MÖD 2004:83
Omprövning av allmän fiskeavgift-----Miljööverdomstolen delade miljödomstolens uppfattning att skäl inte förelåg att ompröva den allmänna fiskeavgiften för en kraftstation.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Umeå tingsrätts, miljödomstolen, dom 2004-06-14 i mål M 3049-03, se bilaga A
KLAGANDE
Vattenfall Aktiebolag, 556036-2138, 162 87 STOCKHOLM
Ombud
Advokaten EA
MOTPART
Kammarkollegiet, Box 2218, 103 15 STOCKHOLM
SAKEN
Omprövning av den allmänna fiskeavgiften för Harsprångets kraftverk i Lule älv, Jokkmokks kommun
_________________________
MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSLUT
Miljööverdomstolen avslår överklagandet.
_________________________
YRKANDEN M. M. I MILJÖÖVERDOMSTOLEN
Vattenfall Aktiebolag har yrkat att Miljööverdomstolen med ändring av den överklagade domen bifaller Vattenfalls yrkande vid miljödomstolen. I andra hand har yrkats att Miljööverdomstolen, med undanröjande av den överklagade domen, återförvisar målet till miljödomstolen för förnyad handläggning.
Kammarkollegiet har bestritt såväl yrkandet om ändring som yrkandet om återförvisning.
Målet har med stöd av 23 kap. 6 § första stycket miljöbalken avgjorts utan huvudförhandling.
UTVECKLING AV TALAN I MILJÖÖVERDOMSTOLEN
Vattenfall
Till grund för sina yrkanden har Vattenfall åberopat vad som tidigare har anförts vid miljödomstolen. Till ytterligare stöd för sin talan har Vattenfall anfört i huvudsak följande.
Miljödomstolen finner inte uttryckligt stöd i förarbetena för att den tidigare omprövningsbestämmelsen i 15 kap 8 § vattenlagen (1983:291), numera 24 kap 8 § miljöbalken, är tillämplig på förevarande omprövningsansökan men utesluter inte heller att nämnda bestämmelse ändå omfattar omprövning av allmän fiskeavgift. Trots att förarbetena inte utesluter omprövning och att hinder i övrigt saknas för omprövning antar miljödomstolen att 24 kap 8 § miljöbalken inte är tillämplig på förevarande ansökan. Vattenfall anser att miljödomstolens antagande är felaktigt.
Den allmänna fiskeavgiften enligt 2 kap 10 § äldre vattenlagen (1918:523) beräknas enligt följande (allmän fiskeavgift = avgiftslatitud 0,10 - 1,00 kr x antalet hästkrafter). Detta innebär att antalet hästkrafter kan beräknas enligt följande (antalet hästkrafter = allmän fiskeavgift / avgiftslatitud 0,10 - 1,00 kr). Antalet hästkrafter motsvarar således kvoten av allmän fiskeavgift och avgiftslatitud. Mot denna bakgrund delar Vattenfall inte miljödomstolens bedömning i domskälen att antalet hästkrafter bestämdes slutligt genom Högsta domstolens dom 1952 (NJA I 1952 s 628) eftersom frågan om nivån på avgiftslatituden sköts upp genom vattendomstolens dom den 7 oktober 1950 och bestämdes slutligt först genom Miljööverdomstolens dom den 30 januari 2001. För det fall Miljööverdomstolen delar miljödomstolens bedömning att antalet hästkrafter slutligt har bestämts för Harsprångets kraftverk genom Högsta domstolens dom 1952 anser Vattenfall likväl att antalet hästkrafter kan reduceras genom omprövning enligt 24 kap 8 § miljöbalken på grund av att villkoret för tillståndet att beräkna antalet hästkrafter med den reglerade lågvattenföringen vid kraftverket som grund är onödigt strängt. Detta sett särskilt mot bakgrund av att den senare lagändringen den 1 januari 1955 kom att innebära att den oreglerade lågvattenföringen skall utgöra grund för beräkningen av antalet hästkrafter, varigenom den allmänna fiskeavgiftens storlek kom att avspegla skadans omfattning.
Bakgrunden till lagändringen den 1 januari 1955 var oklarheten i rättspraxis om den oreglerade eller reglerade lågvattenföringen skulle läggas till grund för beräkning av antalet hästkrafter. I Högsta domstolens dom 1952 bestämdes att den reglerade lågvattenföringen skulle utgöra beräkningsgrund. Lagändringen 1955, som istället innebar att den oreglerade lågvattenföringen skulle ligga till grund för beräkningen, tyder på att lagstiftaren ansåg att den praxis som Högsta domstolens dom skulle leda till inte var önskvärd för framtiden. Som en följd därav är det självklart att en verksamhetsutövare genom omprövning enligt 24 kap 8 § miljöbalken skall ha möjlighet att anpassa avgiftsberäkningen enligt nämnda lagändring.
Vattenfalls ansökan om omprövning omfattar en reduktion av antalet hästkrafter vid Harsprångets kraftverk från och med 1997 och skall beräknas enligt 2 kap 10 § äldre vattenlagen (1918:523) i dess lydelse efter lagändringen den 1 januari 1955.
Det är enligt Vattenfalls uppfattning orimligt att den allmänna fiskeavgiften för Harsprångets kraftverk som är ett av 15 vattenkraftverk i Luleälven skall bära drygt 30 % av samtliga allmänna fiskeavgifter i hela Lule älv då skadans omfattning på grund av Harsprångets kraftverk är betydligt lägre.
Kammarkollegiet
Kollegiet har åberopat dels vad kollegiet anfört vid miljödomstolen, dels vad miljödomstolen angivit i sina domskäl.
MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSKÄL
Miljööverdomstolen kan i allt väsentligt instämma i den bedömning av Vattenfalls talan som miljödomstolen redovisat i sina domskäl. Vattenfalls överklagande skall sålunda avslås.
HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga B
Överklagande senast 2004-12-06
I avgörandet har deltagit hovrättslagmannen Ulf Bjällås, miljörådet Sven Bengtsson, hovrättsrådet Arne Kardell, referent, och t.f. hovrättsassessorn Per Lindblom. Enhälligt.
________________________________
BILAGA A
UMEÅ TINGSRÄTTS, MILJÖDOMSTOLEN, DOM
SÖKANDE
Vattenfall Aktiebolag, 556036 2138, 162 87 STOCKHOLM
Ombud: Advokat EA
MOTPARTER
1. Kammarkollegiet, Box 2218, 103 15 STOCKHOLM
2. Länsstyrelsen i Norrbottens län, 971 86 LULEÅ
SAKEN
Omprövning av den allmänna fiskeavgiften för Harsprångets kraftverk i Lule älv, Jokkmokks kommun
DOMSLUT
Miljödomstolen avslår Vattenfall AB:s ansökan.
Med ändring av vad som bestämts i beslut i målet den 30 september 2003 fastställer miljödomstolen ansökningsavgiften till fyrahundrafemtio (450) kr.
BAKGRUND M M
I det följande avses i denna dom, om inget annat anges, med vattenlagen den lag i ämnet som tillkännagavs i Svensk författningssamling 1918 nr 523 och som trädde i kraft den 1 januari 1919. Lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet benämns i domen LSV.
Kungliga Vattenfallsstyrelsen ansökte 1946 vid Norrbygdens vattendomstol om tillstånd att anlägga ett kraftverk vid Harsprånget i Stora Lule älv (mål Ans.D. 63/1946). I en dom den 8 mars 1947 meddelade domstolen styrelsen tillstånd att bygga en damm över älven och anlägga en kraftstation med intag, tilloppstuber, avloppstunnel och utjämningsgallerier. I en deldom den 7 oktober 1950 lämnade domstolen styrelsen tillstånd att - för tillgodogörande av vattenkraften i strömfallet medelst tre maskinaggregat, vartdera för en vattenmängd av 100 m3/s - färdigställa dammen och hålla vattnet vid dammen uppdämt till höjden +311,5 m samt utföra vissa rensningar. Rörande fiskeavgift antecknades i deldomen att lågvattenmängden vid kraftverket var 141 m3/s och att vid kraftverket, som nyttjar en fallhöjd på 108,5 m, vid denna vattenföring kan uttas omkring 153 000 turbinhästkrafter. Vidare anmärktes att det var ovisst om korttidsreglering skulle komma att utövas där samt att omfattningen av skadorna av kraftverket, och frågan i vad mån de skulle förebyggas genom åtgärder, skulle prövas slutligt först efter företagets fullbordande. Domstolen bestämde därför fiskeavgiften per hästkraft tills vidare till 15 öre och förpliktade sökanden att från och med 1948 och så länge dammen bibehålls tills vidare betala en årlig avgift på 22 950 kronor. Domen överklagades i fråga om fiskeavgift och domstolsavgift av vattenfallsstyrelsen till Vattenöverdomstolen och Högsta domstolen (se rättsfallet NJA 1952 s. 628), som dock inte gjorde någon ändring. I överklagandet gjorde styrelsen gällande att beräkningen av avgifterna borde ske med hänsyn till den naturliga lågvattenmängden. Vidare menade styrelsen att de skador som anläggningen vid Harsprånget kunde orsaka fisket var synnerligen obetydliga och helt kompenserades genom en yngelutsättning som vattendomstolen ålagt styrelsen att utföra, varför avgiften borde beräknas på 10 öre per turbinhästkraft.
Genom en deldom den 22 september 1978, DVA 32, av Luleå tingsrätt, vattendomstolen, fick Statens Vattenfallsverk tillstånd att ta ett fjärde aggregat i Harsprångets kraftverk i drift, liksom till viss närmare angiven korttidsreglering. Vidare fick vattenfallsverket genom en deldom den 29 augusti 1980, DVA 20, av samma vattendomstol tillstånd att ta ett femte aggregat i drift, att höja dämningen till +312,7 m och att utöva korttidsreglering mellan 0 och 555 m3/s och mellan den nya dämningsgränsen och +309,7 m. Tappningen genom stationen fick tills vidare uppgå till högst 555 m3/s. I en deldom den 20 oktober 1982, DVA 16, lämnades tillstånd att bedriva korttidsreglering mellan 0 och den högsta vattenföring som kan nyttiggöras, vilken i domen angavs uppgå till 1 040 m3/s, och med utnyttjande av vattenståndsvariationer upp till dämningsgränsen.
I en deldom den 28 december 1994, DVA 21, prövade Luleå tingsrätt, vattendomstolen, slutligt frågor enligt 2 kap. 8 § vattenlagen i målen rörande Lule älv. Vad gällde Harsprångetmagasinet förpliktades Vattenfall AB att årligen sätta ut eller bekosta utsättning av 1 000 st. öringar. Vidare ålades bolaget i domen att betala engångsavgifter på sammanlagt 1,7 milj. kr, vilka avsåg även andra älvmagasin i Stora och Lilla Lule älv. Dessutom skulle Vattenfall AB avsätta ett engångsbelopp på 150 000 kr för uppbyggande av avelsstammar av god kvalitet och betala ett engångsbelopp till Fiskeriverket på 300 000 kr för att möjliggöra uppföljning av den biologiska utvecklingen. Totalt uppgick de avgifter som Vattenfall AB skulle betala enligt domen till 3,1 milj. kr.
Fiskeavgiften enligt 2 kap. 10 § vattenlagen prövades slutligt för ett antal vattenföretag i Lule älv genom en deldom den 27 maj 1997 (mål A 19/1964) av Luleå tingsrätt, vattendomstolen. Avgiften fastställdes till 86 421 kr för Harsprångets kraftverk. De till och med 1996 inbetalade provisoriskt bestämda avgifterna bestämdes som slutliga. Domen överklagades såvitt gäller Harsprångets kraftverk av Kammarkollegiet, som yrkade att avgiften skulle bestämmas till 489 245 kr. Miljööverdomstolen ändrade genom en dom den 30 januari 2001, DM 5, vattendomstolens dom beträffande flera av de aktuella företagen. Vad beträffar Harsprångets kraftverk innebar Miljööverdomstolens dom att Kammarkollegiets överklagande bifölls.
YRKANDEN M M
Vattenfall AB yrkar att den allmänna fiskeavgiften för Harsprångets kraftverk omprövas och från och med 1997 beräknas, dels på den oreglerade lågvattenföringen vid kraftverket enligt 2 kap 10 § vattenlagen (1918:523) i dess lydelse efter lagändring den 1 januari 1955, dels med 10 öre per turbinhästkraft.
Kammarkollegiet och Länsstyrelsen i Norrbottens län bestrider bifall till ansökan.
VAD PARTERNA ANFÖR
Vattenfall AB
Genom miljödomstolens deldom den 21 maj 1997 och genom miljööverdomstolens dom den 30 januari 2001 har tidigare provisoriska allmänna fiskeavgifter för Lule älv slutligt bestämts. Sökanden har på grund härav till Fiskeriverket utgivit sammanlagt 1 534 699 kronor i allmän fiskeavgift för såvitt avser avgiften för sökandens vattenkraftverk i Lule älv år 2002. Därav utgör avgiften för Harsprångets kraftverk 510 810 kronor. Detta innebär att Harsprångets kraftverk svarar för 33 % av den totala avgiften för samtliga kraftverk i älven. Avgiften för kraftverket är högre än nödvändigt med hänsyn till erfarenheten av vattenverksamhetens verkningar.
Skälet till att det infördes en avgiftsskyldighet i 2 kap 10 § vattenlagen avseende inverkan på det allmänna fisket var enligt motiven (NJA II 1919 s. 115) att oavsett om åtgärder till skydd för fisket stadgades som förutsättning för genomförande av en vattenreglering samt att ersättning för den menliga inverkan på det enskilda fisket utbetalades kvarstod det en viss skada för fiskerinäringen i stort som utan denna avgift inte skulle bli kompenserad. Syftet med en allmän fiskeavgift är alltså att verksamhetsutövaren skall till fullo kompensera den menliga inverkan som vattenregleringen har på fisket inom hela landet. Enligt stadgandet beräknas avgiften på antalet turbinhästkrafter (effekt) som vid lågvatten kan uttagas vid kraftverket.
Genom lagändring 1955 ändrades grunden för beräkning av den allmänna fiskeavgiften för vattenkraftverk på så sätt att den oreglerade lågvattenföringen lades till grund för beräkningen av kraftverkets effekt i stället för den reglerade lågvattenföringen.
Bakgrunden till lagändringen var att en betydande osäkerhet förelåg beträffande bestämmelsernas rätta innebörd om lågvattenföringen som norm för avgiftens beräkning. Av motiven (NJA II 1954) framgår att två uppfattningar förelåg beträffande innebörden av begreppet lågvattenföring. Den ena var att med lågvattenföring avsågs oreglerad (naturlig) lågvattenföring, och den andra uppfattningen var att med lågvattenföring avsågs reglerad lågvattenföring som läggs till grund för avgiftens beräkning. Någon stadgad rättspraxis hade inte kommit fram. Dock framgår av HD:s avgörande gällande fastställandet av den provisoriska allmänna fiskeavgiften för Harsprångets kraftverk, se NJA I 1952 s. 628, att det fanns en viss benägenhet att lägga den reglerade lågvattenföringen till grund för beräkningen.
Skälet för att lägga lågvattenföringen till grund för beräkningen är att skadan på fisket anses stå i proportion till lågvattenmängdens storlek. Att lägga den reglerade lågvattenföringen till grund kan innebära en utjämnade vattenföring som kan förbättra betingelserna för fisken vilket i sin tur kan innebära att avgiften skall bestämmas med beaktande av tidigare regleringar. Vidare kan den reglerade lågvattenföringen variera beroende på utformningen och tillämpningen av vattenhushållningsbestämmelserna för regleringen. I motiven uttalas att det därför är att föredra att lägga den naturliga oreglerade lågvattenföringen till grund för beräkning av den allmänna fiskeavgiften eftersom avgiften därigenom kommer att beräknas på en bestående norm och inte på ett värde som varierar med mer eller mindre varaktiga ingrepp i vattendraget. I propositionen uttrycker departementschefen att om den reglerade lågvattenföringen läggs till grund för avgiftsberäkningen innebär det att man riskerar att få en godtyckligt beräknad avgift efter det för tillfället rådande regleringsstadiet. I stället för att välja den reglerade lågvattenföringen som norm biträdde departementschefen den sakkunniges förslag att avgiften skall beräknas på den naturliga oreglerade lågvattenföringen. På så vis avspeglar avgiften storleken på skadans omfattning.
Samtliga allmänna fiskeavgifter för sökandens kraftverk förutom Harsprånget i Lule älv har beräknats utifrån den naturliga oreglerade lågvattenföringen.
Harsprångets nuvarande avgift är beräknad med en antagen reglerad lågvattenföring om 141 m3/s och med en fallhöjd om 108,5 m. Den naturliga oreglerade lågvattenföringen vid kraftverket är 31 m3/s. Det närmaste nedströms liggande kraftverket Ligga kan jämföras med Harsprånget. Ligga kraftverk har en fallhöjd om 136 m och en oreglerad lågvattenföring om 29 m3/s. Den årliga avgiften för Harsprånget är 510 810 kronor och är beräknad på 153 000 turbinhästkrafter (Thkr). Motsvarande siffror för Ligga kraftverk är en årlig avgift om 31 254 kronor beräknad på 13 860 Thkr. Om avgiften för Harsprånget beräknas på motsvarande sätt som Ligga med den oreglerade lågvattenföringen till grund blir antalet Thkr ca 33 0000, och den årliga avgiften för Harsprångets kraftverk blir ca 100 000 kronor.
Avgiften enligt 2 kap. 10 § vattenlagen skall även bestämmas utifrån vad som verksamhetsutövaren jämlikt 2 kap. 8 § vattenlagen förpliktigats att utföra eller bekosta för fiskets bestånd. Sökanden har genom deldomen den 28 december 1994 förpliktigats att utföra och bekosta åtgärder till skydd för fisket i Lule älv. Enligt nämnda deldom har sökanden erlagt 3 100 000 kronor 1995 i engångsavgifter och utsätter årligen fisk i älven till ett värde om ca 550 000 kronor. Förpliktelserna till skydd för fisket i nämnda deldom har tillkommit genom flera decenniers erfarenhet av verkningarna av sökandens vattenverksamhet. Även mot denna bakgrund är den nuvarande allmänna fiskeavgiften för Harsprångets kraftverk onödigt hög.
Vad gäller Harsprångets kraftverk används alltså en beräkningsgrund till bestämmande av den allmänna fiskeavgiftens storlek som redan i början av 1950-talet konstaterades vara missvisande och därigenom otillfredsställande. Det är inte rimligt att Harsprångets kraftverk femtio år efter att lagstiftaren konstaterat att beräkningsgrunden ger ett missvisande resultat fortfarande skall erlägga avgift som bestäms utifrån denna beräkningsgrund.
Detta eftersom beräkningsgrunden medför att avgiftens storlek blir betydligt högre än vad som avspeglar de faktiska förhållandena.
Detta får också anses strida mot syftet med avgiften eftersom det innebär att en överkompensation sker. Avgiften för Harsprångets kraftverk uppgår till väsentligt mycket högre belopp än vad som skulle vara fallet om den beräkningsgrund tillämpas som på ett bättre sätt avspeglar de faktiska förhållandena.
Med anledning av det anförda är det uppenbart att den beräkningsgrund som i nuläget används till bestämmandet av den årliga allmänna fiskeavgiften för Harsprångets kraftverk är strängare än nödvändigt med hänsyn till erfarenheten av vattenverksamhetens verkningar. Således ger en omprövning vid handen att fortsättningsvis skall avgiftens storlek bestämmas enligt den ordning som stadgades i 2 kap. 10 § vattenlagen efter den 1 januari 1955.
Rätt till omprövning föreligger enligt 24 kap. 8 § miljöbalken och enligt 7 kap. 15 § LSV.
Kammarkollegiet
Enligt 10 § övergångsbestämmelserna till LSV gäller bestämmelserna om ändring av fiskeavgift i 7 kap. 15 § LSV också allmänna fiskeavgifter enligt 2 kap. 10 § vattenlagen.
Avgiften är en produkt av 153 000 hästkrafter (reglerad lågvattenmängd om 141 m3/s och fallhöjden 108,5 m) och en avgift per hästkraft om 0,25 kr. Avgiften per hästkraft fastställdes enligt 2 kap. 10 § 1 mom. tredje stycket vattenlagen inom den då gällande latituden 0,1 - 1 kr/hästkraft. Avgiftsnivån kom således att ligga mycket nära miniminivån.
Sökanden har nu begärt ändring av grunderna för avgiftens fastställande, innebärande att antalet hästkrafter skall beräknas utifrån den oreglerade lågvattenmängden i stället för den reglerade.
I övergångsbestämmelserna till lagen den 2 april 1954, där det fastställdes att den oreglerade lågvattenmängden i stället för den reglerade skulle ligga till grund för fastställandet av antalet hästkrafter, stadgades bland annat: ”Har fråga om bestämmande av avgift enligt 2 kap. 10 § före nya lagens ikraftträdande blivit av vattendomstol eller synemän slutligen prövad, skall vid fullföljd av talan eller vid underställning äldre lag äga tilllämpning beträffande grunderna för avgiftens fastställande.” Även i förarbetena NJA II 1954 s. 255, uttalas att ”De äldre grunderna för bestämmande av fiskeavgift enligt 2 kap. 10 § torde få tillämpas, när avgörande i första instans träffats före ikraftträdandet.”
Övergångsbestämmelsen och motivuttalandet visar att om grunderna för avgiftens fastställande blivit slutligt fastställda före den 1 januari 1955, skall den äldre lagen tillämpas. Detta innebär, i nu aktuellt fall, att den reglerade lågvattenmängden skall ligga till grund för beräkningen av antalet hästkrafter och att detta beräkningssätt inte går att ändra på genom ett omprövningsförfarande.
Kraftverksägaren skulle inte heller, under den tid då vattenlagen gällde, genom en omprövningsansökan enligt 2 kap. 10 § 2 mom. vattenlagen ha lyckats få till stånd en ändring av beräkningssättet för antalet turbinhästkrafter, eftersom en sådan omprövning endast skulle ha kunnat resultera i en justering av avgiftens storlek med hänsyn till ändring i penningvärdet. Det måste därför anses uteslutet att ett omprövningsförfarande enligt miljöbalken skulle kunna resultera i en ändring av det av HD fastställda beräkningssättet.
Sökanden har också gjort gällande att de förpliktelser enligt 2 kap. 8 § vattenlagen som fastställdes i deldomen den 28 december 1994 medför att fiskeavgiften för Harsprångets kraftverk är onödigt hög. Det bör noteras att engångsavgiften om 3 100 000 kr och den årliga kostnaden om 550 000 kr för utsättning av fisk avser alla kraftverk och regleringsmagasin i Stora och Lilla Lule älv. Endast 1 000 st. öringar skall sättas ut i Harsprångetmagasinet, dvs. en mycket begränsad kompensationsåtgärd. Avslutningsvis bör noteras att en slutlig prövning av fiskeavgifter enligt 2 kap. 10 § ägde rum genom vattendomstolens dom den 21 maj 1997 och Miljööverdomstolens dom den 30 januari 2001. Kollegiet yrkade att den interimistiska avgiften för Harsprångets kraftverk skulle fastställas som slutlig och höjas med av 293 547 kr.
Sökanden yrkade en sänkning med avgiften med . Prövningen ägde rum enligt 2 kap. 10 § 1 mom. tredje stycket och skedde efter det att fiskeavgiften enligt 2 kap. 8 § vattenlagen slutligen avgjorts genom vattendomstolens dom den 28 december 1994. Miljööverdomstolen biföll helt kollegiets yrkande och fastställde avgiften till 489 245 kr.
Omprövning av allmänna fiskeavgifter kan endast ske med hjälp av 7 kap. 15 § LSV. Förarbetena till bestämmelsen finns återgivna på s. 287 mitten i RS kommentar till 1983 års vattenlag. Där uttalas att ”Förutsättningarna för omprövning är att det inträffat varaktiga förändringar av omfattande natur i förhållande till vad som förutsattes när avgiften fastställdes. Nytillkommande vattenföretag eller andra förändringar av bestående natur i vattenförhållandena kan ha föranlett inskränkningar i möjligheterna att utnyttja företaget i avsedd omfattning.” Den enda avgiftsändring som kan ske är en förändring av avgiften per thkr inom den latitud som finns angiven i 2 kap. 10 § vattenlagen, vilket följer av 10 § i övergångsbestämmelserna till LSV. Enligt kollegiet finns det ingen möjlighet att genom en omprövning enligt 7 kap. 15 § LSV få till stånd en ändring av beräkningsgrunden, dvs. antalet thkr. Högsta domstolen har i dom NJA 1952 s. 628 slutligen fastställt att beräkningsgrunden för avgiften skulle baseras på den reglerade lågvattenmängden, vilket resulterade i 153 000 turbinhästkrafter (thkr). Beräkningsgrunden har således slutligen fastställts före 1955, och kollegiet hänvisar ånyo till förarbetsuttalandet i NJA 1954 s. 255.
Genom dåvarande Luleå tingsrätts, vattendomstolen, deldom den 21 maj 1997 och Miljööverdomstolens dom den 30 januari 2001 fastställdes den slutliga avgiften per thkr till 25 öre. Kollegiet har svårt att se att ”erfarenheterna av vattenverksamhetens verkningar” sedan Miljööverdomstolens dom 2001, skulle motivera en sänkning av avgiften till 10 öre per thkr och bestrider yrkandet.
Avslutningsvis delar kollegiet inte uppfattningen att rätt till omprövning även föreligger enligt 24 kap. 8 § miljöbalken. När omprövning av en allmän fiskeavgift sker skall det för ändamålet avsedda lagrummet i 7 kap. 15 § LSV tillämpas. Däremot kan, enligt paragrafens andra stycke, ändring av en allmän fiskeavgift tas upp till prövning i samband med en omprövning enligt 24 kap.5 och 8 §§miljöbalken, men ändringen kan bara ske utifrån de kriterier som anges i 7 kap. 15 § LSV. Denna möjlighet fanns också i 15 kap. 12 § andra stycket vattenlagen (1983:291).
Länsstyrelsen i Norrbottens län
Vattenfalls utbyggnad av älvsträckan har medfört mycket stora skador för fisket som i princip är totalskadat. De fiskevårdsåtgärder som skall kompensera skadorna med nuvarande fiskeavgifter är inte tillfyllest. En ytterligare sänkning av fiskeavgiften är därför inte acceptabel varken från biologisk eller nyttjandemässig synpunkt.
Fiskeriverket
Vattendomstolen har i deldom den 28 december 1994 ålagt sökanden att utföra och bekosta vissa åtgärder (öringutsättningar) samt att erlägga vissa engångsavgifter enligt 2 kap. 8 § vattenlagen. I detta sammanhang är det viktigt att påpeka att dessa ålägganden avser kompensation för hela Luleälvens vattensystem, som omfattar ett stort antal reglerade sjöar och kraftverk. Utslaget per regleringssjö och kraftverk är åläggandena av mindre omfattning.
Vidare vill Fiskeriverket betona att vattenkraftutbyggnaden av Luleälven medförde särskilt stora skador på fisket på älvsträckan. Utbyggnaden av älvsträckan med kraftverk (bland andra Harsprångets kraftverk) medförde proportionellt sett ännu större skador på fisket än regleringarna av Luleälvens källsjöar. Vattenkraftutbyggnaden av älvsträckan medförde i princip totalskada på strömfiskarterna, eftersom utbyggnaden innebar att reproduktionsområdena (forsar och strömmar) för dessa arter antingen överdämdes eller torrlades. Detta förhållande måste självfallet beaktas vid fastställande av allmän fiskeavgift för Harsprångets kraftverk enligt 2 kap. 10 § vattenlagen.
I yttrande den 3 maj 1996 till dåvarande vattendomstolen föreslog Fiskeriverket, som slutlig fiskeavgift för Harsprångets kraftverk enligt 2 kap. 10 § vattenlagen, 25 öre/ turbinhästkraft (thkr). Med anledning av detta vill Fiskeriverket påpeka att vattendomstolen ansåg verkets avgiftsförslag skäligt och i deldom den 21 maj 1997 fastställde den föreslagna avgiften som slutlig. Den av vattendomstolen slutligt fastställda avgiften ligger således på en betydligt högre nivå än den avgift (10 öre/thkr) som nu yrkas av Vattenfall. I sammanhanget bör vidare påpekas att den slutliga fiskeavgiften för Harsprångets kraftverk fastställdes efter det att vattendomstolen i dom den 28 december 1994 fastställt slutliga förpliktelser för Vattenfall avseende åtgärder och avgifter för Harsprångets kraftverk enligt 2 kap. 8 § vattenlagen. Detta innebär att vattendomstolens fastställelse av slutlig fiskeavgift för Harsprångets kraftverk skedde med beaktande av redan fastställda förpliktelser enligt 2 kap. 8 § vattenlagen.
Vattenfall och Fiskeriverket är ense om att de fiskutsättningar som vattendomstolen i domen den 28 december 1994 föreskrivit för Harsprångetmagasinet, liksom för de övriga regleringsmagasinen i Luleälven, är såväl ändamålsenliga som verkningsfulla åtgärder.
Vattenfall AB
Det är riktigt som Kammarkollegiet anför att övergångsbestämmelserna till 1954 års lag stadgar att ”har fråga om bestämmande av avgift enligt 2 kap. 10 § vattenlagen före nya lagens ikraftträdande blivit av vattendomstol eller synemän slutligen prövad, skall vid fullföljd av talan eller vid underställning äldre lag äga tillämpning beträffande grunderna för avgiftens fastställande”.
Den allmänna fiskeavgiften för Harsprångets kraftverk fastställdes slutligt genom vattendomstolens dom den 21 maj 1997 och Miljööverdomstolens dom den 30 januari 2001. Med andra ord bestämdes den allmänna fiskeavgiften slutligt efter 1954 års lags ikraftträdande och den av Kammarkollegiet anförda övergångsbestämmelsen saknar relevans avseende denna omprövningsansökan.
Vad gäller motivuttalandet i NJA II 1954 s. 255 ”de äldre grunderna för bestämmande enligt 2 kap. 10 § torde få tillämpas, när avgörande i första instans träffats före ikraftträdandet” skall följande påpekas.
Det av Kammarkollegiet citerade motivuttalandet utgör endast ett klargörande av aktuell övergångsbestämmelse och tillför inget i här aktuell situation. Av övergångsbestämmelsen framgår uttryckligen att det endast är när avgiften slutligen prövats före 1954 års lagändring som de äldre grunderna skall tillämpas. Detta är inte fallet här varför den oreglerade lågvattenföringen skall ligga till grund för avgiftsberäkningen.
Vidare framgår av ordalydelsen i 2 kap. 10 § vattenlagen i dess lydelse före lagändringen 1954 att lågvattnet skall användas som beräkningsgrund. Det framgår inte i lagtexten huruvida reglerat eller oreglerat lågvatten avses. I NJA II 1954 s. 238 anförde departementschefen att det hittills hade rått oklarhet huruvida den reglerade eller oreglerade lågvattenföringen skulle ligga till grund för avgiftslatituden och hänvisade till en nyligen meddelad dom från Högsta domstolen (NJA I 1952 s. 628) vari avgiften beräknats med hänsyn till den reglerade lågvattenföringen.
Anledningen till att den reglerade lågvattenföringen lades till grund i Högsta domstolens dom torde vara att man vid denna tid trodde att detta som beräkningsgrund motsvarade den menliga inverkan som vattenregleringen har på fisket. Då det visat sig, vilket framgår av lagmotiven, att den reglerade lågvattenföringen som beräkningsgrund innebär en risk för en godtyckligt beräknad avgift som inte avspeglar storleken på skadans omfattning bör denna praxis frångås, vilket även skett genom lagändringen 1954. Mot bakgrund av detta föreligger inget hinder att fiskeavgiften enligt 2 kap. 10 § vattenlagen beräknas med det oreglerade lågvattnet som beräkningsgrund, vilket bör ske eftersom det ger ett mer korrekt resultat.
Sökanden anser sammanfattningsvis att 1954 års lagändring av 2 kap. 10 § vattenlagen och de verkningsfulla åtgärder som sökanden förpliktigats enligt 2 kap. 8 § vattenlagen innebär att den allmänna fiskeavgiftens nuvarande nivå är alltför hög och står inte i rimlig proportion till övriga allmänna fiskeavgifter i Lule älv. Den allmänna fiskeavgiften för Harsprångets kraftverk skall därför mildras då det är uppenbart att avgiften är strängare än nödvändigt med hänsyn till erfarenheterna av vattenverksamhetens verkningar och skall beräknas med 33 000 turbinhästkrafter och med 10 öre per turbinhästkraft.
DOMSKÄL
Enligt 2 kap. 8 § vattenlagen är den som vill anlägga en damm eller annan byggnad i vatten där det finns fisk skyldig att utan ersättning vidta och för framtiden underhålla sådana anordningar som krävs för att fisken skall kunna ta sig fram. En bestämmelse med motsvarande innebörd i miljöbalken finns i 11 kap. 8 §. I stället för direkta kompensationsåtgärder ansågs det under vattenlagens tid i praxis möjligt att som ett alternativ bestämma särskilda avgifter enligt stadgandet (se NJA II 1954 s 215 och SOU 1977:27 s 316). Så kan idag göras enligt uttryckligt lagstöd i 6 kap. 5 § LSV. Genom en lagändring som trädde i kraft den 1 januari 1955 (SFS 1954:124) infördes i 2 kap.8 § andra stycketvattenlagen en möjlighet att på ansökan av det allmänna eller av byggnadens ägare ompröva sådana anordningar eller föreskrifter som bestämts till skydd för fisket.
I 2 kap. 10 § vattenlagen stadgas att vid vissa slags byggnationer i vatten är byggnadens ägare skyldig att betala en viss årlig avgift till befrämjande av fisket inom landet, ifall byggnaden orsakar en inte obetydlig ändring i de naturliga vattenståndsförhållandena eller hindrar eller försvårar fiskens framkomst. Avgiften skall - när det gäller byggnad för tillgodogörande av vatten som drivkraft - utgå med ett visst belopp per hästkraft som kan tas ut vid byggnaden. Beloppet per hästkraft skall bestämmas med avseende bland annat på om det finns fiske som skadas genom byggnaden, om inverkan på fisket är mer eller mindre menlig med hänsyn till byggnadens storlek och beskaffenhet i övrigt samt dess belägenhet, om byggnadens ägare ålagts åtgärder jämlikt 2 kap. 8 § och om sådana åtgärder medför större eller mindre kostnad. Motsvarande reglering återfinns idag i 6 kap. 6 - 8 §§ LSV. Även i 2 kap. 10 § vattenlagen infördes den 1 januari 1955 regler om omprövning, nämligen i ett nytt andra moment i paragrafen. Två omprövningsmöjligheter ges: Enligt den ena, som föreskrivs i första stycket av andra momentet, skall en årlig avgift gälla i perioder om 20 år, och det allmänna och byggnadens ägare kan ansöka om omprövning vart tjugonde år. Ändringar enligt denna regel skall göras med hänsynstagande till förändringar i penningvärdet. Enligt den andra omprövningsmöjligheten, som anges i ett andra stycke av samma moment, kan frågan om avgiftens storlek tas upp till omprövning utan kopplingen till tjugoårsperioder, i samband med en omprövning enligt 2 kap. 8 §, varvid en begränsningsregel finns för omfattningen av vad som sammanlagt kan åläggas byggnadens ägare enligt 2 kap. 8 § och 10 §. Enligt det tredje momentet kan, i samband med en ansökan enligt 2 kap. 8 § andra stycket, byggnadens ägare åläggas att betala en avgift enligt 2 kap. 10 §.
I 1983 års vattenlag (1983:291) finns regeln om skyldighet att kompensera fisket i 3 kap. 11 § och föreskrifterna om avgift i 10 kap., där det i 5 § anges att vattendomstolen, i stället för att meddela villkor enligt 3 kap. 11 §, får ålägga tillståndshavaren att betala en särskild avgift för främjande av fisket i det vatten som berörs av vattenföretaget eller inom något angränsande vattenområde - ofta kallad lokal fiskeavgift - och i 6 § en föreskrift om årlig allmän fiskeavgift. Enligt 15 kap. 4 § samma lag kan vattendomstolen meddela ändrade bestämmelser, om anordningar som har vidtagits eller villkor som har meddelats till skydd för fisket enligt 3 kap. 11 § eller 10 kap. 5 § visar sig vara mindre ändamålsenliga. Sådan omprövning är Kammarkollegiet behörigt att söka. Dessutom har tillståndshavaren möjlighet att söka omprövning enligt 15 kap. 8 §. Vidare får vattendomstolen enligt 15 kap. 12 § på ansökan av Kammarkollegiet eller den avgiftsskyldige föreskriva sådan ändring av en allmän fiskeavgift som kan behövas med hänsyn till erfarenheterna av företagets verkningar eller till bestående hinder att utnyttja företaget i den avsedda omfattningen; fråga om ändring av en sådan avgift får även tas upp till prövning i samband med en omprövning enligt bland andra 4 och 8 §§ i samma kapitel.
Av miljöbalken följer att omprövning kan göras enligt 24 kap. 5 § första stycket 11 av sådana anordningar eller villkor till skydd för fisket som har föreskrivits med stöd av 11 kap. 8 § i balken eller enligt 6 kap. 5 § LSV (dvs. en lokal fiskeavgift). Behöriga att söka sådan omprövning är Naturvårdsverket, Kammarkollegiet och länsstyrelsen samt i vissa fall kommunen. Enligt 24 kap. 8 § miljöbalken kan omprövning under vissa förutsättningar göras på begäran av tillståndshavaren av andra bestämmelser och villkor i en tillståndsdom än sådana som avser storleken av ersättningsbelopp. Slutligen får miljödomstolen enligt 7 kap. 15 § LSV på ansökan av länsstyrelsen eller den avgiftsskyldige föreskriva den ändring av en allmän fiskeavgift som kan behövas med hänsyn till erfarenheterna av vattenverksamhetens verkningar eller till bestående hinder att utnyttja verksamheten i den avsedda omfattningen; frågan om ändring av en sådan avgift får även tas upp till prövning i samband med en omprövning enligt 24 kap. 5 och 8 §§.
Ett första spörsmål att ta ställning till i målet är om omprövning av en allmän fiskeavgift på ansökan av tillståndshavaren kan göras såväl enligt 7 kap. 15 § LSV som enligt 24 kap. 8 § miljöbalken.
Som har framgått av den nyss lämnade redovisningen av hur lagstiftningen i dessa frågor kom till ingick omprövningsreglerna beträffande allmän fiskeavgift vid tillkomsten som ett eget moment bland avgiftsreglerna i 2 kap. 10 § vattenlagen. Det föreskrevs då också i andra stycket av momentet att en sådan omprövning som inte hade att göra med tjugoårsperioderna kunde ske i samband med omprövning av åligganden enligt 2 kap. 8 § vattenlagen, varvid inte heller krävdes en särskild ansökan, utan yrkandet framställdes i omprövningsmålet. Förpliktelserna enligt respektive stadgande hörde också samman på det sättet att man vid bestämmande av avgift enligt 2 kap. 10 § skulle beakta bl.a. om byggnadens ägare hade förpliktats enligt 8 § att vidta och underhålla anordningar för fiskets bestånd och de större eller mindre kostnader som detta medförde. Även vid bestämmande av allmän fiskeavgift enligt de idag gällande reglerna skall enligt 6 kap. 8 § tredje stycket LSV hänsyn tas till omfattningen av de förpliktelser som verksamhetsutövaren har ålagts enligt 6 kap. 5 § LSV eller i villkor enligt 11 kap. 8 § miljöbalken.
I 1983 års vattenlag förekom inte längre möjligheten till omprövning med tjugo års mellanrum. I stället knöts avgifterna till det allmänna basbeloppet.
Samtidigt flyttades den nu ifrågavarande omprövningsbestämmelsen som har att göra med ändrade förhållanden till en egen paragraf, nämligen 15 kap. 12 § i den lagen. Det framgår inte av motiven till bestämmelsen (prop. 1981/82:130 s 178 ff., ssk. 187, 190 ff., ssk. 195, och 577) att någon ändring i sak avsågs med denna utbrytning från avgiftsbestämmelsen. I motiven till 15 kap. 8 § (a. prop. s 573) sägs, med hänvisning till 2 kap. 31 § första stycket 1918 års vattenlag, att stadgandet ger tillståndshavaren möjlighet att t.ex. utverka ändrade eller nya bestämmelser om innehållande och tappning av vatten eller, med hänvisning till 2 kap. 8 § i samma vattenlag, föreskrifter rörande fisket. I övrigt framgår inte av motiven att 15 kap. 8 § i 1983 års vattenlag avsetts även omfatta allmänna fiskeavgifter, vilket emellertid å andra sidan inte heller hindrar att så kan ha varit fallet.
Tanken från början med möjligheten att ompröva en allmän fiskeavgift, förutom vad gäller den periodiska omprövningen, var (NJA II 1954 s 239 nederst) att omprövningen skulle kunna göras i samband med en förnyad prövning av åliggandena enligt 2 kap. 8 § vattenlagen. Syftet med detta bör rimligen ha varit att göra det möjligt att uppnå den samordning av förpliktelser enligt 2 kap. 8 § och 10 §vattenlagen som, enligt vad som nyss nämndes, skulle eftersträvas. Enligt uttryckligt stadgande krävs numera, för att omprövning skall kunna ske, att en ändring av den allmänna fiskeavgiften behövs med hänsyn till erfarenheterna av vattenverksamhetens verkningar eller till bestående hinder att utnyttja verksamheten i den avsedda omfattningen.
Med hänsyn till den historiska bakgrunden till omprövningsbestämmelsen i 7 kap. 15 § LSV, framför allt att den till en början, dvs. när den infördes 1955, fanns i själva avgiftsbestämmelsen, till sambandet mellan å ena sidan åtgärder för fisket respektive lokala fiskeavgifter och å den andra sidan allmänna fiskeavgifter samt till de särskilda rekvisit som paragrafen innehåller för omprövning måste antas att avsikten med bestämmelsen varit och är att den exklusivt och uttömmande skall reglera i vilka fall en allmän fiskeavgift får omprövas. 24 kap. 8 § miljöbalken är följaktligen inte tillämplig på sådana avgifter när tillståndshavaren ansöker om omprövning.
I frågan om huruvida den allmänna fiskeavgiften för Harsprångets kraftstation nu bör ändras med tillämpning av 7 kap. 15 § LSV får till en början uppskovsbeslutet i vattendomstolens dom den 7 oktober 1950 förstås på det sättet att vad som sköts upp var bestämmandet av hur stor återstående skada som skulle kompenseras med allmän fiskeavgift, således bestämmandet av avgiften per turbinhästkraft. Annorlunda uttryckt prövades och bestämdes antalet hästkrafter slutligt i den nämnda domen. Efter överklagande till Högsta domstolen fastställdes antalet hästkrafter slutgiltigt 1952. Beloppet per hästkraft bestämdes slutligt så nyligen som 2001 genom Miljööverdomstolens dom DM 5. Vilka åtgärder enligt 2 kap. 8 § vattenlagen som skulle åläggas tillståndshavaren hade då bestämts slutligt 1994 och var således känt när Miljööverdomstolen slutgiltigt bestämde fiskeavgiftens storlek per turbinhästkraft och kunde alltså beaktas när avgiften beslutades.
Vid en omprövning enligt 7 kap. 15 § LSV kan som nämnt beaktas dels erfarenheterna av vattenverksamhetens verkningar, dels bestående hinder att utnyttja verksamheten i den avsedda omfattningen. Vattenfall AB hänför sig när det gäller grunderna för bolagets ansökan om omprövning dels till avgifternas proportionalitet mellan olika anläggningar i Lule älv, dels till beräkningen av antalet turbinhästkrafter och dels till sådana omständigheter som har att göra med den totala omfattningen av åligganden enligt 2 kap.8 och 10 §§vattenlagen.
I sistnämnda hänseende tar Vattenfall AB:s argumentation endast sikte på sådana omständigheter som förelåg redan före Miljööverdomstolens dom den 30 januari 2001. Det påstås inte att några nya erfarenheter av vattenverksamhetens verkningar har vunnits sedan dess eller att något bestående hinder har uppkommit att utnyttja Harsprångets kraftstation i den avsedda omfattningen. Som Vattenfall AB lagt upp sin talan i den delen finns således inte skäl för omprövning enligt 7 kap. 15 § LSV.
Antalet turbinhästkrafter har bestämts slutligt redan genom Högsta domstolens dom 1952, dvs. före lagändringen 1955, och någon ändring av antalet hästkrafter skall därför inte göras med anledning av övergångsbestämmelserna till lagändringen; för övrigt skulle inte heller en sådan ändring ha kunnat åstadkommas med stöd av 7 kap. 15 § LSV, eftersom den inte skulle ha haft något samband med erfarenheter av vattenverksamhetens verkningar eller med bestående hinder i nyttjandet av anläggningen. Inte heller är proportionen mellan avgiften för olika anläggningar i Lule älv en sådan fråga som kan läggas till grund för omprövning enligt 7 kap. 15 § LSV.
Sammanfattningsvis har Vattenfall AB inte i målet gjort gällande sådana omständigheter som bör föranleda en omprövning av den allmänna fiskeavgiften för Harsprångets kraftstation. Bolagets ansökan i målet bör således avslås.
Genom ett beslut den 30 september 2003 fastställde miljödomstolen en grundavgift på 1 500 kr enligt 3 kap.2 och 7 §§ förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken (FAPT). Av 9 kap. 3 § samma förordning framgår att domstolen skall pröva avgiftens skälighet i samband med att handläggningen avslutas. Därvid skall särskilt beaktas prövningens omfattning. Beslutet den 30 september 2003 byggde på att 24 kap. 8 § miljöbalken var tillämplig på Vattenfall AB:s ansökan om omprövning. Som miljödomstolen funnit i denna dom skall emellertid den bestämmelsen inte tillämpas på den av Vattenfall AB förda talan. I 3 kap. 2 § FAPT görs en uppräkning av i vilka mål rörande vattenverksamhet som avgift skall utgå enligt förordningen. Mål om omprövning enligt 7 kap. 15 § LSV finns inte med i uppräkningen. Ansökningsavgift för sådana mål skall följaktligen inte bestämmas enligt FAPT. Enligt 1 § första och femte styckena förordningen (1987:452) om avgifter vid de allmänna domstolarna samt den till förordningen hörande avgiftslistan, avsnitt 1 Ansökningsavgifter, Mål, skall vid sådant förhållande ansökningsavgiften i målet bestämmas till 450 kr.
HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga
Överklagande ställt till Miljööverdomstolen ges in till Umeå tingsrätt, miljödomstolen, senast den 5 juli 2004.