den dåvarande sekretesslagen. Det krävdes därför att ett tillägg gjordes i 3 kap. 18 § i form av ett nytt tredje stycke (prop. 1993/94:48 s. 41).

I motiven till den nuvarande regleringen framhålls vidare att en tillämpning av offentlighetsprincipen i sådana kommunala företag som inte omfattas av sekretesslagen, i likhet med vad som gällde tidigare, kommer att vila på privaträttslig grund och komma till uttryck i avtal, bolagsordningar, stadgar eller liknande handlingar och att insynen i sådana kommunala företag alltså är beroende av beslut som företagen själva fattar. Regleringen i 3 kap. 18 § KL innebär endast en skyldighet för fullmäktige att verka för handlingsoffentlighet, inte en reglering av handlingsoffentligheten som sådan. Beträffande lokutionen ”verka för” framhålls att när det kommunala ägandet eller motsvarande är så begränsat att det inte kan anses medföra bestämmande inflytande är det inte rimligt att ställa upp krav på att fullmäktige ska ”se till” att offentlighetsprincipen tillämpas i företaget. Fullmäktige kan i dessa fall bara verka för öppenhet (a. prop. s. 49).

Av handlingarna framgår följande. Östersunds kommun har beslutat att bilda en ideell förening tillsammans med Jämtlands läns landsting, Sundsvalls kommun och Ånge kommun. Av föreningens stadgar framgår att föreningen ska ha till uppgift att, inför regeringens och riksdagens beslut om regionbildning, förbereda införandet av regionkommun MittSverige. I stadgarna anges att föreningsstämman är högsta beslutande organ, att varje medlem där har en röst och att ordinarie föreningsstämma ska hållas varje kalenderår. Vidare framgår att föreningens styrelse utses av stämman på förslag av de politiska partier som är representerade i Jämtlands läns landsting.

Kammarrätten har funnit att kommunen genom sitt beslut har lämnat över vården av en kommunal angelägenhet till den ideella föreningen. Högsta förvaltningsdomstolen utgår i sin prövning härifrån. Bestämmelsen i 3 kap. 18 § KL är således tillämplig på föreningsbildningen. De förutsättningar för överlämnade av kommunala angelägenheter som uppställs där innebär att kommunen inför beslutet att bilda föreningen haft en skyldighet att dels - i den omfattning som är rimlig med hänsyn till verksamhetens art och omständigheterna i övrigt - se till att den ideella föreningen blivit bunden av de villkor som avses i 3 kap. 17 §, dels verka för att allmänheten ska ha rätt att ta del av handlingar hos föreningen enligt de grunder som gäller för allmänna handlingars offentlighet i 2 kap.tryckfrihetsförordningen och OSL.

Frågan i målet gäller innebörden av det sistnämnda kravet.

Även om förutsättningarna för att åstadkomma insyn i olika slag av kommunala företag givetvis varierar beroende på omständigheterna i det enskilda fallet får kravet på att ”verka för” handlingsoffentlighet i vart fall anses innefatta någon form av aktivitet från fullmäktiges sida. I ett fall som det nu aktuella - där kommuner och landsting samarbetar enbart med varandra - bör kravet på insyn i form av handlingsoffentlighet ställas högt. I målet är emellertid ostridigt att kommunen inför beslutet att delta i bildandet av den aktuella föreningen inte har gjort någonting för att allmänheten ska ha rätt att ta del av handlingar hos föreningen. Kommunen synes ha baserat detta sitt ställningstagande på samma avvägningar som kommunen har gjort beträffande kravet på att i rimlig omfattning tillgodose det kommunala inflytandet i föreningen i enlighet med 3 kap. 18 § första stycket. Som lagtexten är formulerad finns emellertid inte något sådant utrymme för avvägningar beträffande kravet på att verka för handlingsoffentlighet enligt det tredje stycket i samma paragraf.

Kommunen har inför beslutet att bilda föreningen inte verkat för att allmänheten ska ha rätt att ta del av handlingar hos föreningen vilket är ett krav enligt 3 kap. 18 § tredje stycket KL. Beslutet strider således mot lag och ska därför upphävas.

Domslut

Högsta förvaltningsdomstolens avgörande. Högsta förvaltningsdomstolen upphäver kammarrättens och länsrättens domar samt Östersunds kommunfullmäktiges beslut den 30 oktober 2008, § 179.