RÅ 2006:7

Domskäl

Länsrätten i Stockholms län (2003-05-16, ordförande Holmberg) yttrade: Enligt 9 kap. 2 § skollagen skall en fristående skola, vars utbildning ger kunskaper och färdigheter som till art och nivå väsentligen svarar mot de kunskaper och färdigheter som grundskolan, särskolan respektive specialskolan skall förmedla, godkännas, om

1. skolan även i övrigt svarar mot de allmänna mål och den värdegrund som gäller för utbildning inom det offentliga skolväsendet,

2. huvudmannen för skolan har förutsättningar att bedriva verksamheten i enlighet med ovan angivna villkor,

3. skolan står öppen för alla barn som enligt denna lag har rätt till utbildning inom motsvarande skolform i det offentliga skolväsendet, med undantag för sådana barn vilkas mottagande skulle medföra att betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår för skolan,

4. skolan har minst 20 elever, om det inte finns särskilda skäl för ett lägre elevantal,

5. skolan, om den motsvarar särskolan eller specialskolan, bereder eleverna de omsorger som behövs,

6. skolan för undervisningen använder lärare, förskollärare eller fritidspedagoger som har en utbildning avsedd för den undervisning de i huvudsak skall bedriva, dock med undantag för fall då personer med sådan utbildning inte finns att tillgå eller det finns något annat särskilt skäl med hänsyn till eleverna, och

7. skolan uppfyller de ytterligare villkor som regeringen föreskriver i fråga om utbildningen vid fristående skolor och om antagningen till och ledningen av sådana skolor.

En fristående skola som avses i denna paragraf får inom ramen för vad som sägs i första stycket 1 ha en konfessionell inriktning. Ett godkännande kan avse vissa årskurser. - Av 9 kap. 6 § första stycket följer som huvudregel att en godkänd fristående skola som motsvarar grundskolan skall förklaras berättigad till bidrag. - Enligt 9 kap. 12 § första stycket skollagen skall godkännandet återkallas bl.a. om en fristående skola inte längre uppfyller kraven för godkännande och bristerna inte avhjälps efter påpekande för huvudmannen. Av beslut meddelat av Skolverket den 6 mars 2002 framgår att föreningen förelagts att redovisa vilka åtgärder som vidtagits och planerats att vidtas för att avhjälpa påtalade brister. - Av Skolverkets tillsynsrapport över Kristet Center Syds friskolor den 6 mars 2002 framgår bl.a. följande. Församlingens skolor var organisatoriskt skilda i en grundskola och en gymnasieskola. Bägge skolorna var inrymda i en före detta nöjesanläggning. Där fanns också församlingens samlingslokaler. I grundskolan gick 22 elever, varav nio hade föräldrar som undervisade i skolan. Totalt tjänstgjorde 21 lärare, samtliga medlemmar i församlingen. En av dessa hade grundskolelärarutbildning (1-7) och två hade gymnasielärarutbildning. Därutöver fanns en med längre erfarenhet som lärare i det offentliga skolväsendet. I rapporten poängterar verket att med tanke på den grundläggande läs- och skrivinlärning som sker de första skolåren är det särskilt angeläget att det finns lärare med adekvat lärarutbildning för de yngre barnen och att undervisningen sköts av en eller ett fåtal lärare. - Länsrätten gör följande bedömning. - Länsrätten delar Skolverkets bedömning att det med tanke på den grundläggande läs- och skrivinlärning som sker under de första skolåren är särskilt angeläget att undervisningen sköts av en eller ett fåtal lärare med adekvat utbildning. I annat fall finns det en påtaglig risk att en elevs behov av stöd inte uppmärksammas. I förevarande fall kan rätten konstatera att eleverna alltjämt undervisas av ett flertal lärare; fem i årskurs 1-2, åtta i årskurs 3-5 och tretton i årskurs 6-9. Flertalet av dessa lärare saknar formell utbildning avsedd för den undervisning de i huvudsak skall bedriva. Under dessa förhållanden är det inte tillräckligt att den lärarinna som fungerar som klassföreståndare har grundskollärarutbildning, att hennes tjänst utökats från halv- till heltid och att hon numera undervisar eleverna i klass 1-5 under 50 procent av deras totala undervisningstid. Skolan har inte heller uppgett, än mindre visat, att det inte skulle gå att begränsa kollegiet till att endast omfatta ett fåtal personer som har en utbildning avsedd för den undervisning de i huvudsak skall bedriva. Länsrätten finner således att skolan inte längre uppfyller kraven för godkännande och att påtalade brister inte avhjälpts i tillräcklig grad. Därmed skall också rätten till bidrag återkallas. Överklagandet skall därför avslås. - Länsrätten avslår överklagandet.

I överklagande hos kammarrätten yrkade skolan att Skolverkets och länsrättens avgöranden skulle upphävas och att skolan skulle återfå sitt godkännande som fristående skola och därmed rätt till bidrag. - Skolan anförde, utöver vad som anförts i länsrätten, i huvudsak bl.a. följande. Skolverkets beslut att återkalla godkännandet grundade sig på att skolans åtgärder fram till den 23 maj 2002 inte bedömdes vara tillräckliga, främst när det gäller lärarbehörigheten. Länsrättens beslut grundar sig främst på 9 kap. 2 § första stycket 6 skollagen som trädde i kraft den 1 juli 2002. Skolan har alltså bedömts med stöd av en lag som trädde i kraft efter det att skolan vidtagit sina åtgärder. Detta är juridiskt oriktigt. - - - Skolan uppfyllde år 1996 kraven för godkännande och sedan dess har ingen minskning av lärarkompetensen skett. Däremot har bl.a. behöriga lärares tjänster utökats, en lärare nyanställts och i stort sett har samtliga lärare fått ytterligare sex års lärarerfarenhet. Dessutom har sex av lärarna läst 20 poäng pedagogik. Styrelsen för Kristet Center Syds gymnasium har beslutat att avveckla gymnasieskolan vilket innebär att ytterligare behöriga lärares resurser kommer att komma grundskolan till del fr.o.m. höstterminen 2003. Det är mot denna bakgrund obegripligt att bedömningen gjorts att skolan inte längre uppfyller kraven för godkännande. Skolan har under alla år uppfyllt kraven för godkännande och de av Skolverket påtalade bristerna har avhjälpts i tillräcklig grad.

Kammarrätten i Stockholm (2003-09-22, Regner, Belfrage, Vereide Dahlberg, referent) yttrade: Enligt övergångsbestämmelserna till 9 kap. 2 § första stycket 6 skollagen träder bestämmelsen i kraft den 1 juli 2002 och ett godkännande enligt bl.a. 9 kap. 2 § som har meddelats före ikraftträdandet skall fortsätta att gälla till dess Statens skolverk beslutar om något annat. För sådana skolor skall villkoren i bl. a. 9 kap. 2 § första stycket 6 inte tillämpas. - I förarbetena till 9 kap. 2 § första stycket 6 skollagen (prop. 2001/02:35 s. 36 f.) har anförts bl.a. följande. Skolverkets nationella uppföljning visar att andelen lärare med formell lärarutbildning är lägre i fristående skolor än i offentliga skolor. Kraven på kvalitet i utbildningen är dock lika höga för fristående som för offentliga skolor. Detta framgår av skollagens krav att utbildningen vid en fristående skola skall ge kunskaper och färdigheter som till art och nivå väsentligen svarar mot de kunskaper och färdigheter som det offentliga skolväsendet skall förmedla. Lärarna är tillsammans med eleverna skolans viktigaste resurser. Lärarnas kunskap och pedagogiska kompetens utgör själva grunden för skolans utveckling. Regeringen föreslår därför att det införs bestämmelser i bl.a. 9 kap.skollagen om att fristående skolor för att godkännas eller förklaras ha rätt till bidrag, i likhet med vad som enligt 2 kap. 3 § skollagen gäller för kommuner och landsting, skall vara skyldiga att för undervisningen använda bl.a. lärare som har en utbildning avsedd för den undervisning som de i huvudsak skall bedriva. På samma sätt som i det offentliga skolväsendet skall undantag få göras endast om personer med sådan utbildning inte finns att tillgå eller om det finns något annat särskilt skäl med hänsyn till eleverna (jfr prop. 1990/91:18). - I förarbetena till 2 kap. 3 § skollagen (prop. 1990/91:18 s. 37 f.), vartill hänvisas i nyss nämnda förarbeten, har anförts bl.a. följande. Lärarnas kompetens är av avgörande betydelse för utbildningens kvalitet. Enligt departementschefens uppfattning är det därför nödvändigt att lagfästa ett krav på att de lärare som kommunerna använder för undervisning skall ha en utbildning som är avsedd för den undervisning som läraren i huvudsak skall bedriva. Endast härigenom skapas garantier för att kompetenta lärare verkligen används. - Kommunen måste vid tjänstgöringsfördelningen se till att de lärare som används för undervisningen i ett ämne etc. har en utbildning som i huvudsak är avsedd härför. Undantag från regeln att det vid varje tillfälle skall användas en lärare med adekvat utbildning får göras om sådan lärare saknas eller om det finns annat särskilt skäl med hänsyn till eleverna. Det senare undantaget syftar till att förhindra att kommunen i undervisningen skall tvingas använda en lärare som visserligen har rätt utbildning men som det inte är lämpligt att använda med hänsyn till eleverna. - Kammarrätten gör följande bedömning. - 9 kap. 2 § första stycket 6 skollagen, som fr.o.m. den 1 juli 2002 uppställer som krav för godkännande att den fristående skolan använder lärare som har en utbildning avsedd för den undervisning som skall bedrivas, överensstämmer med och motsvarar vad som enligt 2 kap. 3 § samma lag redan tidigare gällt för skolor inom det offentliga skolväsendet. - För att en fristående skola skall godkännas krävs enligt 9 kap. 2 § första stycket skollagen som en grundförutsättning att utbildningen ger kunskaper och färdigheter som till art och nivå väsentligen svarar mot de kunskaper och färdigheter som det offentliga skolväsendet skall förmedla. Vid en bedömning av om en fristående skola uppfyller detta krav är utgångspunkten således vad som gäller för det offentliga skolväsendet, bl. a. avseende kvaliteten på undervisningen. För att en kvalitetsmässigt godtagbar utbildning skall kunna ges måste undervisningen bedrivas med kompetenta lärare. Utgångspunkten för att bedöma lärarnas kompetens har redan före den 1 juli 2002 varit vad som gäller för det offentliga skolväsendet. (Jfr Kammarrättens i Stockholm dom den 8 juli 1993 i mål nr 6544-1992.) Införandet av punkten 6 i samma paragraf är således endast ett förtydligande av vad som i praktiken redan tidigare gällt. Vid bedömningen av om en fristående skola uppfyller kraven för godkännande skall således, såväl före som efter införandet av 9 kap. 2 § första stycket 6, en bedömning göras om den fristående skolan använder lärare som har en utbildning avsedd för den undervisning som de i huvudsak skall bedriva. - I skolan undervisar 13 olika lärare. Nio lärare är obehöriga och fyra lärare är behöriga. Av de behöriga lärarna undervisar en grundskolelärare, som har utbildning för årskurserna 1-7, samtliga elever på skolan i tre ämnen. Vidare undervisar en gymnasielärare samtliga elever i några andra ämnen, en annan gymnasielärare undervisar högstadieelever i ett ämne och en högstadielärare undervisar högstadieelever i två ämnen. I övrigt undervisas barnen vid skolan av nio obehöriga lärare. - Kammarrätten konstaterar att skolan för den undervisning som bedrivs i stor utsträckning använder lärare som saknar utbildning avsedd för den undervisning de i huvudsak skall bedriva. Skolan har inte påstått att personer med sådan utbildning inte finns att tillgå eller att det finns något sådant särskilt skäl som utgör grund för att göra undantag från kravet på adekvat utbildning. - Kammarrätten finner med hänsyn till vad som framkommit i målet och med beaktande av den betydelse som lärarnas kompetens har för utbildningens kvalitet att skolans utbildning inte kan anses ge kunskaper och färdigheter som till art och nivå väsentligen svarar mot de kunskaper och färdigheter som grundskolan skall förmedla. Som länsrätten funnit har skolan inte vidtagit sådana åtgärder att de påtalade bristerna har avhjälpts i tillräcklig grad. Överklagandet skall därför avslås. - Kammarrätten avslår överklagandet.

Skolan fullföljde sin talan hos Regeringsrätten och anförde bl.a. följande. Då ärendet inleddes gällde ännu den tidigare lydelsen av 9 kap. 2 § första stycket skollagen. Den nya punkten 6 i paragrafen trädde i kraft först den 1 juli 2002. Skolan uppfyllde kravet att ge eleverna kunskaper och färdigheter i enlighet med gällande lag. Skolan har ända sedan starten haft resultat och betyg högt över genomsnittet i landet. Inga belägg har framförts för att inte eleverna skulle nå målen. Skolan har vidare höjt lärarkompetensen kraftigt och har nu till 96 procent behöriga lärare, väl kompetenta att ge eleverna de kunskaper och färdigheter som grundskolan skall förmedla. Andelen behöriga lärare är betydligt högre än genomsnittet i den kommunala skolan. Idag arbetar fem lärare vid skolan varav fyra är behöriga. Den obehöriga läraren undervisar endast i slöjd och hemkunskap. Skolan har visat sin vilja till förändring och till att bygga och driva en bra skola. Det finns definitivt inte tillräckliga skäl att stänga skolan.

Inför Regeringsrättens ställningstagande till frågan om prövningstillstånd inhämtades yttrande från Skolverket, som då anförde bl.a. följande. Det rör sig om ett komplext ärende. Återkallandet grundade sig på ett flertal faktorer och det är således inte bara en fråga om behöriga lärare. Mot denna bakgrund skulle det krävas en omfattande utbildningsinspektion för att kunna bedöma om de aktuella förhållandena på skolan skiljde sig från dem som var utgångspunkten för Skolverkets beslut år 2002. Skolverket hade efter återkallandet inte inspekterat verksamheten. Skolverket hade därför inga möjligheter att uttala sig om de aktuella förhållandena på skolan.

Sedan prövningstillstånd meddelats avgav Skolverket svaromål och avstyrkte överklagandet med hänvisning till bl.a. iakttagelser som gjorts vid ett besök på skolan den 24 november 2004. Verket framhöll bl.a. att verket vid bedömningen av vilka åtgärder skolan vidtagit med anledning av verkets föreläggande tillämpat 9 kap. 2 § skollagen enligt dess lydelse före den 1 juli 2002. Det hade vidare inte varit enbart lärarnas kompetens som utgjort grund för bedömningen utan det var flera faktorer som sammantaget visade att undervisningen vid den aktuella tidpunkten var så undermålig att skolan inte uppfyllde kraven enligt 9 kap. 2 § skollagen. Skolverket konstaterade sammanfattningsvis att skolan fortfarande saknade förutsättningar att bedriva en utbildning som ger kunskaper och färdigheter som till art och nivå väsentligen svarar mot de kunskaper och färdigheter som grundskolan skall förmedla. Bristerna sammanfattades i följande punkter:

1. Personalen har bristfällig kompetens, vilket innebär att undervisningen bedrivs antingen av lärare som saknar utbildning såväl i de ämnen som för den skolform där de undervisar, eller av icke lärarutbildade lärarassistenter. Till detta kommer att rektor saknar erforderlig utbildning och inte är anställd vid skolan.

2. Skolan är i betydande utsträckning beroende av frivillig oavlönad arbetskraft som saknar utbildning för sina uppgifter.

3. Skolan visar omfattande brister i utrustningen för framförallt slöjd och laborativa ämnen.

Skolverket gjorde därför den sammanfattande bedömningen att den pedagogiska verksamheten vid skolan, trots den långa tid som passerat sedan återkallelsebeslutet, fortfarande inte nådde upp till de krav som lagstiftaren ställer på en fristående skola.

Skolan genmälde bl.a. följande. Skolverkets anmärkningar på lokaler och utrustning är ogrundade. Vad gäller lärarkompetensen har fyra av fem lärare fullvärdig lärarexamen och undervisar 97 procent av undervisningstiden. Det är felaktigt att lärarassistenterna gör ämnesbedömningar. Skolan hänvisar vidare till samtliga elevers resultat på de nationella ämnesproven både från årskurs 5 och årskurs 9. Alla dessa elever har klarat målen, majoriteten dessutom på nivån MVG. Skolan åberopar vidare positiva omdömen och vitsord från rektorer vid olika gymnasieskolor angående tidigare elevers resultat i den fortsatta skolgången. Alla elever, föräldrar och lärare är nöjda med skolan, som för närvarande har 32 elever.

Skolverket vidhöll sin ståndpunkt.

Ytterligare skriftväxling ägde rum.

Regeringsrätten (2006-02-02, Billum, Nordborg, Dexe, Hamberg, Knutsson) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten konstaterar först att målet gäller återkallelse av tillstånd att driva en fristående skola, som drivits i sin nuvarande form sedan år 1992 och sysselsätter 32 elever och fem lärare. Det är alltså fråga om ett ingripande beslut med betydande konsekvenser för många personer. Av rättssäkerhetsskäl måste kravet på bevisning för uppgivna missförhållanden eller brister i sådant fall sättas högt (jfr RÅ 1994 ref. 88).

Skollagen innehåller inga närmare återkallelsegrunder i fråga om återkallelse av godkännande av fristående skola. Av 9 kap. 12 § skollagen framgår sålunda endast att ett godkännande skall återkallas om en skola inte längre uppfyller kraven för godkännande och bristerna inte avhjälps efter påpekande för huvudmannen. Lagrummet ger vid handen att prövningen av en återkallelsefråga visserligen i princip motsvarar den som görs vid en ny ansökan om tillstånd men att konstaterade brister inte alltid behöver leda till återkallelse i fall då en ny ansökan skulle ha avslagits (jfr RÅ 1993 ref. 71). Det får vidare anses ligga i sakens natur att det för återkallelse av ett gällande tillstånd krävs att fråga är om brister som på ett allvarligt sätt rubbar förutsättningarna för verksamheten samt att dessa brister är klart utredda.

Av allmänna rättsgrundsatser får vidare anses följa att ett föreläggande att vidta åtgärder vid äventyr av en viss sanktion måste vara så preciserat att tillståndshavaren får klart besked om vilka åtgärder som enligt tillsynsmyndighetens mening måste vidtas (jfr RÅ 1990 ref. 39 angående utformningen av vitesföreläggande). Ett föreläggande mot en fristående skola som Skolverket meddelat i sin tillsynsverksamhet kan inte överklagas särskilt (se RÅ 1996 ref. 3). Innehållet i ett sådant föreläggande kan därför komma under prövning om återkallelse av tillståndet sedermera beslutas.

Skolverkets föreläggande den 6 mars 2002 innebär att skolan förelagts att senast vid viss tidpunkt redovisa vilka åtgärder huvudmannen vidtagit och planerade att vidta för att avhjälpa vissa angivna brister, däribland att utbildningen angavs inte ge de kunskaper och färdigheter som till art och nivå väsentligen svarar mot de kunskaper och färdigheter som grundskolan skall förmedla. Enligt Regeringsrättens mening kan ifrågasättas om ett på så sätt utformat föreläggande uppfyller allmänna krav på precisering av vilka åtgärder som krävs av tillståndshavaren.

Av Skolverkets beslut den 29 augusti 2002 om återkallelse av godkännande framgår vidare inte annat än att Skolverket grundat sin bedömning på brister i fråga om lärarkompetensen och antalet lärare samt otillräcklig utrustning och lokaler. Oavsett vad Skolverket anfört i Regeringsrätten om att ett flertal olika faktorer lagts till grund för återkallelsebeslutet kan därför inte några andra omständigheter än de nu nämnda komma under prövning i målet (jfr även 37 § första stycket förvaltningsprocesslagen /1971:291/).

När det gäller lärarkompetensen gör Regeringsrätten följande överväganden.

Som framgår av kammarrättens dom trädde en ny bestämmelse i 9 kap. 2 § skollagen i kraft den 1 juli 2002 (SFS 2002:159). Enligt den nya bestämmelsen, vilken infördes som en punkt 6 i paragrafens första stycke, uppställs som villkor för godkännande av en fristående skola att skolan för undervisningen använder lärare som har en utbildning avsedd för den undervisning de i huvudsak skall bedriva, med undantag för fall då sådan personal inte finns att tillgå eller det finns något annat särskilt skäl med hänsyn till eleverna. Enligt punkt 2 av övergångsbestämmelserna skall emellertid ett godkännande enligt 9 kap. 2 § som meddelats före ikraftträdandet fortsätta att gälla till dess Skolverket beslutar något annat. För sådana skolor skall villkoren i bl.a. 9 kap. 2 § första stycket 6 inte tillämpas.

Av nämnda övergångsbestämmelse framgår att frågan om fortsatt tillstånd för den nu aktuella skolan skall bedömas med bortseende från den nya bestämmelsen i 9 kap. 2 § första stycket 6 skollagen. Att den nya bestämmelsen endast skulle utgöra ett förtydligande av vad som redan förut gällt och därför samma bedömning göras såväl före som efter införandet av den nya bestämmelsen kan inte gärna vara riktigt. Övergångsbestämmelsen skulle i sådant fall sakna mening. Regeringsrätten finner sålunda att den nya bestämmelsen måste anses innebära en skärpning av kraven på adekvat lärarutbildning och att denna skärpning saknar relevans för det nu aktuella målet. Jfr även RÅ 1995 ref. 10.

Vid bedömningen i sak av frågan om återkallelse av godkännandet av skolan finner Regeringsrätten att prövningen inte kan begränsas till vilka förhållanden som rådde år 2002 och till i vad mån Skolverket då hade tillräckligt fog för sitt återkallelsebeslut. I fråga om de av Skolverket åberopade bristerna måste hänsyn också tas till uppgifter om senare vidtagna åtgärder och andra nu upplysta omständigheter av beskaffenhet att inverka på bedömningen.

Vad gäller antalet lärare och deras kompetens kan konstateras att skolans 32 elever nu har en grundskollärare på heltid, en högstadielärare och två gymnasielärare, samtliga med längre tids erfarenhet som lärare. Härutöver finns en obehörig lärare som undervisar i hemkunskap och slöjd. Mot bakgrund härav och av skolans uppgifter om elevernas resultat vid nationella prov och tidigare elevers resultat vid fortsatta gymnasiestudier, vilka uppgifter inte motsagts av Skolverket, finner Regeringsrätten inte utrett att lärarsituationen vid skolan skulle vara sådan att utbildningen inte uppfyller kravet på att ge eleverna kunskaper och färdigheter som till art och nivå väsentligen motsvarar vad grundskolan skall förmedla. Inte heller uppgivna brister i fråga om lokaler och utrustning är såvitt visats av sådan betydenhet att utbildningens kvalitet äventyras.

Överklagandet skall därför bifallas.

Domslut

Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten upphäver kammarrättens och länsrättens domar samt Skolverkets beslut den 29 augusti 2002.

Föredraget 2005-11-30, föredragande Svens-Jonsson, målnummer 7235-03