RÅ 2005:85

Z.K., född 1975, var under åren 1994-1996 beviljad assistansersättning enligt lagen (1993:389) om assistansersättning, LASS. Försäkringskassan bedömde därefter att hennes behov av personlig assistans för grundläggande behov inte översteg 20 timmar i veckan. I februari 1997 beviljades hon istället personlig assistans av kommunen enligt 9 § 2 lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, med 15 timmar i veckan. Assistansanordnare var Kooperativet Lotsen. Under år 2000 lämnade kommunen ekonomisk ersättning med 145 kr per assistanstimme. - Z.K. ansökte i november 2000 om att Nässjö kommun skulle tillerkänna henne ekonomiskt stöd för kostnaderna för personlig assistans för bl.a. år 2000 med 178 kr per timme (motsvarande schablonbeloppet enligt LASS). Omsorgsnämnden i Nässjö kommun avslog genom beslut den 14 mars 2001 ansökan med motivering att goda levnadsvillkor ansågs vara tillförsäkrade genom det lägre timbeloppet 165 kr.

Z.K. överklagade beslutet hos länsrätten och anförde bl.a. följande. Enligt LSS har den funktionshindrade rätt till skälig ersättning för insatsen och enligt förarbetena till LSS avses därmed samma slags kostnader som i LASS, dvs. normala lönekostnader och vissa administrativa kostnader. Regeringen fastställer varje år en schablonersättning som utgår enligt LASS. Enligt Socialstyrelsens allmänna råd bör den av regeringen fastställda timersättningen vara vägledande även när det ekonomiska stödet till den funktionshindrade utbetalas av kommunerna.

Omsorgsnämnden ansåg i första hand att länsrätten skulle avvisa överklagandet och i andra hand att länsrätten skulle avslå överklagandet. Nämnden anförde följande. Överklagandet bör avvisas eftersom frågan om ersättningsnivån för assistansen inte avser själva insatsen och därmed inte omfattas av "rättighetslagsprincipen". Om länsrätten prövar överklagandet bör utgångspunkten för bestämmandet av timersättningen tas i den faktiska kostnaden för assistansen.

Omsorgsnämnden överklagade och yrkade att Regeringsrätten skulle upphäva länsrättens och kammarrättens domar och fastställa nämndens beslut den 14 mars 2001. Till stöd för sin talan anförde nämnden bl.a. följande. Den avgörande frågan i målet är tolkningen av 9 § 2 LSS. Enligt förarbetena (prop. 1992/93:159 s. 175) bör det belopp som regeringen varje år bestämmer som den högsta ersättningen per assistanstimme med stöd av LASS vara vägledande även i fråga om det ekonomiska stödet från kommunen enligt 9 § 2 LSS. Det av regeringen fastställda beloppet är emellertid endast vägledande. Det anger dessutom endast den högsta ersättning som kan komma ifråga. En objektiv tolkning av lagtexten och förarbetena bör enligt omsorgsnämndens uppfattning leda till att den högsta ersättningen endast bör medges om den faktiska kostnaden för att tillhandahålla assistansen uppgår till motsvarande belopp. Som också sägs i förarbetena (s. 175) är den grundläggande principen att rätten till bidraget från kommunen följer samma villkor som rätten till biträde av personlig assistent samt att bidraget bör beviljas i sådan omfattning att den enskildes behov av personliga stödinsatser kan tillgodoses. Ett bidrag motsvarande faktisk kostnad för assistans följer samma villkor som rätten till biträde av personlig assistent samtidigt som det garanterar behovet av stödinsatser. Detta bör betyda att ett bidrag motsvarande faktisk kostnad ses som skäligt i den mening som avses i 9 § 2 LSS.

Z.K. vidhöll sin inställning.

Socialstyrelsen avgav på Regeringsrättens begäran yttrande i målet och anförde - efter att ha redogjort för innehållet i bl.a. tillämpliga bestämmelser och förarbetsuttalanden - följande.

Enligt 9 § 2 LSS har kommunen ansvaret för personlig assistans eller ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för sådan assistans. I förarbetena uttalas att med skäliga kostnader avses samma slags kostnader som i LASS, dvs. normala lönekostnader och vissa administrativa kostnader. Det belopp som regeringen varje år bestämmer såsom den högsta ersättningen per assistanstimme med stöd av den lagen bör vara vägledande även i frågan om det ekonomiska stödet från kommunen. - Sedan den 1 september 1997 betalas assistansersättningen med ett visst bestämt belopp per timme (schablonbelopp). Detta avser att täcka lönekostnader, administrationskostnader, utbildningskostnader samt andra assistansomkostnader oberoende av vilka kostnader för assistansen som den ersättningsberättigade faktiskt har haft. Inom ramen för schablonbeloppet får den ersättningsberättigade själv avgöra hur stor del av beloppet som skall användas till lön och andra anställningskostnader och hur stor del av beloppet som skall användas till administration och andra kringkostnader. Syftet med schablonersättningen var bl.a. att underlätta för både assistansanordnare och försäkringskassor att administrera ersättningen och därmed minska kostnaden för denna hantering. - Det är viktigt utifrån de mål som uppställs i LSS att de som får personlig assistans enligt LSS har samma möjligheter att uppnå goda levnadsvillkor och få ett gott stöd och en bra service som de som har assistansersättning enligt LASS. Det är därför angeläget ur inte minst valfrihetsaspekten som framhålls i LSS att den enskildes val av assistansanordnare kan göras oberoende av kostnadsersättningshänsyn. En risk för en begränsning i detta hänseende skulle rimligen kunna uppkomma om en kommun exempelvis beslutar om lägre ersättning i de fall kommunen inte är arbetsgivare för assistenten, i följd varav den enskilde av kostnadsskäl enbart kan anlita kommunen som assistansanordnare. - Mot bakgrund av det nu sagda är Socialstyrelsens slutsats att som lägsta skäliga kostnad för personlig assistans bör det schablonbelopp som regeringen varje år bestämmer med stöd av LASS vara vägledande. I de fall den enskilde har beviljats ersättning utöver schablonbeloppet följer av 19 § LASS att kommunens ersättning skall motsvara detta belopp.

Riksförsäkringsverket (numera Försäkringskassan) anförde i inhämtat yttrande såsom sin inställning följande.

Riksförsäkringsverket anser att med skäliga kostnader i LSS avses samma kostnader som vid tillämpningen av LASS, dvs. samma schablonbelopp och möjlighet att bestämma om högre timersättning om särskilda skäl föreligger.

Svenska Kommunförbundet avgav yttrande i målet och anförde bl.a. följande.

I det fall Regeringsrätten uppfattar Z.K:s ansökan såsom en ansökan om ekonomiskt stöd för att på egen hand anordna assistansen, vill förbundet framföra följande synpunkter då det gäller innebörden av begreppet "skälig kostnad" för assistans enligt 9 § 2 LSS. - Följande text är ett citat ur prop. 1992/93:159 (s. 175): "Med skäliga kostnader avses samma slags kostnader som i lagen om assistansersättning, dvs. normala lönekostnader och vissa administrativa kostnader. Det belopp som regeringen varje år bestämmer såsom den högsta ersättningen per assistanstimme med stöd av den lagen bör vara vägledande även i frågan om det ekonomiska stödet från kommunen enligt denna punkt." - Då förarbetena till LSS skrevs - och Socialstyrelsens allmänna råd 1994:1 - var den assistansersättning som hänvisas till och som infördes den 1 januari 1994 inte schabloniserad. Avsikten var vid den tidpunkten att assistansersättningen skulle täcka de verkliga kostnader som den enskilde hade för sin assistans, dvs. lönekostnader samt kostnader för administration m.m. I de senare skulle kostnader ingå för bokföring och revision, lokaler, utbildning, rekrytering och omkostnader för assistenter. - Texten i propositionen kan inte tolkas som något annat än en rekommendation till kommunerna om ett tak på vad som kan anses vara "skälig kostnad". En skälig kostnad skall inte bara vara "faktisk" utan också "rimlig". - Sedan den 1 september 1997 gäller att assistansersättningen utgår med ett schabloniserat belopp per timme - oberoende av vilka kostnader för assistansen som den ersättningsberättigade faktiskt har haft. Inom ramen för det fastställda beloppet får den assistansberättigade själv avgöra hur stor del av beloppet som skall användas till lön och andra anställningskostnader och hur mycket som skall användas till administration och andra kringkostnader. - Förändringen 1997 - schabloniseringen av den statliga assistansersättningen - genomfördes för att uppnå bättre kostnadskontroll, vissa besparingar och för att förenkla administrationen såväl för anordnaren som försäkringskassan (prop. 1996/97:150 s. 137-138). Besparingsskäl var alltså en av orsakerna till att schablonbeloppet infördes och det torde knappast vara lagstiftarens intention att metoden med schablonisering för kommunernas del skall användas på ett sådant sätt att deras kostnader ökar. - Schabloniseringen av den statliga assistansersättningen lagreglerades. Av 10 § LASS framgår att assistansersättningen utges med det belopp per timme som regeringen fastställer för varje år. Motsvarande bestämmelse eller hänvisningsbestämmelse till LASS saknas i LSS. - Skäliga kostnader kan därmed inte beräknas till ett belopp som innebär en överkompensation för den enskilde. I kommunallagens grundläggande kompetensbestämmelse ligger ett principiellt förbud mot att ge understöd åt enskilda. Det anses falla utanför den allmänna kompetensen att göra vederlagsfria prestationer till enskilda personer om inte kommunen enligt offentligrättslig eller civilrättslig lag är skyldig att göra en sådan prestation. - Enligt kommunens uppgifter i målet är de av utföraren redovisade faktiska kostnaderna lägre än schablonbeloppet. Att i en sådan situation tillämpa schablonbeloppet torde enligt förbundets mening inte vara möjligt.

Regeringsrätten (2005-09-29, Billum, Nordborg, Eliason, Ersson, Fernlund) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. LSS och LASS är led i en större reform på handikappområdet som genomfördes med verkan fr.o.m. den 1 januari 1994. Syftet var främst att stärka de svårast funktionshindrades ställning genom att ge dessa en lagstadgad rätt till särskilt stöd och särskild service. LSS innehåller de grundläggande bestämmelserna om rätt till stöd och service i form av vissa särskilt angivna insatser. En sådan insats är biträde av personlig assistent eller ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för sådan assistans, till den del behovet inte täcks av beviljade assistanstimmar enligt LASS (9 § 2 LSS). Det är kommunen som är ansvarig för flertalet insatser enligt LSS, bl.a. personlig assistans (2 §).

Vid sidan av LSS finns regler i LASS om statlig ersättning till vissa funktionshindrade för kostnader för personlig assistans (assistansersättning). Regleringen innebär att staten tar del i kostnaderna för mera omfattande behov av personlig assistans. Den innebär också att funktionshindrade som behöver personlig assistans under mer än 20 timmar i veckan kan vända sig direkt till försäkringskassan för ersättning och därefter själv anordna assistansen. Den funktionshindrade behöver i sådant fall inte alls vända sig till kommunen. En funktionshindrad med behov av personlig assistans under mindre än 20 timmar i veckan måste dock vända sig till kommunen och - om han eller hon inte vill ha assistansen ordnad genom kommunen eller någon som kommunen anlitar - begära ekonomiskt stöd till assistans under det antal timmar som behövs.

Assistansersättning avsågs ursprungligen svara mot faktiska kostnader för lämnad assistans, dock högst visst av regeringen bestämt belopp per timme. Någon motsvarande reglering infördes inte i LSS. Som ovan framgått uttalades emellertid i propositionen att det av regeringen bestämda högsta beloppet per timme borde vara vägledande även för kommunens ekonomiska stöd till personlig assistans.

År 1997 genomfördes en ändring i LASS som innebar att timersättningen schabloniserades och sedan dess utgår med ett visst av regeringen bestämt belopp per timme. Samtidigt infördes en möjlighet till högre timersättning i vissa fall, dock högst tolv procent (10 § LASS). I prop. 1996/97:150 s. 138 uttalades bl.a. följande. Med nuvarande regler är assistansersättningen avsedd att täcka de verkliga kostnader som den enskilde har för sin assistans, dvs. lönekostnader samt kostnader för administration m.m. I de senare ingår t.ex. kostnader för bokföring och revision, lokaler, utbildning, rekrytering och omkostnader för assistenter. Genom förändringen kommer assistansersättning att lämnas med ett visst bestämt belopp per timme oberoende av vilka kostnader för assistansen som den ersättningsberättigade faktiskt har haft. Den ersättningsberättigade behöver bara redovisa hur många assistanstimmar som har utförts för att erhålla assistansersättningen. Inom ramen för det fastställda beloppet får den assistansberättigade själv avgöra hur stor del av beloppet som skall användas till lön och andra anställningskostnader och hur mycket som skall användas till administration och andra kringkostnader.

Någon ändring motsvarande den i 10 § LASS har inte gjorts i LSS.

Regeringsrätten konstaterar först att en kommuns skyldigheter enligt LSS gentemot enskilda funktionshindrade inte utan uttryckligt stadgande påverkas av ändrade villkor för den av Försäkringskassan förmedlade statliga assistansersättningen. Kommunens skyldighet att, om den inte själv tillhandahåller den personliga assistansen, ge ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för assistans är sålunda oförändrad och kan inte utgå från annat än de verkliga kostnaderna för insatsen. Med skäliga kostnader avses emellertid samma slags kostnader som i LASS (jfr prop. 1992/93:159 s. 175). Det timbelopp som fastställs av regeringen enligt de nya reglerna i LASS kan därför alltjämt tjäna till viss ledning vid bedömningen av kostnadernas skälighet.

När det vidare gäller Z.K:s rätt till ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för personlig assistans gör Regeringsrätten följande överväganden. LSS ger den enskilde funktionshindrade rätt till antingen biträde av personlig assistent eller ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för sådan assistans. Regeln är avsedd att ge den enskilde valfrihet i fråga om att få sin assistans ordnad direkt genom kommunen och då inte belastas av några kostnader eller att anordna assistansen själv med finansiering av kommunen (eller assistansersättning i den utsträckning sådan utgår). Det är alltså fråga om alternativa sätt att tillgodose den enskildes behov av personlig assistans.

Omständigheterna kring anordnandet av Z.K:s assistans är delvis oklara. I målet är dock endast fråga om hennes rätt till ekonomiskt stöd för personlig assistans under november och december 2000. Utredningen i målet ger vid handen att Z.K. under denna tid rent faktiskt erhållit beviljad personlig assistans genom Kooperativet Lotsen och att den ersättning som utgått till Lotsen betalats av kommunen och inte av Z.K. Z.K:s inställning får vid sådant förhållande förstås så att hon önskar att kommunen skall betala en högre ersättning till Lotsen för den lämnade assistansen. Denna fråga kan inte prövas i förevarande ordning. Regeringsrätten finner vidare att kommunen under den aktuella tiden tillhandahållit Z.K. den personliga assistans hon varit berättigad till. Z.K. kan inte härutöver göra gällande någon rätt till ekonomiskt stöd till kostnader för personlig assistans. Omsorgsnämndens överklagande skall därför bifallas.