NJA 2001 s. 31

LSt:n i Uppsala län meddelade genom beslut d. 6 april 1992 Skanska Sverige AB och AB Vendels Grustag tillstånd att bedriva bergtäkt m.m. på vissa fastigheter i Uppsala kommun. Efter överklagande fastställde Koncessionsnämnden för miljöskydd d. 2 juli 1993 tillståndsbeslutet. Koncessionsnämndens beslut fick inte överklagas.

Den 30 sept. 1993 ansökte två personer om rättsprövning i RegR. RegR meddelade d. 17 dec. 1993 en dom varigenom Koncessionsnämndens beslut upphävdes och målet visades åter till nämnden för ny behandling. Den 30 juni 1994 meddelade Koncessionsnämnden ett nytt beslut varigenom bolagen fick tillstånd att bedriva bergtäkten.

De båda bolagen (ombud advokaten L.B.) väckte talan mot staten vid HD och yrkade skadestånd med 6 987 513 kr jämte ränta. Som grund för sin talan anförde de att RegR hade underlåtit att kommunicera ansökningen om rättsprövning med dem och att de härigenom hade vållats skada avseende onyttiga entreprenörskostnader och merkostnader för material.

Justitiekanslern hemställde med hänvisning till 3 kap. 7 § skadeståndslagen att bolagens talan skulle avvisas. I övrigt bestred Justitiekanslern bifall till yrkandet.

Bolagen bestred avvisningsyrkandet. HD avgjorde målet efter föredragning.

Föredraganden, RevSekr W. föreslog i betänkande följande beslut: Skäl. Enligt bestämmelsen i 3 kap. 2 § skadeståndslagen skall staten eller kommun ersätta personskada, sakskada eller ren förmögenhetsskada, som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten eller kommunen svarar.

Av 7 § samma kap. framgår att talan om ersättning enligt 2 § inte får föras med anledning av beslut av riksdagen eller regeringen eller av HD eller RegR, om inte beslutet upphävts eller ändrats. Sådan talan får inte heller föras med anledning av beslut av lägre myndighet, vilket efter överklagande prövats av regeringen, HD eller RegR, utan att beslutet upphävts eller ändrats.

Justitiekanslern har i denna del väsentligen anfört följande. Taleförbudet omfattar sådana anspråk som förs med anledning av beslut som fattats av de högsta statsmakterna och de högsta domstolarna, om inte beslutet upphävts eller ändrats. Taleförbudet har ansetts tillämpligt också på påstådd försummelse av statsmakterna att fatta beslut. I förevarande fall är det fråga om ett påstående om underlåtenhet att fatta beslut i en handläggningsfråga. Förarbetena till skadeståndslagen ger inte någon direkt vägledning för en bedömning av huruvida taleförbudet omfattar också sådana beslut. Det kan förefalla egendomligt om en ersättningstalan enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen skall kunna föras med anledning av RegR:s underlåtenhet att fatta beslut i en handläggningsfråga medan en sådan talan skulle vara förbjuden beträffande det slutliga beslutet.

Bolagen har i denna fråga väsentligen anfört följande. Något rättegångshinder föreligger inte. Visserligen kan taleförbudet i 3 kap. 7 § skadeståndslagen vara tillämpligt även på underlåtenhet att fatta beslut. Nämnda lagrum syftar emellertid på beslut eller underlåtenhet att fatta beslut i sak. I förevarande fall är det ett handläggningsfel som påtalats. Om bestämmelsen om taleförbud omfattar även försummelse från RegR:s sida att i den egna handläggningen följa förvaltningsprocesslagen skulle det dessutom innebära att RegR står utanför lagen. Kommunikationsprincipen brukar betecknas som en hörnsten i svensk förvaltningsrätt och i förarbetena understryks de rättssäkerhetskrav som därmed tillgodoses. Det är mot denna bakgrund inte alls egendomligt att talan med avseende på ett slutligt avgörande är förbjuden under det att talan över rättegångsfel är tillåten.

Vid bedömningen av frågan, huruvida bestämmelsen i 3 kap. 7 § är tillämplig i detta fall, bör följande beaktas.

Vad angår förbudet att föra talan mot beslut av HD och RegR har det avgörande motivet för bestämmelsen varit praktiska hänsyn i förening med den ringa risken att skadeståndsgrundande fel begås. I propositionen framhåller statsrådet att skadeståndstalan med anledning av felaktiga avgöranden av HD eller RegR i princip inte borde få föras. Statsrådet anför dock att en sådan talerätt bör få finnas när ett sådant avgörande upphävts eller ändrats efter besvär över domvilla eller ansökan om resning (prop. 1972:5 s. 348 f). Efter en rättelse i denna ordning finns det således inga hinder mot en skadeståndstalan.

Innebörden av lokutionen "med anledning av beslut" i 3 kap. 7 § skadeståndslagen inbegriper i fråga om de dömande instanserna dom, utslag, beslut varigenom prövningstillstånd vägrats, andra slutliga beslut och beslut under rättegången (se Bengtsson m.fl. i Karnov, not. 65). §:n kan åberopas också mot talan på grund av underlåtenhet att fatta beslut som utgör myndighetsutövning (NJA 1978 s. 125).

Något belägg för bolagens påstående, att bestämmelsen om taleförbud avser beslut eller underlåtenhet att fatta beslut i sak och inte avser fel eller försummelse vid handläggningen av ett ärende, står inte att finna.

Praxis inom detta rättsområde är begränsad. Inte heller i den juridiska litteraturen har den närmare omfattningen av taleförbudet diskuterats.

I NJA 1984 s. 207 förde enskilda personer talan mot staten med stöd av 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Talan grundades på beslut av lägre myndighet mot vilket de utan resultat anfört besvär hos regeringen. HD gav i sina domskäl uttryck för att lagtolkningen bör vara restriktiv beträffande bestämmelsen i 3 kap. 7 §, men tillät talan, dels när regeringens avslagsbeslut antogs ha annan grund än att det överklagade beslutet ansetts riktigt, dels när besvären avvisats av formella skäl.

Tidigare fanns i 3 kap. 4 § skadeståndslagen en passivitetsregel, enligt vilken framgick att den som underlät att överklaga ett beslut kunde förlora sin rätt till skadestånd på grund av allmänna regler om medvållande. Denna regel togs bort år 1989. Passivitetsregeln tog sin utgångspunkt i att talan borde fullföljas genom ordinära rättsmedel innan ett skadeståndsanspråk framställdes, vilket emellertid inte är fallet beträffande taleförbudsregeln i 3 kap. 7 § nyssnämnda lag. Sistnämnda regel har efter sin tillkomst varit föremål för översyn och ytterligare utredning vid olika tillfällen. Lagstiftaren har därvid inte funnit skäl att såvitt nu är ifråga göra ändringar i de talerättsbegränsningar som gäller de högsta rättsinstanserna.

Av rättsfallet NJA 1984 s. 207 framgår att HD:s lagtolkning av bestämmelsen i 3 kap. 7 § skadeståndslagen är restriktiv. Även av justitiekanslerns beslut d. 24 okt. 1991, dnr 2199-91-40, framgår en restriktiv tolkning.

Med hänvisning till vad som uttalades av departementschefen vid lagens införande och den restriktiva praxis som finns på området bör behovet av en extensiv tolkning av ifrågavarande lagtext göra sig gällande först om det visar sig att de i lagregeln anvisade vägarna inte är framkomliga och att resultatet till följd av lagregeln eljest framstår som stridande mot huvudtankarna bakom reglerna om skadestånd vid myndighetsutövning.

RegR har i sin dom d. 17 dec. 1993 funnit att Koncessionsnämndens beslut, att inte pröva vissa av de grunder som sökandena åberopat till stöd för sitt överklagande, utgjort ett sådant fel att beslutet skulle upphävas med stöd av rättsprövningslagen. Det framstår därigenom som möjligt för bolagen att föra en skadeståndstalan grundad på Koncessionsnämndens beslut d. 2 juli 1993 enligt vad som framgår av 3 kap. 7 § andra meningen skadeståndslagen. Vidare råder det heller inte någon tvekan om att förvaltningsdomstolarnas - däribland RegR:s domar även i vad avser rättsprövningsärenden - är resningsbara.

Behovet av en extensiv tolkning i målet av bestämmelsen i 3 kap. 7 § skadeståndslagen gör sig därmed inte gällande. Med hänsyn till det framförda finner HD att bestämmelsen utgör hinder för att ta upp bolagens skadeståndstalan till prövning. Bolagens talan bör således avvisas.

Avgörande. HD avvisar Skanska Sverige AB:s och AB Vendels Grustags talan.

HD (JustR:n Gregow, Svensson, Lennander, referent, Victor och Pripp) fattade följande slutliga beslut: Skäl. Bolagen har, i sammanfattning, som grund för sin talan anfört att RegR i målet underlät att kommunicera ansökan om rättsprövning med bolagen, att bolagen härigenom har vållats skada, vilken hänför sig till onyttiga entreprenörskostnader och merkostnader för material, samt att staten enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen är skyldig att ersätta skadan, eftersom den vållats genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten svarar.

I avvisningsfrågan har bolagen anfört att det enligt deras uppfattning inte finns någon möjlighet till rättelse genom användande av extraordinära rättsmedel.

Enligt 3 kap. 7 § skadeståndslagen får talan om ersättning enligt 2 samma kap., såvitt nu är av intresse, inte föras med anledning av beslut av RegR, om inte beslutet upphävts eller ändrats. Med beslut avses även dom.

Den angivna bestämmelsen i 3 kap. 7 § skadeståndslagen, vilken är utformad som en inskränkning i själva talerätten, innebär att frågan huruvida det föreligger något förhållande, som medför att ett avgörande av högsta instans skall upphävas eller ändras, skall prövas i den ordning som gäller för extraordinära rättsmedel, varefter skadeståndsfrågan i förekommande fall kan tas upp i en skadeståndsprocess (jfr prop. 1972:5 s. 349).

En dom av RegR kan upphävas eller ändras efter resning. Enligt 37 b § förvaltningsprocesslagen (1971:291) får resning beviljas i mål eller ärende om det på grund av något särskilt förhållande finns synnerliga skäl att pröva saken på nytt. Någon tidsfrist inom vilken den enskilde skall göra sin ansökan finns inte föreskriven och har inte heller utbildats i praxis. Även domar och beslut i rättsprövningsmål är resningsbara (se RÅ 1992 not. 204).

Om kommunikation felaktigt har underlåtits i ett mål, och den underlåtna kommunikationen utgör ett grovt rättegångsfel, föreligger ett handläggningsfel som kan läggas till grund för resning av domen i målet. (Se Wennergren, Förvaltningsprocess, 3 uppl. 1995 s. 298 ff, särskilt s. 304 f. och 319 ff. med exempel ur RegR:s praxis på s. 321.)

Regeln om taleförbud i 3 kap. 7 § skadeståndslagen innehåller - i motsats till den numera upphävda passivitetsregeln i 3 kap. 4 § skadeståndslagen - inga undantag. Bestämmelsen torde dock inte utgöra något hinder mot att en skadeståndstalan tas upp till prövning i ett fall där en resningsansökan, trots att resningsskäl i och för sig befunnits föreligga, inte har beviljats av formella skäl eller t.ex. därför att frågan ansetts överspelad (jfr NJA 1984 s. 207).

I förevarande fall har bolagen inte ansökt om resning i RegR:s mål om rättsprövning. Av det ovan sagda följer emellertid att det i första hand ankommer på RegR att i extraordinär väg pröva domstolens handläggning av det målet. Hinder föreligger därför för närvarande mot att pröva bolagens skadeståndstalan.

Avgörande. HD avvisar Skanska Sverige AB:s och AB Vendels Grustags talan.

HD:s beslut meddelades d. 29 jan. 2001 (mål nr T 455-99).