MÖD 2010:41

ÖVERKLAGAT AVGÖRANDENacka tingsrätts, miljödomstolen, dom 2009-09-22 i mål nr M 187-08 och M 233-08, se bilaga

KLAGANDE1. Billerud Karlsborg AB, 556310-4198952 83 Karlsborgsverken

2. Billerud Skärblacka AB, 556190-3179617 10 Skärblacka

Ombud för 1 och 2: Advokaterna E.W. och M.S.

MOTPARTNaturvårdsverket106 48 Stockholm

SAKENAvgift enligt 8 kap. 6 § lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter

___________________

MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSLUT

Miljööverdomstolen fastställer miljödomstolens dom.

____________________

YRKANDEN I MILJÖÖVERDOMSTOLEN

Billerud Karlsborg AB och Billerud Skärbläcka AB (i fortsättningen bolagen) har yrkat bifall till sin vid miljödomstolen förda talan.

Naturvårdsverket har bestritt ändring.

GRUNDER

Bolagen har åberopat samma grunder som vid miljödomstolen.

UTVECKLING AV TALAN I MILJÖÖVERDOMSTOLEN

Bolagen har hänvisat till vad de anförde vid miljödomstolen och har tillagt i huvudsak följande.

Överlämnande av utsläppsrätter

Bolagen har överlämnat utsläppsrätterna. I den mån dessa inte skulle anses ha överlämnats beror det på missvisande information på såväl Naturvårdsverkets som Energimyndighetens hemsidor och/eller på brister i Svenskt utsläppsrättshandelssystem, SUS, vilket inte bolagen ska lastas för. Under alla förhållanden har det ålegat både Energimyndigheten och Naturvårdsverket att bistå verksamhetsutövarna med överlämnandet på samma sätt som skedde under det första året, t.ex. genom riktade e-postmeddelanden med korrekt och uppdaterad information om hur rapportering och överlämnande av utsläppsrätter skulle ha gått till. Mot denna bakgrund får bolagen anses ha fullgjort sin överlämnandeskyldighet eller i vart framställt en begäran om överlämnande.

Rättslig grund för utdömande av de aktuella sanktionsavgifterna saknas

Bestämmelsen åsyftar att träffa verkliga överträdelser. Det är uppenbart att handelsdirektivet syftar till att de facto minska utsläpp och saknar självständigt intresse för administrativa detaljer. Någon verklig överträdelse har inte skett eftersom bolaget har rapporterat sina utsläpp och har haft tillräckligt antal utsläppsrätter på sitt konto i SUS. Rättslig grund att påföra bolaget sanktionsavgifter saknas således. Artikel 16 i handelsdirektivet beskriver dessutom sanktionen som en ”excess emissions penalty”, d.v.s. en sanktionsavgift för överskridande av faktiska utsläpp. Bolagen har inte gjort sig skyldiga till någon verklig överträdelse. Handelsdirektivet medger inte rätt att ta ut avgift när det inte förekommit något överutsläpp. Det saknas stöd för miljödomstolens slutsats att lagen syftar till att se till att systemet för handel med utsläppsrätter fungerar säkert och effektivt och på ett ur verksamhetsutövarnas synvinkel likartat sätt. En granskning av förarbetena ger vid handen att en sanktionsavgift ska tas ut för de faktiska utsläpp som en verksamhetsutövare inte kan överlämna utsläppsrätter för (prop. 2004/05:18 s 28).

Andra medlemsstaters implementering

I Tyskland utgår ingen avgift om verksamhetsutövaren varit förhindrad att överlämna utsläppsrätterna på grund av force majeure. I Frankrike åläggs inte omedelbart en sanktionsavgift utan verksamhetsutövaren föreläggs istället att fullfölja sitt åliggande inom en månad. Först om föreläggandet inte följs utgår sanktionsavgift motsvarande den svenska regleringen. I den danska lagstiftningen förelåg vid den aktuella tiden en utrycklig möjlighet för staten att efterge sanktionsavgift när förhållandena särskilt talade för detta. Den svenska lagstiftaren har bortsett från proportionalitetsprincipen vid det svenska genomförandet av direktivet.

Jämkning

Det ankommer på tillämpande myndigheter att pröva frågan om jämkning enligt europarättens krav och principer oavsett den svenska lagens utformning. I avsaknad av uttrycklig reglering får en prövning av möjligheten till jämkning med stöd av proportionalitetsprincipen göras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Miljödomstolens tolkning av proportionalitetsprincipen innebär att den enskildes rätt att inte drabbas av oproportionerliga beslut har inskränkts på ett otillbörligt sätt. Istället borde domstolen prövat om sanktionen för den påstådda överträdelsen står i rimlig relation till det intresse den är avsedd att tillgodose.

Miljödomstolen förbigår att Naturvårdsverket medgett att den uppkomna situationen har fått oskäliga konsekvenser. Att samma avgift döms ut oavsett om verksamhetsutövaren inte haft några utsläppsrätter alls, överskridit sin rätt eller inte överlämnat dem på föreskrivet sätt är orimligt. Andra sanktioner i handelslagen vid liknande fel är mycket lägre. Sanktionen står inte i rimlig relation till det påstådda felet, i synnerhet som det är ostridigt att bolaget har haft tillräckligt många utsläppsrätter. Redan beloppet i sig, 20 miljoner kr, är orimligt och visar att en kraftig jämkning måste ske.

Syftet med lagen är att införa ett system för handel med utsläppsrätter för att på ett kostnadseffektivt och ekonomiskt effektivt sätt minska utsläppen av växthusgaser och därigenom bidra till EU:s klimatpolitiska mål och åtaganden under Kyotoprotokollet.

Att avstå från att döma ut sanktionsavgiften i den aktuella situationen eller att kraftigt jämka avgiften skulle inte leda till att systemet blir mindre effektivt eller leda till missbruk. Missöden vid hanteringen av det av myndigheten tillhandahållna systemet kommer att ske även om man har en aldrig så avskräckande/avhållande påföljd. Bolagen kan inte anses ha gjort något anmärkningsvärt förbiseende.

Miljödomstolen kommenterar inte myndigheternas serviceskyldighet. Två och ett halvt år efter påpekandet finns alltjämt motstridig information på Naturvårdsverkets hemsida. Inte ens myndigheterna verkar vara helt på det klara med hur systemet fungerar. Myndigheterna har ett ansvar.

Naturvårdsverket har hänvisat till de ursprungliga beslut som verket har fattat i målet.

REMISSYTTRANDEN I MILJÖÖVERDOMSTOLEN

Energimyndigheten har vidhållit att bolagen inte varit förhindrade att överlämna utsläppsrätterna i tid i SUS och har vidare anfört. Möjlighet till kontakt med handläggare på Energimyndigheten hjälper de användare som anser att användarvänligheten i systemet brister. Riktade e-postmeddelanden skickades ut till verksamhetsutövarna det första året överlämnande skulle ske. Andra året bestämde sig Energimyndigheten för att påminnelserna kunde riktas till flera samtidigt. Även om Energimyndigheten anser att det egentligen inte behövs har myndigheten återigen börjat ta direktkontakt med verksamhetsutövare som inte överlämnat rätt antal utsläppsrätter när den 30 april närmar sig. Ett överlämnande i SUS är inte så komplicerat som bolagen påstår. Systemet har införts för att undvika kostsamma rutiner för företagen.

Bolagens bemötande

Energimyndigheten har gått tillbaka till det system som tillämpades första året med direktriktad e-post. Härigenom medger myndigheten indirekt att myndigheten gjorde fel när den upphörde med detta under den i målet relevanta perioden. Bolagen vidhåller att SUS-manualen är svårförståelig och att det fordrar en stor arbetsinsats för att kunna använda denna. SUS-manualen omfattar 64 sidor och innehåller många begrepp som är svåra att förstå och hålla isär. Den rapportering bolagen försökte göra år 2010 fungerade inte heller till följd av byte av verifierare. Efter många år är SUS alltjämt inte användarvänligt.

MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSKÄL

Miljööverdomstolen delar miljödomstolens bedömning att bolagen inte har överlämnat utsläppsrätterna eller ska anses ha framställt en begäran om överlämnande av utsläppsrätterna. Miljööverdomstolen delar vidare miljödomstolens bedömning att det finns rättslig grund för att döma ut avgiften.

Fråga i målet är därefter om avgiften ska jämkas helt eller delvis.

Som miljödomstolen utförligt redovisat föreskrivs varken i handelslagen (lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter) eller i EU:s handelsdirektiv (Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG) någon möjlighet att efterge eller jämka avgiften i den aktuella situationen. Frågan blir därför om avgiften kan jämkas på annan grund. Bolagen har anfört att avgiften ska jämkas, helt eller delvis, med stöd av proportionalitetsprincipen.

Bolagen har i Miljööverdomstolen i första hand argumenterat för att bestämmelsen i 8 kap. 6 § handelslagen får oskäliga konsekvenser i den aktuella situationen. Enligt bolagen brister det i proportionalitet eftersom samma sanktionsavgift åläggs både den som inte har några utsläppsrätter alls och den som, i likhet med bolagen, har rapporterat utsläppsrätter och innehaft dem på sitt konto men misslyckats med att överlämna rättigheterna. Vidare anser bolagen att beloppet, 20 miljoner kr, är uppenbart orimligt sett i relation till vad som förekommit.

Bolagen har i Miljööverdomstolen även argumenterat för att det inte skulle innebära att systemet blev ineffektivt eller leda till missbruk om domstolen avstod från att utdöma sanktionsavgiften eller jämka den. Enligt bolagen är syftet med avgiften att förhindra missbruk i de fall verksamhetsutövaren låter de faktiska utsläppen överstiga innehavda utsläppsrätter. Bolagen menar att eftersom de innehaft utsläppsrätterna på sitt konto har det inte skett något överskridande.

Som miljödomstolen redovisat har proportionalitetsprincipen beaktats i EU:s handelsdirektiv. Detta framgår av preambeln (stycket 12) och artikel 16.1 som anger att de påföljder som medlemsstaterna har att fastställa i sina nationella bestämmelser för att se till att direktivets bestämmelser tillämpas, ska vara effektiva, proportionella och avskräckande. I själva direktivet anges en enhetlig avgiftsnivå som ska genomföras i nationell rätt för det fall verksamhetsutövaren inte överlämnar utsläppsrätterna i tid (artikel 16.3). Bestämmelsen om sådan avgift har i svensk rätt genomförts i 8 kap. 6 § handelslagen. Avgiften är proportionell genom sin utformning; avgiftens storlek beror av antalet utsläppsrätter som inte överlämnats i tid. I målet åberopad utländsk lagstiftning skiljer sig inte heller från den svenska ifråga om avgiftens storlek. Samtliga länder har implementerat avgiften 40 euro per ton koldioxid för handelsperioden 2005-2007.

Avgörande för om avgiften ska påföras en verksamhetsutövare är inte om verksamhetsutövaren har tillräckligt många utsläppsrätter på sitt konto utan om verksamhetsutövaren har överlämnat tillräckligt många utsläppsrätter i rätt tid (8 kap. 6 § handelslagen). Även om bestämmelsen fungerar som en sanktion för det fall att verksamhetsutövares utsläpp varit så stora att verksamhetsutövaren inte har tillräckligt många utsläppsrätter för att täcka utsläppen omfattar bestämmelsen enligt sin lydelse även situationen när inte några utsläppsrätter har överlämnats, trots att verksamhetsutövaren har tillräckligt antal rättigheter på sitt konto. Genom sin konstruktion bidrar bestämmelsen till att systemet fungerar säkert och effektivt och på ett likartat sätt för alla verksamhetsutövare.

Möjligheten att införa regler om jämkning och eftergift som kommit till uttryck i visa utländska rättsordningar har inte utnyttjats i den svenska lagstiftningen. Miljööverdomstolen delar miljödomstolens uppfattning att ett mycket begränsat utrymme trots detta kan finnas att i rena undantagsfall efterge eller jämka avgiften. Att systemet med handel av utsläppsrätter är svåröverskådligt och den svenska lagstiftningen utformats så att den inte är lätt att tillämpa utgör emellertid inte skäl för jämkning eller eftergift. Detsamma gäller det förhållandet att avgiften i det enskilda fallet kan komma uppgå till ett mycket stort belopp. Mot denna bakgrund saknas enligt Miljööverdomstolen skäl att jämka avgiften med stöd av proportionalitetsprincipen på den grunden att avgiften får oskäliga konsekvenser i den aktuella situationen eller att beloppet i sig är orimligt i relation till vad som förekommit.

Vad bolaget i övrigt har anfört föranleder inte Miljööverdomstolen att göra någon annan bedömning än den som miljödomstolen har gjort. Överklagandet ska därför avslås och miljödomstolens dom fastställas.

______________________

Domen får enligt 23 kap. 8 § miljöbalken inte överklagas.

I avgörandet har deltagit hovrättslagmannen Per-Anders Broqvist samt hovrättsråden Ulla Bergendal, Henrik Runeson och Karin Kussak, referent. Enhälligt.

Föredragande har varit Frida Rudsander

_______________________________________

BILAGA

NACKA TINGSRÄTTS, MILJÖDOMSTOLEN, DOM

KLAGANDE1. Billerud Karlsborg AB, 556310-4198952 83 Karlsborgsverken

2. Billerud Skärblacka AB, 556190-3179617 10 Skärblacka

Ombud för 1 och 2: 1. Advokaten H.F. samt

2. Advokaterna W.L. och E.W.

MOTPARTNaturvårdsverket106 48 Stockholm

ÖVERKLAGADE BESLUTNaturvårdsverkets beslut den 10 december 2007 i ärende nr 502-4818-07 Hk, se domsbilaga 1 och i ärende nr 502-4819-07 Hk, se domsbilaga 2

SAKENAvgift enligt 8 kap. 6 § lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter

_____________

DOMSLUT

Miljödomstolen avslår överklagandena.

_____________

BAKGRUND

Naturvårdsverket beslutade den 10 december 2007 med stöd av 8 kap. 6 § lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter (”handelslagen”) att Billerud Karlsborg AB och Billerud Skärblacka AB (”Billerud”) till staten ska betala avgift för underlåtenhet att i rätt tid överlämna utsläppsrätter motsvarande utsläppen av koldioxid från bolagens anläggningar under 2006. De påförda avgifterna uppgår till 3 959 366 kr respektive 15 516 051 kr.

YRKANDEN OCH INSTÄLLNING

Billerud har överklagat Naturvårdsverkets beslut och yrkat att miljödomstolen ska undanröja besluten. För det fall miljödomstolen inte skulle undanröja de över-klagade besluten har Billerud yrkat att avgifterna ska jämkas, i första hand till 0 kr, i andra hand till den avgift som enligt 8 kap. 5 a § handelslagen ska utgå då en verksamhetsutövare är sen med sin rapportering, dvs. 20 000 kr, och i sista hand till belopp som miljödomstolen finner skäliga.

Naturvårdsverket, som lämnats tillfälle att yttra sig över Billeruds överklagande, har anfört att verket överlämnar till miljödomstolen att göra de närmare avvägningar som erfordras.

GRUNDER

Billerud har som grund för sitt yrkande om undanröjande anfört i första hand att Billerud har överlämnat utsläppsrätterna i rätt tid i enlighet med 6 kap. 1 § handelslagen och artikel 52 i registerförordningen, i andra hand att det inte föreligger någon rättslig grund för att påföra Billerud en avgift. Bolaget har till stöd för yrkandet om jämkning anfört att påförandet av avgifterna strider mot proportionalitetsprincipen.

UTVECKLING AV TALAN

Billerud har hänvisat till vad bolagen anfört hos Naturvårdsverket samt där åberopade utlåtanden av F.S. och W.W-N. Billerud har i miljödomstolen tillagt i huvudsak följande.

Överlämnande av utsläppsrätter

Enligt 6 kap. 1 § handelslagen ska verksamhetsutövaren för varje anläggning senast den 30 april till kontoföringsmyndigheten (Energimyndigheten) överlämna det antal utsläppsrätter som motsvarar de sammanlagda utsläppen från anläggningen under närmast föregående kalenderår. Det framgår vidare av registerförordningens artikel 52 att överlämnande ska ske genom att verksamhetsutövaren begär att Energimyndigheten ska utföra vissa åtgärder. Hur en sådan begäran ska gå till framgår varken av lagen eller av registerförordningen. Detta framgår istället av Energimyndighetens föreskrifter, STEMFS 2004:8, tillsammans med den s.k. SUS-manualen. Varken en sådan manual eller Energimyndighetens föreskrifter kan dock ålägga Billerud förpliktelser vars åsidosättande medför en skyldighet att utge straffavgift. Billeruds eventuella underlåtenhet ska således bedömas endast mot bakgrund av handelslagen och registerförordningen.

Billerud har den 30 april 2007 haft utsläppsrätter på sitt konto i SUS som motsvarar utsläppen för 2006. På grund av en brist i företagets interna rutiner på lägre nivå har utsläppsrätterna inte överförts på ett sådant sätt att Energimyndigheten uppfattat eller noterat att utsläppsrätterna ”överlämnats” före den 30 april, varför utsläppsrätterna detta datum fanns kvar på Billeruds konto. Avsikten har dock hela tiden varit att överlämna utsläppsrätterna till Energimyndigheten. Billerud har således inte företagit några dispositioner med de aktuella utsläppsrätter, t.ex. i syfte att tillägna sig spekulationsvinster eller liknande. Dessutom har Billerud i sin interna redovisning vidtagit sådana dispositioner att de aktuella utsläppsrätterna per den 30 april 2007 inte längre fanns upptagna som en tillgångspost i Billeruds balansräkning. Billerud har därför, i vart fall konkludent, begärt att utsläppsrätterna ska överlämnas, dvs. helt i överensstämmelse med 6 kap. 1 § handelslagen och artikel 52 i registerförordningen. Detta gäller inte minst då Billeruds handlande skett i enlighet med den information som såväl kontoförings- som tillsynsmyndigheten (Energimyndigheten respektive Naturvårdsverket) har lämnat på sina respektive hemsidor.

Även om Billerud inte skulle anses ha uppfyllt sin skyldighet att överlämna utsläppsrätterna i tid ska Billerud inte påföras någon avgift eftersom den påstådda bristen orsakats av den bristfälliga och vilseledande information som ansvariga myndigheter har lämnat.

Avsaknaden av rättslig grund m.m.

Ett beslut om avgift enligt 8 kap. 6 § handelslagen förutsätter att den överträdelse som Billerud gjort sig skyldig till har varit verklig. I det aktuella fallet har Billerud på grund av en administrativ miss på låg nivå inom bolagen underlåtit att utföra vissa systemtekniska åtgärder i syfte att formellt ”överlämna” utsläppsrätterna. I övrigt har Billerud emellertid fullgjort allt som åligger dem. Utsläppsrätterna har funnits på Billeruds verksamhetskonto i SUS den 30 april 2007 och man har även vidtagit åtgärder för att avföra utsläppsrätterna i bolagens interna bokföring. Någon verklig överträdelse av Billeruds skyldigheter enligt 6 kap. 1 § handelslagen och artikel 52 i registerförordningen har således inte ägt rum.

Enligt 8 kap. 6 § handelslagen ska en verksamhetsutövare påföras en avgift om inte tillräckligt många utsläppsrätter överlämnats. Naturvårdsverket har dock i sitt beslut påfört Billerud en avgift uppgående till nästan 20 miljoner kr för att Billerud underlåtit att ”begära hos Energimyndigheten om överföring av utsläppsrätter”. Ett beslut om påförande av straffavgift måste, särskilt när det är fråga om mycket stora belopp, ha klart stöd i lag. Varken av lagen eller av registerförordningen framgår att en begäran ska framställas till Energimyndigheten, utan detta följer av Energimyndighetens föreskrifter tillsammans med SUS-manualen. Varken föreskrifterna eller manualen kan dock ålägga en verksamhetsutövare förpliktelser utöver vad som framgår av HL och registerförordningen. Genom att besluta om en avgift med hänvisning till att Billerud underlåtit att framställa en begäran hos Energimyndigheten har Naturvårdsverket fattat ett beslut om avgift som inte har klart stöd i lag.

Proportionalitetsprincipen och jämkning

Den avgift som Naturvårdsverket har beslutat om står inte i rimlig proportion till den påstådda överträdelsen av regelverket kring handeln med utsläppsrätter.

Proportionalitetsprincipen har fått ett generellt genomslag i såväl svensk rätt som inom EG-rätten. I rättspraxis inskärps vidare vikten av att göra en proportionalitets-bedömning i varje enskilt fall. Härvid ska subjektiva omständigheter, såsom att försummelsen var oavsiktlig, tillmätas betydelse. Sanktionsavgiften är vidare att jämställa med en anklagelse om brott i den mening som avses i artikel 6 i Europakonventionen, vilket innebär att den enskilde måste ges möjlighet till en subjektiv prövning enligt handelslagen. Det bör även noteras att den likartade förseelsen att inte i tid rapportera storleken på utsläppen (8 kap. 5 a § handelslagen) endast medför en mindre förseningsavgift om 20 000 kr. Att dessa helt likartade förseelser enligt handelslagen skulle föranleda så olika påföljder strider flagrant mot den betydelse proportionalitetsprincipen har enligt både svensk rätt och EG-rätten. Att inte jämka Billeruds avgift enligt 8 kap. 6 § handelslagen med hänvisning till att det gjordes en proportionalitetsbedömning i samband med att avgiftsnivån beslutades på EU-nivå faller på sin egen orimlighet. För det första är det uppenbart att någon proportionalitetsbedömning inte gjorts när avgiftsnivån beslutades. Storleken på avgiften avgörs enligt regelverket helt och hållet av storleken på utsläppen. Med en proportionalitetsbedömning måste förstås något mera än det självklara att påföljden skall stå i någon relation till den kvantitet utsläpp det är fråga om. För det andra framstår det som uppenbart oskäligt att vid en oproportionerligt stor avgift, såsom Naturvårdsverket tycks ha gjort, avstå från en jämkning på den grunden att det inte kan uteslutas att en proportionalitetsbedömning gjorts på EG-nivån. Slutligen kräver en proportionalitetsbedömning att en prövning görs i varje enskilt fall. Någon sådan bedömning kan självfallet inte ha gjorts på EU-nivå.

Billerud har pekat på bl.a. följande förhållanden, vilka, enligt Billerud, ensamt eller i förening utgör skäl för att jämka avgifterna på sätt som Billerud yrkat i sitt överklagande:

- Avsikten med bestämmelsen är att bestraffa den som vare sig innehar eller överlämnar tillräckligt många utsläppsrätter, inte att bestraffa den som likt Billerud har tillräckligt antal utsläppsrätter på av kontoförande myndighet anvisad plats men som på grund av ett misstag inte överlämnar dem på ett av myndigheten avsett sätt.

- Lagrådet har i yttrande över handelslagen anfört följande (prop. 2004/2005:18, sid. 287):

”Det tilltänkta handelssystemet framstår (…..) som både tekniskt och administrativt komplicerat. Redan lagregleringen torde kunna vålla tillämpningssvårigheter. Svårigheterna ökar genom att de myndigheter, företag och enskilda som berörs har att tillämpa inte bara lagen utan också (….) EG-förordningen. Den innehåller ett mycket stort antal detaljbestämmelser som är både svåröverskådliga och bitvis svårlästa. Lagrådet saknar för sin del möjlighet att göra någon närmare bedömning av hur stora tillämpningsproblemen kan tänkas bli.”

Också Naturvårdsverket har i sitt beslut anfört att regelverket är mycket komplicerat och att den uppkomna situationen fått oskäliga konsekvenser. Naturvårdsverket har också i sitt beslut medgett att informationen på Naturvårdsverkets och Energimyndighetens hemsidor inte är helt tydlig och att den borde ha kompletterats med en närmare anvisning om hur överlämnandet ska gå till.

- Av lagrådets ovan nämnda yttrande kan utläsas att lagrådet förutsåg vissa tillämpningssvårigheter avseende handelslagen och därför förordade att handelsperioden 2005-2007 skulle betraktas som försöksverksamhet.

- Ett flertal företag misslyckades till skillnad från 2006 med att på det av Energimyndigheten avsedda sättet överlämna sina respektive utsläppsrätter. Detta var en direkt konsekvens av att Energimyndigheten ändrade sina rutiner avseende servicen till verksamhetsutövarna, vilket inte ska ligga Billerud till last.

- Enligt 4 § förvaltningslagen ska myndigheter aktivt bistå den enskilde med hänsyn taget till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Naturvårdsverket anger i sitt beslut att Energimyndigheten har ett stort ansvar för att bistå verksamhetsutövarna i handhavandet av registret. Under 2006 skickade Energimyndigheten ut direktriktad e-post till de personer hos berörda företag som ansvarade för rapportering och överlämnande av utsläppsrätter i SUS, vilket ledde till att ingen av verksamhetsutövarna misslyckades med överföringen av utsläppsrätter för det första försöksåret. Inför rapporteringen av och överlämnandet under det andra försöksåret, 2007, skickades det inte ut någon personlig påminnelse. Detta ledde till att, enligt uppgift, tio verksamhetsutövare misslyckades med att överlämna utsläppsrätterna på det av Energimyndigheten avsedda sättet. Till detta kommer att Billerud enligt registerförordningen ska begära att Energimyndigheten ska vidta en åtgärd, inte vidta åtgärden själv. Det råder således under alla förhållanden ett delat ansvar mellan verksamhetsutövaren och myndigheten.

- Energimyndigheten och Naturvårdsverket lämnade information på sina hemsidor att det var tillräckligt att ha utsläppsrätterna registrerade på sitt företagskonto, vilket var felaktigt. Därtill blev det redan nu komplicerade och svårtillgängliga elektroniska systemet för redovisning och rapportering ännu mer svårhanterat genom att Energimyndigheten övergick från svenska till engelska som programspråk.

- Artikel 52 i registerförordningen pekar ut Energimyndigheten som ansvarig för överföringen av utsläppsrätter, inte verksamhetsutövaren. Därmed kan det inte komma ifråga att påföra en enskild verksamhetsutövare en oskäligt stor avgift när den som ansvarar för överföringen har lämnat vilseledande information om hur överlämnandet ska gå till.

- Billerud har inte företagit några dispositioner med utsläppsrätterna i syfte att tillägna sig någon spekulationsvinst eller liknande.

- Billeruds underlåtenhet att begära överföring av utsläppsrätterna innebär ingen faktisk överträdelse av de aktuella lagreglerna.

- Billerud har inte haft någon avsikt att bryta mot regelverket rörande överlämnande av utsläppsrätter. Tvärtom hade Billerud under en lång tid före den 30 april 2007 erforderligt antal utsläppsrätter på sitt konto i SUS. Vidare vidtog Billerud sådana dispositioner i den interna redovisningen att de aktuella utsläppsrätterna per den 30 april 2007 inte längre fanns upptagna som en tillgångspost i Billeruds balansräkning.

- Under 2006 fanns det ett överskott av utsläppsrätter i Sverige motsvarande 2,5 miljoner ton koldioxid, varför värdet på en utsläppsrätt var nära noll. Därmed har handelssystemet med utsläppsrätter för 2006 förlorat sin funktion som styrmedel för verksamhetsutövarna, vilket medför att det sanktionssystem som är stipulerat i handelslagen, och som drabbat Billerud oskäligt tungt, framstår som formalistiskt och är utan avsedd effekt vad gäller sitt syfte, dvs. att bestraffa den som varken har erforderligt antal utsläppsrätter eller överlämnar dessa i tid.

- Som vitsordats av Naturvårdsverket har den uppkomna situationen fått oskäliga konsekvenser. En likartad förseelse (i form av ett misstag) föranleder en avgift som är 1 000 gånger högre för det fall en överföring av utsläppsrätter inte sker i tid (även om utsläppsrätterna finns på verksamhetsutövarens konto), jämfört med den avgift som tas ut om en rapport över storleken på utsläppen lämnas in för sent.

DOMSKÄL

Tillämpliga rättsregler

Artikel 12:3 i det s.k. handelsdirektivet (Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG) föreskriver att medlemsstaterna ska se till att verksamhetsutövaren för varje anläggning senast den 30 april varje år överlämnar det antal utsläppsrätter som motsvarar de sammanlagda utsläppen från anläggningen under det föregående kalenderåret i överensstämmelse med den kontroll som utförts i enlighet med artikel 15 och att dessa utsläppsrätter därefter annulleras.

Av artikel 16:3 i direktivet följer att medlemsstaterna ska se till att verksamhetsutövare som inte senast den 30 april varje år överlämnar tillräckligt många utsläppsrätter för att täcka utsläppen under det föregående året åläggs att betala en i samma artikel fastställd avgift.

I handelslagen, genom vilken handelsdirektivet implementerats, föreskrivs i 6 kap. 1 § på motsvarande sätt att en verksamhetsutövare för varje anläggning senast den 30 april till kontoföringsmyndigheten ska överlämna det antal utsläppsrätter som motsvarar de sammanlagda utsläppen från anläggningen under närmast föregående kalenderår. Vidare föreskrivs i 8 kap. 6 § att en verksamhetsutövare som inte överlämnat tillräckligt många utsläppsrätter enligt 6 kap. 1 § till staten ska betala en i bestämmelsen fastlagd avgift (som överensstämmer med den avgift som föreskrivs i handelsdirektivet). Kontoföringsmyndighet är Statens energimyndighet (Energimyndigheten), vilket framgår av 2 § förordningen (2004:1205) om handel med utsläppsrätter (utsläppsförordningen). Förordningen, som innehåller s.k. verkställighetsföreskrifter till handelslagen, har sin grund i 8 kap. 13 § första stycket 1 punkten regeringsformen. Energimyndigheten har, i enlighet med vad som föreskrivs i handelsdirektivet och handelslagen (4 kap. 1 §), upprättat och driver det svenska registret för handel med utsläppsrätter, Svenskt utsläppsrättssystem (SUS).

Varken handelsdirektivet eller handelslagen innehåller någon bestämmelse som närmare beskriver hur ett överlämnande ska göras. Däremot framgår av artikel 52 i den s.k. registerförordningen (Kommissionens förordning (EG) nr 2216/2004 av den 21 december 2004 om ett standardiserat och skyddat registersystem i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG och Europaparlamentets och rådets beslut nr 280/2004/EG) att en verksamhetsutövare ska överlämna utsläppsrätter genom att begära eller, om så föreskrivs i medlemsstatens lagstiftning, genom att anses ha begärt att registeradministratören ska överföra ett antal utsläppsrätter för ett angivet år från verksamhetsutövardepåkontot till partsdepåkontot i registret. Motsvarande bestämmelse återfinns i 6 kap. 2 § Energimyndighetens föreskrifter om register för utsläppsrätter, STEMFS 2004:8, i vilken anges att en verksamhetsutövare ska överlämna utsläppsrätter för en anläggning genom att begära detta hos Energimyndigheten. Av begäran ska bl.a. framgå att registeradministratören ska överföra ett antal utsläppsrätter för ett angivet år från verksamhetsutövarens transaktionskonto till det nationella transaktions-kontot. Bestämmelser om kontoföring av utsläppsrätter i ett utsläppsregister finns i registerförordningen.

Att Billerud senast den 30 april skulle överlämna utsläppsrätterna till staten framgår således av handelsdirektivet och av den svenska handelslagen. Att överlämnandet skulle ske genom att bolaget framställde en begäran om detta hos Energimyndig-heten följer av registerförordningen, som är direkt tillämplig, och av 6 kap. 2 § Energimyndighetens föreskrifter som myndigheten har meddelat med stöd av 42 § utsläppsförordningen (numera 61 § samma förordning), vilken, som angetts ovan, i sin tur har sin grund i 8 kap. 13 § regeringsformen.

Har Billerud överlämnat utsläppsrätterna i rätt tid

Frågan är om Billerud kan anses ha framställt en begäran hos Energimyndigheten om överlämnande av utsläppsrätterna. Det faktum att vare sig handelslagen eller registerförordningen innehåller någon bestämmelse om hur en sådan begäran om överlämnande ska ske får anses innebära att det står verksamhetsutövaren fritt att välja hur framställningen görs. Det väsentliga är att en begäran har kommit in till Energimyndigheten inom den angivna tiden. Ett sätt att framställa en begäran är att registrera den i SUS med hjälp av den manual som Energimyndigheten tillhanda-håller. Billerud valde detta sätt men misslyckades, vilket enligt Billerud berodde dels på att SUS inte fungerade som det skulle, dels på brister i bolagets interna rutiner. Ett annat sätt kunde ha varit t.ex. att Billerud lämnat en skriftlig begäran om överlämnande till Energimyndigheten. Billerud har dock inte gjort gällande att bolaget begärt ett överlämnande på något annat sätt än genom registrering i SUS. Billerud har istället hävdat att bolagets begäran om överlämnande i vart fall gjorts konkludent genom att avsikten hela tiden varit att överlämna utsläppsrätterna till Energimyndigheten, att utsläppsrätterna funnits på Billeruds konto den 30 april 2007, att Billerud inte företagit några dispositioner med utsläppsrätterna, t.ex. i syfte att tillägna sig spekulationsvinster, och att utsläppsrätterna inte längre fanns upptagna som tillgångsposter i bolagens interna redovisning.

Billeruds påstående om att SUS inte fungerade som det skulle motsägs av det yttrande som Energimyndigheten gett in till Naturvårdsverket. Enligt Energi-myndigheten var visserligen funktionaliteten begränsad avseende slutförande av transaktioner under perioden 10-12 april 2007 men transaktioner som initierades under denna period lades på kö och slutfördes när systemet fungerade igen. Att Billerud misslyckades med överlämnandet kan därför inte sägas ha berott på brister i SUS.

Det förhållandet att verksamhetsutövaren har utsläppsrätter motsvarande föregående års utsläpp på sitt konto är inte avgörande för frågan om utdömande av avgift enligt artikel 16:3 i handelsdirektivet och 8 kap. 6 § i handelslagen utan avgörande är om verksamhetsutövaren överlämnat utsläppsrätterna i rätt tid. Enligt miljödomstolens bedömning kan en begäran om överlämnande inte ske genom s.k. konkludent handlande. En begäran om överlämnande måste rimligen framställas uttryckligen, dvs. genom någon form av aktiv handling från verksamhetsutövarens sida. En ordning enligt vilken Energimyndigheten utan en uttrycklig begäran från verksamhetsutövaren skulle kunna överföra utsläppsrätter från dennes konto till ett annat kan inte vara avsedd och kan knappast heller vara önskvärd ur verksamhets-utövarens synvinkel.

Billerud kan således enligt miljödomstolens bedömning inte anses ha framställt någon begäran om överlämnande, varken genom en åtgärd i SUS eller på något annat sätt. Billerud har därmed inte överlämnat utsläppsrätterna i rätt tid.

Billerud har också invänt att bolaget rättat sig efter den information som Naturvårdsverket och Energimyndigheten haft på sina respektive hemsidor och att ett överlämnande skett i enlighet med den lämnade informationen. Den information som lämnats på respektive hemsida, som den återgivits av Billerud, är dock enligt miljödomstolens mening sådan att Billerud mot bakgrund av bestämmelserna i handelsdirektivet och handelslagen, som Billerud bort känna till, haft anledning att ifrågasätta riktigheten av den. Det bör också beaktas att detta var andra året som ett överlämnande skulle ske och att Billerud måste ha varit väl insatta i systemet med utsläppsrätter. Något överlämnande enligt handelslagen kan således inte heller på denna grund anses ha skett.

Rättslig grund

Billerud har gjort gällande att rättslig grund för avgiftsbeslutet saknas eftersom någon ”verklig” överträdelse av bolagets skyldigheter enligt 6 kap. 1 § handelslagen och artikel 52 i registerförordningen inte har ägt rum. Billerud har hävdat att bolaget i sak uppfyllt sina skyldigheter enligt lagen och direktivet genom att bolaget har införskaffat tillräckligt många utsläppsrätter för att motsvara de faktiska utsläppen från anläggningarna det aktuella kalenderåret.

Bestämmelsen i 8 kap. 6 § handelslagen om påförande av avgift är absolut, dvs. den lämnar inte något utrymme för att ta hänsyn till om verksamhetsutövaren haft ett illojalt syfte med att inte överlämna utsläppsrätterna eller om förseningen haft andra orsaker. Vad Billerud anfört i denna del är dock omständigheter som eventuellt skulle kunna beaktas vid en bedömning av huruvida jämkning av avgiften ska göras.

Billerud har vidare gjort gällande att det varken av handelslagen eller av register-förordningen framgår att en begäran om överlämnande ska framställas till Energimyndigheten. Som framgår av redogörelsen ovan framgår dock enligt miljödomstolen tydligt av 6 kap. 1 § första stycket handelslagen jämförd med 4 kap. 1 § tredje stycket samma lag och 2 § tredje stycket utsläppsförordningen, som har sin grund i 8 kap. 13 § regeringsformen, att utsläppsrätterna ska överlämnas till Energimyndigheten.

Frågan om jämkning

Billerud har i sista hand gjort gällande att den avgift som Naturvårdsverket beslutat om inte står i rimlig proportion till den påstådda överträdelsen och att ett förpliktigande för Billerud att utge avgiften därmed skulle stå i strid med den så kallade proportionalitetsprincipen.

Vid underlåtelse att i rätt tid överlämna utsläppsrätter enligt 6 kap. 1 § handelslagen utgår enligt 8 kap. 6 § samma lag en avgift, som såvitt avser den i målet aktuella handelsperioden, 2005-2007, uppgick till 40 euro per ton koldioxid. Avgiftens storlek har fastställts i handelsdirektivet. Som ovan konstaterats ges varken i handelsdirektivet eller i handelslagen någon möjlighet att underlåta uttag av avgift eller att jämka denna. Frågan är om det på annan grund finns möjlighet upphäva de överklagade besluten, alternativt att jämka avgifterna. Vad som då aktualiseras är om det finns stöd för detta i svensk rätt överordnade principer, såsom Europa-konventionen eller EG-rättsliga principer, främst den s.k. proportionalitetsprincipen. Nämnda princip innebär i EG-rättsliga sammanhang att gemenskapen inte ska vidta någon åtgärd som går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målen i fördraget. Principen har fått genomslag i svensk nationell rätt under intryck av europarätten.

Proportionalitetsprincipen har i handelsdirektivet kommit till uttryck i artikel 16, första momentet (16:1). Enligt denna bestämmelse ska medlemsstaterna fastställa regler om påföljder för överträdelser av de nationella bestämmelser som antagits i enlighet med direktivet och vidta de åtgärder som krävs för att se till att dessa regler tillämpas. Påföljderna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande. Det är en generell regel som ska tillämpas på olika nationella bestämmelser som tillkommit på grund av direktivet. Momenten 3 och 4 i samma artikel (16:3 och 16:4) är däremot, i förhållande till moment 1, att anse som en specialreglering avseende avgifter i situationer då verksamhetsutövare inte överlämnat utsläppsrätter i tid.

Beträffande jämkning med stöd av EG-rättsliga principer kan allmänt sägas att avgiften enligt lagen om handel med utsläppsrätter skiljer sig från andra typer av administrativa avgifter, t.ex. miljösanktionsavgifter, genom att avgiftens storlek inte har bestämts på nationell nivå utan i det direktiv som ligger till grund för lag-stiftningen. Av 8 kap. 6 § andra stycket handelslagen framgår, som konstaterats ovan, att avgiften för perioden 2005-2007 ska uppgå till 40 euro per ton medan avgiften för de handelsperioder som följer därefter ska uppgå till 100 euro per ton. Bestämmelsen har sitt ursprung i handelsdirektivets artikel 16:3 och 16:4, där det framgår att avgiften för den inledande treårsperioden har bestämts till ett lägre belopp på 40 euro per ton. Detta innebär att det redan i direktivet finns en inbyggd ”jämkning” för den inledande perioden och att avgiften i själva verket är tänkt att vara mer än dubbelt så hög.

Regeringsrätten har prövat frågan om administrativa avgifters förenlighet med Europakonventionen. Beträffande skattetillägg har Regeringsrätten slagit fast att påförande av skattetillägg innefattar en anklagelse om brott i den mening som avses i artikel 6 i Europakonventionen, varför de i artikeln angivna rättssäkerhetsgarantierna måste respekteras vid förfarandet för bestämmande av sådan påföljd. När fråga är om anklagelse för brott i konventionens mening får ansvar inte utkrävas helt automatiskt när de objektiva rekvisiten är uppfyllda, utan den enskilde måste ha möjlighet till någon form av försvar som grundas på subjektiva förhållanden (RÅ 2000 ref. 66. Se också RÅ 2007 ref. 65). Vid prövning enligt lagen om anmälningsskyldighet av finansiella instrument har uttalats att en konventionsenlig tillämpning av avgiftssystemet fordrar att domstolarna i varje enskilt fall gör en nyanserad och inte alltför restriktiv bedömning av om förutsättningar finns för att helt eller delvis efterge den särskilda avgiften (RÅ 2004 ref. 17).

I ovan nämnda mål var dock omständigheterna sådana att i respektive lag lämnats utrymme för eftergift, vilket inte är fallet i lagen om handel med utsläppsrätter. Miljödomstolen utesluter dock inte att det trots detta, med stöd av bland annat nämnda avgöranden, skulle kunna vara möjligt att pröva frågan om jämkning eller eftergift av avgiften. Utrymmet för att jämka eller underlåta avgift får dock utan lagstöd anses ytterst begränsat och är att betrakta som en extraordinär åtgärd i undantagsfall.

Syftet med handelsdirektivet, som ligger till grund för handelslagen, var att införa ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom EU, vilket syftar till att på ett kostnadseffektivt och ekonomiskt effektivt sätt minska utsläppen av växthusgaser och därmed bidra till Europeiska unionens klimatpolitiska mål och åtagande under Kyotoprotokollet (se artikel 1 i handelsdirektivet). Systemet bygger på utsläppsrätter som staten, utan avgift, tilldelar verksamhetsutövare på basen av förväntade utsläpp. Verksamhetsutövaren kan omedelbart sälja de utsläppsrätter som bolaget tilldelats och senare köpa tillbaka erforderligt antal. Eftersom det således bedrivs handel med utsläppsrätter har de ett marknadsvärde.

Den i målet aktuella avgiften fungerar i första hand som en sanktion i en situation då verksamhetsutövarens utsläpp under ett kalenderår har varit så stora att verksamhetsutövaren den 30 april påföljande år inte har tillräckligt många utsläppsrätter för att täcka utsläppen. Men, som konstaterats ovan, är påförandet av avgiften inte avhängigt av om verksamhetsutövaren den 30 april påföljande år har tillräckligt många utsläppsrätter på sitt konto utan det som utlöser avgiften är att utsläppsrätterna inte överlämnats i tid. Ett annat syfte med avgiften är att se till att det system för handel med utsläppsrätter som handelslagen reglerar fungerar säkert och effektivt och på ett ur verksamhetsutövarnas synvinkel likartat sätt.

För att systemet ska bli effektivt och för att missbruk av systemet ska förhindras måste den som inte överlämnar tillräckligt antal utsläppsrätter avkrävas en mycket kännbar avgift. De avgifter som fastställts kan enligt miljödomstolens bedömning inte i sig anses orimligt höga.

Regelverket kring handel med utsläppsrätter är i många delar komplicerat. Av denna anledning och med kännedom om vilka avgifter som handelslagen stadgar för underlåtenhet att i rätt tid överlämna utsläppsrätter hade Billerud enligt miljödomstolen bort försäkra sig om att ett överlämnande verkligen skett. I detta sammanhang förtjänar det ånyo att påpekas att detta var det andra året som ett överlämnande skulle ske. När det gäller den del av regelverket som rör begäran om överlämnande av utsläppsrätter förefaller Billeruds problem till övervägande del ha handlat om tekniska problem i SUS med den sista avslutande åtgärden för att verkställa en begäran. Av det yttrande som Energimyndigheten gett in till Naturvårdsverket framgår att vissa delar av SUS under perioden för fullgörande inte fungerade tillfredsställande men att dessa problem inte förhindrade Billerud att uppfylla sina skyldigheter att överlämna utsläppsrätter. Att Energimyndigheten övergått från svenska till engelska kan inte åberopas som någon ursäkt för Billerud. När det gäller betydelsen av informationen på Naturvårdsverkets och Energimyndighetens hemsidor hänvisas till vad som anförts ovan. Miljödomstolen finner inte heller att någon av de övriga omständigheter som Billerud anfört i detta sammanhang kan anses utgöra sådana omständigheter som kan grunda rätt till eftergift eller jämkning av avgifterna. Billeruds överklaganden ska därför avslås.

HUR MAN ÖVERKLAGAR, se domsbilaga 3 (DV 427)

Överklagande, ställt till Svea hovrätt, Miljööverdomstolen, ska ha kommit in till Nacka tingsrätt, miljödomstolen, senast den 13 oktober 2009. Prövningstillstånd krävs.

Ylva OsvaldMargaretha Bengtsson

__________

I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Ylva Osvald och miljörådet Margaretha Bengtsson. Föredragande har varit beredningsjuristen Anna-Pia Johansson.