HFD 2011:60
Ledsagarservice enligt 9 § 3 lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade har inte beviljats för en semesterresa till Egypten.
J.B., född 1983 och som tillhörde personkretsen i 1 § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, ansökte om ledsagarservice för en semesterresa till Egypten under tiden den 20 februari 2011 - den 6 mars 2011. Socialnämnden i Bodens kommun avslog J.B:s ansökan om ledsagarservice med motiveringen att en sådan resa kunde inte anses nödvändig för att J.B. skulle tillförsäkras goda levnadsvillkor.
Förvaltningsrätten i Luleå
J.B. överklagade socialnämndens beslut hos förvaltningsrätten och yrkade att hon skulle beviljas ledsagarservice för resan till Egypten. J.B. anförde i huvudsak följande. Det har varit hennes stora dröm under flera år att få resa till Egypten. Eftersom hon har Aspergers syndrom kan hon inte självständigt göra denna resa. På grund av sitt funktionshinder har hon svårt att läsa av människor. I ett främmande land skulle hon kunna bli lurad till vad som helst, utan att hon skulle förstå det. Hon skulle också bli väldigt stressad av att inte kunna hitta och ta sig fram. Hon behöver därför någon med sig, som kan ordna alla praktiska saker på orten och hålla koll på henne så att hon kan koppla av och njuta av resan. Hennes syster har lovat att följa med henne. Då resan inte kommer att bli en semesterresa för systern kan det inte vara rimligt att systern ska ställa upp helt ”ideellt”. Personer utan funktionshinder väljer själva var de ska tillbringa sin semester och kan åka utomlands om de har ekonomiska förutsättningar för det. Om ledsagarservice inte kan beviljas för resor utomlands innebär det att personer med funktionshinder inte har samma möjligheter att leva som andra.
Socialnämnden motsatte sig bifall till överklagandet.
Domskäl
Förvaltningsrätten i Luleå (2010-11-11, ordförande Bäckström) yttrade, efter att ha redogjort för aktuella bestämmelser, förarbeten och praxis samt omständigheterna i målet: Personer utan funktionshinder kan själva välja var de vill tillbringa sin semester och även genomföra en resa, om de har ekonomiska förutsättningar för det. Av LSS framgår att sådana behov som är nödvändiga för att den funktionshindrade ska kunna tillförsäkras goda levnadsvillkor berättigar till insatser enligt lagen. Vid bedömningen av om den enskilde har ett sådant behov ska jämförelser göras med den livsföring som anses normalt för personer i samma ålder. - Det är ostridigt att J.B. tillhör personkretsen i LSS. Frågan i målet är om J.B., för att tillförsäkras goda levnadsvillkor, bör beviljas ledsagarservice under en tvåveckors semesterresa till Egypten. - Det är upplyst att socialnämnden tidigare avslagit J.B:s ansökan om ledsagarservice för resa till Egypten i oktober 2010, men att förvaltningsrätten genom dom den 20 augusti 2010, mål 2032-10, beviljade insatsen. Då planeringen av resan förändrades var det inte möjligt att genomföra den resan och nu aktuell ansökan ingavs därför till kommunen. - Förvaltningsrätten anförde i den tidigare domen sammanfattningsvis följande: I praxis och andra vägledande avgöranden har fastställts att rätten till ledsagarservice under resor inte är begränsad till resor inom Sverige. Sedan Regeringsrättens avgörande för sju år sedan, som avsåg en resa till Danmark, har människors resvanor snarast ökat; både vad gäller avståndet till resmålet och hur ofta man reser. Att begränsa ledsagarservice till att enbart omfatta resor till näraliggande länder torde, enligt förvaltningsrättens mening, också strida mot målen för LSS; att personer med omfattande funktionshinder ska ges möjlighet att leva som andra. Förvaltningsrätten anser att det är normalt för en person i J.B:s ålder att någon gång göra en längre resa utomlands, exempelvis till Egypten. Numera kan inte heller en sådan resa anses exklusiv eller sällsynt, utan även detta resmål kan anses motsvara en normal semesterresa för en vuxen person för den som även har ekonomiska möjligheter härför. Av utredningen framgår att J.B. under år 2007 erhöll ledsagarservice för en resa till Stockholm och två kortare dagsresor. Det saknas uppgift om att hon därefter varit beviljad ledsagarservice för en resa, inom eller utom Sverige. Enligt förvaltningsrättens mening får det anses rimligt att i vart fall med några års mellanrum kunna göra en längre resa med stöd av ledsagarservice. Mot denna bakgrund anser förvaltningsrätten att J.B. är i behov av ledsagarservice under den aktuella resan för att tillförsäkras goda levnadsvillkor. - Förhållandena inför den nu planerade resan under våren 2011 är precis desamma som tidigare. Förvaltningsrätten finner därför inte skäl att frångå tidigare bedömning, varför överklagandet således ska bifallas. - Förvaltningsrätten ändrar socialnämndens beslut och förordnar att J.B. har rätt till ledsagarservice enligt sin ansökan för att genomföra en semesterresa till Egypten under tiden den 20 februari 2011 till den 6 mars 2011.
Kammarrätten i Sundsvall
Socialnämnden överklagade förvaltningsrättens dom och yrkade att kammarrätten skulle ändra domen och fastställa nämndens beslut. Vidare yrkades att förvaltningsrättens dom tills vidare inte skulle gälla (inhibition). Nämnden anförde att den med stöd av LSS, förarbeten eller rättspraxis inte kunde förpliktas bevilja ledsagarservice för att J.B. skulle kunna genomföra en resa till Egypten. J.B. uppnår lagstiftningens intentioner om goda levnadsvillkor även utan beviljad ledsagarservice.
Domskäl
Kammarrätten i Sundsvall (2010-12-15, Sjödin, Helin) yttrade: Kammarrätten meddelar prövningstillstånd och tar upp målet till slutlig prövning. Det finns därför inte skäl att fatta beslut om inhibition av förvaltningsrättens dom. - Kammarrätten instämmer i förvaltningsrättens bedömning, varför det inte finns skäl att ändra den överklagade domen. Nämndens överklagande ska därför avslås. - Kammarrätten ändrar inte förvaltningsrättens dom.
Från domen var referenten Waas skiljaktig och anförde. Till att börja med tycker jag att målet bör kommuniceras på sedvanligt sätt och vidare bör yttrande inhämtas från Socialstyrelsen. I sak gör jag följande bedömning. Jag delar bedömningen att det är normalt att en person i J.B:s ålder någon gång gör en resa utomlands. - Av utredningen framgår att J.B. har ett socialt närverk med föräldrar och syskon och ett fungerande dagligt liv. Hon bor i en egen lägenhet och är beviljad daglig verksamhet och ska erbjudas sysselsättning. Hon har tidigare beviljats ledsagarservice för två dagsturer och en resa till Stockholm. - J.B. anför själv som skäl för att hon ska beviljas ledsagarservice följande. Hon har svårt att läsa av människor och i ett främmande land skulle hon kunna bli lurad till vad som helst utan att kunna förstå det. Hon blir stressad av att inte kunna hitta och ta sig fram. Hon är också väldigt känslig för vem som kan få henne att känna sig trygg under resan och har kommit fram till att det är hennes syster som är den enda som hon skulle kunna ta med sig och känna sig trygg med. - J.B. bör i och för sig i likhet med andra personer i hennes ålder ha rätt att resa utomlands och har vid en sådan resa behov av ledsagarservice för att tillförsäkras goda levnadsvillkor. Jag bedömer dock inte att omständigheterna utvisar att hon har behov av ledsagarservice för att tillförsäkras goda levnadsvillkor när det gäller den aktuella resan som är under två veckor och till ett inte närliggande land (RÅ 2003 ref. 79). Överklagandet ska därför bifallas.
Högsta förvaltningsdomstolen
Socialnämnden överklagade kammarrättens dom och yrkade att Högsta förvaltningsdomstolen skulle undanröja domen och fastställa socialnämndens beslut. Nämnden anförde bl.a. följande. I förarbetena till LSS anges att ledsagarservice är en insats för att underlätta för människor med omfattande funktionshinder att kunna delta i samhällslivet. Insatsen bör erbjudas personer som tillhör lagens personkrets men som inte har personlig assistans, för att t.ex. besöka vänner, delta i fritidsaktiviteter eller i kulturlivet. Insatsen beskrivs mycket knapphändigt i lagens förarbeten och de exempel som ges på situationer då ledsagning kan bli aktuell är ganska enkla och vardagliga situationer. J.B. har ansökt om och blivit beviljad daglig verksamhet, vilken vid tidpunkten för överklagan inte var verkställd. Enligt senare uppgift från J.B. arbetar hon sedan den 23 september 2009 två dagar per vecka i ett arbete som hon uttrycker att hon trivs med. J.B. fungerar således i ett socialt sammanhang och har kontakt med andra anställda på sin arbetsplats även om hon inte har vänner i någon större omfattning. Hon vistas mest i sin lägenhet och har inte uttryckt något behov av att vilja ha det på något annat sätt. Hon har under 2007 och 2008 varit beviljad ledsagarservice vid tre tillfällen i samband med kortare resor till Piteå, Luleå och Stockholm. Socialnämnden anser att resan till Egypten inte är nödvändig för att J.B. ska uppnå lagstiftningens intentioner för att tillförsäkras goda levnadsvillkor.
Högsta förvaltningsdomstolen inhämtade yttrande från Socialstyrelsen, som anförde bl.a. följande.
Om en semesterresa är ett led i att t.ex. bryta isolering och komma i kontakt med andra människor kan en sådan resa anses ingå i vad insatsen ledsagarservice är avsedd att täcka. Vid bedömningen av om en person har behov av en insats för sin livsföring enligt LSS måste en jämförelse göras med den livsföring som kan anses normal för personer i samma ålder. Personer utan funktionshinder kan själva välja var de vill tillbringa sin semester och kan åka utomlands om de har ekonomiska förutsättningar för det. Om ledsagarservice endast kan beviljas för en kortare semesterresa till ett näraliggande land innebär det att personer med funktionshinder inte har samma möjligheter att leva som andra. Enligt Socialstyrelsens mening kan det således anses höra till goda levnadsvillkor och för att kunna leva som andra att även göra en längre resa, om övriga förutsättningar för att bevilja insatsen är uppfyllda. J.B. har anfört att hon på grund av sin funktionsnedsättning inte kan göra resan utan stöd av en ledsagare. Enligt Socialstyrelsens mening saknas dock tillräckligt stöd för att ta ställning till om samtliga villkor för insatsen är uppfyllda i detta mål.
Sveriges Kommuner och Landsting som beretts tillfälle att avge yttrande, anförde bl.a. följande.
För att kunna hävda att en brukare har rätt till ledsagarservice utomlands måste det även finnas en skyldighet för kommunen att utföra ledsagarservice utanför landets gränser. Kommunallagens grundläggande kompetensbestämmelse medför att kommunal verksamhet bedrivs av kommuner och i Sverige. I speciallagstiftning kan undantag från denna princip regleras men så har inte i något fall skett. Ska undantag göras från en fundamental grundprincip inom kommunalrätten måste det enligt förbundets mening regleras i lag och kommunerna ska enligt den s.k. finansieringsprincipen ersättas för de kostnader ett sådant åtagande innebär. Utförandet av insatser faller till stor del inom kommunens ansvar för verkställighet av fattade beslut. Krav på verkställighet utomlands saknas. - Högsta förvaltningsdomstolen har i dom i mål nr 2746-09 konstaterat att olika omkostnader som kan uppstå för ledsagare inte ingår i insatsen. Den enskilde kan därmed bara ha rätt till själva insatsen ledsagning, preciserad till ett visst antal timmar. Var och hur ledsagningen utförs är en verkställighetsfråga. Lagens krav att den enskilde i största möjliga utsträckning ska ges inflytande och medbestämmande över insatser som ges innebär dock inte att det är den enskilde som bestämmer över verkställighetsåtgärderna. En person som beviljats ledsagarservice enligt LSS kan få insatsen verkställd även om den medför omkostnader - under förutsättning att brukaren antingen har beviljats bistånd enligt socialtjänstlagen för omkostnaderna eller själv står för dessa. Ledsagarservice utomlands torde däremot inte rymmas inom insatsen oavsett om brukaren löser omkostnadsfrågan.
J.B. yttrade sig i målet.
Högsta förvaltningsdomstolen beslutade den 9 februari 2011 att kammarättens dom tills vidare inte skulle gälla.
Domskäl
Högsta förvaltningsdomstolen (2011-10-12, Billum, Dexe, Jermsten, Saldén Enérus, Nymansson) yttrade: Skälen för avgörandet.
Rättslig reglering
LSS innehåller bestämmelser om rätt till vissa särskilt angivna insatser för personer med svåra funktionshinder. Av 7 § första stycket LSS följer att personer som tillhör lagens personkrets har rätt till insatser i form av särskilt stöd och särskild service enligt 9 § 1 - 9 om de behöver sådan hjälp i sin livsföring och om deras behov inte tillgodoses på annat sätt. Ledsagarservice är en sådan insats, 9 § 3. Enligt 7 § andra stycket ska den enskilde genom insatserna tillförsäkras goda levnadsvillkor. Insatserna ska anpassas till mottagarens individuella behov och utformas så att de är lätt tillängliga för dem som behöver dem och stärker deras förmåga att leva ett självständigt liv.
I förarbetena till lagen (prop. 1992/93:159 s. 74) anförs bl.a. följande. Ledsagarservice är en stödform som ursprungligen utvecklades för synskadade personer, men som senare kommit även andra grupper av funktionshindrade till del. Ledsagarservice är en betydelsefull verksamhet som kan underlätta för personer med omfattande funktionshinder att delta i samhällslivet. Ledsagning bör vara en uppgift som ingår i personlig assistans för dem som har sådant stöd. Servicen bör erbjudas personer som tillhör lagens personkrets men inte har personlig assistans, för att t.ex. besöka vänner, delta i fritidsaktiviteter eller kulturlivet eller bara promenera. Insatsen bör ha karaktären av personlig service och anpassas efter de individuella behoven.
I specialmotiveringen till bestämmelsen (a. prop. s. 178) anförs bl.a. att avsikten är att den enskilde ska få hjälp med att komma ut bland andra människor, exempelvis ledsagning för besök hos vänner eller vid deltagande i kulturlivet. Ledsagarservicen syftar till att bryta den isolering som ofta blir följden av ett omfattande funktionshinder.
Vad gäller den närmare innebörden av insatsen ledsagarservice har Högsta förvaltningsdomstolen i rättsfallet HFD 2011 ref. 8 konstaterat att förarbetena till bestämmelsen om ledsagarservice är mycket knapphändiga och uttalat bl.a. följande. Vad som menas med att delta i fritidsaktiviteter anges inte. Andra exempel som nämns tar sikte på ganska vardagliga aktiviteter såsom besök hos vänner och promenader. Enligt Högsta förvaltningsdomstolens mening talade övervägande skäl för att lagstiftarens avsikt har varit att insatsen ledsagarservice tar sikte på en tämligen begränsad insats, avsedd att ge funktionshindrade som inte uppfyller förutsättningarna för personlig assistans ökade möjligheter att genomföra enklare aktiviteter och bryta social isolering. Omfattande insatser i assistansliknande former kan alltså inte anses ligga inom ramen för vad en kommun kan förpliktas att svara för som ledsagarservice enligt 9 § 3 LSS.
Bedömning
Ledsagning vid en utlandsresa kan i och för sig omfattas av insatsen ledsagarservice enligt 9 § 3 LSS, se RÅ 2003 ref. 79 I. Omständigheterna i det fallet var dock mycket speciella.
Den nu aktuella resan är av annan karaktär. Det är fråga om en två veckors semesterresa till Egypten. Den fråga som Högsta förvaltningsdomstolen har att ta ställning till är om ledsagning vid en semesterresa är en sådan aktivitet som 9 § 3 LSS avser att täcka. Högsta förvaltningsdomstolen har som ovan nämnts uttalat att övervägande skäl talar för att lagstiftarens avsikt varit att insatsen ledsagarservice tar sikte på en tämligen begränsad insats avsedd att ge funktionshindrade som inte uppfyller förutsättningarna för personlig assistans ökade möjligheter att genomföra enklare aktiviteter och bryta social isolering. Att åka på utrikes semesterresor kan enligt Högsta förvaltningsdomstolens bedömning normalt inte anses vara att genomföra en sådan enklare aktivitet som omfattas av insatsen ledsagarservice enligt 9 § 3. Med anledning härav saknar Högsta förvaltningsdomstolen skäl att ta ställning till om J.B. uppfyller övriga villkor för rätt till ledsagarservice.
Överklagandet ska därför bifallas.
Domslut
Högsta förvaltningsdomstolens avgörande. Högsta förvaltningsdomstolen upphäver kammarrättens och förvaltningsrättens domar och fastställer socialnämndens beslut.