RÅ 2001:71
Barnomsorgstaxa inkomstdifferentierad efter föräldrarnas bruttoinkomst och med självkostnaden som avgiftstak har inte ansetts strida mot likställighetsprincipen i 2 kap. 2 § kommunallagen (1991:900).
Kommunfullmäktige i Jönköpings kommun fastställde enligt protokoll den 30 november 1995 en ny barnomsorgstaxa att gälla fr.o.m. den 1 januari 1996. Enligt taxan skulle en familj betala avgift med en viss procentsats av bruttoinkomsten beroende på antalet barn i familjen som var under tolv år. Taxan innebar att avgiften vid heltidsplacering uppgick till 7 procent av inkomsten för ett barn, till 5,5 procent per barn för två barn och till 4,5 procent per barn för tre eller flera barn. För en trebarnsfamilj med en månadsinkomst om 50 000 kr innebar den nya taxan en höjning av avgiften med 1 200 kr per månad från 5 550 kr till 6 750 kr. Högsta avgift per barn och månad motsvarades av självkostnaden för respektive omsorgsform.
Länsrätten i Jönköpings län
C.G. överklagade och yrkade att länsrätten skulle upphäva beslutet såvitt avsåg att fastställa förslag till ny barnsomsorgstaxa och att högsta avgift per barn skulle motsvara självkostnaden för resp. omsorgsform. Han anförde i huvudsak följande. Kommunens beslut om inkomstrelaterad barnomsorgsavgift är inte förenlig med lag. Beslutet strider mot 35 § socialtjänstlagen (1980:620), SoL, och likställighetsprincipen i 2 kap. 2 § kommunallagen (1991:900), KL. Kommunens kostnader för barnomsorg är så hög att den inte täcks av enbart avgifter. Kommunen subventionerar därför verksamheten med skattemedel. Eftersom kommunen tillämpar en inkomstrelaterad barnomsorgsavgift, där föräldrarna betalar olika avgifter beroende på vilken inkomst de har, får de som har en lägre inkomst en högre subvention än de som har en högre inkomst. Kommunen gynnar på detta vis vissa grupper av kommuninvånare bara för att de har en viss inkomst. Detta är inte förenligt med likställighetsprincipen som innebär att kommuninvånare i samma situation skall behandlas lika. Enligt 35 § SoL får kommunen för en plats inom barnomsorgen ta ut skäliga avgifter enligt grunder som kommunen bestämmer. Regeringsrättens domar den 5 april 1995 i mål nr 5868-1991 och 20-1992 (RÅ 1995 ref. 24 I och II) visar att 35 § SoL inte ger kommunen rätt att tillämpa inkomstrelaterad taxa. Regeringsrätten skriver att 35 § SoL saknar bestämmelser om vad som är skäliga avgifter och att likställighetsprincipen, dvs. "lika prestationer från kommunen skall föranleda lika avgifter från medlemmarna", även gäller barnomsorgsavgifter. För att en avvikelse från likställighetsprincipen skall kunna godtas måste kommunen kunna visa att avvikelsen vilar på saklig och objektiv grund. Det finns inte någon saklig och objektiv grund att differentiera barnomsorgsavgiften efter inkomst. Även i den juridiska doktrinen finns stöd för denna uppfattning. De uttalanden av Familjeberedningen (SOU 1967:8) som ligger till grund för Regeringsrättens ställningstagande i RÅ 1970 ref. 11 avser en avgiftstaxa som i flera väsentliga avseenden skiljer sig från den taxa som nu är föremål för prövning. - En faktor som också bör kunna påverka betydelsen av äldre avgöranden är att skattesystemet ändrats under åren. Två familjer med samma bruttoinkomst har olika nettoinkomster beroende på om bruttoinkomsten är fördelad på båda makarna eller om endast en make är förvärvsarbetande. Marginalskatteeffekterna medför således att familjerna, vid en jämförelse med deras nettoinkomster, procentuellt sett får en olik ekonomisk belastning för kostnader för barnomsorg. Det finns därför inte någon objektiv och saklig grund för att tillämpa en differentierad barnomsorgstaxa eftersom taxan inte är anpassad efter familjens verkliga ekonomiska bärkraft.
Jönköpings kommun motsatte sig bifall och anförde i huvudsak följande. Frågan om inkomstrelaterade taxor har prövats av Regeringsrätten vid ett flertal tillfällen bl.a. i RÅ 1970 ref. 11, RÅ 1975 Ab 81, RÅ 1979 Ab 237 och i RÅ 1984 2:70. Vid samtliga tillfällen fann Regeringsrätten att differentieringen var laglig. I 1984 års fall konstaterade kammarrätten, efter redogörelse för innehållet 35 § SoL: "Vad som sålunda föreskrivits innebär att kommunen vid fastställandet av avgifter får differentiera dem efter ekonomisk bärkraft". Regeringsrätten ändrade inte kammarrättens dom. I förarbetena till SoL anges att rättspraxis gett kommunerna rätt att ta ut differentierade avgifter och att någon speciell regel härom därför inte behövs. Tekniken att differentiera barnomsorgstaxan efter inkomst synes således, under förutsättning att den inte överstiger kommunens självkostnad, vara förenlig både med 35 § SoL och likställighetsprincipen. Någon grund för att likställa barnomsorgsavgiften med skatt finns inte.
Domskäl
Länsrätten i Jönköpings län (1996-10-14, ordförande Ivarsson) yttrade: I 10 kap. 8 § 4. KL anges att ett överklagat beslut skall upphävas om beslutet strider mot lag eller annan författning. - Enligt 35 § SoL får en kommun för en plats inom barnomsorgen ta ut skäliga avgifter enligt grunder som kommunen bestämmer. Avgifterna får dock inte överstiga kommunens självkostnader. - Såsom Jönköpings kommun har anfört framgår av förarbetena till SoL (prop. 1979/80:1 s. 547) att avgifter får differentieras efter inkomst. Differentiering kan därför i sig inte anses strida mot lag eller mot likställighetsprincipen enligt 2 kap. 2 § KL. I praxis har godtagits att barnomsorgsavgifter beräknas efter bruttoinkomst. Det förhållandet att avgifter kan bli relativt sett olika stora med beaktande av skatteeffekter kan därför ej heller anses vara oskäligt eller strida mot likställighetsprincipen. Detsamma gäller det förhållandet att höjningarna blir olika stora räknat i absoluta belopp. En avgift kan möjligen komma att betraktas som oskälig med hänsyn till sin absoluta storlek. Länsrätten finner dock inte att det finns grund för ett sådant betraktelsesätt i detta mål. - Regeringsrättens avgöranden i RÅ 1995 ref. 24 gäller frågan om en kommun får ta samma avgift för prestationer som kostar kommunen olika mycket. I förevarande mål är det fråga om en kommun har rätt att debitera olika avgifter för prestationer som kostar lika mycket. Regeringsrättens avgöranden eller motivering kan därför inte anses ha betydelse för bedömningen i målet. - Av det ovan anförda framgår att det överklagade beslutet inte strider mot lag eller annan författning. Överklagandet kan därför inte bifallas. - Länsrätten avslår överklagandet.
C.G. fullföljde sin i länsrätten förda talan.
Jönköpings kommun bestred bifall till överklagandet och åberopade vad kommunen anfört i länsrätten. Därutöver anförde kommunen i huvudsak följande. Inkomstdifferentierade taxor har godtagits sedan lång tid tillbaka (se RÅ 1970 ref. 11, RÅ 1975 Ab 81, RÅ 1979 Ab 237). Vidare har effekterna av skattesystemet vid tillämpning av taxor baserade på bruttoinkomst inte ansetts strida mot likställighetsprincipen (se RÅ 1979 Ab 237, RÅ 1980 Ab 93). Ett genomgående inslag i socialtjänstlagens regler för olika verksamheter är att de skall möjliggöra god tillgång till tjänsterna för medborgarna utan att deras ekonomiska förmåga skall vara en begränsande faktor. Denna målsättning som ett led för att uppnå allmän välfärd ses tydligast i socialtjänstlagens portalbestämmelse (1 §). Bestämmelsen anger bl.a. att samhällets socialtjänst skall på demokratins och solidaritetens grund främja människornas ekonomiska och sociala trygghet ävensom jämlikhet i levnadsvillkor. Dessa sociala målsättningar har bl.a. krävt en flexibel avgiftsbestämmelse i lag som ger kommunerna betydande frihet att grunda taxeunderlag på skilda förhållanden av social och ekonomisk betydelse. Ett sådant lagstöd erbjuder 35 § SoL. Det är uppenbart lagstiftarens avsikt att inkomstdifferentierade taxor skulle få användas av kommunerna i deras tillämpning av SoL.
Svenska kommunförbundet avgav på begäran av kammarrätten yttrande i målet och anförde i huvudsak följande. Något rättsligt stöd för att det skulle krävas särskilt lagstöd för att möjliggöra inkomstdifferentierade taxor efter det att likställighetsprincipen kodifierades i KL finns inte. Kodifieringen i sig har inte denna verkan eftersom principens innehåll som den utvecklats i rättspraxis före 1992 inte förändrats genom kodifieringen i 1991 års kommunallag. En inkomstdifferentierad taxa är inte i någon ekonomisk mening att hänföra till inkomstfördelande verksamhet. Fråga är nämligen inte om utgivande av bidrag mellan skattekollektivet och vissa kommunmedlemmar utan om konstruktioner av ett betalningssystem till kommunen för levererade tjänster.
Kammarrätten i Jönköping (2000-06-06, Englund, Velinder, referent, Ramberg samt de särskilda ledamöterna Scheutz och Ericsson) yttrade: Av 2 kap. 2 § KL följer att kommunen skall behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat (likställighetsprincipen). - Enligt 35 § SoL i dess lydelse vid tidpunkten för det överklagade beslutet får en kommun för en plats inom barnomsorgen ta ut skäliga avgifter enligt grunder som kommunen bestämmer. Avgifterna får dock inte överstiga kommunens självkostnader. - Någon definition av begreppet skälig finns inte i lagstiftningen. Rättspraxis har emellertid gett kommunerna rätt att ta ut differentierade avgifter och någon annan regel för individuellt bestämda avgifter än att de skall vara skäliga har inte ansetts behövas (se prop. 1979/80:1 Del A s. 547). I avsaknad av särskilda bestämmelser vad gäller begreppet skäliga avgifter får allmänna kommunalrättsliga principer tillämpas såsom bl.a. likställighetsprincipen (RÅ 1995 ref. 24, I och II). Vidare har familjens betalningsförmåga ansetts utgöra saklig grund för att differentiera avgifterna (RÅ 1970 ref. 11, RÅ 1975 Ab 81, RÅ 1979 Ab 237). När det gäller avgifter inom barnomsorgen får dessa enligt praxis differentieras efter förälders betalningsförmåga förutsatt att differentiering sker efter objektiva och sakliga grunder och att självkostnadsprincipen inte åsidosätts. I förarbetena till ändringar av socialtjänstlagen (prop. 1993/94:11 s. 50) sägs emellertid att avgifterna inte får bli så betungande att föräldrarna av ekonomiska skäl avstår från en verksamhet som det skulle vara bra för barnen att delta i. - I målet är inte visat att självkostnadsprincipen åsidosatts i den antagna barnomsorgstaxan eller att den avgiftsdifferentiering som skett inte skulle vila på saklig och objektiv grund på så sätt att taxan därmed skulle strida mot likställighetsprincipen. Den omständigheten att självkostnaden satts som avgiftstak föranleder inte annan bedömning och inte heller kan avgifterna på grund därav anses som oskäliga. Den taxa som fastställts av Jönköpings kommun genom beslut av fullmäktige den 30 november 1995, § 442, är inte sådan att den kan anses strida mot 35 § SoL eller 2 kap. 2 § KL. Vad C.G. anfört innefattar således inte någon omständighet som kan medföra att beslutet skall upphävas på någon av de grunder som anges i 10 kap. 8 § KL. Överklagandet skall därför avslås. - Kammarrätten avslår överklagandet.
C.G. fullföljde sin talan.
Prövningstillstånd meddelades.
Jönköpings kommun bestred bifall till överklagandet.
Regeringsrätten (2001-12-18, Hulgaard, Wennerström, Almgren, Melin, Stävberg) fastställde kammarrättens dom.
Föredraget 2001-11-28, föredragande Nilsson, målnummer 4337-2000
Samma dag avgjorde Regeringsrätten med samma utgång mål nr 4808-2000.