RÅ 2000 not 176
Fråga om retroaktiv utbetalning av assistansersättning
Not 176. Överklagande av Riksförsäkringsverket i mål om assistansersättning. - Genom beslut den 25 november 1996 avslog Södermanlands läns allmänna försäkringskassa Olivia L:s ansökan om utbetalning av assistansersättning för tiden augusti 1995 - september 1996 med motiveringen att det ej kunde anses styrkt att kostnaderna förelegat under retroaktivtiden. - Försäkringskassan omprövade beslutet den 24 februari 1997 enligt bestämmelserna i 20 kap. 20 § lagen om allmän försäkring och fann beslutet vara riktigt. - Olivia L. överklagade kassans beslut och yrkade att ersättning för de assistanstimmar som beviljades retroaktivt skulle utbetalas. - Länsrätten höll muntlig förhandling i målet. -Länsrätten i Södermanlands län (1997-12-03, ordförande Carle): Av handlingarna i målet framgår i huvudsak följande. Olivia L. ansökte den 22 november 1995 om assistansersättning enligt lagen 1993:389 om assistansersättning (LASS). Försäkringskassan fann i beslut den 15 oktober 1996 att Olivia L. hade ett varaktigt och gravt psykiskt funktionshinder som gjorde att hon var beroende av omfattande stöd och hjälp för sin dagliga livsföring. Behovet av stöd i de grundläggande behoven översteg klart 20 timmar per vecka och Olivia L. beviljades rätt till assistansersättning med 1 759 timmar per 6-månadersperiod fr.o.m. augusti 1995. Den 1 november 1996 erhöll försäkringskassan en skriftlig begäran från Olivia L. att hon ville ha sin assistansersättning via Stiftelsen Assistansen fr.o.m. den 1 augusti 1995. Samtidigt inkom månadsräkningar för tiden augusti 1995 - september 1996 från Stiftelsen Assistansen. Försäkringskassan fattade därefter beslut att inte betala ut assistansersättning för den aktuella perioden. Frågan hade förts vidare till Nätverket för handikappförmåner som med ledning av Svenska Kommunförbundets cirkulär 1995:116 samt minnesanteckningar från Riksförsäkringsverkets (RFV) konferens den 6 juni 1996 svarat att utbetalning måste ha skett under retroaktivtiden månad för månad och preliminärskatt och arbetsgivaravgifter inlevererats enligt gällande regler för att utbetalning ska kunna ske till exempelvis ett brukarkooperativ. - Försäkringskassan framhöll vid den muntliga förhandlingen att den inte ifrågasatte att Anna N. verkligen utfört arbetet som personlig assistent åt sin dotter Olivia i den omfattning som framgick av de inkomna månadsräkningarna men att utbetalning inte kunde ske eftersom det inte var styrkt att kostnaderna förelegat. Försäkringskassan hänvisade till RFV:s allmänna råd 1997:2 s. 66 där det bl.a. framgår att om den funktionshindrade haft retroaktiva kostnader för personlig assistans måste dessa kostnader kunna styrkas i efterhand. - Olivia L:s ombud uppgav att det tidigare inte varit några problem i samband med utbetalning av retroaktiv ersättning. Kostnaden för den personliga assistenten betalas från försäkringskassan till Stiftelsen Assistansen som i sin tur gör utbetalningen till den personliga assistenten. Stiftelsen kunde således inte betala ut någon ersättning till den personliga assistenten i förskott för att sedan i efterhand kräva ersättning från försäkringskassan. Ombudet framförde vidare att RFV:s allmänna råd 1997:2 inte var tillämpliga i detta fall eftersom beslutet om rätt till assistansersättning fattades i oktober 1996, elva månader efter det att ansökan inkommit till försäkringskassan. - Länsrätten gör följande bedömning. - Av vad som framkommit i målet är det ostridigt att Anna N. utfört arbetet som personlig assistent åt sin dotter Olivia L. med det antal timmar som beviljades av försäkringskassan genom beslut den 15 oktober 1996. Ersättning för dessa timmar kan enligt försäkringskassan endast betalas ut om det visas att utbetalning i form av lön skett månad för månad under retroaktivtiden samt att preliminärskatt och arbetsgivaravgifter har inlevererats enligt gällande regler från Stiftelsen Assistansen. Eftersom Stiftelsen Assistansen inte har möjligheter att förskottera ersättning till personliga assistenter kan Olivia L. inte heller styrka kostnaden på sätt som försäkringskassan kräver. Länsrätten finner att då det onekligen förelegat kostnader för personlig assistans och det inte ifrågasätts att Anna N. utfört detta arbete måste dessa kostnader anses vara tillräckligt styrkta. Olivia L. är därmed berättigad till assistansersättning retroaktivt. - Länsrätten bifaller överklagandet och förpliktar försäkringskassan i Södermanlands län att utge assistansersättning retroaktivt till Olivia L. för tiden den augusti 1995 - september 1996. - Riksförsäkringsverket överklagade till kammarrätten och yrkade att kammarrätten skulle upphäva länsrättens dom och fastställa försäkringskassans beslut. Riksförsäkringsverket anförde bl.a. följande. Månadsräkningar har givits in för tiden augusti 1995 - september 1996 från Stiftelsen Assistansen. Varje månadsräkning avser 165 timmar. Olivia L:s mor, Anna N., har uppgivits ha utfört arbetet som personlig assistent i den omfattning som framgår av månadsräkningarna. Stiftelsen Assistansen har dock inte betalat ut någon lön till henne för ifrågavarande tid. Inte heller har något anställningsavtal ingivits till försäkringskassan. För att assistansersättning skall kunna betalas ut retroaktivt krävs det enligt Riksförsäkringsverkets mening att den enskilde haft kostnader för assistansen. Då Olivia L. inte haft några faktiska kostnader för sin assistans under perioden augusti 1995 - september 1996 kan någon assistansersättning inte utges. Såvitt framgår av handlingarna i målet har Olivia L. levt i hushållgemenskap med sin mor under den i målet aktuella perioden. Den 1 oktober 1996 uppgav Olivia L. till försäkringskassan att hon ville ha sin assistans via Stiftelsen Assistansen. Samtidigt ingav stiftelsen till kassan månadsräkningar för den aktuella tiden. Stiftelsen har dock inte betalat ut någon lön till modern för ifrågavarande tid. Inte heller har det visats att modern har varit anställd av stiftelsen under denna period. Olivia L. kan med hänsyn till detta inte anses ha erhållit personlig assistans genom stiftelsens försorg. Om assistansersättning utges innebär det enligt verkets mening att reglerna om assistansersättning vid hushållsgemenskap i 10 § LASS har kringgåtts. - Olivia L. bestred bifall till överklagandet och anförde bl.a. följande. Det finns inget i LASS som säger att kostnader för retroaktiv ersättning skall styrkas på något annat sätt än för ordinarie beviljad assistansersättning som redovisas med tidrapporter månad för månad. De skäl som Riksförsäkringsverket åberopar i sitt överklagande har inget stöd i LASS. Hon yrkade muntlig förhandling i kammarrätten. - Kammarrätten i Stockholm (1988-05-25, Regner, Sandström, Calander): I förarbetena till LASS (prop. 1992/93:159) anförs bl.a. följande. Assistansersättning utges för varje månad för den assistans som erhållits inom ramen för detta behov. Ersättningen bör i princip basera sig på lönekostnader för assistenten eller på de avgifter - motsvarande i princip assistentens lönekostnader - som kommunen eller någon annan som svarar för insatsen debiterar. - Assistansersättningen måste självklart kunna täcka de verkliga kostnaderna som den enskilde har för sin assistans. Ersättningen bör därför utges med ett belopp som motsvarar hela kostnaden för assistansen inom ramen för beviljade timmar (s. 70f). - Assistansersättning utges med det belopp som motsvarar kostnaderna för den assistans som faktiskt har lämnats. - Med kostnader för assistansen avses lönekostnader (s. 197f). - Kammarrätten gör följande bedömning. - Olivia L. har redan i ansökan om assistansersättning uppgivit att Stiftelsen Assistansen skall vara arbetsgivare för hennes assistenter. Av försäkringskassans journalanteckningar framgår att modern haft kontakt med Stiftelsen Assistansen under den tid försäkringskassan behandlade ansökan om assistansersättning. Olivia L. har överlåtit sin rätt till assistansersättning till Stiftelsen Assistansen från och med den 1 augusti 1995. Olivia L:s mor får därmed anses ha varit anställd av Stiftelsen Assistansen under den tid assistansersättning beviljats retroaktivt. - Det framgår varken av lagtext eller förarbeten att det är ett krav att ersättning till assistenten faktiskt utbetalats för att assistansersättning skall kunna utgå. Olivia L. har ostridigt erhållit assistans av sin mor det antal timmar som motsvarar ingivna månadsräkningar och detta antal timmar ligger inom det antal timmars assistansersättning som beviljats av försäkringskassan. Ansökan om assistansersättning inkom till försäkringskassan i november 1995 men beslut meddelades inte förrän i oktober 1996. Stiftelsen Assistansen har inte möjlighet att förskottera ersättning till personliga assistenter innan beslut om rätt till assistansersättning föreligger. Mot bakgrund av dessa omständigheter finner kammarrätten att Olivia L. är berättigad till assistansersättning för den i målet aktuella perioden. Överklagandet skall således avslås. - Vid sådan utgång är muntlig förhandling obehövlig. - Kammarrätten avslår överklagandet. - Hos Regeringsrätten yrkade Riksförsäkringsverket att Regeringsrätten skulle upphäva kammarrättens och länsrättens domar och fastställa försäkringskassans beslut. Till stöd för sin talan anförde verket i huvudsak följande. Rätten till assistansersättning grundas på att den funktionshindrade har behov av personlig assistans och har kostnader för detta. Även om ersättning efter en lagändring den 1 september 1997 lämnas med ett visst belopp per timme oberoende av vilka kostnader som uppkommit för assistansen kan sådan assistans som lämnas av en person med vilken den assistansberättigade lever i hushållsgemenskap inte grunda rätt till assistansersättning om inte assistansen ordnas genom annans försorg. Kammarrätten har bedömt att Olivia L:s mor får anses ha varit anställd av Stiftelsen Assistansen under den tid assistansersättning beviljats retroaktivt. Verket konstaterar att utredningen visar att modern inte träffat något anställningsavtal med stiftelsen. Stiftelsen hade vid tidpunkten för försäkringskassans beslut inte utbetalt någon lön eller annan ersättning till modern. Såvitt framgår av handlingarna hade stiftelsen inte heller på något annat sätt vidtagit sådana åtgärder som följer av arbetsgivarrollen. Enligt verkets mening kan enbart de förhållandena att Olivia L:s mor haft kontakt med stiftelsen under den tid försäkringskassan behandlade ansökan om assistansersättning och att Olivia L. retroaktivt överlåtit sin rätt till assistansersättning till stiftelsen inte innebära att stiftelsen kan anses ha varit ansvarig arbetsgivare för modern under den aktuella tiden. Verket vidhåller sin tidigare intagna ståndpunkt att det saknas förutsättningar för att utbetala assistansersättning för perioden augusti 1995 - september 1996 såväl på den grunden att Olivia L. inte haft några faktiska kostnader för sin assistans under nämnda period som på den grunden att hon under denna tid levt i hushållsgemenskap med modern som då enligt verkets mening inte varit anställd av kommunen eller ett fristående organ. - Olivia L. bestred bifall till överklagandet. Hon anförde bl.a. följande. Stiftelsen var inkopplad på ett tidigt stadium när det gällde hennes ansökan om assistansersättning. Det är den extremt långa handläggningstiden som är orsaken till den långa retroaktiva ersättningsperioden och detta skall inte drabba henne. Försäkringskassan har möjlighet att ta ett preliminärt beslut i fråga om assistansersättning när det kan befaras att handläggningen blir långvarig, något som man underlåtit i detta fall. - Hon gav in och åberopade ett den 27 oktober 1996 dagtecknat anställningsbevis, enligt vilket modern för tiden augusti 1995 - september 1996 hade haft anställning hos stiftelsen som personlig assistent för henne. - Regeringsrätten (2000-11-20, Swartling, Lindstam, Rundqvist, Eliason, Ersson): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Tillämpliga regler -De bestämmelser som i första hand är av intresse i målet finns i 10 § LASS. - Vid tiden för försäkringskassans olika nyss angivna beslut gällde i huvudsak följande. Assistansersättning skulle enligt paragrafens första stycke utbetalas månadsvis med belopp som motsvarade kostnaden för assistansen under det antal beviljade assistanstimmar som assistans lämnats, dock högst med det belopp per timme som regeringen fastställde för varje år. I andra stycket föreskrevs bl.a. (punkt 1) att ersättning som den enskilde själv lämnar till någon som han lever i hushållsgemenskap med inte i något fall skall räknas som kostnad för personlig assistans. - Genom lagstiftning som trädde i kraft den 1 september 1997 (SFS 1997:564) ändrades reglerna för utbetalning av assistansersättning. Enligt första stycket i dess nya lydelse gäller att ersättning skall betalas ut för det antal beviljade assistanstimmar som assistans lämnats med ett belopp per timme som för varje år fastställs av regeringen. Andra stycket tillåter att det av regeringen fastställda schablonbeloppet överskrids i vissa fall. Några särskilda övergångsbestämmelser har inte meddelats. Efter lagändringen återfinns nyssnämnda bestämmelse om ersättning till mottagare som lever i hushållsgemenskap med den funktionshindrade i paragrafens tredje stycke med oförändrad lydelse. - Regeringsrättens bedömning - Regleringen av insatsen personlig assistans och av den statliga assistansersättningen bygger på förutsättningen att en funktionshindrad som har rätt till sådan assistans skall kunna välja mellan att själv vara arbets- eller uppdragsgivare för sin eller sina assistenter och att anlita kommunen eller något fristående organ som tillhandahåller assistansen genom sina anställda eller uppdragstagare. Assistansersättningen kommer i det förra fallet att avse den funktionshindrades kostnader för assistentens lön, sociala avgifter m.m. och i det senare fallet den avgift som den funktionshindrade betalar till det organ som tillhandahåller assistansen. Det står den funktionshindrade fritt att som assistent anlita familjemedlem eller annan person. I de fall då den som anlitas lever i hushållsgemenskap med den funktionshindrade gäller emellertid enligt den nyss berörda bestämmelsen i 10 § tredje stycket LASS (tidigare andra stycket) den väsentliga begränsningen att ersättning som den funktionshindrade själv lämnar till assistenten inte räknas som kostnad för personlig assistans. När denna begränsningsregel infördes konstaterades i förarbetena att den funktionshindrade i fortsättningen var hänvisad till att i de avsedda fallen låta assistansen ordnas genom kommunens, ett kooperativs eller annat fristående organs försorg (prop. 1994/95:77 s. 1, 16 och 23). - I sammanhanget finns det anledning att beröra den ändring av reglerna om utbetalning av assistansersättning som enligt det föregående genomfördes med ikraftträdande den 1 september 1997. Enligt förarbetena var det fråga om en schablonisering som innebar att assistansersättning skulle lämnas med ett visst belopp per timme oberoende av vilka kostnader för assistansen som den ersättningsberättigade faktiskt haft (prop. 1996/97:150 s. 138). Uttalandet skulle möjligen, sett för sig, kunna läsas så att schabloniseringen var avsedd att medföra att ersättning kunde utges även i de fall då den funktionshindrade själv varit arbets- eller uppdragsgivare för en assistent som han eller hon levt i hushållsgemenskap med (om ändringen hade denna innebörd skulle den kunna få betydelse inte endast beträffande ersättning för tid efter ikraftträdandet utan även vid utbetalning i efterhand av ersättning för assistans som lämnats före ikraftträdandet). Den angivna tolkningen är emellertid inte hållbar. Begränsningsreglerna i 10 § tredje stycket LASS har lämnats oförändrade och de nya utbetalningsreglerna i paragrafens första stycke förutsätter enligt sin lydelse alltjämt att assistansersättningen, även om den är schabloniserad, utges endast för timmar då assistans faktiskt lämnats. Sammantagna får reglerna uppfattas så att det för utbetalning av assistansersättning fortfarande krävs att assistans faktiskt har lämnats under den tid som ersättningen avser och att assistansen dessutom har gett upphov till en sådan kostnad för den funktionshindrade som är av ersättningsgill natur och således inte omfattas av t.ex. förutnämnda begränsningsregel i 10 § tredje stycket LASS. - I målet aktualiseras frågan hur de nu berörda bestämmelserna skall tillämpas när en funktionshindrad, som enligt beslut av försäkringskassan har befunnits i princip ha rätt till assistansersättning för tid före beslutsdagen, begär att få sådan ersättning utbetald. Enligt Regeringsrättens mening bör avgörande vikt i sådana fall tillmätas de förhållanden som faktiskt rådde när assistansen lämnades. Om arbetet utfördes av en person som då levde i hushållsgemenskap med den funktionshindrade och inte var anställd av kommunen eller något fristående organ, bör det således i princip inte vara möjligt att sätta begränsningsregeln i 10 § tredje stycket LASS ur spel genom att i efterhand träffa avtal som innebär att personen i fråga skall anses ha innehaft en sådan anställning under förfluten tid (retroaktivt anställningsavtal). Kravet att assistansen skall ha medfört en kostnad för den funktionshindrade som är av ersättningsgill natur skall med andra ord ha blivit uppfyllt redan i och med att arbetet utfördes. Det bör däremot normalt inte krävas att också kontant betalning skall ha skett före beslutsdagen (att assistentens arbetsgivare under den förflutna tiden har beviljat den funktionshindrade anstånd med betalning av avgift i avvaktan på kassans beslut bör exempelvis inte vara något hinder mot utbetalning). - Det får anses angeläget att tillämpningen av de här angivna principerna görs tillräckligt nyanserad för att det skall vara möjligt att undvika materiellt stötande effekter. Vid Regeringsrättens bedömning av Olivia L:s fall är utgångspunkten, i enlighet med det föregående, att det på ett tidigt stadium av ansökningsförfarandet gjordes klart för försäkringskassan att ett bestämt fristående organ, nämligen stiftelsen, var avsedd att fungera som arbetsgivare åt Olivia L:s mor och således som anordnare av assistansen. Någon omständighet som skulle kunna föranleda att stiftelsen inte godtogs för dessa funktioner har inte framkommit i målet. Försäkringskassan har, trots den långa handläggningstiden, inte utnyttjat möjligheten enligt 8 § LASS att fatta provisoriskt beslut om ersättning. Mot den nu angivna bakgrunden bör den omständigheten att ett skriftligt anställningsavtal mellan stiftelsen och Olivia L:s mor inte förelåg redan när assistansarbetet utfördes inte anses utgöra hinder mot utbetalning av ersättning. Enligt Regeringsrättens mening finns det fog för att uppfatta förhållandet så att modern i och med att hon utförde arbetet förvärvade ett åtminstone villkorligt löneanspråk mot stiftelsen och att Olivia L. samtidigt ådrog sig en villkorlig skyldighet att betala avgift för assistansen. På grund av de särskilda omständigheterna i målet bör detta vara tillräckligt för att ge Olivia L. rätt att få ut den begärda assistansersättningen. - På grund av det anförda finner Regeringsrätten inte skäl att ändra den av domstolarna beslutade utgången i målet. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten avslår överklagandet. (fd II 2000-10-19, Hoffstedt)