NJA 1993 s. 653

Kommunfullmäktige i Partille fastställde i lagakraftvunna beslut d 17 juni 1982 och d 21 mars 1984 fördelningsområden, kostnadsunderlag och grunder för fördelning av gatubyggnadskostnader i Kåsjöområdet.

Sedan debitering börjat ske på grundval av kommunfullmäktiges beslut, väckte vid Göteborgs TR, fastighetsdomstolen, T.E. och ett 70- tal andra fastighetsägare i stämningsansökan d 10 juli 1987 och L.E. och ett 50-tal andra fastighetsägare i stämningsansökan d 29 juli 1987 talan mot kommunen med yrkande att fastighetsdomstolen i första hand helt skulle undanröja fastighetsägarnas skyldighet att erlägga avgifter för gatukostnader inom Kåsjöområdet samt, i andra hand, att denna skyldighet skulle jämkas till belopp som kunde anses skäliga. Slutligen yrkades återbetalning av redan erlagda avgifter.

Som grund för sin talan anförde fastighetsägarna i huvudsak fyra invändningar mot kommunens uttag av ersättning för gatukostnad, nämligen dels att kommunens gatukostnadsutredning hade brister i vad avser fördelningsområdets omfattning, beräkningen av kostnadsunderlaget, vilket underlag borde minskas till visst närmare än givet belopp, ersättning för marklösen och intrångsersättning samt räntedebitering, dels att kostnaderna borde jämkas för vissa fastigheter, som hade sin utfart ordnad genom s k skaftväg eller som hade samfälld utfart med annan fastighet, dels att vissa fastigheter, som hade ut fart mot gata som inte alls eller i mycket begränsad omfattning iordningställdes enligt gatukostnadsbeslutet, borde ta del endast i kostnaderna för parkmarken av vilken de hade nytta, dels att de fastigheter, som var bildade och bebyggda före stadsplaneläggningen, inte skulle åläggas betalningsskyldighet, därför att de överhuvud inte haft någon nytta av gatukostnaderna. Sammanfattningsvis åberopade samtliga fastighetsägare därvid att gatukostnaderna inte, såsom 56 § byggnadslagen (1947:385) (BL) föreskriver, fördelats efter skälig och rättvis grund, varjämte L.E. och medparter gjorde gällande att de i 58 § BL angivna förutsättningarna för jämkning förelåg i deras fall.

Kommunen bestred fastighetsägarnas talan helt.

Under förberedelsen i de gemensamt handlagda käromålen förklarade T.E. och med parter att de med sitt förstahandsyrkande avsåg en reducering eller en jämkning till noll kr med stöd av 58 § BL. L.E. och medparter anförde att deras yrkande kunde komma att ändras därhän att för vissa fastigheter skulle komma att yrkas en jämkning till noll kr och för andra endast en reducering. Gemensamt hävdade fastighetsägarna vidare att, även om de i målet aktualiserade frågorna i någon utsträckning kunde vara att hänföra till 56 § BL, fastighetsdomstolen ändock var behörig att pröva målet.

Kommunen å sin sida invände att fastighetsägarnas talan inte handlade om jämkning enligt 58 § BL och gjorde gällande att fastighetsdomstolen inte ägde ingå i prövning av flertalet av fastighetsägarnas invändningar.

I propositionen till PBL, vilken lag som tidigare erinrats upptog bestämmelser om gatukostnader, infördes en uttrycklig förfarandebestämmelse av innebörd att kommunfullmäktiges beslut om skyldighet för fastighetsägare att betala kostnader för gator fick överklagas i den ordning som föreskrivs för kommunalbesvär (13 kap 1 § 4). Denna ordning innebär enligt 7 kap 1 § kommunallagen att kommunfullmäktiges beslut får överklagas till kammarrätten av den som är medlem av kommunen men att besvären får grundas, såvitt nu är av intresse, endast på omständigheter som innebär att beslutet står i strid mot lag (p 2), kränker klagandens enskilda rätt (p 4) eller annars vilar på orättvis grund (p 5). Vid bifall till besvären kan besvärsmyndigheten endast upphäva det överklagade beslutet och får sålunda inte sätta något nytt beslut i dess ställe.

Härtill kan anmärkas att en ny kommunallag enligt regeringens förslag i prop 1990/91:117 skall träda i kraft d 1 jan 1992. Förslaget innebär att de två sistnämnda av de nuvarande grunderna för laglighetsprövningen i kommunalbesvärsmål avskaffas. Som skäl för slopande av grunden 4 anges i motiven att klaganden oftast inte har någon framgång, något som inte sällan beror på att prövningsinstansen konstaterat att klaganden haft möjlighet att få sin sak prövad av allmän domstol.

Någon erinran om möjligheten att anföra kommunalbesvär fanns inte i BL. Såsom också framgår av ett tidigare återgivet motivuttalande från 1981 års gatukostnadsreform är det emellertid uppenbart att kommunfullmäktiges beslut enligt 56 § BL kunde utan särskilt stadgande de härom överklagas enligt ordningen för kommunalbesvär. Det förtjänar sålunda hållas i minnet att propositionsskrivaren inte genom 13 kap 1 § 4 PBL föreslagit någon som helst ny rätt till överprövning av kommunfullmäktiges beslut. Den omständigheten att i förslaget till PBL intogs en uttrycklig hänvisning till rådande möjligheter för kommunmedlemmar att uppnå en kassatorisk granskning av lagenligheten hos en kommunfullmäktiges beslut kan sålunda inte tilläggas den betydelsen att fastighetsdomstolarnas prövningsmöjligheter just därigenom inskränktes.

Det ligger i sakens natur att en materiell ändring av en gatukostnadsregel inte kan återverka på fastighetsdomstolarnas kompetens, såvida de inte innefattar en omdefiniering av själva tvistebegreppet. Det bör därför nämnas att förslaget till PBL upptog i 6 kap 31-38 §§ bestämmelser om gatukostnader, som i sak väsentligen överensstämmer med vad som gällde enligt BL. Motsvarigheten till 56 och 58 §§ BL återfanns sålunda i respektive 6 kap 31 och 33 §§ förslaget till PBL.

I propositionen föreslogs vidare i 15 kap 8 § PBL som en motsvarighet till 61 § BL att tvist om ersättning för gatukostnader och kostnader för andra allmänna platser enligt 6 kap 31 § skulle prövas av den fastighetsdomstol inom vars område fastigheten är belägen. Enligt HovR:ns mening är det uppenbart att detta förslag inte avsågs medföra någon inskränkning av fastighetsdomstolarnas behörighet.

Sammanfattningsvis kan alltså konstateras att fram till riksdagsbehandlingen av propositionen till PBL inte förelegat någon uttalad tanke på att fastighetsdomstolarnas dittillsvarande kompetens enligt BL i tvister om gatukostnader skulle förändras. Att så är fallet vinner också stöd av vad riksdagens bostadsutskottet uttalade i samband med lagens antagande.Frågan om räckvidden av fastighetsdomstols prövning enligt den av riksdagen antagna PBL.

Vid sin granskning av regeringens proposition med förslag till PBL ägnade bostadsutskottet kritiskt intresse åt vad utskottet kallade dubbelprövning av gatukostnadsfrågor (Bou 1986/87:1 s 92 f).

I propositionen hade som tidigare nämnts föreslagits den lydelsen dels av 13 kap 1 § 4 att "kommunfullmäktiges - - - beslut om skyldighet för fastighetsägare att betala kostnader för gator - - -" fick överklagas enligt ordningen för kommunalbesvär, dels av 15 kap 8 § att "Tvist om ersättning för gatukostnader - - - enligt 6 kap 31 § prövas av - - - fastighetsdomstol".

Utskottet menade att dessa förslag innebar att tvist rörande samma spörsmål om ersättningens storlek, fördelning, jämkning och betalningsvillkor, som kunde komma under kommunalbesvärsprövning, kunde med stöd av lagsförslagets 15 kap 8 § anhängiggöras hos fastighetsdomstol. Utskottet ifrågasatte om den föreslagna ordningen var ändamålsenlig. Den kunde medföra att kommunens beslut överklagades enligt kommunalbesvärsordningen och därefter blev föremål för tvist hos fastighetsdomstolen. Utskottet fann det eftersträvansvärt att möjligheten till flerfaldig prövning inskränktes.

Ett sätt att göra detta var enligt utskottets mening att reservera kommunalbesvärsprövning för de generella besluten och fastighetsdomstolsmålen för beslut som har direkt verkan för enstaka fastigheter. Ett kommunalt beslut om fördelningsgrunder och om principer förjämkning av kostnader och betalningsvillkor liknar mycket sådana taxebeslut som traditionellt omfattas av kommunalbesvärsprövning. Beslut som närmast hade karaktären av tillämpning av en sådan "taxa" har däremot inte så mycket gemensamt med andra kommunalbesvärsmål. Sådana beslut borde också kunna prövas i sak i större omfattning än kommunalbesvärsordningen medger och leda fram till ett bindande avgörande. Beslut som har direkt verkan för angivna fastigheter borde enligt utskottets uppfattning sålunda, om tvist uppstår, kunna prövas endast av fastighetsdomstolen.

I sitt av riksdagen godkända betänkande föreslog därför utskottet de ändringarna att kommunalbesvärsprövningen enligt 13 kap 1 § 4 skulle avse "kommunfullmäktiges - - - beslut om grunderna för skyldighet att betala kostnader för gator - - -" samt att 15 kap 8 § 1 st skulle ges lydelsen "Tvist mellan kommunen och fastighetsägare om ersättning för gatukostnader - - - prövas av - - - fastighetsdomstol".

Härtill kan fogas att bostadsutskottet i senare sammanhang i anslutning till sitt förslag om ändrad lydelse av rättegångskostnadsreglerna i 15 kap 8 § 2 st PBL uttalade: "De tvister om gatukostnadsersättning som en fastighetsdomstol kan få att bedöma rör tillämpningen i enskilda fall av kommunens beslut om vilken ersättning fastighetsägarna skall betala för anläggande eller förbättring av gator eller andra allmänna platser inom ett område eller vid en viss gata. Giltigheten av besluten som sådana kan inte prövas av domstolen. Den frågan kan däremot enligt bestämmelserna göras till föremål för kommunalbesvär."

Med hänsyn till vad HovR:n tidigare anfört får den genom TR:ns avvisningsbeslut aktualiserade frågan anses i första hand gälla huruvida och i vad mån de av bostadsutskottet tillskyndade ändringarna av 13 kap 1 § 4 och 15 kap 8 § 1 st PBL avsetts skola dra upp nya kompetensgränser mellan kommunfullmäktige och förvaltningsdomstol å ena samt allmän domstol å andra sidan.

Vid bedömningen av denna fråga kan enligt HovR:ns mening inte fästas någon avgörande betydelse vid vad fastighetsägarna anfört angående kommunalbesvärsinstitutets brister såsom att det kommunala beslutet ofta fattas så tidigt att dess ekonomiska konsekvenser för den enskilde medborgaren inte går att överblicka, att endast de fastighetsägare som var bosatta i kommunen vid tidpunkten för beslutet är klagoberättigade, att klaganden efter besvärstidens utgång är förhindrad att åberopa någon ny omständighet, något som skulle få betydelse i förevarande mål där den stadsplan som kommunfullmäktige utgått från vid sitt beslut om gatukostnader ändrats utan någon reduktion av gatukostnadskraven eller att möjligheterna till rättelse i sak är väsentligt begränsade. Lagstiftarens uttalanden vid 1982 års reform angående avskaffandet av det dåvarande underställningsförfarandet ger nämligen stöd för den uppfattningen att kommunalbesvärsinstitutet trots de djupgående skillnaderna i förhållande till tvistemålsprocessen vid allmän domstol ansågs ge betryggande garantier för fastighetsägarnas rättssäkerhet.

Oberoende av bostadsutskottets uttalande vid granskningen av rättegångskostnadsreglerna i 15 kap 8 § 2 st förslaget till PBL står vidare klart att giltigheten såsom sådant av ett kommunfullmäktigebeslut om grunderna för fastighetsägares skyldighet att betala kostnader för gator inte vare sig tidigare eller efter PBL:s tillkomst kan prövas av fastigbetsdomstol eller i någon formell mening påverkas av de avgöranden en fastighetsdomstol kan träffa i en tvist rörande en fastighetsägares ersättningsskyldighet för en enskild fastighet. Fastighetsägarnas talan i förevarande mål riktar sig heller inte mot giltigheten i sig av de berörda kommunfullmäktigebesluten. Målet gäller i stället en tvist mellan kommunen och fastighetsägare om storleken av de gatukostnadsersättningar, som kommunen med utgångspunkt i fullmäktiges beslut debiterat enskilda fastigheter. Ett yrkande om att fastighetsdomstolen i sitt domslut skall bifalla ett jämkningsanspråk kan uppenbarligen inte avvisas. Det befogade i att göra en kompetensbedömning enligt 10 kap 17 § RB kan därför diskuteras. Den omständigheten att fastighetsägarna till stöd för sin jämkningstalan framför argument som tar sikte på riktigheten eller skäligheten av de fastställda fördelningsgrunderna eller av dessa grunders tillämpning på någon enskild fastighet kan sålunda synas inte vara skäl för fastighetsdomstolen att förklara sig obehörig att till viss del pröva den underställda tvisten. En annan sak är att fastighetsägarnas talan kan böra ogillas därför att de anförda argumenten är otillräckliga för att motivera en jämkning eller att de med hänsyn till den berörda lagstiftningens innehåll överhuvudtaget inte är av beskaffenhet att kunna leda till den av fastighetsägarna eftersträvade rättsföljden.

Bostadsutskottets uttalanden ger uttryck för att utskottet ansåg det möjligt och angeläget att i prövningshänseende helt hålla i sär klagomål från fastighetsägare i gemen mot de av kommunfullmäktige fastställda grunderna för skyldighet att betala kommunens kostnader för gator och klagomål angående tillämpningen av dessa grunder på en enskild fastighet. Tanken kan ha varit att de föreslagna lagändringarna skall förhindra att kommunerna dras in i tvist med fastighetsägare på samma sätt som om ett taxesystem hade införts. Vad bostadsutskottet avsett med sitt uttalande att beslut, som närmast hade karaktären av tillämpning av en taxa, borde kunna prövas i sak i större omfattning än kommunalbesvärsordningen medger, framstår visserligen som oklart. Målet kan emellertid antas ha varit att varje ifrågasättande inom ramen för en jämkningsprocess av skäligheten eller lagenligheten hos någon av kommunfullmäktige fastställd grund skulle kunna betraktas som en invändning utan betydelse för tvistens prövning.

Att beakta i sammanhanget är därmed svårigheterna att dra upp kompetensgränser mellan det administrativa förfarandet och tvistemålsprocessen vid allmän domstol.

Visserligen skulle kunna sägas att fastighetsdomstolens exklusiva behörighetsområde är utstakat genom de i 6 kap 33 § PBL beskrivna jämkningsgrunderna. HovR:n vill emellertid inskjuta att det kan sättas i fråga om en prövning enligt den jämkningsgrund som tar sikte på det fallet att de av kommunen nedlagda gatukostnaderna är onormalt höga har något egentligt samband med frågan vilken andel av dessa kostnader som bör åvila en enskild fastighet och sålunda om fastighetsdomstol över huvud skulle kunna jämka en ersättningsskyldighet på denna grund. Vad gäller jämkning enligt den andra av de berörda grunderna kan anmärkas att en fråga om sådan jämkning enligt motiven till 1981 års gatukostnadsreform förutsätts bli beaktad redan när kommunen bestämmer den ersättning som fastighetsägare skall betala.

Särskilt mot angivna bakgrund kan frågan ställas om det är möjligt att dra någon säker gräns för lagenlighetsprövningen inom kommunalbesvärsinstitutets ram av de grunder för fastighetsägarnas ersättningsskyldighet som en kommunfullmäktige fastställt. Med dessa grunder avses inte endast grunderna för fördelningen, bestämningen av fördelningsområdets gränser och storleken av de kostnader som skall fördelas. Hit torde av skäl som tidigare berörts vara att hänföra även sådana särskilda jämkningsgrunder som skall täcka de fall som avses i 6 kap 33 § PBL. Detta förhållande synes kunna få svårbemästrade konsekvenser för begränsningen av allmän domstols kompetensområde. Mest markant blir konfliktsituationen om en ägare till en fastighet inom fördelningsområdet väcker en jämkningstalan med stöd av nämnda lagrum och kommunen invänder att den för denna och kanske vissa andra fastigheter redan i sitt gatukostnadsbeslut intagit en särskild jämkningsgrund, vilken enligt kommunens uppfattning tillbörligt beaktar de särskilda omständigheter fastighetsägaren åberopat, samt hävdar att dennes talan skall avvisas då fastighetsdomstolen inte äger ingå i prövningen av skäligheten av kommunens beslut. Motsvarande situation synes emellertid kunna uppkomma även om kommunen inte i sitt beslut intagit någon för vissa fastigheter avsedd särskild jämkningsgrund och motiverar detta med att saken övervägts men att kommunfullmäktige funnit skälighet och rättvisa inte kräva något sådant undantag som vissa fastighetsägare vill få till stånd genom sin vid fastighetsdomstolen väckta talan.

Ytterligare är att märka att en kommuns anspråk på ersättning för gatukostnader inte hänför sig till en taxa. Såsom i ett vanligt dispositivt tvistemål synes fastighetsdomstolen därför ha att pröva de grunder kommunen åberopar till stöd för sitt anspråk i den utsträckning motparten gjort invändningar mot dessa. Av generella processrättsliga grundsatser torde därvid följa att en allmän domstol vid prövningen av en fastighetsägares betalningsskyldighet aldrig kan vara ovillkorligt och helt bunden av vad kommunfullmäktige i administrativ ordning fastställt angående förhållanden som rör fördelningsområden och kostnadsunderlag, åtminstone inte för det fallet att fastighetsägaren kan påvisa att underlaget för kommunfullmäktiges beslut är uppenbart och i väsentlig mån oriktigt.

Av vad tidigare sagts om att prövningen vid allmän domstol inte kan avse giltigheten såsom sådan hos ett kommunfullmäktigebeslut får däremot anses följa att allmän domstol inte har att uttala sig i frågan om en av kommunfullmäktige antagen fördelningsgrund som allmän norm betraktad ger uttryck för skälighet och rättvisa. HovR:n ställer sig emellertid främmande för tanken att detta också skulle innebära att en allmän domstol skulle vara helt förhindrad att pröva om tillämpningen av en sådan norm på en enskild fastighet med hänsyn till de specifika faktiska och rättsliga förhållanden som gäller för denna fastighet skulle leda till ett resultat som framstår som oskäligt och orättvist. En sådan ordning skulle med hänsyn till vad tidigare anförts innebära att den allmän domstol anförtrodda prövningen av tvister om gatukostnadsersättning skulle vara utomordentligt begränsad.

Oavsett vilka bevekelsegrunder och mål bostadsutskottet må ha haft för sin lagändring kan HovR:n inte finna att en så långtgående tolkning av det ifrågakomna lagrummet som den av kommunen hävdade är förenlig med dess ordalydelse. Som tidigare framhållits kan den omständigheten att propositionsskrivaren genom sitt förslag till ut formning av 13 kap 1 § 4 velat erinra om att kommunalbesvär får anföras mot kommunfullmäktiges beslut om skyldighet för fastighetsägare att betala ersättning för gatukostnader inte anses innebära att fastighetsägarna tilläggs någon klagorätt som de inte tidigare hade. Härtill kommer att den av bostadsutskottet tillskyndade lydelsen av lagrummet enligt sin ordalydelse inte är annat än en inskränkning av den tilltänkta hänvisningen som till ordalagen inte har annan betydelse än att kommunalbesvär inte får anföras mot kommunfullmäktigesbeslut som inte rör grunderna för fastighetsägarnas betalningsskyldighet. Denna lagstiftarens erinran kan emellertid inte rimligen dessutom anses innebära ett radikalt och i lagstiftningsärendet tidigare helt obehandlat förbud för allmän domstol att på dittillsvarande sätt beakta om tillämpningen av ett kommunfullmäktigebeslut i det enskilda fallet leder till ett resultat som ger anledning till jämkning. Enligt HovR:ns mening måste varje lagändring som innebär att allmän domstol skall utestängas från prövning av en tvist angående fullgörelseskyldighet vara helt klar och entydig. Under alla förhållanden anser HovR:n att en sådan kompetensinskränkning inte kan anses gälla för tvister som härflyter ur gatukostnadsbeslut vilka tagits före PBL:s ikraftträdande.

På grund av det anförda undanröjer HovR:n fastighetsdomstolens avvisningsbeslut och visar målet åter till fastighetsdomstolen för fortsatt handläggning.

Kommunen (ombud förbundsjuristen T.A.) anförde besvär och yrkade att HD, med ändring av HovR:ns beslut, skulle fastställa fastighetsdomstolens avvisningsbeslut.

T.E. och medparter (ombud advokaten J.P.) och L.E. och med parter (ombud advokaten P.W.) bestred ändring.

Betänkande

HD (JustR:n Lind, Gad, referent, Nyström, Danelius och Westlander) fattade följande slutliga beslut: