RÅ 1999:44

Domskäl

Länsrätten i Stockholms län (1998-06-16, ordförande Nordlund) yttrade: Den som tillhör personkretsen enligt 1 § LSS har enligt 7 och 8 §§ samma lag rätt till insatser i form av särskilt stöd och särskild service, om han begär det och om han behöver sådan hjälp i sin livsföring och hans behov inte kan tillgodoses på annat sätt. Den enskilde skall genom insatserna tillförsäkras goda levnadsvillkor. En form av insats är enligt 9 § 1 LSS rådgivning och annat personligt stöd som ställer krav på särskild kunskap om problem och livsbetingelser för människor med stora och varaktiga funktionshinder. En annan insats är enligt 9 § 10 LSS daglig verksamhet för personer i yrkesverksam ålder som saknar förvärvsarbete och inte utbildar sig. - Enligt 16 § första stycket LSS gäller en kommuns ansvar gentemot dem som är bosatta i kommunen. Av 16 § andra stycket LSS framgår att en inflyttningskommun kan vara skyldig att, efter ansökan, meddela förhandsbesked om rätten till insatser från kommunen. - Enligt 17 § första stycket LSS får en kommun med bibehållet ansvar sluta avtal med någon annan om att tillhandahålla insatser enligt denna lag. Av förarbetena till lagrummet (prop. 1992/93:159 s. 186) framgår att kommunen kan uppdra åt någon annan (enskild, stiftelse, företag, annan kommun etc.) att tillhandahålla vård och omsorg genom avtal med kommunen. Det skall vara fråga om själva utförandet av stödet eller servicen. Myndighetsutövning, t.ex. beslut om insatser, innefattas därför inte i de uppgifter som kan överlåtas på någon annan. - Av handlingarna i målet framgår bl.a. följande. N.L.. påbörjade sin skolgång i Södertälje kommun år 1985. Han har sedan den 1 januari 1995 varit aktuell på handikappomsorgen i Haninge, då kommunen övertog ansvaret för honom från landstinget. N.L.. gick då sedan år 1991 i särskola på gymnasienivå och bodde på Helgesta elevhem i Södertälje kommun. Våren 1995 var N.L:s sista termin i gymnasiet och hans föräldrar lämnade in en intresseanmälan om vuxenboende för honom i Haninge kommun. Handikappomsorgen började under våren 1995 planera en gruppbostad för fem ungdomar med liknande behov som sökte vuxenboende i Haninge. Föräldrarna tackade formellt nej till gruppbostaden, den s.k. Björkvillan, den 27 november 1995. Kommunen informerade då om att den inte kunde erbjuda N.L.. något annat lämpligt boende inom de närmaste åren i Haninge kommun. I samband med detta framkom att N.L.. och hans föräldrar eventuellt var intresserade av boende för N.L.. i Järna eller Västervik. Handikappomsorgen informerade familjen om möjligheten att ansöka om förhandsbesked enligt 16 § andra stycket LSS och meddelade att den inte skulle komma att ta något ansvar för N.L:s vuxenboende i någon annan kommun. Haninge kommun har därefter inte erbjudit N.L.. någon ytterligare LSS-insats avseende hans vuxenliv. N.L.. har efter avslutad gymnasieutbildning haft praktikplatser på Klockargården i Järna i Södertälje kommun och på Borgs gård utanför Järna och den 17 augusti 1996 påbörjade han en praktikplats på Haganäs i Järna. Handikappomsorgen sade därför den 29 augusti 1996 upp hans plats på Helgesta elevhem fr.o.m. den 1 december 1996. - Av läkarintyg, utfärdat den 30 september 1997 av biträdande överläkaren U.L. på neurologiska kliniken på Huddinge sjukhus, framgår att N.L.. har en kromosomrubbning, s.k. fragilt X, vilken medför en måttlig mental utvecklingsstörning och epilepsi. Han har koncentrations- och inlärningssvårigheter och vissa brister i sin språkutveckling. Nedsatt förmåga till samordning mellan händerna, svårigheter med spatiala förhållanden och öga-hand-koordinationen kan innebära praktiska problem. N.L.. har vissa autistiska drag med bl.a. bristande ögonkontakt. Ur epilepsisynpunkt har N.L.. under senare år endast haft glesa, enstaka anfall. Risk för anfall ökar hos personer med epilepsi i samband med psykiska påfrestningar och sömnsvårigheter. N.L:s beteendestörning kan innebära att han har svårigheter att knyta kontakt med nya människor. I nya och för N.L.. oklara situationer kan han få svårt att hantera sina upplevelser med risk för humörsvängningar. Han har stort behov av fasta rutiner och strukturerad sysselsättning i vardagen. Parallellt med hjälp och stöd kontinuerligt är även tydliga krav viktiga för N.L:s utveckling, förutsatt att de ställs med känsla för hans egen kreativitet och förmåga. - Länsstyrelsen i Stockholms län har i yttrande till länsrätten den 9 september 1997 avstyrkt bifall till överklagandet och anfört bl.a. följande. N.L.. gick i Helgesta gymnasiesärskola och bodde på Helgesta elevhem vid tiden för kommunernas övertagande av omsorgerna från landstinget. En plats i Helgestas elevhemsboende är förenat med en plats i gymnasiesärskolan, vilket innebär att när skolgången avslutas så upphör också elevhemsboendet. Haninge kommun, där N.L.. var folkbokförd, förberedde tillsammans med honom och hans företrädare ett livslångt vuxenboende i Haninge kommun. Detta ligger helt i linje med lagstiftarens intentioner om närhetsprincipen. Haninge kommun har inte försökt att komma ifrån sitt ansvar att tillhandahålla insatserna gruppbostadsplats och daglig verksamhet för N.L.. Vad frågan gäller är om den enskilde har rätt att bestämma/välja var insatsen skall ges, i ett privat alternativ i annan kommun eller i den egna kommunen. Enligt länsstyrelsens mening är det insatsen i 9 § 9 LSS som kan överklagas och inte var den skall ges. Om kommunens behovsbedömning visar att N.L.. behöver en insats grundad på socialterapi och kommunen inte kan tillgodose detta i egen verksamhet måste plats köpas. När det gäller insatser enligt LSS, t.ex. livslångt boende i gruppbostad eller annan särskilt anpassad bostad för vuxna som innebär folkbokföring i en annan kommun än ursprungskommunen, är det viktigt att kommunerna noga överväger avtal om kostnadsansvar. Det kan finnas tillfällen när folkbokföringskommunen kan bli kostnadsansvarig. Så är fallet vid ansökan om förhandsbesked. Länsstyrelsen anser att lagstiftarens avsikt inte har varit att på detta sätt flytta en kostnad till den kommun där den privata vårdgivaren har sin verksamhet. - Ronna kommundelsnämnd i Södertälje kommun avslog i beslut den 5 november 1996 N.L:s ansökan om förhandsbesked enligt 16 § andra stycket LSS avseende bostad med särskild service och daglig verksamhet. Efter överklagande av N.L.. upphävde länsrätten den 12 februari 1997 beslutet och förklarade att kommundelsnämnden inte haft fog att avslå hans ansökan om förhandsbesked, mål nr Ö 18735-96. Kammarrätten i Stockholm avslog den 20 mars 1998 Södertälje kommuns överklagande av länsrättens dom, mål nr 1921-1997. Kammarrätten ansåg därvid bl.a. att N.L.. vid tiden för ansökan var att anse som bosatt i Haninge kommun. Södertälje kommun har nu överklagat kammarrättens dom till Regeringsrätten. (Regeringsrätten beslöt den 30 juni 1998 att inte meddela prövningstillstånd, mål nr 2357-1998). - Länsrätten gör följande bedömning. - I målet är ostridigt att N.L.. tillhör personkretsen enligt 1 § 3 LSS. Fråga i målet är om de begärda insatserna skall tillhandahållas av Haninge kommun och, i förekommande fall, om kommunen erbjudit N.L.. de insatser han behöver, utifrån sina särskilda behov, för att tillförsäkras goda levnadsvillkor. - N.L.. har befunnit sig på elevhemmet Helgesta i Södertälje kommun sedan år 1991. Haninge kommun var då placerande kommun. N.L.. har efter avslutad gymnasieutbildning och praktikperioder visat en klar och bestämd vilja att flytta till Haganäs i Järna, Södertälje kommun. När han ansökte om aktuell LSS-insats var han fortfarande folkbokförd på sina föräldrars adress i Haninge, varför ansökan följaktligen riktades till Haninge kommun. Länsrätten finner därför i likhet med kammarrätten att Haninge kommun får betraktas som N.L:s bosättningskommun hösten 1996 och därmed som ansvarig kommun vid tidpunkten för ansökan om aktuell LSS-insats. - Inför N.L:s övergång från elevhemsboende till vuxenboende har Haninge kommun planerat och erbjudit honom boende i form av lägenhet i en gruppbostad, den s.k. Björkvillan. N.L.. och hans föräldrar tackade emellertid nej till detta boende. Huruvida detta skett med kommunens goda minne har parterna delade meningar om och den muntliga förhandlingen har inte kunnat bringa klarhet i denna fråga. Någon planering avseende den dagliga verksamheten påbörjades emellertid inte. Föräldrarna till N.L.. såg emellertid fram mot en fortsatt diskussion med Haninge kommun för att nå en lösning. Varken någon daglig verksamhet eller alternativt boende har därefter erbjudits N.L.. av Haninge kommun. När kommunen fick veta att N.L.. i augusti 1996 påbörjat sin praktikplats på Haganäs i Järna sade den omedelbart upp hans plats på Helgesta. Trots detta varken planerade eller erbjöd Haninge kommun, som ansvarig kommun, boende eller daglig verksamhet för N.L.. som framtida alternativ till praktikplatsen på Haganäs. Att N.L.. redan befann sig på Haganäs kan inte ha hindrat denna planering. Med hänsyn till detta finner länsrätten att Haninge kommun inte kan anses ha utfört vad som ålegat den. Haninge kommun har inte förmått visa att den kan tillgodose N.L:s behov av boende och daglig verksamhet genom egna insatser. N.L:s överklagande, som det nu utformats, skall därför bifallas. - Enligt 27 § LSS kan länsrätt förordna att dess beslut skall gälla först sedan det vunnit laga kraft. Huvudregeln är dock att dess beslut gäller omedelbart. Länsrätten finner inte skäl frångå huvudregeln i 27 § LSS. Socialnämndens yrkande om att domen skall gälla först sedan den vunnit laga kraft skall därför avslås. - Länsrätten bifaller överklagandet och visar målet åter till socialnämnden i Haninge kommun för ny handläggning. - Länsrätten avslår socialnämndens yrkande om att länsrätten skall förordna att denna dom skall verkställas först sedan den vunnit laga kraft. Domen gäller således omedelbart.

Domskäl

Kammarrätten i Stockholm (1998-12-21, Almgren, Norström, referent, Hellner) yttrade: Enligt 16 § LSS gäller en kommuns ansvar enligt lagen gentemot dem som är bosatta i kommunen. Enligt förarbetena till lagen (prop. 1992/93:159 s. 185) kan vid bedömning av frågan om var en person skall anses bosatt ledning hämtas från bestämmelser om rätt folkbokföringsort. En person kan i regel anses bosatt på den ort där han är folkbokförd. - Enligt 6 § folkbokföringslagen (1991:481) skall en person folkbokföras på den fastighet och i den territoriella församling där han enligt 7-13 §§ samma lag är att anse som bosatt. Enligt 7 § första stycket samma lag skall en person anses bosatt på den fastighet där han regelmässigt tillbringar, eller när byte av bostad har skett, kan antas komma att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila. I bl.a. 11 § samma lag anges undantag från 7 § första stycket. I denna paragraf stadgas att en elev som genomgår grund- eller gymnasieskola eller motsvarande utbildning som har sitt egentliga hemvist tillsammans med föräldrar eller andra anhöriga anses bosatt där även om han till följd av skolgången regelmässigt tillbringar sin dygnsvila på en annan fastighet. - Av handlingarna i målet framgår bl.a. följande. N.L.. avslutade sin skolgång i Södertälje kommun våren 1995. Efter detta har han bott kvar i Södertälje kommun och har haft olika praktikplatser där. N.L.. har erbjudits gruppboende enligt LSS i Haninge kommun men formellt tackat nej till detta den 27 november 1995. Efter detta ansökte han den 1 juni 1996 om förhandsbesked från Södertälje kommun om insatser enligt LSS. Efter att ha fått avslag på denna ansökan inkom den i målet aktuella ansökan till Socialnämnden i Haninge kommun den 12 november 1996. - Kammarrätten finner på grundval av vad som framkommit i målet och oaktat att N.L.. varit folkbokförd i Haninge kommun t.o.m. den 24 maj 1998 att N.L.. inte kan anses ha varit bosatt i Haninge kommun vid tidpunkten för den aktuella ansökan om insatser enligt LSS. Med hänsyn till detta kan Haninge kommun inte ha varit ansvarig för insatser enligt LSS för N.L.. vid tiden för ansökan. Socialnämndens överklagande skall därför bifallas. - Kammarrätten bifaller överklagandet och fastställer Socialnämndens i Haninge kommun beslut.

N.L.. överklagade till Regeringsrätten. Han yrkade att kammarrättens dom skulle upphävas och att Haninge kommun skulle svara för ifrågavarande insatser för tiden innan han blev folkbokförd i Södertälje kommun. Han anförde bl.a. följande. Han var folkbokförd i Haninge kommun fram till den 25 maj 1998 och dessförinnan inte bosatt i Järna. Haninge kommun vägrade att upprätta en individuell plan för honom sedan han i augusti 1996 påbörjat en praktikperiod på Haganäs. Han blev kvar i Järna då han inte hade något annat val i fråga om boende och arbete eller sysselsättning.

Prövningstillstånd meddelades.

Socialnämnden i Haninge kommun bestred bifall till överklagandet. Nämnden hänvisade till vad nämnden tidigare anfört i målet och framhöll därutöver följande. Målet rörde frågan hur bosättningsbegreppet i 16 § LSS skulle tolkas och ytterst frågan var N.L.. fick anses ha varit bosatt vid tidpunkten för hans ansökan. En självständig bedömning grundad på de faktiska förhållandena måste därvid vara avgörande. Nämndens uppfattning i sak var att det måste vara klarlagt att N.L.. rätteligen fick anses ha varit bosatt i Järna. Socialnämnden betalade under en övergångstid N.L:s vuxenboende i Järna, uteslutande för att ge honom och hans anhöriga tid att planera för en eventuell återflyttning till ett boende i Haninge kommun. Sådant boende hade också erbjudits honom. Huruvida detta boende varit godtagbart utifrån hans funktionshinder och situation i övrigt saknade betydelse i målet. Såsom bestämmelsen i 16 § LSS var konstruerad torde det vara uteslutet att en kommun i ett fall som det aktuella ålades att svara för ett boende i annan kommun då detta boende samtidigt innebar att bosättningen ändrades.

Regeringsrätten (1999-09-23, Lindstam, Rundqvist, Wennerström) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. På grundval av den utredning som föreligger om N.L:s boende och sysselsättning alltsedan han avslutat sin skolgång våren 1995 framstår det, när ledning söks i de av kammarrätten redovisade bestämmelserna om rätt folkbokföringsort, som klart att N.L.. redan vid tiden för sin ansökan i november 1996 skulle anses bosatt i Södertälje kommun. Regeringsrätten ansluter sig således till kammarrättens bedömning att Haninge kommun inte har varit ansvarig för insatser enligt LSS åt N.L.. under den tid som är i fråga i målet. N.L:s talan skall därför avslås.

Domslut

Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten avslår överklagandet.

Regeringsråden Billum och Schäder var av skiljaktig mening och anförde: Inledningsvis antecknas att det är ostridigt i målet att N.L.. tillhör personkretsen enligt 1 § 1 LSS. Han är därför berättigad till de insatser som anges i nämnda lag i den mån han behöver dem och hans behov inte tillgodoses på annat sätt. Vad målet i första hand gäller är vilken kommun - Haninge eller Södertälje - som varit skyldig att tillhandahålla honom dessa insatser från den 1 december 1996, då Haninge kommuns insatser upphörde, till den 25 maj 1998, då han folkbokfördes i Södertälje.

Enligt 16 § första stycket LSS gäller en kommuns ansvar gentemot dem som är bosatta i kommunen. I andra stycket i samma paragraf finns bestämmelser om s.k. förhandsbesked om insatser från en annan kommun än den där den funktionshindrade är bosatt men dit han eller hon önskar flytta.

I specialmotiveringen till 16 § (prop. 1992/93:159 s. 185) anges att vid bedömning av frågan av var en person skall anses bosatt kan ledning hämtas från folkbokföringens bestämmelser om rätt folkbokföringsort. En person kan, enligt propositionen, alltså i regel anses bosatt på den ort där han är folkbokförd.

I propositionen (allmänmotiveringen) anförs (s. 95) att kommunernas och landstingens ansvar bör omfatta dem som är bosatta i kommunen resp. landstingsområdet. Likaså bör kommunerna och landstingen ha ett ansvar för att ge tillfälliga stöd- och serviceinsatser till personer som tillhör lagens personkrets och som vistas i kommunen eller landstingsområdet under en kortare tid.

Enligt 17 § LSS kan vidare ett landsting eller en kommun med bibehållet ansvar sluta avtal med någon annan om att tillhandahålla insatser enligt lagen. Det är då fråga om själva utförandet av servicen. Ansvaret för beslut om insatser innefattas inte (prop. s. 186).

Av utredningen i det aktuella målet framgår bl.a. följande. N.L.. gick i särskola i Södertälje kommun och bodde där i ett elevhem. Han var fortfarande folkbokförd hos sina föräldrar i Haninge. Vid ikraftträdandet av LSS övergick ansvaret för insatserna från landstinget till Haninge kommun. Sedan N.L.. avslutat skolgången våren 1995 hade han olika praktikplatser i Södertälje. Haninge kommun svarade för elevboendet fram till den 1 december 1996, då kommunen drog in alla LSS- insatser till N.L... N.L.. hade då dessförinnan ansökt om förhandsbesked enligt 16 § andra stycket LSS hos Södertälje kommun angående rätt till insatser i form av vuxenboende, vilket avslogs av denna kommun. Genom lagakraftvunnen dom har sedermera förklarats att Södertälje kommun skall pröva de insatser som förhandsbeskedet avser. N.L.. ansökte vidare om insatser enligt 9 § LSS hos Haninge kommun, som i beslut den 4 december 1996 avslog ansökningen med hänvisning till att ansökan gällde boende och verksamhet i annan kommun och att det inte var Haninge kommuns ansvar att tillgodose detta behov. Haninge kommuns invändning mot N.L:s begäran om insatser var sålunda att Haninge inte ansåg sig skyldigt att bekosta vuxenboende i annan kommun när man kunde erbjuda ett boende inom den egna kommunen. Att detta var kommunens ståndpunkt bekräftas i tilläggsutredning den 27 februari 1997. Medan N.L:s överklagande av beslutet var anhängigt hos länsrätten initierade Haninge kommun att skattemyndigheten skulle ändra hans folkbokföring från Haninge till Södertälje. Detta skedde utan samråd med N.L.. eller hans gode man. Folkbokföringen ändrades från och med den 25 maj 1998. Vid förhandlingen i länsrätten uppgavs emellertid att N.L.. under tiden dessförinnan tillbringat ansenlig tid, förutom semester, hos sina föräldrar i Haninge.

Enligt vår mening visar utredningen i målet att Haninge kommun i och för sig inte bestritt att kommunen var ansvarig för LSS-insatser till N.L.. förrän i maj 1998. Vad kommunen bestred är att den skulle vara skyldig att betala för N.L:s boende i en annan kommun. I samband med handläggningen i länsrätten gjorde emellertid kommunen gällande att N.L.. redan vid tiden för ansökan om insatser i december 1996 borde anses bosatt i Södertälje. Då bosättningsfrågan uppenbarligen inte haft betydelse för kommunens ställningstagande i det överklagade beslutet saknas enligt vår mening anledning att nu låta denna få något avgörande inflytande på bedömningen i målet. Frågan om var N.L.. rätteligen borde anses ha varit bosatt under tiden fram till den 25 maj 1998 kan dessutom inte anses vara så utredd i förevarande mål att inte folkbokföringen bör äga vitsord.

Syftet med LSS är att garantera människor med omfattande och varaktiga funktionshinder det stöd och den service de behöver i den dagliga livsföringen. Lagen har konstruerats som en rättighetslag för de svårt funktionshindrade som hör till lagens personkrets. En tolkning av lagens bestämmelser måste ske utifrån detta perspektiv. Mot denna bakgrund bör det inte kunna komma i fråga att - vid osäkerhet eller tvist om vad som är rätt bosättningsort - tolka 16 § på ett sätt som medför att inte någon kommun kan göras ansvarig för insatser till en enskild. Enligt vår mening måste regleringen förstås så att den enskilde är garanterad att alltid kunna vända sig till någon kommun för stöd. Det kan i vissa fall vara fråga om annan kommun än folkbokföringskommunen enligt vad som angetts ovan. Den enskilde måste dock alltid - för att förhindra just den situation som uppkommit i förevarande mål - ha rätt att vända sig till sin folkbokföringskommun.

I sammanhanget bör erinras om att frågan om vilken kommun som är ansvarig för insatser enligt LSS inte får sammanblandas med frågan om i vad mån den enskilde har rätt till en viss bestämd insats. Att Haninge skulle anses vara ansvarig kommun fram till den ändrade folkbokföringen innebär därför inte nödvändigtvis att kommunen kan förpliktas att betala för det boende N.L.. på eget initiativ inlett i Södertälje. Detta sammanhänger, som framgår av länsrättens dom, med vilka insatser Haninge kommun själv erbjudit och planerat. Den frågan har inte prövats av kammarrätten.

Innebörden av att Södertälje kommun förpliktats att lämna N.L.. förhandsbesked om insatser enligt 16 § andra stycket LSS är att N.L.. då inte ansetts bosatt i Södertälje utan i Haninge. Denna dom har vunnit laga kraft. Södertälje kan således inte förpliktas att svara för insatser till N.L.. förrän denne faktiskt flyttat till Södertälje. Mot bakgrund av LSS syfte att garantera de svårast funktionshindrade rätten till grundläggande stödinsatser kan i detta läge ingen annan tolkning ges åt 16 § första stycket LSS än att N.L.. i vart fall haft rätt att vända sig till sin folkbokföringskommun, dvs. Haninge. Innebörden av 16 § första stycket LSS får alltså enligt vår mening anses vara att den anger till vilken kommun den enskilde har rätt att vända sig och att detta i sista hand är folkbokföringskommunen. Paragrafen kan enligt vår mening inte tas till intäkt för en kommun att vägra att lämna insatser med hänvisning till att folkbokföringen borde vara annorlunda. En kommuns ansvar enligt LSS får alltså anses kvarstå till dess folkbokföringen ändrats eller till dess annan kommun åtagit sig att svara för behövliga insatser.

Sammanfattningsvis finner vi att vad som förekommit i målet inte ger Haninge kommun grund för att frånsäga sig ansvaret för LSS-insatser till N.L.. för tiden innan han blivit folkbokförd i Södertälje. Vid sådant förhållande uppkommer frågan om Haninge kommun likväl haft skäl att vägra de av N.L.. begärda insatserna boende med särskild service samt daglig verksamhet på viss plats i annan kommun med hänsyn till de insatser som erbjudits i den egna kommunen. Denna senare fråga har inte prövats av kammarrätten och bör återförvisas dit.

Vi förklarar att Haninge kommun har ansvar för insatser enligt LSS till N.L.. fram till den 25 maj 1998 och återförvisar målet till kammarrätten för prövning av rätten till de begärda insatserna.

Föredraget 1999-06-03, föredragande Ekroth, målnummer 368-1999