RH 2006:48

Domskäl

Tingsrätten (rådmannen Marianne Camitz) anförde i dom den 25 juli 2005 bl.a. följande.

DOMSKÄL

Återkrav

Lagen (1964:143) om bidragsförskott ersattes den 1 december 1996 av lagen (1996:1030) om underhållsstöd. Enligt övergångsbestämmelserna, punkten 3, till den sistnämnda lagen skall den upphävda lagen om bidragsförskott även i fortsättningen tillämpas i fråga om bidrag som lämnats enligt denna lag.

Av 1 § lagen om bidragsförskott och 3 § lagen om underhållsstöd framgår att en förutsättning för beviljandet av bidragsförskott respektive underhållsstöd för ett barn är att föräldrarna inte bor tillsammans. Enligt 12 § lagen om bidragsförskott och 18 § lagen om underhållsstöd är den som beviljats nämnda bidrag skyldig att till Försäkringskassan anmäla sådan omständighet som kan påverka rätten till och storleken av bidraget eller underhållsstödet. Om bidragsförskott eller underhållsstöd utbetalats felaktigt eller med för högt belopp på grund av att sökanden lämnat oriktiga uppgifter eller inte fullgjort sin uppgifts- eller anmälningsskyldighet får Försäkringskassan enligt 13 § lagen om bidragsförskott respektive 15 och 20 §§ lagen om underhållsstöd besluta att återkräva beloppet.

Enligt 1 § lagen om bostadsbidrag (1993:737) lämnas bidrag till kostnader för den bostad som sökanden är bosatt och folkbokförd i. Rätten till bidrag och bidragets storlek är beroende av sökandens bidragsgrundande inkomst och andra i lagen angivna faktorer. En sådan faktor är om sökanden är gift eller sammanboende med någon som vederbörande har varit gift med eller har barn med eller om sökanden är ensamstående med barn. Av 24 § nämnda lag framgår att den som fått bidrag är skyldig att omgående till Försäkringskassan anmäla förändringar som kan påverka rätten till bidrag eller bidragets storlek. Enligt 28 § skall Försäkringskassan besluta om återbetalning av bidrag som lämnats felaktigt eller med för högt belopp.

Det åligger den som söker aktuella bidrag att visa att rätt till bidrag föreligger. Mot Försäkringskassans uppgifter, som stöds av skriftlig bevisning, har G.M-S. inte förmått att visa att hon under tiden 1990-1999 varit ensamstående med barn. Hon har således brustit i sin uppgifts- och anmälningsskyldighet på sätt Försäkringskassan gjort gällande. Hon har därför erhållit högre belopp i form av bidragsförskott, underhållsstöd och bostadsbidrag än hon varit berättigad till. Hon har inte bestritt Försäkringskassans uppgifter om beloppens storlek och det saknas anledning att ifrågasätta den gjorda beräkningen. G.M-S. är således återbetalningsskyldig avseende ett belopp om 652 947 kr.

Eftergift

Vad G.M-S. åberopat som grund för sitt bestridande får förstås så att hon även har gjort gällande att det finns skäl för eftergift av återbetalningsskyldigheten. Försäkringskassan har i denna del hävdat att frågan inte kan prövas av allmän domstol.

Det har i litteraturen uttalats att det är tveksamt om hela återbetalningsregeln, således även frågan om eftergift, skall kunna tillämpas i ett ordinärt tvistemål (jfr bl.a. Lavin, Återbetalning av social ersättning, 1986, s. 201 f.).

Försäkringskassan har i förevarande fall varit hänvisad att väcka talan vid allmän domstol för att få en exekutionstitel. I ett sådant fall måste det ankomma på domstolen att pröva frågan om återbetalningsskyldighet i dess helhet, oavsett att det är fråga om offentligrättsliga föreskrifter, varvid domstolen är obunden av de administrativa organens bedömning av återbetalningsfrågan (jfr NJA 1984 s. 648). Mot denna bakgrund föreligger inte hinder att nu pröva frågan om eftergift.

Enligt 13 § i den upphävda lagen om bidragsförskott, som skall tillämpas i fråga om bidrag som lämnas enligt denna lag, dvs. bidrag som lämnats G.M-S. för tiden april 1990 - januari 1997, skall återbetalning ske, om Försäkringskassan inte finner anledning att helt eller delvis efterge återbetalningsskyldigheten. Enligt 20 § lagen om underhållsstöd, som är tillämplig på bidrag som lämnats G.M-S. för tiden februari 1997 - maj 1999, får Försäkringskassan efterge återkravet helt eller delvis, om det finns särskilda skäl.

Frågan om eftergift enligt lagen om bostadsbidrag skall bedömas för bidrag som lämnats G.M-S. under tiden

- januari 1994 till och med december 1996 enligt 28 § i lydelse från den 1 juli 1993 (lag 1993:737, gällande bidrag från och med januari månad 1994) och

- januari 1997 till och med april 1999 enligt 28 § i lydelse från den 15 maj 1999 (lag 1999:246, övergångsbestämmelserna, punkten 1, gällande bidrag från och med den 1 januari 1997).

Enligt 28 § i den ursprungliga lydelsen år 1993 får kravet på eftergift ske helt eller delvis, om det finns särskilda skäl. Enligt 28 § i lydelsen efter ändringen år 1999 skall vid bedömningen av om särskilda skäl föreligger särskilt beaktas sökandens förmåga att betala tillbaka bidraget. Om sökanden inte fullgjort sin uppgiftsskyldighet får kravet på återbetalning inte efterges.

Sammanfattningsvis innebär de olika bestämmelserna att eftergift är utesluten ifråga om krav på återbetalning av bostadsbidrag som lämnats G.M-S. från och med januari 1997, dvs. 106 000 kr, under det att eftergift, helt eller delvis, kan komma i fråga beträffande övriga bidrag, om det finns särskilda skäl. Viss ledning vid bedömningen av vad som kan anses utgöra särskilda skäl kan hämtas i förarbetena till 20 § lagen om underhållstöd. Särskilda skäl kan exempelvis anses föreligga om den som kravet riktas emot skäligen inte borde ha förstått att utbetalningen var felaktig och det dessutom med hänsyn till betalningsmottagarens ekonomiska och personliga förhållanden finns skäl att inte återkräva underhållsstödet eller en del av det eller om eftergiften kan fungera som ett led i social rehabilitering (prop. 1995/96:208, Underhållsstöd till barn till särlevande föräldrar, m.m., s. 91).

Försäkringskassan har medgivit att G.M-S:s sjukdom i och för sig är en omständighet som bör tillmätas betydelse vid bedömningen av om det finns skäl för eftergift.

Av G.M-S:s uppgifter framgår att hon blev svårt sjuk år 1993, att hon stod under behandling under år 1994 och att sjukdomen medfört fortsatta årliga kontroller. Hennes starkt nedsatta fysiska och psykiska tillstånd under sjukdomsåren och de närmaste åren efter det att behandlingen avslutats, dvs. åren 1993 till och med 1996, måste anses utgöra sådana särskilda skäl som bör föranleda att återbetalningsskyldigheten för nämnda år efterges helt, såvitt avser bidragsförskotten till ett belopp om 171 345 kr och bostadsbidragen till ett belopp om 138 900 kr. Vidare utgör G.M-S:s fortsatta bräckliga hälsotillstånd och hennes ekonomiska förhållanden samt den avsevärda tid som förflutit sedan hon uppbar bidragen tillräckliga skäl för viss nedsättning av återbetalningsskyldigheten vad avser bidragsförskott under tiden april 1990 till och med december 1992 och underhållsstöd under tiden februari 1997 till och med maj 1999. Det belopp som hon skall återbetala bör skäligen bestämmas till 225 000 kr.

DOMSLUT

G.M-S. skall till Försäkringskassan betala ett kapitalbelopp om 225 000 kr.

Domskäl

Hovrätten (hovrättspresidenten Johan Hirschfeldt, hovrättslagmannen Göran Persson samt hovrättsråden Gertrud Holmquist och Christina Jacobsson, referent) anförde i dom den 23 augusti 2006:

DOMSKÄL

Utgångspunkter för hovrättens prövning

Tingsrätten har funnit att G.M-S. inte har förmått visa att hon under åren 1990-1999 varit ensamstående med barn och att hon således har brustit i sin uppgifts- och anmälningsskyldighet på sätt Försäkringskassan gjort gällande. G.M-S. har därför, enligt tingsrättens mening, fått bidragsförskott, underhållsstöd och bostadsbidrag med högre belopp än hon varit berättigad till. Enligt tingsrätten är G.M-S. i och för sig återbetalningsskyldig med ett belopp om 652 947 kr. Tingsrätten har emellertid ansett att G.M-S:s återbetalningsskyldighet skall efterges till viss del och att det kapitalbelopp som hon skall återbetala till Försäkringskassan skäligen bör bestämmas till 225 000 kr. - G.M-S. har inte överklagat tingsrättens dom. Frågan om Försäkringskassan har visat att förutsättningarna för att ålägga G.M-S. återbetalningsskyldighet är uppfyllda kan således inte prövas av hovrätten. Den första frågan i målet gäller därför huruvida allmän domstols behörighet att pröva Försäkringskassans krav på återbetalning av bidrag innefattar en rätt att pröva en invändning från bidragstagaren om att det finns skäl att medge eftergift. För det fall allmän domstol anses ha behörighet att pröva denna invändning, uppkommer frågan huruvida det finns skäl att medge G.M-S. eftergift av den återbetalningsskyldighet som åligger henne och i så fall om eftergift skall medges med ett lägre belopp än det som tingsrätten har bestämt.

Är allmän domstol behörig att pröva frågan om eftergift?

Försäkringskassans beslut om återkrav av ett bidrag kan inte ligga till grund för verkställighet (jfr 3 kap. 1 § utsökningsbalken). Ett sådant beslut får överklagas av bidragstagaren till allmän förvaltningsdomstol, som har att pröva frågan om återbetalningsskyldighet i hela dess vidd och således även frågan om det finns skäl att medge bidragstagaren eftergift. En lagakraftvunnen dom i saken av allmän förvaltningsdomstol utgör en exekutionstitel som kan ligga till grund för verkställighet (se 3 kap.1 och 6 §§utsökningsbalken).

Om Försäkringskassans beslut om återkrav inte överklagas av bidragstagaren, och allmän förvaltningsdomstol därför inte prövar frågan, måste Försäkringskassan ansöka om betalningsföreläggande eller väcka talan vid allmän domstol för att få en exekutionstitel (se 3 kap. 1 § första stycket 1 och 8 utsökningsbalken). Prövningen sker då med tillämpning av de offentligrättsliga föreskrifter som reglerar frågan om återbetalningsskyldighet. Vid denna prövning är domstolen, inom ramen för parternas yrkanden och medgivanden, obunden av de administrativa organens bedömning av återbetalningsfrågan (se t.ex. NJA 1984 s. 648). Frågan om återbetalningsskyldighet av ett utgivet bidrag kan således komma att prövas av antingen allmän förvaltningsdomstol, för det fall bidragstagaren överklagar beslutet om återkrav, eller allmän domstol, om Försäkringskassan väcker talan för att få ett verkställbart avgörande.

Prövningen av frågan om det finns skäl att helt eller delvis efterge Försäkringskassans krav på återbetalning är i och för sig av sådan art att den i första hand bör anförtros allmän förvaltningsdomstol. Med den processordning som nu gäller kan emellertid frågan om återbetalningsskyldighet komma att prövas av allmän domstol på talan av Försäkringskassan i syfte att få ett verkställbart avgörande. Denna sakprövning skall då ske i den ordning som gäller för dispositiva tvistemål. Starka rättssäkerhets- och ändamålsskäl talar enligt hovrättens mening för att allmän domstol därvid skall ha behörighet att pröva samtliga de omständigheter som enligt de tillämpliga bestämmelserna kan inverka på bidragstagarens återbetalningsskyldighet. Häri ligger naturligen även uppgiften att göra den skälighetsbedömning som är aktuell i en fråga om eftergift i ett tvistemål. Mot bakgrund av det anförda, och då det saknas uttryckliga bestämmelser som undantar den angivna prövningen om eftergift från allmän domstols kompetens, får allmän domstol anses ha behörighet att - inom ramen för prövningen av en återbetalningstvist av nu aktuellt slag - även pröva en invändning om att det finns skäl att efterge återbetalningsskyldigheten. Att det i den juridiska doktrinen uttalats tveksamhet i fråga om prövningens omfattning i allmän domstol (se Rune Lavin, Återbetalning av social ersättning, 1986, s. 201 f.) ändrar inte denna hovrättens bedömning.

Finns det skäl att medge eftergift?

Tingsrätten har medgett G.M-S. eftergift med sammanlagt 427 947 kr (652 947 kr ./. 225 000 kr), varav 171 345 kr för bidragsförskott under tiden januari 1993 - februari 1996, 138 900 kr för bostadsbidrag under tiden januari 1994 - december 1996 samt 117 702 kr för bidragsförskott under tiden april 1990 - december 1992 och underhållsstöd under tiden februari 1997 - maj 1999. Frågan gäller nu om det, så som tingsrätten har ansett, finns skäl att alls medge G.M-S. eftergift av skyldigheten att återbetala de angivna bidragen till Försäkringskassan och i så fall om eftergift skall medges med ett lägre belopp än det som tingsrätten har bestämt.

Frågan om G.M-S. bör medges eftergift med återbetalningsskyldigheten till Försäkringskassan avseende bidragsförskott för tiden april 1990 - januari 1997 skall prövas med tillämpning av bestämmelsen i 13 § första stycket lagen (1964:143) om bidragsförskott, som upphävdes den 1 december 1996 men som tillämpas även i fortsättningen i fråga om bidragsförskott och bidrag som har lämnats enligt den lagen (se punkten 3 i övergångsbestämmelserna till lagen [1996:1030] om underhållsstöd). Av 13 § första stycket lagen om bidragsförskott framgår att för mycket utbetalat bidragsförskott skall återbetalas, om det inte finns anledning att helt eller delvis efterge återbetalningsskyldigheten. Paragrafen har utformats med 20 kap. 4 § lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) som förebild (se prop. 1964:70 s. 52).

När det därefter gäller det underhållsstöd som G.M-S. har tagit emot för tiden februari 1997 - maj 1999 gäller, enligt 20 § första stycket lagen (1996:1030) om underhållsstöd i dess lydelse före den 1 januari 2005, att återkravet av detta stöd får efterges helt eller delvis, om det finns särskilda skäl. Att det skall föreligga särskilda skäl för att eftergift skall ges innebär att bestämmelsen skall tillämpas återhållsamt. Särskilda skäl för eftergift kan exempelvis föreligga om betalningsmottagaren skäligen inte borde ha förstått att utbetalningen var felaktig och det dessutom med hänsyn till hans eller hennes ekonomiska förhållanden finns skäl att inte återkräva underhållsstödet eller del av det. Det kan också vara så att eftergiften kan fungera som ett led i social rehabilitering (se prop. 1995/96:208 s. 91).

I fråga om det bostadsbidrag som G.M-S. har uppburit för tiden januari 1994 - december 1996 gäller, enligt 28 § första stycket lagen (1993:737) om bostadsbidrag i dess lydelse före den 15 maj 1999 och i likhet med vad som uttryckts i 20 § lagen om underhållsstöd, att kravet på återbetalning får efterges helt eller delvis, om det finns särskilda skäl. Av motiven framgår att även den bestämmelsen har införts efter mönster av 20 kap. 4 § AFL (se prop. 1992/93:174 s. 68).

Av det anförda framgår att de bestämmelser om eftergift som är tillämpliga i målet huvudsakligen har samma innebörd och att, i brist på klargörande förarbetsuttalanden, viss vägledning för tolkningen av de angivna reglerna kan hämtas från de principer som gäller för tolkningen av motsvarande föreskrift om eftergift i 20 kap. 4 § första stycket AFL. Den bestämmelsen har alltsedan dess tillkomst gett uttryck för en generell regel som gäller inom den allmänna försäkringen och som innebär att återbetalningsskyldighet får efterges helt eller delvis, om det i ett särskilt fall finns anledning till det. Följande allmänna riktlinjer får anses gälla för prövningen av frågan om det enligt de i målet tillämpliga bestämmelserna finns skäl att medge eftergift i ett visst fall (se Försäkringskassans Vägledning 2005:3 Återkrav s. 34 f. beträffande eftergiftsregeln i 20 kap. 4 § AFL och Rune Lavin, a.a., s. 156 f.).

Eftergift kan medges för att mildra konsekvenserna av det stränga personliga ansvar som följer av återbetalningsskyldigheten och för att anpassa beloppets storlek till den betalningsskyldiges ekonomiska och sociala situation. Vid prövningen av om det finns skäl att medge eftergift skall det göras en individuell och sammanvägd bedömning av hans eller hennes ekonomiska och sociala situation. De faktorer som kan beaktas är bl.a. orsaken till den felaktiga utbetalningen, hur lång tid som har gått sedan utbetalningen, storleken på beloppet, den betalningsskyldiges ekonomiska förhållanden och möjligheter att försörja sig samt hans eller hennes hälsa och sociala situation. Det är förhållandena vid tidpunkten för beslutet om att kräva åter det felaktigt utbetalda beloppet som är avgörande för om eftergift skall medges. Bedömningen av återbetalningsförmågan skall göras utifrån en prognos avseende en överblickbar framtid. I normalfallet är det rimligt att bedömningen av förhållandena inte sträcker sig längre fram i tiden än omkring tre år. Det innebär att det skall göras en prognos i frågan om den återbetalningsskyldige kommer att få en sådan ekonomi, att han eller hon kan betala tillbaka skulden.

Ett skäl som kan tala emot att eftergift medges är att den återbetalningsskyldige medvetet har lämnat felaktiga uppgifter i avsikt att få ett bidrag som han eller hon inte har rätt till. Ytterligare ett skäl som kan tala mot eftergift är att den som kravet riktas mot vid upprepade tillfällen har förorsakat felaktiga utbetalningar och att det alltså inte är fråga om enstaka sådana betalningar.

När den återbetalningsskyldiges personliga situation vid återkravstillfället läggs till grund för bedömningen, kommer hans eller hennes betalningsförmåga att bli den viktigaste faktorn. Den återbetalningsskyldiges ekonomiska ställning kopplas ofta samman med hans eller hennes personliga situation i andra avseenden, varvid helhetsbilden kan bidra till att eftergift medges. Således kan eftergift bli aktuell om det på grund av den återbetalningsskyldiges sjukdom eller arbetslöshet skulle vara oskäligt att kräva betalning. Den återbetalningsskyldiges betalningsförmåga bestäms huvudsakligen med ledning av hans eller hennes inkomst- och förmögenhetsförhållanden men hänsyn måste även tas till det återbetalningspliktiga beloppets storlek. Eftergift kan också medges som ett led i den enskildes sociala rehabilitering.

Mot bakgrund av de nu redovisade riktlinjerna för den praktiska tillämpningen av de bestämmelser som skall tillämpas i målet gör hovrätten följande bedömning i frågan om det finns skäl att medge G.M-S. eftergift med den återbetalningsskyldighet som enligt tingsrättens prövning åligger henne.

Utgångspunkten för hovrättens bedömning är att G.M-S. har brustit i sin uppgifts- och anmälningsskyldighet i enlighet med vad tingsrätten har angett. Det har inte framkommit att G.M-S:s agerande i denna del kan anses ursäktligt med hänsyn till hennes tidigare sjukdomstillstånd och att det av den anledningen skulle finnas skäl att medge henne eftergift. Den omständigheten att G.M-S. genom sitt eget agerande har orsakat de felaktiga utbetalningarna talar med betydande styrka för att hon inte bör medges eftergift med återbetalningen av de mottagna beloppen.

När det därefter gäller G.M-S:s nuvarande personliga och ekonomiska förhållanden har det framkommit att hon har övervunnit sin tidigare svåra sjukdom, att hon arbetar som ekonomiassistent med en årsinkomst om ca 165 000 kr och att hon saknar förmögenhet. Det saknas skäl att anta att G.M-S:s ekonomiska situation kommer att förbättras i någon avsevärd mån under de närmast kommande åren. En prognos i fråga om G.M-S:s framtida ekonomiska förhållanden leder därför till antagandet att hon inte inom överskådlig tid kommer att ha förmåga att fullgöra sin återbetalningsskyldighet till Försäkringskassan. Vid en helhetsbedömning av G.M-S:s ekonomiska och sociala situation finner hovrätten därför att det, trots det förhållandet att hon har brustit i sin uppgifts- och anmälningsskyldighet, föreligger särskilda skäl för att medge G.M-S. delvis eftergift med den återbetalningsskyldighet som åligger henne gentemot Försäkringskassan. Mot bakgrund av vad som framkommit om G.M-S:s ekonomiska förhållanden saknas det anledning att förplikta henne att återbetala ett högre belopp än det tingsrätten har bestämt. Med hänsyn till det anförda skall tingsrättens domslut fastställas i överklagad del.

DOMSLUT

Hovrätten fastställer tingsrättens dom i överklagad del.

Hovrättens dom meddelad: den 23 augusti 2006.

Mål nr: T 6480-05.

Lagrum: 13 § lagen (1964:143) om bidragsförskott; 20 § lagen (1996:1030) om underhållsstöd; 28 § lagen (1993:737) om bostadsbidrag.

Litteratur: Rune Lavin, Återbetalning av social ersättning, 1986.