RÅ 1995:88
För rätt till bistånd enligt 6 § socialtjänstlagen (1980:620) har ansetts kunna krävas att biståndstagaren inte utan giltigt skäl avbryter pågående studier i svenska för invandrare.
M.K., hans hustru och två barn var flyktingar och hade erhållit permanent uppehållstillstånd i Sverige. De kommunplacerades i september 1993 i Lomma kommun. Där påbörjade M.K. och hans hustru undervisning i svenska för invandrare (SFI) innan familjen den 15 januari 1994 flyttade till Malmö. Han ansökte hos Malmö invandrarnämnd om ekonomiskt bistånd.
Invandrarnämnden avslog den 11 februari 1994 M.K:s ansökan bistånd med motivering att flyttning inte borde företagits under pågående introduktion och att behovet kunde tillgodoses genom att familjen återvände till Lomma kommun.
Länsrätten i Malmöhus län
M.K. överklagade invandrarnämndens beslut.
Domskäl
Länsrätten i Malmöhus län (1994-07-29, ordförande af Klint) yttrade: Enligt 6 § socialtjänstlagen (1980:620), SoL, har den enskilde rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning och livsföring i övrigt om behovet inte kan tillgodoses på annat sätt. Genom biståndet skall den enskilde tillförsäkras en skälig levnadsnivå. - Förutsättningarna för att vara berättigad till bistånd enligt 6 § SoL är att den enskildes behov inte kan tillgodoses på annat sätt, t.ex. genom inkomster av arbete, ersättning från arbetslöshetskassa, förmån från allmänna försäkringskassan, arbetsmarknadspolitiska åtgärder eller att han på annat sätt kan klara sin försörjning. Detta innebär att den enskilde för att ha rätt till ekonomiskt bistånd efter förmåga skall försöka bidraga till sin försörjning. I fall den enskilde inte är aktivt arbetssökande eller vägrar genomgå utbildning som har till syfte att få honom självförsörjande och har han inte giltiga skäl härför, kan socialnämnden vägra honom bistånd. - Enligt allmänna råd från Socialstyrelsen 1992:4 är svenskundervisningen en rättighet för den enskilde. I samband med ansökan om socialbidrag måste man anpassa kraven på att delta i SFI till den enskilde. Det som avgör är om utbildningen på sikt kan leda till ett arbete eller om den är en förutsättning för arbete eller yrkesutbildning. Gäller det t.ex. en ung arbetsför person, som är arbetslös på grund av bristande svenskkunskaper, kan det som regel krävas att han deltar i utbildningen för att därmed på sikt kunna få ett arbete. Av handlingarna i målet framgår bl.a. följande. M.K. är gift och makarna har två barn. Familjen K. kommunplacerades i Lomma den 22 september 1993. Den 11 februari 1994 flyttade familjen till en hyreslägenhet i Malmö. Enligt uppgifter från invandrarförvaltningen befinner sig familjen i en pågående introduktion i Lomma kommun bl.a. innebärande SFI-undervisning. - Länsrätten gör följande bedömning. - Invandrarförvaltningen har prövat ansökan om bistånd från och med den 11 februari 1994. Beslutet får därför anses omfatta perioden den 11 februari till den 10 mars 1994. - För att M.K. och dennes hustru skall kunna erhålla ett arbete och därigenom på egen hand kunna försörja sig och de sina bör de kunna svenska. Undervisningen på SFI är avsedd att ge den enskilde de kunskaper i det svenska språket som är nödvändiga för att erhålla ett arbete. När M.K. och dennes familj flyttade från Lomma till Malmö har den pågående introduktionen, innebärande bland annat svenskundervisningen på SFI, avbrutits utan att SFI-nivå uppnåtts. Kön till SFI-undervisning i Malmö är tre till fyra månader. Med hänsyn härtill finner länsrätten att M.K. och dennes hustru inte kan anses efter förmåga ha försökt bidraga till sin försörjning, varför förutsättningar inte föreligger för att bevilja bistånd för den nu aktuella perioden. - Länsrätten avslår överklagandet.
Kammarrätten i Göteborg
M.K. överklagade länsrättens dom och vidhöll sitt yrkande om ekonomiskt bistånd.
Kammarrätten i Göteborg (1994-10-28, Nilsson, Stenberg, Henriksson, referent) instämde i länsrättens bedömning och ändrade inte den överklagade domen.
I överklagande till Regeringsrätten fullföljde M.K. sin talan.
Prövningstillstånd meddelades.
Regeringsrätten inhämtade yttrande från Socialstyrelsen som i ett den 14 mars 1995 avgivet yttrande uttalade bl.a. följande.
Liksom alla andra i Sverige bosatta har även kommunplacerade flyktingfamiljer rätt att flytta till den kommun som de önskar. Biståndsbehovet måste således prövas från denna utgångspunkt. Emellertid har den enskilde ansvar att planera för sin flyttning. Socialstyrelsen anser att familjen kunde ha fortsatt att delta i SFI i Lomma trots flyttningen. Lomma och Malmö kommuner kunde ha samarbetat i fråga om detta. Det är således inte flyttningen som sådan som medfört studieavbrottet. Familjen har rätt till bistånd under hela perioden på samma sätt som om de hade bott kvar i Lomma.
Regeringsrätten (1995-12-29, Wahlgren, Tottie, Sjöberg) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 6 § SoL har den enskilde rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning och sin livsföring i övrigt, om hans behov inte kan tillgodoses på annat sätt. Genom biståndet skall den enskilde tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Enligt 2 och 3 §§ samma lag svarar varje kommun för socialtjänsten inom sitt område och kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver.
Målet gäller makar i en invandrarfamilj med uppehållstillstånd som har avbrutit sina studier i svenska för invandrare i en kommun och flyttat till en annan kommun med lång väntetid till SFI. Fråga är om det kan anses att makarna på grund härav inte har gjort vad som på dem ankommer för att bidra till sin och familjens försörjning, vid prövning av fråga om rätt till socialbidrag.
Regeringsrätten gör följande bedömning.
Rätt till bistånd enligt 6 § SoL förutsätter bl.a. att den enskildes behov inte kan tillgodoses på annat sätt, t.ex. genom inkomster av arbete. Den som är arbetslös bör därför i regel vara skyldig att söka arbete och godtaga anvisat arbete om det är lämpligt. Redan i ett tidigare avgörande har Regeringsrätten funnit att denna skyldighet i princip inbegriper också de åtgärder i övrigt som samhället ställer till förfogande för arbetslösa, t.ex. i form av arbetsmarknadsutbildning (RÅ 1986 ref. 6). Också grundutbildning i svenska språket bör i princip kunna räknas till sådana åtgärder, eftersom det normalt sett måste antagas vara en förutsättning att få arbete i Sverige att den arbetssökande i erforderlig grad behärskar detta språk. När det gäller kravet på deltagande i grundutbildning för vuxna måste avgörande i det särskilda fallet vara en bedömning av om grundutbildningen på sikt kan leda till ett arbete (jfr Socialstyrelsens Allmänna råd 1992:4 s. 25).
I målet har inte framkommit annat än att makarna K. varit i behov av den svenskundervisning som anordnats för dem i Lomma för att de skulle kunna uppnå sådana färdigheter i språket som normalt behövs för att få arbete här. Deltagande i den tillhandahållna undervisningen kan därmed anses vara ett sådant krav som kunnat uppställas för rätt till bistånd enligt 6 § SoL. Genom att avflytta från Lomma utan att försäkra sig om att svenskundervisning av motsvarande kvalitet kunde omedelbart erhållas på den nya orten och utan att annat giltigt skäl har kunnat åberopas - som t.ex. en möjlighet att kunna erhålla varaktig försörjning ändå - får familjen K. anses ha undandragit sig de arbetsbefrämjande åtgärder som samhället anvisat. Även andra skäl för en avflyttning från Lomma måste emellertid kunna godtagas. Några sådana godtagbara skäl har emellertid inte ens åberopats i målet.
På grund av det anförda och då såvitt framkommit vistelsekommunen lämnat makarna K. bistånd i tillräcklig omfattning för att förhindra uppkomsten av en akut nödsituation skall ytterligare bistånd för den i målet aktuella tiden inte lämnas familjen K. M.K:s yrkande skall således lämnas utan bifall.
Domslut
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten fastställer det slut underinstansernas domar innehåller.
Regeringsråden Wadell och Holstad var skiljaktiga och anförde följande. Av handlingarna framgår att M.K., hans hustru och två barn är flyktingar och att de erhållit permanent uppehållstillstånd i riket. De kommunplacerades i september 1993 i Lomma kommun. Där påbörjade M.K. och hans hustru undervisning i svenska för invandrare - SFI, innan familjen den 15 januari 1994 flyttade till en lägenhet i Malmö. Skälet för flyttningen var enligt M.K. att familjen inte trivdes och att de var rädda i Lomma samt att de hade släkt i Malmö. Såvitt kan utläsas anmälde makarna sig därvid för fortsatt deltagande i Malmö och de fick efter ett antal månaders väntetid återuppta studierna i SFI i Malmö. Under den i målet aktuella tiden efter ankomsten till Malmö vägrade Malmö invandrarnämnd att lämna familjen bistånd enligt 6 § SoL. De fick i stället socialbidrag enligt 3 §SoL i form av livsmedelsnorm. - Fråga i målet är i första hand om det vid prövning av rätten till socialbidrag kan anses att M.K. - såsom invandrarnämnden och underinstanserna funnit - genom sin flyttning till Malmö, som har en väntetid till SFI, inte gjort vad som ankommer på honom för att bidra till sin och sin familjs försörjning. Nämnden fann att familjens behov kunde tillgodoses genom att den återvände till Lomma. - Vid bedömningen av M.K:s rätt till socialbidrag bör de regler som gäller för SFI och karaktären av dessa studier beaktas. Vidare bör - utöver de skyldigheter som enligt rättspraxis gäller för arbetslösa bidragssökande - vägas in de grundläggande principerna dels om skyldigheten för vistelsekommunen att på sätt anges i 6 § SoL svara för dem som bor och vistas i kommunen och dels om rätten till fri rörlighet inom riket. - Sedan 1986 har kommunerna varit skyldiga att anordna SFI enligt vissa av regeringen fastställda kompetenskrav. Skyldigheten avsåg enligt huvudregeln en tvåårsperiod efter det att invandraren kommit till Sverige (prop. 1983/84:199, lag 1986:159 om grundläggande svenskundervisning för invandrare). Fr.o.m. den 1 juli 1992 inordnades SFI i det offentliga skolväsendet med kommunen som huvudman. Kommunerna ersätts för SFI enligt ett statligt ersättningssystem. SFI omfattas av de generella regler som enligt skollagen (1985:1100) gäller för den övriga skolverksamheten. SFI är en frivillig skolform som vilar på samma grundläggande värden som övriga skolformer ovanför den obligatoriska skolan. Reglerna om SFI togs in i 13 kap.skollagen (prop. 1989/90:102, 1990/91:85 och SFS 1991:1107). - Efter några ändringar genom SFS 1994:517 gäller numera enligt 13 kap.skollagen - såvitt här är av intresse - följande om SFI. Enligt 1 § syftar SFI till att ge vuxna nyanlända invandrare grundläggande kunskaper i svenska språket och om det svenska samhället. Varje kommun är enligt 3 § skyldig att se till att SFI erbjuds den som är bosatt i kommunen och som saknar sådana grundläggande kunskaper i svenska språket som utbildningen syftar till. Undervisningen skall finnas att tillgå så snart som möjligt efter det att rätt till SFI inträtt. Om inte särskilda skäl finns, skall undervisningen kunna påbörjas inom tre månader. Enligt 6 § har den som bor i en kommun och som saknar grundläggande kunskaper i svenska språket rätt att delta i kommunens SFI. Undervisningen skall enligt 11 § upphöra om eleven saknar förutsättningar för undervisningen eller frivilligt avbrutit densamma. Om det finns särskilda skäl, skall den som avbrutit SFI på nytt beredas sådan utbildning. - I fråga om bistånd enligt SoL gäller enligt rättspraxis att den som är arbetslös för att vara biståndsberättigad som regel är skyldig att söka arbete och att godta anvisat arbete. Denna skyldighet har ansetts i princip även inbegripa åtgärder i övrigt som samhället ställer till förfogande för arbetslösa, t.ex. i form av arbetsmarknadsutbildning (RÅ 1986 ref. 6). Socialstyrelsen har i Allmänna råd 1992:4 uttalat att utländsk medborgare med uppehålls- och arbetstillstånd som bor i Sverige eller som har kommit hit för att bosätta sig har samma rätt till bistånd som svenska medborgare. I samband med ansökan om socialbidrag måste kraven på att delta i SFI anpassas till den enskilde. Gäller det t.ex. en ung arbetsför person, som är arbetslös på grund av bristande svenskkunskaper, kan det som regel krävas att han deltar i utbildningen för att därmed på sikt kunna få ett arbete. De grundläggande principer i SoL som handlar om den enskildes självbestämmande, om frivillighet och frånvaron av tvång medför dock enligt styrelsen att man inte kan tvinga någon att resa tillbaka till sin hemkommun. - I rättspraxis har vidare i åtskilliga fall slagits fast att regeln i 3 § SoL om vistelsekommunens skyldighet att ge den, som vistas i kommunen den hjälp han behöver, i princip gäller utan undantag (prop. 1979/80:1 del A s. 523; jfr RÅ84 2:32, 84 2:33, 84 2:95 och 1992 not. 125). Notismålet gällde en man som på grund av alkoholmissbruk fick hjälp enligt SoL av socialnämnden i Landskrona i form av vård på behandlingshem. Sedan han avbrutit vården och flyttat till en annan kommun, visade det sig att han hade ett kvarstående behov av behandling. Inflyttningskommunen vägrade honom bistånd och ansåg att hans behov kunde tillgodoses av Landskrona kommun om han återvände dit. Enligt regeringsrättsdomen ålåg det emellertid enligt 6 § SoL inflyttningskommunen att tillhandahålla biståndet för vistelse på behandlingshem. - I direktiv (1994:130) om översyn av invandrarpolitiken till den nu sittande Invandrarpolitiska kommitten har bl.a. understrukits målen för den svenska invandrarpolitiken - jämlikhet, valfrihet och samverkan - och att jämlikhetsmålet innebär att invandrare skall ha samma möjligheter, rättigheter och skyldigheter som befolkningen i övrigt. Särskilt intresse skall enligt direktiven ägnas frågor om invandrarnas situation på arbetsmarknaden och de hinder som kan finnas för invandrare att komma in på arbetsmarknaden. Kommitten skall överväga behovet av förändringar i SFI och vilka åtgärder som bör vidtas för att undvika de negativa tendenser som kan förekomma inom s.k. invandrartäta bostadsområden. Sådana åtgärder får emellertid, sägs det i direktiven, inte bygga på inskränkningar i den enskildes fria rörlighet. Vidare anförs i direktiven:
Kommitten skall även analysera drivkrafterna bakom och eventuella olägenheter med koncentrationen av invandringen till vissa kommuner samt överväga hur sådana olägenheter kan motverkas. Kommitten skall här överväga hur flyttningar under den första tiden i Sverige, som kan försvåra introduktionen och integrationen, skall kunna minskas. En utgångspunkt skall även här vara att det inte får göras sådana inskränkningar i den enskildes fria rörlighet som skulle innebära en negativ särbehandling i jämförelse med den övriga befolkningen.
Invandrarpolitiska kommitten har avgivit ett delbetänkande SOU 1995:76 Arbete till invandrare. Kommitten framlägger i det betänkandet inte några förslag som berör den i målet aktuella frågan. - Mot bakgrund av det anförda gör vi följande bedömning. - Regeringsrätten har inte tidigare prövat om en invandrares rätt till bidrag enligt 6 § SoL påverkas av att han frivilligt avbryter undervisningen i SFI i den kommun där han är bosatt. Socialstyrelsen synes i sina förenämnda Allmänna råd förutsätta att ett sådant avbrott kan ha betydelse för rätten till bidrag. I förevarande mål är emellertid frågan en annan, nämligen om en invandrare - på grund av att han flyttat från en kommun och därför varit tvungen att avbryta undervisningen i SFI i den kommun han flyttat från - kan vägras bidrag enligt 6 § SoL i inflyttningskommunen på den grunden att han genom avbrottet inte anses ha stått till arbetsmarknadens förfogande. - Det är ostridigt att M.K. har haft behov av socialbidrag för sin försörjning. M.K. har varit villig att delta i SFI. En förutsättning för bidrag enligt 6 § SoL som skulle innebära att en person som fått permanent uppehållstillstånd i Sverige inte under en tvåårig studietid för SFI kan byta bostadsort medför en avsevärd inskränkning i hans rätt till fri rörlighet. En vägran av inflyttningskommunen att bevilja socialbidrag i en sådan situation strider vidare mot principen i SoL om vistelsekommunens ansvar, vilken fastlagts i rättspraxis. En sådan särbehandling bör inte komma till stånd utan att det föreligger en särskild lagreglering. Någon sådan reglering finns inte.
Under angivna förhållanden har det enligt vår mening ålegat Malmö invandrarnämnd att lämna M.K. det aktuella biståndet enligt 6 § SoL. Vi anser därför att Malmö invandrarnämnds beslut - med ändring av underinstansernas domar - skall upphävas och målet visas åter till invandrarnämnden för ny behandling.