RÅ 2005 not 37

Not 37. Ansökan av B-O.M. om rättsprövning av ett beslut ang. detaljplan för mobiltelefonmast. -Kommunfullmäktige i Tyresö kommun (2003-04-10) antog detaljplan för mobiltelefonmast i Trinntorp. - Beslutet överklagades av bl.a. B-O.M. Till stöd för sin talan anförde klagandena i huvudsak följande. Förfulning av miljön och allmän otrevnad kommer att bli följden av mastanläggningen. Den lilla men viktiga allmänningen kommer att domineras av mastanläggningarna. Trinntorp är inte ett tättbebyggt område där en mast smälter in i omgivningen lika lätt som i andra delar av Storstockholmsområdet. Närliggande fastigheter kommer att minska i värde. Masten blir belägen alltför nära närliggande hus. Strålningen från masten kan vara farlig och kan också medföra psykisk oro. Planhandlingarna kan inte utgöra tillräckligt underlag för bygglovsprövning. De 39 närvarande kommunfullmäktige kan inte ha varit insatta i ärendet. Gränsvärdena för strålning från masten gäller endast kortvarig exponering och är inte tillämpliga på långvarig exponering. Strålningsintensiteten på marknivå är 70 gånger större än vad mobiltelefonoperatören uppger. Försiktighetsprincipen sådan den framgår av 2 kap 3 § miljöbalken, 6 § strålskyddslagen och 2 kap 4 § miljöbalken skall tillämpas. Vidare gäller proportionalitetsprincipen, enligt vilken det alltid skall göras en avvägning mellan en åtgärds skadeverkningar och verksamhetsutövarens intressen. Bevisbördan för att en verksamhet är ofarlig ligger på verksamhetsutövaren. - Länsstyrelsen i Stockholms län (2003-06-12) avslog överklagandena och anförde som motivering till sitt beslut följande. Planområdet är beläget på mark, som i avstyckningsplan för Tyresö-näs m.m, godkänd den 30 juni 1932, med detaljplanebestämmelser antagna den 9 mars 1989, avsatts såsom parkområde. I den överklagade detaljplanen är planområdet beläget på en höjd och avsett för en mobiltelefonmast med en maximal masthöjd av 42 meter. - Masten kommer på grund av sin placering och sin höjd att bli mycket synlig i omgivningen och kommer att medföra ett intrång i landskapsbilden till nackdel för upplevelsen av naturmiljön. Masten kommer också att minska den mark som är tillgänglig för det rörliga friluftslivet. Emellertid kan det inte undvikas att denna mast och många andra master av detta slag, såsom ett led i utbyggnaden av 3G-nätet för mobiltelefoni, blir placerade i tättbebyggda områden väl synliga för många närboende. Nätet av 3G-master är tätare än motsvarande nät för tidigare system För mobiltelefoni, och urvalet av platser för placeringen av masterna är begränsat med hänsyn till terrängens höjdförhållanden, tillgången på vägar och avståndet till närliggande master i samma nät av mastanläggningar. - Närmast mastens sändarantenn är radiostrålningen kraftig, men strålningen avtar snabbt med avståndet från antennen och bör på markplanet vara oskadlig. - Planen kan resultera i värdeminskning för närbelägna bostadsfastigheter. Sådan konsekvens följer dock generellt av uppförande av ytterligare byggnader eller andra anläggningar i tättbebyggda områden som expanderar. Vidare bör inverkan på närmiljön av nya anläggningar vägas mot de behov som sådana anläggningar tillgodoser för en vidare krets av fastigheter och av boende. - Sammanfattningsvis anser länsstyrelsen att det som klagandena har anfört till stöd för sin talan inte utgör skäl att upphäva det överklagade beslutet. - B-O.M. m.fl. överklagade länsstyrelsens beslut. B-O.M. och T.N. anförde bl.a. följande. Masten kommer att dominera området. Den mark som är tillgänglig för det rörliga friluftslivet kommer att minska. Det blir ca 40 meter från mastfoten till närliggande fastigheter. Samtliga bodar borde ha ritats in i plankartan för att få ett riktigt underlag. Området används i dag för rekreation som bärplockning och lek m.m. Det löper en skogsstig centralt i områdets längdriktning. Denna typ av öar bland fastigheterna är viktiga för rekreation och för djur, t.ex. älg och rådjur, som finner en fristad här. Marken i området är kuperad vilket innebär att en del hus hamnar i samma nivå som mastens antenn. Masterna lokaliseras efter operatörernas önskemål trots att miljöbalken säger att all miljöfarlig verksamhet skall förläggas där den ger minsta intrång och olägenhet för människors miljö och hälsa. De befarar värdeminskning av sina fastigheter. Deras utsikt kommer att förfulas och de vill slippa oroa sig för strålningsrisken. - De hänvisade vidare till fotografier m.m. som stöd för sitt överklagande. - Boverket har den 29 juni 2004 yttrat sig i ärendet. Boverket anförde bl.a. följande. Verket kan inte finna att formella fel har begåtts under handläggningen av detaljplanen och inte heller att det finns behov av en miljökonsekvensbeskrivning inför antagandet av planen. Allmänt framhåller Boverket att utbyggnaden av tredje generationens mobila telekommunikationssystem pågår i landet, samtidigt som en viss komplettering sker i GSM-näten. Starttidpunkten för utbyggnad är bestämd genom EG-direktiv (128/1999/EG). Det finns också en tydlig ambition från staten att hela Sveriges befolkning skall få tillgång till den nya mobila tekniken, som bl.a. innebär en möjlighet att få tillgång till Internet, men också bredband i enklare form via mobil telekommunikation. De krav på radiotäckning som staten ställt på operatörerna, men också deras kommersiella intressen, innebär att ett stort antal nya telemaster och torn måste uppföras. Täckningskraven och i viss mån tekniska begränsningar i näten innebär vidare att masterna i många fall måste placeras nära, och ibland mycket nära, bl.a. bostäder. Det nya systemet kommer alltså att innebära påtagliga inslag i den byggda miljön och i naturmiljön. Om 3G-systemet överhuvud taget skall kunna byggas ut enligt licensvillkoren blir det oundvikligt att masterna många gånger måste placeras mycket nära bostadsbebyggelse och mycket närmare än vad som varit fallet vid utbyggnad av tidigare mobila mobiltelefonsystem. Många människor kommer därför att få sin närmiljö påverkad av stora tunga stålkonstruktioner, som hittills varit förhållandevis främmande element i den bebyggda miljön och framför allt i bostadsområden. Det är självklart att dessa konstruktioner av många människor kommer att uppfattas som olägenheter. Tyresö kommun har med operatörerna diskuterat alternativa placeringar av basstationer dels för att minimera antalet basstationer, dels för att förebygga onödiga intrång i medborgarnas närmiljö. När master har måst placeras nära bostadsbebyggelse har kommunens strävan varit att placera dem i de mest oländiga terrängavsnitten och i möjligaste mån dolda av omgivande vegetation. Genom den beskrivna handläggningen har kommunen, som Boverket ser det, lyckats minimera den negativa påverkan på motstående intressen av den förestående 3G-utbyggnaden samtidigt som man har kunnat tillgodose operatörernas krav på radiotäckning både enligt licenskraven och deras kommersiella anspråk. Trots detta har det inte varit möjligt att i varje situation undvika intrång i de boendes närmiljö. Enligt Boverkets mening kan olägenheterna mot den beskrivna bakgrunden och med utgångspunkt i det starka allmänintresset av att 3G byggs ut, inte anses mer betydande än att de måste tålas. Boverket anser att Tyresö kommun har iakttagit de krav på hänsyn till allmänna och enskilda intressen som ställs i 1 kap. 5 § plan- och bygglagen (1987:10), PBL. Boverket anser att den antagna detaljplanen bör fastställas. - B-O.M. m.fl. hade därefter kommit in med skrivelser. - Regeringen (2004-10-21, Miljödepartementet) avslog överklagandet och anförde som skäl för sitt beslut följande. Regeringen, som prövar kommunens beslut att anta detaljplanen mot bakgrund av bestämmelserna i PBL, finner att ärendet kan avgöras på befintligt underlag. - Regeringen konstaterar att det finns ett starkt allmänt intresse av att bygga ut infrastrukturen för trådlös kommunikation. Vid en avvägning mellan allmänna och enskilda intressen finner regeringen att de olägenheter detaljplanen kan innebära för klagandena inte kan anses vara av sådan betydelse att planen av det skälet inte kan godtas. Vad klagandena anfört om påverkan på landskapsbild och grönområde eller deras invändningar i övrigt utgör inte heller skäl att ändra länsstyrelsens beslut. Överklagandena bör därför avslås. - B-O.M. ansökte om rättsprövning av regeringens beslut och begärde att Regeringsrätten skulle förordna att beslutet tills vidare inte skulle gälla. Han anförde bl.a. följande. Regeringens beslut strider mot 2 kap.plan- och bygglagen PBL i allmänhet. Det strider vidare mot 2 kap. 4 § miljöbalken, MB, eftersom sådan plats för mobiltelefonmasten inte valts att ändamålet kan uppnås med minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön. Beslutet strider även mot 9 kap. 1 § 3 MB, på den grunden att strålning är att anse som miljöfarlig verksamhet. Avståndet mellan masten och närliggande fastigheter blir endast 30-40 meter. Detta kan inte, som kommunen gör gällande, anses som ett "relativt stort avstånd". Masten med tillhörande teknikbodar kommer att skära av den ca 80 meter smala remsan av allmänning, som därmed inte kan nyttjas av de kringboende. Sändarantennen kommer att ligga nära i nivå med flera av husen. Boende i dessa hus kommer att utsättas för skadlig strålning såväl dag som natt. Det finns inga studier som visar vilka långsiktiga hälsoeffekter sådan strålning har. Den s.k. försiktighetsprincipen borde därför tillämpas. - Regeringsrätten (2005-04-18, Lavin, Stävberg, Lundin): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Vid den lämplighetsprövning som sker vid planläggning enligt 2 kap. 1 § PBL skall tillses att mark- och vattenområden används för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Företräde skall ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning. Enligt samma lagrum skall vid planläggning bestämmelserna i 3 och 4 kap. MB tillämpas. Vidare erinras om att enligt 5 kap. 3 § MB miljökvalitetsnormer skall iakttas vid planering och planläggning. Enligt 2 kap. 2 § PBL skall planläggning, med beaktande av natur- och kulturvärden, främja en ändamålsenlig struktur och en estetiskt tilltalande utformning av bebyggelse, grönområden, kommunikationsleder och andra anläggningar. Även en från social synpunkt god livsmiljö, goda miljöförhållanden i övrigt samt en långsiktigt god hushållning med mark och vatten och med energi och råvaror skall främjas. Enligt 2 kap. 3 § PBL skall bebyggelse lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till bl.a. de boendes och övrigas hälsa. Inom områden med sammanhållen bebyggelse skall enligt 2 kap. 4 § PBL bebyggelsemiljön utformas med hänsyn till behovet av bl.a. parker och andra grönområden. Däremot är inte de allmänna hänsynsreglerna m.m. i 2 kap. MB, som B-O.M. åberopat, tillämpliga vid prövning av planärenden enligt PBL. I propositionen om följdlagstiftning till MB anges som skäl för detta ställningstagande bl.a. att PBL redan har ett väl utvecklat system med hänsynstagande till miljö- och hälsoaspekter vid de avvägningar mellan motstående intressen som skall göras i planärenden (prop.1997/98:90 s. 158). Inte heller är 9 kap. MB, som bl.a. reglerar tillstånd till miljöfarlig verksamhet, relevant i planärenden. - De i målet tillämpliga bestämmelserna i PBL och MB är allmänt hållna och ger myndigheterna ett förhållandevis stort utrymme för bedömningar. I målet har inte framkommit att regeringen vid beslutsfattandet skulle ha felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som föreligger i planärenden eller att det vid handläggningen förekommit något fel som påverkat utgången i ärendet. Regeringens beslut kan därför inte anses strida mot någon rättsregel på det sätt som B-O.M. angett. Det framgår inte heller klart av omständigheterna att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut skall därför stå fast. - Vid denna utgång förfaller frågan om inhibition. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd I 2005-04-06, Bäckström)