MÖD 2022:16
Fråga om föreläggande att följa annan tillståndshavares tillstånd ----- Mark- och miljööverdomstolen har ansett att det saknas fog för att förelägga ett bolag som bedriver växtodlingsverksamhet, inklusive gödselhantering, att följa vissa villkor i ett annat bolags tillstånd avseende djurhållningsverksamhet. Att det andra bolaget tidigare bedrev delar av samma växtodlings-verksamhet och att tillståndet till djurhållning är villkorat av att gödselhanteringen sker på visst sätt inom de fastigheter där växtodlingen bedrivs föranleder inte någon annan bedömning. Det ankommer alltjämt på tillståndshavaren avseende djurhållningsverksamheten att tillse att villkoren för tillståndet följs, oavsett om det sker i tillståndshavarens egen regi eller inte.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Nacka tingsrätts, mark- och miljödomstolen, dom 2021-03-31 i mål nr M 5591-20, se bilaga A
PARTER
Klagande
Bygg- och miljönämnden i Katrineholms kommun
Motpart
Floda Foder AB
Ombud: Jur.kand. L K
SAKEN
Föreläggande att följa tillstånd för miljöfarlig verksamhet på
fastigheterna X m.fl. och Y m.fl. i Katrineholms kommun
________________
MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSLUT
Mark- och miljööverdomstolen avslår överklagandet.
________________
BAKGRUND
Fors Säteri AB fick år 1995 tillstånd för djurhållning på fastigheterna X m.fl. och Y m.fl.
Tillståndet är förenat med ett antal villkor. Gödselhanteringen ska ske på visst sätt och erforderlig areal, lämplig för utspridning av gödseln, ska fortlöpande hållas tillgänglig. Om spridningskontrakt upprättas ska det, enligt villkor 6, löpa över fem år i taget. Utöver detta ska bland annat en växtodlingsplan, visande total gödselanvändning upprättas varje år. På den ska fortlöpande föras spridningsjournal rörande spridningsFloda Foder AB har övertagit ansvaret för växtodling och andra
verksamhetsområden knutna till växtodlingen på fastigheterna X och Y. Bygg- och miljönämnden i Katrineholms kommun förelade Floda Foder AB att följa de villkor som gäller för ovannämnda djurhållningsverksamhet med den huvudsakliga motiveringen att växtodling och hantering av gödsel beskrivs och omfattas av villkor i tillståndet samt att verksamheten bedrivs på fastigheterna X och Y. Länsstyrelsen upphävde nämndens beslut och mark- och miljödomstolen avslog nämndens överklagande.areal, mängd utspridd gödsel samt tidpunkt för spridning (villkor 14). Enligt Fors Säteri AB:s ansökan om tillstånd bestod spridningsarealerna av 248 hektar under eget bruk och 180 hektar kontrakterad spridningsareal. Enligt länsstyrelsens bedömning krävdes ca 405 hektar åkermark för spridning av den på gården producerade gödseln och den disponerade spridningsareal om totalt 428 hektar bedömdes därmed tillräcklig.
YRKANDEN I MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLEN
Bygg- och miljönämnden i Katrineholms kommun (nämnden) har yrkat att Mark-och miljööverdomstolen ska fastställa nämndens beslut.
Floda Foder AB har motsatt sig ändring av mark- och miljödomstolens dom.
UTVECKLING AV TALAN I MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLEN
Nämnden har hänvisat till vad som tidigare har framförts och därutöver anfört bland annat följande. Den verksamhet som Floda Foder AB bedriver omfattar lagring och spridning av gödsel och tillståndet har redan tagits i anspråk av Fors Säteri AB som ursprungligen bedrev verksamheten. Verksamheten innebär risker för miljön. Tillsynsmyndigheten kan då förelägga om försiktighetsmått. Det är dock inte möjligt om frågan redan prövats inom ramen för en tillståndsansökan. Ett miljötillstånd som vunnit laga kraft gäller mot alla, såvitt avser frågor som har prövats i domen eller beslutet. Ett bolag som tar över ansvaret för hela eller delar av en tillståndsprövad verksamhet kan inte bortse från de villkor som meddelats i tillståndet. Ett offentligrättsligt ansvar förändras inte beroende på hur en verksamhetsutövare väljer att organisera sin verksamhet. Det är inte förenligt med miljöbalkens syfte att låta en utövare av tillståndspliktig verksamhet själv välja vilka delar av tillståndet som ska vara gällande genom att flytta delar av den prövade verksamheten till ett annat bolag. En verksamhetsutövare kan påkalla ändring eller upphävande av tillståndet men tills ett sådant beslut fattats är verksamhetsutövaren skyldig att följa tillståndet och dess villkor.
Nämnden önskar att Mark- och miljööverdomstolen redogör för vilka principer som ska vara vägledande för att avgöra när ett ianspråktaget miljötillstånd inte längre ska vara gällande.
Floda Foder AB har anfört bland annat följande. I målet är ostridigt att tillståndet för Fors Säteri AB:s djurhållning innehåller villkor som även reglerade dess växtodling. Av handlingarna som föregått beslutet om tillstånd jämte efterföljande ändringar kan dock inte utläsas att växtodlingen som sådan har ansetts vara tillståndspliktig. År 2007 överfördes kontrollen och verksamhetsbesluten gällande växtodlingsverksamheten från Fors Säteri AB till Floda Foder AB. Djurhållningsverksamheten har fortsatt att bedrivas av Fors Säteri AB. Floda Foder AB är antingen automatiskt bunden av det tidigare tillståndet, såsom ny verksamhetsinnehavare av delar av den tillståndsgivna verksamheten, eller inte bunden alls av tillståndet. Nämnden har inte någon möjlighet att genom föreläggande besluta att Floda Foder AB ska följa tillståndsvillkor som meddelats Fors Säteri AB. Eftersom växtodlingsverksamheten varken är anmälnings- eller tillståndspliktig medför överlåtandet av den verksamheten varken en anmälningsskyldighet om ägarbyte eller automatisk bundenhet av tillståndet med dess villkor. Såväl tillstånds- som villkorsöverträdelser är straffsanktionerade. Att på detta sätt opreciserat föra över villkor avseende miljöfarlig verksamhet för djurhållning till ett aktiebolag utan djurinnehav, samtidigt som båda bolagen ska vara straffrättsligt bundna av tillståndet, är ägnat att skapa problem både för det allmänna och de enskilda. Vidare hamnar ett bolag som övertar en växtodling från en tillståndsprövad djurhållningsverksamhet i ett mer ofördelaktigt läge än en annan verksamhetsutövare som bedriver växtodling som i sig vare sig är anmälnings- eller tillståndspliktig. Floda Foder AB, som grundades 1993, är ett bolag som tillverkar och tillhandahåller blöt-foder till djurproduktion. En ingående komponent i företagets produkter är spannmål, varav 20 % produceras i den egna växtodlingen. Bolagets totala omsättning år 2020 var 18 500 000 kr, varav den egna växtodlingen stod för ca 3 000 000 kr. Det framstår som märkligt att bolaget i en mindre del av sin verksamhet skulle underkastas ett annat bolags tillstånd utan möjlighet till påverkan. Gödselhanteringen på fastigheterna är inte heller oreglerad utan tillstånd, utan verksamhetsutövaren är i denna del underkastad Jordbruksverkets generella föreskrifter om gödsel.
REMISSYTTRANDE I MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLEN
Naturvårdsverket har yttrat sig över giltigheten av ett tidigare tillstånd när en annan verksamhetsutövare tagit över verksamheten. Verket har anfört i huvudsak följande.
Naturvårdsverket anser att ett tillstånds giltighet inte påverkas av den omständigheten att en annan verksamhetsutövare tar över en del av den verksamhet som regleras i tillståndet. Den övertagande verksamhetsutövaren ska därför följa tillståndet och dess villkor.
Ett tillstånd enligt miljöbalken är som utgångspunkt knutet till den verksamhet som tillståndet avser, inte till en specifik verksamhetsutövare. När en tillståndsgiven verksamhet överlåts övertar den nya verksamhetsutövaren inte bara rättigheterna utan även de skyldigheter som följer av tillståndet, oavsett om den överlåtna verksamheten är tillståndspliktig eller inte. Det finns inget som hindrar att miljöfarlig verksamhet bedrivs av någon annan än den som har beviljats tillstånd. Det är den som har faktisk och rättslig möjlighet att vidta åtgärder mot störningar och olägenheter från verksamheten som är att se som verksamhetsutövare enligt miljöbalken. Det finns inte heller något som hindrar att fler än en verksamhetsutövare bedriver verksamhet inom ramen för ett tillstånd. Ett tillstånd för flera verksamhetsutövare blir ett inte alltför ovanligt resultat om en verksamhetsutövare – ofta efter det att tillståndet meddelats bolagiserar olika underenheter eller om en del av verksamheten överlåts.
Ett ianspråktaget tillstånd enligt miljöbalken gäller tills vidare, om det inte är tidsbegränsat. Möjligheterna att återkalla, ompröva eller ändra ett tillstånd eller dess villkor regleras i 24 kap.miljöbalken. Det är verksamhetsutövaren som får avgöra om och när ett tillstånd ska tas i anspråk, och därmed bli gällande gentemot verksamhetsutövaren. Har tillståndet en gång tagits i anspråk gäller det dock enligt Naturvårdsverkets uppfattning alla som därefter bedriver den verksamhet som omfattas av tillståndet.
Tillståndsfrågan kan inte bedömas utan att samtidigt beakta de villkor som är nöd-vändiga för att det ska vara möjligt att ge ett tillstånd. Villkoren utgör förutsättningen för att verksamheten ska få bedrivas enligt tillståndet. En ordning där en verksamhetsutövare kan välja att överlåta vissa delar av en tillståndsgiven verksamhet för att dessa delar inte ska omfattas av tillståndets villkor, kan få till följd att den samlade prövningen av verksamheten som helhet med beaktande av alla relevanta miljömässiga konsekvenser och följdverksamheter undermineras.
Att verksamheten vid det i målet aktuella lantbruket numera bedrivs av två olika bolag/ verksamhetsutövare förändrar enligt Naturvårdsverket inte giltigheten av det tillstånd som meddelats och ianspråktagits av ett av bolagen. Naturvårdsverket menar därför att den övertagande verksamhetsutövaren, Floda Foder AB, är bunden av tillståndet i de delar som rör bolagets verksamhet. Detta oavsett om det finns ett föreläggande om att följa aktuella tillståndsvillkor eller inte. De delar av bolagets verksamhet som inte regleras av tillståndet berörs inte.
MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSKÄL
Frågan i målet är om nämnden haft fog för att förelägga Floda Foder AB att följa de villkor om lagring och spridning av gödsel som gäller enligt tillståndet för Fors Säteri AB:s djurhållningsverksamhet.
Förordningen (1998:915) om miljöhänsyn innehåller krav på djurhållande verksamheters lagringskapacitet m.m. vad gäller gödselproduktion. Tillstånd till djurhållning har emellertid kunnat ges även om en verksamhetsutövare inte har tillräcklig egen lagringskapacitet (se Mark- och miljööverdomstolens dom den 30 september 2020 i mål nr M 6639-19.) Det innebär att en djurhållande verksamhet kan överlämna gödsel till t.ex. en annan lantbrukare som då har att följa bland annat hänsynsreglerna i miljö-balken och Statens jordbruksverks föreskrifter och allmänna råd (SJVFS 2004:62) om miljöhänsyn i jordbruket.
Floda Foder AB bedriver växtodlingsverksamhet. Den verksamheten kan, som länsstyrelsen pekat på, bedrivas utan tillstånd enligt miljöbalken samtidigt som bolaget har att följa de övriga regler som verksamheten omfattas av. Nämnden har också tillsynsansvar över den verksamheten och får, enligt 26 kap. 9 § miljöbalken, besluta om de förbud och förelägganden som behövs för att verksamheten ska bedrivas på rätt sätt. Det är ostridigt att Floda Foder AB, inom sin verksamhet, numera också bedriver den växtodlingsverksamhet – med tillhörande gödselhantering – som tidigare bedrevs av Fors Säteri AB och att det sker på fastigheter som anges i tillståndet för djurhållnings-verksamheten.
Ett tillstånds giltighet påverkas inte av att en annan verksamhetsutövare tar över en del av den verksamhet som regleras i tillståndet. Den övertagande verksamhetsutövaren ska, som bland annat Naturvårdsverket anför, i en sådan situation följa tillståndet och dess villkor.
Det aktuella tillståndet avser djurhållningsverksamhet med gödselhantering, inte växtodlingsverksamhet med gödselhantering. Att djurhållningsverksamheten endast får bedrivas under förutsättning att vissa villkor om gödselhanteringen är uppfyllda förändrar inte denna bedömning. Det ankommer på tillståndshavaren avseende djurhållningsverksamheten att tillse att villkoren för tillståndet följs, oavsett om gödselhanteringen sker i tillståndshavarens egen regi eller inte. Att Floda Foder AB numera bedriver växtodling och hanterar gödsel på i tillståndet utpekade fastigheter innebär inte att bolaget ska ses som verksamhetsutövare av den tillståndsgivna verksamheten. Fors Säteri AB har alltjämt faktisk och rättslig möjlighet att se till att villkoren om gödsellagring och spridning uppfylls.
Floda Foder AB har — såvitt framkommit — inte övertagit någon rättighet som följer av tillståndet att bedriva djurhållningsverksamhet. Eftersom det inte finns något underlag som visar att Floda Foder AB bedriver någon del av den tillståndsgivna djurhållningsverksamheten har nämnden inte haft fog för sitt föreläggande.
Överklagandet ska därför avslås.
Domen får enligt 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättsråden Anna Tiberg, Lars Olsson och Petra Bergman, referent, samt tekniska rådet Torbjörn Johansson.
_____________________________________________
BILAGA A
NACKA TINGSRÄTTS, MARK- OCH MILJÖDOMSTOLEN, DOM
PARTER
Klagande
Bygg- och miljönämnden i Katrineholms
kommun
Motpart
Floda Foder AB
Ombud: Jur.kand. L K
ÖVERKLAGAT BESLUT
Länsstyrelsen i Södermanlands läns beslut 2020-07-16 i ärende nr 505-7277-2018, se bilaga 1
SAKEN
Föreläggande att följa tillstånd för miljöfarlig verksamhet på fastigheterna X
m.fl. och Y m.fl. i Katrineholms kommun
__________________
DOMSLUT
Mark- och miljödomstolen avslår överklagandet.
__________________
BAKGRUND
Fors Säteri AB har sedan 1995 tillstånd för djurhållning på fastigheterna X m.fl. och Y m.fl. Tillståndet innehåller även villkor för växtodling.
Växtodlingen har överlåtits till ett annat bolag, Floda Foder AB. Bygg- och miljönämnden i Katrineholms kommun har förelagt Floda Foder AB att följa de villkor som gäller för verksamheten. Floda Foder överklagade beslutet till Läns-styrelsen i Södermanlands län som upphävde nämndens beslut.
YRKANDEN OCH INSTÄLLNING
Nämnden har yrkat att länsstyrelsens beslut ska upphävas.
Floda Foder har motsatt sig att länsstyrelsens beslut ändras.
UTVECKLING AV TALAN
Nämnden
Syftet med att större djurhållning ska vara tillståndspliktig grundar sig till stor del på den stora mängd gödsel som produceras, vilket kan utgöra stor miljöpåverkan om den inte hanteras på ett lämpligt sätt vid lagring och spridning. I detta fall lagras och sprids stor del av gödseln inom växtodlingen som bedrivs inom verksamheten och därför har växtodlingen reglerats i tillståndet. Eftersom Floda Foder och Fors Säteri drivs av samma personer är det inte osannolikt att större mängd gödsel sprids inom verksamheten än om avtal om bortlämning av all gödsel finns med extern part. Villkoren i tillståndet fyller därför en funktion.
Att verksamhetsutövaren nu valt att dela upp verksamheten i två olika bolag förändrar inte det som står i tillståndet som omfattar både växtodling och djur-hållning. Av de 21 villkoren i det ursprungliga tillståndet är endast 13 villkor knutna till den verksamhet som växtodlingsbo laget Floda Foder bedriver. Ytterligare villkor i tillståndet är tillämpliga på växtodlingsbo laget vilket styrker nämndens uppfattning att gödselhanteringen på fastigheterna har haft stor betydelse vid tillståndsgivningen och därmed bör omfattas av tillståndet.
Länsstyrelsens resonemang innebär att verksamhetsutövare med tillståndspliktiga verksamheter kan välja att flytta över de delar som regleras i tillståndet, men som inte är prövningspliktiga enligt miljöprövningsförordningen, till ett annat bolag. Detta kan omfatta en rad stödprocesser som normalt ingår i verksamheten men som saknar egen kod i miljöprövningsförordningen.
I detta fall har hela tillståndet tagits i anspråk eftersom djurhållning och växtodling har bedrivits av Fors Säteri sedan 1995 på fastigheterna som omfattas av tillståndet. Om ett bolag tar över en tillståndspliktig verksamhet och inte följer befintligt tillstånd ska tillsynsmyndigheten förelägga verksamhetsutövaren att antingen följa det befintliga tillståndet, att söka nytt tillstånd eller förbjuda verksamheten. Om gödsellagring och växtodling inte längre ska omfattas av tillståndet på grund av förändrad bolagsbild anser nämnden att befintligt tillstånd ska omprövas.
Floda Foder
Det saknas grund för nämnden att förelägga Floda Foder att följa tillståndsvillkor som meddelats Fors Säteri. Från 2007 och framåt kom växtodlingsverksamheten att börja skjutas över från Fors Säteri till Floda Foder. Floda Foder bedriver idag sammanlagt ca 350 ha växtodling på fastigheterna X och Y samt fastigheterna A och B i Katrineholms kommun. Floda Foders verksamhet är vare sig anmälnings-eller tillståndspliktig.
En tillsynsmyndighet har ingen möjlighet att ålägga en verksamhetsinnehavare att följa äldre tillståndsvillkor utan föregående ansökan härom (jfr bl.a. rättsfallet MÖD 2008:25). Miljöbalken saknar regler om när ett tillstånd blir gällande gentemot verksamhetsutövaren men det framgår av praxis att det är upp till verksamhetsutövaren att besluta när ett tillstånd ska tas i anspråk (se rättsfallet MÖD 2014:44). Floda Foder är att betrakta som en annan verksamhetsutövare än Fors Säteri och det finns därför inte grund för kommunens påstående att Fors Säteris ianspråktagande av tillståndet även skulle gälla Floda Foder. Det är vidare orimligt att föra över villkor avseende miljöfarlig verksamhet för djurhållning till ett aktiebolag utan djurinnehav.
Gödselhanteringen på fastigheterna är inte oreglerad. Verksamhetsinnehavaren är i denna del underkastad Jordbruksverkets generella föreskrifter om spridning av gödsel. Floda Foder använder gödsel i sin verksamhet men besitter inte tillgång till något överskott av gödsel utan behöver komplettera med mineralgödsel till sina marker. Den totala mängden gödsel kört under år 2020 av Floda Foder uppgår till ca 4000 m3 vilket motsvarar ett lägre genomsnitt per hektar än Jordbruksverket generella föreskrifter. Att gödselhantering på fastigheterna inte är närmare föreskriven i villkor borde därför inte utgöra något problem.
DOMSKÄL
Utgångspunkter för prövningen
Nämndens invändningar mot länsstyrelsens beslut avser i huvudsak att Floda Foder bedriver växtodling där bolaget lagrar och sprider stora mängder gödsel, och eftersom gödselhantering kan utgöra stor miljöpåverkan om det inte hanteras på ett lämpligt sätt omfattades växtodlingen av tillståndet som ursprungligen meddelades den 24 maj 1995. Då det idag är Floda Foder som bedriver växtodlingen på angivna fastigheter ska bolaget följa det befintliga tillståndet.
Tillståndets omfattning
Ett av miljöbalkens grundläggande syften vid tillståndsprövningen är att en samordnad prövning ska göras av samtliga störningar från en verksamhet (se rättsfallet MÖD 2007:50). Miljööverdomstolen har i flera mål intagit den ställningen att prövningen av en tillståndsansökan ska ha en sådan omfattning att relevanta miljömässiga konsekvenser kan beaktas och att det kan tryggas att de också får den reglering som bedöms nödvändig (se t.ex. rättsfallen MÖD 2006:6 och MÖD 2007:50).
Det nu aktuella tillståndet omfattar djurhållning, men även gödselhantering har hanterats inom ramen för tillståndet genom att villkor har föreskrivits för den. Verksamheten har prövats som helhet i en samlad prövning för att beakta alla relevanta miljömässiga konsekvenser. Växtodlingsverksamheten synes ha betraktats som en följdverksamhet till djurhållningen. Det kan ifrågasättas om det finns ett särskiljbart tillstånd för växtodling som är möjligt att använda självständigt i förhållande till djurhållningsverksamheten av en separat verksamhetsutövare.
Är Floda Foder bundet av tillståndet?
Av utredningen i målet framgår det att Floda Foder sedan en tid tillbaka bedriver den växtodling som Fors Säteri tidigare gjorde. Inget annat har framkommit än att Floda Foder vid växtodlingen har faktisk och rättslig möjlighet att vidta åtgärder mot störningar som härrör från växtodlingen. Även om tillståndet för växtodling skulle ses som särskiljbart från tillståndet för djurhållning krävs det att verksamhetsutövaren, i detta fall Floda Floder, har tagit tillståndet i anspråk.
Såsom länsstyrelsen har anfört i sitt beslut är det enligt praxis verksamhetsutövaren som får avgöra om och när ett tillstånd ska tas i anspråk (se rättsfallen MÖD 2004:74 och MÖD 2014:44). Det finns inte stöd i lag i eller praxis för tillsynsmyndigheten att förelägga Floda Foder att följa ett tillstånd som det inte har valt att ansluta sig till. Mark- och miljödomstolen instämmer således i den bedömning som länsstyrelsen har gjort i det överklagade beslutet. Vad nämnden har anfört bl.a. om att det två bolagen drivs av samma personer och att växtodlingen alltjämt bedrivs på samma fastigheter förändrar inte denna bedömning.
Slutsats
Mark- och miljödomstolen instämmer i länsstyrelsens bedömning om att nämnden inte haft fog att förelägga Floda Foder att följa det aktuella tillståndet. Vad som anförts i domstolen förändrar inte denna bedömning. Överklagandet ska därför avslås.
HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga 2 (MMD-02)
Överklagande senast den 21 april 2021. Prövningstillstånd krävs.
Anna Wollmer Ulrika Haapaniemi
________________
I domstolens avgörande har deltagit tingsfiskalen Anna Wollmer, ordförande, och tekniska rådet Ulrika Haapaniemi. Föredragande har varit tingsnotarien Nils Lundahl.