RÅ 2005 not 26

Råd avseende bullernivåer m.m. med anledning av utbyggnad av järnväg (avslag) / Råd avseende bullernivåer m.m. med anledning av utbyggnad av järnväg (rättsprövning, avslag) / Ersättning medgavs inte för kostnader i samband med inställelse vid muntlig förhandling i mål om rättsprövning

Not 26. Ansökan av G.C. m.fl. och K.A. m.fl. om rättsprövning av beslut ang. detaljplan och fastighetsplaner respektive beslut enligt miljöskyddslagen. - Miljönämnden i Lunds kommun meddelade den 9 april 1996 råd med stöd av 39 § miljöskyddslagen (1969:387) avseende åtgärder mot buller och vibrationer för berörda bostadsfastigheter i samband med utbyggnad av Västkustbanan till dubbelspår genom Lunds kommun. Med anledning av överklaganden gjorde Länsstyrelsen i Skåne län i beslut den 19 december 1996 vissa tillägg till miljönämndens beslut med avseende på bullernivån på uteplatser och samrådet med fastighetsägarna vid utförandet av bullerreducerande åtgärder; tillägget avseenden bullernivån innebar att Banverket så långt möjligt skulle sträva efter att vidta åtgärder så att samtliga uteplatser fick en maximal ljudnivå som ej översteg 70 dB(A). Länsstyrelsens beslut överklagades till Koncessionsnämnden för miljöskydd som med eget yttrande överlämnade ärendet till regeringen. - Med anledning av utbyggnaden av Västkustbanan beslutade Kommunfullmäktige i Lunds kommun den 30 januari 1997 att anta detaljplan för del av Klostergården 1:1 m.fl. och vissa fastighetsplaner. Sedan beslutet överklagats avslog Länsstyrelsen i Skåne län överklagandena i beslut den 10 oktober 1997. - Länsstyrelsens båda beslut överklagades av ett stort antal personer. Regeringen (Miljödepartementet) tog ställning till överklagandena i två skilda beslut den 13 februari 2003. Länsstyrelsens beslut enligt miljöskyddslagen ändrades inte. I beslutet avseende detaljplanen och fastighetsplanerna tog regeringen fasta på ett förslag från Boverket rörande komplettering av planbestämmelser och planbeskrivning vad gäller störningsskydd m.m. Regeringen gjorde i sitt beslut följande sammanfattande bedömning: Det material som nu föreligger i ärendet får, enligt vad regeringen redovisat i det föregående, anses utgöra tillräckligt underlag för den prövning som skall ske i ärendet. Vad klagandena anfört i fråga om planförfarande och om myndigheternas handläggning i övrigt utgör inte skäl att upphäva beslutet att anta detaljplan. - En utbyggnad av Västkustbanan är av stort allmänt intresse. En utbyggnad av järnvägen i enlighet med den aktuella detaljplanen innebär samtidigt att ett antal fastigheter helt eller delvis måste tas i anspråk. Utbyggnaden kommer också att medföra olägenheter för boende och verksamheter i anslutning till järnvägen. Regeringen finner vid den avvägning som skall göras i ärendet att en utbyggnad av det nya dubbelspåret i den sträckning som kommunen valt kan godtas efter de kompletteringar av planbestämmelserna som redovisats här och med de åtaganden om inlösen av vissa fastigheter som lämnats. - Enligt 13 kap. 8 § första stycket plan- och bygglagen (1987:10), PBL, skall den myndighet som har att pröva ett överklagande av ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan antingen fastställa eller upphäva beslutet i dess helhet. Om kommunen medgett det, får dock beslutet upphävas i en viss del eller ändras på annat sätt. Kommunen har medgivit att sådana kompletteringar görs som redovisats i det föregående. Regeringen finner inte att det heller i övrigt föreligger hinder mot att planen kompletteras på detta sätt. Regeringen finner att detaljplanen därefter kan godtas. Även de överklagade fastighetsplanerna bör kunna godtas. - Sammanfattningsvis finner regeringen att överklagandena endast bör föranleda de ändringar av detaljplanens planbestämmelser och planbeskrivning som redovisats i det föregående. Det finns inte heller anledning att i övrigt vidta några åtgärder med anledning av i ärendet inkomna synpunkter och yrkanden. - I ansökningen om rättsprövning rörande detaljplanen och fastighetsplanerna anförde G.C. m.fl. bl.a. följande. De utredningar som utgjort underlag för kommunfullmäktiges beslut att upprätta detaljplanen för Västkustbanan samt val av utbyggnadsalternativ innehåller grova och systematiska felaktigheter. Dessa är av sådant slag att de måste tolkas som medvetna manipulationer av fakta. Två utredningar har haft speciellt stor betydelse, då de utgjort huvudunderlag för kommunala beslut. Den ena (RSP-PM 1993-10-04) ingick som den viktigaste komponenten i beslutsunderlaget då kommunfullmäktige den 27 januari 1994 beslutade att upprätta detaljplan. Den andra (RSP-PM 1995-04-27) utgjorde det huvudsakliga underlaget för kommunfullmäktiges beslut den 24 november 1995 om vilket utbyggnadsalternativ som skulle väljas. Allas likhet inför lagen, saklighet och opartiskhet har inte iakttagits, eftersom utredningarna styrts på sådant sätt att beslutet har blivit ett annat än vad det eljest skulle ha blivit. Regeringen borde ha prövat om manipulation förekommit, eftersom detta påpekats för regeringen. Regeringens beslut brister i opartiskhet och saklighet även på grund av att regeringen gång på gång remitterade ärendet till Boverket till dess Boverket avgav ett yttrande som överensstämde med regeringens önskemål. Underlagsmaterial saknas som styrker de uppgifter som lämnats i RSP-PM 1993-10-04 och RSP-PM 1995-04-27. Järnvägsbygget har styckats upp i flera mindre projekt (t.ex. spårporten vid Kung Oscars bro) och sådana projekt har genomförts innan prövningen av projektet i sin helhet slutförts. Regeringens beslut i denna del måste anses strida mot artiklarna 5 och 6 i rådets direktiv 85/337/EEG. - Detaljplanen vilar på en felaktig avvägning mellan allmänna och enskilda intressen. Västkustbanan har ett allmänt intresse. Detta berör emellertid enbart förbindelsen som sådan och inte sträckningens geografiska läge. De andra allmänna intressena av lägre dignitet är lika väl, eller bättre, tillgodosedda i de alternativa förslag till bansträckning som utretts. Ett val av någon av de alternativa lokaliseringarna skulle dessutom i högre grad ha gynnat de enskilda intressena. Alternativ 2 A, som innebar att ett nytt dubbelspår skulle dras i en tunnel förbi Fredenstorp, var t.ex. överlägset bättre än det valda alternativet, alternativ 1 A, som innebar att det befintliga enkelspåret kompletterades med ett nytt spår väster om det befintliga mellan Kävlinge och Lund. Det valda alternativet får stora negativa konsekvenser för de boende och de barn som vistas i området under dagtid. Detaljplanen upprättades under förutsättningen att godstrafik inte fick förekomma på Västkustbanan genom Lund. Det strider mot 2 kap. 3 och 4 §§ PBL m.fl. rättsregler att så som skett anta en detaljplan som uttryckligen förutsätter att godstrafik inte får förekomma, när ett förbud mot godstrafik inte finns inskrivet i detaljplanen och heller inte har reglerats på annat sätt. Säkerhetsavståndet mellan järnvägen och intilliggande bebyggelse kommer enligt planen att bli mindre än det rekommenderade. De i planhandlingarna redovisade anordningarna till skydd vid urspårning och kollision samt de bestämmelser rörande bullernivån som intagits i detaljplanen är otillräckliga. Detaljplanen medför därför att befintlig bebyggelse utmed järnvägen blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa samt till behovet av skydd mot olyckshändelser. Trots detta prövade länsstyrelsen inte kommunens beslut att anta planen enligt 12 kap. 1 § PBL. - I ansökningen om rättsprövning av beslutet enligt miljöskyddslagen anförde K.A. m.fl. bl.a. följande. Beslutet strider mot 5, 39 och 40 §§miljöskyddslagen. Regeringen har inte beaktat de gränsvärden som lagts fast i den s.k. infrastrukturpropositionen (prop. 1996/97:53, bet. 1996/97:TU7 och rskr. 1996/97:174). Av riksdagens beslut framgår under vilka förutsättningar avsteg från dessa riktlinjer kan göras. Hänsyn bör sålunda tas till vad som är "tekniskt och ekonomiskt rimligt". Regeringens beslut att inte föreskriva riktvärdet 70 dB(A) för högsta tillåtna bullerstörning vid uteplatser är inte motiverat av detta. Det är praktiskt möjligt för Banverket att klara utomhusvärdet, vilket bekräftas av vad Banverket och Naturvårdsverket anfört. - Regeringsrätten höll muntlig förhandling i målen. M.L., K.A. och B.B. yrkade ersättning för sin inställelse. -Regeringsrätten (2005-03-22, Nordborg, Sandström, Ersson, Dexe, Stävberg): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Miljöskyddslagen var upphävd när regeringen fattade de klandrade besluten men skulle enligt 6 § lagen (1998:811) om införande av miljöbalken ändå tillämpas i regeringsärendena. Av samma paragraf följer att bestämmelserna i den upphävda lagen skall tillämpas också vid rättsprövningen av regeringens beslut. Bestämmelserna i 2 kap. 12 § expropriationslagen (1972:719) är relevanta endast i mål om expropriation och 6 kap. 3 § järnvägslagen (2004:519) reglerar tilldelningen av spårkapacitet. Dessa bestämmelser saknar därför betydelse i målen. - Sökandena har gjort gällande att regeringens båda beslut strider mot ett antal rättsregler. I det följande görs en genomgång med inriktning närmast på de av sökandena åberopade reglerna i PBL, rådets direktiv 85/337/EEG och miljöskyddslagen. - Regleringen av markens användning och av bebyggelsen inom en kommun sker enligt PBL genom detaljplaner. Fastighetsplaner får antas för att underlätta genomförandet av detaljplaner. I förevarande fall avser detaljplanen och fastighetsplanerna att möjliggöra en utbyggnad av befintligt enkelspår till dubbelspår på Västkustbanan mellan Kävlinge och Lunds centralstation. Vid en prövning enligt PBL skall enligt 1 kap. 5 § både allmänna och enskilda intressen beaktas, om inte annat är särskilt föreskrivet. För att mark skall få användas till bebyggelse skall den från allmän synpunkt vara lämplig för ändamålet (1 kap. 6 §). - Vid den lämplighetsprövning som sker vid planläggning enligt 2 kap. 1 § PBL skall tillses att mark- och vattenområden används för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Företräde skall ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning. - Enligt 2 kap. 2 § PBL skall planläggning, med beaktande av natur- och kulturvärden, främja en ändamålsenlig struktur och en estetiskt tilltalande utformning av bebyggelse, grönområden, kommunikationsleder och andra anläggningar. Även en från social synpunkt god livsmiljö, goda miljöförhållanden i övrigt samt en långsiktigt god hushållning med mark och vatten och med energi och råvaror skall främjas. Vid tillkomsten av PBL framhöll departementschefen som exempel på vad som bör inrymmas i en från social synpunkt god miljö bl.a. väl utbyggda kollektiva resmöjligheter som tillgodoser även de handikappades behov (prop. 1985/86:1 s. 112). - Enligt 2 kap. 3 § PBL skall bebyggelse lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till bl.a. de boendes och övrigas hälsa, möjligheterna att ordna trafik samt annan samhällsservice och möjligheterna att förebygga vatten- och luftföroreningar samt bullerstörningar. Inom områden med sammanhållen bebyggelse skall enligt 2 kap. 4 § bebyggelsemiljön utformas med hänsyn till bl.a. behovet av skydd mot uppkomst och spridning av brand samt mot trafikolyckor och andra olyckshändelser och även med hänsyn till behovet av trafikförsörjning och god trafikmiljö. Det i lagtexten uttryckta kravet att marken skall vara lämpad för ändamålet anses inte bara innebära att nödvändiga fysiska och tekniska förutsättningar skall vara för handen utan också att hänsyn skall tas till kostnaderna för den planerade lokaliseringen (Didón m.fl., Plan- och bygglagen s. 2:17). - I 5 kap. 1 § PBL behandlas kravet på detaljplan. Vid utformningen av en detaljplan skall skälig hänsyn tas till befintliga bebyggelse-, äganderätts- och fastighetsförhållanden som kan inverka på planens genomförande (5 kap. 2 §). - Enligt 5 kap. 18 § andra stycket PBL, i lydelsen vid tidpunkten för kommunens antagande av detaljplanen, skall en miljökonsekvensbeskrivning enligt 5 kap. lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. upprättas om en detaljplan medger en användning av mark eller av byggnader eller av andra anläggningar som innebär betydande påverkan på miljön, hälsan eller hushållningen med naturresurser. - Länsstyrelsen skall enligt 12 kap. 1 § PBL pröva kommunens beslut att anta detaljplan bl.a. om det kan befaras att beslutet innebär att en bebyggelse blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa eller till behovet av skydd mot olyckshändelser. Den myndighet som har att pröva överklagande av ett beslut att anta en detaljplan skall antingen fastställa eller upphäva beslutet (13 kap. 8 §). Om kommunen har medgett det, får beslutet upphävas i en viss del eller ändras på annat sätt. Ändringar av ringa betydelse kräver inte kommunens medgivande. - Enligt artikel 2 i rådets direktiv 85/337/EEG skall projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan bli föremål för en bedömning av denna påverkan innan tillstånd till projektet ges. Av bilaga till direktivet framgår att en miljökonsekvensbeskrivning skall upprättas bl.a. för projekt som avser järnvägslinjer för fjärrtrafik. Vad en miljökonsekvensbeskrivning närmare skall innehålla anges i artikel 5 och i bilaga till direktivet. Bl.a. krävs en översiktlig redovisning av de huvudalternativ som exploatören övervägt och de viktigaste orsakerna till den valda lösningen med beaktande av miljöeffekterna samt en beskrivning av planerade åtgärder för att undvika, begränsa och om möjligt neutralisera mera betydande miljöskador. I artikel 6 finns föreskrifter om samråd med myndigheter och allmänheten. - Enligt miljöskyddslagen skall för miljöfarlig verksamhet väljas sådan plats att ändamålet kan vinnas med minsta intrång och olägenhet utan oskälig kostnad (4 §). Den som utövar eller ämnar utöva miljöfarlig verksamhet skall vidta de skyddsåtgärder, tåla den begränsning av verksamheten och iaktta de försiktighetsmått i övrigt som skäligen kan fordras för att förebygga eller avhjälpa olägenhet. Omfattningen av åliggandena skall bedömas med utgångspunkt i vad som är tekniskt möjligt vid verksamhet av det slag som är i fråga och med beaktande av såväl allmänna som enskilda intressen. Vid avvägningen mellan olika intressen skall särskild hänsyn tas till å ena sidan beskaffenheten av område som kan bli utsatt för störning och betydelsen av störningens verkningar, å andra sidan nyttan av verksamheten samt kostnaden för skyddsåtgärd och den ekonomiska verkan i övrigt av försiktighetsmått som kommer i fråga (5 §). Om en tillsynsmyndighet finner att olägenhet uppkommer eller kan uppkomma genom miljöfarlig verksamhet, får myndigheten meddela råd om lämpliga åtgärder för att motverka olägenheten (39 §). En tillsynsmyndighet får vidare meddela de förelägganden och förbud som behövs för att miljöskyddslagen och föreskrifter som meddelats med stöd av lagen skall efterlevas (40 §). - Enligt 1 kap. 9 § regeringsformen skall domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. - Regeringsrätten gör följande bedömning. - Ett beslut om antagande av detaljplan bygger på en avvägning mellan olika ofta motstående intressen. Sökandena hävdar att intresseavvägningen i förevarande fall blivit felaktig bl.a. på grund av ett bristfälligt beslutsunderlag. - Sökandena har riktat kritik mot den miljökonsekvensbeskrivning som gjorts, särskilt mot det underlagsmaterial som utarbetats före och i samband med detaljplanen, och mot planprocessen och planens sakliga innehåll. Kritiken tar sikte på att konsekvenserna av alternativa bansträckningar inte är tillfredsställande utredda och på att uppgifter i underlagsmaterialet är felaktiga eller tendentiöst redovisade. Erinringarna omfattar olika myndigheters handläggning och ställningstaganden. Sökandena anser också att järnvägsbyggandet inte borde ha styckats upp i flera mindre projekt samt att en felaktig avvägning skett mellan enskilda och allmänna intressen och att detaljplanens genomförande kommer att medföra bestående hälso- och säkerhetsrisker. Vidare anses anordningarna till skydd vid urspårning och kollision liksom bestämmelserna rörande bullernivån vara otillräckliga. Sökandena i miljöskyddsärendet anser att föreläggande om högsta tillåtna bullernivå skulle ha meddelats enligt 40 § miljöskyddslagen. - Det utredningsmaterial som ligger till grund för regeringens nu klandrade beslut är mycket omfattande. Ett antal alternativa sträckningar av järnvägsutbyggnaden och deras konsekvenser för bl.a. miljön har redovisats. - Regeringsrätten kan efter att ha gått igenom utredningsmaterialet inte finna att det är behäftat med sådana brister att det finns grund för slutsatsen att de krav på miljökonsekvensbeskrivning som ställts upp i tillämplig svensk lag eller i EG:s direktiv i ämnet inte skulle vara uppfyllda. Utredningen i övrigt kan inte heller, trots enskilda tveksamheter, anses innehålla sådana brister att de ställningstaganden som grundats på den kan antas ha blivit felaktiga. - Den av sökandena åberopade rekommendationen om ett säkerhetsavstånd mellan järnvägen och intilliggande bebyggelse liksom de riktlinjer för högsta godtagbara bullernivåer som sökandena pekar på har inte karaktär av rättsregler. Den omständigheten att den antagna detaljplanen tillåter anläggandet av ett nytt järnvägsspår inom detta avstånd liksom att detaljplanen inte innehåller någon bestämmelse angående högsta tillåtna ljudnivå utomhus - och att regeringen ansett att skäl saknats att meddela ytterligare råd eller föreläggande i fråga om högsta tillåtna bullernivå vid uteplats - innebär därför inte i sig att regeringens beslut strider mot någon rättsregel. Vid en prövning av frågan om regeringens beslut avseende detaljplanen strider mot de tillämpliga bestämmelserna i PBL kan dock innehållet i en sådan rekommendation eller i sådana riktlinjer ändå vara av betydelse. - En utbyggnad av befintlig järnväg mellan Kävlinge och Lunds centralstation kommer i konflikt med enskilda intressen oavsett vilken dragning av järnvägen som väljs. Att den valda sträckningen berör centrala delar av Lund är med hänsyn till den befintliga bebyggelsen självfallet problematiskt. De tillämpliga bestämmelserna är emellertid allmänt hållna och utrymmet för olika bedömningar är därför förhållandevis stort. De allmänna intressen som föranleder utbyggnaden av järnvägen enligt den befintliga sträckningen måste tillmätas stor vikt vid bedömningen och den gjorda intresseavvägningen får med beaktande av samtliga redovisade omständigheter anses ligga inom ramen för den handlingsfrihet som den tillämpliga lagstiftningen ger. - handlingarna i målen ger inte vid handen att regeringen grundat sina beslut på ett felaktigt faktaunderlag eller att regeringen felbedömt fakta eller åsidosatt regeringsformens krav på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. - Vad sökandena i övrigt anfört om brister i handläggningen av ärendet är inte av beskaffenhet att kunna föranleda att regeringens beslut skall upphävas. - Regeringsrätten finner att regeringens beslut inte strider mot någon rättsregel på sätt som sökandena angett. Det framgår inte heller klart av omständigheterna att besluten på något annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut skall därför stå fast. - I målen har yrkats ersättning för inställelsekostnader. Enligt 15 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) får enskild part som inställt sig till muntlig förhandling vid förvaltningsdomstol tillerkännas ersättning av allmänna medel för kostnad för resa och uppehälle, om rätten finner att han skäligen bör ersättas för sin inställelse. Parten har således ingen absolut rätt till ersättning utan domstolen får i varje särskilt fall avgöra frågan efter en skälighetsbedömning. - Det är M.L., KA. och B.B. m.fl. som begärt muntlig förhandling i Regeringsrätten. Vid en sammantagen bedömning av vad som förevarit i målen finner Regeringsrätten att tillräckliga skäl saknas att tillerkänna M.L., K.A. och B.B. ersättning av allmänna medel för inställelsekostnader. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. - Regeringsrätten avslår M.L:s, K.A:s och B.B:s yrkanden om ersättning för inställelse i Regeringsrätten. (fd I 2004-11-10, Bäckström)