HFD 2012:24
En ägare till ett bankaktiebolag har inte ansetts ha talerätt mot Finansinspektionens beslut att återkalla bolagets tillstånd att bedriva bankrörelse.
Förvaltningsrätten i Stockholm
Finansinspektionen beslutade den 28 augusti 2010 bl.a. att dels med stöd av 15 kap. 1 § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse, LBF, återkalla tillståndet för HQ Bank AB (banken) att driva bankrörelse, dels med stöd av 25 kap. 1 § lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden, LVPM, återkalla bankens tillstånd att bedriva värdepappersrörelse samt dels återkalla bankens tillstånd att registreras som förvaltare av fondandelar enligt 4 kap. 12 § lagen (2004:46) om investeringsfonder, LIF. Beslutet skulle i dessa delar gälla omedelbart.
HQ AB (bolaget) inkom per fax den 3 september 2010 klockan 14:22 med en skrivelse till förvaltningsrätten. Bolaget angav där att bolaget anslöt sig till bankens överklagande som inkommit till förvaltningsrätten den 30 augusti 2010. Bolaget anförde vidare att bolaget vid tidpunkten för Finansinspektionens beslut och vid tidpunkten för bankens överklagande ägde över 90 procent av aktierna i banken. Som huvudägare i banken hade bolaget vid tidpunkten för beslutet ett eget intresse i banken. Beslutet angick därmed bolaget i egenskap av huvudägare och beslutet hade gått bolaget emot.
Domskäl
Förvaltningsrätten i Stockholm (2010-09-13, ordförande Åslundh-Nilsson) yttrade: Enligt 22 § förvaltningslagen (1986:223), FL, får ett beslut överklagas av den som beslutet angår, om det gått honom emot och beslutet kan överklagas. - Förvaltningsrätten noterar inledningsvis att det på morgonen den 3 september 2010 tillkännagavs att Carnegie Investment Bank AB tagit över ägandet av banken från bolaget. Vid den tidpunkt då bolaget kom in med sin skrivelse till förvaltningsrätten var bolaget således inte längre huvudägare av banken. - Uttalanden i doktrin och praxis ger stöd för bedömningen att prövningen av klagorätten görs med utgångspunkt i de förhållanden som råder då överklagandet kom in (se bl.a. RÅ 1961 ref. 46). Bolagets ingivna skrivelse kan enligt förvaltningsrättens mening inte beaktas på annat sätt än som ett självständigt överklagande. Det faktum att bolaget materiellt hänvisar till det av banken tidigare ingivna överklagandet föranleder inte annan bedömning. - Frågan uppkommer då om bolaget i egenskap av tidigare ägare av banken kan anses ha ett så väsentligt intresse av beslutet att talerätt föreligger. - Som huvudregel gäller att ägare eller andra intressenter i förhållande till ett rättssubjekt inte ges någon enskild klagorätt. I praxis har dock subjekt med ett av rättsordningen erkänt intresse och vars rättsställning påverkats tillerkänts talerätt i vissa fall. Bolaget kan i egenskap av tidigare huvudägare av banken inte anses ha ett sådant av rättsordningen erkänt intresse att det grundar talerätt. Överklagandet ska därför avvisas. - Förvaltningsrätten avvisar överklagandet.
Kammarrätten i Stockholm
Bolaget överklagade förvaltningsrättens beslut och yrkade att kammarrätten skulle upphäva beslutet och återförvisa målet till förvaltningsrätten för fortsatt handläggning. Till stöd för sin talan anförde bolaget bl.a. följande. Bolaget hade innan Finansinspektionens beslut ingen egentlig fristående verksamhet utöver driften och ägandet av HQ Bank AB. Banken ägdes till ca 90 procent av bolaget. Vid tiden för Finansinspektionens beslut baserades bolagets värde uteslutande på värdet i banken, dess verksamhet och löpande intjäningsförmåga. De effekter och rättsverkningar som beslutet hade träffade bolaget i samma omfattning som de träffade banken. Det finns därför starka skäl att betrakta bolaget och banken som en enhet, oaktat att banken av orsaker som uteslutande var strukturellt betingade, bedrevs i en legal enhet som var skild från bolaget. Förhållandet kan vidare åskådliggöras genom att bolagets börsvärde minskade med ca 84 procent efter Finansinspektionens beslut. - Förutom koncernens struktur var bolaget och banken även organisatoriskt och beslutsmässigt en enhet. Bolaget var en aktiv ägare av banken och styrelserna i bolaget och banken utgjordes till största del av samma ledamöter. Bolaget var drivande i samtliga åtgärder som vidtogs under våren 2010 i syfte att utreda och återställa eventuella brister avseende bl.a. organisation, styrning och kapitalbas i banken. Under sommaren 2010 tillsköt bolaget ett omfattande kapital till banken för att säkerställa dess kapitalbas. Att det under sommaren 2010 fördes en direkt kommunikation mellan Finansinspektionens generaldirektör och styrelseordföranden i bolagets största ägare Investment Öresund AB talar vidare för att inte ens Finansinspektionen gjorde skillnad mellan banken och dess ägare. - I det överklagade beslutet har förvaltningsrätten avgjort frågan om talerätt med utgångspunkt i de förhållanden som rådde vid tidpunkten för bolagets överklagande under åberopande av RÅ 1961 ref. 46. Det målet rör en far som överklagat ett förordnande av barnavårdsman och som tillerkändes talerätt trots att han inte längre hade vårdnaden om sitt barn när överklagandet prövades. Till att börja med erhöll fadern i det angivna fallet en rätt till prövning, dvs. beslutet innebar en rätt till domstolsprövning och inte tvärtom. Förvaltningsrättens beslut är således ett e contrarioslut, vilket i sig är skäl till att noga pröva om beslutet är riktigt. Dessutom framgår inte om Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att överklagandet skulle prövas i sak på grund av att mannen var far till barnet eller på grund av att han var vårdnadshavare vid överklagandetidpunkten. Enligt bolagets uppfattning ger det åberopade avgörandet ingen ledning för frågan i förevarande mål. - Det är även av väsentlig betydelse att avgörandet är ålderstiget. Utvecklingen har sedan sextiotalet gått mot en utökad talerätt, inte minst mot bakgrund av EU-rättens inverkan. Här kan nämnas att Kammarrätten i Stockholm genom dom den 26 mars 2007 (mål nr 4100-06) och Högsta förvaltningsdomstolen i RÅ 2006 ref. 9 tillerkänt konkurrenter talerätt till följd av att de överklagade besluten påverkat en konkurrent. Högsta förvaltningsdomstolen fann att konkurrenten hade ett beaktansvärt intresse av att få de rättsliga förutsättningarna prövade. Även förvaltningslagsutredningen (SOU 2010:29 s. 83) har uttalat att talerätten inte får ges en alltför snäv tolkning och att kraven för överklagbarhet och talerätt inte får vara så höga att en sakprövning i realiteten blir en undantagsföreteelse. - Bolaget anser vidare att dess överklagande ska ses som en anslutningstalan till bankens sedan tidigare ingivna överklagande. Det saknas anledning att göra skillnad mellan bolaget och banken till följd av dess nära gemenskap och prövningen av bolagets talerätt ska därför göras med utgångspunkt i de förhållanden som förelåg vid tiden för bankens överklagande till förvaltningsrätten. - Om kammarrätten skulle finna att talerätten ska avgöras utifrån tidpunkten för överklagandet gör bolaget gällande att Finansinspektionens beslut om återkallelse av tillstånd påverkar bolagets rättsliga ställning, eller i vart fall rör ett intresse som på något sätt erkänts av rättsordningen. I kommentaren till 22 § FL anges bl.a. att ett besluts verkningar kan ligga på det rättsliga planet eller vara av faktisk natur. Vidare anges att som regel förutsätts för klagorätt att ett besluts effekt drabbar den klagande direkt. Finansinspektionens beslut har medfört skada för bolaget och dess aktieägare om ca 1 300 Mkr. Med hänsyn till att bolaget direkt har drabbats av direkta och irreparabla skador till följd av beslutets verkningar måste bolaget anses ha ett sådant rättsligt intresse i beslutet som grundar talerätt. - Ett bifall till bolagets talan i sak kan inte leda till att banken återfår sitt tillstånd, eftersom banken överlåtits till och fusionerats upp i Carnegie Investment Bank, som har tillstånd att driva bankrörelse. Detta förhållande förändrar emellertid inte bolagets befogade intresse av att få en förvaltningsrättslig domstolsprövning av beslutet. Bolaget har under alla förhållanden ett befogat intresse av att få en förvaltningsrättslig prövning av de rättsliga förutsättningarna för Finansinspektionens beslut, se bl.a. RÅ 1991 ref. 58 och RÅ 1997 ref. 24, där Högsta förvaltningsdomstolen funnit att den enskilde haft ett "befogat intresse" av att få de lagliga förutsättningarna för beslut prövade trots att den överklagade åtgärden redan hunnit genomföras och att ett bifall inte kan medföra att åtgärden återgår. - I samband med överlåtelsen av banken förvärvade bolaget rätten till eventuellt skadestånd från myndigheter till följd av beslutet. Bolaget vill föra talan mot staten om att staten ska utge skadestånd till bolaget för den skada bolaget och banken har lidit i anledning av Finansinspektionens beslut. För denna talan är det viktigt att förvaltningsrättsligt pröva beslutet eftersom ett beslut av förvaltningsdomstol blir prejudicerande i ett skadeståndsmål. Slutligen bör nämnas att Carnegie efter verkställd fusion av banken valde att återkalla bankens överklagande, vilket innebär att förutsättningar för en prövning av Finansinspektionens beslut saknas om inte bolaget tillerkänns egen talerätt. - Till stöd för överklagandet åberopade bolaget sakkunnigutlåtanden den 22 september 2010 av professorn Wiweka Warnling-Nerep och den 7 oktober 2010 av professorn Carl Michael von Quitzow och docenten Xavier Groussot.
Domskäl
Kammarrätten i Stockholm (2011-07-25, Jäderblom, Brege Gefvert, Ringvall, referent) yttrade: Frågan i målet är om Finansinspektionens beslut att återkalla bankens tillstånd att bedriva bankrörelse angår bolaget i den mening som avses i 22 § FL, dvs. om bolaget har rätt att föra talan mot beslutet. Nämnda bestämmelse är återgiven i förvaltningsrättens beslut. - Av utredningen i målet framgår att bolaget ägt 90 procent av banken samt att det den 3 september 2010 tillkännagavs att bolaget sålt banken till Carnegie Investment Bank AB. Samma dag inkom bolaget med överklagande av Finansinspektionens beslut till förvaltningsrätten. Dessförinnan hade banken överklagat beslutet, men detta överklagande återkallades av bankens nye ägare. De omständigheter som skulle kunna grunda talerätt för bolaget är således bolagets ägande av banken eller att bolaget tidigare varit ägare till banken. Den första frågan som måste prövas vid bedömningen av talerätten i målet, är vid vilken tidpunkt de omständigheter som grundar talerätt ska vara för handen, dvs. om det är förhållandena vid tiden för bankens överklagande då bolaget fortfarande ägde banken, vid bolagets överklagande eller förhållandena vid domstolens prövning som ska ligga till grund för prövningen av om bolaget har talerätt. - Bestämmelsen i 22 § FL ger enbart en allmän riktlinje för hur frågan om talerätt ska bedömas. De principer som utbildats i rättspraxis blir därmed avgörande. I rättspraxis finns ett flertal exempel på att den som haft rätt att överklaga och inleda förfarandet vid domstolen, till följd av ändrade förhållanden under målets handläggning, kommit att förlora sin talerätt, dvs. förhållandena vid domstolens prövning har ansetts avgörande vid bedömningen av talerätten. En parts försäljning av den fastighet som ett mål rör och som grundat talerätt medför i regel att parten förlorar sin talerätt (se bl.a. RÅ 1988 ref. 140 och RÅ 1992 ref. 83). Att den tidigare fastighetsägaren haft ett fortsatt ekonomiskt eller annat intresse i målet även efter försäljningen har i angivna fall saknat betydelse. Av praxis framgår vidare att det vid ett aktiebolags upplösning genom fusion är det övertagande bolaget som är part i en fortsatt process beträffande det upplösta bolaget (RÅ 2002 ref. 82). I andra avgöranden (bl.a. det av förvaltningsrätten åberopade RÅ 1961 ref. 46 samt RÅ 1991 ref. 58) har talerätten inte upphört trots att det förhållande som vid tiden för överklagandets ingivande grundat talerätt inte längre föreligger. - Kammarrätten tolkar rättspraxis så att det normalt bör vara förhållandena vid målets prövning som är avgörande för huruvida talerätt föreligger, men att det i vissa fall även kan vara förhållandena när målet kom in, trots att dessa senare ändrats och att de omständigheter som grundat talerätt upphört. I det nu aktuella målet var bolaget inte längre ägare till banken, varken när målet kom in till förvaltningsrätten eller vid rättens prövning av det. Kammarrätten anser därför att bedömningen av om talerätt föreligger ska göras utifrån bolagets ställning som tidigare ägare av banken. Talerätten måste bedömas enskilt för varje juridisk eller fysisk person som för talan mot ett beslut. Det nära organisatoriska och ekonomiska sambandet mellan bolaget och banken som förelåg innan försäljningen saknar därför självständig betydelse. - Vad härefter gäller bedömningen av vad som grundar talerätt har i Högsta förvaltningsdomstolens praxis annan än den som anges som part i det överklagade beslutet tillerkänts talerätt om denne lider men av beslutet samt har ett intresse i saken som på något sätt erkänts av rättsordningen. Ett sådant av rättsordningen erkänt intresse har ansetts föreligga när klaganden genom bestämmelser haft en formell rätt att yttra sig innan beslut fattas. Avgörande är dock enligt senare praxis från Högsta förvaltningsdomstolen inte den formella yttranderätten, utan frågan om klaganden kan åberopa ett intresse, som det är möjligt att beakta vid sakens prövning (se bl.a. RÅ 1994 ref. 82 och RÅ 2006 ref. 9). Förvaltningslagsutredningen föreslår (SOU 2010:29 s. 660) efter en genomgång av Högsta förvaltningsdomstolens praxis att talerätt bör föreligga om de avvägningar i sak som förutsätts föregå ett beslut omfattar hänsynstaganden till det intresse som klaganden representerar. - Enligt kammarrättens mening innebär det anförda att endast ägandet av ett bolag och risken för eller förekomsten av indirekt skada för bolagets ägare inte i sig medför talerätt mot beslut som avser bolaget, utan det krävs att ägarens intressen i någon mån kan beaktas inför beslutet. Med indirekt skada avser kammarrätten sådan skada som drabbar annan än beslutets adressat, vilket är fallet med bolaget i förevarande mål. Kammarrätten anser således inte att bolaget i någon mån drabbats direkt av beslutet, även om den skada som bolaget lidit kan ses som en direkt följd av beslutet. - I förevarande mål följer av Finansinspektionens beslut och de bestämmelser som detta grundas på att Finansinspektionen endast beaktat, och haft att beakta, förhållandena inom banken. Vid bedömningen av de påstådda bristerna och val av sanktion har således inte bolagets intressen som ägare beaktats eller kunnat beaktas. Bolagets risk för skada har således, till skillnad mot vad som var fallet i det av bolaget åberopade rättsfallet RÅ 1999 ref. 76, där moderbolagets skada för ingreppet i dotterbolagets verksamhet bl.a. ingick som en beståndsdel i den av Högsta förvaltningsdomstolen utförda proportionalitetsbedömningen, inte kunnat beaktas i de avvägningar som föregått Finansinspektionens beslut. Det anförda talar således emot att bolaget haft talerätt mot beslutet ens om kammarrätten till grund för prövningen lagt förhållandena vid bankens överklagande. Efter överlåtelsen skulle bolagets talerätt endast kunna grundas på det allmänna intresset av att få Finansinspektionens beslut överprövat jämte det faktum att en sådan prövning kan underlätta en framtida skadeståndsprocess mot staten. Sådana intressen torde emellertid varje fysisk eller juridisk person som indirekt drabbas ekonomiskt av ett beslut kunna anföra och är enligt kammarrättens mening inte tillräckliga för att grunda talerätt för bolaget. Inte heller det faktum att banken efter överlåtelsen och fusionen återkallat sin egen talan i målet eller vad bolaget i övrigt anfört i målet föranleder en annan bedömning. - Sammantaget finner kammarrätten alltså att Finansinspektionens beslut inte angår bolaget på det sätt som krävs för att bolaget ska ha rätt att föra talan mot beslutet enligt 22 § FL. Förvaltningsrätten har således haft fog för sitt beslut att avvisa bolagets talan. Överklagandet ska därför avslås. - Kammarrätten avslår överklagandet.
Högsta förvaltningsdomstolen
Bolaget överklagade kammarrättens dom och yrkade att Högsta förvaltningsdomstolen skulle återförvisa målet till förvaltningsrätten för erforderlig handläggning. Bolaget anförde bl.a. följande. Beslutet att avvisa bolagets talan resulterar i en situation där ett förvaltningsbeslut, till följd av de konsekvenser som Finansinspektionens beslut medför, i praktiken aldrig kan bli föremål för domstolsprövning. Bolagets och bankens gemensamma intresse av att få en prövning till stånd säkerställdes inledningsvis genom att banken överklagade beslutet. Efter det att banken sålts - vilket i sig var en direkt följd av beslutet - saknade bankens nya ägare anledning att driva frågan varpå bankens överklagande återkallades. Bolaget var och är därmed det enda rättssubjekt som kan driva frågan om domstolsprövning av beslutet och måste därmed medges talerätt för att en domstolsprövning över huvud taget ska vara möjlig. Finansinspektionen hade kontinuerlig insyn i bolaget och beaktade även förhållandena inom detta inför beslutet. Bl.a. förde Finansinspektionen täta diskussioner med företrädare för både bolaget och banken angående bankens situation. Bolaget och banken utgjorde en finansiell företagsgrupp, vilket innebär att bolaget omfattades av särskilda krav avseende bl.a. kapitalbas enligt lagen (2006:1371) om kapitaltäckning och stora exponeringar. Sålunda har Finansinspektionen inför beslutet varit skyldig att beakta även förhållandena inom bolaget. Detta visar att bolagets rättsställning påverkades och beaktades inför beslutet vilket ger bolaget talerätt. - Till stöd för sin talan i Högsta förvaltningsdomstolen åberopade bolaget, utöver tidigare ingivna rättsutlåtanden, rättsutlåtanden från professorerna Lena Marcusson och Ulrik von Essen.
Finansinspektionen uppgav att den varken förespråkade eller motsatte sig att bolaget skulle ha rätt att överklaga inspektionens beslut att återkalla bankens verksamhetstillstånd.
Domskäl
Högsta förvaltningsdomstolen (2012-05-29, Knutsson, Jermsten, Stenman, Saldén Enérus, Nymansson) yttrade:
Skälen för avgörandet
Finansinspektionen återkallade den 28 augusti 2010 bankens tillstånd att bedriva bl.a. bankverksamhet. Bolaget ägde då 90 procent av aktierna i banken. Banken överklagade beslutet till förvaltningsrätten. Den 3 september 2010 sålde bolaget aktierna till Carnegie Investment Bank AB varpå banken återkallade sitt överklagande. Samma dag överklagade bolaget Finansinspektionens beslut. Frågan i målet är om bolaget har rätt att föra talan mot beslutet.
Enligt 22 § FL får ett beslut överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom emot och beslutet kan överklagas. En förutsättning för att annan än den som varit part hos beslutsmyndigheten ska ha talerätt enligt detta lagrum är, som kammarrätten påpekar, att klaganden kan åberopa ett intresse som det är möjligt att beakta vid sakens prövning (se av kammarrätten angivna rättsfall samt SOU 2010:29 s. 658 ff.). Som kammarrätten funnit utgör inte bolagets intresse i egenskap av ägare till banken ett sådant intresse. Något sådant intresse kan inte heller utläsas av lagen om kapitaltäckning och stora exponeringar eller relevanta EU-direktiv. Bolaget har därmed inte rätt att överklaga beslutet. Överklagandet ska således avslås.
Domslut
Högsta förvaltningsdomstolens avgörande
Högsta förvaltningsdomstolen avslår överklagandet.