RÅ 2000 not 184

Not 184. Ansökan av Toine O. om rättsprövning av beslut i fråga om fastighetsbildning inom strandskyddsområde enligt naturvårdslagen. - Fastigheten Höl 1:238 bildades 1956 genom avstyckning från stamfastigheten Höl 1:24 med den västra fastighetsgränsen invid Norsfladens strand. Genom landhöjning och uppgrundning har stranden förskjutits västerut med cirka 15-20 meter. Tonie O. ansökte, i egenskap av ägare till fastigheten Höl 1:238, hos lantmäterimyndigheten om tillstånd att genom fastighetsreglering få utöka fastigheten Höl 1:238 med det uppgrundade området tillhörande fastigheten Höl 1:24. Efter att lantmäterimyndigheten konstaterat att det aktuella området ligger inom strandskyddat område, överlämnade myndigheten ärendet till Länsstyrelsen i Stockholms län för prövning om undantag från strandskyddsbestämmelserna kunde medges med stöd av 3 kap. 3 § tredje stycket fastighetsbildningslagen (1970:988). - Länsstyrelsen beslutade den 17 februari 1998 att inte medge undantag från strandskyddsbestämmelserna enligt naturvårdslagen. - Tonie O. överklagade beslutet och yrkade att regeringen skulle meddela undantag från strandskyddsbestämmelserna. Alternativt yrkade hon att regeringen skulle upphäva länsstyrelsens beslut då undantag från strandskyddsbestämmelserna inte krävdes för den sökta fastighetsregleringen. Tonie O. anförde till stöd för sin talan bl.a. följande. Ansökan om fastighetsreglering avser den smala landremsa som genom uppgrundning uppkommit mellan den aktuella fastigheten Höl 1:238 och Norsfladen efter det att fastigheten 1956 avstyckats från Höl 1:24. Hon ansökte vid Stockholms tingsrätt, vattendomstolen den 2 juni 1997 om lagligförklaring av de i vattenområdet utförda åtgärderna. Målet, i vilket vattenföretagets tillåtlighet skall prövas, har vilandeförklarats i avvaktan på fastighetsregleringen. Den sökta fastighetsregleringen innebär inte någon utökning av befintlig tomtplats. Någon syn på platsen för tomtplatsbestämning har inte gjorts. Det är endast cirka 30 meter mellan den befintliga byggnaden på fastigheten och strandlinjen av det uppgrundade området. Det område som ansökan avser är därför att beteckna såsom s.k. hemfridszon. Rättspraxis på området anger att hemfridszon normalt omfattar ett område om 100 meter från befintlig byggnad. Det strandområde som omfattas av ansökan utgör således tomtplats kring den på fastigheten uppförda byggnaden. Fastighetsregleringen är därmed en sådan mindre åtgärd som inte motverkar syftet med strandskyddsbestämmelserna och som lantmäterimyndigheten med stöd av 3 kap. 3 § första stycket fastighetsbildningslagen kunnat genomföra utan dispens. Angränsande fastigheter är, i samma utsträckning som den aktuella fastigheten, bebyggda. Byggnader och ianspråktagen tomtmark på dessa fastigheter ligger också på ett mindre avstånd från strandlinjen. För att allmänheten skall få tillträde till strandområdet krävs att de tar väg över dessa angränsande fastigheter. Ägarna till dessa fastigheter har nyttjat området som uppgrundats utanför sina respektive fastigheter för gräsmattor, bryggor, däck och annat. Det uppgrundande området utanför den aktuella fastigheten bestod innan åtgärderna vidtogs av dy och vass. Strandområdet var, beroende av vattenståndet, antingen helt oframkomligt eller mycket svårgenomträngligt. Området kunde enbart nås genom passage via angränsande tomter och var ej tillgängligt med båt. Allmänheten nyttjar inte det aktuella strandområdet för promenader eller annat friluftsliv. Ingen tar väg över den aktuella fastigheten eller angränsande fastigheters strand, varken idag eller tidigare. Beslutet om återställande och igenfyllnad av stranden har inte vunnit laga kraft och kan inte läggas till grund för beslut i strandskyddsfrågan. Efter åtgärderna 1994 på fastigheten har ett antal både mer och mindre omfattande muddringsarbeten företagits i närliggande vattenområden i Hölsfladen. Tillstånd till dessa åtgärder har beviljats av Miljö- och hälsoskyddsnämnden i Värmdö kommun i samråd med länsstyrelsen. Sökandena har anmodats att begära vattendom. Tomtägareföreningen Sjösala Äng, ägare till fastigheten Höl 1:24, har hävdat att en strandremsa, tillhörig fastigheten, lämnades mellan gränsen för fastigheterna Höl 1:238 och 1:239 samt Norsfladen vid avstyckningen från stamfastigheten 1956. Detta stöds inte av avstyckningshandlingarna. Vattendomstolen har dock rekommenderat att fastighetsreglering sker för att klargöra rådighetsfrågan. En förutsättning för att de arbeten som utförts på den aktuella fastigheten skall kunna prövas i vattenmålet är att rådighet föreligger. Därför har hon sökt fastighetsreglering. Om en fastighet blivit skild från angränsande vattenområde, genom att stranden förskjutits, har fastighetens ägare enligt 1 kap. 6 § jordabalken rätt att nyttja området mellan fastigheten och vattnet under förutsättning att området är av ringa omfattning och att dess ägare inte lider skada eller olägenhet av betydelse. Fastighetens ägare har därvid samma rätt som enligt 2 kap. 6 § vattenlagen tillkommer strandägare. Rätten att nyttja det uppgrundade området är en nyttjanderätt med servitutsliknande karaktär på det sättet att den följer äganderätten till den förutvarande strandfastigheten. Nyttjanderätten innebär inte enbart rätt att ta väg över det uppgrundade området till vattnet. I förarbetena till bestämmelsen anges att det torde ligga i sakens natur att det faktiska nyttjandet av den förutvarande strandfastigheten är avgörande för rättighetens innehåll. Bestämmelsen ger således den förutvarande strandfastighetens ägare dels rätt att utnyttja det uppgrundade området, dels rätt att vid den nya strandlinjen anlägga mindre brygga, båthus eller någon annan sådan byggnad vid stranden, om inte vattenområdets ägare genom byggnaden lider skada av någon betydelse. Sammanfattningsvis bör dispens beviljas då fastighetsregleringen inte avser en utsträckning av redan befintlig tomtgräns eller hemfridszon, utan enbart ett befästande av rådande förhållanden. I vart fall bör länsstyrelsens beslut upphävas då lantmäterimyndigheten kunnat besluta om fastighetsreglering, utan att någon ansökan om undantag från strandskyddsbestämmelserna krävts eftersom syftet med strandskyddsbestämmelserna inte motverkas av fastighetsregleringen. - Tonie O. ingav och åberopade som bevisning avstyckningshandlingar och kartor över den aktuella fastigheten till styrkande av att fastigheten ursprungligen avstyckats som strandtomt, fotografier från tiden innan arbetena i strandlinjen på fastigheten utfördes och fotografier av angränsande fastigheter till styrkande av att strandlinjen på fastigheten inte är allemansrättsligt tillgänglig samt situationsplan i ett bygglovsärende, byggnadsnämnden i Värmdö kommuns och lantmäterimyndighetens kartor över Norsfladen till styrkande av byggnadens belägenhet på fastigheten i förhållande till strandlinjen. Vidare åberopade hon fotografier, som ingetts av f.d. styrelseordföranden i Tomtägareföreningen Sjösala Äng, utvisande bl.a. byggnadernas placering. -Regeringen (Miljödepartementet, 1998-10-22): Beträffande frågan om det finns skäl att lämna medgivande till undantag från strandskyddsbestämmelserna för föreslagen fastighetsreglering gör regeringen följande bedömning. - Platsen för den planerade fastighetsregleringen ingår i ett område för vilket strandskydd gäller intill 100 meter från strandlinjen. Den aktuella platsen ligger dessutom i ett område som i kommunens översiktsplan bedömts vara av riksintresse för naturvården och friluftslivet. Enligt 2 kap. 6 § naturresurslagen skall sådana områden så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada natur- eller kulturmiljön. För området gäller även särskilda hushållningsbestämmelser enligt 3 kap. 1, 2 och 4 §§ naturresurslagen. Området är således av riksintresse med hänsyn till de natur- och kulturvärden som finns där. Enligt bestämmelserna skall därmed det rörliga friluftslivets intressen särskilt beaktas vid prövningen av den tänkta åtgärden och fritidsbebyggelse får komma till stånd endast i form av kompletteringar till redan befintliga bebyggelse. Av kommunens översiktsplan framgår att ingen ytterligare exploatering genom fritidshusbebyggelse och annan bebyggelse eller anläggning bör tillkomma. - Vid avstyckningen 1956 fastställdes den aktuella fastighetens västra gräns alldeles intill den dåvarande strandlinjen vid Norsfladen. Vattenområdet utanför strandlinjen skulle fortfarande tillhöra stamfastigheten. Under årens lopp har en uppgrundning och landhöjning skett av vattenområdet utanför 1956 års strandlinje. I detta utgrundade område har tidigare fastighetsägaren företagit urschaktningar och muddringar. Då något tillstånd enlig vattenlagen inte fanns, har ett föreläggande om återställande av stranden utfärdats. Tonie O. har ansökt om lagligförklaring av företagna åtgärder. Enligt regeringens bedömning skall den omständigheten att åtgärder vidtagits i det uppgrundade vattenområdet inte beaktas vid prövningen av frågan om fastighetsreglering. Åtgärderna i det aktuella området har vidtagits utan något lagakraftvunnet tillstånd enligt vattenlagen och det finns ett föreläggande om återställande. Den omständigheten att en ansökan ingetts om lagligförklaring av åtgärderna förändrar inte denna bedömning. Att fastighetsgränsen fastställdes intill strandlinjen tyder enligt regeringen dessutom på att avsikten aldrig varit att fastighetsägaren skulle ha någon rådighet över vattenområdet utanför strandlinjen. - Även om det uppgrundade vattenområdet idag är svårtillgängligt och som det hävdas av Tonie O. , inte används av allmänheten anser regeringen att området inte kan anses sakna betydelse för friluftslivet. Detta gäller särskilt med beaktande av att strandskyddet bör ses i ett långsiktigt perspektiv och att det sannolikt även i framtiden kommer ske en fortsatt uppgrundning och landhöjning av vattenområdet. Det uppgrundade området är således enligt regeringens bedömning åtminstone i ett långsiktigt perspektiv att anse som tillgängligt för allmänheten. Det är i ärendet således fråga om överförande av ett allemanrättsligt tillgängligt markområde inom ett strandskyddat område från en tomtägarförenings fastighet till en bebyggd fritidsfastighet. Inom de strandområden som är avsedda för bl.a. friluftslivet bör mycket tungt vägande skäl åberopas innan strandskyddad mark tas i anspråk för utökning av befintliga fritidsfastigheter. En fastighetsreglering av det aktuella området medför att hela det uppgrundade området för all framtid tas i anspråk för enskilt bruk. En överföring av ett markområde till en fritidsfastighet leder i allmänhet till att, oavsett de begränsningar som gäller för bebyggelse m.m., allmänhetens fria tillträde till området hindras eller försvåras. Det är även uppenbart att en fastighetsreglering, varigenom den nuvarande tomten utsträcks till den nya strandlinjen, är ägnat att mera påtagligt och varaktigt inverka på möjligheten att utnyttja området för friluftsliv. Detta gäller särskilt om uppgrundningen och landhöjningen av vattenområdet fortgår. Sammantaget kommer allmänhetens tillgång till det aktuella markområdet vid en fastighetsreglering att försvåras eller helt omintetgöras. Mot bakgrund härav motverkar den föreslagna fastighetsregleringen enligt regeringens bedömning syftet med bestämmelserna om strandskydd. Med hänsyn härtill finner regeringen att det inte framkommit några särskilda skäl för undantag enligt 3 kap. 2 § tredje stycket fastighetsbildningslagen. - Inte heller finner regeringen att det genom vad klaganden anfört eller på annat sätt framkommit någon omständighet som ensam eller tillsammans med någon annan omständighet, vid en avvägning mellan allmänna och enskilda intressen, utgör särskilda skäl för undantag enligt 3 kap. 3 § tredje stycket fastighetsbildningslagen. Överklagandet bör därför avslås. - Regeringen avslår överklagandet. - Tonie O. ansökte om rättsprövning och yrkade att Regeringsrätten skulle upphäva regeringens beslut och visa målet åter till regeringen för fortsatt handläggning. Hon anförde bl.a. följande. Fastigheten Höl 1:238 har avstyckats som en strandfastighet. Genom uppgrundning har strandlinjen förskjutits och fastigheten blivit skild från det angränsande vattenområdet i Norsfladen. Ägarna till grannfastigheterna har utnyttjat uppgrundat område för bl.a. gräsmattor och båtplatser. Det uppgrundade området kan inte passeras till fots och har aldrig varit av intresse för det rörliga friluftslivet. Avsikten med fastighetsregleringen är att Höl 1:238 skall tillförsäkras en båtplats. Jordabalkens bestämmelser ger henne rätt att disponera det uppgrundade området. På talan av henne skall miljödomstol pröva tillåtligheten enligt vattenlagen av de arbeten som utförts på hennes fastighet. Genom sitt beslut har regeringen föregripit denna prövning. Beslutet innehåller vissa faktafel om hennes rådighet. Vidare strider regeringens beslut mot den s.k. proportionalitetsprincipen. - Regeringsrätten höll den 18 oktober 2000 muntlig förhandling i målet. - Regeringsrätten (2000-11-24, Swartling, Lindstam, Rundqvist, Eliason, Ersson): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Regeringens nu klandrade avgörande har grundats på tillämpliga bestämmelser i bl.a. fastighetsbildningslagen (1970:988), naturvårdslagen (1964:822) och lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m., naturresurslagen. De två sistnämnda lagarna, som gällde när regeringen fattade sitt beslut, har numera upphävts. Av 6 § lagen (1998:811) om införande av miljöbalken följer emellertid att vid rättsprövningen av regeringens beslut bestämmelserna i naturvårdslagen och naturresurslagen alltjämt är tillämpliga. - Av 3 kap. 2 § andra stycket fastighetsbildningslagen framgår bl.a. att fastighetsbildning skall ske så att syftet med gällande naturvårdsföreskrifter inte motverkas. Av tredje stycket samma lagrum framgår att undantag får medges från nämnda föreskrifter om det finns särskilda skäl. - Den begärda fastighetsregleringen avser ett område som är av riksintresse enligt 3 kap. 1, 2 och 4 §§ naturresurslagen. För området gäller naturvårdsföreskrifter, nämligen bestämmelserna om strandskydd i 15, 16 och 16 a §§naturvårdslagen. Av dessa bestämmelser framgår bl.a. syftet med strandskyddsbestämmelserna, de begränsningar som gäller för markanvändningen inom ett strandskyddsområde samt förutsättningarna för att medge dispens från bestämmelserna. För dispens krävs enligt 16 a § att särskilda skäl föreligger. Enligt förarbetena till lagstiftningen bör dispensmöjligheten tillämpas restriktivt (prop. 1974:166 s. 97). Vad nu sagts om dispensprövningen enligt naturvårdslagen bör också ligga till grund för tillämpningen av dispensregeln i 3 kap. 2 § tredje stycket fastighetsbildningslagen. - Vad som förekommit i målet ger inte vid handen att regeringen felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som de berörda reglerna ger. Med beaktande av att särskild restriktivitet skall iakttas vid prövning av dispenser som avser sådant område som är aktuellt i detta mål finner Regeringsrätten inte heller att beslutet är oförenligt med den proportionalitetsprincip som skall iakttas i bl.a. naturvårdsärenden (jfr RÅ 1996 ref. 44). Regeringens avgörande kan således inte anses strida mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett. Inte heller framgår det klart av omständigheterna i ärendet att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut skall därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd II 2000-10-18, Green)

*REGI

*INST