RÅ 2000 not 17
Tillämpningen av rättelseinstitutet i förvaltningslagen (rättsprövning, avslag)
Not 17. Ansökan av Claës-Olof H. om rättsprövning av beslut ang. upphörande av strandskydd. - Lidingö kommun yrkade hos Länsstyrelsen i Stockholms län att länsstyrelsen skulle upphäva strandskyddet för vissa angivna områden inom område för områdesbestämmelser i Västra Bosön. De områden för vilka strandskyddet föreslogs upphävt framgick av en karta med beteckningen SBK 96:14, som bifogades ansökan. - Länsstyrelsen beslutade den 11 mars 1996 att förordna att strandskydd inte skulle omfatta det område som omfattades av förslag till områdesbestämmelser för Västra Bosön enligt en till beslutet bifogad karta. Den bifogade kartan hade beteckningen SBK 95:252:II och rubriken "Områdesbestämmelser för Västra Bosön inom stadsdelen Bosön". Beslutet innebar bl.a. att en del av Claës-Olof H:s fastighet Lidingö 5:120 alltjämt skulle omfattas av strandskyddet. - Claës-Olof H. ansökte därefter hos länsstyrelsen om att strandskyddet skulle upphävas även för den del av hans fastighet som inte omfattades av länsstyrelsens beslut den 11 mars 1996. - Sedan Lidingö kommun uppmärksammat länsstyrelsen på att den till länsstyrelsens beslut bifogade kartan reviderats innan den antogs av byggnadsnämnden rättade länsstyrelsen den 2 maj 1996 sitt beslut av den 11 mars 1996 på så sätt att det angavs att strandskyddet inte skulle omfatta det område som markerats på särskild upphävandekarta och som omfattades av förslag till områdesbestämmelser för Västra Bosön samt bytte ut till beslutet bifogad karta mot kartan med beteckningen SBK 96:14. - Länsstyrelsen beslutade den 20 maj 1997 att avslå Claës- Olof H:s ansökan om ytterligare upphävande av strandskyddet och anförde bl.a. följande. Hela Claës-Olof H:s fastighet omfattas av förslaget till områdesbestämmelser. Det utgör i sig inget särskilt skäl att upphäva strandskyddet för det aktuella markområdet. Den del av fastigheten Lidingö 5:120 som inte omfattas av länsstyrelsens tidigare beslut är obebyggd och allemansrättsligt tillgänglig. Markområdet utgörs av skogsbevuxen naturmark i en svag sluttning ner mot vattnet. Markområdet kan inte sägas uppenbart sakna betydelse i fråga om strandskyddets syften. Några andra särskilda skäl som kan motivera att strandskyddet upphävs för den aktuella delen av fastigheten föreligger inte enligt länsstyrelsens uppfattning. Länsstyrelsen finner inte heller vid en vägning mellan allmänna och enskilda intressen att de senare skulle kunna utgöra sådana särskilda skäl. - Claës-Olof H. överklagade länsstyrelsens tre beslut. Beträffande länsstyrelsens beslut den 11 mars 1996 och 2 maj 1996 yrkade han att ärendet skulle återförvisas till länsstyrelsen för gemensam handläggning med hans egen ansökan om ytterligare upphävande av strandskyddet. Beträffande länsstyrelsens beslut den 20 maj 1997 yrkade han att hans ansökan skulle bifallas och att den skulle behandlas i ett sammanhang med det tidigare ärendet. Han anförde bl.a. följande till stöd för sitt yrkande. Länsstyrelsen har tagit ställning till strandskyddet inom hela planområdet och godtagit kommunens förslag att endast häva strandskyddet på en del av hans fastighet. Ärendet bör återförvisas till länsstyrelsen i sin helhet eftersom länsstyrelsen för att kunna göra en fullständig bedömning måste pröva hans begäran om upphävande av strandskyddet på hela tomten samtidigt som kommunens ansökan. Annars kommer inte hans ansökan att behandlas förutsättningslöst. I sak gäller att enligt kommunens översiktsplan skall hans fastighet användas för bostadsändamål. För närvarande finns inte något hus på den del av fastigheten där strandskyddet förslagits bestå men grunden för ett sommarhus och en sommarvattenledning finns kvar. Området är inte allemansrättsligt tillgängligt. På fastigheten finns två bostadsbyggnader som bebos av separata hushåll. Det ena husets, komplementbyggnadens, tomtplats ingår i det område där strandskyddet föreslås bestå. Någon camping eller badning har såvitt känt inte förekommit på det aktuella markområdet. Markområdet avskiljs inte från resten av fastigheten genom någon egenskap i terrängen, t.ex. en bäck eller ravin. I ärendet saknas något av de skäl som brukar åberopas mot dispens, såsom att det försvårar för allmänheten att nå badplats, solbad i närheten av strand eller passera längs stranden. Länsstyrelsens tillämpning av lagen strider mot proportionalitetsprincipen och utgör ett långtgående ingripande i förfoganderätten. Det måste finnas en viss presumtion för att en villatomt i ett tätbebyggt samhälle inte är allemansrättsligt tillgängligt. Beträffande länsstyrelsens rättelsebeslut kan det inte ha någon rättskraft eftersom det avser prövning av en helt annan karta än det ursprungliga beslutet. En sådan prövning kan inte lagligen ske med stöd av bestämmelsen om rättelse i 26 § förvaltningslagen. En rättelse av det ursprungliga beslutet kan endast komma till stånd genom överklagande av kommunen, vilket inte tycks ha skett. -Regeringen (Miljödepartementet, 1997-09-25): Genom den formulering länsstyrelsens ursprungliga beslut fick tillsammans med den bifogade kartan kom innebörden av beslutet att bli att strandskyddet upphävdes inom hela det område som skulle omfattas av de föreslagna områdesbestämmelserna. Av beslutet framgår dock klart att detta går utöver kommunens yrkande och länsstyrelsens avsikt som den kommer till uttryck under rubriken "Länsstyrelsens bedömning". Beslutsmeningen har således på grund av länsstyrelsens förbiseende blivit uppenbart oriktigt. Förutsättningar att med stöd av 26 § förvaltningslagen rätta beslutet har således förelegat. Länsstyrelsens rättelse har inte inneburit någon ny prövning i sak utan medfört att även beslutsmeningen ger klart uttryck för länsstyrelsens avsikt att helt bifalla kommunens framställning. Claës-Olof H:s överklagande av länsstyrelsens rättelsebeslut bör med hänsyn till det anförda avslås. - I ärendet har länsstyrelsen på kommunens ansökan prövat frågan om att upphäva strandskyddet för vissa områden inom det område som avses med de föreslagna områdesbestämmelserna. Kommunen har fått fullt bifall till sin ansökan, vilket bl.a. inneburit att strandskyddet hävts för delar av Claës-Olof H:s fastighet. Beslutet har i denna del således inte gått honom emot. Vad Claës-Olof H. önskar uppnå är att strandskyddet skall upphävas för hela hans fastighet. Detta hade inte kunnat uppnås inom ramen för länsstyrelsens prövning av kommunens ansökning eftersom ett sådant beslut skulle gå utöver kommunens yrkanden. Således kan detta inte heller uppnås genom att överklaga länsstyrelsens beslut. Med hänsyn till det anförda finner regeringen att Claës-Olof H. inte är behörig att överklaga länsstyrelsens beslut den 11 mars 1996 i sak. Regeringen tar därför inte upp överklagandet i denna del till prövning. - Hela Claës-Olof H:s fastighet omfattas av de föreslagna områdesbestämmelserna. För fastigheten råder strandskydd intill 100 meter från strandlinjen. - Enligt 15 § fjärde stycket naturvårdslagen kan länsstyrelsen om det finns särskilda skäl förordna att strandskyddet skall upphävas för ett strandområde som avses ingå i en detaljplan eller omfattas av områdesbestämmelser enligt plan- och bygglagen (1987:l0). Avgörande för om särskilda skäl föreligger är enligt regeringens mening inte främst om marken är lämplig för bebyggelse eller andra ändamål utan att ett sådant beslut stämmer överens med naturvårdslagens bestämmelser och att det är förenligt med naturresurslagens hushållningsbestämmelser. - Strandskyddets syfte är enligt 15 § naturvårdslagen att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv och att bevara goda livsvillkor på land och i vatten för växt- och djurlivet. Bestämmelserna avsåg från början enbart skydd för att åt allmänheten trygga tillgången till platser för bad och friluftsliv och var utformade som en möjlighet för länsstyrelsen att förordna om strandskydd för särskilt utvalda strand- och vattenområden. Eftersom länsstyrelsernas föreskriftsrätt visade sig ge ett otillräckligt skydd infördes år 1975 det generella strandskyddet. - Från den 1 juli 1994 utvidgades också syftet med strandskyddet till att omfatta även bevarandet av goda livsvillkor på land och i vatten för växt- och djurlivet. I detta sammanhang (prop. 1993/94:229, s. 8 f) uttalades bl.a. följande. - "Frågan om att bevara stränder bör ses i ett långsiktigt perspektiv. Att ett område nu är av mindre intresse för friluftslivet behöver inte innebära att så kommer vara fallet för all framtid." - Lagstiftningen ger således ett starkt uttryck för en vilja att strandskyddet dels skall hindra exploatering av de av landets strandområden som är tillgängliga för allmänheten så att de kan utnyttjas för rörligt friluftsliv i ett långsiktigt perspektiv, dels skall bidra till att bevara den biologiska mångfalden. Riksdagen har genom denna lagstiftning markerat att strandskyddet är ett angeläget allmänt intresse som har ett mycket högt värde vid den avvägning som måste göras i det enskilda fallet. - Claës-Olof H:s fastighet ligger ytterst i det ena delområdet i de föreslagna områdesbestämmelserna. Längs stranden följer därefter ett skogsområde fram till det andra delområdet i de föreslagna områdesbestämmelserna. För att kunna avgöra om någon del av fastigheten är allemansrättsligt tillgänglig måste först avgöras i vilken utsträckning den ianspråktagits som tomt. Tomtplatsbestämningen är i formellt hänseende inte knuten till rådande fastighetsindelning och behöver inte motsvara fastighetsgränserna. Bl.a. äldre fastigheter kan vara så stora att det finns anledning att hävda allemansrätten inom en del av fastigheten. Bebyggelsen på Claës-Olof H:s fastighet är belägen i den södra delen av fastigheten. Utanför fastighetsgränsen i norr finns ett allemansrättsligt tillgängligt skogsområde. Mot denna bakgrund delar regeringen länsstyrelsens bedömning att endast den del av fastigheten för vilket strandskyddet redan upphävts kan anses ianspråktagen som tomtplats. - Resten av fastigheten är således allemansrättsligt tillgänglig. Denna bedömning påverkas inte av att det för närvarande inte förekommer något rörligt friluftsliv i området. - Mot bakgrund av vad som ovan anförts om strandskyddets syfte att bl.a. hindra exploatering av de av landets strandområden som är tillgängliga för allmänheten finner regeringen att vad Claës-Olof H. anfört inte kan anses utgöra särskilda skäl att upphäva strandskyddet på resten av fastigheten. - Inte heller i övrigt finner regeringen att det genom vad klaganden anfört eller på annat sätt framkommit någon omständighet som ensam eller tillsammans med någon annan omständighet, vid en avvägning mellan allmänna och enskilda intressen, utgör särskilda skäl att upphäva strandskyddet enligt ansökan. Claës-Olof H:s överklagande i denna del bör därför avslås. - Regeringen tar inte upp överklagandet avseende Länsstyrelsens i Stockholms län beslut den 11 mars 1996 till prövning. - Regeringen avslår Claës-Olof H:s överklagande av Länsstyrelsens i Stockholms län beslut den 2 maj 1996 respektive den 20 maj 1997. - Claës-Olof H. ansökte om rättsprövning av regeringens beslut. Han yrkade i första hand att Regeringsrätten skulle undanröja det felaktiga rättelsebeslutet och förklara att länsstyrelsens första beslut var gällande och att därmed strandskydd inte gällde på hans bostadstomt. I andra hand yrkade han att länsstyrelsens och regeringens beslut skulle undanröjas och att ärendet skulle återvisas till länsstyrelsen för prövning. För det fall att förstahandsyrkandet inte skulle bifallas yrkade han att Regeringsrätten skulle företa syn på stället. - Till stöd för sin talan anförde Claës-Olof H. bl.a. följande. Rättelseinstitutet kan inte användas på det långtgående sätt som här skett. Det må förhålla sig så att länsstyrelsen vid sin prövning gjort ett förbiseende, men länsstyrelsen har faktiskt prövat en helt annan karta än den som rättelsebeslutet avser (jfr RÅ 1996 ref. 88). I vart fall kan det knappast komma i fråga att bedöma förbiseendet som uppenbart. Länsstyrelsens och regeringens tillämpning av 26 § förvaltningslagen (1986:223) är således lagstridig. Länsstyrelsen har inte ens hört honom innan den gjorde sin "rättelse". - Regeringen gör i sitt beslut gällande att beslutet inte gått honom emot, eftersom ett bifall till hans yrkande att strandskyddet skulle upphävas på hela hans tomt skulle gått utöver kommunens yrkande. I naturvårdslagen (1964:822) finns inte någon sådan begränsning av prövningsramen. Det är tvärtom ett åliggande för länsstyrelsen att ex officio pröva hur långt skyddsintresset går. Länsstyrelsen är då skyldig att väga strandskyddsintresset mot det enskilda intresset. - Regeringens sätt att tillämpa den s.k. proportionalitetsprincipen är varken förenligt med regeringsformen eller med Europakonventionen. Det kan inte vara rättsenligt att låta ett abstrakt hypotetiskt framtida allmänintresse väga tyngre än det enskilda intresset av att få använda hela tomten på det sätt som översiktsplanen förutsätter, nämligen för bostadsändamål. - Regeringsrätten (2000-02-02, Werner, Swartling, Lindstam, Eliason, Schäder): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är utformade så att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). Om Regeringsrätten finner att förvaltningsbeslutet strider mot någon rättsregel och det inte är uppenbart att felet saknat betydelse för avgörandet, skall Regeringsrätten enligt 5 § rättsprövningslagen upphäva beslutet och, om det behövs, återförvisa ärendet till den myndighet som meddelat beslutet. I annat fall står beslutet fast. - Regeringsrätten finner att målet kan avgöras utan syn. - Regeringens beslut avser bl.a. frågan om Claës-Olof H. haft rätt att överklaga länsstyrelsens beslut den 11 mars 1996 om upphävande av strandskydd. Av lagstiftningen och Regeringsrättens praxis rörande rätten att överklaga beslut enligt naturvårdslagen, som gällde när det klandrade beslutet fattades, framgår bl.a. att den som äger en fastighet som berörs av ett beslut enligt naturvårdslagen eller innehar nyttjanderätt eller annan särskild rätt till den berörda fastigheten har rätt att överklaga beslutet om det negativt påverkar hans rättsställning, exempelvis genom att det inskränker möjligheterna att nyttja den egna fastigheten eller rättigheten (se t.ex. RÅ83 2:85 samt RÅ 1997 not. 256 och 257). En fastighetsägare har med hänsyn härtill inte rätt att överklaga ett beslut om att upphäva strandskyddet på hans fastighet. - Regeringsrätten finner att vad Claës-Olof H. anfört inte grundar rätt för honom att överklaga länsstyrelsens beslut att bifalla kommunens hemställan om upphävande av strandskydd. Regeringens beslut att inte ta upp hans överklagande av länsstyrelsens beslut den 11 mars 1996 till prövning i sak strider därför inte mot någon rättsregel. Beslutet skall således stå fast i denna del. - Regeringen har i det klandrade beslutet också prövat länsstyrelsens beslut den 20 maj 1997 att avslå en begäran av Claës-Olof H. om att strandskyddet skall upphävas för hela hans fastighet Lidingö 5:120. Enligt 15 § fjärde stycket naturvårdslagen får, om det finns särskilda skäl, regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer förordna att strandskyddet skall upphävas för ett strandområde som avses ingå i en detaljplan eller omfattas av områdesbestämmelser enligt plan- och bygglagen (1987:10). Regeringen har vid sin prövning funnit att det inte föreligger särskilda skäl att upphäva strandskyddet på sätt Claës-Olof H. begärt. - Regeringsrätten finner att vad som förekommit i målet inte ger vid handen att regeringen felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det bedömningsutrymme som den aktuella lagregleringen ger. Beslutet skall således stå fast i denna del. - Det klandrade regeringsbeslutet avser även frågan om länsstyrelsen med stöd av 26 § förvaltningslagen kunnat rätta sitt beslut från den 11 mars 1996. Regeringen har härvid funnit att länsstyrelsen kunnat vidta en sådan rättelse. - Enligt 26 § förvaltningslagen får ett beslut som innehåller en uppenbar oriktighet till följd av myndighetens eller någon annans skrivfel, räknefel eller liknande förbiseende rättas av den myndighet som har meddelat beslutet. Innan rättelse sker skall myndigheten ge den som är part tillfälle att yttra sig, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild och åtgärden inte är obehövlig. - Enligt den inledande beslutsmeningen i länsstyrelsens beslut den 11 mars 1996 förordnade länsstyrelsen att "strandskydd inte skall omfatta det område som omfattas av förslag till områdesbestämmelser för Västra Bosön enligt bifogad karta". Länsstyrelsen har därefter i rättelse den 2 maj 1996 angett att rätt lydelse skall vara att "strandskydd inte skall omfatta det område som markerats på särskild upphävandekarta (bilaga 1) och som omfattas av förslag till områdesbestämmelser för Västra Bosön". - När den inledande beslutsmeningen i beslutet den 11 mars 1996 ställs samman med bakgrundsbeskrivningen och bedömningen i samma beslut och den till beslutet fogade kartan framgår det klart att beslutsmeningen fått en formulering som inte motsvarar den avsedda innebörden. Avsikten har uppenbarligen varit att strandskyddet - i motsats till vad som skulle följa av beslutsmeningen om den lästes lösryckt ur sitt sammanhang - alltjämt skall omfatta bl.a. den aktuella delen av Claës-Olof H:s fastighet. Enligt Regeringsrättens mening framgår den avsedda innebörden av beslutet tillräckligt klart för att beslutet - även utan någon rättelse - skall anses gälla med denna innebörd. Rättelsebeslutet är därmed att uppfatta som ett förtydligande som saknar självständig betydelse. Eftersom beslutet med denna bedömning inte kan anses ha gått Claës-Olof H. emot hade det legat närmast till hands att avvisa hans överklagande av beslutet. Det förhållandet att regeringen i stället - efter en prövning av förutsättningarna för tillämpning av 26 § förvaltningslagen - avslog överklagandet har emellertid uppenbarligen saknat betydelse för regeringens avgörande av den sakfråga som väcktes genom överklagandet av länsstyrelsens beslut den 20 maj 1997. Skäl saknas därför för att upphäva regeringsbeslutet i den nu berörda delen. - Regeringsrätten finner sammanfattningsvis att det i målet inte framkommit att regeringen vid beslutsfattandet skulle ha överskridit det bedömningsutrymme som föreligger i naturvårdsärenden. Vad Claës-Olof H. i övrigt har anfört föranleder inte att beslutet skall upphävas. Det framgår inte heller klart av omständigheterna att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut skall därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd II 2000-01-11, Green)