RÅ 2007 not 132

Not 132. Överklagande av NN i mål ang. rätt att ta del av allmän handling. - I samband med att Kammarrätten i Stockholm, Migrationsöverdomstolen, skulle avge ett yttrande enligt 12 kap. 20 § andra stycket utlänningslagen (2005:716) beträffande NN (sekretessbelagda personuppgifter) lånade domstolen in handlingar i ärendet från Regeringskansliet och Migrationsverket. - NN begärde hos Migrationsöverdomstolen att få ta del av samtliga handlingar i ärendet. Migrationsöverdomstolen beslutade den 23 februari 2007 att lämna ut delar av handlingar till NN med förbehåll - enligt 14 kap. 9 § och 10 § första stycket 1 sekretesslagen (1980:100), SekrL - att uppgifterna lämnas med förbud för NN att lämna dem vidare eller utnyttja dem i annat sammanhang än i det aktuella ärendet. NN erhöll genom beslutet handlingar ur Migrationsverkets dossier, Regeringskansliets akt (med undantag för NN:s sons kontaktbok), samt handlingar i Migrationsöverdomstolens akt som inte tidigare kommunicerats av domstolen, dvs. aktbilaga 1-10 och protokollsbilaga B till beslutet. - Migrationsöverdomstolen beslutade även med stöd av 12 kap. 4 § SekrL om sekretess enligt 2 kap. 1 §, 5 kap. 1 § och 7 kap. 14 § SekrL för uppgifterna i protokollsbilaga A, vilken innehöll uppgift om NN:s identitet och medborgarskap. NN överklagade Migrationsöverdomstolens beslut till Regeringsrätten och yrkade att få ta del av berörda handlingar utan de inskränkningar rörande parts eller ombuds rätt till detta som domstolen ställt upp. NN yrkade även undanröjande av förordnandet om sekretess med hänsyn till 2 kap. 1 § och 5 kap. 1 § SekrL såvitt angick uppgifterna i protokollsbilaga A till Migrationsöverdomstolens beslut. Regeringsrätten undanröjde i beslut den 29 mars 2007 Migrationsöverdomstolens beslut i den del det avsåg det uppställda förbehållet och visade målet åter till domstolen för förnyad handläggning. Regeringsrätten förordnade vidare att sekretessen enligt 7 kap. 14 § SekrL skulle bestå för uppgifterna i protokollsbilaga A till Migrationsöverdomstolens beslut. Regeringsrätten uttalade i beslutet bl.a. att Migrationsöverdomstolen vid uppställandet av förbehållet enligt 14 kap. 9 § och 10 § första stycket 1 SekrL inte gjort en sådan individuell prövning av uppgifterna i de aktuella handlingarna med hänsyn till tillämpliga sekretessbestämmelser som förutsätts i tryckfrihetsförordningen och SekrL. -Migrationsöverdomstolen (2007-05-09, Wahlqvist, ordf., Wetterstrand Hagström och Riberdahl) anförde vid den förnyade prövningen av målet: Inledningsvis finns det anledning att peka på konsekvenserna av att i ärenden enligt utlänningslagen lämna ut handlingar och uppgifter för vilka sekretess enligt 2 kap. 1 § och 5 kap. 1 § SekrL bedöms föreligga, utan förbehåll enligt 14 kap. 9 § och 10 § första stycket 1 SekrL. Ett röjande av känsliga uppgifter vilka framkommit under handläggningen av ett ärende kan medföra att en asylsökande blir flykting eller skyddsbehövande i övrigt på grund av att uppgifterna blir offentliga i asylprocessen, dvs. ett flyktingskap "sur place" kan uppkomma. Ett sådant flyktingskap kan uppkomma medan utlänningen vistas i ett annat land. Uppkomsten av flyktingskapet kan t.ex. bero på politiska förändringar i hemlandet eller på att utlänningen utomlands har bedrivit politisk verksamhet mot regimen i hemlandet. Vid bedömningen av om en person är flykting "sur place", måste ställning tas till om det politiska handlandet utomlands har blivit känt för hemlandsmyndigheterna och till hur handlandet i så fall uppfattas där. Uttalanden och andra åtgärder som riktar sig mot hemlandets regim och som därigenom medför risk för förföljelse kan ge upphov till flyktingskap, i vart fall då handlandet ger uttryck för personens politiska uppfattningar eller uppfattas på det sättet av hemlandets myndigheter (jfr Wikren, Sandesjö, Utlänningslagen med kommentarer, 8:e upplagan, s. 126 f., James C. Hathaway, The Law of Refugee Status, 1992, s. 33 ff., UNHCR:s handbok artiklarna 83, 94-96 samt artiklarna 4.3.d och 5 i Rådets direktiv 2004/83/EG om miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och om innehållet i det beviljade skyddet). Migrationsöverdomstolen konstaterar att om förbehåll enligt 14 kap. 9 § och 10 § första stycket 1 SekrL inte uppställs i ärenden som det aktuella kan den enskilde på eget initiativ röja känsliga uppgifter och därefter göra gällande att dessa blivit kända för hemlandsmyndigheterna. Detta kan i sin tur omöjliggöra en verkställighet av ett lagakraftvunnet avvisnings- eller utvisningsbeslut. - Regeringsrätten har förordnat att sekretess enligt 7 kap. 14 § SekrL, men inte enligt 2 kap. 1 § och 5 kap. 1 § SekrL, skall bestå för uppgifterna i protokollsbilaga A till Migrationsöverdomstolens beslut den 23 februari 2007. Det innebär att något förbehåll enligt 14 kap. 9 § och 10 § första stycket 1 SekrL inte kan uppställas beträffande nämnda uppgifter. Migrationsöverdomstolen konstaterar att NN i och med Regeringsrättens beslut själv kan avgöra om han vill lämna uppgifterna om sin identitet och sitt medborgarskap vidare eller utnyttja dessa trots att syftet med 7 kap. 14 § första stycket SekrL också är att skydda anhöriga i hemlandet mot repressalier (jfr prop. 1979/80:2 Del A s. 208). Migrationsöverdomstolen vill i sammanhanget framhålla att ändamålet med sekretessförordnandet (och förbehållet) i denna del var att ett utlämnande kan komma att skada Säkerhetspolisens verksamhet, t.ex. myndighetens verkställighetsarbete, vilket skulle kunna leda till att myndighetens åtgärder motverkades. Ett utlämnande av personuppgifterna i bilaga A skulle kunna kopplas ihop med vissa uppgifter i de offentliga delarna av besluten, bl.a. uppgivna skäl för uppehållstillstånd. Ändamålet med Migrationsöverdomstolens sekretessförordnande avseende personuppgifterna skulle då i stora delar förfalla. Rent allmänt kan sägas att uppgifter som kan förefalla vara harmlösa var för sig, sedda i ett sammanhang kan få en helt annan innebörd och vara av avgörande betydelse då det t.ex. gäller att identifiera en person och dennes särskilda förhållanden. - Migrationsöverdomstolen gör, efter en förnyad genomgång av samtliga handlingar i ärendet, följande bedömning. I likhet med Regeringsrätten konstaterar Migrationsöverdomstolen att det finns handlingar där det föreligger sekretess enligt 7 kap. 14 § SekrL främst med hänsyn till skyddet för NN själv. Denna sekretess kan emellertid inte ligga till grund för förbehåll som inskränker NN:s rätt att vidarelämna eller utnyttja uppgifterna varför de kan lämnas ut utan förbehåll. - Vad beträffar vissa handlingar finner Migrationsöverdomstolen alltjämt att de innehåller sådana uppgifter att de omfattas av sekretess enligt 2 kap. 1 § och/eller 5 kap. 1 § SekrL och att ett utlämnande av ifrågavarande handlingar utan förbehåll inte kan ske. - Migrationsöverdomstolen fattar följande Beslut. 1. Migrationsöverdomstolen förordnar att NN äger ta del av handlingarna i protokollsbilaga B, utan förbehåll enligt 14 kap. 9 § och 10 § första stycket 1 SekrL. Sekretessen enligt 7 kap. 14 § SekrL skall bestå för uppgifterna i protokollsbilaga B. - 2. Migrationsöverdomstolen förordnar att NN äger ta del av handlingarna i protokollsbilaga C. Handlingarna lämnas till NN med förbud för denne enligt 14 kap. 9 § och 10 § första stycket 1 SekrL att lämna uppgifterna vidare eller att utnyttja dem i annat sammanhang än i nu aktuellt ärende. Sekretessen enligt 2 kap. 1 §, 5 kap. 1 § och 7 kap. 14 § SekrL skall bestå för uppgifterna i protokollsbilaga C. - 3. Migrationsöverdomstolen beslutar med stöd av 12 kap. 4 § SekrL om sekretess enligt 2 kap. 1 §, 5 kap. 1 § och 7 kap. 14 § SekrL för uppgifterna i protokollsbilaga B till Migrationsöverdomstolens protokoll den 5 februari 2007. - 4. Migrationsöverdomstolen beslutar med stöd av 12 kap. 4 § SekrL om sekretess enligt 7 kap. 14 § SekrL för uppgifterna i protokollsbilaga A. - 5. Migrationsöverdomstolen avslår NN:s begäran att få ta del av ytterligare handlingar i målet än ovan angivna. - NN överklagade och yrkade att Migrationsöverdomstolens beslut skulle undanröjas såvitt avsåg i punkt 2 och 3 uppställt "förbehåll om sekretess" enligt 2 kap. 1 § och 5 kap. 1 § SekrL och att målet i denna del skulle återförvisas till Migrationsöverdomstolen för en individuell bedömning av uppgifterna i varje handling. Vidare yrkade NN att punkt 5 i beslutet skulle undanröjas och att Regeringsrätten förordnade att NN skulle ha rätt att ta del av eventuella ytterligare handlingar. Till stöd för sin talan anförde NN bl.a. följande. För att kunna ta till vara sin rätt i utlänningsärendet är det av synnerlig vikt för NN att få ta del av handlingarna i ärendet. Protokollsbilaga C till Migrationsöverdomstolens beslut innehåller bl.a. arbetsintyg. Det kan starkt ifrågasättas om sådana handlingar skall vara underkastade sekretess enligt 2 kap. 1 § och 5 kap. 1 §. - Regeringsrätten (2007-09-26, Lavin, Almgren, Kindlund, Brickman): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Målet gäller utlämnande av handlingar som lånats in från Regeringskansliet och Migrationsverket och som Migrationsöverdomstolen haft som underlag i ett ärende om yttrande till regeringen enligt 12 kap. 20 § andra stycket utlänningslagen. Handlingarna har återlämnats i samband med att Migrationsöverdomstolen avskrivit ärendet. - De handlingar som har lämnats ut till NN genom det överklagade beslutet har Migrationsöverdomstolen fördelat på två kategorier som har fogats till beslutet i protokollsbilagorna B och C. Domstolen har förordnat att NN får ta del av handlingarna i protokollsbilaga B utan förbehåll och av handlingarna i protokollsbilaga C med förbehåll enligt 14 kap. 9 § och 10 § första stycket 1 SekrL av innebörd att uppgifterna inte får lämnas vidare eller utnyttjas i annat sammanhang än i det aktuella ärendet. Domstolen har vidare förordnat om fortsatt sekretess enligt 7 kap. 14 § SekrL för uppgifterna i protokollsbilaga B och enligt 2 kap. 1 §, 5 kap. 1 § och 7 kap. 14 § samma lag för uppgifterna i protokollsbilaga C. - Några andra handlingar än det överklagade beslutet med bilagor (bilagorna B och C i maskerat skick) förvaras inte längre hos Migrationsöverdomstolen. Regeringsrätten begränsar därför sin sekretessprövning till frågan om handlingarna i Migrationsöverdomstolens protokollsbilaga C kan lämnas ut till NN utan förbehåll. - Av 14 kap. 9 § SekrL framgår att en myndighet, som finner att sådan risk för olägenhet som enligt en sekretessbestämmelse hindrar att en uppgift lämnas till en enskild, också skall pröva om hindret kan undanröjas genom förbehåll som inskränker den enskildes rätt att lämna uppgiften vidare eller utnyttja den och - om så är fallet - uppställa sådant förbehåll när uppgiften lämnas ut. I 10 § första stycket 1 finns en särskild regel om förbehåll när utlämnande sker med stöd av bestämmelserna om partsinsyn i 5 §. Av den sistnämnda paragrafen framgår att sekretess inte hindrar att part i mål eller ärende hos domstol tar del av handling eller annat material i målet eller ärendet om det inte med hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. - Dokumenten i protokollsbilaga C utgörs främst av handlingar som har getts in av NN. Därutöver finns tre kortfattade beslut som får förutsättas gälla NN själv, några anställningsintyg, kopierade sidor ur ett pass och en bokningsbekräftelse i fråga om en flygresa, samtliga med överstrukna identitetsuppgifter samt en tjänsteanteckning förd av tjänsteman vid Utrikesdepartementet om vad som framkommit vid samtal med NN:s tidigare ombud. - Förbehåll enligt 14 kap. 9 § SekrL avser att eliminera den risk för skada eller men som enligt sekretessbestämmelse är en förutsättning för att en uppgift skall kunna hållas hemlig. Syftet med förbehåll enligt 14 kap. 10 § första stycket 1 SekrL är att part skall kunna ta del av uppgift trots att den omfattas av sekretess. Dessa bestämmelser kan enligt Regeringsrättens mening inte anses tillämpliga i fråga om uppgifter i handlingar som part själv lämnat till myndigheten eller redan fått del av i annat sammanhang. Vad gäller anställningsintygen, passidorna och bokningsbekräftelsen kan endast sekretess enligt 7 kap. 14 § med hänsyn till skyddet för NN själv komma i fråga. Sådan sekretess kan inte ligga till grund för förbehåll som inskränker NN:s rätt att lämna uppgifterna vidare eller utnyttja dem. Det saknas således förutsättningar för att uppställa förbehåll enligt såväl 14 kap. 9 § som 10 § första stycket 1 för de aktuella uppgifterna. Handlingarna i protokollsbilaga C skall därför lämnas till NN utan förbehåll. - Vid den prövning av Migrationsöverdomstolens sekretessförordnanden som skall göras enligt 12 kap. 4 § SekrL gör Regeringsrätten följande bedömning. - Sekretess för uppgift som tas in i dom eller annat beslut upphör enligt 12 kap. 4 § första stycket SekrL att gälla. Domstolen har dock enligt paragrafens andra stycke möjlighet att förordna att sekretessen skall bestå. Det får förutsättas att domstolarna är restriktiva vid sekretessbeläggning av domar och beslut (prop. 1979/80:2 Del A s. 309). När domstol, som i förevarande fall, bifogar de aktuella handlingarna som bilaga till beslutet i ett sekretessärende krävs att domstolen gör en individuell prövning av uppgifterna i handlingarna med hänsyn till tillämpliga sekretessbestämmelser. - I det överklagade beslutet förekommer inte någon närmare redovisning av de överväganden som ligger till grund för sekretessförordnandena. Bland dokumenten i protokollsbilaga C finns kopior av tidningsartiklar ur Aftonbladet och Svenska Dagbladet samt utskrifter från hemsidor av Amnesty International och Human Rights Watch (bilagorna A, E, F och I till NN:s skrivelse till Utrikesdepartementet i mars 2006). Grund för att förordna om fortsatt sekretess enligt 2 kap. 1 §, 5 kap. 1 § och 7 kap. 14 § för uppgifter i dessa dokument finns enligt Regeringsrättens mening inte. Vad gäller anställningsintygen, passidorna och bokningsbekräftelsen har Regeringsrätten i det föregående förklarat att endast sekretess enligt 7 kap. 14 § med hänsyn till skyddet för NN själv kan komma i fråga. - G.S., som genom beslut av Utrikesdepartementet har förordnats som offentligt biträde för NN, har yrkat ersättning med 2 640 kr för det arbete hon lagt ned i målet. Utrikesdepartementets beslut om offentligt biträde kan inte anses omfatta någon annan rättslig angelägenhet än det pågående utlänningsärendet. Regeringsrätten kan därför inte med stöd av Utrikesdepartementets beslut tillerkänna G.S. ersättning enligt lagen (1996:1620) om offentligt biträde för det arbete som hon nedlagt på målet i Regeringsrätten (jfr RÅ 2004 ref. 117). Ersättningsyrkandet skall därför avslås. - Regeringsrättens avgörande. Med delvis bifall till överklagandet undanröjer Regeringsrätten förordnandet om förbud för att NN enligt 14 kap. 9 § och 10 § första stycket 1 SekrL att lämna uppgifterna protokollsbilaga C vidare eller utnyttja dem i annat sammanhang. - Regeringsrätten avslår överklagandet i övrigt. - Regeringsrätten fastställer Migrationsöverdomstolens sekretessförordnande såvitt avser uppgifterna i protokollsbilagorna A och B till det överklagade beslutet. Vad gäller protokollsbilaga C undanröjer Regeringsrätten sekretessförordnandet för uppgifterna i bilagorna A, E, F och I till NN:s skrivelse till Utrikesdepartementet i mars 2006, förordnar att sekretess enligt 7 kap. 14 § SekrL skall bestå för uppgifterna i anställningsintygen, passet och bokningsbekräftelsen samt fastställer Migrationsöverdomstolens sekretessförordnande i övrigt. - Regeringsrätten avslår yrkandet om ersättning enligt lagen om offentligt biträde. (fd I 2007-07-23, C. Mattsson)