RÅ 1997:59

Domskäl

Kammarrätten i Jönköping (1994-09-15, Wahlqvist, Ekman, referent, Johansson) yttrade: I 21 § naturvårdslagen (1964:822) anges att arbetsföretag som kan skada naturmiljön inte får utföras inom sådana mindre mark- eller vattenområden (biotoper) som utgör livsmiljö för utrotningshotade djur- eller växtarter eller som annars är särskilt skyddsvärda. - Regeringen har i naturvårdsförordningen fastställt vilka biotoper som skall omfattas av 21§ naturvårdslagen. Av 19 a § första stycket förordningen med tillhörande bilaga framgår således att bl.a. stenmur i jordbruksmark skall anses som en skyddsvärd biotop. I lagrummets andra stycke anges att länsstyrelsen får, om det finns särskilda skäl, i det enskilda fallet medge undantag från förbudet att utföra arbetsföretag som kan skada skyddsvärda biotoper. - Stenmurarna på B.K:s fastighet omfattas av biotopskyddet. Det arbetsföretag B.K. avser att utföra - borttagning av respektive upptagning av öppningar murar - kan skada naturmiljön inom biotopen. Arbetsföretaget får således utföras endast om förutsättningar finns att medge undantag enligt 19 a § andra stycket naturvårdsförordningen. Fråga i målet är således vad som är att anse som särskilda skäl i den mening som avses i lagrummet. Vad kammarrätten härvid i första hand har att bedöma är om B.K:s intresse av att bedriva ett rationellt jordbruk respektive om det förhållandet att det även efter det ifrågavarande arbetsföretaget skulle finnas gott om stenmur på fastigheten, är att hänföra till särskilda skäl. - Förarbetena till den ifrågavarande lagstiftningen ger, lika lite som lagtexten, någon säker ledning vid bedömningen av vad som är att anse som särskilda skäl enligt 19 a § andra stycket naturvårdsförordningen. I 3 § naturvårdslagen anges att vid prövning av frågor som rör naturvård skall tillbörlig hänsyn tas till övriga allmänna och enskilda intressen. Sistnämnda bestämmelse innebär att samtliga allmänna och enskilda intressen - också intresse av t.ex. ett rationellt och kostnadseffektivt jordbruk - skall vägas mot naturvårdsintresset. I 26 § naturvårdslagen anges emellertid att medför förbud enligt 21 § andra stycket att pågående markanvändning avsevärt försvåras inom berörd del av en fastighet eller att mark tas i anspråk, är fastighetsägaren och innehavare av särskild rätt till fastigheten berättigade till ersättning för den skada de härigenom lider. 26 § naturvårdslagen innebär således att en fastighetsägare, som lidit ekonomisk skada till följd av att han på grund av förbud enligt 21 § samma lag inte på ett rationellt sätt kan utnyttja marken, är berättigad till ersättning av staten. Lagstiftarens avsikt synes - trots vad som anges i 3 § naturvårdslagen - vara att intresset av biotopskydd inte skall vägas mot intresset av ett rationellt jordbruk, utan att det enskilda intresset av att på ett effektivt sätt bedriva jordbruk i stället skall beaktas genom möjligheten till ersättning. Av det anförda följer att det förhållandet att jordbruket kan bedrivas mera rationellt om arbetsföretaget får utföras, inte utgör sådana särskilda skäl som anges i 19 a § naturvårdsförordningen. - Av förarbetena till 21 § naturvårdslagen (prop 1990/91:90) framgår att ett viktigt motiv för biotopskyddet är att bestämmelserna skall medföra ett generellt skydd för vissa särskilt skyddsvärda biotoper. Härigenom skiljer sig biotopskyddet från andra naturskyddsformer som t.ex. bestämmelserna om naturreservat, naturvårdsområde eller naturminne, vilka alla tillämpas genom ett selektivt förfarande. Avsikten med biotopskyddet synes vara att skydda samtliga förekommande biotoper av ett visst slag och således inte endast att trygga att ett tillräckligt antal biotoper av ett hotat slag finns kvar. Det anförda leder till slutsatsen, att det förhållandet att det finns ett mycket stort antal skyddade biotoper inom ett visst område inte utgör särskilda skäl för att medge tillstånd att utföra skadliga arbetsföretag inom vissa av dem. - Inte heller i övrigt har förutsättningar visats föreligga att enligt 19 a § andra stycket naturvårdsförordningen medge B.K. att utföra de ifrågavarande arbetsföretagen. Hans överklagande kan därför inte bifallas. - Kammarrätten avslår överklagandet.

B.K. fullföljde sin talan bortsett från att han frånföll sista ledet i andrahandsyrkandet. I första hand åberopades att frånvaron av utrotningshotat biologiskt liv i den aktuella biotopen innebar att särskilda skäl förelåg för att meddela dispens i enlighet med yrkandet. I andra hand åberopades att det enskilda intresset sammantaget med den rikliga förekomsten av stenmurar på fastigheten och i regionen utgjorde ett särskilt skäl för dispens. För det fall att Regeringsrätten inte skulle godta förstahandsgrunden yrkades syn på fastigheten.

Till stöd för sin talan anförde B.K. bl.a. följande. I 3 § naturvårdslagen anges att vid prövning av frågor som rör naturvård tillbörlig hänsyn skall tas till enskilda och allmänna intressen. Vad avsåg de enskilda intressena skulle även intresset av ett rationellt och kostnadseffektivt jordbruk vägas mot naturvårdsintresset. I förevarande fall var naturvårdsintresset inte riktat mot specifikt biologiskt liv. Förekomsten av stenmur på fastigheten och i regionen gjorde att naturvårdsintresset inte kunde vara särskilt starkt i det enskilda fallet. Däremot var det enskilda intresset av ett rationellt och kostnadseffektivt jordbruk mycket stort. - Ersättningsreglerna i 26 § naturvårdslagen skulle tillämpas först efter det att prövning skett enligt 3 § naturvårdslagen och 19 a § naturvårdsförordningen. Regeln i 26 § skulle alltså inte tolkas så att hänsyn inte skulle tas till det enskilda intresset vid prövning av frågor som rörde naturvårdsintresset. - I svensk rätt hade den s.k. proportionalitetsprincipen vunnit giltighet genom införlivandet av Europakonventionen. I ett antal prövningar hade principen haft avgörande betydelse för utgången i målet (se t.ex. RÅ 1996 ref. 56). Det var i synnerhet i de fall då en bestämmelse eller tillämpningen av en bestämmelse var så onyanserad och strikt att en restriktion framstod som ett självändamål som proportionalitetsprincipen blev betydelsefull. Myndigheten eller domstolen kunde då inte bortse från den avvägning som skulle göras till skydd för den enskilde. Det kunde dessutom sägas att principens tanke redan fanns i 3 § naturvårdslagen. - Varken länsstyrelsen eller kammarrätten hade ifrågasatt den stora nytta den ansökta åtgärden skulle ha för den enskilde. De beslutande instanserna och remissinstanserna hade i stället stött sig på ett resonemang om att en enskild i princip inte kunde ha särskilda skäl för undantag. Detta kunde inte stå i överensstämmelse med rådande rättsläge. - Man måste således se till såväl den enskildes intresse att förfoga över sin fastighet som vad det allmänna hade att vinna genom inskränkningen. Det skulle vara en rimlig balans häremellan. Det var i förevarande mål inte visat att ett avslag på ansökan om undantag var i så hög grad angeläget ur allmän synvinkel att det kunde försvara den inskränkning i möjligheten att bruka fastigheten Brostorp 50:1 som ett avslag innebar.

Prövningstillstånd meddelades.

Statens naturvårdsverk och Statens jordbruksverk avgav yttranden i målet.

Regeringsrätten (1997-10-21, Swartling, Holstad, Eliason) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av de i kammarrättens dom återgivna bestämmelserna i 21 § naturvårdslagen och 19 a § första stycket naturvårdsförordningen följer att det råder förbud mot att avlägsna eller göra andra ingrepp på stenmurar i jordbruksmark, om arbetsföretaget i fråga kan skada naturmiljön. Länsstyrelsen får medge undantag från förbudet om det finns särskilda skäl. Målet gäller frågan om det finns förutsättningar för att medge sådan dispens beträffande stenmurar på B.K:s jordbruksfastighet på Öland.

Vid prövning av frågor som rör naturvård skall, enligt den övergripande bestämmelsen i 3 § naturvårdslagen, tillbörlig hänsyn tas till övriga allmänna och enskilda intressen. Vid intresseavvägningen skall den s.k. proportionalitetsprincipen iakttas. Principen innebär att en inskränkning från det allmännas sida av den enskildes rätt att använda sin egendom förutsätter att det föreligger en rimlig balans eller proportionalitet mellan vad det allmänna vinner och den enskilde förlorar på inskränkningen. Av Regeringsrättens praxis framgår att principen skall beaktas i naturvårdsärenden både när det är fråga om ett myndighetsingripande i form av förbud mot ett visst arbetsföretag (RÅ 1996 ref. 56) och när det - som i förevarande mål - gäller dispens från ett generellt förbud (RÅ 1996 ref. 44).

Enligt 3 § naturvårdslagen gäller också att lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. skall tillämpas vid prövningen. I sistnämnda lag föreskrivs bl.a. följande. Jord- och skogsbruk är näringar av nationell betydelse (2 kap. 4 § första stycket). Exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön inom områden av riksintresse får komma till stånd endast om hinder inte möter enligt bestämmelserna i 3 kap. 2-7 §§ och om det kan ske på ett sätt som inte påtagligt skadar områdenas natur- och kulturvärden (3 kap. 1 § första stycket, jfr 2 kap. 6 §). Öland är ett område av riksintresse med hänsyn till dess natur- och kulturvärden, där turismens och friluftslivets, främst det rörliga friluftslivets, intressen särskilt skall beaktas vid bedömningen av tillåtligheten av exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön (3 kap. 2 §). Bestämmelserna i 3 kap. 1 § första stycket och 2-6 §§ utgör inte hinder för utvecklingen av det lokala näringslivet (3 kap. 1 § andra stycket).

Vid tillämpning av den i målet aktuella dispensregeln skall således en avvägning göras mellan naturvårdsintresset - som enligt 3 a § naturvårdslagen kan omfatta även s.k. kulturpräglad naturmiljö - och motstående allmänna och enskilda intressen. Bedömningen blir beroende av omständigheterna i det enskilda fallet. Allmänt kan dock sägas att kravet på särskilda skäl alltid bör anses uppfyllt när upprätthållandet av ett förbud får verkningar som inte är förenliga med proportionalitetsprincipen.

Att biotopskyddet tillmätts stor betydelse från naturvårdssynpunkt framgår av förarbetena till bestämmelserna i 21 § naturvårdslagen (prop. 1990/91:90 s. 391-395, 469-470 och 574) och också av de uttalanden som gjordes när regeringen för riksdagen presenterade riktlinjerna för den reglering av biotopskyddet som, med stöd av bemyndigandet i andra stycket av paragrafen, genomfördes genom bestämmelserna i 19 a - 19 g §§naturvårdsförordningen (prop. 1993/94:30 bilaga 1 s. 51-56). En utgångspunkt för denna reglering var att biotopskyddet av både praktiska skäl och effektivitetsskäl så långt möjligt borde regleras genom generella bestämmelser. En sådan reglering genomfördes också, som redan berörts, beträffande bl.a. det slag av biotoper som målet gäller. Regeringen konstaterade samtidigt att generella regler av rättssäkerhetsskäl borde användas bara när den skyddsvärda biotopen kunde definieras klart. För de fall där detta inte ansågs möjligt valdes i stället en lösning som innebar att tillsynsmyndigheten fick möjlighet att i det enskilda fallet besluta att en biotop skulle omfattas av skyddet och att i samband därmed närmare ange gränserna för den berörda biotopen. Av det nu sagda framgår att valet mellan en generell reglering och regler som möjliggör individuella förbud har styrts av författningstekniska överväganden och att valet således knappast - såsom synes ha gjorts gällande i målet - återspeglar olika bedömningar av biotopernas betydelse från naturvårdssynpunkt.

Ett generellt förbud mot ingrepp på ett visst slag av biotop kommer självfallet att omfatta biotoper med varierande skyddsvärde. Detta bör hållas i minnet vid dispensprövningen. Den principiella utgångspunkten bör vara att tillämpningen så långt möjligt skall anpassas så att förbudet inte kommer att få verkningar utanför de ramar som angetts genom den grundläggande bestämmelsen i 21 § första stycket naturvårdslagen. Denna bestämmelse tar i första hand sikte på de biotoper som utgör livsmiljö för utrotningshotade djur- eller växtarter. Den omfattar dock också andra biotoper som är "särskilt skyddsvärda". Enligt förarbetena avses härmed främst de biotoper som på grund av utvecklingen har blivit alltmer sällsynta, t.ex. vissa naturliga slåtter- och betesmarker samt källor och källkärr (prop. 1990/91:90 s. 469; jfr SOU 1990:38 s. 120-121). I det sagda ligger att frågan om en biotops ringa eller rikliga förekomst inte behöver sakna betydelse vid dispensprövningen. Om den aktuella biotopen inte rymmer några utrotningshotade arter och dessutom förekommer i stor omfattning inom den berörda regionen, bör detta i vissa fall kunna få till konsekvens att det naturvårdsintresse som skall beaktas vid intresseavvägningen tillmäts mindre vikt än annars. När styrkan av det naturvårdsintresse som bär upp förbudet skall bedömas i ett dispensärende är det å andra sidan inte alltid tillräckligt att beakta vilka effekter en dispens skulle få i det föreliggande fallet. Om de omständigheter som åberopas till stöd för dispens är vanligt förekommande i trakten, kan det finnas skäl att vid intresseavvägningen ta hänsyn till den samlade effekten av en mer omfattande dispensgivning.

Naturvårdsintresset skall i enlighet med det föregående vägas mot övriga allmänna och enskilda intressen. Vissa motstående intressen har beaktats genom att generella undantag från annars gällande förbud gjorts i 19 e § naturvårdsförordningen. Som ett annat fall där ett motstående allmänt intresse bör få genomslag har nämnts stora och viktiga arbetsföretag som ingår i den omfattande upprustning och utbyggnad av stamvägar och stomjärnvägar som riksdagen år 1993 fattade beslut om (prop. 1993/94:30 bilaga 1 s. 54). Något motsvarande uttalande till ledning för bedömningen av motstående enskilda intressen har inte gjorts. Exemplifieringen beträffande de allmänna intressena tyder dock på att regeringen förutsatt att dispensgivningen skall vara restriktiv.

En fråga som tilldrar sig särskilt intresse i målet är om och i så fall i vilken utsträckning det är tillåtet att vid intresseavvägningen ta hänsyn till att ett rådande förbud försvårar en pågående markanvändning. Om ett förbud enligt 21 § andra stycket naturvårdslagen medför att den pågående markanvändningen avsevärt försvåras inom berörd del av en fastighet, gäller enligt 26 § första stycket samma lag att fastighetsägaren har rätt till ersättning av staten för den skada som han härigenom lider. Frågan är om förekomsten av denna ersättningsregel - såsom Naturvårdsverket i likhet med kammarrätten har ansett i målet - får till följd att ett försvårande av pågående markanvändning inte skall beaktas vid dispensprövningen. Enligt Regeringsrättens mening ger lagstiftningen inte stöd för en så långtgående slutsats. Tolkningen skulle innebära att en fastighetsägare, vars markanvändning på grund av förbudet försvåras utan att det är fråga om ett avsevärt försvårande, skulle kunna bli skyldig att utan kompensation tåla det intrång som förbudet innebär även i de fall där det allmänna intresset av att bevara biotopen på grund av omständigheter av nyss berört slag framstår som relativt svagt. Den skulle också få till konsekvens att ett upprätthållande av förbudet i förening med en kompensation i pengar skulle vara den enda till buds stående lösningen när markanvändningen är avsevärt försvårad, trots att en dispens kanske skulle vara att föredra från både den enskildes och det allmännas synpunkt. Dessa resultat rimmar illa med de principer som enligt det föregående bör ligga till grund för intresseavvägningen i naturvårdsärenden.

Mot denna bakgrund anser Regeringsrätten att det förhållandet att pågående markanvändning försvåras i princip bör beaktas vid bedömningen av den enskildes intresse av dispens (jfr prop. 1993/94:30 s. 54 där det förutsätts att frågan om ersättning aktualiseras först sedan det konstaterats att undantag från biotopskyddet inte kan medges). Om omständigheterna är sådana att det finns anledning att räkna med att den enskilde har rätt till ersättning enligt 26 § första stycket naturvårdslagen, bör emellertid också detta förhållande kunna vägas in vid bedömningen av vilken skada eller olägenhet som ett upprätthållande av förbudet vållar honom.

Vad beträffar nu förevarande mål aktualiseras till en början den av B.K. väckta frågan om syn på fastigheten. Med beaktande av den utredning som redan föreligger anser Regeringsrätten att syn inte behövs för en prövning av målet. Yrkandet härom skall således avslås.

När det gäller den intresseavvägning som skall företas i målet gör Regeringsrätten följande bedömning.

B.K. har framhållit att det inte finns någon inventering som visar att stenmurarna på hans fastighet utgör livsbetingelse för utrotningshotade arter. Med hänsyn till reglernas syfte att trygga tillgången till livsmiljöer för utrotningshotade arter utgör emellertid en avsaknad av sådana arter i en enstaka biotop inte i sig något skäl för dispens utan är endast en av de omständigheter som i enlighet med det föregående kan beaktas vid avvägningen mellan allmänna och enskilda intressen.

B.K. har vidare påpekat att fastigheten inrymmer 4 400 meter inägomur, varav endast 600 meter berörs av hans ansökan om dispens, samt att stenmurar är ett mycket vanligt inslag i naturen på Öland och då i synnerhet inom det område där hans fastighet är belägen. Som Regeringsrätten framhållit i det föregående kan en riklig förekomst av en biotop i vissa fall försvaga det naturvårdsintresse som biotopskyddet är avsett att tillgodose. I sammanhanget bör å andra sidan också beaktas att en dispens i B.K:s fall skulle kunna leda till krav på liknande undantag i många andra fall.

B.K. anser att de befintliga stenmurarna hindrar honom att rationellt bruka en viss del av fastigheten. Det är fråga om sex skiften, som är omgivna av stenmurar och av vilka flertalet inte omfattar mer än cirka 2 ha. Han har uppgett att dessa skiften är för små för att brukas med moderna maskiner, vilket hindrar köp av tjänster från s.k. maskinringar och medför oacceptabelt höga kostnader. Jordbruksverket har i sitt yttrande sagt sig inse att murarna försvårar och fördyrar jordbruksdriften, dock inte i den omfattningen att de i sig omöjliggör ett lönsamt jordbruk. Ett skifte på 2 ha är enligt verket inte extremt litet utan går att bruka med moderna maskiner även om dubbelkörningar krävs och kostnaderna därmed blir högre än för stora och välarronderade skiften. Vid bedömningen bör enligt Regeringsrättens mening hänsyn också tas till att länsstyrelsen i sitt beslut har uttalat att en vidgning av endera av de befintliga genomgångarna till högst 8 meter kan göras utan att det skadar naturmiljön. Jordbruksverket har uttalat sig i samma riktning.

Mot bakgrund av det anförda finner Regeringsrätten att förbudet mot att ta bort stenmurar visserligen försvårar jordbruksdriften på B.K:s fastighet men att olägenheterna av förbudet inte är så stora att det råder missförhållande mellan det allmänna intresset av att bevara stenmurarna och den belastning som förbudet innebär för B.K. Anledning att med hänvisning till proportionalitetsprincipen medge undantag från förbudet föreligger således inte. Det föreligger inte heller i övrigt särskilda skäl för ett sådant undantag. B.K:s överklagande skall följaktligen inte bifallas.

Domslut

Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten avslår yrkandet om syn och fastställer kammarrättens domslut.

Regeringsråden Nordborg och Hulgaard var skiljaktiga och anförde:

Vi instämmer med majoriteten fram till sista stycket under Skälen för Regeringsrättens avgörande.

Vi finner att stenmurarna på B.K:s fastighet försvårar jordbruksdriften i sådan utsträckning att det råder missförhållande mellan det allmänna intresset av att bevara samtliga stenmurar på fastigheten och den belastning som förbudet innebär för B.K. För att undanröja missförhållandet krävs dock inte att stenmurar får avlägsnas i den utsträckning som avses med förstahandsyrkandet utan det får anses tillräckligt med de förbättringar av brukningsförhållandena som kan uppnås genom ett bifall till andrahandsyrkandet. Särskilda skäl får därför anses föreligga för undantag från förbudet i enlighet med sistnämnda yrkande. Det bör ankomma på länsstyrelsen att närmare utforma medgivandet.

Vi avslår yrkandet om syn och förstahandsyrkandet.

Vi bifaller på det sättet andrahandsyrkandet om undantag att vi upphäver kammarrättens dom och länsstyrelsens beslut och överlämnar ärendet till länsstyrelsen för ny behandling.

Föredraget 1997-05-29, föredragande Fredriksson, målnummer 5545-1994