RÅ 2007:12
Uppgifter i hos kommun förvarade handlingar rörande korrespondens inför tecknandet av avtal och således utan samband med en pågående rättstvist har inte ansetts omfattade av sekretess enligt 6 kap. 7 § sekretesslagen.
Kammarrätten i Jönköping
L.L. begärde hos Kommunstyrelsen i Vimmerby kommun att få ta del av bl.a. samtliga handlingar i kommunstyrelsens "akt" i ärendet om ingående av avtal mellan AB Tre Lindgren och Vimmerby kommun m.fl. Kommunstyrelsen avslog genom beslut den 9 september 2005 sökandens begäran såvitt avsåg korrespondens mellan kommunstyrelsen och advokat L.E. (fyra handlingar), korrespondens mellan kommunstyrelsen och Astrid Lindgrens Värld AB (en handling), rättsutredning av Svenska kommunförbundet, daterad den 24 april 1985 (en handling), samt minnesanteckningar (två handlingar). I övrigt lämnades begärda handlingar ut. - Kommunstyrelsen anförde som skäl för beslutet följande. För rätt att ta del av en handling krävs att handlingen är allmän enligt tryckfrihetsförordningen och att den inte innehåller några uppgifter som omfattas av sekretess enligt sekretesslagen (1980:100). I kommunstyrelsens "akt" finns handlingar som inte är att anse som allmänna, eftersom de utgör minnesanteckningar (föredragningspromemorior) som inte har expedierats eller arkiverats. Sökandens begäran skall därför avslås såvitt avser dessa handlingar. I ”akten” finns vidare en rättsutredning av Svenska kommunförbundet samt korrespondens mellan dels kommunstyrelsen och Astrid Lindgrens Värld AB, dels kommunstyrelsen och advokat L.E. som biträtt kommunstyrelsen när de aktuella avtalen togs fram. Dessa handlingar innehåller bl.a. rättsliga bedömningar och affärsmässiga överväganden. Nämnda handlingar utgör allmänna handlingar men enligt kommunstyrelsens uppfattning är uppgifterna i handlingarna sådana som avses i 6 kap.1, 2 och 7 §§ samt 8 kap. 10 §sekretesslagen och som på däri angivna grunder inte skall röjas. Sökandens begäran om utlämnande av dessa handlingar skall därför avslås.
L.L. överklagade och yrkade i första hand att begärda handlingar skulle lämnas ut i sin helhet och i andra hand att de uppgifter som var föremål för sekretess doldes och att handlingarna därefter skulle lämnas ut. L.L. anförde i huvudsak följande. Det kan inte antas att någon kommer att gynnas på kommunens bekostnad om uppgifterna röjs. Vidare hänför sig uppgifterna inte till förvärv, överlåtelse, upplåtelse eller användning av egendom, tjänst eller annan nyttighet och det kan inte antas att kommunen lider skada om uppgifter i handlingarna röjs. Uppgifterna har inte heller tillkommit eller inhämtats för kommunens räkning med anledning av någon rättstvist som kommunen är part i. Det kan i vart fall inte antas att kommunens ställning kan försämras om uppgifterna röjs, eftersom handlingarna kan bli föremål för edition enligt rättegångsbalken. Uppgifterna i handlingarna omfattar inte affärs- eller driftförhållanden för enskild som trätt i affärsförbindelse med kommunen eller bolag, förening, samfällighet eller stiftelse som driver affärsverksamhet och vari kommunen utövar ett bestämmande inflytande och det finns i vart fall ingen särskild anledning att anta att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. I alla händelser avser uppgifterna villkoren i avtal som slöts för mer än två år sedan och den lagstadgade tiden för sekretess har därför löpt ut. Svenska kommunförbundets rättsutredning är mer än tjugo år gammal. Vidare omfattas inte rättslig bedömning, tolkning och tillämpning av avtal av sekretess. Beträffande minnesanteckningarna är de färdigställda och därför allmänna och skall sålunda lämnas ut. Den omständigheten att kommunen inte rätteligen arkiverat handlingarna innebär inte att dessa inte är allmänna handlingar.
Vimmerby kommun avstyrkte bifall till överklagandet och anförde i huvudsak följande. Kommunen äger samtliga aktier i Vimmerby kommun Förvaltnings AB som i sin tur äger majoriteten av aktierna i Astrid Lindgrens Värld AB. Sistnämnda bolag driver sagoparken Astrid Lindgrens Värld i Vimmerby. Under år 2004 pågick förhandlingar mellan AB Tre Lindgren, Vimmerby kommun, Vimmerby kommun Förvaltnings AB och Astrid Lindgrens Värld AB om nyttjande av upphovsrättsligt skyddade verk i bl.a. sagoparken Astrid Lindgrens Värld. Vid förhandlingarna tog Vimmerby kommun och dess bolag hjälp av advokaten L.E. som dels granskade tidigare ingångna avtal, dels lämnade synpunkter på förslag till nya avtal. L.E:s synpunkter redovisas i fyra handlingar som kommunstyrelsen inte har lämnat ut till L.L. I en skrivelse den 29 juni 2004, som skickats till verkställande direktören i Astrid Lindgrens Värld AB, redovisas bl.a. synpunkter på ett förslag till avtal mellan detta bolag och AB Tre Lindgren. Svenska kommunförbundet har i sin rättsutredning den 24 april 1985 bedömt Vimmerby kommuns möjligheter att nyttja figurerna Pippi Långstrump och Emil i Lönneberga. Nämnda handlingar innehåller bl.a. rättsliga bedömningar och affärsmässiga överväganden. Handlingarna kan komma att få stor betydelse vid bl.a. tolkning och tillämpning av såväl avtal som ingåtts mellan ovan angivna parter som andra avtal med liknande innehåll som Vimmerby kommun eller dess bolag har ingått. Likaså kan handlingarna komma att få stor betydelse vid omförhandlingar av ingångna avtal och vid förhandlingar om nya avtal. Handlingarna innehåller uppgifter som har tillkommit eller inhämtats för Vimmerby kommuns och dess bolags räkning med anledning av kommunens och dess bolags rättstvist, vilket innefattar även möjligen blivande tvist, och det kan antas att kommunens och dess bolags ställning som part försämras om uppgifterna röjs. Enligt kommunstyrelsens uppfattning gäller sekretess för samtliga uppgifter i de efterfrågade handlingarna. Det är därför inte möjligt att lämna ut delar av handlingarna. Beträffande minnesanteckningarna utgör dessa inte allmänna handlingar, eftersom de inte har expedierats eller arkiverats.
Domskäl
Kammarrätten i Jönköping (2005-11-25, Alkman, Berg, Flyme Ahlstrand, referent) yttrade: Handling som förvaras hos myndighet är enligt 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen allmän, om den är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndighet. Enligt 7 § första stycket anses handling upprättad hos myndighet, när den har expedierats. Handling som inte har expedierats anses upprättad när det ärende till vilket den hänför sig har slutbehandlats av myndigheten eller, om handlingen inte hänför sig till ett visst ärende, när den har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts. - I 2 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen anges att hos myndighet tillkommen minnesanteckning som inte har expedierats skall inte heller efter den tidpunkt då den enligt 7 § är att anse som upprättad anses som allmän handling hos myndigheten, om den inte tas om hand för arkivering. Med minnesanteckning förstås promemoria och annan uppteckning eller upptagning som har kommit till endast för ärendes föredragning eller beredning, dock inte till den del den har tillfört ärendet sakuppgift. - Enligt 6 kap. 7 § sekretesslagen gäller sekretess för uppgift som har tillkommit eller inhämtats för myndighets räkning med anledning av myndighetens eller statligt eller kommunalt företags rättstvist, om det kan antas att det allmännas eller företagets ställning som part försämras om uppgiften röjs. Enligt paragrafens andra stycke gäller sekretessen, i fråga om uppgift i allmän handling, längst till dess saken har blivit slutligt avgjord men inte i något fall längre än till dess tjugo år har förflutit. - Kammarrätten gör följande bedömning. - Rättsutredning av Svenska kommunförbundet - Av de av kommunen åberopade bestämmelserna framgår att sekretess för uppgift i allmän handling gäller i högst tjugo år. Ifrågavarande handling är daterad den 24 april 1985 och kom in till Vimmerby kommun den 25 april 1985. Handlingen är således äldre än tjugo år och omfattas redan på grund härav inte av sekretess. Överklagandet skall således bifallas i denna del. - Korrespondens i samband med avtalsförhandlingar - Bestämmelsen i 6 kap. 7 § sekretesslagen innehåller bestämmelser om sekretess för uppgifter som avser rättstvister i vilka det allmänna är part. Det kan t.ex. vara fråga om rättsutredningar och förhandlingstaktiska överväganden som hänför sig till en rättstvist som är pågående. Bestämmelsen bör enligt kammarrättens mening också kunna avse en eventuell kommande rättstvist (jfr prop. 1979/80:2 del A s. 152 och SOU 1935:5 s. 12). - De handlingar som är föremål för bedömning avser olika överväganden av den av kommunen anlitade advokaten (fyra handlingar) och ett brev från kommunen till Astrid Lindgrens Värld AB i samband med att kommunen, Vimmerby kommun Förvaltnings AB, Astrid Lindgrens Värld AB och Tre Lindgren AB skulle teckna avtal rörande verksamheten i Astrid Lindgrens Värld AB. Innehållet i handlingarna är av sådant slag att det kan antas att kommunens eller de kommunala bolagens ställning som part i en kommande rättstvist försämras om uppgifter i handlingarna röjs. Enligt kammarrättens mening måste handlingarna i sin helhet omfattas av sekretessen om syftet med bestämmelserna skall uppnås. Handlingarna bör därför inte i någon del lämnas ut. - Minnesanteckningar - Kommunen har uppgett att ärendet ännu inte har arkiverats eftersom handlingarna i akten behövs för att verkställa avtalet och för att hantera de följdfrågor som kontinuerligt uppkommer. Begäran avser i denna del en föredragningspromemoria jämte bilaga, vilka handlingar är att hänföra till minnesanteckningar. Eftersom minnesanteckningarna inte tagits om hand för arkivering är de inte hos kommunen upprättade handlingar och således inte heller allmänna handlingar som skall lämnas ut. Överklagandet bör därför avslås i denna del. - Kammarrätten bifaller överklagandet vad avser Svenska kommunförbundets rättsutredning den 24 april 1985 och förordnar att denna handling skall lämnas ut till L.L. - Kammarrätten avslår överklagandet i övrigt. - Målet visas åter till Vimmerby kommun för erforderliga åtgärder.
L.L. fullföljde sin talan hos Regeringsrätten och anförde bl.a. följande. Det saknas anledning att anta att korrespondensen kan ha betydelse i någon pågående eller okänd framtida rättstvist. I allt fall är inskränkningen av rätten att ta del av allmän handling beträffande en eventuell kommande rättstvist inte reglerad i lag utan omnämns endast i förarbetena, vilket i dessa sammanhang inte är godtagbart. Föredragningspromemorian med bilaga skulle ha arkiverats. Den omständigheten att handlingarna inte har arkiverats torde inte kunna medföra att de inte anses som allmänna handlingar. De av Vimmerby kommun redovisade omständigheterna torde innebära att handlingarna har tillfört ärendet sakuppgifter. Härav följer att handlingarna inte är att hänföra till minnesanteckningar enligt 2 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen och därför skall lämnas ut.
Regeringsrätten (2007-03-26, Lavin, Nord, Stävberg, Fernlund, Jermsten) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. De handlingar som L.L. begärt utlämnade utgörs av bl.a. brev och e-postmeddelanden utväxlade mellan Vimmerby kommun och kommunens advokat, en tjänsteanteckning upprättad av kommunen samt ett brev från kommunen till Astrid Lindgrens Värld AB (ALV). Handlingarna har inkommit eller upprättats i samband med att avtal om bl.a. verksamheten i ALV skulle ingås mellan kommunen, Vimmerby kommun Förvaltnings AB och ALV samt det enskilda bolaget AB Tre Lindgren. Handlingarna innehåller advokatens rättsliga bedömningar av och synpunkter på tidigare ingångna avtal mellan parterna samt rättsliga bedömningar och råd avseende innehållet i de nya avtalen. I brevet till ALV redogör kommunen för sina synpunkter inför avtalsskrivningen baserade på de råd advokaten lämnat. - Av utredningen i målet framgår att avtal sedermera ingåtts mellan parterna.
Kammarrätten har funnit att innehållet i nämnda handlingar är av sådant slag att det kan antas att kommunens eller de kommunala bolagens ställning som part i en kommande rättstvist försämras om uppgifterna i handlingarna röjs och att sekretess därför gäller för uppgifterna enligt 6 kap. 7 § sekretesslagen.
Enligt 6 kap. 7 § sekretesslagen gäller sekretess för uppgift som har tillkommit eller inhämtats för myndighets räkning med anledning av myndighetens eller statligt eller kommunalt företags rättstvist, om det kan antas att det allmännas eller företagets ställning som part försämras om uppgiften röjs. I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen längst till dess saken har blivit slutligen avgjord men inte i något fall längre än till dess tjugo år har förflutit.
Enligt Regeringsrättens mening är uppgifterna i de begärda handlingarna i och för sig av sådan art att de typiskt sett kan antas medföra skada för kommunen eller dess bolag i ett fall då dessa är parter i en rättstvist. Av utredningen i målet framgår dock inte att uppgifterna har tillkommit eller inhämtats med anledning av någon pågående rättstvist med sådan partsställning.
Frågan är då om 6 kap. 7 § sekretesslagen, såsom kammarrätten funnit, omfattar även det fall att kommunen eller dess bolag kan bli parter i en kommande rättstvist.
Enligt förarbetena till nämnda bestämmelse avser ordet rättstvist både pågående och möjligen blivande rättstvist (prop. 1979/80:2 Del A s. 152). När det gäller ”blivande rättstvist” inskränker sig utredningen i målet till ett allmänt hållet påstående från kommunen om att handlingarna hänför sig till en sådan rättstvist. Det framgår således inte att någon rättstvist är under uppsegling eller vad för slags tvist kommunen åsyftar. Bestämmelsen i 6 kap. 7 § sekretesslagen har ett rakt skaderekvisit, vilket innebär en presumtion för offentlighet. Mot angiven bakgrund kan enligt Regeringsrättens mening inte utan uttryckligt stöd i lag sekretessen anses omfatta uppgifter som kan avse en eventuell, kommande rättstvist. Kammarrättens avgörande i den delen skall därför upphävas och målet visas åter till kammarrätten för prövning enligt de av kommunen åberopade bestämmelserna i 6 kap.1 och 2 §§ samt 8 kap. 10 §sekretesslagen.
L.L. har även begärt utlämnande av en promemoria med bilaga. Dessa handlingar får anses vara minnesanteckningar i den mening som avses i 2 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen. För att handlingarna då skall vara allmänna krävs att de omhändertagits för arkivering, vilket inte har skett i detta fall. Regeringsrätten avslår därför överklagandet i den delen.
Domslut
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten upphäver kammarrättens dom såvitt avser prövning enligt 6 kap. 7 § sekretesslagen för vissa handlingar och visar målet åter till kammarrätten för prövning enligt vad som anges under Skälen för Regeringsrättens avgörande. - Regeringsrätten avslår överklagandet i övrigt.