RÅ 2004:54

S.N. uppbar delpension sedan oktober 1994. Han blev den 1 april 1997 uppsagd från sin arbetsplats med sex månaders uppsägningstid. Anställningen upphörde den 30 september 1997. Delpension utbetalades därefter till S.N. t.o.m. januari 1998. Kronobergs läns allmänna försäkringskassa beslutade att S.N. var återbetalningsskyldig för felaktigt utgiven delpension för tiden oktober 1997 - januari 1998 samt påförde honom ränta på det återbetalningspliktiga beloppet.

Länsrätten i Kronobergs län

S.N. överklagade beslutet och yrkade att försäkringskassans beslut om återkrav ändrades på så sätt att han förklarades inte vara återbetalningsskyldig för hela eller en del av beloppet, alternativt att återkravet skulle efterges helt eller delvis. För det fall beslutet om återbetalningsskyldighet inte ändrades yrkade han i första hand att försäkringskassans beslut om ränta upphävdes och i andra hand att beslutet om ränta ändrades på så sätt att räntan skulle börja löpa först när länsrättens dom vunnit laga kraft, alternativt när dom i målet avkunnats. - I fråga om kravet på ränta anförde S.N. följande. Det är i ett socialförsäkringsärende som rör den grundläggande försörjningstryggheten inte rimligt att fordra dröjsmålsränta på 10 procent innan frågan blivit slutligt utredd. Förordningen (1993:1138) om hantering av statliga fordringar ger försäkringskassan full frihet att besluta om fr.o.m. vilken tidpunkt dröjsmålsräntan skall börja löpa. Det är i själva verket en otillbörlig påtryckning för att få honom att betala innan ärendet är slutgiltigt avgjort. Möjligheten att återkravet står sig vid ett överklagande till högre instans kan ju medföra att en klagande, under stora ekonomiska uppoffringar, betalar in hela summan innan saken avgjorts. Visar det sig senare att han får rätt, kan det sägas att han orsakats en ekonomisk skada under den tid han avstått från pengarna som han förmodligen behöver för sin försörjning. S.N. anförde vidare - på närmare angivna skäl - att försäkringskassans beslut om ränta strider mot regeringsformen. Beslutet grundar sig på förordningen om hantering av statliga fordringar, men sådana beslut måste enligt regeringsformens 8 kap. 3 § grunda sig på lag.

Försäkringskassan vidhöll sitt beslut.

Domskäl

Länsrätten i Kronobergs län (1999-09-16, ordförande Fröberg) yttrade: I fråga om återbetalningsskyldigheten gör länsrätten följande bedömning. För att kunna bedöma rätten till delpension och dess storlek måste försäkringskassan ha tillgång till vissa uppgifter. Mottagaren av delpension har ett långtgående ansvar för de lämnade uppgifternas beskaffenhet och i princip en skyldighet att känna till innehållet i tillämpliga rättsregler. S.N. har genom att inte fullgöra sin uppgifts- och anmälningsskyldighet förorsakat att han kommit att uppbära delpension för tid då han inte varit berättigad till sådan pension. Det har, då uppgifts- eller anmälningsskyldighet förelegat, ingen betydelse för frågan om återbetalningsskyldighet om han tagit emot bidraget i god tro. Länsrätten finner därför att S.N. är återbetalningsskyldig för den delpension som utbetalats under perioden oktober 1997 - januari 1998. - Länsrätten har vidare att ta ställning till frågan om det föreligger skäl för hel eller delvis eftergift av återkravet. De av S.N. åberopade omständigheterna är inte av sådan art att de kan läggas till grund för eftergift. Länsrätten delar också försäkringskassans bedömning att S.N., inom överskådlig tid, bör kunna betala tillbaka det aktuella återkravet. Överklagandet skall därför avslås i denna del. - I målet har frågan väckts om debitering av ränta enligt förordningen om hantering av statliga fordringar strider mot regeringsformen. Härvid har hävdats att föreskrifter om debitering av ränta är ett sådant betungande åliggande för den enskilde, vilket kräver lagform. Länsrätten gör i detta avseende följande bedömning. - Av 11 kap. 14 § regeringsformen framgår att om domstol eller annat offentligt organ finner att en föreskrift står i strid med bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning eller att stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid dess tillkomst, föreskriften icke får tillämpas. Har riksdagen eller regeringen beslutat föreskriften, skall tillämpning dock underlåtas endast om felet är uppenbart. - I 8 kap. 3 § första stycket regeringsformen anges att föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åliggande för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, meddelas genom lag. Av 9 § andra stycket framgår att regeringen eller kommun efter riksdagens bemyndigande kan meddela sådana föreskrifter om avgifter, som på grund av 3 § annars skall meddelas av riksdagen. - Länsrätten konstaterar att riksdagen i 20 kap. 16 § lagen (1962:381) om allmän försäkring, AFL, uppdragit åt regeringen att meddela de närmare föreskrifter som finnas erforderliga för tillämpningen av bl.a. återkravsbestämmelserna. Ränta bör enligt länsrättens mening betraktas som en så pass naturlig biförpliktelse att bestämmelser därom i en förordning inte kan anses falla utanför riksdagens nämnda bemyndigande i AFL. Länsrätten finner inte heller att räntebestämmelserna i förordningen om hantering av statliga fordringar på något annat sätt uppenbarligen står i strid med bestämmelser i grundlag eller annan överordnad författning. Överklagandet skall därför avslås även i denna del. - Länsrätten finner inte skäl att avvika från de av försäkringskassan tillämpade ränteberäkningsgrunderna. - Länsrätten avslår överklagandet.

Kammarrätten i Jönköping

S.N. överklagade länsrättens dom och vidhöll sina yrkanden. Därutöver anförde S.N. i huvudsak följande. Skyldighet att betala ränta på statens fordran i ett socialförsäkringsmål utgör inte en naturlig biförpliktelse, såsom i privaträttsliga förhållanden. Ränta inom socialförsäkringen torde, med hänsyn till den förhållandevis höga räntesatsen och mängden återkravsärenden, vara att likställa med en sanktionsavgift. Sådana avgifter kan enligt 8 kap. 3 § regeringsformen endast beslutas genom lag. Man kan också se ränteförpliktelsen som en avgift av tvångskaraktär. I detta fall krävs enligt 8 kap. 9 § andra stycket regeringsformen att regeringen har delegation av riksdagen att besluta härom. Sådan delegation saknas emellertid. Enligt 20 kap. 16 § AFL har regeringen visserligen rätt att utfärda föreskrifter som är erforderliga för tillämpning av lagen, men denna rätt kan knappast omfatta en bestämmelse av så självständigt slag som den om dröjsmålsränta.

Riksförsäkringsverket bestred bifall och förklarade sig dela länsrättens bedömning i fråga om återkravet och anförde i övrigt bl.a. följande. Bestämmelsen i 20 kap. 4 § AFL reglerar inte frågan om dröjsmålsränta och utesluter alltså inte att fråga om dröjsmålsränta regleras i annan författning. Fråga är då om det finns ett lagkrav för en sådan reglering. I praxis har regeringsformens bestämmelser om lagform inte ansetts utgöra hinder mot tillämpning av de i den numera upphävda förordningen (1976:263) om statliga bostadsbidrag till barnfamiljer intagna föreskrifterna om skyldighet för bidragstagarna att återbetala felaktigt uppburna bidrag (NJA 1984 s. 648). Eftersom dröjsmålsränta endast är en biförpliktelse till återbetalningsskyldighet anser verket att motsvarande bör gälla de i förordningen om hantering av statliga fordringar intagna föreskrifterna om dröjsmålsränta. Beträffande tillämpningen av sistnämnda bestämmelser åberopar verket ett beslut den 2 september 1998 av Justitiekanslern angående bl.a. skyldighet för enskild att betala ränta på återkrav av för mycket utbetald rehabiliteringsersättning.

Domskäl

Kammarrätten i Jönköping (2000-11-16, Alkman, Berg, referent, Karlberg samt nämndemännen Danielsson och Lindstedt) yttrade: S.N. har genom att försumma föreskriven uppgiftsskyldighet förorsakat att delpension utgått obehörigen till honom för tiden oktober 1997 - januari 1998. Han är följaktligen återbetalningsskyldig för det för samma tid utbetalda beloppet. Anledning till eftergift har inte framkommit. - Genom en ändring i 1 § förordningen om hantering av statliga fordringar, som trädde i kraft den 1 januari 1999, har dess tillämpningsområde utvidgats till att omfatta även försäkringskassorna. Det innebär bl.a. att ränta skall tas ut på försäkringskassas fordringar. - Det kan enligt kammarrättens mening ifrågasättas om den av S.N. åberopade bestämmelsen i 8 kap. 3 § regeringsformen innebär att föreskrifter, varigenom enskild förpliktas utge ränta på försäkringskassas fordring på honom, skall meddelas genom lag. Oavsett hur det förhåller sig därmed har riksdagen genom bestämmelsen i 20 kap. 16 § AFL uppdragit åt regeringen att meddela de närmare föreskrifter som finns erforderliga för tillämpning av bl.a. återkravsbestämmelserna i lagen. Kammarrätten delar länsrättens bedömning att skyldighet för gäldenär att erlägga ränta utgör en sådan vedertagen förpliktelse att regeringens föreskrifter härom inte kan anses falla utanför riksdagens bemyndigande (jfr NJA 1984 s. 648 och RÅ 1989 ref. 38). Kammarrätten finner sålunda att försäkringskassans beslut att ta ut ränta på det återkrävda beloppet inte strider mot regeringsformen. - På grund av det anförda skall överklagandet avslås. - Kammarrätten avslår överklagandet.

S.N. överklagade kammarrättens dom och vidhöll sina tidigare framställda yrkanden. Han anförde bl.a. följande i räntefrågan. Problemet rör en konstitutionell fråga där grundlagsenligheten kan sättas i fråga. Ett stort antal människor blir varje år föremål för försäkringskassans återkrav av utgiven ersättning och de därmed sammanhängande bestämmelserna om dröjsmålsränta på statliga fordringar. Även om dröjsmålsräntan genom dess månghundraåriga tillämpning i civilrättsliga förhållanden kan sägas vara naturlig eller vedertagen, så kan detta knappast vara fallet inom förvaltningsrätten. Förvaltningsrätten rör ytterst statens ensidiga maktutövning mot medborgarna. Gränserna för denna maktutövning dras upp i bl.a. regeringsformen. Dröjsmålsräntan är här i realiteten ett slags tvångs- eller sanktionsavgift, som fordrar stöd i lag enligt 8 kap.regeringsformen. Vidare kan ifrågasättas om inte bestämmelserna om ränta i förordningen om hantering av statliga fordringar gäller försäkringskassans privaträttsliga fordringar och inte fordringar mot försäkringstagare.

Riksförsäkringsverket bestred bifall till överklagandet. Verket anförde bl.a. att det inte finns något krav på att föreskrifter om ränta skall finnas i lag samt att det varit riktigt av länsrätt och kammarrätt att göra en samtidig prövning av räntefrågan och återkravet.

Regeringsrätten (2004-05-06, Lavin, Sandström, Dexe, Nord, Stävberg) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten finner i likhet med underinstanserna att S.N. genom att försumma att underrätta försäkringskassan om att han slutat förvärvsarbeta förorsakat att delpension utgetts obehörigen till honom för tiden oktober 1997 - januari 1998. Han är därför återbetalningsskyldig för det utbetalda beloppet. Skäl att medge eftergift föreligger inte.

Försäkringskassan har beslutat att debitera S.N. ränta på det återbetalningspliktiga beloppet. I målet har uppkommit fråga om en försäkringskassa kan anses ha rätt att ta ut ränta på ett belopp som krävs åter med stöd av uttryckliga återbetalningsbestämmelser i lag.

Rätt för myndighet att ta ut ränta på en fordran, som baseras på offentligrättslig lagstiftning, förutsätter uttryckligt författningsstöd och följer sålunda inte av en i fordringsförhållanden eljest vedertagen princip.

I 20 kap. 4 § AFL finns själva huvudbestämmelserna om försäkringskassornas rätt att återkräva ersättningar som betalats ut felaktigt eller med för högt belopp. Dessa bestämmelser är tillämpliga på ett flertal ersättningsformer eller har fått tjäna som förebild för återbetalningsregler i specialförfattningar. I det aktuella målet har försäkringskassan kunnat stödja sitt återkrav på en kombinerad tillämpning av 19 § lagen (1979:84) om delpensionsförsäkring och 20 kap. 4 § AFL.

Det slags återbetalningsbestämmelser som finns på försäkringskassornas verksamhetsområde tillerkänner kassorna särskilda rättigheter. De förutsättningar under vilka återbetalningsskyldighet föreligger för enskild innebär sålunda väsentligt större möjligheter för försäkringskassor att återfå för mycket utgiven ersättning än vad som i allmänhet brukar gälla vid tillämpningen av rättsinstitutet condictio indebiti. Bestämmelserna ger också kassorna rätt att använda s.k. tvungen kvittning, vilket i sammanhanget är en extraordinär befogenhet.

Med hänsyn till försäkringskassornas rättigheter och enskildas motsvarande skyldigheter enligt ifrågavarande återbetalningsbestämmelser bör dessas tillämpningsområde begränsas till vad ordalydelsen verkligen anger. (Jfr Lavin, Återbetalning av social ersättning, 1986, s. 47-55). Därvid är att märka att kassornas återkravs- och kvittningsrätt avser enbart det belopp som betalats ut för mycket. Denna klara avgränsning av återbetalningsbestämmelsernas tillämpningsområde medför att krav på ränta - även om denna skulle kunna uppfattas som ett slags biförpliktelse till återkravet - inte kan anses ha stöd av dessa bestämmelser. Vad nu sägs innebär också att eventuella räntekrav inte kan hänföras till sådant försäkringsärende som enligt 20 kap. 11 § AFL tillhör allmän förvaltningsdomstols prövningsområde.

I målet har bl.a. den uppfattningen gjorts gällande att förordningen om hantering av statliga fordringar skulle kunna innehålla det rättsliga stödet för att försäkringskassorna skulle få ta ut ränta på sina återbetalningskrav. Som redan framgår av rubriken innehåller förordningen föreskrifter för statliga myndigheter om hur de skall hantera sina fordringar. Syftet med förordningen torde främst vara att förmå myndigheterna att hävda och bevaka sina fordringar. Förordningen reglerar däremot inte myndigheters rätt att ålägga enskilda subjekt pålagor eller att föreskriva skyldigheter. Vad gäller föreskrifterna om ränta förutsätter tillämpningen av dessa att rätten att ta ut ränta finns föreskriven i någon författning, antingen räntelagen (1975:635) eller en specialförfattning, t.ex. 5 kap. 4 § studiestödslagen (1999:1395) eller 36 § lagen (1996:1030) om underhållsstöd.

När förordningen om hantering av statliga fordringar gjordes tillämplig på försäkringskassorna skedde detta på så sätt att regeringen utnyttjade ett bemyndigande i 18 kap. 23 § AFL avseende föreskrifter om ekonomiadministrationen vid den allmänna försäkringskassan. De bestämmelser i förordningen som därmed blev tillämpliga på kassorna kan inte tillmätas ett vidsträcktare innehåll än vad bemyndigandet ger vid handen. Inte heller från denna aspekt kan förordningens räntebestämmelser anses innehålla någon rätt för kassorna att ta ut ränta på återbetalningspliktiga belopp.

Mot bakgrund av det ovan anförda kan en allmän försäkringskassa inte grunda någon rätt att ta ut ränta på vare sig återbetalningsregeln i 20 kap. 4 § AFL (eller någon av dess motsvarigheter) eller förordningen om hantering av statliga fordringar. Utan uttryckligt författningsstöd saknar försäkringskassor rätt att ta ut ränta för sina krav på återbetalning av för mycket utgiven ersättning. S.N:s överklagande skall därför bifallas vad gäller hans yrkande att ränta inte skall utgå.