RÅ 1999 not 217
Bygglov för mast och teknikbod för mobiltelefoni (rättsprövning, avslag)
Not 217. Ansökan av Jan H. m.fl. samt Föreningen för El- och Bildskärmskadade om rättsprövning av beslut om bygglov. - Byggnadsnämnden i Örebro kommun lämnade den 20 januari 1998 Banverket bygglov för uppförande av en 42 meter hög mast och en teknikbod för mobiltelefoni på fastigheten Hovsta 15:1 i Hovsta församling i kommunen. - Beslutet överklagades av Jan H. m.fl. -Länsstyrelsen i Örebro län (1998-03-17) avslog överklagandena med följande motivering: Enligt 3 kap. 14 § och 8 kap. 12 § plan- och bygglagen (1987:10), PBL, skall en ansökan om bygglov för en radio- eller telemast bifallas om åtgärden uppfyller kraven i 2 kap. och 3 kap 1, 2 och 10-13 §§ PBL. - PBL innehåller inga särskilda föreskrifter om att den s.k. försiktighetsprincipen skal1 gälla vid bygglovprövningen. - I 2 kap. 4 § PBL föreskrivs att bebyggelsemiljön skall utformas bl.a. med hänsyn till behovet av skydd mot trafikolyckor och andra olyckshändelser och med hänsyn till goda klimatiska och hygieniska förhållanden. - I 3 kap. 15 § PBL föreskrivs bl.a. att placeringen och utformningen skall vara lämplig med hänsyn till stads- eller landskapsbilden och till natur- och kulturvärdena på platsen. - I 3 kap. 2 § PBL föreskrivs bl.a. att placeringen och utformningen skall vara sådan att den avsedda användningen inte inverkar menligt på trafiksäkerheten eller på annat sätt medför fara eller betydande olägenheter för omgivningen. - Med hänsyn till vad som ovan anförts eller vad som i övrigt framgår av handlingarna kan länsstyrelsen inte finna att uppförandet av masten skulle stå i strid mot de ovan angivna bestämmelserna i 2 och 3 kap. PBL. Uppförandet av masten kan heller inte anses strida mot vad som i övrigt föreskrivs i de tillämpliga delarna av 2, 3 och 8 kap. PBL. Byggnadsnämnden skall således enligt 8 kap. 12 § PBL bifalla ansökan. Överklagandena skall därför avslås. - Jan H. m.fl. överklagade länsstyrelsens beslut. - Kammarrätten i Jönköping beslöt den 13 oktober 1998 att med eget utlåtande överlämna målet till regering. I utlåtandet anfördes bl.a.: Såvitt nu är av intresse gäller enligt 3 kap. 2 § PBL att byggnaden skall placeras och utformas så att den eller dess avsedda användning inte inverkar menligt på trafiksäkerheten eller på annat sätt medför fara eller betydande olägenhet för omgivningen. Vid bedömningen av vad som i det enskilda fallet är att betrakta som betydande olägenhet för omgivningen måste även beaktas områdets karaktär och förhållandena på orten. Ifrågavarande mast med tillhörande teknikbod är avsedd att bli uppförd i direkt anslutning till ett elektrifierat järnvägsspår med tillhörande anordningar. Någon menlig inverkan på trafiksäkerheten kan därför inte anses uppkomma om åtgärderna tillåts. Placeringen framstår inte heller som olämplig med hänsyn till stads- eller landskapsbilden eller till kulturvärdena på platsen. Den planerade byggnationen strider därför inte heller mot 3 kap. 1 § PBL. Vad som återstår att bedöma är härefter om åtgärderna kan komma att medföra fara eller betydande olägenheter för omgivningen. Såvitt avser denna fråga beaktar kammarrätten särskilt följande omständigheter. Bland handlingarna i målet finns ett yttrande från Socialstyrelsen till Miljöförvaltningen i Stockholm. Yttrandet har avgivits efter samråd med Arbetarskyddsstyrelsen och Strålskyddsinstitutet. Av yttrandet framgår, såvitt avser hälsoeffekter till följd av exponering av radiovågor, att dessa kan delas upp i termiska effekter och övriga effekter. Beträffande de termiska effekterna finner Socialstyrelsen det mycket osannolikt att någon kan komma att exponeras för sådana nivåer att effekter av detta slag kan uppstå. Beträffande övriga effekter finns det i dag - enligt Socialstyrelsen - inga belägg för hälsoeffekter. Däremot finns det personer som upplever att de mår sämre i miljöer, där de blir exponerade för radiovågor. Med hänsyn till det anförda och då det inte heller i övrigt framkommit omständigheter som talar emot, finner kammarrätten att kraven enligt 3 kap. PBL är uppfyllda för att meddela bygglov. Vad klagandena anfört om bl.a. konstitutionella brister m.m. i handläggningen föranleder inte annan bedömning. - Regeringen inhämtade yttranden från Statens strålskyddsinstitut (SSI) och Socialstyrelsen. - SSI anförde bl.a. följande. SSI har beräknat exponeringen för radiofrekventa fält i frekvensområdet 50-900 MHz på bl.a. tre fastigheter i Hovsta. Beräkningarna visar att den planerade radiomasten för mobiltelefoni på Hovsta 15:l ger upphov till ett tillskott på 1 procent för de radiofrekventa elektromagnetiska fälten. De framräknade fältstyrkenivåerna ligger långt under de värden som rekommenderas enligt svensk standard. Trots mångårig forskning föreligger inga välunderbyggda, vetenskapliga resultat som ger stöd för antagandet att radiofrekvent strålning av de ovannämnda fältstyrkenivåerna skulle ge upphov till några omedelbara eller långsiktiga olägenheter eller skador. Enligt Internationella kommissionen för icke-joniserande strålning (ICNIRP) finns det för närvarande inget underlag för att fastställa gränsvärden för långsiktiga hälsoeffekter av exponering för svaga, radiofrekventa elektromagnetiska fält. ICNIRP konstaterar också att gränssvärden inte kan fastställas på grundval av enstaka undersökningar, utan måste baseras på en samlad bild av den vetenskapliga forskningen som uppfyller WHO:s kvalitetskriterier. SSI delar denna bedömning. - Socialstyrelsen anförde bl.a. följande. Termiska effekter av radiovågor (högfrekventa elektriska och magnetiska fält) är väl kända och det har utarbetats gränsvärden för att sådana effekter inte skall förekomma i samhället. Det är mycket osannolikt att sådana effekter kan förekomma vid mobilbasstationer. Vad gäller övriga effekter har sådana diskuterats, bl.a. olika former av symptom och cancer. Det finns i dag inga belägg för att sådana effekter kan uppstå till följd av radiofrekventa elektriska och magnetiska fält från mobilbasstationer. Människors oro för att elektriska och magnetiska fält skulle kunna orsaka cancer utgör ibland grund för lokala politiska beslut om åtgärder. En sådan oro bör dock inte ensam ligga grund för generella åtgärder i form av gränsvärden eller annat. Det är Socialstyrelsens uppfattning att det utifrån dagens kunskapsläge inte finns skäl att anta att etablering av mobiltelefonimaster kan orsaka olägenhet för människors hälsa. Kunskapsläget är sådant att det saknas underlag för att enligt lag kräva åtgärder, t.ex. flyttning av en mobilbasstation. Lokalt kan det uppkomma situationer där t.ex. en orolig befolkning eller närboende som upplever att de är elkänsliga ställer krav på beslutsfattare att de bör avstå från att ge tillstånd till etablering .av t.ex. mobilbasstationer. Som ett led i den lokala kommunikationen mellan operatören, lokala myndigheter och närboende anser Socialstyrelsen att mobilbasstationernas tillskott till exponeringen för radiovågor bör redovisas. Operatören bör sträva efter att hålla exponeringen så låg som möjligt. SSI:s yttrande till regeringen visar att exponeringen från masten på Hovsta 15:1 kommer att bli låg. Sammantaget anser Socialstyrelsen att det inte finns vare sig medicinska eller andra skäl som talar för att ansökan om bygglov för radiomast för mobiltelefoni skulle avslås. - Regeringen (Miljödepartementet, 1999-06-03) avslog överklagandena med följande motivering: Regeringen har i ärendet endast att pröva om tillstånd till de aktuella åtgärderna kan lämnas med utgångspunkt i bestämmelserna i PBL. Regeringen gör därvid följande bedömning. - Enligt 8 kap. 12 § första stycket PBL skall ansökningar om bygglov för åtgärder inom områden som inte omfattas av detaljplan bifallas om åtgärden 1. uppfyller kraven i 2 kap., 2. inte skall föregås av detaljplaneläggning på grund av bestämmelserna i 5 kap. 1 §, 3. inte strider mot områdesbestämmelser och 4. uppfyller kraven i 3 kap. 1, 2 och 10-18 §§. - Regeringen finner, med beaktande av bl.a. vad SSI och Socialstyrelsen anfört, att förhållandena är sådana att lokaliseringen av en mast och en teknikbod på Hovsta 15:1 inte kan anses strida mot bestämmelserna i 2 kap. PBL och att detaljplan inte kan anses nödvändig i detta fall. Platsen omfattas inte av områdesbestämmelser. Med hänsyn till vad kammarrätten och myndigheterna uttalat kan placeringen och utformningen av de sökta åtgärderna inte anses medföra betydande olägenheter för omgivningen eller i övrigt strida mot bestämmelserna i 3 kap. PBL. Vad klagandena anfört utgör inte heller i övrigt skäl att ändra länsstyrelsens beslut. Överklagandena bör därför avslås. - Jan A. m.fl. samt Föreningen för El- och Bildskärmsskadade ansökte om rättsprövning av regeringens beslut. - Regeringsrätten (1999-10-14, Werner, Swartling, Rundqvist, Sandström, Wennerström): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen innefattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är utformade så att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Föreningen för El- och Bildskärmsskadade har inte överklagat länsstyrelsens beslut och har således inte varit part i ärendet hos regeringen. Föreningens ansökan kan därför inte tas upp till prövning. - Övriga sökande har i målet framställt erinringar mot såväl den formella handläggningen av ärendet som de lämplighetsbedömningar som regeringen gjort. De har därvid bl.a. invänt att regeringen inte handlagt ärendet i enlighet med tillämpliga bestämmelser i rättegångsbalken och förvaltningslagen och att regeringen inte heller i erforderlig grad beaktat de allmänna hänsynsregler m.m. som kommer till uttryck i 2 kap.miljöbalken. - Rättegångsbalken är inte tillämplig på regeringens handläggning av ärenden. Inte heller gäller förvaltningslagen formellt regeringen som emellertid enligt praxis följer lagen. - Målet gäller i sak bygglov för nybyggnad av mast och teknikbod för mobiltelefoni. - Enligt 2 kap. 1 § PBL skall i ärenden om bygglov tillämpas bestämmelserna i 3 kap. och 4 kap.miljöbalken som innehåller bestämmelser för hushållning med mark och vattenområden. - Nu gällande lydelse av 2 kap. 1 § PBL trädde i kraft den 1 januari 1999 (SFS 1998:839). Av övergångsbestämmelserna och 6 § lagen (1998:811) om införande av miljöbalken, som också trädde i kraft den 1 januari 1999, följer att äldre bestämmelser skall tillämpas i ärenden som har avgjorts av kommunen före ikraftträdandet. Då kommunen i förevarande ärende fattade sitt beslut om bygglov den 20 januari 1998 var således miljöbalkens bestämmelser inte tillämpliga. I stället skulle enligt 2 kap. 2 § PBL i dess lydelse före den 1 januari 1999 lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. tillämpas. - När det gäller frågan huruvida bestämmelserna i PBL medger att bygglov till nu aktuella åtgärder kan lämnas finner Regeringsrätten att utredningen inte ger stöd för uppfattningen att regeringen skulle ha felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som den i detta sammanhang aktuella lagstiftningen ger. Inte heller är visat att det vid handläggningen av ärendet förekommit något fel av betydelse för ärendets avgörande. Vidare ger utredningen inte vid handen att beslutet strider mot kraven på saklighet och opartiskhet. Det framgår inte heller klart av omständigheterna i ärendet att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Beslutet skall därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten avvisar ansökningen av Föreningen för El- och Bildskärmsskadade. - Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd II 1999-09-07, Landelius)