RÅ 2001:63

K.J. dömdes den 27 juni 1995 av thailändsk brottmålsdomstol för grovt narkotikabrott. Påföljden bestämdes till fängelse 50 år, vilket senare genom kunglig amnesti i Thailand nedsattes till fängelse 43 år 9 månader och 4 dagar. Enligt bilateralt avtal med Thailand om samarbete rörande verkställighet av straffrättsliga påföljder (SÖ 1990:35) hade verkställigheten av straffet överflyttats till Sverige. K.J. kunde villkorligt friges tidigast den 3 juli 2016. Hon ansökte i juli 2000 hos Justitiedepartementet om att regeringen av nåd skulle kraftigt nedsätta det av thailändsk domstol bestämda fängelsestraffet. Hennes ansökan avslogs av regeringen i beslut den 2 november 2000.

K.J. ansökte om rättsprövning av regeringens beslut den 2 november 2000. Hon yrkade att Regeringsrätten skulle upphäva beslutet och återförvisa ärendet till regeringen för ny prövning. Som grund för yrkandet åberopades att regeringens beslut att avslå hennes nådeansökan stred mot bestämmelserna i 26 kap.1-3 §§brottsbalken om högsta tillåtna tidsbestämda fängelsestraff i Sverige jämfört med bestämmelserna i lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom.

Regeringsrätten (2001-12-21, Billum, Hulgaard, Wennerström, Almgren, Melin) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt artikel 6.1 i Europakonventionen gäller bl.a. att var och en skall, vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot honom för brott, vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag. Vid tiden för Sveriges anslutning till konventionen år 1952 antogs att svensk lagstiftning uppfyllde kraven i artikel 6. Europadomstolens senare praxis beträffande innebörden av begreppet "civila rättigheter och skyldigheter" visade dock att kravet på domstolsprövning sträckte sig längre än man förut trott och bl.a. täckte vissa regler rörande förhållandet mellan den enskilde och det allmänna. Sedan Sverige i flera fall ansetts ha kränkt artikel 6 infördes lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut (rättsprövningslagen) i syfte att säkerställa att svensk rätt skulle uppfylla Europakonventionens krav på rätt till domstolsprövning i här aktuella fall. Tillämpningsområdet för rättsprövningslagen kom dock att knytas till 8 kap.2 och 3 §§regeringsformen i stället för till konventionens begrepp "civila rättigheter och skyldigheter" och "anklagelse för brott". I propositionen anfördes (prop. 1987/88:69 s. 21) att om tillämpningsområdet bestämdes på detta sätt skulle man med bred marginal täcka det som rimligen kunde falla under konventionens begrepp.

Enligt 1 § rättsprövningslagen skall domstol, på ansökan av en enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen eller en förvaltningsmyndighet som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen, pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angivit eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Förutsättning för rättsprövning är dessutom att beslutet innebär myndighetsutövning mot den enskilde, att det annars kan prövas av domstol endast efter ansökan om resning, och att det inte skulle ha kunnat överprövas i annan ordning.

En första fråga i målet är därför om regeringens beslut i nådeärenden rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen. Dessa bestämmelser innehåller krav på lagform för föreskrifter i vissa ämnen.

I 8 kap. 2 § regeringsformen finns bestämmelser rörande föreskrifter om enskildas personliga ställning och om deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes. Några sådana föreskrifter eller förhållanden är det inte fråga om här.

I 8 kap. 3 § regeringsformen finns bestämmelser rörande föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Sådana föreskrifter är bl.a. föreskrifter om brott och rättsverkan av brott, om skatt till staten och annat sådant förfogande. Enligt förarbetena till bestämmelsen (prop. 1973:90 s. 210) bör med "ingrepp" förstås sådana åtgärder från normgivarens sida som allmänt anses innebära inskränkningar i enskildas dittillsvarande handlingsfrihet, möjligheter att förfoga över egendom, etc. Hit hör dock även sådana föreskrifter som t.ex. i något avseende begränsar omfattningen av ett tidigare föreskrivet ingrepp i enskildas förhållanden (a. prop. s. 301).

Regeringens rätt att i vissa fall besluta om nåd grundar sig på ett annat grundlagsstadgande, nämligen 11 kap. 13 § regeringsformen. Enligt första stycket i nämnda paragraf får regeringen genom nåd eftergiva eller mildra brottspåföljd eller annan sådan rättsverkan av brott samt eftergiva eller mildra annat liknande av myndighet beslutat ingrepp avseende enskilds person eller egendom. Vissa bestämmelser om nådeärenden finns i lagen (1974:579) om handläggningen av nådeärenden. Dessa avser dock endast handläggningen. Några rättsregler för bedömningarna av nådeansökningar finns inte, utan regeringens beslutsrätt regleras uteslutande genom 11 kap. 13 § regeringsformen.

Regeringsformens bestämmelse om nåd ger regeringen en fullständigt diskretionär rätt att avgöra om och i vilken utsträckning nåd skall ges. Att pröva rättsenligheten av ett regeringsbeslut i ett nådeärende låter sig i princip inte göras. Ingen kan heller göra gällande att han eller hon har en "rätt" till nåd (jfr Europadomstolens dom den 28 september 1995; Masson och Van Zon mot Nederländerna, serie A nr 327-A). Nåd enligt 11 kap. 13 § regeringsformen är således ett rättsinstitut av särskilt slag vilket dessutom endast kan utnyttjas i för den enskilde gynnande riktning. Enligt Regeringsrättens mening kan därför ärenden om nåd inte i sig anses röra något sådant förhållande som avses i 8 kap. 3 § regeringsformen.

Regeringens beslut i ärenden om nåd kan av dessa skäl inte bli föremål för rättsprövning.