med förslag till lag om bidragsförskott, m. m.

Kungl. Maj:t.t proposition nr 70 år 1964 1

Nr 70

Kungl. Maj:ts proposition till riksdagen med förslag till lag om

bidragsförskott, m. m.; given Stockholms slott den

13 mars 1964.

Under åberopande av bilagda i statsrådet och lagrådet hållna protokoll vill Kungl. Maj :t föreslå riksdagen att dels antaga härvid fogade förslag till 1) lag om bidragsförskott, 2) lag angående ändrad lydelse av 8 kap. 6 § och 9 kap. 1 § lagen den 25 maj 1962 (nr 381) om allmän försäkring och 3) lag angående ändrad lydelse av 12 § lagen den 26 juli 1947 (nr 529) om allmänna barnbidrag, dels ock bifalla det förslag i övrigt, om vars avlåtande till riksdagen föredragande statsrådet hemställt.

Under Hans Maj :ts Min allernådigste Konungs och Herres frånvaro:

BERTIL

Ulla Lindström

Propositionens huvudsakliga innehål]

I propositionen föreslås en ny lag om bidragsförskott, som fr. o. m. den 1 juli 1964 skall ersätta den nu gällande bidragsförskottslagen och lagen om utfyllnad av vissa underhållsbidrag. Förslaget innebär ett väsentligt förbättrat skydd till frånskilda makars och ogifta mödrars barn. Dessa barn garanteras oberoende av om underhållsbidrag fastställts och utan begränsning till det fastställda bidragets storlek ett generellt underhåll, som i princip motsvarar 25 procent av basbeloppet enligt lagen om allmän försäkring eller med nuvarande basbelopp 1 200 kr. om året. Stödet skall utgå som bidragsförskott, om den underhållsskyldige inte betalar det garanterade beloppet. Betalar den underhållsskyldige fastställt underhållsbidrag, som uppgår till lägre belopp än bidragsförskottet, tillförsäkras barnet skillnaden mellan förskottets belopp och underhållsbidraget. 1 —Bihang till riksdagens protokoll 1964. 1 samt. Nr 70

2 Kungl. Maj:ts proposition nr 70 år 106i

För utomäktenskapliga barn utan känd fader slopas den nuvarande begränsningen, att bidragsförskott i sådant fall utgår först sedan barnet fyllt tre år.

Administrationen av bidragsförskotten skall liksom hittills handhavas av barnavårdsnämnderna, men administrationen underlättas på olika sätt. Bl. a. slopas det s. k. omsökningförfarandet.

Liksom f. n. skall det åligga den underhållsskyldige att till den barnavårdsnämnd som utger förskottet betala så stor del av fastställt underhållsbidrag som svarar mot det utgivna förskottet.

De nya bidragsförskottsreglerna beräknas bli tillämpliga på omkring 117 000 barn, en ökning med omkring 37 000 barn.

I likhet med vad nu gäller skall kostnaderna för bidragsförskotten, efter avdrag av vad som inbetalas av de underhållsskyldiga, bestridas till tre fjärdedelar av staten och en fjärdedel av kommunerna.

Det allmännas kostnader för bidragsförskotten uppskattas för budgetåret 1964/65 till omkring 85 milj. kr., vilket innebär en ökning med omkring 45 milj. kr. Statens andel i kostnaderna uppskattas till omkring 64 milj. kr. och kommunernas andel till omkring 21 milj. kr.

På grund av att statens andel i kostnaderna betalas till kommunerna i efterskott, beräknas de ökade kostnaderna för bidragsförskotten inte eller endast i ringa mån komma att påverka statens utgifter för budgetåret 1964/65.

I propositionen föreslås, att riksdagen för budgetåret 1964/65 till Ersättning till barnavårdsnämnderna för bidragsförskott och utfyllnadsbidrag beviljar ett förslagsanslag å 31 milj. kr.

Kungl. Mnj:tx proposition nr 70 år 1904 3

Förslag

till

Lag

om bidragsförskott

Härigenom förordnas som följer.

1 §•

Tillkommer vårdnaden om barn, som är svensk medborgare och bosatt i riket, endast en av föräldrarna eller står barnet icke under föräldrarnas vårdnad, utgår enligt vad nedan stadgas av allmänna medel bidragsförskott till barnet i förhållande till fader eller moder, som ej har vårdnaden om barnet.

Utan hinder av att barnet saknar svenskt medborgarskap, må bidragsförskott utgå, därest vårdnadshavaren är svensk medborgare och bosatt i riket.

Fader eller moder, som ej har vårdnaden om barnet, benämnes i denna lag underhållsskyldig.

I fråga om adoptivbarn avses i denna lag med barnets föräldrar adoptanten. Är barn adopterat av makar eller har ena maken adopterat den andres barn, anses barnet såsom deras gemensamma.

2§.

Bidragsförskott utgår icke därest

a) barnet bor tillsammans med den underhållsskyldige;

b) det föreligger grundad anledning antaga att den underhållsskyldige i vederbörlig ordning betalar fastställt underhållsbidrag icke understigande vad som skulle utgå i bidragsförskott enligt 4 § första och andra styckena;

c) det finnes uppenbart att den underhållsskyldige annorledes sörjt eller sörjer för att barnet erhåller motsvarande underhåll;

d) den underhållsskyldige gentemot barn utom äktenskap enligt avtal, som är bindande för barnet, åtagit sig att till dess underhåll utgiva visst belopp en gång för alla; eller

e) vårdnadshavaren utan giltigt skäl underlåter att vidtaga eller medverka till åtgärder för att få underhållsbidrag eller faderskap till barnet fastställt.

3§-

Bidragsförskott utgår från och med den månad, varunder rätt därtill inträtt, dock ej för längre tid tillbaka än tre månader före ansökningsmånaden.

4 Kungl. Maj.ts proposition nr 70 år 1964

Bidragsförskott utgår till och med den månad, varunder barnet fyllt sexton år eller rätten till förskott eljest upphört.

4§.

Bidragsförskott utgör för år räknat tjugofem procent av det i 1 kap. 6 § lagen om allmän försäkring omförmälda basbeloppet.

Skall bidragsförskott utgå i förhållande till såväl fader som moder eller är barnet berättigat till barnpension enligt 8 kap. 5 § lagen om allmän försäkring, utgör dock bidragsförskottet i förra fallet, i förhållande till varje underhållsskyldig, sjutton och en halv och i senare fallet tio procent av basbeloppet.

Föreligger grundad anledning antaga att fastställt underhållsbidrag betalas i vederbörlig ordning, utgör bidragsförskottet skillnaden mellan förskottsbelopp enligt första eller andra stycket samt underhållsbidragets belopp.

Bidragsförskott utgår ej med högre belopp än underhållsbidraget, därest vårdnadshavaren utan giltigt skäl underlåter att vidtaga eller medverka till åtgärder för att få underhållsbidraget höjt.

5§.

Fråga om bidragsförskott prövas av barnavårdsnämnden i den kommun där vårdnadshavaren är mantalsskriven eller, om sådan mantalsskrivningsort ej finnes, av barnavårdsnämnden i den kommun där barnet är bosatt.

6§.

Den som önskar erhålla bidragsförskott eller vill komma i åtnjutande av högre förskott skall göra ansökan därom. Ansökan göres av vårdnadshavaren, särskilt förordnad förmyndare eller barnavårdsman för barnet.

Ansökan skall innehålla nödiga upplysningar för bedömande av barnets rätt till bidragsförskott ävensom en av sökanden på heder och samvete avgiven förklaring, att de lämnade upplysningarna äro med sanningen överensstämmande. Är sökanden ur stånd att själv avgiva sådan förklaring, skall riktigheten av upplysningarna intygas av två trovärdiga, med förhållandena förtrogna personer. Därest underhållsbidrag fastställts för barnet, skall domstols beslut eller annan handling, som kan ligga till grund för indrivning av bidraget, i huvudskrift eller bestyrkt avskrift fogas vid ansökningen, såframt dessa handlingar ej eljest äro tillgängliga för barnavårdsnämnden.

7§.

Sedan bidragsförskott sökts skall, under förutsättning att den underhållsskyldiges vistelseort är känd eller kan utrönas, omedelbart till honom av­

Kmujl. Maj.ts proposition nr 70 är 1064 •>

sändas meddelande om ansökningen med föreläggande att, därest han har något att anföra i anledning av ansökningen, inom viss kort tid muntligen eller skriftligen yttra sig. I meddelandet skall tillika lämnas underrättelse om stadgandena i 2 § b) och c) samt 4 § tredje stycket. När barnavårdsnämnden meddelat beslut i ärendet, skall beslutet skriftligen delgivas dels sökanden och, om denne är annan än vårdnadshavare!!, jämväl vårdnadshavaren, dels den underhållsskyldige. Har förskott beviljats, skall därvid underrättelse lämnas sökanden och vårdnadshavaren om stadgandena i 12 och 13 §§ samt, i annat fall än som avses i 4 § tredje stycket, den underhållsskyldige om stadgandet i 16 § första stycket.

8§.

Bidragsförskott utgives förskottsvis för månad. Vid beräkningen av bidragsförskott för månad skall det årliga belopp, från vilket beräkningen utgår, avrundas till närmast lägre hela krontal, som är jämnt delbart med tolv. Är årsbeloppet lägre än sextio kronor, bortfaller bidragsförskottet för den månad beräkningen avser. I den mån bidragsförskott svarar mot fastställt underhållsbidrag skall från förskott för viss månad avdragas på samma tid belöpande bidragsbelopp, som den underhållsskyldige må hava erlagt innan han erhållit underrättelse enligt 7 § andra stycket. Åtnjuter barn under hel månad på statens bekostnad vård på anstalt eller eljest kost och bostad, må bidragsförskott ej utgå för den månaden; dock må förskott utgå för tid då barnet är inackorderat vid nomadskola. Har bidragsförskott ej lyfts före utgången av året näst efter det, under vilket förskottet förfallit till betalning, skall förskottet vara förverkat.

9§-

Bidragsförskott utbetalas till vårdnadshavaren. I fråga om fosterbarn eller barn, som eljest fostras i annat enskilt hem än vårdnadshavare^, skall dock bidragsförskottet utbetalas till den, hos vilken barnet fostras, såframt ej barnavårdsnämnden annorlunda förordnar. Finnes någon, till vilken bidragsförskott enligt första stycket skall utbetalas, icke vara skickad att handhava förskottet, må barnavårdsnämnden förordna, att förskottet i stället skall utbetalas till barnavårdsman för barnet eller annan lämplig person. Nämnden må ock, då synnerliga skäl äro därtill, själv omhändertaga bidragsförskottet för att användas för barnets bästa. Åtnjuter barn, till vilket bidragsförskott utgår, i annat fall än som avses i 8 § fjärde stycket, under hel månad vård på anstalt eller eljest vård på allmän bekostnad, äger den som driver anstalten eller det kommunala organ som svarar för vårdkostnaden att, i den mån Konungen så förordnar, uppbära så stor del av bidragsförskott för månaden som svarar mot vårdkostnaden. Det bidragsförskottsbelopp som först förfaller till betalning efter beslut

6 Kungl. Maj.ts proposition nr 70 år 196b

om förskott må, där barnet under den tid å vilken förskottsbeloppet belöper i väsentlig mån erhållit sin försörjning av allmänna medel, till den del beloppet motsvarar vad den myndighet som tillhandahållit försörjningen visar sig hava för nämnda tid utgivit för barnets försörjning uppbäras av myndigheten.

10 §.

Bidragsförskott skall, med iakttagande av vad nedan stadgas, utgivas av den barnavårdsnämnd, som enligt 5 § har att pröva fråga om bidragsförskott för barnet.

Erhåller barnavårdsnämnd, som utgiver bidragsförskott, kännedom om att sådan förändring inträffat, att fråga om bidragsförskott för barnet skall prövas av annan barnavårdsnämnd, åligger det den förra barnavårdsnämnden att underrätta den senare och i samband därmed översända till ärendet hörande handlingar. Den förra nämndens skyldighet att utgiva förskott upphör icke förrän från och med andra månaden efter den, under vilken handlingarna översänts.

11 §•

Det åligger barnavårdsnämnd, som utgiver bidragsförskott, att besluta om indragning av förskottet, därest förutsättningarna för utgivande av förskott icke längre föreligga; dock erfordras ej sådant beslut såframt bidragsförskott skall upphöra att utgå på den grund att barnet fyllt sexton år eller avlidit. Nämnden skall jämväl besluta om nedsättning av bidragsförskott, när bestämmelserna i denna lag föranleda därtill.

Om barnet upphört att vara svensk medborgare eller bosatt i riket, må nämnden utan hinder därav besluta, att barnet i fortsättningen skall åtnjuta bidragsförskott, därest det med hänsyn till omständigheterna skulle framstå såsom oskäligt att indraga förskottet.

Beslut om indragning eller nedsättning av bidragsförskott skall skriftligen delgivas vårdnadshavare^ särskilt förordnad förmyndare och barnavårdsman för barnet samt den underhållsskyldige.

12 §.

Vårdnadshavare^ särskilt förordnad förmyndare och barnavårdsman för barnet äro skyldiga att ofördröjligen till den barnavårdsnämnd, som utgiver bidragsförskottet, anmäla

a) om barnet avlidit;

b) om barnet eller, i fall som avses i 1 § andra stycket, vårdnadshavare!! upphört att vara svensk medborgare eller bosatt i riket;

c) om barnet adopterats;

d) om barnet flyttat samman med den underhållsskyldige;

Kungl. Maj.ts proposition nr 70 är 1961 7

e) om barnet erhållit barnpension enligt 8 kap. 5 § lagen om allmän för* säkring; f) om vårdnadshavare^ mantalsskrivningsort ändrats eller barnet blivit bosatt i annan kommun; g) om barnet intagits på anstalt; h) om underhållsbidrag fastställts för barnet eller fastställt underhållsbidrag ändrats; samt i) om den underhållsskyldige betalat på förskottet belöpande underhållsbidrag till vårdnadshavaren eller med dennes vetskap till annan än barnavårdsnämnden.

13 §. Har någon genom oriktiga uppgifter eller genom underlåtenhet att fullgöra honom åliggande anmälningsskyldighet eller annorledes förorsakat att bidragsförskott utgått obehörigen eller med för högt belopp, eller har någon eljest obehörigen eller med för högt belopp uppburit bidragsförskott och har han skäligen bort inse detta, skall återbetalning ske av vad för mycket utbetalats, där ej länsstyrelsen finner anledning att helt eller delvis eftergiva återbetalningsskyldighet. Har återbetalningsskyldighet ålagts någon enligt första stycket, må vid senare utbetalning till honom i avräkning å vad för mycket utgått innehållas skäligt belopp.

14 §. Fordran å bidragsförskott, som innestår hos barnavårdsnämnd, må ej tagas i mät för gäld. Rätt till bidragsförskott må ej överlåtas, innan förskottet är tillgängligt för lyftning.

15 §. I den mån bidragsförskott svarar mot fastställt underhållsbidrag inträder den barnavårdsnämnd, som utgivit förskottet, på vederbörande kommuns vägnar i barnets rätt till underhållsbidrag gentemot den underhållsskyldige.

16 §. Sedan den underhållsskyldige erhållit underrättelse enligt 7 § andra stycket, skall han, så länge bidragsförskott utgår, till den barnavårdsnämnd, som utgiver förskottet, erlägga fastställt underhållsbidrag, som belöper å förskottet, allteftersom underhållsbidraget förfaller till betalning. Gentemot barnavårdsnämnden må icke åberopas betalning av underhållsbidrag, som erlagts annorledes än nu sagts. överstiger belopp, som under viss månad inbetalas till barnavårdsnämnd, det bidragsförskott eller, om fastställt underhållsbidrag är lägre än förskot­

8 Kungl. Maj. ts proposition nr 70 år 196b

tet, det underhållsbidrag, som belöper på månaden, skall det överskjutande beloppet fördelas så, att barnets fordran för oguldna underhållsbidrag har företräde framför det allmännas fordran för utgivna bidragsförskott.

17 §. Det ankommer på barnavårdsnämnden att, där ej den underhållsskyldige efter förmåga fullgör den honom enligt 16 § första stycket åvilande betalningsskyldigheten, utan dröjsmål vidtaga erforderliga åtgärder för fordringens indrivande. Barnavårdsnämnden bör bereda den, som äger föra talan för barnet, tillfälle att i samband med återkrävande av bidragsförskott utkräva den del av oguldna underhållsbidrag, som må överskjuta bidragsförskottets belopp.

18 §. Länsstyrelsen äger på framställning av barnavårdsnämnden eller den underhållsskyldige, om särskilda skäl äro därtill, besluta att återkrav gentemot den underhållsskyldige för det allmännas räkning skall eftergivas.

19 g. Barnavårdsnämnden äger erhålla polismyndighetens biträde för efterforskande av underhållsskyldig, hos vilken nämnden har fordran på grund av utgivet bidragsförskott, ävensom för verkställande av utredning rörande den underhållsskyldiges förmåga att återgälda förskottet. Vad i 95 och 96 §§ barnavårdslagen är stadgat skall äga motsvarande tillämpning beträffande ärenden om bidragsförskott.

20 §.

Utgift för bidragsförskott bestrides, i den män ersättning ej kunnat uttagas av den underhållsskyldige, till tre fjärdedelar av statsverket och till en fjärdedel av den kommun, vars barnavårdsnämnd utgivit förskottet. Gottgörelse av statsverket för utgivna bidragsförskott beviljas och utbetalas av länsstyrelsen på ansökan av barnavårdsnämnden. Sådan ansökan, avseende bidragsförskott för visst kalenderår, skall göras före utgången av juni månad påföljande år. När skäl äro därtill, må dock ansökan upptagas till prövning, ändå att den göres senare. Finner länsstyrelsen så ej böra ske, skall frågan härom underställas Konungen. Har barnavårdsnämnd utgivit bidragsförskott i strid mot bestämmelserna i denna lag eller icke fullgjort vad skäligen får anses hava ålegat nämnden för indrivning av underhållsbidraget, äger länsstyrelsen besluta, att gottgörelse från statsverket ej skall utgå eller att redan uppburet belopp skall återbetalas.

Kungl. Maj:Is proposition nr 70 år 1964 9

21 §. Har barnavårdsnämnden, efter det nämnden sökt gottgörelse av statsverket för visst bidragsförskott, av underhållsskyldig uppburit ersättning för förskottet, åligger det nämnden att i samband med den ansökan om gottgörelse för utgivna bidragsförskott, som näst därefter göres, till statsverket redovisa tre fjärdedelar av den uppburna ersättningen, dock högst vad nämnden uppburit i gottgörelse av statsverket för bidragsförskottet.

22 §.

Talan mot beslut av barnavårdsnämnd i ärende enligt denna lag föres genom besvär hos länsstyrelsen. Mot länsstyrelsens beslut föres talan genom besvär hos Konungen.

23 g. Varje länsstyrelse skall inom sitt län noga följa barnavårdsnämndernas verksamhet enligt denna lag samt tillse, att verksamheten ordnas och handhaves ändamålsenligt. Socialstyrelsen har att följa barnavårdsnämndernas verksamhet enligt denna lag samt att genom råd och anvisningar verka för att den ordnas och utvecklas ändamålsenligt.

24 §. Konungen äger träffa överenskommelse med främmande makt angående utsträckt tillämpning av denna lag ävensom förordna, att barn, som icke någonstädes äger medborgarskap eller, ehuru det äger medborgarskap, är politisk flykting, skall äga samma rätt till bidragsförskott som svenskt barn.

25 §. Närmare föreskrifter rörande tillämpningen av denna lag meddelas av Konungen eller, efter Konungens bemyndigande, av socialstyrelsen.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1964, då bidragsförskottslagen den 11 juni 1943 (nr 382) och lagen den 31 maj 1957 (nr 284) om utfyllnad av vissa underhållsbidrag upphöra att gälla. Förekommer i lag eller författning hänvisning till eller avses eljest däri stadgande, som ersatts genom bestämmelse i denna lag, skall den bestämmelsen i stället tillämpas. Äldre bestämmelser skola alltjämt gälla beträffande bidragsförskott och utfyllnadsbidrag för tid före den 1 juli 1964. De ytterligare föreskrifter, som må vara erforderliga i samband med införandet av denna lag, meddelas av Konungen eller, efter Konungens bemyndigande, av socialstyrelsen. j*—Bihang till riksdagens protokoll 1964. 1 sand. Nr 70

10 Kungl. Maj.ts proposition nr 70 år 196t

Förslag

till

Lag

angående ändrad lydelse av 8 kap. 6 § och 9 kap. 1 § lagen den 25 maj 1962 (nr 381) om allmän försäkring

Härigenom förordnas, att 8 kap. 6 § och 9 kap. 1 § lagen den 25 maj 1962 om allmän försäkring skola erhålla ändrad lydelse på sätt nedan angives.

Barnpension utgör för år räknat Barnpension utgör för år räknat tjugufem procent av basbeloppet. tj ugufem procent av basbeloppet. För barn, vars båda föräldrar avli­ För barn, vars båda föräldrar avlidit, samt för barn utom äktenskap, dit, utgör dock barnpensionen tretsom fyllt tre år och beträffande vil­ tiofem procent av basbeloppet. ket faderskapet ej fastställts, utgör dock barnpensionen trettiofem procent av basbeloppet.

9 kap.

Till ålderspension eller förtids­ Till ålderspension eller förtidspension utgår barntillägg för pension utgår barntillägg för varje barn under sexton år till för­ varje barn under sexton år till försäkrad eller försäkrads hustru, där­ säkrad eller försäkrads hustru, därest den försäkrade har vårdnaden est den försäkrade har vårdnaden' om eller stadigvarande sammanbor om eller stadigvarande sammanbor med barnet. Barntillägg enligt vad med barnet. Barntillägg enligt vad nu sagts utgives ej till ålderspension, nu sagts utgives ej till ålderspension, som den försäkrade åtnjuter för tid som den försäkrade åtnjuter för tid före den månad varunder han fyller före den månad varunder han fyller sextiosju år, eller till pension, som sextiosju år, eller till pension, som tillkommer gift kvinna. Ej heller ut­ tillkommer gift kvinna.

går barntillägg för barn, som är be­

rättigat till pension enligt denna lag.

Kungi. Maj.ts proposition nr 70 år 196i 11

Barntillägg till ålderspension eller Barntillägg till ålderspension eller hel förtidspension utgör för år räk­ hel förtidspension utgör för år räknat tjugufem procent av basbelop­ nat tjugufem procent eller, om barpet. Utgår enligt 7 kap. 2 § andra net är berättigat till barnpension eneller tredje stycket två tredjedelar ligt 8 kap. 5 §, tio procent av basbeeller en tredjedel av hel förtidspen­ loppet. Utgår enligt 7 kap. 2 § andra sion, utgör barntillägget motsvaran­ eller tredje stycket två tredjedelar de andel av barntillägg till hel för­ eller en tredjedel av hel förtidspentidspension. sion, utgör barntillägget motsvaran­

de andel av barntillägg till hel för­

tidspension.

Åtnjuter den------------------------------- — halva basbeloppet.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1964.

Förslag

till

Lag

angående ändrad lydelse av 12 § lagen den 26 juli 1947 (nr 529) om allmänna barnbidrag

Härigenom förordnas, att 12 § lagen den 26 juli 1947 om allmänna barnbidrag skall erhålla ändrad lydelse på sätt nedan angives.

Har någon------------------------- sådan återbetalningsskyldighet.

Har återbetalningsskyldighet ålagts någon enligt första stycket, må vid senare utbetalning till honom i avräkning å vad för mycket utgått

innehållas skäligt belopp.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1964.

12 Kungl. Maj.ts proposition nr 70 år 196i

Utdrog av protokollet över socialärenden, hållet inför Hans Maj:t

Konungen i statsrådet å Stockholms slott den 2/ februa­

ri 196L

Närvarande:

Statsministern Erlander, ministern för utrikes ärendena Nilsson, statsrå­

den Sträng, Andersson, Lindström, Lange, Lindholm, Skoglund, Eden-

man, Hermansson, Holmqvist, Aspling, Palme.

Statsrådet Lindström anmäler efter gemensam beredning med statsrådets övriga ledamöter fråga angående ny lagstiftning om bidragsförskott samt anför.

I årets statsverksproposition bär Kungl. Maj:t på min hemställan (bil. 7 p. 45) föreslagit riksdagen att, i avbidan på särskild proposition i ämnet, till Ersättning till barnavårdsnämnderna för bidragsförskott och utfyllnadsbidrag för budgetåret 1964/65 beräkna ett förslagsanslag av 31 000 000 kr. Samtidigt erinrade jag om att socialpolitiska kommittén1 i ett i november 1963 avlämnat betänkande Trygghet för barns underhåll (stencil, socialdepartementet 1963: 12) framlagt förslag till en ny bidragsförskottslag. Vid betänkandet har fogats två bilagor, dels bilaga 1, som innehåller en inom statistiska centralbyrån slutförd undersökning beträffande underhållsbidrag och bidragsförskott, och dels bilaga 2. vilken utgör en inom kommittén utarbetad sammanfattning av ett av socialstyrelsen på Kungl. Maj :ts uppdrag utarbetat förslag till ny bidragsförskottslag och av remissyttranden över förslaget. Kommitténs betänkande torde med uteslutande av bilaga 1 få såsom Bilaga A fogas till protokollet i detta ärende.

över kommittéförslaget har, efter remiss, yttranden avgivits av hovrätten för Västra Sverige, lagberedningen, familjerättskommittén, socialstyrelsen, riksförsäkringsverket, arbetsmarknadsstyrelsen, överståthållarämbetet, länsstyrelserna i Östergötlands, Kristianstads, Värmlands och Jämtlands län, Svenska stadsförbundet, Svenska kommunförbundet och Svenska socialvårdsförbundet. Vid överståthållarämbetets och länsstyrelsernas yttranden har fogats yttranden från vissa kommunala och andra organ.

Jag anhåller nu att få ta upp denna fråga till närmare behandling.

1 Statssekreteraren E. Michanek ordförande, ledamoten av riksdagens andra kammare I. Bengtsson, sekreteraren Britt-Marie Bystcdt, förbundsordföranden G. Hallström, direktören S. Hydén, folkskolläraren H. Nyhage, ledamöterna av riksdagens andra kammare E. Rimmerfors och Elisabet Sjövall samt byråchefen R. Tilert. Ledamoten av riksdagens första kammare T. Bengtson har varit förhindrad deltaga i kommitténs slutliga behandling av detta ärende.

K un f/l. Maj .Is proposition nr 70 är 1964 13

Huvuddragen av gällande bestämmelser

Föräldrars underhållsskyldighet mot barn

Regler om föräldrars underhållsskyldighet gentemot barn ges i 7 kap. föräldrabalkcn. Föräldrarna är skyldiga att vidkännas kostnaden för barnets uppehälle och utbildning, om barnet ej har egna tillgångar. Underhållsskyldigheten upphör ej innan barnet erhållit den utbildning som med hänsyn till föräldrarnas villkor och barnets anlag må finnas tillbörlig och ej i något fall förrän barnet fyllt 16 år. I kostnaden för barnets underhåll skall envar av föräldrarna ta del efter sin förmåga. Fader eller moder, som ej har vårdnaden om barnet, skall betala underhållsbidrag. Beträffande adoptivföräldrar och adoptivbarn gäller detsamma som beträffande föräldrar och barn. Betalning av underhållsbidrag skall i regel erläggas i förskott för kalendermånad. Underhållsbidrag kan fastställas genom avtal eller genom domstols avgörande. Avtal om underhållsbidrag är bindande för den underhållsskyldige och, när det gäller barn utom äktenskap, under vissa förutsättningar också för barnet. Utan hinder av vad som blivit bestämt i dom eller avtal, som är bindande för barnet, kan dock rätten bestämma annorlunda när väsentligen ändrade förhållanden påkallar det. Underhållsskyldighet mot barn utom äktenskap kan avlösas genom åtagande att till barnets underhåll utge visst belopp en gång för alla. Avta! härom skall alltid godkännas av barnavårdsnämnden. Beloppet skall inbetalas till nämnden. Enligt lagen den 6 juni 1952 (nr 334) om höjning av vissa underhållsbidrag (ändr. 1957: 176 och 1962: 136) skall periodiska underhållsbidrag av familjerättslig karaktär, vilkas belopp fastställts före den 1 januari 1960, med visst undantag, förhöjas med hänsyn till penningvärdets fall. Höjningen varierar från 110 till 10 procent, beroende på vilket år bidraget fastställts.

Vårdnaden om barn m. in. Reglerna rörande vårdnaden om barn, vilka återfinnes i 6 kap. föräldrabalken, innebär i huvudsak följande. Barn i äktenskap står under föräldrarnas gemensamma vårdnad till dess barnet fyllt 21 år eller ingått äktenskap. Om den ene av föräldrarna dör, tillkommer vårdnaden den andre. Är bägge föräldrarna döda, utövas vårdnaden av förmyndaren. Om det dömes till hemskillnad eller äktenskapsskillnad mellan föräldrarna, skall domstolen förordna, att endera skall ha vårdnaden. Så kan även — efter särskild ansökan — ske om föräldrarna eljest lever åtskilda på grund av söndring eller om den ene av föräldrarna av någon i lagen särskilt angiven orsak är olämplig eller förhindrad att handha vårdnaden. Om båda föräldrarna är olämpliga

14 Kungl. Maj:ts proposition nr 70 dr 196b

eller förhindrade att handha vårdnaden, skall vårdnaden överflyttas på eu särskilt förordnad förmyndare.

Vårdnaden om adoptivbarn tillkommer adoptanten eller, om barnet är adopterat av makar, adoptivföräldrarna gemensamt. I övrigt gäller motsvarande regler som för barn i äktenskap.

Om barn utom äktenskap har modem vårdnaden. Därest modern dör eller befinnes olämplig att ha vårdnaden om barnet, skall domstolen överflytta vårdnaden på fadern eller särskilt förordnad förmyndare.

Föräldrabalken innehåller i 8 kap. bestämmelser om barnavårdsman. För barn i äktenskap kan barnavårdsman förordnas endast under särskilda förutsättningar. För barn utom äktenskap skall barnavårdsman alltid förordnas. Barnavårdsman har bl. a. att bistå den som har vårdnaden om barnet med råd och upplysningar samt att tillse, att barnets rätt och bästa behörigen tillvaratages. Som särskilt betydelsefulla framhålles uppgifterna att sörja för att barnets börd fastställes, när det är fött utom äktenskap, och tillse att underhåll tillförsäkras barnet samt att biträda med indrivning och tillhandahållande av underhållsbidrag. I fråga om faderskapet till utomäktenskapligt barn samt då fråga är om underhåll till barn såväl i som utom äktenskap har barnavårdsmannen självständig befogenhet att föra talan vid domstol för barnet.

Bidragsförskott och utfgllnadsbidrag

Bidragsförskotten regleras i lagen den 11 juni 19b3 (nr 382) om förskottering av underhållsbidrag till barn (bidragsförskottslag) (ändr. 1946:242, 1947:532, 1948:721, 1952:327, 1953:106, 1954: 70, 1954:359, 1956:48, 1957:283 och 1960: 104). I anslutning till lagen har den 31 maj 1957 utfärdats en kungörelse (nr 285) med vissa bestämmelser angående tillämpningen av bidragsförskottslagen m. m.

Enligt bidragsförskottslagen äger barn, vars fader eller moder enligt rättens beslut eller skriftligt av två personer bevittnat avtal är pliktig att till fullgörande av lagstadgad underhållsskyldighet utge underhållsbidrag till barnet, rätt att, om förfallet bidragsbelopp inte betalas, av allmänna medel erhålla förskott på bidraget. Har faderskapet ej fastställts beträffande barn utom äktenskap skall vid tillämpning av lagen anses, att fadern genom beslut eller avtal blivit ålagd att utge underhållsbidrag till barnet fr. o. m. den månad, under vilken barnet fyllt tre år.

Bidragsförskott utgår ej till barn, vars föräldrar sammanbor, eller till barn, som bor tillsammans med den underhållsskyldige, samt ej heller till barn, som är berättigat till barnpension enligt lagen om allmän försäkring. Rätt till förskott tillkommer endast barn, som är svensk medborgare och stadigvarande vistas i riket. Kungl. Maj :t äger dock träffa överenskommelse med främmande stat i fråga om tillämpning av lagstiftningen på dess undersåtar ävensom förordna, att barn, som icke någonstädes äger med-

Kungl. Maj:ts proposition nr 70 or 106i IT)

borgarskap eller, cliuru det äger medborgarskap, är politisk flykting, skall äga samma rätt till bidragsförskott som svenskt barn.

Bidragsförskott utges längst till och med dagen före den, dä barnet fyller 16 år, och utgår med det belopp, som den bidragsskyldige enligt rättens beslut eller avtalet är skyldig att utge, dock högst med 996 kr. om aret. Bidragsförskott till barn utom äktenskap, beträffande vilket faderskapet ej fastställts, utgår med 996 kr. om året fr. o. m. den månad, under vilken barpet fyllt tre år.

Ansökan om bidragsförskott skall göras av den av barnets föräldrar, som har vårdnaden om barnet, eller, där särskilt förordnad förmyndare finns, av denne. Ansökan kan också göras av barnavårdsman.

Ansökan om bidragsförskott prövas i regel av barnavårdsnämnden i den kommun, där barnets vårdnadshavare är mantalsskriven.

Bidragsförskott skall beviljas för tiden fr. o. in. ansökningsmånaden eller, i vissa fall, den andra månaden före ansökningsmånaden t. o. m. utgången av det statliga budgetår, som löper vid förskottets beviljande, allt under förutsättning att rätten till bidragsförskott ej skall upphöra tidigare. Redan under juni månad prövas dock ansökningar om förskott för påföljande budgetår. Förskott beviljas sålunda endast för ett år i taget. Härefter måste ny ansökan göras.

Bidragsförskott utbetalas i allmänhet månadsvis i förskott till den av barnets föräldrar, som har vårdnaden om barnet, eller, där särskilt förordnad förmyndare finns, till denne.

Bidragsförskott utgår inte för barn som är omhändertaget på statens bekostnad. Förskott utgår dock för tid, då barnet är inackorderat vid nomadskola.

För lämnat bidragsförskott inträder den barnavårdsnämnd, som utgivit förskottet, å vederbörande kommuns vägnar i barnets rätt till underhållsbidrag gentemot den underhållsskyldige. Denne har att till barnavårdsnämnden erlägga på bidragsförskottet belöpande andel av underhållsbidraget allt eftersom detta förfaller till betalning. I de fall, då den underhållsskyldige ej efter förmåga fullgör sin underhållsskyldighet, skall nämnden utan dröjsmål vidta erforderliga åtgärder för fordringens indrivande.

När särskilda skäl föranleder därtill, äger länsstyrelsen på framställning av barnavårdsnämnden eller den underhållsskyldige besluta, att återkravsrätten skall eftergivas.

Kostnaderna för bidragsförskotten skall, i den mån ersättning ej kunnat uttagas av den underhållsskyldige, till tre fjärdedelar bestridas av statsverket och till en fjärdedel av den kommun, vars barnavårdsnämnd beviljat förskottet. För att kommunen skall utfå gottgörelse av statsmedel för utgivna bidragsförskott erfordras bl. a. att barnavårdsnämnden skäligen kan anses ha gjort vad på den ankommer för att återkräva förskotten.

Besvär över barnavårdsnämnds beslut rörande bidragsförskott anföres

16 Kungl. Maj.ts proposition nr 70 år 1964

hos länsstyrelsen. Klagan över länsstyrelsens beslut föres hos Kungl. Maj :t och upptages till avgörande i regeringsrätten. Enligt lagen den 31 maj 1957 (nr 284) om utfyllnad av vissa underhållsbidrag (ändr. 1960: 105) äger barn, vars fader eller moder är förpliktad alt utge underhållsbidrag, som inte uppgår till 720 kr. om året, av allmänna medel erhålla vad som fattas i nämnda belopp (utfyllnadsbidrag). En förutsättning är dock att rättens beslut eller avtal om underhållsbidrag tillkommit före den 1 april 1957. Utfyllnadsbidrag kan inte återkrävas av den underhållsskyldige, men i övrigt gäller i huvudsak samma regler som beträffande bidragsförskott.

Barnpension och barntillägg

Enligt lagen den 25 maj 1962 (nr 381) om allmän försäkring utgår folkpension i form av barnpension till barn under 16 år, som mist sin fader eller moder eller båda föräldrarna. Rätt till barnpension föreligger inte, om barnet är adopterat av annan än den avlidne eller dennes make, och ej heller för barn utom äktenskap, om den avlidne enligt avtal, som är bindande för barnet, åtagit sig att till dess underhåll utge visst belopp en gång för alla. Barnpension utgör för år räknat 25 procent av basbeloppet. För barn, vars båda föräldrar avlidit, samt för barn utom äktenskap, som fyllt tre år och beträffande vilket faderskapet ej fastställts, utgör barnpensionen dock 35 procent av basbeloppet. Enligt lagen angående införande av lagen om allmän försäkring utgår barnpensionen f. n. med 1 000 resp. 1 400 kr. om året. I årets statsverksproposition (bil. 7 p. It) har emellertid föreslagits att barnpension liksom barntillägg skall från och med den 1 juli 1964 utgå med de i lagen om allmän försäkring angivna andelarna av basbeloppet. Vid nuvarande basbelopp, 4 800 kr., höjes härigenom barnpensionsbeloppen till respektive 1 200 och 1 680 kr. Rätt till barnpension från tilläggspensioneringen tillkommer, med samma inskränkningar som nyss angivits beträffande barnpension från folkpensioneringen, försäkrads barn under 19 år. Storleken av barnpensionen är beroende av huruvida pensionsberättigad änka finns samt av familjemedlemmarnas antal. Efterlämnar en man änka och ett pensionsberättigat barn, blir barnets pension 15 procent av faderns (beräknade) egenpension. Är ett barn ensamt pensionsberättigat, blir barnets pension 40 procent av den avlidnes egenpension, hinns flera barn än ett, ökas de nu angivna procenttalen med 10 för varje barn utöver det första och det sammanlagda barnpensionsbeloppet fördelas lika mellan barnen. Folkpension i form av ålders- eller förtidspension förhöjes med barntillägg för varje barn under 16 år till den försäkrade eller hans hustru, om den försäkrade har vårdnaden om eller stadigvarande sammanbor med barnet. Ålderspension, som den försäkrade åtnjuter för tid före 67 år, eller pension, som tillkommer gift kvinna, förhöjes ej med barntillägg. Gift kvinna, som

Kungl. Maj.ts proposition nr 70 nr 1964 17

stadigvarande lever åtskild från sin make, kan dock erhålla barntillägg för barn, som hon stadigvarande sammanbor med eller har vårdnaden om. barntillägg utgår ej för barn som är berättigat till barnpension. Barntillägg utgör 2ö procent av basbeloppet. Det utgår tills vidare med 1 000 kr. om året men kommer, om det nyssnämnda förslaget i statsverkspropositionen bifalles, att fr. o. m. den 1 juli 1904 uppgå till 1 200 kr. vid nu gälhinde basbelopp. Utgår förtidspension med två tredjedelar eller en tredjedel av hel förtidspension, utgör barntillägget motsvarande andel av barntillägg till hel förtidspension. Åtnjuter den försäkrade tilläggspension, minskas honom tillkommande barntillägg med hälften av tilläggspensionen i den mån denna för år räknat överstiger halva basbeloppet.

Socialpolitiska kommittén

Efter att ha lämnat en sammanfattande redogörelse för bidragsförskoltsverksamhetens tillkomst och hittillsvarande utveckling behandlar socialpolitiska kommittén frågan om behovet av en reform av b idragsförskottslagstiftningen. Kommittén erinrar därvid om att socialpolitiken under de senare åren kännetecknats av strävandena att göra socialförsäkringarna effektiva, vilket gjort att behovet av generella stödformer utanför dessa blivit mindre. I gränsområdet mellan socialförsäkringarna och den allmänt behovsprövade socialhjälpen finns dock grupper, för vilka det alltjämt föreligger behov av kompletterande hjälpformer. En sådan grupp är barn, i huvudsak skilsmässobarn och utomäktenskapliga barn, vilkas fader eller moder — stundom båda föräldrarna — försummar eller inte förmår fullgöra sin underhållsskyldighet mot barnen. 1 viss omfattning tillgodoses dessa barns behov av ekonomiskt stöd från det allmänna inom ramen för bidragsförskottslagstiftningen. Detta stöd är emellertid i sin nuvarande utformning mycket varierande och ofullständigt. Den främsta anledningen härtill finner kommittén vara bidragsförskottets starka anknytning till det i det enskilda fallet fastställda underhållsbidragets storlek. Samhället garanterar intill en viss nivå att barnet erhåller det underhållsbidrag, som genom dom eller avtal tillförsäkrats barnet. År den underhållsskyldiges betalningsförmåga ringa, kan bidraget naturligen inte anpassas efter barnets behov. För att i någon mån minska denna olägenhet tvangs man på sin tid, anför kommittén, att som ett komplement till den civil rättsliga underhållsskyldigheten införa utfyllnadsbidragen. Härigenom skapades garanti för ett visst minimistöd. Dessa bidrag har emellertid endast till en del avhjälpt bristerna i bidragsförskottslagen. Sålunda gäller utfyllnadsbidragen inte de fall, där domstolsbeslut eller avtal om skyldighet att utge underhållsbidrag tillkommit efter den 31 mars 1957 eller där sådant beslut eller avtal över huvud taget inte föreligger. Anordningen med utfyll-

Kungl. Maj.ts proposition nr 70 år 196b

nadsbidrag har också uttryckligen angivits vara provisorisk i avvaktan på en annan lösning.

Kommittén erinrar vidare om att den nuvarande administrationen av bidragsförskotten är tungrodd och i behov av förenklingar. Därjämte bör beaktas önskemålen om en närmare samordning av bidragsförskottslagstiftningen i de nordiska länderna. Det är främst av dessa senare skäl som socialstyrelsen på Kungl. Maj :ts uppdrag verkställt en översyn av de svenska lagreglerna om bidragsförskott.

Med hänsyn till det anförda finner kommittén att det nuvarande systemet med bidragsförskott och utfyllnadsbidrag inte är tillfredsställande. En reform bör sålunda komma till stånd. Denna bör främst ta sikte på en utvidgning av den bidragsberättigade kretsen och en sådan utformning av stödet att alla bidragsberättigade barn garanteras underhåll av en viss storlek.

Kommittén diskuterar olika lösningar för utformningen av det allmännas ekonomiska stöd. Eu utväg som skulle kunna ligga nära till hands vore att föreskriva, att underhållsbidrag alltid skall utgå med visst minsta belopp. Genom bidragsförskott skulle sedan det allmänna trygga barnets tillgång till bidraget. Kommittén omnämner, att en sådan lösning diskuterades av den år 1956 tillsatta familjeberedningen men avvisades av denna, eftersom det med hänsyn till de principer på vilka föräldrabalkens bestämmelser om underhållsbidrag vilar inte rimligen kunde komma i fråga att tillskapa eu tvingande regel, som skulle generellt fastslå bidragen till visst minimum. Kommittén finner skälen för beredningens ståndpunkt övertygande och tillägger att, om en bestämmelse om minimibelopp skulle fylla någon verklig funktion, beloppet uppenbarligen måste sättas relativt högt. Det måste då uppkomma åtskilliga fall, där man finner att den underhållsskyldige inte är i stånd att utge bidraget beroende på inkomstförhållanden, övrig försörjningsplikt in. m. Vidare bör märkas att en sådan bestämmelse måste gälla lika, vare sig det är fadern eller modern som skall betala underhåll. Kommittén tinner sålunda att tanken på ett garanterat minimiunderhåll inte bör förverkligas i form av ett i civilrättslig ordning bestämt minsta belopp.

Kommittén löreslår i stället att frågan löses inom ramen för en i grunden omdanad bidragsförskoltslagstiftning, som ersätter de nuvarande lagarna om bidragsförskott och utfyllnadsbidrag. I det nya systemet bör bidragsförskottet utformas som ett enhetligt bidrag, vilket i princip utgår till alla bidragsberättigade barn, vare sig barnet tillförsäkrats underhållsbidrag eller icke. Barnets rätt till bidragsförskott göres sålunda oberoende av den underhållsskvldiges förmåga att fullgöra sin försörjningsskyldighet och av underhållsbidragets storlek. Bidragsförskottet blir därigenom ett grundskydd för barnens försörjning i stort likartat med det som fader- och moderlösa barn erhåller i form av barnpension från folkpensioneringen.

Ett så konstruerat bidragssystem går, framhåller kommittén, inte fritt

Kanyl. Maj.ls proposition nr 70 ur 100't 19

från invändningar. Den allvarligaste torde vara, att risk finns för missbruk genom att barnets vårdnadshavare underlåter att få underhållsbidrag tastsfällt eller höjt, när det allmänna ändock garanterar att underhåll utgår till barnet. Härigenom skulle det allmänna kunna åsamkas kostnader, som egentligen borde bäras av de underhållsskyldiga. Dessa betänkligheter kan ej helt avvisas men får ej heller överdrivas. Kommittén yttrar, att man torde få förutsätta att domstolarnas avgöranden av frågor om underhållsbidrag sker på grundval av föräldrabalkcns bestämmelser om underhållsbidrag utan hänsyn till de bidrag som utgår från samhällets sida. Några risker a\ ovan angivet slag torde därför inte föreligga i de fall där betalningsfrågor prövas av domstol. Ej heller torde man behöva hysa farhågor för de fall, där underhållsskyldighet till barn utom äktenskap fastställs i avtal. Här krävs ju godkännande av barnavårdsman eller barnavårdsnämnd och möjlighet finns att centralt ge råd och anvisningar. Såsom framgår av det följande förordar kommittén vidare vissa åtgärder i syfte att tillse att vårdnadshavaren bevakar sin rätt till underhållsbidrag för barnet. Kommittén framhåller att, med den nu förordade lösningen, förmånens karaktär av ett förskott i egentlig mening på ett individuellt avpassat underhållsbidrag i viss mån försvinner. Förmånen får mera funktionen av ett normerat underhåll. Liksom hittills skall dock gälla att barnavårdsnämnd, som utgivit bidragsförskott, inträder på vederbörande kommuns vägnar i barnets rätt till underhållsbidrag gentemot den underhållssliyldige för belopp motsvarande vad som utgivits i förskott. I förhållandet mellan samhället och den underhållsskyldige bibehåller den nya förmånen sålunda alltjämt sin karaktär av förskott. Den bör också på hävdvunnet sätt benämnas bidragsförskott. En grundläggande fråga, som kommittén haft att ta ställning till, gäller den personkrets som skall kunna komma i åtnjutande av bidragsförskott. F. n. har två grupper barn rätt till förskott. Den första och den ojämförligt största omfattar barn — i och utom äktenskap vars fader eller moder enligt rättens beslut eller på grund av avtal är pliktig att till fullgörande av lagstadgad underhållsskyldighet utge underhållsbidrag till barnet, såframt den underhållsskyldige underlåter att betala förfallet belopp. Den andra gruppen avser barn utom äktenskap, för vilka faderskapet ej fastställts och som fyllt tre år. Enligt kommitténs mening bör bidragsförskott i första hand utgå till barn i de fall, där underhållsskyldighet, som åvilar barnets fader eller moder, skall fullgöras genom utgivande av underhållsbidrag till barnet. Man saknar, framhåller kommittén, anledning att vid bestämmandet av den bidragsberättigade kretsen skilja mellan fall då underhållsbidrag fastställts och fall då detta icke skett. Avgörande är att barnets fader eller moder är principiellt skyldig att utge underhållsbidrag enligt de familjerättsliga reglerna. Den omständigheten att föräldrarnas ifrågavarande skyldighet stundom inte

20 Kunyl. Maj:ts proposition nr 70 ur 100 i

kan medföra åläggande att utge underhållsbidrag, därför att betalningsförmåga saknas, bör inte utestänga barnet från dess rätt till bidragsförskott. Rätten till förskott knytes sålunda inte som f. n. är fallet till visst bidragsdokument såsom rättens dom eller avtal. En annan sak är, framhåller kommittén, att det allmännas krav på ersättning från underhållsskyldig för utgivna bidragsförskott måste grundas på en handling som kan läggas till grund för införsel. Med kommitténs utgångspunkt att bidragsförskott skail kunna utga även när underhållsbidrag inte blivit fastställt ävensom när bidraget bestämts till lägre belopp än bidragsförskottet, kan man icke bibehålla det nuvarande kravet för rätt till förskott att den underhållsskyldigc underlåter att betala förfallet belopp. Kommitténs avsikt är emellertid inte att förskott skall utgå i sådana fall, där det uppenbarligen inte föreligger något behov av förskott. Från huvudprincipen att bidragsförskott utgår till alla bidragsberättigade barn, vare sig barnet tillförsäkrats underhållsbidrag eller icke, bör därför enligt kommitténs mening göras det undantaget, att bidragsförskott inte utgår, om det finns grundad anledning anta att den underhållsskyldige punktligt betalar underhållsbidrag som inte understiger vad som eljest skulle utgå i förskott. I syfte att förebygga missbruk av den nya lagstiftningen förordar kommittén att vissa garantier skapas för att underhållsbidrag blir fastställda respektive att låga underhållsbidrag höjs, när den underhållsskyldiges förhållanden ger möjlighet därtill. Kommittén föreslår sålunda dels viss ändring i 20 kap. 11 § föräldrabalken av innebörd att barnavårdsnämnd, som utger bidragsförskott, under vissa förutsättningar skall äga föra talan om utgivande av underhållsbidrag eller om höjning av sådant bidrag och dels att i lagen om bidragsförskott intages ett stadgande att bidragsförskott ej må utgå, om den som har vårdnaden om barnet underlåter att vidta eller medverka till åtgärder för att få underhållsbidrag fastställt. Kommittén föreslår vidare, att bidragsförskott skall utgå till barn utom äktenskap beträffande vilket faderskapet ej fastställts. Nuvarande regel att förskott i sådana fall får utgå först sedan barnet fyllt tre år bör enligt kommitténs mening slopas. Som skäl för denna ändring åberopar kommittén barnets behov av och rätt till ett tillfredsställande skydd från en så tidig tidpunkt som möjligt. Enligt kommitténs åsikt bör emellertid möjligheter finnas att hindra att bidragsförskott i förevarande fall utgår under omständigheter, som kan verka stötande. Därför förordas en regel, enligt vilken bidragsförskott ej skall utgå om modern mottager bidrag till barnets underhåll från någon, som kan vara barnets fader, eller om hon underlåter att vidta eller medverka till åtgärder för fastställande av faderskapet. Enligt kommitténs mening bör barnavårdsnämndens verksamhet i första hand inriktas på att få fram sådan utredning att faderskapet kan klarläggas. Kommittén utgår från att social­

Kanyl. Maj.ts proposition ar it) dr Mtib 21

styrelsen som tillsynsmyndighet ägnar denna fråga särskild uppmärksamhet och följer lagtillämpningen sä att den blir i görlig man enhetlig. Kommittén behandlar vissa a I I in ä n n a 1 ö r n t s ä t t n i n gar i övrigt för rätt till bidragsförskott. Bidragsförskott utgär nu ej till barn, vars föräldrar sammanbor, eller till barn, som bor tillsammans med den underhallsskyldige. Kommittén föreslär att detta stadgande ersättes med eu föreskrift att bidragsförskott ej utgår till barn, som bor tillsammans med den underhallsskyldige. Kommittén erinrar vidare bl. a. om att enligt lagen om allmän försäkring barn utom äktenskap är uteslutna från rätt till barnpension från såväl folkpensioneringen som tilläggspensioneringen, om den avlidne (den försäkrade) enligt avtal, som är bindande för barnet, åtagit sig att till dess underhåll utge visst belopp eu gång för alla. Kommittén föreslår att en motsvarande undantagsregel införes i bidragsförskottslagen. I det sammanhanget ifrågasätter kommittén, om nuvarande möjlighet att fullgöra underhållsskyldighet mot barn utom äktenskap genom utgivande av engångsbelopp bör bibehållas. Kommittén förordar att frågan härom snarast upptages till prövning. Enligt kommitténs mening bör vidare i analogi med vad som gäller för rätt till de nyss nämnda barnpensionerna svenskt medborgarskap liksom f. n. krävas för rätt till bidragsförskott. Kommittén erinrar samtidigt om att barn från de nordiska länderna genom konvention tillförsäkrats rätt till bidragsförskott på samma villkor som svenska medborgare. Någon ändring ifrågasättes inte i den nuvarande ordningen att Kungl. Maj:t skall ha befogenhet att träffa överenskommelse med främmande stat om utsträckt tilllämpning av bidragsförskottslagen. Det gällande kravet att barnet skall stadigvarande vistas här i riket bör enligt kommitté förslaget utbytas mot en fordran på att barnet skall vara bosatt i riket. Bidragsförskott utgår nu inte för längre tid än till och med dagen före den, då barnet fyller 16 år. Mot bakgrunden av åldersreglerna i de övriga nordiska länderna och vad som framkommit vid remissbehandlingen av socialstyrelsens förslag anför kommittén, att frågan om en höjning av den övre åldersgränsen för rätt till bidragsförskott — från 16 till 18 år är ett problem som ej bör bedömas isolerat utan ses i samband med åldersgränserna för rätt till andra sociala förmåner, såsom allmänt barnbidrag, studiebidrag samt barnpension och barntillägg från folkpensioneringen. Under erinran om den promemoria rörande åldersregler inom skatte- och socialpolitiken, som tillkommit efter samråd mellan studiehjälpsutredningen och socialpolitiska kommittén och publicerats i betänkandet om bättre studiehjälp (SOU 1963: 48), anser kommittén det inte möjligt att i detta sammanhang företa en allmän omprövning av dessa åldersregler. Kommittén förordar emellertid den modifieringen i regeln om åldersgränsen, att bidragsförskott skall utgå till och med den månad då barnet fyller 16 år, varigenom överensstämmelse nås med folkpensioneringens motsvarande regler för ratt

22 Kungl. Maj.ts proposition nr 70 år 196b

till barnförmåner. Reglerna om begynnelsetiden för rätt till bidragsförskott bör likaledes anknytas till reglerna inom folkpensioneringen. Socialpolitiska kommittén anser det naturligt att bidragsförskottets storlek avpassas efter det stöd, som folkpensioneringen lämnar i form av barnpension. I enlighet härmed bör bidragsförskottet utgå med ett enhetligt belopp motsvarande 25 procent av basbeloppet enligt lagen om allmän försäkring. Har både fadern och modern att fullgöra sin underhållsskyldighet genom utgivande av underhållsbidrag, bör bidragsförskottet utgå med 17,5 procent av basbeloppet för varje underhållsskyldig eller tillhopa 35 procent, motsvarande barnpensionen till föräldralösa barn. Uppbär barnet barnpension från folkpensioneringen, bör förskottet utgå med 10 procent av basbeloppet. Anknytningen till basbeloppet innebär att bidragsförskotten blir automatiskt värdesäkrade. Under förutsättning att basbeloppet utgör 4 800 kr., kommer bidragsförskott sålunda enligt kommitténs förslag att utgå med 1 200 kr. eller, om förskott utgår i förhållande till båda föräldrarna, tillhopa 1 680 kr. per barn och år. För barn, som åtnjuter barnpension, blir bidragsförskottet 480 kr. per år. Från huvudregeln att bidragsförskott alltid utgår med något av angivna normalbelopp, bör enligt kommitténs förslag undantag göras i följande två fall. Det ena avser den situationen att den underhållsskyldige i föreskriven ordning till fullo utger underhållsbidrag, som icke uppgår till normalbeloppet. Han betalar exempelvis 75 kr. i månaden. I sådant fall bör barnet tillförsäkras bidragsförskott med ett belopp motsvarande skillnaden mellan förskottets normalbelopp och underhållsbidraget. Även i ett annat fall bör bidragsförskottets storlek kunna begränsas efter eu individuell prövning. Så bör ske, om den som har vårdnaden om barnet underlåter att vidta eller medverka till åtgärder för att få underhållsbidraget höjt, trots att förutsättningar för höjning föreligger. Samspelet mellan bidragsförskott och folkpensioneringens båda barnförmåner, barnpension och barntillägg, aktualiserar vissa ändringar i lagen om allmän försäkring. Kommittén behandlar först kombinationen bidragsförskott och barnpension och erinrar därvid om att bidragsförskott nu ej kan utgå till barn, som är berättigat till barnpension. Kommittén föreslår att denna undantagsregel slopas. Vid bifall till detta förslag och förslaget att slopa den för vissa utomäktenskapliga barn gällande treårsregeln bör enligt kommitténs mening den nuvarande specialregeln rörande barnpensionens storlek för ifrågavarande barn utgå. Är barnets moder död och faderskapet ej fastställt, bör enligt kommitténs förslag barnpensionen utgå enligt samma regler som för övriga moderlösa barn eller med 25 procent av basbeloppet, vartill kommer bidragsförskott med 10 procent. Ett annat samordningsproblem uppkommer i den situationen att rätt samtidigt föreligger till bidragsförskott och barntillägg. Barnets moder kan exempel­

Kungl. Maj.ts proposition nr 70 är 1964 23

vis uppbära förtidspension för egen del och barntillägg för barnet, varjämte barnet är berättigat till bidragsförskott motsvarande 25 procent av basbeloppet. Enligt kommitténs åsikt bör i sådant fall barntillägget utgöra It) procent av basbeloppet. Summan av bidragsförskott och barntillägg kommer sålunda att utgöra 35 procent av basbeloppet. Kommittén har slutligen behandlat kombinationen barnpension och barntillägg. Enligt gällande regler utgår ej barntillägg för barn som är berättigat till barnpension. Kommittén föreslår att denna undantagsregel slopas, varvid bör stadgas att barntillägg utgör 10 procent av basbeloppet, om barnet är berättigat till barnpension.

Bidragsförskottsverksamhetens administration skall enligt kommittéförslaget liksom f. n. handhas av kommunernas barnavårdsnämnder.

Bidragsförskott beviljas i regel längst t. o. m. det statliga budgetår som löper vid förskottets beviljande. Ett beslut om förskott har alltså tidsbegränsad verkan och för fortsatt förskott krävs ny ansökan. Detta s. k. omsökningsförfarande förorsakar barnavårdsnämnderna ett betydande administrativt arbete, varigenom de hindras från att ägna sin tid åt mera konstruktivt barnavårdsarbete för att tillgodose såväl barnets som samhällets intressen. Kommittén föreslår att omsökningsförfarandet slopas. Bidragsförskott bör enligt den nya lagen beviljas att utgå tills vidare, så länge förutsättningar för rätt till förskott alltjämt föreligger. För att ge möjlighet att vid ändrade förhållanden ompröva bidragsrätten föreslås vissa föreskrifter om anmälningsskyldighet och om skyldighet att återbetala utgivet förskott vid underlåten anmälan.

Bidragsförskott utbetalas f. n. i allmänhet månadsvis i förskott. Kommittén har övervägt huruvida man bör bibehålla detta system eller om man med den norska lagstiftningen som förebild bör övergå till ett system med utbetalningar i efterskott. Kommittén har inte funnit skäl förorda någon ändring i den nuvarande ordningen.

När det gäller åter kravsverksamheten, dvs. reglerna om den bidragspliktiges ersättningsskyldighet till barnavårdsnämnderna för utgivna bidragsförskott, understryker kommittén vikten av att alla åtgärder vidtas för att effektivisera inbetalningen. I det sammanhanget diskuterar kommittén vissa frågor rörande fördelningen mellan barnavårdsnämnd och bidragsberättigad av medel som influtit till nämnden från den bidragsskyldige. Gällande bidragsförskottslag saknar bestämmelser om hur fördelningen skall ske, men enligt praxis torde, om både barnavårdsnämnd och bidragsberättigad bär fordran på oguldna belopp, vad som influtit fördelas mellan dem i proportion till respektive fordringars belopp. Kommittén anmärker mot detta system att det inte på ett tillfredsställande sätt tillgodoser barnets intressen och att det är administrativt betungande. Kommittén föreslår därför en ändring av innebörd att, om underhållsbidrag, som under viss månad inbetalas till barnavårdsnämnd, överstiger det på månaden belöpande bidragsförskottet, det överskjutande beloppet skall fördelas så, att bar­

24 Kungl. Maj. ts proposition nr 70 år 1964

nets fordran för oguldna underhållsbidrag har företräde framför det allmännas fordran för utgivna bidragsförskott.

Vad gäller den närmare fördelningen (avräkningen) av det överskjutande beloppet på i första hand barnets äldre fordringar och i andra hand samhällets motsvarande fordringar, ifrågasätter kommittén om det är erforderligt eller lämpligt att ha föreskrifter därom i bidragsförskottslagen. Kommittén stannar för att man inte nu bör ta definitiv ställning till frågan om avräkningsreglerna och rekommenderar, att barnavårdsnämnderna i sin verksamhet på området tills vidare följer hittillsvarande praxis.

Kommittén understryker att ansvaret för indrivningsverksamheten åvilar barnavårdsnämnden och att det ur barnavårdsmannainstitutionens synpunkt skulle vara värdefullt, om barnavårdsmännen i allt större utsträckning kunde befrias från att delta i denna verksamhet. De skulle då kunna i högre grad ägna sig åt de kurativa arbetsuppgifterna.

Nuvarande bestämmelse om eftergift i vissa fall av samhällets återkravsrätt mot underhållsskyldig bör enligt kommitténs mening överföras till den nya lagen, men kommittén förordar en mindre restriktiv tillämpning av bestämmelsen. Eventuellt erforderliga föreskrifter i sådant syfte föreslås skola utfärdas i administrativ ordning.

Beträffande bidragsförskottens finansiering förordar kommittén att nu gällande regler bibehålies tills vidare. Nettoutgifterna för förskotten — dvs. totalkostnaderna efter avdrag av vad som kunnat återkrävas av de underhållsskyldiga skall sålunda bestridas till tre fjärdedelar av statsverket och till en fjärdedel av den kommun, vars barnavårdsnämnd utgivit förskottet.

Bestämmelserna om g o 11 g ö r e 1 s e av statsverket för utgivna bidragsförskott medför enligt kommitténs mening en oproportionerligt stor arbetsbelastning för både barnavårdsnämnder och länsstyrelser. Kommittén anser att det är en angelägenhet av största vikt att förenkla systemet med redovisning och kontroll vid barnavårdsnämndernas ansökan om statsbidrag. Därigenom skulle arbetsbördan minska hos såväl nämnderna som länsstyrelserna, vilket skulle få till följd att länsstyrelserna snabbare än vad nu är fallet skulle kunna bevilja gottgörelse och utanordna beviljat belopp.

Kommittén anför vissa synpunkter på hur förenklingarna bör kunna åstadkommas och förordar att den närmare utformningen av förfarandet vid barnavårdsnämndernas ansökan om statsbidrag samt länsstyrelsernas kontrollverksamhet regleras i administrativ ordning. Förslag till bestämmelser härom bör enligt kommittéförslaget utarbetas av socialstyrelsen i samråd med riksrevisionsverket.

Barnavårdsnämnds ansökan om gottgörelse av statsverket för utgivna bidragsförskott skall f. n. avse nämndens kostnader för förskott som belöper

Kuiujl. Maj:ts proposition nr 70 är I Öl ii 25

pa vissl statligt budgetår. Ansökan skall göras före utgången av därnäst följande budgetår. Kommittén föreslår sådan ändring att ansökan skall avse kalenderår och göras före utgången av juni månad påföljande är. Ändringen motiveras med att skyldigheten att ntge förskott till följd av ändrad mantalsskrivningsort för den bidragspliktige inte sällan övergår på annan kommun vid kalenderårsskiften. Härjämte har beaktats att det nuvarande omsökningsförfarandet vid budgetårsskiften slopas enligt förslaget.

Enligt kommitténs förslag skall den nya lagstiftningen träda i kraft den 1 juli 1964.

Kostnaderna för bidragsförskotten är beroende av antalet bidragsberättigade barn och förskottens storlek. Kommittén framhåller, att det inte är möjligt att på grundval av tillgängligt material mera exakt beräkna antalet bidragsberättigade barn. Med utgångspunkt från vissa antaganden kommer kommittén till att antalet sådana barn bör kunna uppskattas till omkring 117 000. Som jämförelse kan nämnas att antalet bidragsförskott år 1962 utgjorde drygt 78 000. Ökningen uppgår sålunda till 50 procent. På grundval härav och under förutsättning att förskottets normalbelopp utgör 1 200 kr. per barn och år uppskattar kommittén de totala kostnaderna för bidragsförskotten för budgetåret 1964/65 till i runt tal 115 milj. kr.

Vid beräkningen av kostnaderna för det allmänna skall härifrån avdragas vad som kan antagas inflyta från de bidragspliktiga. Detta belopp utgjorde år 1961 omkring 25 milj. kr. Kommittén anser att summan av återbetalda belopp bör uppräknas något, förslagsvis till 30 milj. kr. Nettokostnaderna för det allmänna skulle sålunda vid bifall till kommitténs förslag stanna vid 85 milj. kr. Av dessa skall enligt förslaget staten svara för 64 milj. kr. och kommunerna för 21 milj. kr. Jämfört med innevarande budgetår, då statsverkets kostnad för bidragsförskott och utfyllnadsbidrag beräknats till 31 milj. kr., skulle kostnadsökningen för staten bli 33 milj. kr. Motsvarande kostnadsökning för kommunerna uppskattas till 11 milj. kr.

Eftersom statens andel utbetalas till kommunerna i efterskott, torde enligt kommitténs åsikt de ökade kostnaderna för bidragsförskotten inte eller endast i ringa mån komma att påverka statens utgifter för budgetåret 1964/65.

Remissyttrandena

Socialpolitiska kommitténs förslag tillstyrkes i sina huvuddrag av samtliga remissorgan. Från intet håll har behovet av en reform av bidragsförskottslagstiftningen satts i fråga. Tvärtom understrykes vikten av att en ändring snarast kommer till stånd.

De av kommittén föreslagna principerna för utformningen av det allmännas ekonomiska stöd vinner allmän anslutning. Ett realiserande av förslaget anses innebära väsentliga förbättringar för barn till frånskilda makar och ogifta mödrar. Med särskild tillfredsställelse hälsar

26 Kungl. Maj.ts proposition nr 70 är 1964

remissorganen att bidragsförskottet frigjorts från sin nuvarande anknytning till underhållsbidraget och dess storlek. Det blir därigenom möjligt att bereda de ifrågavarande barnen ett grundskydd i allt väsentligt motsvarande barnpensionen till barn, som mist fader eller moder eller båda sina föräldrar. Arbetsmarknadsstyrelsen anser det vara av vikt såväl att kontantförmånerna till barnen ökas som att familjeförsörjarens möjligheter till bättre förvärvsinkomster vidgas. Att inkomsterna nu är låga beror mången gång på att ensamma familjeförsörjare saknar eller har bristfällig yrkesutbildning, vilket inte sällan sammanhänger med att särskilt unga ogifta mödrar drar sig för att flytta från sin hemmiljö för att erhålla utbildning och arbetsanställning på annan ort. Bidragande orsaker till detta kan vara att mödrarna kanske bor hos föräldrarna och har sin och barnets försörjning någorlunda tryggad, medan en utflyttning i varje fall i början medför ekonomiska och andra svåxigheter.

Frågan om den personkrets, för vilken bidragsförskotten är avsedda, behandlas av lagberedningen, till vars yttrande familjerättskommittén ansluter sig. Beredningen berör utformningen av 1 § i förslaget och anser att detta stadgande inte med önskvärd tydlighet klargör, vilka förutsättningar som skall vara uppfyllda för att bidragsförskott skall kunna utgå. Mot bakgrunden av kommitténs uttalande, att det för rätt till bidragsförskott räcker med att vederbörande i princip är underliållsskyldig, anser beredningen att förslaget skulle medföra en mycket egendomlig tillämpning i en situation, då makar helt lojalt fördelat vårdnad och underhållsbörda så, att vardera tar hand om barn i äktenskap utan bidragsskyldighet för den andre, eller domstol dömt på samma sätt. Förslaget anses också ge utrymme för illojala avtal i syfte att tillförsäkra barnet bidragsförskott utan motsvarande bidragsplikt för den underliållsskyldige. Å andra sidan är förslaget enligt beredningens mening snävt när ensamstående adopterat barn, t. ex. en moder sitt eget barn utom äktenskap. Hovrätten för Västra Sverige erinrar ur formell synpunkt mot utformningen av 1 § och anser att avfattningen ger den föreställningen att bidragsförskott skall utgå endast då underhållsskyldigheten i verkligheten skall fullgöras genom utgivande av underhållsbidrag, medan avsikten är att förskott skall utgå dä underhållsskyldighet i princip skall fullgöras genom sådant bidrag.

Svenska socialvårdsförbundet anser det angeläget att i föräidrabalken införes en bestämmelse, som tillerkänner barnavårdsnämnd befogenhet att föra talan om underhållsbidrag. Hovrätten för Västra Sverige finner att den föreslagna ändringen i föräidrabalken och de förordade villkoren för bidragsförskott motverkar risken för att bidragsförskott skall medföra en inte önskvärd avlösning av föräldrars underhållsskyldighet. Lagberedningen uttalar att ändringen i föräidrabalken inte fyller den avsedda funktionen. Det föreslagna stadgandet medför sålunda inte ökade möjligheter att vinna ändring i vad som blivit bestämt genom dom eller avtal. Beredningen framhåller

Kanyl. Maj:ts proposition nr 70 ur 1004 27

vidare, att — utom vårdnadshavare och förmyndare — barnavärdsman är behörig att föra talan för barnet i mål om underhåll. Saknas barnavärdsman, bör sådan kunna förordnas. På anförda skäl avstyrker beredningen att ändringen genomföres. Skulle det likväl anses att barnavårdsnämnd bör få behörighet att föra talan för barnet, bör enligt beredningens mening behörigheten vara obegränsad och inte inskränkt till att avse bidrag upp till ett belopp som motsvarar bidragsförskottets, överstålhållarämbetet yttrar att de garantier kommittén sökt skapa för att hindra att törslaget leder till en minskning i benägenheten att utverka underhållsbidrag till barn eller största möjliga bidrag av den andre av föräldrarna inte är tillfyllest. Vad först angår kommitténs uttalande att några risker i nu angivet hänseende ej föreligger i de fall, där betalningsfrågan prövas av domstol, påpekar ämbetet att domstolarna inte kan utdöma högre underhållsbidrag än som yrkats i rättegången även om den underliållsskyldige i och för sig skulle äga förmåga att erlägga högre bidrag än det yrkade. Beträffande den föreslagna ändringen i föräldrabalken framhålles, att såsom förutsättning för att de befarade nackdelarna ej skall uppkomma bör gälla att barnavårdsnämnden har såväl skyldighet som möjlighet att åvägabringa riktigt avpassade avgöranden i underhållsfrägor. Därjämte bör granskningsinstansen, länsstyrelsen, ha eu praktiskt genomförbar möjlighet att tillse att barnavårdsnämnderna fullgör sina åligganden. Varken den föreslagna bestämmelsen i föräldrabalken eller förslaget till bidragsförskottslag innehåller något stadgande om sådan skyldighet för barnavårdsnämnden utan ger endast nämnden rätt att ingripa. Även om dylik skyldighet stadgas, återstår frågan huruvida barnavårdsnämnden har möjlighet att genom talan vid domstol nå åsyftat resultat. Enligt ämbetets mening är det föreslagna stadgandet i detta avseende icke tillräckligt. I regel är det nämligen inte möjligt att få till stånd en ändring såvida icke väsentligen ändrade förhållanden påkallar det. Ämbetet ifrågasätter därför om det ej i detta sammanhang vore lämpligt att närmare reglera barnavårdsnämndens processrättsliga ställning. I anledning av förslaget att bidragsförskott ej utgår till utomäktenskapligt barn, beträffande vilket faderskapet ej fastställts, om modern mottar bidrag till barnets underhåll från någon, som kan vara barnets fader, framhåller lagberedningen att stadgandet ej passar för de fall, då faderskapet ännu inte blivit fastställt men det föreligger ett interimistiskt beslut eller en provisorisk förbindelse, varigenom den uppgivne barnafadern förpliktats att utge underhållsbidrag tills vidare. Att modern mottar ett i sådan ordning bestämt bidrag bör inte hindra att bidragsförskott utgår, om underhållsbidraget är lågt eller ej betalas regelbundet. Enligt socialstyrelsens mening skulle det te sig stötande att utge bidragsförskott, om fadern köpt sig fri från faderskapet och skyldigheten att utge underhållsbidrag genom en större penningsumma, avsedd att helt eller delvis täcka barnets framtida underhåll. Förskott bör därför, yttrar styrelsen, inte utgå vare sig i fall där modern mottar

28 Kungl. Maj.ts proposition nr 70 är 1964

bidrag till barnets underhåll från någon, som kan vara barnets fader, eller i fall där modern tidigare mottagit sådant bidrag, såvida bidraget skäligen får anses belöpa på tid, för vilken fråga om bidragsförskott är aktuell. I flera remissyttranden framhålles att de föreslagna påföljderna för den som underlåter att vidta eller medverka till åtgärder för att få underhållsbidrag fastställt eller för fastställande av faderskapet till barn utom äktenskap är ändamålsenliga och nödvändiga. Lagberedningen understryker, att det för att bidragsförskott skall kunna vägras måste fordras, att underlåtenheten på något sätt kan läggas vårdnadshavaren till last. Påföljd bör alltså inte inträda, om denne varit ur stånd att vidta eller medverka till åtgärderna. Beredningen erinrar också om att avtal mellan föräldrar om hur underhållsbördan skall fördelas torde vara bindande dem emellan, vilket gör att om den ene åtagit sig hela underhållsbördan, han inte utan vidare torde kunna utverka någon ändring häri. Enligt överståthållarämbetets mening torde del bil svårt att konstatera sådan underlåtenhet som skulle kunna motivera vägrat bidragsförskott. De föreslagna stadgandena i syfte att säkerställa medverkan från barnets vårdnadshavare torde därför få endast begränsad betydelse. Förslaget att bidragsförskott inte utgår till barn utom äktenskap om dess fader, enligt avtal som är bindande för barnet, åtagit sig att till dess underhåll utge visst belopp en gång för alla tillstyrkes eller lämnas utan erinran av flertalet remissorgan. Lagberedningen anser det dock skäligt att förskott utgår, om engångsbeloppet till följd av penningvärdets fall eller andra omständigheter kommit att framstå som helt otillräckligt för sitt ändamål. Beredningen vill för sin del förorda att förskott i en sådan situation bör kunna lämnas åtminstone efter prövning från fall till fall. Detsamma borde gälla beträffande barnpension och livränta från yrkesskadeförsäkringen. Om bidragsformen engångsbelopp skall bibehållas i framtiden, synes enligt Svenska socialvårdsförbundets mening några invändningar inte kunna resas mot förslaget. Upphör denna bidragsform kommer frågan emellertid i ett annat läge. Under en övergångstid synes det då tänkbart att tillförsäkra också dessa barn ett samhälleligt grundskydd. I fragan om de allmänna förutsättningar i övrigt, som bör gälla för rätt till bidragsförskott, framhåller familjerättskommittén önskvärdheten av att åldersgränsen bestäms till 18 år. Samma mening kommer till uttryck i yttranden från länsstyrelsen i Jämtlands län och från ett stort antal barnavårdsnämnder. Länsstyrelserna i Östergötlands och Kristianstads län uttalar sin anslutning till kommitténs uppfattning att frågan om eventuell höjning av åldersgränsen bör anstå tills vidare och tagas upp på nytt i samband med en allmän översyn av åldersreglerna för rätt till sociala förmåner. De föreslagna grunderna för fastställande av bidragsförskottets storlek accepteras allmänt av remissorganen. Det framhålles såsom särskilt värdefullt att bidragsförskottet på sätt som skett anknytes till bas­

liumjl. i\Iaj:ts proposition nr it) ur It»ii 29

beloppet i lagen om allmän försäkring, vilket gör att förmanen blir automatiskt värdebeständig oeli i övrigt likvärdig med barnpensionen. Vad angår kommitténs förslag till ändringar i lagen o in a 11m ä n f ö rsäkring framhåller riksförsäkringsverket, alt principen för samordning av barnpension och barntillägg med samtidigt utgående bidragsförskott bör vara att pensionsförmånen utgår utan hänsyn till bidragsförskottet och att eventuell beloppsreducering sker på sistnämnda förmån. Den allmänna försäkringens förmåner bör sålunda utgöra bottenskyddet i de hjälpfall som omfattas av försäkringen. Den av kommittén föreslagna bestämmelsen i 9 kap. 1 § andra stycket lagen om allmän försäkring, enligt vilken barntilläggets belopp är lägre om bidragsförskott utgår, bör i enlighet härmed ersättas av eu regel i bidragsförskottslagen om reduktion av bidragsförskott när barntillägg utgår. Vad kommittén föreslagit i fråga om förenklingar i bidragsförskottsverksamhetens administration vinner remissorganens odelade stöd. Särskilt framhålles betydelsen av att slopa omsökningsförfarandet, vilket kommer att i betydande mån underlätta kommunernas arbete med bidragsförskotten. Frågan om åter kr avs verksam heten behandlas relativt utförligt av lagberedningen. Beredningen förutsätter, att den föreslagna skyldigheten för den bidragsskyldige att inbetala underhållsbidrag till barnavårdsnämnden — respektive den häremot svarande skyldigheten för nämnden att vid behov vidta åtgärder för indrivning av underhållsbidraget — endast omfattar bidrag som belöper på tid för vilken bidragsförskott utgår och alltså inte bidrag som eventuellt resterar från tiden dessförinnan. Beredningen utgår från att barnavårdsnämnden skall äga att av inflytande belopp med företrädesrätt behålla så mycket som motsvarar det på månaden belöpande bidragsförskottet. Detta bör, säger beredningen, måhända komma till direkt uttryck i själva lagtexten, eftersom f. n. proportionell fördelning tilllämpas. Den föreslagna regeln att överskjutande belopp skall fördelas så att barnets fordran på oguldna underhållsbidrag får företräde framför det allmännas fordran för utgivna bidragsförskott medför enligt beredningens mening vissa svårigheter. Då det emellertid är svårt att finna en tillfredsställande lösning av de föreliggande problemen, särskilt i nuvarande läge när införsellagen är föremål för omarbetning, bör förslaget kunna godtagas såsom ett provisorium under förutsättning att fördelningsreglerna inte blir tillämpliga på restantier från tiden innan bidragsförskottet började utgå. Utmätningsmannen får därvid, yttrar beredningen, bokföra inflytande belopp enligt de regler som gäller för införsel och den avräkning som därvid sker får gälla utåt, i förhållandet till den underhållsskyldige. De poster som utmätningsmannen bokfört såsom betalda skall sålunda inte vidare kunna uttagas. Barnavårdsnämndens fördelning av influtet belopp mellan barnet och det allmänna blir en intern sak som inte inverkar på för­

30 Kungi. Maj.ts proposition nr 70 år 1961

hållandet till den underhållsskyldige. I den mån det allmänna utger medel till barnet, ehuru medlen av utmätningsmannen bokförts såsom betalning av bidragspost som tillkommer det allmänna, får det allmänna anses överta barnets fordran.

Socialstyrelsen framhåller, att fördelningen av inbetalda underhållsbidrag mellan det allmänna och barnet utgör en av svårigheterna inom den nuvarande bidragsförskottsverksamheten. Enligt det framlagda förslaget löses fördelningsproblemet på sådant sätt att — av ett under viss månad erlagt underhållsbidrag — ett belopp på upp till bidragsförskottets storlek tillfaller det allmänna, medan eventuellt överskott delas mellan barnet och det allmänna så, att barnets fordran får företräde framför det allmännas fordran. Frågan bur det allmännas och barnets andelar av det erlagda bidraget skall avräknas på vars och ens sammanlagda fordringar kvarstår dock olöst. Styrelsen anför att den inte har anledning yrka på att avräkningsfrågan skall regleras i själva bidragsförskottslagen, men det är angeläget att barnavårdsnämnderna får enhetliga och bestämda regler att följa så att de inte som hittills blir hänvisade till en som det synes oklar praxis.

Kommitténs rekommendation att kravverksamheten i allt större utsträckning bör koncentreras till barnavårdsnämnderna samtidigt som barnavårdsmännen befrias från dessa uppgifter vinner gillande hos samtliga remissorgan, som behandlat denna fråga.

I fråga om bidragstörskottets finansiering anför länsstyrelsen i Östergötlands län att, eftersom staten bekostar barnpensionerna, staten i princip bör bestrida även kostnaderna för bidragsförskotten. Om detta inte anses genomförbart, förordar länsstyrelsen att kommunernas andel i kostnaderna begränsas till utgifter för bidragsförskott, som är av den natur att förutsättningar för återkrav gentemot underhållsskyldig finns. Enligt Svenska stadsförbundets mening är det oegentligt att det kommunala betalningsansvaret oförändrat överföres till den nya lagen. Den förordade parallelliteten mellan bidragsförskott och barnpension bör sålunda gälla även på finansieringssidan. Förbundet betvivlar inte att kommunerna även utan ett ekonomiskt engagemang skall fullgöra sina återkravsåligganden och förordar att finansieringsproblemet ånyo överväges. Stockholms stöd anför liknande synpunkter. Svenska kommunförbundet är i princip av samma mening. Då emellertid kommittén uttryckligen förklarat att den med sitt förslag inte tagit ställning till finansieringsproblemet på längre sikt, vill förbundet inte motsätta sig att finansieringsfrågan tills vidare löses i enlighet med kommittéförslaget. Förbundet har övervägt, om ej kommunerna borde befrias från att delta i finansieringen i de fall återkravsrält ej kan göras gällande mot den underhållsskyldige. Förbundet vill dock ej rekommendera en sådan lösning, då den skulle bli administrativt betungande. Förbundet ifrågasätter slutligen, om inte bestämmelserna om bidragsförskott borde inflyta i lagen om allmän försäkring och hela verksamheten övertagas av staten.

Kungl. Mnj:ts proposition nr 10 dr Wtii Öl

Enligt överståthållurämbetets mening kan den föreslagna omgestaltningen av bidragsförskottet i och för sig motivera ett ökat statligt engagemang i kostnaderna, men skäl talar också emot att kommunerna befrias från sin andel. Sålunda synes det fortfarande vara av värde att barnavårdsnämnderna finner det med sitt kommunala intresse förenligt att etiektivt bedriva den återkravsverksamhet, som även fortsättningsvis torde vara aktuell i flertalet fall. Om barnavårdsnämnderna ålägges nya uppgifter, ökas snarast behovet av att göra kommunerna direkt intresserade av indrivningsinstitutet. övervägande skäl talar därför enligt ämbetets mening för alt i avbidan på fortsatta erfarenheter av utvecklingen någon ändring i kostnadsfördelningen icke sker. De förordade förenklingarna när det gäller handläggningen av frågor om gottgörelse av statsverket för utgivna bidragsförskott tillstyrkes så gott som undantagslöst. I några yttranden belyses disproportionen mellan utbytet av den nuvarande granskningen och vad den kostar staten i form av arbete. Härtill kommer barnavårdsnämndernas icke obetydliga kostnader i samband med ansökningsförfarandet. Radikala åtgärder är därför påkallade för att förenkla den nuvarande ordningen. Svenska stadsförbundet anser, att kommittén på ett förtjänstfullt sätt sökt tillmötesgå de från kommunalt håll upprepade gånger framförda önskemålen om en förenkling av det med bidragsförskotten förenade arbetet. Länsstyrelsen i Östergötlands lön ifrågasätter, huruvida inte en ändring av bestämmelserna för beräkning av statsbidragsunderlaget i fråga om de återkrävbara bidragsförskotten vore en framkomlig väg för att nå den eftersträvade förenklingen. Det mest arbetskrävande momentet i ansökningsförfarandet och i länsstyrelsernas kontroll är, anför länsstyrelsen, redogörelserna för de vidtagna kravåtgärderna och granskningen av dessa redogörelser. Under framhållande av att underlaget för statsbidragets beräknande utgör totalkostnaderna för utgivna bidragsförskott efter avdrag för återbetalda förskott förordar länsstyrelsen, att detta avdrag ersättes med ett schablonavdrag, motsvarande förslagsvis 50 procent av utgivna bidragsförskott, dvs. det belopp som under senare år i allmänhet influtit från de bidragspliktiga. Barnavårdsnämnderna skulle då i ansökan om statsbidrag inte behöva redovisa för vidtagna kravåtgärder, och länsstyrelserna skulle befrias från den tidsödande granskningen i detta avseende. I den mån summan av återbetalda belopp komme att överstiga 50 procent, skulle detta belopp komma kommunen tillgodo. I motsatt fall skulle kommunen själv få vidkännas utgiften i fråga. Länsstyrelsen anför, att ett sådant sätt för beräkning av statsbidragsunderlaget skulle främja kommunernas intresse av att effektivisera återkravsverksamheten. Överståthållarämbetet framhåller att betydelsen av länsstyrelsernas granskningsverksamhet blir större ju större anledning man har att förmoda att de av statsmakterna åsyftade åtgärderna inte blir vidtagna. För att be-

Kuiujl. Maj.ts proposition nr 70 år 1961

vaka att betalningsansvaret inte övervältras på det allmänna torde därför en noggrann kontroll av nämndernas verksamhet vara erforderlig, vilket i sin tur förutsätter att barnavårdsnämnderna redovisar inte blott såsom nu vilka åtgärder som vidtagits för indrivning av redan förefintliga betalningsålägganden utan även omständigheter, som gör det möjligt att bedöma om domar eller avtal är uttryck för en riktig avvägning beträffande den underhållspliktiges betalningsförmåga. Ämbetet ställer sig på anförda skäl tveksamt till kommitténs törslag om ett förenklat förfarande vid ansökan om gottgörelse av statsverket eller en förenklad granskningsverksamhet.

Föredraganden

Samhällets stöd till de ofullständiga familjerna -—- barnfamiljer i vilka endast den ene av föräldrarna ingår — har utbyggts genom en råd sociala reformer, som tagit sikte på såväl ekonomiska som andra stödåtgärder. Innan jag går in på de aktuella förslagen vill jag i korthet erinra om vad som under senare åren gjorts och vad som f. n. planeras för att direkt eller indirekt tillgodose de ofullständiga familjernas behov av stöd. I första hand bör nämnas omdaningen av socialförsäkringarna, vilken medfört väsentligt förbättrade änke- och barnpensioner och ett förstärkt skydd till blivande och nyblivna mödrar. Vidare har vid olika tillfällen en generell uppräkning gjorts av underhållsbidragen med hänsyn till penningvärdeförändringen. I syfte att underlätta de ofullständiga familjernas situation har i skattelagstiftningen medgivits vissa lättnader för ensamstående skattskyldiga med barn. Förbättringar har genomförts beträffande familj ebostadsbidragen med verkan fr. o. m. detta år. För ensamstående försörjares möjligheter till förvärvsarbete har de senare årens utveckling på arbetsmarknaden och de arbetsmarknadspolitiska stödåtgärderna varit av betydelse. Slutligen kan nämnas att statsmakterna på förslag av familjeberedningen beslutat om väsentligt höjda statsbidrag till barnstugorna.

Utöver det stöd till de ofullständiga familjerna som sålunda genomförts planeras ytterligare åtgärder. Flera utredningsorgan är sysselsatta med att behandla frågor som mer eller mindre har betydelse för dessa familjer. i1 amiljerättskommittén behandlar frågan om utomäktenskapliga barns arvsrätt. Pensionsförsäkringskommittén prövar bl. a. frågan om frånskild kvinnas rätt till pension efter den förutvarande makens död. På bostadsområdet pågår utredningar bl. a. om barnfamiljernas bostadsbehov. Familjeberedningen, som nyligen avlämnat förslag rörande den sociala hemhjälpen, utreder frågor rörande barntillsynen och andra serviceåtgärder för barnfamiljer. Nämnas kan vidare familjestödets samband med beskattningen och de utredningar därom, som pågår inom allmänna skatteberedningen.

Kungl. Maj.ts proposition nr 70 ur 106b 33

Av stor betydelse ur familjepolitisk synpunkt är också en förbättrad studiehjälp. Förslag härom är ämnat att föreläggas vårriksdagen. Bland andra frågor av familjepolitisk betydelse som kommer alt behandlas vid årets riksdag kan framhållas förslag om höjning av de allmänna barnbidragen, förslag om höjning och indexreglering av barnpensioner och barntilllägg från folkpensioneringen — dessa förmåner anknytes till basbeloppet enligt lagen om allmän försäkring —- och förslag om ett särskilt vårdbidrag för vård i enskilda hem av svårt handikappade barn. Dessa reformer avses skola träda i kraft den 1 juli 1964.

Av den lämnade översikten torde framgå att de socialpolitiska stödåtgärderna till förmån för ofullständiga familjer spänner över många områden såsom kontantförmåner till försörj are och barn, bostaden, barntillsyn och service, åtgärder för att stimulera och underlätta försörj arens deltagande i förvärvsarbete, beskattning m. m.

Det är mot denna bakgrund man bör se socialpolitiska kommitténs betänkande Trygghet för barns underhåll. Kommittén har sett som sin uppgift att inom ramen för en mera allmän bedömning av de ofullständiga familjernas läge ta upp vissa avgränsade frågor, som inte behandlas i andra sammanhang, huvudsakligen rörande underhåll till barn. Kommittén föreslår ett väsentligt utökat ekonomiskt stöd för de barn som växer upp i ofullständiga familjer. Frånskilda makars och ogifta mödrars barn garanteras generellt ett underhåll motsvarande i dagens penningvärde 1 200 kr. om året. Bidraget skall utgå som bidragsförskott i den mån den underhållsskyldige — vanligen fadern — inte betalar det garanterade beloppet till den som vårdar barnet. För utomäktenskapliga barn utan känd fader slopas den nuvarande begränsningen, att förskott i sådant fall utgår först sedan barnet fyllt tre år.

Förslaget beräknas omfatta omkring 117 000 barn. Som jämförelse kan nämnas att omkring 80 000 av dessa barn nu har bidragsförskott. Ett genomförande av förslaget beräknas öka det allmännas kostnader med omkring 45 milj. kr.

Nettokostnaderna för bidragsförskotten skall enligt förslaget liksom hittills bestridas till tre fjärdedelar av staten och till en fjärdedel av kommunerna.

Kommittén föreslår att den nya lagstiftningen genomföres den 1 juli 1964.

Tanken på ett särskilt ekonomiskt stöd från det allmänna till barn, vilka bär en försörjare som försummar eller inte förmår att fullgöra sina förpliktelser, är gammal men det dröjde till 1937 innan åtgärder vidtogs av statsmakterna. Det skedde i lagen samma år om förskottering av underhållsbidrag till barn. Lagen ersattes 1943 av en ny lag, som ännu gäller men som ändrats flera gånger. Lagstiftningens ursprungliga innebörd var att

2 — Biliang till riksdagens protokoll 196b. 1 samt. Xr 70

34 Kungl. Maj:ts proposition nr 70 år 196b

det allmänna ställde sig som garant intill en viss nivå för det underhållsbidrag, som barnet tillförsäkrats genom dom eller avtal. Samtidigt inträdde samhället i barnets rätt till underhållsbidrag gentemot den underhållsskyldige. Bidragsförskottets maximibelopp har höjts i olika etapper och är nu 996 kr. om året. Lagstiftningens ursprungliga karaktär dominerar alltjämt även om vissa modifieringar skett. Sålunda infördes 1957 genom en särskild lag de s. k. utfyllnadsbidragen. Bestämmelserna härom innebär att vissa kategorier barn, beträffande vilka underhållsbidrag å belopp understigande 720 kr. om året fastställts före den 1 april 1957, äger att av allmänna medel erhålla vad som brister i nämnda belopp. Utfyllnadsbidragen tillkom i syfte att till en skälig miniminivå höja vissa äldre, till mycket låga belopp fastställda underhållsbidrag. Vidare har genom lagändring 1960 utomäktenskapliga barn utan känd fader, för vilka dom eller avtal om underhållsbidrag alltså inte föreligger, fått möjlighet att efter fyllda tre år erhålla bidragsförskott med 996 kr. per år.

Vid sin bedömning av behovet av en reform av bidragsförskottslagstiftningen har socialpolitiska kommittén funnit att den nuvarande utformningen av systemet med bidragsförskott, kompletterade med utfyllnadsbidrag, inte är tillfredsställande. Kommittén pekar på en råd svagheter och brister och anser att man inte kan försvara den nuvarande åtskillnaden i det allmännas stöd till å ena sidan barn, vilkas fader eller moder avlidit, och å andra sidan barn, som har båda föräldrarna i livet ehuru den ene inte vill eller inte förmår bidraga till försörjningen. Jag är ense med kommittén om att det med nutida betraktelsesätt framstår som i hög grad otillfredsställande att det allmännas skydd skall variera såsom nu är fallet och stundom helt utebli, och jag anser det angeläget att en ändring kommer till stånd.

Reformkraven hänför sig inte blott till de materiella reglernas innehåll utan omfattar också bidragsförskottsverksamhetens administration, vilken nu enligt vad allmänt omvittnas är tungrodd och arbetskrävande. I görlig mån bör också beaktas önskemålen om en harmonisering av bidragsförskottslagstiftningen i de nordiska länderna.

När det gäller utformningen av det allmännas ekonomiska stöd diskuterar kommittén två alternativ. Det ena innebär i korthet att man i civilrättslig ordning föreskriver att underhållsbidrag alltid skall utgå med visst minsta belopp. Det skulle sedan tillkomma det allmänna att genom bidragsförskott trygga barnets tillgång till bidraget. Kommittén har på anförda skäl funnit att tanken på ett garanterat minimiunderhåll inte bör förverkligas i denna form.

Det andra alternativet, vilket kommittén förordar, innebär att frågan löses inom ramen för en i grunden omdanad bidragsförskottslagstiftning. Det allmännas stöd utformas därvid som ett enhetligt bidrag, vilket i princip utgår med samma belopp till samtliga bidragsberättigade barn. I detta

Kanyl. Maj.ts proposition nr 70 är 100 b 35

system frigöres rätten till bidragsförskott från anknytningen till det i det individuella fallet fastställda underhållsbidraget och göres i princip oberoende såväl av den underhållsskyldiges betalningsförmåga som av underhållsbidragets storlek. Bidragsförskottet blir därigenom såsom kommittén framhåller ett grundskydd för barnets försörjning av liknande karaktär som barnpensionen från folkpensioneringen. Avlider den underhållsskyldige, crsättes bidragsförskottet av barnpension, och för båda förmånerna gäller i tillämpliga delar likartade regler. Resultatet blir ett generellt och samordnat skydd till samtliga barn i ofullständiga familjer, oberoende av vad som är anledningen till att barnets underhåll från den ene av föräldrarna uteblir. För barnets vårdnadshavare liksom för barnet självt måste det te sig rimligt att den kompensation som det allmänna ger för den uteblivna prestationen från den ene av föräldrarna är densamma, vare sig fadern eller modern avlidit eller inte kan eller inte vill fullgöra sin försörjningsskyldighet. Med denna utgångspunkt är det naturligt att utformningen av bidragsförskottet i den nya lagen bör i stort anknyta till barnpensionen. I likhet med remissorganen ansluter jag mig till kommitténs principiella utformning av det allmännas ekonomiska stöd. Såsom kommittén framhåller kan det förordade systemet vara förenat med risk för missbruk i det att vårdnadshavaren — kanske i samförstånd med den underhållsskyldige -— underlåter att vidta eller medverka till åtgärder för att få underhållsbidrag fastställt eller att få bidraget höjt, när det allmänna ändock garanterar att underhåll av viss storlek utgår. Betänkligheter av denna art har rests mot de nuvarande utfyllnadsbidragen. Erinringarna kan inte helt avvisas men de får ej heller tillmätas alltför stor betydelse. Jag återkommer till dessa problem i det följande i samband med att jag tar ställning till den närmare preciseringen av den bidragsförskottsberättigade personkretsen. Vid en lösning enligt de nu angivna riktlinjerna försvinner i viss mån förmånens karaktär av förskott på ett individuellt avpassat underhållsbidrag, och det allmännas stöd får mera formen av ett normerat underhåll. Den som är bidragsskyldig befrias emellertid inte därigenom från sina förpliktelser. Liksom hittills skall nämligen gälla, att en barnavårdsnämnd, som utgivit bidragsförskott, inträder på vederbörande kommuns vägnar i barnets rätt till underhållsbidrag gentemot den bidragsskyldige. 1 förhållandet mellan samhället och den bidragsskyldige får förmånen därför alltjämt karaktär av ett förskott. Jag biträder alltså förslaget, att benämningen bidragsförskott bör bibehållas och att den nya lagen kallas lag om bidragsförskott. Klart är dock att förutsättningar för återkrav gentemot underhållsskyldig kommer att saknas i många fall, eftersom förskott för ett betydande antal barn kommer att utgå utan att det föreligger dom eller avtal om utgivande av motsvarande underhållsbidrag. Situationen blir i denna del i princip

36 Kungl. Maj.ts proposition nr 70 år 1961

densamma som nu föreligger beträffande utfyllnadsbidragen och förskotten till utomäktenskapliga barn utan känd fader, där kostnaden helt stannar på det allmänna. Detta kommer i fortsättningen att inträffa i ett avsevärt större antal fall samtidigt som kostnaderna per barn blir större. Det allmännas ekonomiska engagemang i bidragsförskottsverksamheten blir sålunda mera omfattande men det bör påpekas att samhällets ökade insatser i särskild grad kommer de i ekonomiskt avseende sämst ställda barnen till godo.

En grundläggande fråga gäller bestämmandet av personkretsen, dvs. vilka barn som bör vara berättigade till bidragsförskott. De av socialpolitiska kommittén föreslagna reglerna i den nya bidragsförskottslagen skiljer sig i flera avseenden från motsvarande regler i den gällande lagen. Den främsta anledningen till detta är, som torde ha framgått av det föregående, att i det nya systemet rätten till bidragsförskott frigöres från anknytningen till det i det enskilda fallet fastställda underhållsbidraget. Det är därför inte möjligt att såsom nu regelmässigt är fallet låta rätten till bidragsförskott bero av sådana taktiska förhållanden som att barnets fader eller moder enligt rättens beslut eller på grund av avtal är pliktig att till fullgörande av lagstadgad underhållsskyldighet utge underhållsbidrag till barnet. Med den nämnda utgångspunkten att bidragsförskott skall kunna utgå även när underhållsbidrag inte blivit fastställt eller bidraget bestämts till lägre belopp än bidragsförskottets normalbelopp — i den senare delen kommer det nya förskottet att överta det nuvarande utfyllnadsbidragets funktion — kan man vidare inte såsom villkor för rätt till förskott upprätthålla det nuvarande kravet, att den underhållsskyldige underlåter att betala förfallet belopp. Det sagda innebär att den bidragsberättigade kretsen kommer att avsevärt vidgas. Kommittén har utformat sitt förslag så, att bidragsförskott skall utgå dels till barn i fall då underhållsskyldighet, som åvilar barnets fader eller moder, skall fullgöras genom utgivande av underhållsbidrag, dels till barn utom äktenskap, då faderskapet ej fastställts. Avgörande för rätt till förskott är enligt kommitténs tankegång att barnets fader eller moder är principiellt skyldig att utge underhållsbidrag enligt de familjerättsliga reglerna och inte att ett bidrag blivit fastställt i det enskilda fallet. Rätten knytes sålunda som nämnts inte till visst bidragsdolcument såsom rättens beslut eller avtal. En annan sak är, att det allmännas krav på ersättning från underhållsskyldig för utgivna bidragsförskott måste grundas på eu exekutionstitel, som kan användas för införsel eller utmätning.

Från angivna huvudprincip göres enligt kommittéförslaget — utöver vissa specialfall till vilka jag strax återkommer — det undantaget att bidragsförskott inte utgår, om det finns grundad anledning antaga att den underhållsskyldige i rätt tid betalar underhållsbidrag som inte understiger vad som eljest skulle utgå i bidragsförskott. I sådant fall föreligger uppenbarligen inte något behov av stöd från det allmännas sida.

Kungl. Maj:ts proposition nr 70 ur /,%'! ;(7

Att samhället på nyss angivet salt garanterar barnen ett underhäll av viss storlek skulle kunna leda till eu minskning i vårdnadshavare!^ benägenhet att utverka underhållsbidrag eller största möjliga bidrag av den andre av föräldrarna. Verkan härav skulle kunna bli att det allmänna åsamkades kostnader utan en häremot svarande åtcrbetalningsskyldighet för den underhålisskyldige. Sådana konsekvenser av den nya lagstiftningen bör undvikas. Kommittén anför i denna fråga att man torde få förutsätta att domstolarnas avgöranden av frågor om underhållsbidrag sker på grundval av föräldrabalkens bestämmelser utan hänsyn till de bidrag som utgår från samhällets sida. Några risker av nyss angivet slag torde därför enligt kommitténs mening inte föreligga i de fall där betalningsförmågan prövas av domstol. Ej heller anser kommittén, att man behöver hysa farhågor för de fall, då underhållsskyldighet till barn utom äktenskap fastställs i avtal, eftersom här krävs godkännande av barnavårdsman eller av barnavårdsnämnden och det finns möjligheter att centralt ge råd och anvisningar för nämndernas och barnavårdsmännens handlande i dessa angelägenheter.

Kommittén anser dock att i lag bör skapas garantier för att underhållsbidrag blir fastställt respektive att låga underhållsbidrag höjs, när den underhållsskyldiges förhållanden ger möjlighet härtill. Från regeln om barnets rätt till bidragsförskott göres därför det undantaget att bidragsförskott ej skall utgå, om den som har vårdnaden om barnet underlåter att vidta eller medverka till åtgärder för att få underhållsbidrag fastställt. Dessutom föreslås, att bidragsförskott ej utgår med högre belopp än underhållsbidraget, om den som har vårdnaden om barnet underlåter att vidta eller medverka till åtgärder för att få skäligt underhållsbidrag fastställt. Kommittén har också föreslagit sådan ändring i föräldrabalken att barnavårdsnämnd, som utger bidragsförskott, beredes möjlighet att föra talan vid domstol om utgivande av underhållsbidrag eller om höjning av sådant bidrag. Kommittén utgår från att detta stadgande blir av särskild betydelse i de fall barnavårdsman inte är förordnad.

Vad socialpolitiska kommittén föreslagit har tillstyrkts eller lämnats utan erinran av flertalet remissorgan. På några håll har dock kritiska synpunkter framförts. Sålunda har mot lagförslagets huvudstadgande rörande rätt till bidragsförskott erinrats att det inte med önskvärd tydlighet klargör, vilka förutsättningar som skall vara uppfyllda för att förskott skall kunna utgå. Det påpekas också att tillämpningen av de föreslagna bestämmelserna kan leda till egendomliga konsekvenser i vissa situationer, varjämte de kan ge upphov till avtal som sätter den underhållsskyldiges återbetalningsskyldighet ur spel.

För egen del är jag överens med kommittén i dess grundläggande uppfattning rörande kretsen av de bidragsförskotlsberättigade och ansluter mig därför till den tankegång som ligger bakom förslaget. I den av kommittén utarbetade lagtexten har bestämmelsen om de förskottsberättigade utformats

38 Kungl. Maj. ts proposition nr 70 år 1964

så ■— jag bortser här från utoraäktenskapliga barn utan känd fader — att bidragsförskott utgår, om underhållsskyldighet, som åvilar barnets fader eller moder, skall fullgöras genom utgivande av underhållsbidrag till barnet. I syfte att vinna större klarhet rörande regelns innebörd förordar jag att den utformas så att bidragsförskott utgår i fall då vårdnaden om barnet tillkommer endast en av föräldrarna eller barnet icke står under föräldrarnas vårdnad. En så formulerad regel täcker även det fall att fadern till barn utom äktenskap är okänd.

I likhet med kommittén är jag medveten om att en generell regel om bidragsförskott till skilsmässobarn och barn utom äktenskap måste kombineras med bestämmelser för att hindra att bidragsförskott utgår i vissa situationer eller för att möjliggöra för samhället att göra sin återkravsrätt gällande. Den underhållsskyldighet gentemot barn, vilken enligt lag åvilar fader eller moder som ej har vårdnaden om barnet, skulle eljest kunna övervältras på det allmänna även om den underhållsskyldige har förmåga att fullgöra sin underhållsplikt. Kommittén har ansett att några risker för sådan övervältring inte föreligger i fall, då underhållsskyldigheten prövas av domstol eller, beträffande barn utom äktenskap, fastställes i avtal, som godkännes av barnavårdsnämnd eller barnavårdsman.

Emellertid är att märka att domstolen i mål om underhåll till barn ej kan gå utöver den ram som uppdragits genom yrkandena i målet. Vidare må framhållas att underhållsskyldigheten mot barn särskilt i skilsmässofallen kan regleras avtalsvägen på annat sätt än genom penningbidrag. I samband med bodelning kan exempelvis den make som erhåller vårdnaden om barnen tillskiftas egendom, som tillgodoser även barnens behov av ett tillfredsställande underhåll, ehuru löpande penningbidrag inte utgår. Det förekommer också att frågan om underhåll till barn och den make som har vårdnaden om dem löses så, att maken erhåller ett relativt stort underhållsbidrag medan bidrag till barnen bestämmes till ett lågt belopp eller inte alls utgår, utan att barnets behov av en tillbörlig försörjning därigenom äventyras. Makar kan dessutom som lagberedningen framhåller fördela vårdnad och underhållsbörda så att vardera får vårdnaden om ett eller flera barn och svarar för underhåll åt det eller de barn som står under hans vårdnad utan bidragsskyldighet för den andre maken.

Mot bakgrunden av det sagda är det uppenbart att frågan om bidragsförskottens förhållande till den familjerättsliga underhållsskyldigheten innefattar en rad problem. Å ena sidan måste beaktas bidragsförskottslagstiftningens sociala syfte och å andra sidan hänsyn tagas till samhällets intresse att den enskildes underhållsskyldighet så långt möjligt fullgöres. Kommittén har såsom nämnts föreslagit en föreskrift i bidragsförskottslagen av innebörd att förskott ej må utgå, om den som har vårdnaden om barnet underlåter att vidtaga eller medverka till åtgärder för att få underhållsbidrag fastställt. Häremot har jag intet att erinra. Jag återkommer strax till frågan,

Kungl. Maj.ts proposition nr 70 ur 1064 39

huruvida regeln hör kompletteras. Här vill jag endast anmärka, att det givetvis inte bör komma i fråga att vägra bidragsförskott, om inte underlåtenheten kan läggas vårdnadshavare!! till last och inte heller om vederbörliga åtgärder i angivet hänseende blir vidtagna utan vårdnadshavare^ medverkan. Mot kommitténs förslag om en ändring i föräldrabalken i syfte att bereda barnavårdsnämnd möjlighet att föra talan om underhållsbidrag i de fall nämnden utger bidragsförskott har lagberedningen och överståthållarämbetet invänt att förslaget inte skapar ökade möjligheter att åstadkomma ändring i vad som med bindande verkan för barnet blivit bestämt om underhållsbidrag. Lagberedningen framhåller även, att — utom vårdnadshavare och förmyndare — barnavårdsman är behörig att föra talan i mål om underhåll och att det synes varken behövligt eller lämpligt att införa ytterligare en legal företrädare. Även om skäl talar för kommittéförslaget, är jag tveksam om det bör genomföras i detta sammanhang. Det är nämligen svårt att överblicka vilka konsekvenser den föreslagna regeln i olika avseenden skulle föra med sig och det är troligt att den skulle få en begränsad verkan, såvida man inte samtidigt ingriper i föräldrabalkens materiella stadganden om föräldrars underhållsskyldighet mot barn. Att i förevarande sammanhang ompröva dessa regler torde inte vara möjligt. Problemet aktualiserar hela frågan om samspelet mellan de familjerättsliga reglerna rörande underhåll och det allmännas garanti för barnens försörjning i form av bidragsförskott. Här uppställer sig åtskilliga spörsmål av bl. a. civilrättslig och processrättslig natur. Frågan bör övervägas i ett större sammanhang. Jag anser därför att den av kommittén föreslagna ändringen i föräldrabalken inte nu bör genomföras. Med detta ställningstagande återstår att se om inte tills vidare andra åtgärder bör övervägas för att hindra att bidragsförskottsinstitutet utnyttjas på ett sätt som inte är avsett och som kan verka stötande. Eftersätter en underhållspliktig make icke i någon mån sin underhållsskyldighet, ehuru han inte enligt dom eller avtal utger löpande penningbidrag till barnet utan sörjer för dess underhåll på annat sätt, som för barnet kan vara lika förmånligt eller förmånligare än det penningbidrag som kunnat avtalas eller utdömas, synes anledning inte finnas att utge bidragsförskott. Jag förordar att i bidragsförskottslagen intages en regel av innebörd att bidragsförskott inte utgår, om den underhållsskyldige uppenbarligen sörjt eller sörjer för att barnet erhåller ett underhåll, motsvarande vad som skolat utgå i bidragsförskott, i annan form än genom utgivande av fastställt underhållsbidrag till barnet. Med stöd av denna bestämmelse bör barnavårdsnämnderna kunna vägra bidragsförskott bl. a. i fall då underhållsskyldighet avtalsvägen reglerats på sätt jag i det föregående givit exempel på. Den nu föreslagna inskränkningen i rätten till bidragsförskott kan komma att vålla

40 Kungl. Maj. ts proposition nr JO år W64

vissa svårigheter vid den praktiska tillämpningen. Sådana olägenheter torde man dock inte kunna undgå, om man skall hindra missbruk av lagstiftningen. För att bidragsförskott skall kunna utgå till barn utom äktenskap, beträffande vilket faderskapet ej fastställts, krävs nu, att barnet fyllt tre år. Detta villkor bör, såsom kommittén föreslagit, slopas och ifrågavarande barn helt likställas med andra barn beträffande rätten till förskott. I likhet med kommittén anser jag att bidragsförskott bör kunna vägras, om barnets vårdnadshavare underlåter att vidtaga eller medverka till åtgärder för att få faderskap och underhållsbidrag fastställt. Liksom tidigare vill jag här framhålla att det bör krävas att underlåtenheten kan läggas vederbörande till last. Jag vill vidare understryka kommitténs uttalande att barnavårdsnämndernas verksamhet i första hand bör inriktas på alt få fram sådan utredning att faderskapet kan fastställas. När det gäller barn utom äktenskap, för vilka faderskapet ej fastställts, bar kommittén föreslagit ytterligare en regel i syfte att förhindra att rätten till bidragsförskott missbrukas. Sålunda skall enligt kommitténs förslag bidragsförskott inte utgå om modern mottager bidrag till barnets underhåll av någon som kan vara barnets fader. Bestämmelsen synes kunna undvaras med hänsyn till att situationen i sådana fall torde vara den att vårdnadshavaren underlåter att medverka till att faderskapet fastställes och den regel jag nyss redogjort för alltså är tillämplig. Vad härefter angår de allmänna förutsättningar i övrigt, som bör gälla för rätt till bidragsförskott, ansluter jag mig till kommitténs av remissorganen tillstyrkta förslag att det nuvarande kravet att barnet skall vara svensk medborgare bibehålies med en viss jämkning. Barn födda inom äktenskap mellan svensk kvinna och utländsk man erhåller enligt vår medborgarskapslagstiftning svenskt medborgarskap, endast om fadern är statslös eller om barnet inte förvärvar faderns medborgarskap vid födseln. En ytterligare förutsättning är att barnet är fött i Sverige. Om modern efter skilsmässa fått vårdnaden om ett barn som enligt dessa regler saknar svenskt medborgarskap och önskar att barnet skall bli svensk medborgare, har hon att göra särskild ansökan därom. Det kan ibland ta relativt lång tid innan en sådan ansökan kan slutligen behandlas. Jag vill främst med tanke på dessa fall föreslå att bidragsförskott skall kunna utgå även om barnet inte är svensk medborgare, under förutsättning att vårdnadshavaren har svenskt medborgarskap och är bosatt i riket. Enligt den gällande bidragsförskottslagen äger Knngl. Maj :t träffa överenskommelse med främmande stat i fråga om tillämpning av lagen å dess undersåtar ävensom förordna att barn, som inte någonstädes äger medborgarskap eller, ehuru det äger medborgarskap, är politisk flykting, skall äga samma rätt till bidragsförskott som svenskt barn. Jag förordar att ett motsvarande bemyndigande upptages i den nya lagen. I detta sammanhang vill jag framhålla att konventionen den 15 september

Kungl. Maj ds proposition nr 70 ur 196i 41

1955 mellan Sverige, Danmark, Finland, Island och Norge om social trygghet innebär att barn, som är medborgare i annat nordiskt land, är berättigade till bidragsförskott enligt samma villkor som gäller för svenska medborgare.

En förutsättning för rätt till bidragsförskott bör vidare vara, att barnet är bosatt i riket. Nu gäller att barnet skall stadigvarande vistas i Sverige. Den föreslagna bestämmelsen anknyter bättre än den nuvarande till folkbokföringens regler och överensstämmer också med vad som gäller enligt lagen om allmänna barnbidrag. Beträffande tolkningen av bosättningsbegreppet uttalade föredragande departementschefen vid tillkomsten av sistnämnda lag, att man borde följa samma praxis som vid tillämpningen av folkbokföringsförordningen. I princip torde härigenom, fortsatte han, barnbidrag komma att utgå endast för här kyrkobokförda barn. Han uttalade vidare, att personer som på grund av utlandsvistelse i rikets tjänst var kyrkobokförda i Storkyrkoförsamlingen borde anses såsom bosatta i Sverige.

Svårigheter vid tolkningen av bosättningsbegreppet uppkommer, då barnet under viss kortare eller längre tid vistas utomlands. Socialpolitiska kommittén har här föreslagit att bosättningsbegreppet tolkas så att — om ej särskilda skäl föranleder till annat — bosättningen skall anses ha upphört om utlandsvistelsen sträcker sig över längre tid än fyra månader. De fall som föreligger i rättspraxis rörande tillämpningen av folkbokföringsförordningens bosättningsbegrepp i detta avseende är få och inte av den art att de ger något entydigt besked om den betydelse som tillmätts längden av en utlandsvistelse. Att endast lita till tolkningen av folkbokföringsförordningen torde inte vara tänkbart för barnavårdsnämnderna i deras praktiska arbete. Någon form av schablonisering måste tillgripas. När det gäller de allmänna barnbidragen tillämpas, liksom inom sjukförsäkringen, en huvudregel om att en utlandsvistelse, som understiger ett år, inte medför att bosättningen anses ha upphört. Jag vill för enhetlighetens skull förorda, att samma huvudregel får gälla även i fråga om bidragsförskotten. Utrymme för undantag från denna huvudregel bör givetvis finnas. Det synes lämpligt att socialstyrelsen utfärdar närmare anvisningar till barnavårdsnämnderna i denna fråga.

Det torde vara naturligt att bidragsförskott i förhållande till viss underhållsskyldig ej utgår till barn, som bor tillsammans med denne. I sådana fall torde man få förutsätta, att vederbörande fullgör sin underhållsskyldighet genom att försörja barnet i hemmet. Nu kräves för rätt till förskott dessutom att barnets föräldrar ej sammanbor. Denna omständighet bör i enlighet med kommitténs åsikt inte i och för sig utgöra hinder för att förskott utgår. Är barn till sammanboende föräldrar exempelvis fosterbarn enligt 46 § barnavårdslagen eller vårdas det eljest — annat än tillfälligt annorstädes än hos föräldrarna, bör det ha rätt till bidragsförskott, om villkoren härför i övrigt är uppfyllda. Jag ansluter mig till kommittéförslaget. 2* — Bihang till riksdagens protokoll 1961. 1 sand. Xr 70

42 Kungl. Maj.ts proposition nr 70 år 1964

Barnpension enligt lagen om allmän försäkring och livränta från yrkesskadeförsäkringen utgår ej för barn utom äktenskap, om den avlidne enligt avtal, som är bindande för barnet, åtagit sig att till dess underhåll utge visst belopp en gång för alla. Kommittén framhåller önskvärdheten av att likformiga regler gäller i detta avseende och föreslår att det angivna undantagsstadgandet införes även i den nya lagen om bidragsförskott. Samtidigt förordar kommittén, att nuvarande möjlighet att fullgöra underhållsskyldighet mot barn utom äktenskap genom engångsbelopp snarast upptages till prövning.

Remissorganen har i allmänhet anslutit sig till kommittéförslaget, men i några remissyttranden ifrågasättes om inte bidragsförskott efter en skälighetsprövning skulle kunna utgå i fall då underhållsskyldigheten avlösts genom engångsbelopp. Tidigare (prop. 1957:139) har jag uttalat, att det vore tacknämligt, om man kunde uppnå, att underhållsbidrag av typen engångsbidrag nedbringades eller avskaffades. Utvecklingen torde gå i den riktningen att underhållsskyldigheten i allt mindre utsträckning avlöses genom engångsbelopp. Det bör undvikas att genom ett införande av rätt till bidragsförskott eventuellt stimulera till ett ökat bruk av systemet med engångsbelopp. Jag ansluter mig till kommittéförslaget.

Kommittén förordar att bidragsförskott skall utgå längst t. o. in. den månad under vilken barnet fyller 16 år. Detta innebär en justering, jämfört med nu gällande bestämmelser, enligt vilka förskott icke utgår för längre tid än t. o. m. dagen före den då 16 års ålder uppnås. Härigenom nås överensstämmelse med motsvarande regler för rätt till barnförmåner från folkpensioneringen. Kommittén har diskuterat frågan om höjning av åldersgränsen för rätt till bidragsförskott från 16 till 18 år men funnit att denna fråga ej bör bedömas isolerad utan ses i samband med åldersgränserna för övriga sociala förmåner, såsom allmänt barnbidrag samt barnpension och barntillägg från folkpensioneringen. Kommittén erinrar i detta sammanhang om den promemoria rörande åldersregler inom skatte- och socialpolitiken som publicerats i studiehjälpsutredningens betänkande om studiehjälp. Under remissbehandlingen har röster höjts för en åldersgräns vid 18 år.

Enligt min mening är det angeläget att man i görlig mån samordnar bidragsförskottet med andra sociala förmåner. Såsom framgått av det föregående har det varit en riktpunkt vid utformandet av den nya lagen om bidragsförskott att man inte fjärmar folkpensioneringens barnpension och bidragsförskott från varandra genom olikheter i reglerna som inte är betingade av skillnader i förmånernas natur. Det är ingalunda givet, att bidragsförskott bör utgå för ett barn, som efter grundskolan går ut i förvärvsarbete. Fortsätter barnet sin utbildning, träder reglerna om studiehjälp i tillämpning. Jag ansluter mig till kommitténs förslag att inte isolerat för bidragsförskotten vidta någon ändring av den hittillsvarande 16-årsgränsen.

Kungl. Muj:ls proposition nr 70 är 1004 43

Såsom kommittén förordat bör bidragsförskott kunna utgå retroaktivt för lika lång tid som pension, dvs. högst tre månader före ansökningsmånaden.

Jag finner det naturligt och riktigt att bidragsförskottets stor- 1 e k avpassas efter barnpensionens. Bidragsförskottets belopp bör alltså anknyta till basbeloppet enligt lagen om allmän försäkring och i princip utgöra 25 procent av basbeloppet. Föreligger rätt till bidragsförskott i förhållande till både fadern och modern, bör förskottet utgöra 17,5 procent av basbeloppet för vardera eller tillhopa 35 procent. Åtnjuter barnet barnpension från folkpensioneringen —• 25 procent av basbeloppet — bör bidragsförskottet utgöra 10 procent.

Med nuvarande basbelopp 4 800 kr. kommer bidragsförskott alltså att utgå med 1 200 kr. för barn och år. Om förskott utgår i förhållande till båda föräldrarna blir beloppet tillhopa 1 680 kr., och om barnet åtnjuter barnpension blir bidragsförskottet 480 kr. Den nu förordade förmånsnivån överstiger avsevärt vad som utgår enligt gällande lag -— beloppet torde f. n. uppgå till i genomsnitt knappt 850 kr. och är i åtskilliga fall avsevärt lägre — och dessutom vinnes den fördelen att förskottet automatiskt följer ändringarna i penningvärdet.

Kommittén föreslår att bidragsförskottsbeloppen enligt de angivna reglerna modifieras i två fall. Om den underhållsskyldige i vederbörlig ordning utger fastställt underhållsbidrag, som är lägre än normalbeloppet, exempelvis 75 kr. i månaden, bör förskott utgå med ett belopp motsvarande skillnaden mellan förskottets normalbelopp och underhållsbidraget. I princip kommer bidragsförskottet i förevarande fall att fullgöra samma funktion som de nuvarande utfyllnadsbidragen. Jag har ingen erinran mot kommitténs förslag. Vidare bör gälla att bidragsförskott ej utgår med högre belopp än underhållsbidraget, om den som har vårdnaden om barnet underlåter att vidtaga eller medverka till åtgärder för att få underhållsbidraget höjt.

Samspelet mellan bidragsförskottet å ena sidan samt barnpensionen och barntillägget å andra sidan aktualiserar vissa ändringar i lagen om allmän försäkring. Socialpolitiska kommittén behandlar tre olika situationer. Den ena avser kombinationen bidragsförskott och barnpension. Enligt nu gällande bestämmelser kan bidragsförskott inte utgå till barn som är berättigat till barnpension. Detta undantagsstadgande har ej medtagits i förslaget till ny lag om bidragsförskott. Med hänsyn härtill föreslår kommittén ett slopande av den nu gällande särregeln i 8 kap. 6 § lagen om allmän försäkring rörande storleken av barnpension efter modern till utornäktenskapligt barn beträffande vilket faderskapet ej fastställts. Detta innebär att barnpension i sådant fall kommer att utgå enligt samma regler som gäller för övriga moderlösa barn eller med 25 procent av basbeloppet. Därtill kommer bidragsförskott med 10 procent, varigenom de sammanlagda förmånerna liksom hittills blir 35 procent av basbeloppet.

44 Kungl. Maj.ts proposition nr 70 år 196i

En annan av kommittén behandlad situation avser det fall att rätt samtidigt föreligger till barnpension och barntillägg. Kommittén föreslår att det gällande stadgandet i 9 kap. 1 § första stycket lagen om allmän försäkring att barntillägg ej utgår för barn som är berättigat till barnpension slopas, varjämte föreslås att barntillägg i dylikt fall skall utgöra 10 procent av basbeloppet. Då barnpensionen utgör 25 procent, blir de sammanlagda förmånerna 35 procent av basbeloppet.

Kommitténs ifrågavarande förslag har inte mött någon erinran hos remissorganen och jag tillstyrker att de genomföres.

Ett ytterligare samordningsproblem uppkommer, om rätt samtidigt föreligger till bidragsförskott och barntillägg. Barnets moder kan exempelvis åtnjuta förtidspension för egen del och barntillägg för barnet med 25 procent av basbeloppet, varjämte barnet kan vara berättigat till bidragsförskott. Enligt kommitténs mening synes det i sådant fall lämpligast, att bidragsförskott utgår med 25 procent och barntillägg med 10 procent av basbeloppet. Tillhopa skulle således förmånerna också i denna situation bli 35 procent av basbeloppet. Mot denna princip för samordningen har riksförsäkringsverket anmärkt, att pensionsförmånen barntillägg bör utgå utan hänsyn till bidragsförskottet. Reduktionen bör enligt verkets mening i stället göras på bidragsförskottssidan.

Bidragsförskott och barntillägg kan enligt nuvarande regler utgå vid sidan av varandra utan reduktion av någondera förmånen. Jag har inte blivit övertygad om behovet att nu införa en särskild samordningsbestämmelse. Hittillsvarande ordning bör alltså bibehållas.

Bidragsförskottsverksamhetens administration har alltsedan verksamhetens tillkomst handhafts av kommunernas barnavårdsnämnder. 1 likhet med socialpolitiska kommittén hyser jag den uppfattningen att någon ändring härvidlag inte bör vidtagas.

Som framgår av kommitténs betänkande är administrationen f. n. tungrodd och arbetskrävande. Det är därför angeläget att i görlig mån söka åstadkomma förenklingar till gagn såväl för barnavårdsorganen som för allmänheten. Den viktigaste orsaken till arbetsbelastningen torde vara det s. k. omsökningsförfarandet. Förskott beviljas regelmässigt längst till utgången av det statliga budgetår som löper vid tiden för förskottets beviljande. Under juni månad prövas dock ansökningar om förskott för påföljande budgetår. För fortsatt bidragsförskott fordras alltså ny ansökan och nytt nämndbeslut. Arbetsanliopningen är särskilt stor vissa månader under första halvåret. Jag vill erinra om att antalet ansökningar om förskott under vart och ett av de senaste åren uppgått till omkring 75 000. Av dessa har den ojämförligt största delen avsett ansökan om fortsatt bidragsförskott. Som motiv för omsökningsproceduren har stundom framhållits att den är av värde som kontroll över att bidragsförskott inte utgår till barn, som inte är

Kuiujl. Maj:ts proposition nr 70 är 1904 45

berättigade till lörskott. Som ett led i eflerkontrollverksamheten är dock, såsom kommittén framhåller, omsökningsförfarandet otillräckligt och alltför arbetskrävande. Jag ansluter mig därför till kommitténs av samtliga remissorgan tillstyrkta förslag att omsökningsförfarandet slopas. Enligt den nya lagen bör bidragsförskott utgå tills vidare så länge förutsättningar för bidragsförskott alltjämt föreligger. Förskotten blir härigenom en fortlöpande stödform, som även i fråga om ansöknings- och beslutsförfarandet får stora likheter med barnpensionen.

I syfte att tillgodose möjligheterna att vid ändrade förhållanden ompröva rätten till förskott upptages i lagförslaget föreskrifter om anmälningsskyldighet och om skyldighet att återbetala utgivet förskott vid underlåten anmälan. Vidare föreslås att barnavårdsnämnderna skall ha rätt och skyldighet att ompröva rätten till förskott. Kommittén har anfört vissa synpunkter beträffande barnavårdsnämndernas efterkontrollverksamhet och dessa föranleder ingen erinran från min sida. Det torde få ankomma på socialstyrelsen att som tillsynsmyndighet utfärda anvisningar till nämndernas ledning.

Bidragsförskott utbetalas f. n. i allmänhet månadsvis i förskott. Kommittén har diskuterat huruvida man med den norska lagstiftningen som förebild bör övergå till ett system med utbetalningar i efterskott men inte funnit skäl förorda någon ändring i den nuvarande ordningen. Jag är av samma uppfattning.

Enligt gällande lag är den bidragspliktige, för vars underhållsbidrag bidragsförskott utgives, skyldig att till barnavårdsnämnden betala så stor del av underhållsbidraget som svarar mot förskottet. Denna regel skall enligt kommittéförslaget, vilket jag biträder, alltjämt gälla. Den bidragsskyldige blir sålunda, sedan bidragsförskott beviljats, skyldig att till barnavårdsnämnd, som utger förskott, erlägga underhållsbidraget allt eftersom detta förfaller till betalning. Fullgöres ej betalningsskyldigheten frivilligt, åligger det barnavårdsnämnden att utan dröjsmål vidtaga erforderliga åtgärder för bidragets indrivande. Ur det allmännas synpunkt är det av stor vikt att återkravsverksam heten bedrives effektivt. I likhet med kommittén anser jag det riktigt, att denna verksamhet koncentreras till barnavårdsnämnderna och att barnavårdsmännen så långt möjligt befrias från detta arbete.

I detta sammanhang vill jag behandla fördelningen mellan barnavårdsnämnd och bidragsberättigad av medel som inflyter till nämnden från den bidragsskyldige. Gällande bidragsförskottslag saknar bestämmelser om hur fördelningen skall ske.

I praxis torde förfaras så att, om både barnavårdsnämnd och bidragsberättigad har fordran på oguldna belopp, vad som influtit fördelas mellan dem båda i proportion till respektive fordringars storlek. Belopp, som uttages genom införsel, hänföres alltid i första hand till den löpande månadens

46 Kungl. Maj. ts proposition nr 70 år 1964

underhållsbidrag. Samma regel torde tillämpas vid frivillig inbetalning från den underhållsskyldige, såframt inte denne uttryckligen angivit, att erlagt belopp avser annan tid.

Mot det nuvarande systemet anmärker kommittén, att det inte på ett tillfredsställande sätt tillgodoser barnets rätt vid fördelningen av de influtna beloppen. Systemet förorsakar vidare barnavårdsnämnderna invecklade och tidsödande räkneoperationer, i synnerhet när det gäller att fördela influtna medel mellan äldre fordringar.

I enlighet med vad kommittén föreslagit bör barnavårdsnämnden äga att av belopp som inflyter under en månad med företrädesrätt behålla så mycket som motsvarar det på månaden belöpande bidragsförskottet, dock inte mera än det fastställda underhållsbidraget för månaden. Överskjutande belopp bör fördelas så att barnets fordran på oguldna underhållsbidrag får företräde framför det allmännas fordran för utgivna bidragsförskott. Sistnämnda bestämmelse avses skola tillämpas även i fråga om fordringar avseende tid före lagens ikraftträdande.

Till frågan hur det överskjutande beloppet skall avräknas på olika äldre fordringar i barnets respektive samhällets hand anser kommittén, att man inte i detta sammanhang bör ta ställning. Kommittén rekommenderar att barnavårdsnämnderna följer hittillsvarande praxis. Jag ansluter mig till kommitténs uppfattning.

Enligt gällande bidragsförskottslag äger länsstyrelsen, när särskilda skäl föranleder därtill, pa framställning av barnavårdsnämnden eller av den underhållsskyldige besluta, att återkravsrätten skall eftergivas. Kommittén föreslår att stadgandet överföres till den nya lagen men förordar samtidigt en mindre restriktiv tillämpning av stadgandet. Jag finner detta välbetänkt och ansluter mig till uppfattningen att möjligheterna till eftergift bör komma till praktisk användning i större utsträckning än som hittills varit fallet. Kommittén nämner som exempel fall då en underhållsskyldig varit förhindrad att fullgöra sin skyldighet att utge underhållsbidrag på grund av långvarig sjukdom, vistelse på vårdanstalt för alkoholmissbrukare, fångvårdsanstalt eller liknande. Har bidragsförskott utgått, kan krav på återbetalning uppkomma så snart den underhållsskyldige börjar erhålla förvärvsinkomst, oavsett om han såsom ej sällan är händelsen befinner sig i en rehabiliteringsperiod. För att undvika att hans möjligheter till anpassning till förvärvslivet och samhället försvåras eller förhindras genom indrivningsåtgärder, bör eftergift av återkrav kunna komma i fråga. I de fall bidragsförskott beviljats utomäktenskapligt barn utan känd fader förordar kommittén en modifiering av nuvarande praxis, så att förskottet återkräves i större omfattning, därest faderskapet sedermera blir fastställt. Jag har ingenting att invända mot kommitténs uttalanden.

När det gäller bidragsförskottens finansiering vill jag först erinra

Kungl. Maj.ts proposition nr 70 år l!)ti,i 47

om att nettoutgifterna för bidragsförskotten, dvs. totalkostnaderna efter avdrag av vad soin betalats av de underhållsskyldiga, bestrides till tre fjärdedelar av statsverket och till en fjärdedel av den kommun, vars barnavårdsnämnd utgivit förskottet. Kostnadsfördelningsreglerna har varit desamma alltsedan bidragsförskottslagstiftningens tillkomst 1937. Socialpolitiska kommittén anser att frågan om bidragsförskottens finansiering inte bör bedömas isolerad från övriga frågor om fördelningen av kostnader mellan stat och kommun och förordar att det nuvarande finansieringssystemet inte nu rubbas. Kommittéförslaget har i allmänhet tillstyrkts eller lämnats utan erinran. I några remissyttranden uttalas dock att staten i princip bör svara för bidragsförskottskostnaderna. Jag är ense med kommittén om att man inte i nuvarande läge bör ta definitiv ställning till kostnadsfördelningsproblemet och förordar att nuvarande regler bibehålies tills vidare. I detta sammanhang vill jag framhålla, att bidragsförskottsreformen medför ökade kostnader för det allmänna, vilka till större delen drabbar staten. Nämnas bör också att reformen torde innebära att kommunernas kostnader för socialhjälp begränsas med hänsyn till de ökade möjligheterna att erhålla bidragsförskott. Ansökan om gottgörelse av statsverket för utgivna bidragsförskott göres av barnavårdsnämnderna hos länsstyrelsen. Ansökan avseende nämndens kostnader för förskott, som belöper på visst budgetår, skall enligt nuvarande bestämmelser göras före utgången av därnäst följande budgetår. I vissa fall kan dock ansökan upptagas till prövning, även om den göres senare. Kommittén konstaterar, att det vid sidan av omsökningsförfarandet är statsbidragsansökningarna och kontrollen därav, som gör bidragsförskottsverksamheten till den tungrodda och arbetskrävande apparat den nu är. En reform av systemet för redovisning och kontroll är enligt kommitténs uppfattning påkallad så att arbetsbelastningen minskar hos såväl barnavårdsnämnderna som länsstyrelserna. Därigenom skulle möjliggöras att länsstyrelserna snabbare än vad nu är fallet skulle kunna bevilja gottgörelse och utanordna beviljat belopp. Enligt kommitténs mening bör kontrollverksamheten kunna inskränkas i betydande mån och den erforderliga tillsynen med fördel kunna inriktas på sådan verksamhet som är av rådgivande och vägledande karaktär. Den närmare utformningen av förfarandet vid barnavårdsnämndernas ansökan om statsbidrag samt länsstyrelsernas kontrollverksamhet bör regleras i administrativ ordning. Enligt kommitténs åsikt bör bestämmelserna i lagen ändras i så måtto att ansökan skall avse kalenderår och göras före utgången avjuni månad påföljande år. Vad kommittén förordat har mött instämmanden i remissyttrandena. Jag ansluter mig till kommitténs förslag. Det torde inte vara möjligt att på grundval av tillgängligt material göra mera exakta beräkningar av kostnaderna för reformen. Med utgångs­

48 Kungl. Maj.ts proposition nr 70 år 196i

punkt från de antaganden kommittén gjort bör bruttokostnaden för bidragsförskott under ett år kunna uppskattas till i runt tal 115 milj. kr. När det gäller att bedöma storleken av det allmännas nettokostnad har man att härifrån dra av det belopp som kan antagas inflyta från de bidragspliktiga. Detta belopp utgjorde under år 1961 omkring 25 milj. kr. Hur stor återbetalningen kommer att bli de närmaste åren kan inte närmare beräknas. Såsom kommittén antagit bör summan av återbetalda belopp kunna beräknas till något högre belopp, förslagsvis 30 milj. kr. Nettokostnaden skulle sålunda stanna vid omkring 85 milj. kr., vilket innebär en ökning med omkring 45 milj. kr. jämfört med innevarande budgetår. Av nettokostnaderna skall enligt de tidigare förordade fördelningsreglerna staten svara för 64 milj. kr. och kommunerna för 21 milj. kr. Statens kostnader har för innevarande budgetår beräknats till 31 milj. kr. ökningen av statens andel i kostnaderna utgör alltså 33 milj. kr. Motsvarande kostnadsökning för kommunerna beräknas till omkring 11 milj. kr. Med hänvisning till att statens andel utbetalas till kommunerna i efterskott uttalar kommittén att de ökade kostnaderna för bidragsförskotten inte eller endast i ringa mån kommer att påverka statens utgifter för budgetåret 1964/65. Kommittén torde därvid ha utgått från att ansökningar om gottgörelse för bidragsförskott som utgivits under andra halvåret 1964 inte annat än i undantagsfall kommer att föranleda utbetalning av gottgörelse före den 1 juli 1965. Jag ansluter mig till denna bedömning.

S pecialmoti vering

I enlighet med de riktlinjer, som uppdragits i det föregående, har inom socialdepartementet uppgjorts förslag till lag om bidragsförskott samt till lag angående ändrad lydelse av 8 kap. 6 § och 9 kap. 1 § lagen den 25 maj 1962 (nr 381) om allmän försäkring. Vidare har uppgjorts ett förslag till lag angående ändrad lydelse av 12 § lagen den 26 juli 1947 (nr 529) om allmänna barnbidrag. Utöver vad som tidigare anförts torde vissa kommentarer böra göras till förslaget till lag om bidragsförskott. Vid 13 § i nämnda förslag redogöres för den föreslagna ändringen i 12 § lagen om allmänna barnbidrag. 1

1 §• I denna paragraf anges de allmänna grunderna för rätt till bidragsförskott. Dessa har behandlats i den allmänna motiveringen. Genom bestämmelserna att bidragsförskott utgår i förhållande till fader eller moder, som ej har vårdnaden om barnet, och att sådan fader eller moder i lagen benämnes underhållsskyldig klargöres att bidragsförskott ej kan utgå i förhållande till vårdnadshavaren och ej heller i förhållande till fader eller moder, som avlidit.

Kungl. Maj.ts proposition nr 70 år 190i 49

Stadgandet i sista stycket ersätter 23 § gällande bidragsförskottslag. Bidragsförskott till adoptivbarn kan utgå endast i förhållande till adoptant samt, i fall då ene maken adopterat andre makens barn, i förhållande till den sistnämnde.

2 8.

Denna paragraf innehåller vissa undantag från de generella reglerna om rätt till bidragsförskott. Bestämmelserna har behandlats i den allmänna motiveringen.

Punkterna a) och d) överensstämmer med 2 § fjärde stycket och punkten b) med 2 § första stycket i kommittéförslaget.

Punkten c) har såsom framgått av den allmänna motiveringen ingen motsvarighet i kommittéförslaget.

Punkten e) har motsvarighet i 2 § tredje stycket i nämnda förslag.

Med fastställt underhållsbidrag avses här liksom i fortsättningen bidrag, som fastställts genom rättens beslut eller skriftlig av två personer bevittnad förbindelse. Med underhållsbidragets belopp avses beloppet enligt beslutet eller förbindelsen, i förekommande fall uppräknat enligt lagen den 6 juni 1952 (nr 334) om höjning av vissa underhållsbidrag.

3§.

Denna paragraf överensstämmer med 3 § i kommittéförslaget. Bestämmelserna, vilka har viss motsvarighet i 7 § första stycket och 2 § andra stycket gällande bidragsförskottslag, har behandlats i den allmänna motiveringen.

4§.

Innehållet i denna paragraf, som har motsvarighet i 4 § första t. o. m. fj äx*de styckena i kommittéförslaget, har behandlats i den allmänna motiveringen. Det torde få ankomma på socialstyrelsen att lämna barnavårdsnämnderna uppgift om förändringar i basbeloppets storlek i god tid före utbetalningstillfället.

5§-

Paragrafen ersätter 3 § gällande lag och motsvarar 5 § andra stycket i kommittéförslaget. Den förenkling av bestämmelserna, som vidtagits, innebär ingen ändring i sak utom såtillvida, att vårdnadshavare^ mantalsskrivningsort blir avgörande för vilken barnavårdsnämnd som skall pröva ansökan, även när vårdnaden tillkommer särskilt förordnad förmyndare.

6§.

Innehållet i denna paragraf motsvarar 4 § gällande lag och 5 § första och tredje styckena i kommittéförslaget. Eftersom bidragsförskott enligt gällan­

50 Kungl. Maj.ts proposition nr 70 år 1964

de lag i regel beviljas t. o. m. utgången av löpande statliga budgetår, måste ny ansökan göras om förskott enligt nya lagen även i fall då förskott redan utgår enligt gällande lag. Sådan ansökan kan behandlas redan före ikraftträdandet av den nya lagen. Beviljat förskott gäller därefter enligt de nya reglerna tills vidare.

Bestämmelserna i andra stycket, första och andra punkterna, som inte medtagits i kommittéförslaget, är hämtade från 4 § andra stycket av nu gällande bidragsförskottslag.

Vad angår sista punkten i andra stycket må anmärkas, att med domstols beslut eller annan handling, som kan ligga till grund för indrivning av fordran, avses inte bara handlingar upprättade i Sverige och handlingar, som enligt den nordiska konventionen om social trygghet hittills kunnat ligga till grund för utgivande av bidragsförskott, utan även sådana handlingar som omfattas av konventionen den 20 juni 1956 om indrivning av underhållsbidrag i utlandet. Denna konvention har trätt i kraft för Sveriges del (SFS 1958: 522) och för ett antal andra stater, däribland Frankrike, Italien, Polen, Västtyskland och Ungern.

7§.

Stadgandet i första stycket av förevarande paragraf motsvarar 5 § gällande bidragsförskottslag men saknar motsvarighet i kommittéförslaget. Med hänsyn bland annat till vad som stadgas i 2 § b) och c) och 4 § tredje stycket i departementsförslaget bör bestämmelserna överföras till den nya lagen. Barnavårdslagens bestämmelser om förfarandet vid utredning i barnavårdsärenden gäller i tillämpliga delar även ärenden som barnavårdsnämnd har att behandla enligt andra författningar än barnavårdslagen. Tillämpningen av barnavårdslagen i ärenden rörande bidragsförskott torde bland annat innebära att yttrande av den underhållsskyldige inte behöver avvaktas, om denne exempelvis befinner sig på avlägsen utrikes ort.

Bestämmelserna i andra stycket har vad avser den underhållsskyldige till en del sin motsvarighet i 10 § gällande bidragsförskottslag. Reglerna har betydelse bl. a. med hänsyn till den övergång av barnets fordran på barnavårdsnämnden, varom stadgas såväl i förslaget som i nuvarande bidragsförskottslag. Bestämmelserna är avfattade med iakttagande av vad som stadgas i 23 § barnavårdslagen. I samband med att beslut om beviljande av bidragsförskott delgives vårdnadshavaren synes denne böra erinras om den uppgiftsskylöighet som påbjudits i 12 § i förslaget.

8§.

Första stycket motsvarar 6 § första stycket i kommittéförslaget.

I andra stycket första punkten har intagits en avrundningsregel motsvarande den som återfinnes i 16 kap. 4 § lagen om allmän försäkring. Andra punkten överensstämmer med 4 § sista stycket kommittéförslaget.

Kuntjl. Maj:ts proposition nr 70 är 1964 51

Tredje stycket motsvarar It § 4 inom. gällande lag. Fjärde stycket stadgar, i huvudsaklig överensstämmelse med 11 § 2 mom. nuvarande lag och 6 § andra stycket törsta punkten kommittéförslaget, att bidragsförskott inte skall utgå för månad, då barnet på statens bekostnad åtnjuter vård på anstalt eller eljest kost och bostad. Innehållet i sista stycket motsvarar 11 § 1 mom. andra stycket gällande lag. Den tid inom vilken förskottet senast får lyftas har i enlighet med kommitténs förslag i 6 § sista stycket förlängts så att den överensstämmer med vad som gäller enligt lagen om allmänna barnbidrag.

9§. Denna paragraf innehåller bestämmelser om vem bidragsförskottet skall utbetalas till. Första och andra styckena motsvarar 11 § 1 mom. första stycket gällande lag och 7 § första stycket i kommittéförslaget. På grund bl. a. av önskemål som framförts under remissbehandlingen har emellertid bestämmelserna ändrats så att de ansluter till motsvarande bestämmelser i lagen om allmänna barnbidrag. Härigenom får barnavårdsnämnderna vidgade möjligheter att besluta om utbetalning av bidragsförskott till annan än vårdnadshavare^ Bestämmelserna i tredje stycket motsvarar 11 § 3 mom. gällande bidragsförskottslag. Enligt kommitténs förslag skall bidragsförskott inte utgå för månad, då barnet åtnjuter undervisning och vård på särskola eller vårdanstalt för psykiskt efterblivna eller på epileptikeranstalt. Med hänsyn till den samordning som föreslås mellan bidragsförskott å ena samt barnpension å andra sidan synes bestämmelserna angående förmånernas utgivande under tid för anstaltsvistelse som nu sagts böra ha likartat innehåll. Tredje stycket har därför utformats i viss överensstämmelse med 10 kap. 3 § lagen om allmän försäkring. Kungl. Maj :t får alltså förordna om utbetalning av bidragsförskott till anstaltens huvudman för kalendermånad då barnet hela månaden åtnjuter vård på anstalten. På grund av sådant förordnande erhåller bl. a. huvudman för särskola eller vårdanstalt, som avses i lagen den 4 juni 1954 (nr 483) om undervisning och vård av vissa psykiskt efterblivna, rätt att uppbära bidragsförskott. Det har inte ansetts erforderligt att i detta sammanhang göra någon ändring i 22 § sistnämnda lag. I fjärde stycket har i enlighet med kommitténs förslag upptagits ett nytt stadgande, som ger kommun möjlighet att ur det första till betalning förfallande bidragsförskottsbeloppet tillgodogöra sig ersättning för socialhjälp, som lämnats i avvaktan på bidragsförskott. Ett motsvarande stadgande finnes i 17 kap. 4 § lagen om allmän försäkring.

10 §.

Denna paragraf, som motsvarar 8 § i kommittéförslaget, reglerar frågan om vilken barnavårdsnämnd, som har att utge bidragsförskott. Enligt huvud*

52 Kungl. Maj. ts proposition nr 70 år 196b

regeln i första stycket skall bidragsförskott utges av den barnavårdsnämnd som enligt 5 § har att pröva fråga om bidragsförskott för barnet. Om, sedan bidragsförskott beviljats, förhållandena ändrats så att fråga om förskott skall prövas av barnavårdsnämnden i en annan kommun — vårdnadshavaren har t. ex. mantalsskrivits eller barnet bär erhållit bostad där — åligger det inflyttningskommunens barnavårdsnämnd att utge bidragsförskott i fortsättningen. Skyldigheten för utflyttningskommunens barnavårdsnämnd att utge bidragsförskott upphör dock ej förrän från och med andra månaden efter den under vilken handlingarna översänts till inflyttningskommunen. Det förutsättes att barnavårdsnämnderna i samverkan skall handlägga överflyttningsärendena på sådant sätt, att avbrott i utbetalningen av förskott icke uppkommer. Närmare föreskrifter får utfärdas i administrativ väg.

11 §■

Det förhållandet att det s. k. omsökningstörfarandet slopas i den nya lagen gör att barnavårdsnämndernas efterkontrollverksamhet blir av särskild vikt. Om därvid eller på grund av anmälan enligt 12 § sådana omständigheter framkommer, att rätten till fortsatt bidragsförskott bör omprövas, åligger det enligt första stycket barnavårdsnämnden att ta upp frågan härom. Omprövning kan resultera i att förskottet skall indragas, om förutsättningar för förskott ej längre föreligger, eller att förskottet skall nedsättas. Bestämmelserna om indragning har motsvarighet i 12 § 2 mom. gällande bidragsförskottslag och i 13 § första punkten i kommitténs förslag. Andra stycket har motsvarighet i 12 § 2 mom. andra stycket gällande lag och i 13 § andra punkten kommittéförslaget. Av 12 § 2 mom. tredje stycket gällande bidragsförskottslag framgår att beslut om indragning avser tiden irån dagen för beslutet. Den nya lagen upptager icke något motsvarande stadgande. Beviljat förskott utgår enligt stadgandet i 3 § andra stycket i förslaget t. o. m. den månad, under vilken rätten upphör. I tredje stycket har upptagits en motsvarighet till bestämmelsen i 7 § om delgivning av beslut.

12 §.

Bestämmelserna i denna paragraf är i huvudsak desamma som i 14 § i kommittéförslaget. 13 §. Paragrafen, som motsvarar 15 § i kommittéförslaget, har utformats med 20 kap. 4 g lagen om allmän försäkring som förebild. Av andra stycket följer att belopp, som obehörigen utgått, kan kvittningsvis avdragas på senare utfallande törskottsbelopp. En motsvarande ordning tillämpas i praxis beträffande allmänna barnbidrag. Denna praxis bör lagfästas genom ett tillägg till 12 § lagen om allmänna barnbidrag.

Kungl. Maj.ts proposition nr 70 år J96i 53 14 §. Paragrafen, soni är likalydande med 16 § i kommittéförslaget och har viss motsvarighet i 14 § gällande lag, har utformats med 20 kap. 6 § lagen om allmän försäkring som förebild.

15 §. Denna paragraf motsvarar 15 § gällande bidragsförskottslag och 9 § i kommittéförslaget. Texten har jämkats för att utmärka, att bidragsförskott inte kan återkrävas av den nnderhållsskyldige då bidragsskyldighet överhuvud inte fastställts eller i fall som avses i 4 § tredje stycket eller till den del bidragsförskottet överstiger det fastställda underhållsbidragets belopp.

16 §. Första stycket motsvarar 10 § första stycket i kommitténs förslag och 16 § i gällande bidragsförskottslag. Andra stycket motsvarar 10 § andra stycket i kommittéförslaget.

17 §. Första stycket har motsvarighet i 17 § första stycket gällande lag och 11 § första stycket i kommittéförslaget. Andra stycket överensstämmer med 19 § gällande lag.

18 §. Denna paragraf motsvarar 17 § andra stycket gällande lag och 12 § i kommittéförslaget. Tillämpningen av stadgandet har behandlats i den allmänna motiveringen.

19 §. Första stycket motsvarar 18 § gällande lag och 11 § andra stycket i kommittéförslaget. I andra stycket har en hänvisning gjorts till barnavårdslagens regler om postdelgivning och delgivning genom polismyndighets försorg ävensom till dess bestämmelse om att delgivning och annan handräckning från polismyndighetens sida lämnas kostnadsfritt.

20 §.

Första stycket motsvaras av 20 § gällande lag och 17 § första stycket i kommittéförslaget. Lagrummet i övrigt, som har motsvarighet i 21 § gällande bidragsförskottslag och 17 § andra och tredje styckena i kommittéförslaget, har behandlats i den allmänna motiveringen.

21 §.

Paragrafen motsvaras av 22 § gällande lag och 18 § i kommittéförslaget.

54 Kungl. Maj.ts proposition nr 70 år 1964

22 §.

Denna paragraf ersätter 24 och 25 §§ gällande lag och 20 § i kommittéförslaget.

23 §. Denna paragraf innehåller bestämmelser om tillsyn över bidragsförskottsverksamheten. Motsvarande bestämmelser återfinns i 21 § kommittéförslaget.

24 §. Paragrafen ersätter 2 § första stycket andra punkten gällande lag och har motsvarighet i 22 § i kommitténs förslag.

25 §. Motsvarighet till denna paragraf finns i 26 § gällande lag och i 23 § i kommittéförslaget.

Föredragandens hemställan

Av de inom socialdepartementet upprättade förslagen till 1) lag om bidragsförskott, 2) lag angående ändrad lydelse av 8 kap. 6 § och 9 kap. 1 § lagen den 25 maj 1962 (nr 381) om allmän försäkring, och 3) lag angående ändrad lydelse av 12 § lagen den 26 juli 1947 (nr 529) om allmänna barnbidrag, vilka torde få fogas till protokollet i detta ärende såsom bilaga B1, är det med nr 2) betecknade förslaget av den natur att lagrådets yttrande bör inhämtas däröver. Jag hemställer, att lagrådets yttrande måtte för det i § 87 regeringsformen omförmälda ändamålet inhämtas genom utdrag av protokollet.

Vad föredraganden sålunda med instämmande av statsrådets övriga ledamöter hemställt bifaller Hans Maj :t Konungen.

Ur protokollet:

Anders Leion

1 Bilagan, som är likalydande med de vid propositionen fogade lagförslagen, har här utelämnats.

Kungl. Maj:ts proposition nr 70 år 1964

Bilaga A

TRYGGHET FÖR BARNS UNDERHÅLL

Utredning och förslag

av

Socialpolitiska kommittén

56 Kungl. Maj:ts proposition nr 70 år 1961

Till

Herr Statsrådet och Chefen för Kungl. Socialdepartementet

Bland de särskilda frågor, som hänskjutits till socialpolitiska kommittén för att tagas i beaktande vid fullgörandet av dess uppdrag, märks frågor rörande ofullständiga familjer. Dessa familjer kan ha speciella problem i olika avseenden, när det gäller ekonomi, förvärvsarbete, arbetsanskaffning, bostadsanskaffning, barntillsyn m. m. Samhällets stöd direkt eller indirekt till dessa familjer lämnas i olika former såsom änke- och barnpensioner, bidragsförskott, skattelindring, förmåner vid yrkesutbildning och omskolning samt barnstugor och andra serviceanordningar. Utredningar pågår på olika håll i frågor, som direkt eller indirekt berör de ofullständiga familjerna. Som exempel kan nämnas familjeberedningen och allmänna skatteberedningen. Socialpolitiska kommittén har därför sett som sin uppgift att inom ramen för en mera allmän bedömning av dessa familjers läge ta upp vissa begränsade frågor, som inte kommer upp i annat sammanhang, huvudsakligen rörande underhållsbidrag till barn. I det betänkande, som härmed överlämnas, framlägges förslag till ny bidragsförskottslag. Betänkandet har utarbetats under medverkan av byråchefen i riksförsäkringsverket Carl Björhammar, vilken såsom sakkunnig biträder inom socialdepartementet, samt statens socialvårdskonsulent i elfte distriktet Greta Grenander-Pehrling. I den slutliga behandlingen av detta ärende har deltagit undertecknad Michanek, ordförande, samt samtliga ledamöter utom ledamoten Torsten Bengtson, som varit förhindrad på grund av uppdrag som FN-delegat. Stockholm i november 1963

ERNST MICHANEK

Ingemund Bengtsson Britt-Marie Bystedt Gunnar Hallström

Sven Hydén Hans Nyhage Einar Rimmerfors Elisabet Sjövall Reidar Tilert

i Birger Forslund

Kungl. Moj.ts proposition nr 70 år 1004 57

Förslag

till

Lag

om bidragsförskott

Härigenom förordnas som följer. 1 §• Till barn, som är svensk medborgare och bosatt i riket, utgår av allmänna medel bidragsförskott, såframt a) underhållsskyldighet, som åvilar barnets fader eller moder, skall fullgöras genom utgivande av underhållsbidrag till barnet, eller b) beträffande barn utom äktenskap, faderskapet ej fastställts.

2 §.

Bidragsförskott utgår icke, därest det finnes grundad anledning antaga att den underhållsskyldige i förskott för månad betalar underhållsbidrag icke understigande vad som skulle utgå enligt 4 § första och andra styckena. Bidragsförskott till barn utom äktenskap, beträffande vilket faderskapet ej fastställts, utgår icke, såframt modern mottager bidrag till barnets underhåll från någon, som kan vara barnets fader. Underlåter den som har vårdnaden om barnet att vidtaga eller medverka till åtgärder för att få underhållsbidrag fastställt, må bidragsförskott ej utgå. Detsamma skall ock gälla för det fall att modern ej vidtager eller medverkar till åtgärder för fastställande av faderskapet till barn utom äktenskap. Bidragsförskott utgår icke till barn, som bor tillsammans med den underhållsskyldige, och ej heller till barn utom äktenskap, därest den underhållsskyldige enligt avtal, som är bindande för barnet, åtagit sig att till dess underhåll utgiva visst belopp en gång för alla. 3 §• Bidragsförskott utgår från och med den månad, varunder rätt därtill inträtt, dock ej för längre tid tillbaka än tre månader före ansökningsmånaden. Bidragsförskott utgår till och med den månad, varunder barnet fyller sexton år eller rätten till förskott eljest upphört. 4 §• Bidragsförskott utgör, där ej annat följer av vad nedan stadgas, för år räknat tjugofem procent av det i 1 kap. 6 § lagen den 25 maj 1962 (nr 381) om allmän försäkring omförmälda basbeloppet.

58 Kungl. Maj. ts proposition nr 70 år 196b

Föreligga förutsättningar för utgivande av bidragsförskott i förhållande till såväl fader som moder eller är barnet berättigat till barnpension enligt 8 kap. 5 § lagen om allmän försäkring, utgör dock bidragsförskottet i förra fallet, beträffande varje underhållsskyldig, sjutton och en halv och i senare fallet tio procent av basbeloppet.

Bidragsförskott skall minskas med beloppet av fastställt underhållsbidrag, därest det finnes grundad anledning antaga att den underhållsskyldige i förskott för månad till fullo betalar det fastställda bidraget.

Bidragsförskott utgår ej med högre belopp än underhållsbidraget, därest den som har vårdnaden om barnet underlåter att vidtaga eller medverka till åtgärder för att få skäligt underhållsbidrag fastställt.

Bidragsförskott, som ej skulle uppgå till sextio kronor för år, skall ej utgå.

5 §■

Den som önskar komma i åtnjutande av bidragsförskott skall göra ansökan hos barnavårdsnämnd. Därest underhållsbidrag fastställts för barnet, skall domstols beslut eller annan handling, som kan ligga till grund för indrivning av bidraget, i huvudskrift eller bestyrkt avskrift fogas vid ansökningen.

Ansökan göres, om den avser bidragsförskott i anledning av moders underhållsskyldighet, hos barnavårdsnämnden i den kommun, där fadern är mantalsskriven, och eljest hos barnavårdsnämnden i den kommun, där modern är mantalsskriven. Finnes ej mantalsskrivningsort som nu sagts skall ansökan göras hos barnavårdnämnden i den kommun, där barnet är bosatt.

Ansökan om bidragsförskott göres av den av barnets föräldrar, som har vårdnaden om barnet, eller, där särskilt förordnad förmyndare finnes, av denne. Ansökan må jämväl göras av barnavårdsman för barnet.

6 §•

Bidragsförskott utgives månadsvis.

Åtnjuter barn under hel månad på statens bekostnad vård på anstalt eller eljest kost och bostad, må bidragsförskott för barnet ej utgå för den månaden. Bidragsförskott utgår ej heller, därest barnet under hel månad åtnjuter kostnadsfri undervisning och vård genom särskola eller vårdanstalt som avses i lagen den 4 juni 1954 (nr 483) om undervisning och vård av vissa psykiskt efterblivna eller på epileptikeranstalt utan att vården bekostas av staten.

Utan hinder av vad i andra stycket stadgas utgår bidragsförskott för tid då barn är inackorderat vid nomadskola.

Har bidragsförskott ej lyfts före utgången av året näst efter det, under vilket förskottet förfallit till betalning, skall förskottet vara förverkat.

Kungl. Maj:ts proposition nr 70 år 1904 59

7 §•

Bidragsförskott utbetalas, där ej nedan annorlunda stadgas, till den av barnets föräldrar, som har vårdnaden om barnet, eller, där särskilt förordnad förmyndare finnes, till denne; dock äger barnavårdsnämnden, därest barnet vistas hos annan, att, då särskilda skäl finnas därtill, förordna, att bidragsförskott skall utbetalas till den, hos vilken barnet vistas, eller till annan lämplig person. Det bidragsförskottsbelopp som först förfaller till betalning efter beslut om förskott må, där barnet under den tid å vilken förskottsbeloppet belöper i väsentlig mån erhållit sin försörjning av allmänna medel, till den del beloppet motsvarar vad den myndighet som tillhandahållit försörjningen visar sig hava för nämnda tid utgivit för barnets försörjning uppbäras av myndigheten. Angående rätt för kommun att uppbära bidragsförskott för barn, som är omhändertaget för samhällsvård, stadgas i barnavårdslagen.

8 §•

Bidragsförskott skall, med iakttagande av vad nedan stadgas, utgivas av den barnavårdsnämnd, hos vilken enligt 5 § ansökan om förskott skall göras. Erhåller barnavårdsnämnd, som utgiver bidragsförskott, kännedom om att sådana förändringar inträffat, att ansökan om bidragsförskott skulle göras hos annan barnavårdsnämnd, åligger det den förra barnavårdsnämnden att, då dess skyldighet att utgiva förskottet fullgjorts, underrätta den senare nämnden och i samband därmed översända till ärendet hörande handlingar. Den förra nämndens skyldighet att utgiva förskott upphör icke förrän från och med månaden näst efter den, under vilken handlingarna översänts.

9 §• För lämnat bidragsförskott inträder den barnavårdsnämnd, som utgivit förskottet, på vederbörande kommuns vägnar i barnets rätt till underhållsbidrag gentemot den underhållsskyldige.

10 §.

Sedan bidragsförskott beviljats, skall, där ej fall som i 4 § tredje stycket sägs är för handen, bidragspliktig, så länge bidragsförskott utgår, till den barnavårdsnämnd, som utgiver förskottet, erlägga underhållsbidraget, allt eftersom detta förfaller till betalning. överstiger underhållsbidrag, som under viss månad inbetalas till barnavårdsnämnd, det på månaden belöpande bidragsförskottet, skall det överskjutande beloppet fördelas så, att barnets fordran för oguldna underhållsbidrag har företräde framför det allmännas fordran för utgivna bidragsförskott.

60 Kungl. Maj. ts proposition nr 70 år 196b

11 §•

Det ankommer på barnavårdsnämnden att vidtaga erforderliga åtgärder för indrivning av underhållsbidraget. Barnavårdsnämnd äger rätt att utan kostnad för nämnden erhålla polismyndighetens biträde för att efterforska underhållsskyldig ävensom för att verkställa utredning rörande dennes betalningsförmåga.

12 §. Länsstyrelsen äger på framställning av barnavårdsnämnden eller den underhållsskyldige, om särskilda skäl äro därtill, besluta att återkravsrätten för det allmännas räkning skall eftergivas.

13 §. Det åligger barnavårdsnämnd, som utgiver bidragsförskott, att besluta om indragning av förskottet, därest förutsättningarna för rätt till bidrag icke längre föreligga. Om barnet icke längre är svensk medborgare eller bosatt här i riket, må barnet dock i fortsättningen åtnjuta bidragsförskott, därest det med hänsyn till omständigheterna skulle framstå såsom oskäligt att indraga förskottet. 14 §. Den som har vårdnaden om barnet så ock förmyndare och barnavårdsman för barnet är skyldig att ofördröjligen till den barnavårdsnämnd, som utgiver bidragsförskottet, anmäla

a) att barnet avlidit,

b) att barnet flyttat ur riket, c) att barnet bor tillsammans med den underhållsskyldige,

d) att sådant fall som avses i 6 § andra stycket är för handen,

e) att faderns eller moderns mantalsskrivningsort ändrats eller att barnet blivit bosatt i annan kommun, samt f) att barnet blivit berättigat till barnpension enligt 8 kap. 5 § lagen om allmän försäkring eller att barntillägg enligt 9 kap. 1 § samma lag beviljats för barnet.

Anmälningsskyldighet som ovan sägs föreligger även, om underhållsbidragets belopp ändras eller underhållsskyldigheten upphör samt om bidragspliktig erlagt underhållsbidrag direkt till vårdnadshavaren eller med dennes vetskap till annan, som har barnet i sin vård.

15 §. Har någon genom oriktiga uppgifter eller genom underlåtenhet att fullgöra honom åliggande anmälningsskyldighet eller annorledes förorsakat att bidragsförskott utgått obehörigen eller med för högt belopp eller har någon eljest obehörigen eller med för högt belopp uppburit bidragsförskott och har han skäligen bort inse detta, skall återbetalning ske av vad för mycket

Knngl. Maj:ts proposition nr 70 år 196b fil utbetalats, där ej länsstyrelsen finner anledning att helt eller delvis eftergiva återbetalningsskyldigheten. 16 §• Fordran å bidragsförskott, som innestår hos barnavårdsnämnd, må ej tagas i mät för gäld. Rätt till bidragsförskott må ej överlåtas, innan förskottet är tillgängligt för lyftning. 17 §. Utgift för bidragsförskott bestrides, i den mån ersättning ej kunnat uttagas av den underhållsskyldige, till tre fjärdedelar av statsverket och till en fjärdedel av den kommun, vars barnavårdsnämnd utgivit förskottet. Gottgörelse av statsverket för utgivna bidragsförskott beviljas och utbetalas av länsstyrelsen på ansökan av barnavårdsnämnden. Sådan ansökan avseende bidragsförskott för visst kalenderår skall göras före utgången av juni månad påföljande år. När skäl äro därtill, må dock ansökan upptagas till prövning, ändå att den göres senare. Finner länsstyrelsen så ej böra ske, skall frågan härom underställas Konungen. Har barnavårdsnämnd i visst fall ej iakttagit bestämmelserna i denna lag eller ej fullgjort vad skäligen får anses hava ålegat nämnden för indrivning av underhållsbidraget, äger länsstyrelsen besluta, att ersättning från statsverket ej skall utgå eller att redan uppburen ersättning skall återbetalas.

18 §. Har barnavårdsnämnden, efter det nämnden sökt gottgörelse av statsverket för visst bidragsförskott, av bidragspliktig uppburit ersättning för förskottet, åligger det nämnden att i samband med den ansökan om gottgörelse för utgivna bidragsförskott, som näst därefter göres, till statsverket redovisa tre fjärdedelar av den uppburna ersättningen, dock högst vad nämnden uppburit i gottgörelse av statsverket för bidragsförskottet.

19 §. Adoptivbarn likställes i denna lag med eget barn. Hava makar eller någon av dem adoptivbarn, skall med barnets fader avses mannen och med barnets moder hustrun.

20 §.

Talan mot beslut av barnavårdsnämnd i ärende enligt denna lag föres genom besvär hos länsstyrelsen. Mot länsstyrelsens beslut föres talan genom besvär hos Konungen i socialdepartementet.

21 §.

Varje länsstyrelse skall inom sitt län noga följa barnavårdsnämndernas verksamhet enligt denna lag samt tillse, att verksamheten ordnas och handhaves ändamålsenligt.

62 Kungl. Maj.ts proposition nr 70 år 196b

Socialstyrelsen har att följa barnavårdsnämndernas verksamhet enligt denna lag samt att genom råd och anvisningar verka för att den ordnas och utvecklas ändamålsenligt.

22 §.

Konungen äger träffa överenskommelse med främmande makt angående utsträckt tillämpning av denna lag.

23 §.

Närmare föreskrifter rörande tillämpningen av denna lag meddelas av Konungen eller, efter Konungens bemyndigande, av socialstyTelsen.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1964, då lagen den 11 juni 1943 (nr 382) om förskottering av underhållsbidrag till barn (bidragsförskottslag) och lagen den 31 maj 1957 (nr 284) om utfyllnad av vissa underhållsbidrag upphöra att gälla.

Beträffande gottgörelse av statsverket för barnavårdsnämnds kostnader för bidragsförskott, som utgivits för eller belöper å tid före den nya lagens ikraftträdande, skola bestämmelserna i 21 § lagen om förskottering av underhållsbidrag till barn fortfarande äga tillämpning.

De ytterligare föreskrifter, som må vara erforderliga i samband med införandet av lagen om bidragsförskott, meddelas av Konungen eller, efter Konungens bemyndigande, av socialstyrelsen.

Kungl. Maj:ts proposition nr 70 år 196t 63

Förslag

till

Lag

angående ändrad lydelse av 8 kap. 6 § och 9 kap. 1 § lagen den 25 maj 1962 (nr 381) om allmän försäkring

Härigenom förordnas, att 8 kap. 6 § och 9 kap. 1 § lagen den 25 maj 1962 om allmän försäkring skola erhålla ändrad lydelse på sätt nedan angives.

( Gällande lydelse) (Föreslagen lydelse) 8 kap. 6 §• Barnpension utgör för år räknat Barnpension utgör för år räknat tjugufem procent av basbeloppet. tjugufem procent av basbeloppet. För barn, vars båda föräldrar avli­ För barn, vars båda föräldrar avlidit, samt för barn utom äktenskap, dit, utgör dock barnpensionen tretsom fyllt tre år och beträffande vil­ tiofem procent av basbeloppet. ket faderskapet ej fastställts, utgör dock barnpensionen trettiofem procent av basbeloppet.

9 kap. 1 §• Till ålderspension eller förtids­ Till ålderspension eller förtidspension utgår barntillägg för pension utgår barntillägg för varje barn under sexton år till för­ varje barn under sexton år till försäkrad eller försäkrads hustru, där­ säkrad eller försäkrads hustru, därest den försäkrade har vårdnaden est den försäkrade har vårdnaden om eller stadigvarande sammanbor om eller stadigvarande sammanbor med barnet. Barntillägg enligt vad med barnet. Barntillägg enligt vad nu sagts utgives ej till ålderspension, nu sagts utgives ej till ålderspension, som den försäkrade åtnjuter för tid som den försäkrade åtnjuter för tid före den månad varunder han fyller före den månad varunder han fyller sextiosju år, eller till pension, som sextiosju år, eller till pension, som tillkommer gift kvinna. Ej heller ut­ tillkommer gift kvinna.

går barntillägg för barn, som är be­

rättigat till pension enligt denna lag.

64 Kungl. Maj. ts proposition nr 70 år 196b

Barntillägg till ålderspension eller Barntillägg till ålderspension eller hel förtidspension utgör för år räk­ hel förtidspension utgör för år räknat tjugufem procent av basbelop­ nat tjugufem procent eller, om barpet. Utgår enligt 7 kap. 2 § andra net är berättigat till barnpension eneller tredje stycket två tredjedelar ligt 8 kap. 5 § denna lag eller till eller en tredjedel av hel förtidspen­ bidragsförskott enligt lagen om bision, utgör barntillägget motsvaran­ dragsförskott, tio procent av basbede andel av barntillägg till hel för­ loppet. Utgår enligt 7 kap. 2 § andra tidspension. eller tredje stycket två tredjedelar

eller en tredjedel av hel förtidspen­

sion, utgör barntillägget motsvaran­

de andel av barntillägg till hel för­

tidspension. Åtnjuter den -— halva basbeloppet.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1964.

Utgick för juni 1964 barntillägg för barn, som vid utgången av samma månad åtnjöt bidragsförskott, må de nya bestämmelserna ej föranleda sänkning av barntillägget i vidare mån än att summan av barntillägg och bidragsförskott uppgår till det belopp som skulle utgått i sådana förmåner jämte, i förekommande fall, utfyllnadsbidrag, om äldre bestämmelser alltjämt varit gällande.

Kungl. Maj:ts proposition nr 70 år 196A 65

Förslag

till

Lag

om ändrad lydelse av 20 kap. 11 § föräldrabalken

Härigenom förordnas, att 20 kap. 11 § föräldrabalken skall erhålla ändrad lydelse på sätt nedan angives.

I mål om underhåll till barn skall I mål om underhåll till barn skall vad i 4 § stadgas äga motsvarande vad i 4 § stadgas äga motsvarande tillämpning. tillämpning. Har underhållsbidrag

icke fastställts eller bestämts till lägre belopp än det högsta belopp som må utgå i bidragsförskott enligt lagen om bidragsförskott, äger ock barnavårdsnämnd, som utgiver bidragsförskott till barnet, föra talan

rörande sådant bidrag. Underhållsbidrag må ---------------- av underhållstiden. Underhåll till---------- - •— föreligger därefter.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1964.

3 — Bihang till riksdagens protokoll 1961. 1 samt. Nr 70

66 Kungl. Maj:ts proposition nr 70 år 1964

Sammanfattning

Socialpolitiska kommittén föreslår ett väsentligt förbättrat skydd till barn, vilkas fader eller moder inte fullgör sin underhållsskyldighet gentemot barnet. De nuvarande lagarna om förskottering av underhållsbidrag till barn och om utfyllnad av vissa underhållsbidrag skall enligt förslaget ersättas av en ny lag om bidragsförskott. Den nya lagen avses skola träda i kraft den 1 juli 1964. Förslagen innebär i huvudsak följande. Barn, vilkas fader eller moder skall fullgöra sin underhållsskyldighet genom utgivande av underhållsbidrag till barnet, får rätt till bidragsförskott. Rätten till förskott göres oberoende av om den underhållsskyldige förpliktats utge underhållsbidrag eller ej. Förskott utgår dock inte, om den underhållsskyldige i förskott för månad betalar underhållsbidrag, som uppgår till bidragsförskottets belopp. Bidragsförskott skall vidare utgå till utomäktenskapliga barn utan känd fader. Den nuvarande begränsningen, att förskott i sådant fall utgår först sedan barnet fyllt tre år, slopas. Bidragsförskott skall i princip utgå med ett och samma belopp till alla barn. Förskottets normalbelopp blir i gällande penningvärde 1 200 kr. om året. Betalar den underhållsskyldige punktligt fastställt underhållsbidrag, som uppgår till lägre belopp, tillförsäkras barnet bidragsförskott med belopp som motsvarar skillnaden mellan förskottets normalbelopp och underhållsbidraget. Förskottet skall enligt förslaget anknytas till basbeloppet enligt lagen om allmän försäkring och utgöra 25 procent av detta belopp. Förskottet skall följa ändringarna i penningvärdet på samma sätt som barnpensionen. Liksom f. n. åligger det den underhållsskyldige att ersätta det allmänna för utgivna bidragsförskott. Administrationen av bidragsförskotten skall liksom nu handhas av kommunernas barnavårdsnämnder. Administrationen skall på olika sätt underlättas. Antalet bidragsberättigade barn beräknas öka från ca 80 000 till ca 117 000 barn, dvs. med närmare 50 procent. Det allmännas nettokostnader, dvs. totalkostnaderna för utgivna bidragsförskott efter avdrag för den ersättning som beräknas kunna uttagas av de underhållsskyldiga, beräknas för budgetåret 1964/65 till ca 85 miljoner kr., vilket innebär en ökning med ca 45 miljoner kr. Beträffande kostnadsfördelningen mellan stat och kommun förordar kommittén att nu gällande regler bibehålies tills vidare. Kostnaderna skall alltså delas så att tre fjärdedelar faller på staten och en fjärdedel på kommunerna. Statens kostnader per år uppskattas enligt förslaget till ca 64 miljoner kr. och kommunernas till ca 21 miljoner kr. Statens andel i kostnaderna har för innevarande budgetår beräknats till ca 31 miljoner kr. och kommunernas till ca 10 miljoner kr. Kostnadsökningen uppgår alltså till

Kungl. Maj:ts proposition nr 70 år 196t 67

ca 33 miljoner kr. om året för staten och till ca 11 miljoner kr. för kommunerna.

Kommittén lämnar vidare i betänkandet en översikt av de samhälleliga stödformer, som är av betydelse för de ofullständiga familjerna och försöker att med tillgängligt material belysa dessa familjers situation. Kommittén anser det vara en viktig uppgift för de socialvårdande organen i kommunerna att när så påkallas hjälpa de ofullständiga familjerna med hänsyn till behovet i det individuella fallet. Det kan vara fråga om beredande av lämplig bostad, plats på daghem, hemhjälp eller ekonomisk hjälp.

Det är enligt kommitténs mening av vikt, att samhället på allt sätt underlättar för ensamstående mödrar att få ett lämpligt förvärvsarbete och den utbildning som kan fordras i detta syfte. Under vissa förhållanden, t. ex. om modern är sjuklig och klen eller har flera barn, kan det vara angeläget att modern beredes möjlighet att som heltidsarbete sköta hem och barn. I dessa fall är det rimligt att kommunen lämnar ett vårdbidrag till modern. Att införa ett generellt vårdbidrag till ensamstående mödrar utan att tillgodose andra grupper i samma situation finner kommittén inte lämpligt. Kommittén anser att frågan får tas upp i ett större sammanhang.

Bostadsfrågor bör behandlas av de kommittéer och utredningar, som har i uppdrag att behandla frågor rörande bostadsmarknaden. Frågor rörande bl. a. barntillsyn och andra serviceåtgärder behandlas av familjeberedningem

68 Kungl. Maj:ts proposition nr 70 år 1964

kapitel 1

Samhällets stöd till ofullständiga familjer

Begreppet ofullständiga familjer m. m.

Samhällets stöd till s. k. ofullständiga familjer är en av de särskilda frågor, som överlämnats till socialpolitiska kommittén. Till grund för kommitténs uppdrag ligger tre riksdagsskrivelser nämligen den 5 april 1960 (nr 147) i anledning av motioner rörande stöd åt ofullständiga familjer, den 9 mars 1962 (nr 95) i anledning av motion om översyn av reglerna för samhällets stöd åt ensamstående barnförsörjare samt den 29 mars 1963 (nr 118) i anledning av motioner angående bidragsförskott och utfyllnad av vissa underhållsbidrag. Vidare har till kommittén den 26 juni 1962 överlämnats en framställning från Stockholms stadsfullmäktige rörande de ensamstående föräldrarnas problem med avseende på dels behovet av ekonomiskt stöd inom ramen för socialförsäkringen, dels ettbarnsfamiljernas behov av statliga bostadssubventioner. Slutligen har till kommittén överlämnats ett av socialstyrelsen utarbetat förslag till bidragsförskottslag.

Bland de frågor, som tas upp i de överlämnade handlingarna kan nämnas skattelättnader, utbildningsverksamhet, yrkesval, bostadsanskaffning, barnpassning och andra serviceåtgärder. Vidare kan nämnas frågor rörande barnafaderns ansvar mot den ogifta modern, underhållsbidrag m. m.

Ofullständig familj — en av föräldrarna saknas

Till ofullständiga familjer räknade 1956 års familjeberedning familjer, bestående av endast en vuxen försörjare samt ett eller flera barn (SOU 1956: 47). Även en familj, i vilken någon av försörjarna är invalid eller av andra skäl arbetsoförmögen, vore enligt beredningen i försörjningshänseende att betrakta som ofullständig. I första hand gäller detta familjer, där fadern eller modern uppbär folkpensionsförmån.

Sedermera har begreppet ofullständiga familjer i allmänhet givits en snävare tolkning än familjeberedningens. När stöd till ofullständiga familjer nu diskuteras, avser man vanligen barnfamiljer, där familjeföreståndaren är antingen ogift, hemskild, frånskild och inte bor tillsammans med den andra av barnets (barnens) föräldrar eller änka/änkling. Barnfamiljer, där föräldrarna sammanbor utan att vara gifta med varandra, räknas i allmänhet inte in bland ofullständiga familjer och inte heller familjer, där föräldrarna efter hemskillnad eller äktenskapsskillnad flyttar samman med varandra.

Kungl. Maj:ts proposition nr 70 år 196‘4 69

Under vissa förhållanden kan även andra familjers situation vara likartad den, i vilken den ofullständiga familjen befinner sig. Närmast tänker man på de sannolikt fåtaliga fall, där föräldrarna utan hemskillnad separerat och underhållsbidrag till barnen har utdömts på grund av ena makens försummelse av underhållsplikten. Vidare kan i detta sammanhang erinras om de familjer, där den ena av föräldrarna genom tvångsingripande från samhällets sida, t. ex. intagning på vårdanstalt för alkoholmissbrukare eller fångvårdsanstalt blir berövad sin frihet. Det finns i detta sammanhang inte skäl att till de ofullständiga familjerna räkna sådana invalidfamiljer, där båda föräldrarna lever och sammanbor. Dessa familjers behov av stöd bör lämpligen diskuteras inom ramen för dels den allmänna försäkringens regler om förtids- och barnpension, dels andra stödåtgärder syftande till att undanröja eller kompensera handikapp.

Ingen fortlöpande statistik Uppgifter som belyser de ofullständiga familjernas situation finns inte i den fortlöpande officiella statistiken. Specialundersökningar har emellertid gjorts. Det första försöket att utreda under vilka betingelser ofullständiga familjer lever gjordes genom en av socialstyrelsen på initiativ av 1954 års familjeutredning år 1955 verkställd undersökning av ensamstående mödrars sociala och ekonomiska förhållanden. Undersökningen inriktades på att kartlägga ensamma mödrars yttre levnadsförhållanden, ekonomi, bostadsoch yrkesförhållanden, barntillsyn, arbetsbörda och rekreationsmöjligheter. En liknande undersökning gjordes samtidigt i Stockholm. Undersökningar som gjorts i annat syfte kan belysa vissa frågor som rör de ofullständiga familjernas förhållanden. Här kan nämnas den av socialstyrelsen för socialpolitiska kommitténs räkning gjorda socialhjälpsundersökningen 1959 samt en liknande undersökning i Stockholm 1957. Socialstyrelsen har i samråd med socialpolitiska kommittén nyligen gjort en undersökning beträffande underhållsbidrag och bidragsförskott. Undersökningen som redovisas i Bilaga l1, har slutförts inom statistiska centralbyrån. Till grund för undersökningen ligger uppgifter, som inhämtades från barnavårdsnämnderna under februari och mars 1963. Undersökningen har omfattat ett urval av alla de inom- och utomäktenskapliga barn, som stod under tillsyn av förordnad barnavårdsman den 31 december 1962. Uppgifter har erhållits beträffande 1 243 skilsmässobarn och 2 713 utomäktenskapliga barn. Totala antalet mödrar uppgick till 1 170 resp. 2 627.

Mer än 90 000 ofullständiga familjer Några exakta uppgifter beträffande antalet ofullständiga familjer så som de definierats här ovan finns inte tillgängliga. Vissa preliminära uppgifter

1 Här utelämnad.

70 Kungl. Maj.ts proposition nr 70 år 1964

från 1960 års folkräkning, urvalsundersökningen, finns dock att tillgå. Enligt dessa kan totala antalet ofullständiga familjer, till vilka räknas även familjer där föräldrarna är gifta men ej sammanbor, uppskattas till 103 000. Totala antalet hemmavarande barn under 16 år i dessa familjer har beräknats till 144 000. Efter familj ef öreståndarens kön och civilstånd fördelar sig antalet familjer och barn på sätt framgår av tab. 1.

Tab. 1. Antalet ofullständiga familjer och barn i sådana familjer, beräknat efter 1960 års folkräkning, urvalsundersökningen I

Antal

Familjeföreståndaren

Familj er Barn

Man

Kungl. Maj:ta proposition nr 70 år 196b 71

Det fanns den 1 november 1960 ca 92 000 bostadshushåll, där föreståndaren var ogift, gift ej samboende, änkling, änka eller frånskild och där det ingick barn under 16 år. I ungefär två tredjedelar av fallen är det fråga om hushåll med endast ett barn under 16 år. I mindre än 1 procent av fallen rör det sig om hushåll med 5 eller flera barn. Bostadshushåll med ogift eller frånskild kvinna eller änka som föreståndare fördelar sig efter barnantal procentuellt på sätt framgår av tab. 2.

Tab. 2. Bostadshushåll med ogift eller frånskild kvinna eller änka som föreståndare, procentuellt fördelade efter barnantal (1960 års folkräkning)

Bostadsföreståndaren

Antal barn (0—15 år)

Ogift Frånskild Änka

Kungl. Maj.ts proposition nr 70 år 196i-

terar samhället till viss del underhållsbidrag till barn genom att lämna bidragsförskott. Till underhållsbidrag, som fastställts före den 1 april 1957, kan utgå utfyllnadsbidrag. En närmare redogörelse härför lämnas i kap. 2. Vid skilsmässa kan dessutom make ställa anspråk på familjerättsligt underhållsbidrag för egen del. Detta underhållsbidrag förskotteras inte av det allmänna. Bland de generella stödformer, allmänna barnbidrag, sjukförsäkring m. in., vilka inte tar direkt sikte på ofullständiga familjer, skall här blott nämnas moderskapsförsäkringen, som är av särskild betydelse för den ogifta modern. Moderskapsförsäkringen tillgodoser moderns försörjningsbehov under tiden närmast före och efter barnets födelse. Moderskapspenning utgår till alla med 900 kr., vid flerbörd högre belopp. Om modern haft förvärvsarbete och varit sjukpenningklassplacerad vid en tidpunkt som ligger 270 dagar före nedkomsten, erhåller hon tilläggssjukpenning, om hon är placerad i lägst sjukpenningklass 3, dvs. har en årsinkomst om minst 2 500 kr. Tilläggssjukpenning på grund av nedkomst utgår under 180 dagar, om modern avhåller sig från förvärvsarbete, men fr. o. in. trettionde dagen efter nedkomsten endast om modern har barnet i sin vård. Tilläggssjukpenning vid nedkomst utgår, även om den försäkrade inte fyllt 16 år, om hon uppfyller övriga villkor. I detta sammanhang kan vidare nämnas socialhjälpen. Enligt socialhjälpslagen är förutsättning för rätt till socialhjälp till uppehälle att den sökande på grund av minderårighet, ålderdom, sjukdom, lyte eller eljest bristande kropps- eller själskrafter inte kan försörja sig genom arbete. Praxis i fråga om avvägningen av socialhjälp till uppehälle växlar. Någon särskild undersökning rörande standarden inom socialhjälpen i olika kommuner har inte gjorts. Socialnämnderna torde dock på sina håll ha börjat att i skälig socialhjälpsnivå för minderårigt barn räkna in uppehälle__helt eller delvis för barnets mor såsom vårdarinna. Enligt Svenska socialvård sförbundets s. k. ersättningstaxa för socialhjälp bör mor till minderårigt barn, vilken hindras att ta förvärvsarbete på grund av barnets vård och fostran, få socialhjälp för egen del, om hon har ett barn och det är under 4 år eller om hon har två barn och ett av dem är under 7 år eller om hon har tre eller flera barn. I direkt syfte att lätta bördan för de ofullständiga familjerna har i skattelagstiftningen medgivits vissa lättnader för ogift skattskyldig med barn. Ogift person samt änka, änkling och frånskild med hemmavarande barn under 18 år, åtnjuter numera samma ortsavdrag som gäller för två makar, nämligen 4 500 kr. Dessutom beräknas den statliga inkomstskatten efter den med hänsyn till progressionen fördelaktigare skala som tillämpas för gifta. Samma bestämmelser om förvärvsavdrag som gäller för gift kvinna med barn under 16 år, vilken har inkomst av rörelse eller eget förvärvsarbete, är nu tillämpliga även på ensamstående förvärvsarbetande som har

Kungl. Maj:ts proposition nr 70 år i Uti i 73

hemmavarande barn under 16 år. Förvärvsavdraget är 300 kr. jämte 20 procent av förvärvsinkomsten, dock med begränsning till ett högsta avdrag av 2 000 kr. Skattelättnaderna är oberoende av antalet barn i familjen.

Förvärvsarbete

Den fortlöpande statistiken innehåller inga närmare uppgifter om förekomsten av förvärvsarbete, dess omfattning m. m. bland familj ef öreståndare i ofullständiga familjer. Vissa uppgifter kommer att erhållas genom 1960 års folkräkning.

Vid den av socialstyrelsen i samråd med socialpolitiska kommittén verkställda undersökningen angående underhållsbidrag och bidragsförskott inhämtades bl. a. uppgifter om mödrarnas arbetsförhållanden. Av 542 frånskilda mödrar med eget hushåll hade 150 (28 %) inte något förvärvsarbete. Av 477 ogifta mödrar med eget hushåll var 125 (26 %) utan förvärvsarbete.

Av samtliga mödrar (alltså mödrar utan eget hushåll inräknade) hade i fråga om de frånskilda 47 procent heltidsarbete och 17 procent deltidsarbete, medan 35 procent saknade arbete. Av de ogifta mödrarna var 44 procent heltidsarbetande och 9 procent deltidsarbetande; 45 procent hade inte förvärvsarbete.

Enligt socialstyrelsens undersökning 1955 var 70 procent av de frånskilda och 60 procent av de ogifta förvärvsarbetande. Att så många ogifta mödrar var utan förvärvsarbete förklarades med att åtskilliga bodde hos föräldrar eller var sammanboende. 63 procent av änkorna hade förvärvsarbete, många deltidsarbete.

Många har låga inkomster

Ej heller beträffande de ofullständiga familjernas inkomstförhållanden finns uppgifter i den fortlöpande officiella statistiken. Vissa uppgifter kommer att erhållas i detta avseende genom 1960 års folkräkning.

Vid undersökningen av underhållsbidragen och bidragsförskotten inhämtades uppgifter om mödrarnas arbetsinkomst under november 1962. Uppgifter beträffande de frånskilda och ogifta mödrarna redovisas i tab. 3.

Tab. 3. Frånskilda och ogifta mödrar fördelade efter arbetsinkomst under nov. 1962

Frånskilda Ogilta

Arbetsinkomst kronor

Antal 0/ Antal %

/o

371 47 997 58

74 Kungl. Maj.ts proposition nr 70 år 1964

Det kan i detta sammanhang vidare nämnas, att enligt den av statistiska centralbyrån i samråd med bl. a. socialpolitiska kommittén gjorda undersökningen angående personer med låga inkomster år 1959 fanns 96 000 ej gifta som hade barn som ingick i inkomstenheten. Av dessa ensamstående med barn hade 35 000 (36,5 %) en deklarerad inkomst understigande 6 000 kr.

Underhållsbidraget en viktig post

Barn utom äktenskap samt barn till frånskilda och hemskilda har rätt till underhållsbidrag. Detta garanteras som tidigare nämnts i viss utsträckning av bidragsförskott och kompletteras i vissa fall med utfyllnadsbidrag. Underhållsbidrag kan fastställas genom avtal eller dom. Några fullständiga uppgifter beträffande underhållsbidragens storlek, domstolspraxis etc. finns inte tillgängliga. I undersökningen om underhållsbidrag och bidragsförskott redovisas uppgifter beträffande bidragens storlek m. m. för ett urval bland de fall, där barnet stod under tillsyn av förordnad barnavårdsman den 31 december 1962. En liknande undersökning avseende förhållandena 1956 gjordes av socialstyrelsen 1957. Vissa jämförelser kan göras.

I tab. 4 redovisas underhållsbidragen vid slutet av 1962 efter sätt och år för fastställande. Underhållsbidragen för barn födda i äktenskap, här betecknade skilsmässobarn, är i så gott som samtliga fall fastställda genom dom, medan underhållsbidragen till barn utom äktenskap i övervägande antalet fall är fastställda genom avtal.

Tab. 4. Underhållsbidrag efter sätt och år för fastställande

Barn utom

År för fast­ Skilsmässobarn Totalt

Sätt för fastställande äktenskap

ställande

Antal Antal Antal 0/

tal Interimistiskt genom 78 59,1 54 40,9 132 100

dom

Samtliga fastställda 1 066 32,1 2 259 67,9 3 325 100

Ej fastställda 5 6,6 71 93,4 76 100

Kungl. Maj.ts proposition nr 70 år 1961 75

Bidragsbeloppen har ökat sedan 1956. Mellan de båda undersökningarna har två generella höjningar av löpande underhållsbidrag ägt rum — den 1 juli 1957 och den 1 juli 1962. 1956 översteg endast 2 procent av bidragen till barn utom äktenskapet 100 kr. per månad, år 1962 29 procent. För skilsmässobarnen var bidraget 1956 över 100 kr. per månad i 7 procent av fallen, 1962 i 46 procent. Medianbeloppet för underhållsbidraget var 1956 i fråga om skilsmässobarnen 60 kr. per månad och 1962 97 kr. samt för utomäktenskapliga barn 48 resp. 83 kr. per månad.

Utvecklingen när det gäller underhållsbidragens storlek belyses i tab. 5 med uppgifter om bidragens ursprungliga belopp, uttryckt i medianbelopp. Underhållsbidragen till skilsmässobarn är högre än bidragen till utomäktenskapliga barn.

Tab. 5. Underhållsbidrag vid slutet av dr 1962 efter bidragens ursprungliga belopp, uttryckt i medianbelopp

Medianbelopp kr.

Sätt för fastställande År för fastställande

Skilsmässo- Barn utom

barn äktenskap

Samtliga fastställda 86 71

Jämkning av beloppen förekommer. I fråga om bidragen till skilsmässobarn har jämkning skett i 68 fall av 1 066 eller i något mer än 6 procent av fallen (i 41 fall enbart uppåt, i 8 fall nedåt samt i 19 fall både uppåt och nedåt). När det gäller utomäktenskapliga barn har jämkning förekommit i 219 fall av 2 259 eller i nära 10 procent av fallen (i 191 fall enbart uppåt, i 24 fall enbart nedåt samt i 4 fall både uppåt och nedåt).

I tab. 6 redovisas underhållsbidragen procentuellt fördelade efter den tid de utgår.

76 Kungl. Maj.ts proposition nr 70 år 1964

Tab. 6. Underhållsbidragen procentuellt fördelade efter den tid de utgår

Underhållsbidraget utgår Barn utom Skilsmässobarn tills barnet uppnår äktenskap

Kungl. Maj.ts proposition nr 70 är 19(>b 77

7 procent av skilsmässobarnen och 13 procent av de utomäktenslcapliga barnen var registrerade som fosterbarn. Moder till barn utom äktenskap är berättigad till bidrag till sitt underhåll av barnets fader i samband med nedkomsten. Vid skilsmässa kan den av barnets föräldrar som är vårdnadshavare ställa anspråk på familjerättsligt underhållsbidrag för egen del. Sådant utdöms inte sällan för hemskillnadstiden. Uppgifter om i vilken omfattning underhållsbidrag utgår i nämnda fall finns inte tillgängliga. I 1959 års socialhjälpsundersökning redovisas vissa uppgifter om underhållsbidrag m. m. i fall, där socialhjälp utgått. Ungefär en tredjedel av de ensamma kvinnor med barn, som fått socialhjälp vid undersökningstillfället, hade erhållit underhållsbidrag för barnen, och 6 procent underhållsbidrag också för egen del. Drygt 5 000 kvinnor som ingick i undersökningen ägde rätt till underhållsbidrag för barnen, men endast omkring hälften av dessa hade i verkligheten fått bidrag från mannen, vilket närmare framgår av följande tablå. Antal Fall Barn Rätt till underhållsbidrag för barnen. 5 110 10 140

Det uppburna underhållsbidraget uppgick till 156 kr. i genomsnitt per fall under undersökningsmånaden, april 1959, för dem som erhållit bidrag. Per barn var genomsnittsbidraget som tidigare nämnts 80 kr. Det kan nämnas, att enligt socialstyrelsens undersökning 1955 10 procent av de frånskilda fått underhållsbidrag för egen del. 10 procent av de ogifta och 6 procent av de frånskilda mödrarna hade inte fått underhållsbidrag för barnen.

Socialhjälpen — ett stöd för många Enligt socialstyrelsens undersökning 1955 sökte flertalet ensamstående mödrar att klara sin försörjning utan att anlita fattigvården. Inte desto mindre utgör de ensamstående mödrarna en stor grupp av dem som får socialhjälp. Enligt socialhjälpsundersökningen 1959 var 18 procent av socialhjälpstagarna ensamma kvinnor med barn. Omkring 40 procent av dem hade endast ett barn, 33 procent hade två barn och de övriga tre barn eller flera. De ensamma kvinnorna hade mycket ofta långvarig socialhjälp. För de i undersökningen ingående ensamstående kvinnorna med barn har som en anledning till hjälpbehovet i 19 procent av fallen angetts att den normala inkomsten (arbetsförtjänsten jämte underhållsbidrag och övriga inkomster) var otillräcklig i förhållande till familjens storlek. I 56 procent av fallen angavs vård av minderåriga barn som en av orsakerna till hjälpbehovet. Vidare har i många fall uppgivits ohälsa.

Kungi. Maj.ts proposition nr 70 år 1964

Socialhjälpen utgjordes för de flesta (nära 85 %) av hjälp till uppehälle. Dessutom hade många (44 %) hjälp till bostadshyra.

Antalet frånskilda kvinnor med socialhjälp var 5 810 motsvarande 14,5 procent av hjälpfallen. Av dessa kvinnor hade 3 370 eller 58 procent minderåriga barn. Antalet ogifta kvinnor med barn uppgick till 990, motsvarande 2,5 procent av samtliga i undersökningen ingående fall. I förhållande till sin andel av befolkningen är de frånskilda kvinnorna starkare representerade bland socialhjälpstagarna än andra kategorier. Vid en jämförelse mellan olika civilståndsgrupper i fråga om antalet hjälpta personer (hustrur och minderåriga barn inräknade) framgår att frekvensantalet för frånskilda kvinnor är mer än 10 gånger större än för ogifta och gifta kvinnor.

Även den utredning som gjorts beträffande socialhjälpen i Stockholm 1957 (stadskollegiets utlåtande och memorial, bihang nr 86/1960) visar, att ensamstående kvinnor i olika civilstånd med minderåriga barn har en betydande socialhjälpsfrekvens. Var fjärde sådan kvinna i Stockholm uppbar under längre eller kortare tid 1957 socialhjälp.

I undersökningen beträffande underhållsbidragen och bidragsförskotten efterfrågades om socialhjälp utgick till modern under november månad 1962. Socialhjälp redovisades i 339 fall, om man bortser från mödrar som anga,\ s vara gifta. Socialhjälpsfallen bland frånskilda och ogifta mödrar framgår av tab. 8.

Tab. 8. Socialhjälp till frånskilda och ogifta mödrar (nov. 1962)

Frånskilda Ogifta

Antal % Antal %

Kungl. Maj.ta proposition nr 70 dr 1004 79

Av 542 frånskilda mödrar med eget hushåll uppbar 142 (26 %) socialhjälp. Av 477 mödrar med barn utom äktenskap och med eget hushåll utgick socialhjälp till 84 (18 %).

Bostad

Familjebostadsbidrag

Ett viktigt bostadspolitiskt stöd till barnfamiljerna är familjebostadsbidraget, som utgår till barnfamiljer vilkas inkomst ligger under vissa gränser och som har bostad av viss standard. Familjebostadsbidrag utgår i form av helt, förhöjt eller reducerat bidrag beroende på inkomstens storlek.

Enligt de nya bestämmelser, som träder i kraft den 1 januari 1964, kan helt bidrag beviljas om familjeförsörjaren eller i förekommande fall mannens och hustruns sammanlagda till statlig inkomstskatt beskattningsbara inkomst inte överstiger för familj med två barn 12 000 kr. och för familj med flera barn nämnda belopp ökat med 1 500 kr. för varje barn från och med det tredje till och med det sjätte. Förhöjt bidrag beviljas om inkomsten med 4 000 kr. eller mer understiger inkomstgränsen för helt bidrag. Reducerat bidrag utgår om inkomsten överstiger gränsen för helt bidrag med högst 2 000 kr. Till ettbarnsfamilj utgår endast helt bidrag, och den beskattningsbara inkomsten får då inte överstiga 7 000 kr.

Helt familjebostadsbidrag utgår med 180 kr. för varje bidragsberättigat barn samt därutöver för familjen med ett fast belopp av 390 kr. om bostaden är belägen i Norrbottens, Västerbottens eller Jämtlands län (zon III), 360 kr. om den är belägen i Västernorrlands, Gävleborgs, Kopparbergs eller Värmlands län (zon II) och 330 kr. om den är belägen i annan del av landet (zon I). Förhöjt bidrag utgår med samma belopp per barn som helt bidrag men med dubbelt så stort fast belopp. Reducerat bidrag utgör hälften av helt bidrag. För ettbarnsfamiljer utgör familjebostadsbidraget 375 kr. i zon III, 360 kr. i zon II och 345 kr. i zon I. Bidragen är fria från beskattning.

De fastställda inkomststrecken torde uppskattningsvis motsvara ungefär följande belopp i faktiska årsinkomster. I

Förhöjt bidrag Helt bidrag Reducerat bidrag

Antal barn

I detta sammanhang kan även erinras om det kommunala bostadstillägget, som kan utgå till bl. a. änkepensionärer.

80 Kungl. Maj. ts proposition nr 70 år 1964

Bostadsförhållanden

Fullständiga uppgifter beträffande ofullständiga familjers bostadsförhållanden finns inte tillgängliga. I 1960 års bostadsräkning redovisas vissa uppgifter angående bostäderna fördelade efter bostadsföreståndarens civilstånd. Uppgifterna avser hushåll och hushållsmedlemmar. I hushållet redovisade barn behöver som tidigare framhållits inte vara barn till bostadsföreståndaren.

I hela landet fanns totalt 92 000 hushåll med bostadsföreståndare som var ogift, gift ej samboende, änkling, änka eller frånskild, och som hade barn under 16 år i hushållet. Av de 92 000 hushållen fanns 51 000 (55 %) i hus byggda 1940 eller tidigare, därav 30 000 (60 %) i kvalitetsgrupperna 4—7* *. De övriga hushållen fanns i hus byggda åren 1941—1960, som kan förutsättas vara av god kvalitet. Som jämförelse kan nämnas, att av samtliga barnfamiljer boende i hus byggda 1940 eller tidigare ca hälften hade bostäder i kvalitetsgrupperna 4—7. Den hushållsgrupp, i vilken de ofullständiga familjerna ingår, synes alltså i viss utsträckning ha bostäder med lägre kvalitet än barnfamiljerna i allmänhet. Gruppen är också mera trångbodd.

I 1962 års undersökning angående underhållsbidrag och bidragsförskott redovisas vissa uppgifter angående boendeförhållanden. Barnen var placerade på sätt som framgår av tab. 10.

Tab. 10. Barnen procentuellt fördelade efter placering

Placering Barn utom

Skilsmässobarn

äktenskap

Kungl. Maj.ts proposition nr 70 år 1961 81

Enligt socialstyrelsens undersökning 1955 bodde mer än häliten av de ogifta mödrarna tillsammans med sina föräldrar eller med andra släktingar. Ytterligare en femtedel bodde tillsammans med antingen barnets far eller annan man. Endast 20 % hade egen bostad. Av frånskilda och änkor hade det stora flertalet (70 resp. 80 %) egen bostad.

Service m. m.

Barnavårdsman — ett viktigt samhällsstöd Barnavårdsman förordnas för varje barn som födes utom äktenskap. Kvinna som väntar barn utom äktenskap bör enligt föräldrabalken i god tid före nedkomsten anmäla förhållandet till barnavårdsnämnden. Så snart anmälan inkommit eller barnavårdsnämnden fått kännedom om att barn utom äktenskap blivit fött, skall förordnande för barnavårdsman utfärdas. För barn inom äktenskap skall barnavårdsman förordnas, om vårdnaden av barnet enligt rättens förordnande tillkommer endast den ene av föräldrarna, vid separation och hemskillnad samt då föräldrarnas äktenskap blivit upplöst, under förutsättning att den av föräldrarna som är vårdnadshavare gör framställning om sådant förordnande eller barnavårdsnämnden av särskild anledning finner det erforderligt. Barnavårdsman kan också förordnas i avvaktan på slutligt avgörande av vårdnadsfråga. Barnavårdsmannen har att bistå den som har vårdnaden om barnet med råd och upplysningar. Han skall tillse att barnets rätt och bästa tillvaratas. Särskilt skall barnavårdsmannen sörja för att barnets börd blir fastställd, när det är fött utom äktenskap, samt för att underhåll tillförsäkras barnet. Uppdraget att vara barnavårdsman upphör, när barnet fyller 18 år, men kan av särskild anledning förlängas, dock ej längre än till dess barnet fyllt 21 år. Om behov av barnavårdsman inte längre föreligger, kan barnavårdsnämnden — oberoende av barnets ålder — förordna att uppdraget skall upphöra. Antalet barnavårdsmannaförordnanden uppgick vid slutet av år 1961 till 137 000, motsvarande 68 promille av befolkningen under 18 år. År 1962, för vilket år preliminära uppgifter finns, uppgick antalet barnavårdsmannaförordnanden till 139 000. Antalet barnavårdsmän år 1962 var 1 473, vilka hade i genomsnitt 94 förordnanden. 96 500 avsåg barn födda utom äktenskap och 42 500 barn födda inom äktenskap. Under år 1962 tillkom nära 5 100 nya förordnanden för inomäktenskapliga barn. Anledningen till barnavårdsmannaförordnandet i dessa fall var följande.

82 Kungl. Maj:ts proposition nr 70 år 1961

Antal barn %

Kunyl. Maj.ts proposition nr 70 år 1964 83

Familjeberedningen framhöll i sitt förslag till ökat statligt stöd till barnstugorna, att totalantalet daghemsplatser — 9 900 — är i stort sett oförändrat sedan år 1954 och att detsamma är fallet med antalet platser i fritidshem. Familjedaghem, godtagna av barnavårdsnämnden, har däremot ökat från 1 800 år 1954 till 5 000 år 1902. Lekskoleverksamheten har utbyggts snabbare än andra former av barntillsyn och har under de senaste fem åren ökat med i genomsnitt 800 platser per år. Det fanns omkring 5 000 sökande till daghemsplatser i början av 1962. Mer än 40 procent av de registrerade men inte tillgodosedda anmälningarna hänförde sig till Stockholm och omkring 20 procent till Göteborg. Familjeberedningen har funnit, att 40 procent av de omkring 10 000 daghemsplatserna i oktober 1962 disponerades av barn till ensamstående föräldrar. Ca 4 000 daghemsplatser har således upplåtits för barn tillhörande ofullständiga familjer. Av de omkring 5 000 sökande som inte fått plats på daghem var 75 procent samboende med make eller annan man medan 25 procent var ensamstående mödrar. Trots eventuell förtur för ensamståendes barn till daghemsplats, synes alltså åtminstone 1 250 barn till ensamstående mödrar vid den angivna tidpunkten ha varit anmälda till daghem men inte kunnat tas emot. Familjeberedningens intervjuer med personer, som önskade plats för barn på daghem, visade att den vanligaste formen av barntillsyn för den som redan hade förvärvsarbete var familjedaghem för 38 procent, därefter kom tillsyn genom andra maken med 23 procent. Barnets syskon utövade tillsyn i 3 procent av fallen och 2 procent uppgavs inte få någon tillsyn. Enligt socialstyrelsens undersökning 1955 var av de ogifta mödrarnas barn 58 procent under skolåldern och hälften av dessa mödrar saknade arbete utanför hemmet. De förvärvsarbetande ogifta mödrarna med småbarn hade vanligen (67 %) barntillsynen ordnad genom barnets mormor eller annan släkting. 29 procent av de förvärvsarbetande ogifta mödrarna med småbarn hade barnen placerade i daghem och i familjedaghem. Av barnen till frånskilda var 21 procent under skolåldern. De frånskilda förvärvsarbetande mödrarna med småbarn hade sina barn i större utsträckning (47 %) placerade i daghem och familjedaghem — de frånskilda bodde i större utsträckning än de andra kategorierna i storstäderna —- men också för dem betydde mormoderns insatser mycket i fråga om tillsynen (26 %). Av änkornas barn var 12 procent under skolåldern. Mödrarna var i många fall inte förvärvsarbetande och kunde därför se till sina barn i hemmet.

Yrkesutbildning, omskolning m. m. Ensamstående mödrars yrkesutbildning underlättas Genom arbetsmarknadsstyrelsens försorg erbjudes numera på samma villkor, som gäller för arbetslösa och partiellt arbetsföra, vissa andra grupper

Kungl. Maj.ts proposition nr 70 år 196/i

av s\årplacerade pa arbetsmarknaden yrkesutbildning eller omskolning. Därtill kommer att ensamstående mödrar kan få yrkesutbildning, även om de inte är arbetslösa eller väntas bli det inom en snar framtid. Avgörande för om utbildning beviljas är, att utbildningen är ägnad att underlätta en stadigvarande och lämplig anställning som vederbörande annars inte kan erhålla eller behålla. Bedömes en ensamstående mor komma att få svårigheter i sin anställning pa grund av vården och tillsynen av minderåriga barn kan alltså yrkesutbildning eller omskolning övervägas.

Bidrag under utbildningstiden

Utbildningsbidrag utgörs av grundbidrag på högst 410 kr. per månad och hyresbidrag, vilket för familjeförsörjare utgår med belopp motsvarande faktiska bostadskostnaden. Familjetillägg utgår för barn under 16 år med 45 kr. eller, vid särskilda skäl, högst 87 kr. i månaden samt för make eller för husföreståndarinna med 55 kr. om utbildningen sker i hemorten och 140 kr. om utbildningen äger rum utanför hemorten. Tillägg för husföreståndarinna beviljas endast om maketillägg inte utgår samt om bidragsmottagaren sammanbor med barn under 16 år. Såsom särskilt skäl för att medge det förhöjda barntillägget av 87 kr. räknas att ensamstående person har kostnader för tillsyn eller inackordering av barn. Det förhöjda barntilllägget kan inte utgå samtidigt med familj etillägg för make eller husföreståndarinna.

Rörlighetsstimulerande åtgärder

I detta sammanhang kan även erinras om de rörlighetsstimulerande åtgärderna av olika slag. Familjebidrag kan utgå till den som av arbetsmarknadsskäl utflyttar från hemorten för att tillträda anställning i öppna marknaden på annan ort. Trots att familjeförsörjaren i sådana fall har avlönat arbete, kan familjen som bor kvar i hemorten under en omställningsperiod av högst 9 månader ha vissa bidrag, såsom familj etillägg och hyresbidrag.

Vid flyttningen från område med exceptionellt hög och mera varaktig arbetslöshet kan utgå särskilt utrustningsbidrag med högst 2 000 kr. Den som skall tillträda anställning på annan ort, kan erhålla starthjälp. Denna utgår med hänsyn till anställningens beräknade varaktighet och uppgår vid minst 6 manaders anställning till 500 kr. Även den som genomgått omskolning och får anställning på utbildningsorten kan under vissa förutsättningar erhålla starthjälp. Slutligen kan nämnas, att respenning med eller utan återbetalningsskyldighet och innefattande traktamentskostnader samt kostnader för resa och flyttning kan utgå vid anställning på annan ort. Arbetstagare kan vidare under vissa förutsättningar erhålla högst en fri hemresa per månad under tid då familjebidrag utgår.

Knngl. Maj.ts proposition nr 70 är 190b 85

Kommittén

Riksdagsmotioner m. m. I de riksdagsmotioner och den framställning från Stockholms stad, som överlämnats till socialpolitiska kommittén, har beträffande de s. k. olullständiga familjerna tagits upp en rad problem rörande ekonomi, bostäder, barntillsyn och annan service samt yrkesutbildning m. m. När det gäller ekonomin ifrågasättes i 1960 års motioner bl. a., om inte barnafaderns ekonomiska ansvar mot den ogifta modern borde utvidgas till att omfatta en utsträckt underhållsplikt i vilket fall samhället skulle kunna stå som garant på samma sätt som beträffande underhållsbidrag till barn. Vidare ifrågasättes ev. någon form av ekonomiskt stöd till ensamstående mödrar, där barnavårdsmyndigheterna så finner skäligt. Stockholms stad framför tanken på ett särskilt modersbidrag till ogifta mödrar. I 1962 och 1963 års motioner ifrågasättes ändringar i flera avseenden beträffande bidragsförskott och utfyllnadsbidrag. Stockholms stad föreslår även rätt för mödrar i ofullständiga familjer till förvärvsavdrag vid beskattningen. I fråga om bostäder påkallas i 1960 års motioner åtgärder för att lösa bostadsproblemet. Stockholms stad tar också upp bostadsfrågan och framför bl. a. tanken på insprängda lägenheter för ensamstående mödrar. Frågor rörande barnpassning och annan service beröres likaledes i nämnda motioner och av Stockholms stad. Vidare framhålles behovet av effektivare utbildningsverksamhet, omskolning m. in. samt effektivare yrkesvägledning.

Förbättringar under de senaste åren Åtskilliga av de sociala reformer som genomförts de senaste åren har varit av betydelse för olika grupper av ofullständiga familjer. För många av dessa familjer har de nya änke- och barnpensionerna inneburit förbättringar. I samband med 1959 års socialhjälpsundersökning gjordes 1961 en särskild undersökning rörande betydelsen av de förbättringar av pensionerna som inträdde den 1 juli 1960. Av undersökningen framgick, att för omkring en tredjedel av de änkepensionärer, som hade socialhjälp före pensionshöjningen, denna kompletterande hjälp inte ansågs erforderlig sedan änkeoch barnpensionerna blivit höjda. Vidare kan nämnas de förbättringar, som efter förslag av socialpolitiska kommittén genomfördes i fråga om moderskapsförsäkringen den 1 januari 1963 i samband med ikraftträdandet av lagen om allmän försäkring. Grundpenningen höjdes från 270 till 900 kr. Tilläggspenning kan numera utgå i 180 dagar mot tidigare 90 dagar. Tandvårdsförsäkringen infördes. Reformen ansågs motivera att den tidigare mödrahjälpen, som utgick efter behovsprövning, slopades. Fn generell uppräkning av underhållsbidrag har gjorts med hänsyn till penningvärdeförsämringen. Bestämmelser härom trädde i kraft den 1 juli 1962.

Kungi. Maj. ts proposition nr 70 år 196i

De ofullständiga familjerna har fått vissa skattelättnader. Nya bestämmelser gäller från inkomståret 1962 och har börjät tillämpas vid uttagandet av preliminär skatt under 1963. När det gäller bostaden har nya bestämmelser beträffande familjebostadsbidrag beslutats, som även medför förbättringar för de ofullständiga familjerna. Nya bestämmelser träder i kraft den 1 januari 1964. För ensamstående försörjares möjligheter till förvärvsarbete har de senaste årens utveckling och de arbetsmarknadspolitiska stödåtgärderna varit av betydelse. Tillfällen till omskolning eller annan utbildning, ekonomiskt stöd under utbildningstiden samt arbetserbjudanden har stått till förfogande i ökad utsträckning. När det gäller service och barntillsyn kan erinras om familjeberedningens arbete. De fr. o. m. den 1 juli 1963 ökade statsbidragen är avsedda att medföra en ökad tillgång på platser vid barnstugor.

Många utredningar på gång En del av de synpunkter och förslag som sålunda framförts, har blivit helt eller delvis tillgodosedda genom de senaste årens reformer på olika områden. Det reformarbete, som lett till förbättringar i olika avseenden för de ofullständiga familjerna, fortsätter. Flera kommittéer och utredningar har att behandla frågor, som rör dessa familjer. I"amiljerättskommittén har att pröva frågan om indexreglering av underhållsbidragen. Frågan om utomäktenskapligt födda barns arvsrätt behandlas av samma kommitté. Enligt uttalande av chefen för justitiedepartementet i ett svar i oktober 1963 på en enkel fråga synes det inte uteslutet att förslag skall kunna föreläggas 1965 års riksdag. Pensionsförsäkringskommittén har enligt direktiven att ta upp bl. a. frågan om frånskild kvinnas rätt till pension efter den f. d. makens död. Kommittén skall även behandla frågan om änklingspensioner. På bostadsområdet kan nämnas två utredningar, bostadsbyggnadsutredningen, som har att bl. a. särskilt beakta de mindre hushållens bostadsbehov, samt utredningen rörande bostadsförmedlingens organisation och principer som behandlar bostadsförmedlingens verksamhet. Familjeberedningen tar upp ytterligare frågor rörande barntillsyn och service. Beredningen har nyligen i en promemoria avgivit vissa förslag beträffande den sociala hemhjälpen. Studiehjälpsutredningen har föreslagit (SOU 1963:48), att elever i gymnasier, yrkesskolor, fackskolor, folkhögskolor m. fl. utbildningsanstalter skall erhålla ett generellt studiebidrag uppgående till 75 kr. per månad. Till detta generella bidrag knytes olika tillägg, bl. a. ett inkomstprövat tillägg, som föreslås utgå med hänsyn till den studerandes och föräldrarnas beskattningsbara inkomst jämte förmögenhet, med 25, 50 eller 75 kr. per må-

Kungl. Maj.ts proposition nr 70 år 1 96A 87

nåd. Vidare föreslås ett behovsprövat tillägg om högst 75 kr. per månad därutöver att utgå främst till barn till ensamstående vårdnadshavare med särskilt låg inkomst. I detta sammanhang kan även erinras om de utredningar, som pågår rörande beskattningens utformning. Av särskild betydelse är allmänna skattebercdningens arbete. Då utredningar pågår på olika håll i frågor, som direkt eller indirekt berör de ofullständiga familjerna, bör socialpolitiska kommitténs uppgift vara att inom ramen för en mera allmän bedömning av dessa familjers läge ta upp vissa begränsade frågor, som inte kommer upp i annat sammanhang.

De ofullständiga familjernas handikapp — en av föräldrarna borta Vid övervägandena av vilka kvarstående behov hos de ofullständiga familjerna, som bör föranleda särskilda stödåtgärder, har den principen varit vägledande för kommittén, att barnen i dessa familjer i möjligaste mån skall kompenseras för förlusten av den ena av föräldrarna. Deras uppväxtmiljö och ekonomiska standard bör inte alltför mycket avvika från vad som i dag uppfattas som skäligt för barn i fullständiga familjer. 1 en fullständig familj är båda föräldrarna försörj are, vårdare och fostrare. Båda bidrar genom sitt arbete till den ekonomiska standarden och delar ansvaret för vårduppgifterna. Mellan makarna växlar fördelningen av förvärvsbördan, arbetet i hemmet och uppgiften att vårda och fostra barnen. Fördelningen behöver inte vara densamma ständigt. Individuell utbildning och intresseinriktning inverkar, men också familjens sammansättning, familjemedlemmarnas ålder och antal samt inte minst samhällsstrukturen och dess förändringar, t. ex. arbetsmarknaden på bosättningsorten, tillgången till allmänna serviceanordningar och dylikt. Familjeberedningen har konstaterat att förvärvsintensiteten inom hela gruppen kvinnor med hemmavarande barn har ökat påtagligt på senaste tid. Den största relativa ökningen kommer enligt arbetskraftsundersökningarna på gruppen gifta kvinnor med hemmavarande barn under 7 år, nämligen en uppgång av andelen yrkesverksamma från 31 procent i augusti 1961 till 36,7 procent i augusti 1962. Att söka uppskatta vad förlusten av den ena eller den andra föräldraparten i allmänhet betyder för barnens miljö och standard låter sig knappast göra. Den av föräldrarna som ensam skall överta vården om barnet eller barnen föranledes emellertid ofta att lägga om sitt levnadssätt. Detta gäller framförallt de mödrar vilka tidigare huvudsakligen varit sysselsatta med arbete i hemmet. De får ofta övergå till att klara försörjningen genom eget förvärvsarbete. Den som redan tidigare haft förvärvsarbete på full tid får lägga ned en större del av inkomsten på att tillgodose barnens vård. Fn sänkning av familjens ekonomiska standard blir i sådana fall som regel resul­

88 Kungl. Maj.ts proposition nr 70 år 1964

tatet, och för det mesta minskar även den tid som den kvarvarande av föräldrarna kan ägna åt personlig samvaro med barnen. Det stöd från samhällets sida som kan bjudas de ofullständiga familjerna utöver vad som genomförts de senaste åren eller planeras, synes i första hand böra inriktas på barnet. Eftersom båda föräldrarna skall bidra till barnets försörjning är det realistiskt att räkna med att insatsen av den föräldrapart som saknas i den ofullständiga familjen skall ersättas genom kontantbidrag i någon form (underhållsbidrag, bidragsförskott, pension eller liknande), under det att den av föräldrarna som har hand om barnet måste göra en insats för dess försörjning av motsvarande ekonomiskt värde. På vårdnadshavaren kommer dessutom att vila hela ansvaret för barnets fostran och vård samt för hemarbetet i den mån inte särskilda serviceanordningar finns att tillgå. I ekonomiskt avseende är det skillnad mellan olika typer av ofullständiga familjer. Barn till änkor och änklingar har genom familjepensionsbestämmelscrna garanterats ett visst minimiskydd. De frågor, som är mest aktuella rörande barnets försörjning, avser underhållsbidrag in. m. till barn, vilkas föräldrar inte har gift sig med varandra, och barn till frånskilda (hemskilda) föräldrar.

Minimiskydd för alla barn i ofullständiga familjer I syfte att skapa ett av samhället garanterat minimiskydd, som i viss grad kan jämställas med barnpensionen, för barn till frånskilda (hemskilda) och för barn födda utom äktenskap lägger kommittén i det följande fram förslag till en ny bidragsförskottslag. Ett genomförande av förslaget innebär, att samhället genom bidragsförskottet garanterar ett ekonomiskt skydd till dessa barn med samma belopp som barnpensionen till de barn som förlorat en av föräldrarna genom dödsfall. Då man i praktiken i stort sett härigenom får likställighet för alla barn i ofullständiga familjer, torde ytterligare särskilda åtgärder för dessa barns försörjning från samhällets sida inte vara påkallade. De föreslagna förbättringarna synes bli av särskilt stor betydelse för barnen till frånskilda. Övriga åtgärder för familjens försörjning bör i första hand avse att bereda möjligheter till förvärvsarbete för vårdnadshavaren.

Den ensamstående moderns försörjning ofta ett problem I alla typer av ofullständiga familjer är det i allmänhet familjeföreståndarens uppgift att söka genom förvärvsarbete utanför hemmet försörja sig själv samt att genom sådant arbete och hemarbete åstadkomma sitt tillskott till barnets försörjning. Hindras familj ef öreståndaren från att ha förvärvsarbete t. ex. på grund av klen hälsa eller på grund av omsorgen om många barn eller smabarn, kan försörjningsproblemet som framgår av den tidigare redogörelsen, ofta inte lösas på annat sätt än genom socialhjälp.

Kungi. Alaj.ts proposition nr 70 dr 1964 89

Undantag finns. Många ensamstående kvinnor — mest ogifta — lever tillsammans med släktingar och får sin försörjning av dem, kanske med hemarbete som motprestation. Ett fåtal frånskilda eller hemskilda kvinnor torde få underhållsbidrag från mannen, vilket räcker för deras uppehälle och tillåter dem att vara barnens vårdare i hemmet. Några änkor har också pensioner av betydande storlek och alla änkor med barn under 16 år kan inom folkpensioneringens ram räkna med miniinitrygghet för sin egen person. Tilläggspensioneringen verkar ytterligare förbättrande på villkoren för dem som numera blir änkor.

De i ekonomiskt hänseende mest pressade ofullständiga familjerna torde numera vara de, där familjeföreståndaren är frånskild kvinna eller ogift kvinna utan underhållsbidrag. Manliga familjeföreståndare i ofullständiga familjer har visserligen i allmänhet inkomst av förvärvsarbete som är större än kvinnornas, men deras utgifter för hemhjälp och tillsyn av barnet kan i stället vara betungande.

De yngre mödrarna i en bättre situation än de äldre

När det gäller framförallt mödrarnas försörjning, föreligger varierande möjligheter i olika typer av ofullständiga familjer. Änkorna får änkepension. Den unga ensamstående modern har i de flesta fall inte mer än ett barn och har relativt ofta förvärvsarbete före nedkomsten. Hon kan då lättare än andra ensamstående kvinnor genom förvärvsarbete snart bidra till sin egen och barnets försörjning. Socialstyrelsens undersökning 1955 visade, att de ensamma mödrarna genomsnittligt var ganska unga vid den tid då de blev ensamstående mödrar. För framförallt de äldre frånskilda mödrarna, som kanske under många år inte haft kontakt med förvärvslivet, uppkommer speciella problem beträffande arbetsanskaffning, ev. yrkesutbildning och omskolning.

Förstärkt moderskapsförsäkring knappast aktuell

En ensam ung mor kan ha svårt ätt ordna sina förhållanden så att hon kan ta förvärvsarbete vid den tidpunkt, då moderskapsförsäkringen upphör att ge försörjning, även om hon är berättigad till bidrag under den maximala försäkringstiden, dvs. under 6 månader. Vid en diskussion om en utsträckt försäkringstid, bör det beaktas, att en sådan ändring rimligen måste gälla alla mödrar. Inom en allmän försäkring, som är avsedd att täcka kostnader i samband med barnsbörd, synes en viss grupp av mödrar inte böra privilegieras.

Då man överväger de särskilda problem, som reser sig för en ung ogift mor — och därvid bortser från att mången sådan mor snart gifter sig med barnets far —- bör man beakta att hennes omställning från hemarbete till förvärvsarbete troligen inte blir lättare vid en något senare tidpunkt än om­

90 Kungl. Maj. ts proposition nr 70 år 1964

kring ett halvt år efter barnets födelse. Hennes yrkeskunskaper kanske snarare har försämrats. Det är rimligt, att den ensamstående modern bereds en tid för planering och omställning, men det är också viktigt att övergångstiden inte görs onödigt lång utan att hon förhjälps till att snarast ordna mera varäktigt för sig och barnet.

För frånskilda kvinnor torde moderskapsförsäkringen endast sällan ha aktualitet. Från de utgångspunkter kommittén har att beakta synes någon förändring av moderskapsförsäkringen inte nu böra övervägas. Då en reform av denna försäkring trätt i kraft så sent som i år torde även med hänsyn härtill någon ny reform av moderskapsförsäkringen inte kunna anses realistisk.

Vårdbidrag har ifrågasatts

Om de höjda statsbidragen till anläggning och drift av daghem och fritidshem får avsedd stimulanseffekt, ökas möjligheterna för många av de ensamma familj ef öreståndarna att behålla och fostra sitt barn men ändå ha ett förvärvsarbete. Ur de ofullständiga familjernas synpunkt är det angeläget, att fler institutioner för barntillsyn och en ökad familjedaghemsverksamhet kommer till stånd. Om daghemsplatser finns att tillgå och man vid avgiftssättningen tar hänsyn till försörj arens ekonomiska läge, kommer andra stödåtgärder i många fall inte längre att vara aktuella.

I ett särskilt svårt läge befinner sig emellertid de ensamma flerbarnsmödrarna. Arbetsbördan i hemmet är för dem så stor, att det i allmänhet inte är möjligt för dem att förvärvsarbeta annat än tillfälligt eller under några timmar om dagen. Dessa mödrar, och ettbarnsmödrar som inte har någon daghemsplats att tillgå, blir inte sällan hänvisade till att söka socialhjälp för att klara ekonomin.

Frågan om vårdbidrag har tagits upp med tanke på flera olika grupper. Här må erinras om de vårdbidrag som införts eller diskuterats för vård av åldringar och sjuka i hemmen och som redovisas i socialpolitiska kommitténs redogörelse för Åldringsvårdens läge (SOU 1963:47). Kommittén har nyligen lagt fram förslag om bidrag till föräldrar för vård av handikappade barn i hemmet (Socialdepartementet stencil 1963:3). I motioner till årets riksdag har ifrågasatts ett allmänt vårdnadsbidrag för vård av barn under 3 år. Detta bidrag skulle gälla alla barn, alltså inte endast barn i ofullständiga familjer.

Att införa ett generellt vårdbidrag till ensamstående mödrar utan att tillgodose andra grupper i samma situation finner kommittén inte lämpligt. Kommittén, som avser att ta upp denna fråga i annat sammanhang, vill dock här anföra vissa synpunkter beträffande behovet av stöd i individuella fall.

Kungl. Maj.ts proposition nr 70 år 196i 91 Individuellt anpassat stöd

Såväl ekonomiska möjligheter som förutsättningar i övrigt för de ofullständiga familjerna varierar från fall till fall. Även barnens behov av vård varierar. En viktig uppgift för de socialvårdande organen är att när så påkallas hjälpa de ofullständiga familjerna med hänsyn till behovet i det individuella fallet. Det kan vara fråga om bostad, plats på daghem, hemhjälp eller ekonomisk hjälp.

Modern kan vara sjuklig eller klen och det kan med hänsyn härtill vara rimligt, att hon får möjlighet att stanna i hemmet och sköta barnet eller barnen. Det kan röra sig om en mor, som visserligen är frisk men som på grund av att hon har flera barn att ta vård om har en heltidsuppgift i sitt hem. Av hänsyn till barnen och henne själv kan det vara angeläget att man ger henne möjlighet till detta. Även ur kommunens synpunkt kan det vara av intresse att modern stannar i hemmet och sköter barnen i stället för att barnen tas in på daghem och modern förvärvsarbetar. I dessa och liknande fall är det skäligt, att kommunen lämnar ett vårdbidrag till modern.

När det gäller det individuella stödet, har barnavårdsmannen en viktig uppgift. Som framgår av den tidigare redogörelsen ökar antalet förordnanden per barnavårdsman för varje år. Utvecklingen är oroande. En barnavårdsman med alltför många förordnanden kan inte på ett tillfredsställande sätt vara det stöd för modern, som avsetts. De förslag, som lämnas i det följande beträffande bidragsförskotten, syftar bl. a. till att avlyfta en hel del administrativa uppgifter från barnavårdsmännen så att dessa får mera tid för kurativa uppgifter. Socialstyrelsen bör följa utvecklingen med uppmärksamhet. Det kan även övervägas att i särskild ordning ta upp frågan om barnavårdsmannainstitutionen, dess innehåll m. m.

Prioritet för ensamstående försörjare vid yrkesutbildning

I många fall är yrkesutbildning, omskolning etc. en lösning av moderns problem, som måste eftersträvas. Därmed kan man lösa problemen på ett tillfredsställande sätt för både henne själv och samhället.

De ensamstående mödrarnas möjligheter att bli yrkesverksamma eller att förbättra sin förvärvsförmåga genom utbildning har de senaste åren ökat. Ensamstående försörjare som har anställning, som är olämplig t. ex. med hänsyn till vården och tillsynen över barnen, likställes numera med personer vilka inte har försörjningsmöjligheter inom sitt yrke eller som är svårplacerade på arbetsmarknaden. De kan dessutom beviljas bidrag till yrkesutbildning även om de inte skulle vara arbetslösa eller förväntas bli det inom en snar framtid.

Utbildningstiden varierar från ett par veckor upp till ca två år eller ev. längre tid. Utbildning kan beviljas i särskilda av överstyrelsen för yrkesutbildning och arbetsmarknadsstyrelsen anordnade nybörjar-, omskolnings-

92 Kungl. Maj.ts proposition nr 70 år 196b

eller fortbildningskurser eller i kurser i det ordinarie yrkesskoleväsendet. Yrkesutbildning hos enskild arbetsgivare, liksom provanställning hos enskild arbetsgivare kan ävenledes förekomma.

De vägar som öppnats har ännu föga utnyttjats av de ensamstående. Detta beror sannolikt dels på bristande kunskap om de möjligheter som nu finns, dels på praktiska svårigheter för dem att ordna för sina barn så att de kan ägna sig åt utbildning eller omskolning.

I den mån kurserna för nybörjare är förlagda till hemorten underlättas deltagandet för ensamstående med barn. Deltagare som bor på kursorterna får i allmänhet inte längre daglig resväg till utbildningsplatsen än vad de måste räkna med till en arbetsplats. Barntillsyn under utbildningen torde i en eller annan form i allmänhet kunna ordnas, om vårdnadshavaren kan tillbringa kvällen och natten i hemmet och då själv ha ansvaret för barnens tillsyn. Betydligt svårare ställer det sig att ordna tillsynen, när familj eföreståndarens utbildning är förlagd utom hemorten och det blir fråga om tillsyn för barnet hela dygn, kanske månader i följd. Svårigheterna torde i själva verket vara så stora, att många ensamstående måste avstå från planer på utbildning och nöja sig med att söka bidra till sin och barnens försörjning genom det arbete, som kan stå till buds, oavsett dess lönsamhet och lämplighet med hänsyn till barnen.

Fortlöpande barntillsyn kan åstadkommas genom att barnen under familj eföreståndarens utbildning utom hemorten placeras på barnhem. En annan och ofta enklare utväg är att söka få en fosterhemsplacering under utbildningstiden. Man torde få räkna med att kostnaderna ibland inte kan täckas av schematiska bidrag utan behovet måste tillgodoses på annat sätt, t. ex. av medel, som står till förfogande för socialnämnd och barnavårdsnämnd. Vissa planer synes föreligga inom arbetsmarknadsverket att försöksvis organisera särskild daghemsverksamhet i anslutning till utbildningskurser.

Vederbörande myndigheter, främst socialstyrelsen och arbetsmarknadsstyrelsen, bör vidta åtgärder för att påverka barnavårdsmän och arbetsförmedlare så att de förenar sina ansträngningar att utnyttja möjligheter som redan finns till arbete och utbildning för ensamstående vårdnadshavare. Det bör ankomma på arbetsmarknadsverket att inom ramen för sin verksamhet vidta de ytterligare åtgärder och framlägga de förslag som kan vara erforderliga för att möjliggöra förvärvsarbete.

Bostaden

I de ofullständiga familjer där familjeföreståndaren är frånskild eller änka/änkling har familjen i regel familjebostad. Somliga frånskilda och änkor/änklingar kan emellertid inte bo kvar i den bostad, som den fullständiga familjen disponerade. T. ex. kan lägenhetens anknytning till mannens arbete (tjänstebostad) göra att familjen måste flytta efter äktenska­

Kungl. Maj.ta proposition nr 70 år tOOk 93

pets upplösning. Ogifta mödrar som bor i föräldrahemmet kan önska egen bostad, även om de inte avser att gifta sig med barnafadern. De 1963 fastställda nya reglerna för familjebostadsbidrag, som träder i kraft den 1 januari 1964, kommer att underlätta för barnfamiljer att bära kostnaden för en fullgod bostad. För ettbarnsfamiljer gäller, att bidrag kan utgå, om försörjarens inkomst ligger under ca 13 600 kr. om året. Detta bidrag har tillkommit särskilt med hänsyn till ensamstående försörj are. De nya reglerna bör underlätta även för ofullständiga familjer alt ha goda bostäder. I den mån dessa bidrag inte räcker bör kommunerna kunna hjälpa till så att bostadsfrågans ekonomiska sida kan ordnas. I fråga om anskaffandet av bostäder anser sig socialpolitiska kommittén inte böra framlägga förslag rörande anordnande av särskilda bostäder för ofullständiga familjer. Denna fråga bör behandlas i ett större sammanhang närmast av de kommittéer och utredningar, som har i uppdrag att behandla frågor rörande bostadsbyggandet och bostadsmarknaden.

Service och barntillsyn Som framgår av det tidigare anförda utreder familjeberedningen frågor rörande bl. a. barntillsyn och andra serviceåtgärder för barnfamiljer. De speciella frågor, som i detta avseende kan vara aktuella för de ofullständiga familjerna, torde uppmärksammas av familjeberedningen.

Fortlöpande undersökningar Som framgått av det föregående har reglerna för olika stödåtgärder av betydelse för ofullständiga familjer nyligen ändrats. På andra punkter förestår ändringar och i denna framställning föreslås en förbättring av bidragsförskotten. Det är angeläget att de ofullständiga familjernas ekonomiska och sociala läge fortlöpande studeras och att verkningarna av olika reformåtgärder snarast kartlägges. Kommittén föreslår, att Kungl. Maj :t föranstaltar om en sådan undersökningsverksamhet. Den bör gå ut på att undersöka hur ett urvak av ofullständiga familjer från tid till annan lyckas lösa sina ekonomiska problem — moderns eller faderns såväl som barnens — samt om och hur arbetsanskaffning och utbildning ordnas, hur bostadsfrågan löses och om barntillsyn efterfrågas och kommer till stånd. Olika undersökningar har omnämnts i det föregående. Ingen av dem har haft till uppgift att kartlägga hela den sociala situationen för de ensamstående försörjarna. Även socialpolitiska kommitténs egna undersökningar har svagheten, att de inte varit tillräckligt omfattande. Liksom kommittén i en efterundersökning till socialhjälpsundersökningen kunde avläsa de omedelbara verkningarna av änkepensionsreformen 1960 bör ett genomförande av de nu föreslagna reformerna föranleda nya undersökningar, så att kvarstående problem kan få en allsidig belysning.

94 Kungl. Maj:ts proposition nr 70 år 1961

kapitel 2

översikt av gällande bestämmelser angående underhållsskyldighet

m.m.

1. Föräldrars underhållsskyldighet mot barn

Regler om föräldrars underhållsskyldighet gentemot barn ges i 7 kap. föräldrabalken. Föräldrarna är skyldiga att vidkännas kostnaden för barnets uppehälle och utbildning, om ej barnet har egna tillgångar. Underhållsskyldigheten upphör ej innan barnet erhållit den utbildning som med hänsyn till föräldrarnas villkor och barnets anlag må finnas tillbörlig och ej i något fall förrän barnet fyllt sexton år. Är barnet, sedan dess rätt till underhåll enligt vad nu sagts upphört, i följd av sjukdom eller annan dylik orsak ur stånd att självt försörja sig, är föräldrarna i mån av förmåga skyldiga att ge barnet skäligt underhåll. I kostnaden för barnets underhåll skall envar av föräldrarna ta del efter sin förmåga. Fäder eller moder, som ej har vårdnaden om barnet, skall betala underhållsbidrag. Adoptant och adoptivbarn har samma plikt att underhålla varandra som föräldrar och barn.

Betalning av underhållsbidrag skall i regel erläggas i förskott för kalendermånad. I vissa fall kan dock engångsbidrag förekomma.

Underhållsbidrag kan fastställas genom avtal eller genom domstols avgörande. Avtal om underhållsbidrag eller dom därå är i princip bindande. Underhållsbidrag kan dock av rätten jämkas i vissa fall.

Åtagande att till barnets underhåll utge visst belopp en gång för alla skall alltid godkännas av barnavårdsnämnden. Beloppet skall betalas till nämnden. Genom dess försorg skall för beloppet hos riksförsäkringsverket eller svenskt försäkringsbolag inköpas en efter underhållsskyldigheten lämpad livränta åt barnet, där ej enligt avtal hinder möter eller nämnden finner att beloppet kan på annat lämpligt sätt användas för barnets underhåll.

2. Höjning av vissa underhållsbidrag

Enligt lagen den 6 juni 1952 (nr 334) om höjning av vissa underhållsbidrag (ändr. 1957/176 och 1962/136) skall periodiska underhållsbidrag av familjerättslig karaktär, vilkas belopp fastställts före den 1 januari 1960, förhöjas med hänsyn till penningvärdets fall. Stadgandet härom äger dock ej tillämpning, om den dom eller det avtal, varigenom bidraget fastställts, innehåller föreskrift, att bidraget skall vid nedgång i penningvärdet eller ökning av den bidragspliktiges inkomster utgå med förhöjning enligt angivna grunder.

Kanyl. Maj.ts proposition nr 70 år 196b 95

Höjning utgör om bidraget fastställts under år 1940 eller tidigare 110 %, under något av åren 1941—1946 85 %, under något av åren 1947—1950 70 %, under år 1951 45 %, under något av åren 1952—1955 30 %, under något av åren 1956 och 1957 20 % samt under något av åren 1958 och 1959

10 %.

3. Bidragsförskott och utfyllnadsbidrag

Bidragsförskotten regleras i lagen den 11 juni 19b3 (nr 382) om förskottering av underhållsbidrag till barn (bidragsförskottslag) (ändr. 1946/242, 1947/532, 1948/721, 1953/106, 1954/70, 1954/359, 1956/48, 1957/283 och 1960/104). I anslutning till lagen har den 31 maj 1957 utfärdats en kungörelse med vissa bestämmelser angående tillämpningen av bidragsförskottslagen m. m.

Enligt bidragsförskottslagen äger barn, vars fader eller moder enligt rättens beslut eller skriftligt av två personer bevittnat avtal är pliktig att till fullgörande av lagstadgad underhållsskyldighet utge underhållsbidrag till barnet, rätt att, om förfallet bidragsbelopp inte betalas, av allmänna medel erhålla förskott å bidraget. Har faderskapet ej fastställts beträffande barn utom äktenskap skall vid tillämpning av lagen anses, att fadern genom beslut eller avtal blivit ålagd att utge underhållsbidrag till barnet fr. o. m. den månad, under vilken barnet fyllt tre år.

Bidragsförskott utgår ej till barn, vars föräldrar sammanbor, eller till barn, som bor tillsammans med den underhållsskyldige, samt ej heller till barn, som är berättigat till barnpension enligt lagen om allmän försäkring. Rätt till bidragsförskott tillkommer endast barn, som är svensk medborgare och stadigvarande vistas i riket. Kungl. Maj :t äger dock, under förutsättning av ömsesidighet, träffa överenskommelse med främmande stat i fråga om tillämpning av lagstiftningen å dess undersåtar.

Bidragsförskott utges längst till och med dagen före den, då barnet fyller 16 år och utgår med det belopp, som den bidragsskyldige enligt rättens beslut eller avtalet är skyldig att utge, dock högst med 996 kr. om året. Bidragsförskott till barn utom äktenskap, beträffande vilket faderskapet inte är fastställt, utgår med 996 kr. om året fr. o. m. den månad, under vilket barnet fyllt tre år.

Ansökan om bidragsförskott skall göras av den av barnets föräldrar, som har vårdnaden om barnet, eller, där särskilt förordnad förmyndare finns, av denne. Ansökan kan också göras av barnavårdsman, om sådan förordnats för barnet.

Ansökan om bidragsförskott prövas, om förskottet avser underhållsbidrag från barnets fader, av barnavårdsnämnden i den kommun, där barnets moder är mantalsskriven, då förskottet sökes, och, om förskottet avser underhållsbidrag från barnets moder, av barnavårdsnämnden i den kommun, där fadern är mantalsskriven. Är den av föräldrarna, vilkens mantals­

96 Kungl. Maj.ts proposition nr 70 år 196b

skrivningsort skall vara avgörande, död eller icke mantalsskriven för året i fråga, prövas ansökningen av barnavårdsnämnden i den kommun, där han eller hon senast varit mantalsskriven. Finns inte mantälsskrivningsort enligt vad nu sagts, prövas ansökningen av barnavårdsnämnden i den kommun, där barnet stadigvarande vistas.

Bidragsförskott skall beviljas för tiden fr. o. m. den månad, under vilken förskottet sökts, t. o. m. utgången av det statliga budgetår, som löper vid förskottets beviljande, allt under förutsättning att rätten till bidragsförskott ej skall upphöra tidigare. Redan under juni månad prövas dock ansökningar om bidragsförskott för påföljande budgetår. Bidragsförskott beviljas sålunda endast för ett år i taget. Härefter måste ny ansökan göras. Om den underhållsskyldige häftar i skuld för tidigare förfallet bidragsförskott, utgår förskott även för tid, varå sådant bidrag löper, dock längst fr. o. m. andra månaden före den under vilken förskottet sökts.

Bidragsförskott utbetalas i allmänhet månadsvis till den av barnets föräldrar, som har vårdnaden om barnet, eller, där särskilt förordnad förmyndare finns, till denne. För barn, som är omhändertaget av kommun, t. ex. för samhällsvård, utbetalas förskottet till vederbörande kommunala organ.

Bidragsförskott utgår inte för barn som är omhändertaget på statens bekostnad. Bidragsförskott utgår dock för tid, då barnet är inackorderat vid nomadskola.

Kostnaderna för bidragsförskotten skall, i den mån ersättning ej kunnat uttagas av den underhållsskyldige, till tre fjärdedelar bestridas av statsverket och till en fjärdedel av den kommun, vars barnavårdsnämnd beviljat förskottet. För att kommunen skall utfå gottgörelse av statsmedel för utgivna bidragsförskott erfordras bl. a. att barnavårdsnämnden i de fall, då den underhållsskyldige ej efter förmåga fullgör sin underhållsskyldighet, utan dröjsmål vidtager erforderliga åtgärder för fordringens indrivande. För lämnat bidragsförskott inträder nämligen den barnavårdsnämnd, som utgivit förskottet, å vederbörande kommuns vägnar i barnets rätt till underhållsbidrag gentemot den underhållsskyldige.

När särskilda skäl föranleder därtill, äger länsstyrelsen på framställning av barnavårdsnämnden eller av den underhållsskyldige besluta, att återkravsrätten skall eftergivas.

Besvär över barnavårdsnämnds beslut rörande bidragsförskott anföres hos länsstyrelsen. Klagan över länsstyrelsens beslut föres hos Kungl. Maj :t och upptages till avgörande i regeringsrätten.

Enligt lagen den 31 maj 1957 (nr 28b) om utfyllnad av vissa underhållsbidrag (ändr. 1960/105) äger barn, vars fader eller moder är förpliktad att utge underhållsbidrag, som inte uppgår till 720 kr. om året, av allmänna medel erhålla vad som fattas i nämnda belopp (utfyllnadsbidrag). En förutsättning är dock att rättens beslut eller avtal om underhållsbidrag till-

Kungi. Maj.ts proposition nr 70 år 19(14 97

kommit före den 1 april 1957. Utfyllnadsbidragen är avsedda som en övergångsanordning, tillkommen i syfte att till skälig miniminivå höja vissa äldre, till mycket låga belopp fastställda underhållsbidrag. Utfyllnadsbidrag kan givetvis inte utkrävas av den underhållsskyldige men i övrigt gäller i tillämpliga delar samma regler som beträffande bidragsförskott.

Rörande omfattningen av verksamheten för utgivande av bidragsförskott och utfyllnadsbidrag kan lämnas följande uppgifter.

Omfattningen av bidragsförskotten framgår av följande sammanställning. Uppgifterna för 1962 är preliminära.

Per Högsta

Genomsnitts- Totalt

År Antal barn 1 000 barn utbetalda

belopp kr. 1 000 kr.

under 16 år belopp kr.

98 Kungl. Maj:ts proposition nr 70 år 1964

Per 1 000 av År Genomsnitts- Totalt Antal barn befolkningen belopp kr. 1 000 kr. under 16 år

Kungl. Maj.ts proposition nr 70 år 196b 99

Ålders- eller förtidspension från folkpensioneringen förhöjes med barntillägg för varje barn under 16 år till försäkrad eller försäkrads hustru, om den försäkrade har vårdnaden om eller stadigvarande sammanbor med barnet. Ålderspension, som den försäkrade uppbär före fyllda 67 år, eller pension, som tillkommer gift kvinna, förhöj es dock ej med barntillägg. Gift kvinna, som stadigvarande lever åtskild från sin make, kan dock erhålla barntillägg för barn, som hon stadigvarande sammanbor med eller har vårdnaden om. Barntillägg utgår ej för barn som är berättigat till barnpension.

Barntillägg utgör 25 % av basbeloppet men utgår tills vidare med 1 000 kr. om året. Utgår förtidspension med två tredjedelar eller en tredjedel av hel förtidspension, utgör barntillägget motsvarande andel av barntillägg till hel förtidspension. Åtnjuter den försäkrade tilläggspension, minskas honom tillkommande barntillägg med hälften av tilläggspensionen i den mån denna för år räknat överstiger halva basbeloppet.

Ärenden om förmåner från den allmänna försäkringen handlägges av de allmänna försäkringskassorna. En allmän försäkringskassa finns i regel för varje landstingskommun samt varje stad, som ej tillhör sådan kommun. Antalet allmänna försäkringskassor utgör f. n. 28. Allmän försäkringskassa skall inrätta lokalkontor i den mån så prövas erforderligt. Antalet lokalkontor utgör drygt 600.

Tillsynen över de allmänna försäkringskassorna utövas av riksförsäkringsverket, som tillika är besvärsinstans över försäkringskassorna.

100 Kungl. Maj.ts proposition nr 70 år 196i

kapitel 3

Bidragsförskottslagstiftningen i de andra nordiska länderna

Bidragsförskottslagstiftning finns i alla de nordiska länderna. I Finland har sådan lagstiftning genomförts först i år och den träder i kraft den 1 januari 1964. Den norska lagstiftningen har ändrats i år med verkan från den 1 januari 1964. I det följande lämnas en kort jämförande översikt över lagstiftningen i Danmark, Finland, Island och Norge.

Vilka underhållsbidrag förskotteras?

Bidragsförskott omfattar i Danmark, Finland och Norge familj erättsliga underhållsbidrag, som barnets fader eller moder är skyldig att utge. I Island kan förskott utgå endast på bidrag från fader.

Bidragsförskott utgår i Danmark, Finland och Norge för underhållsbidrag intill dess barnet fyller 18 år, under förutsättning att underhållsskyldigheten inte upphört dessförinnan. I Island är åldersgränsen 16 år.

Villkor för rätt till bidragsförskott

Beträffande kravet på medborgarskap och bosättning gäller i Danmark i huvudsak följande. Om bidragsförskott sökes av någon av barnets föräldrar, skall denne eller barnet ha danskt medborgarskap, av socialministeriet likställas med dansk medborgare eller omfattas av en konvention angående utbetalning av bidragsförskott. Dessutom skall sökanden ha fast »bopael» i Danmark och barnet skall ha sitt »hjemsted» där.

Enligt den finländska lagen skall barnet eller åtminstone den ena av föräldrarna vara finsk medborgare. Dessutom skall barnet bo eller stadigvarande vistas i Finland.

I Norge gäller f. n. att bidragsförskott kan utgå till barn, vars fader eller moder är norsk medborgare. Från den 1 januari 1964 slopas kravet att någon av föräldrarna skall ha norskt medborgarskap. Kvar står endast kravet, att barnet skall vara bosatt i Norge.

I Island fordras att barnet skall ha »forsorgsret» i landet.

Enligt lagstiftningen i Danmark är rätten till bidragsförskott f. n. förbunden med vissa ekonomiska villkor. Fullt bidragsförskott förutsätter, att moderns (faderns) och barnets inkomster inte överstiger vissa belopp. Om inkomsterna överstiger dessa belopp, reduceras förskottet enligt vissa regler.

Kungl. Mnj. ts proposition nr 70 år 1964 101

Bidragsförskottets konstruktion och storlek

1 Danmark gäller att bidragsförskott inte utgår med högre belopp än som fastställts i bidragsdokumentet och ej heller med högre belopp än de s. k. normalbidragen enligt forsorgslagen. Normalbidragen är f. n. både dyrortsgraderade och indexreglerade. Antalet dyrortsgrupper är två; från och med den 1 april 1964 skall dyrortsgraderingen upphöra. Normalbidragets anpassning till prisnivån sker två gånger per år.

Normalbidrag för underhållsbidrag från fader motsvarar tre femtedelar av de beräknade kostnaderna för eif barns försörjning och normalbidrag från moder två femtedelar av dessa kostnader. Normalbidrag, som ersätter underhållsbidrag från fader, uppgick i mars 1963 till 1 188 resp. 1 068 danska kr. om året, beroende på ortsgrupp, och bidrag, som ersätter underhållsbidrag från moder, till 780 resp. 720 kr.

Föreligger samtidigt rätt till bidragsförskott för båda föräldrarnas underhållsbidrag, utgöres maximibeloppet per barn summan av normalbidragen för underhållsbidrag från fader och moder.

I Finland är förskottets storlek högst 40 nymark i månaden (f. n. omkring 65 kr.) per underhållspliktig och barn. Förskott utges inte med högre belopp än vad den underhållsskyldige enligt dom eller avtal har att erlägga i underhållsbidrag för barnet.

I Island motsvarar bidragsförskottet »börnerenten» enligt folkförsäkringslagen.

Enligt den norska lagen utgår bidragsförskott med samma belopp som underhållsbidraget, dock högst med 75 norska kr. i månaden. Från och med den 1 januari 1964 skall vidare gälla att bidragsförskott — på särskild ansökan och under viss förutsättning — kan beviljas med 75 kr. i månaden även om underhållsbidraget är lägre eller om underhållsbidrag över huvud ej är fastställt. Förutsättningen är, att den bidragsberättigade förbinder sig att försöka få underhållsbidraget höjt, resp. att få underhållsbidrag fastställt, om bidragsfogden eller kommunal myndighet så begär.

Har underhållsbidrag ålagts båda föräldrarna, utgår bidragsförskott för vartdera bidraget.

Ansökan om bidragsförskott m. m.

I Danmark, Finland, Island och Norge gäller i princip att befogenhet att ansöka om bidragsförskott tillkommer den som har den rättsliga vårdnaden (foraeldremyndigheden) om barnet ävensom vårdaren, ifall den faktiska vården handhas av någon annan än den rättsliga vårdnadshavaren. I Finland har dessutom barnatillsyningsmannen sådan rätt.

Bestämmelserna om vilken myndighet som skall ta emot ansökan om bidragsförskott och sedan besluta i ärendet varierar i de olika länderna. I Danmark åvilar dessa uppgifter det sociale udvalg i vistelsekommunen (van­

102 Kungl. Maj:ts proposition nr 70 år 1964

ligen sökandens). I Finland sökes bidragsförskottet hos samt beviljas och utbetalas av socialnämnden, i regel socialnämnden i barnets vistelsekommun (som vanligen torde sammanfalla med sökandens). Beträffande barn utom äktenskap har regeln utformats så, att bidragsförskott alltid skall beviljas och utbetalas av socialnämnden i den kommun, »i vars barnatillsyningsmans förteckning barnet upptagits». I Island mottages ansökan hos och fattas beslut av statens försäkringsanstalt och dess agenturer. I Norge åvilar dessa uppgifter bidragsfogden i sökandens vistelsekommun.

Beviljande och utbetalning av bidragsförskott

Bestämmelserna angående beviljånde och utbetalning av bidragsförskott varierar starkt i de olika nordiska länderna. Olikheterna är delvis beroende på skiljaktiga bestämmelser angående familjerättsliga underhållsbidrag. Med hänsyn härtill kan bidragsförskottsbestämmelserna uppdelas i tre grupper, nämligen 1) de danska, 2) de isländska samt 3) de finländska och norska bestämmelserna.

1) Familj erättsliga underhållsbidrag till barn erlägges i Danmark regelmässigt halvårsvis i förskott och förfaller på hel- och halvårsdagarna av bidragsskyldighetens inträde. Underhållsbidragen är i de flesta fall fastställda till »det for barnets opholdssted til enhver tid gseldcnde normalbidrag».

Reglerna för beviljande och utbetalande av bidragsförskott ansluter sig till ovannämnda bestämmelser angående familj erättsliga underhållsbidrag. Bidragsförskott beviljas och utbetalas regelmässigt halvårsvis. Maximibeloppet utgöres av det på underhållsbidragets förfallodag gällande normalbidraget för barnets vistelseort — i förekommande fall reducerat med hänsyn till moderns (faderns) och barnets inkomster.

2) Även i Island har man ett system med dyrortsgraderade normalbidrag. De utgöres av »börnerenten» enligt folkförsäkringslagen. Familjerättsliga underhållsbidrag till barn fastställes i allmänhet att utgå med den för barnets vistelseort gällande börnerenten. Såväl underhållsbidrag som bidragsförskott utgår per kalendermånad eller kalenderkvartal. Bidragsförskott kan dock utbetalas för upp till sex månader i förskott.

3) I Finland och Norge erlägges de familj erättsliga underhållsbidragen för barn regelmässigt i förskott för kalendermånad. Beloppen är fixerade, och de är inte underkastade några automatiska förändringar vare sig i anledning av barnets flyttningar eller i anledning av förändringar i prisnivån. Bidragsförskottsbestämmelserna följer samma principer. Förskotten utgår alltså per kalendermånad, och det stadgade beloppet gäller över hela landet.

Ett beslut angående bidragsförskott gäller i Norge tills vidare, så länge de i lagen stadgade villkoren för bidragsförskott är uppfyllda. Besluten har avseende även på redan förfallna underhållsbidrag, dock icke på bidrag,

Kungl. Maj.ts proposition nr 70 år 1964 103

som förfallit tidigare än tre månader före ansökningsmånaden. Utbetalning av bidragsförskott sker vid slutet av varje månad. Har underhållsbidrag erlagts under månaden, minskas bidragsförskottet med det sålunda erlagda underhållsbidraget. Även enligt den finländska lagen beviljas bidragsförskott tills vidare varjämte utbetalningen sker vid utgången av varje kalendermånad. Lagen skiljer sig däremot från det norska systemet såtillvida att bidragsförskott inte beviljas för längre tid tillbaka än från och med ingången av den kalendermånad, under vilken ansökan gjorts. Då särskilda skäl påkallar det, kan bidragsförskott beviljas retroaktivt, dock högst i fråga om för de tre närmast föregående månaderna oguldet underhållsbidrag.

Betalningsmottagare

I princip gäller att beviljat bidragsförskott utbetalas till sökanden med rätt för det beviljande organet att på särskilda skäl besluta, att förskottet skall uppbäras av annan. För Finlands del gäller dock en särbestämmelse beträffande barn utom äktenskap. Bidragsförskott för sådant barn skall utbetalas till vederbörande barnatillsyningsman.

Finansiering

Kostnaderna för bidragsförskotten bestrides i Danmark av staten, i Finland och Island av staten och kommunerna samt i Norge av kommunerna.

K ung t. Maj:ts proposition nr 70 år 1964

KAPITEL 4

Socialpolitiska kommitténs överväganden och förslag beträffande bidragsförskotten

Allmänna synpunkter

Utvecklingen När det gäller att allmänt bedöma bidragsförskottsverksamheten synes det vara lämpligt att i stora drag följa verksamhetens hittillsvarande utveckling. Tanken på ett särskilt ekonomiskt stöd från det allmänna till barn, vilka har en försörjare i livet som försummar eller är oförmögen att fullgöra sina förpliktelser, är gammal. Det skulle dock komma att dröja till år 1937 innan frågan löstes av statsmakterna. Det skedde genom lagen samma år om förskottering av underhållsbidrag till barn. Lagstiftningen kom till främst för att undvika att ensamstående mödrar skulle behöva vända sig till fattigvården för att få bidrag till barnens försörjning. Lagen innebar i princip att samhället ställde sig som garant för det underhållsbidrag, som genom dom eller avtal tillförsäkrats barn. Samtidigt inträdde det allmänna i barnets rätt till underhållsbidrag gentemot den underhållsskyldige. Verksamheten omhänderhades av barnavårdsnämnderna. Bidragsförskottsverksamheten omfattäde endast barn, som genom dom eller avtal tillförsäkrats underhållsbidrag. Härigenom uteslöts från bidragsförskott dels barn som inte på angivet sätt tillförsäkrats underhållsbidrag och dels de utomäktenskapliga barn, vilkas fader var okänd. Vidare gjordes det undantaget att moders underhållsbidrag inte förskotterades. En följd av verksamhetens konstruktion var att bidragsförskott inte fick överstiga det fastställda underhållsbidragets storlek även om bidraget var lägre än det medgivna generella högsta förskottet. Ä andra sidan gjordes den avvikelsen från huvudprincipen, att det allmännas bidrag endast skulle avhjälpa ett ekonomiskt nödläge även om det fastställda underhållsbidraget var högt. Förskottet var sålunda begränsat till visst maximibelopp och dessutom inkomstprövat med hänsyn till försörj arens inkomst. 1937 års lag ersattes 1943 av en ny lag om bidragsförskott, som ännu gäller ehuru den ändrats flera gånger. Bland mera väsentliga ändringar kan nämnas att inkomstprövningen borttogs år 1947, att moders underhållsbidrag kan förskotteras från ar 1956 samt att bidragsförskottets maximibelopp höjts i olika etapper. Det är nu 996 kr. om året. Slutligen har bidragsförskottslagen år 1960 utvidgats att omfatta även utomäktenskapliga barn, vilkas faderskap ej fastställts och som fyllt tre år. Tidigare — från år 1948

Kungl. Maj:ts proposition nr 70 är 1064 105

— hade dessa barn åtnjutit samhälleligt stöd i form av inkomstprövat särskilt barnbidrag.

Med 1960 års utvidgning av bidragsförskottsverksamheten bröt man mot principen att det allmänna genom utgivande av förskott ställer sig som garant intill en viss nivå för ett genom dom eller avtal tillförsäkrat underhållsbidrag. I viss mån får man anses ha gjort det redan med utfyllnadsbidragen. Dessa bidrag tillkom som en övergångsanordning med syfte att till skälig miniminivå — 720 kr. — höja vissa äldre, till mycket låga belopp fastställda underhållsbidrag. En förutsättning är dock att underhållsbidrag fastställts före den 1 april 1957.

Trots de ändringar som sålunda och i övrigt vidtagits beträffande bidragsförskottslagstiftningen, har den i stort sett bibehållit sina ursprungliga drag såväl i materiellt som formellt hänseende. Att lagstiftningen haft många goda verkningar torde knappast kunna bestridas. Ett stort antal ogifta och frånskilda mödrar har sålunda beretts möjlighet att utan anlitande av socialhjälpen försörja sina barn. I olika sammanhang har det också uppgivits att bidragsförskottslagen haft den verkan att faderskap till barn fastställts i större omfattning än tidigare varit fallet. Den torde också ha bidragit till att underhållsbidragens nivå förskjutits uppåt.

Reformbehovet

Socialpolitiken i vårt land har under de senare åren kännetecknats av strävandena att göra socialförsäkringarna effektiva. En milstolpe i denna utveckling markeras genom tillkomsten år 1962 av lagen om allmän försäkring. Inom ramen för denna försäkring erhåller medborgarna skydd i eu rad situationer som de allra flesta människor riskerar att råka ut för. Ytterligare åtgärder för att förbättra detta skydd överväges. Behovet av generella stödformer utanför socialförsäkringarna blir därför allt mindre. På vissa gränsområden mellan å ena sidan socialförsäkringarna och å andra sidan den allmänt behovsprövade socialhjälpen finns dock grupper, för vilka det föreligger behov av kompletterande hjälpformer.

Den förbättrade moderskapsförsäkringen samt folkpensioneringens barnpensioner till barn, vars fader eller moder eller båda försörj are avlidit, har i hög grad medverkat till att trygga barnens försörjning. För barn, som av medicinska skäl är svårt handikappade, torde — på initiativ av socialpolitiska kommittén —- inom kort framläggas förslag för riksdagen om ett särskilt ekonomiskt stöd från folkpensioneringen. En annan grupp barn, vilka också kan betecknas som handikappade ehuru på annan grund, förtjänar nu särskild uppmärksamhet. Det är barn, vilka i regel har båda föräldrarna i livet, av vilka dock den ene — stundom båda — försummar eller inte förmår fullgöra sin underhållsskyldighet mot barnet. I denna kategori inräknas här barn, vilkas faderskap ej fastställts. I viss omfattning tillgodoses nu dessa barns behov av stöd inom ramen för bidragsförskottslagstift- 4* — Bihnng till riksdagens protokoll 196b. 1 samt. Nr 70

106 Kungl. Maj. ts proposition nr 70 dr 196A

ningen. Detta skydd är dock i sin nuvarande utformning mycket varierande och ofullständigt. Det är därför i behov av en allmän översyn. På Kungl. Maj :ts uppdrag har socialstyrelsen — främst med utgångspunkt i vissa internordiska önskemål om en samordning av lagstiftningen på hithörande område — framlagt förslag till en ny bidragsförskottslag. Sedan förslaget remissbehandlats, har detsamma jämte remissyttrandena av Kungl. Maj :t överlämnats till socialpolitiska kommittén för att beaktas vid fullgörande av kommitténs utredningsuppdrag. En sammanfattning av förslaget och remissyttrandena fogas såsom Bilaga 2 till detta förslag. För att tagas i övervägande vid utredningsuppdraget har Kungl. Maj :t dessutom till kommittén överlämnat vissa framställningar från riksdagen. Dessa redovisas i korthet i det följande. Den 13 maj 1960 överlämnades de likalydande motionerna till 1960 års riksdag — I: 497 och II: 613 — om utredning rörande stöd åt ofullständiga familjer jämte allmänna beredningsutskottets över motionerna avgivna utlåtande (nr 4). Enligt motionärernas mening borde en råd åtgärder övervägas för att möjliggöra för ensamstående med barn — främst ogifta mödrar — att behålla barnen hos sig. Den 16 mars 1962 har vidare överlämnats andra lagutskottets av riksdagen godkända utlåtande (nr 7) i anledning av motion 11:369 till 1962 års riksdag om översyn av reglerna för samhällsstöd åt ensamstående barnaförsörjare. Motionärerna ställde sig kritiska mot att i de fall då underhållsbidrag fastställts till lägre belopp än 996 kr. om året, barnet icke kunde erhålla bidragsförskott till högre belopp än det fastställda underhållsbidraget. För att råda bot på dessa mindre tillfredsställande förhållanden ifrågasatte motionärerna om icke ett minimibelopp borde bestämmas för fastställande av underhållsbidragen. Motionärerna ifrågasatte också om bidragsförskott icke borde utgå till och med den månad under vilken barnet fyllde 18 år. Vidare kritiserade motionärerna bl. a. det s. k. omsökningsförfarandet. Andra lagutskottet framhöll i anledning av motionen följande. Till grund för motionen ligger syftet att bringa hjälp i sådana fall där underhållsbidrag utgår med låga belopp. Riksdagen hade under fjolåret att taga ställning till motioner med samma syfte vilka utmynnade i yrkande om att utfyllnadsbidrag skulle utgå även på underhållsbidrag fastställda senare än den 31 mars 1957. Motionsyrkandet avslogs med den motiveringen att ett bifall till detsamma lätt skulle kunna tolkas som om utfyllnadsbidragen — i motsats till vad som uttryckligen gavs till känna vid deras införande -— var avsedda som en permanent bidragsform och att därigenom med all sannolikhet intresset för att få till stånd en höjning av de underhållsskyldigas bidragsskyldighet starkt skulle minska. Dessa principiella betänkligheter mot att uppnå det angivna syftet genom att på sätt som då föreslogs framflytta fastställelsetiden för rätten att erhålla utfyllnadsbidrag gör sig tortfarande gällande. Enligt utskottets mening är det därför angeläget att finna en sådan form för samhällets hjälpåtgärder, att möjligheten

Kungl. Maj. ts proposition nr 70 år 100i 107

till missbruk och spekulation på så sätt att vårdnadshavare med hänsyn till hjälpåtgärder nöjer sig med lägre underhållsbidrag av den bidragsskyldige uteslutes. Frågan om kompletterande samhällelig hjälp i enlighet med motionärernas yrkande är av komplicerad natur och förutsätter noggrann utredning. En sådan synes enligt utskottets mening lämpligen böra ske inom socialpolitiska kommittén, som bland annat har sin uppmärksamhet riktad på de ensamstående barnförsörjärnas problem.

Den 5 april 1963 har överlämnats andra lagutskottets av riksdagen godkända utlåtande (nr 20) i anledning av motioner till 1963 års riksdag angående bidragsförskott och utfyllnad av vissa underhållsbidrag.

I motion II: 205 hemställes om sådan ändring att bidragsförskott till utomäktenskapliga barn, vilkas faderskap ej fastställts, kan utgå redan från barnets födelse och ej som nu först sedan barnet fyllt tre år.

I motion II: 543 framhölls, att faderskapet i vissa fall kunde bli fastställt först efter det barnet fyllt tre år. Det kunde då inträffa, ätt fadern inte kunde åläggas att betala underhåll med så högt belopp som utgått i bidragsförskott efter treårsdagen. Barnet kom därigenom i en ekonomiskt sämre ställning än om faderskapet icke blivit fastställt. Bedömdes underhållsbidraget bli lägre än bidragsförskottet, kunde detta enligt motionärernas mening medverka till att modern motarbetade barnavårdsnämndens strävan att utreda faderskapet.

Andra lagutskottet erinrade om att de frågor, som aktualiserats i de nu till bedömning föreliggande motionerna, vore besläktade med spörsmål som redan är föremål för utredning inom socialpolitiska kommittén. Enligt utskottets mening borde därför även förevarande motioner överlämnas till kommittén.

Socialpolitiska kommittén får vidare erinra om det uttalande som kommittén gjort i ett utlåtande den 16 november 1961 över en inom justitiedepartementet utarbetad promemoria angående ytterligare generell uppräkning av vissa familjerättsliga underhållsbidrag. Kommittén framhöll sammanfattningsvis bl. a. följande.

De gjorda socialhjälpsundersökningarna visade otvetydigt, att de frånskilda och ensamstående mödrarna ofta var i en svår situation. De måste för sin försörjning i större utsträckning än andra lita till socialhjälpen, många framför allt bland de yngre på grund av att vården av de minderåriga barnen hindrade dem från att ha förvärvsarbete. En bidragande orsak till ifrågavarande gruppers svåra ställning måste vara att underhållsbidragen utgick med för låga belopp eller att bidragen inte betalades av den underhållspliktige. De åtgärder, som från samhällets sida vidtoges i syfte att reglera bidragen, måste därför ta sikte på att i första hand skapa drägliga förhållanden för barnen under deras uppväxttid. Ur sociala synpunkter och främst med hänsyn till barnen vore det angeläget, att underhållsbidragen hölls på en tillräckligt hög nivå och att garantier fanns för att bidragen

108 Kungl. Maj. ts proposition nr 70 år 1964

verkligen utbetalades samt att man genom åtgärder från samhällets sida värnade om ifrågavarande gruppers intressen.

Kommittén konstaterade, att den föreslagna generella uppräkningen avsåg att återställa underhållsbidragen till deras realvärde. Därigenom skulle dock ej den ekonomiska situationen komma att lösas för ifrågavarande grupper. Kompensation kunde för övrigt inte beräknas för kommande prishöjningar. Kommittén ansåg det angeläget att frågan om underhållsbidragen snarast blev utredd och prövad.

En tanke som därvid närmare borde prövas -— framhöll kommittén — vore om minimibelopp för bidragen borde lagstädgas. Vidare borde undersökas, om man kunde finna andra regler än de nuvarande för en anpassning av bidragen efter prisutvecklingen och former för en justering av bidragen även efter den allmänna välståndsökningen. Visserligen kunde gentemot bestämmelser om minimibelopp för underhållsbidrag och bidragens anpassning efter standardhöj ningen riktas den invändningen, att bidragen måste bestämmas med hänsyn till den underhållspliktiges ekonomiska förhållanden och att en standardhöjning inte är generell. Häremot kunde enligt kommittén i sin tur invändas, att reglerna borde vara så utformade, att den underhållsberättigade inte skulle behöva öppna rättegång för en skälig bestämning eller justering av underhållsbidraget. Underhållsbidraget borde bestämmas och justeras automatiskt. Om detta i något fall skulle leda till orimliga konsekvenser för den underhållspliktige, borde möjlighet finnas för denne till jämkning av underhållsbidraget. Vid utredningen borde sambandet mellan underhållsbidragen, bidragsförskotten och barnpensionerna beaktas.

Slutligen kan nämnas att riksdagens revisorer vid flera tillfällen uppmärksammat bidragsförskottsverksamheten. Senast har det skett i den berättelse, som revisorerna avgivit den 15 december 1962. Revisorerna har där uttalat, att lagen om bidragsförskott bör omarbetas i syfte att ernå förenklingar. Exempel på åtgärder i sådan riktning lämnas. Oberoende härav anser revisorerna, att det är synnerligen angeläget, att barnavårdsnämnderna utnyttjar föreliggande möjligheter att indriva utestående fordringar på grund av beviljade bidragsförskott och att barnavårdsmännen — som i regel torde bevaka nämndernas fordran — även i detta hänseende på effektivaste sätt fullgör sin betydelsefulla uppgift.

Principiella synpunkter

Bidragsförskottets starka anknytning till det för varje barn fastställda underhållsbidragets storlek är en naturlig följd av förskottsverksamhetens ursprungliga syfte och konstruktion. Samhället skulle intill en viss nivå garantera att barnet erhåller det underhållsbidrag, som genom dom eller avtal tillförsäkrats barnet. Underhållsbidragen fastställes med hänsyn till den underhållsskvldiges ekonomiska förmåga och den underhållsberättigades

Knngl. Maj. ts proposition nr 70 år 196b 109

behov. Är den underhållsskyldiges förmåga ringa, kan bidraget naturligen inte anpassas efter behovet. För barnen är detta förhållande ej tillfredsställande och det kan ej bestridas att underhållsbidragen till barn utom äktenskap och till skilsmässobarn i åtskilliga fall utgår med belopp som inte på långt när är tillräckliga. För atL inom förskotteringens ram i någon mån minska denna olägenhet tvangs man på sin tid att som ett komplement till den civilrättsliga underhållsskyldigheten införa utfyllnadsbidragen, varigenom skapades garanti för ett visst minimistöd. Utfyllnadsbidragen har otvivelaktigt fyllt eu angelägen social uppgift men de har endast till en del avhjälpt bristerna i bidragsförskottslagen. Sålunda har under utfyllnadsbidragen inte kunnat inräknas de fall där domstolsbeslut eller avtal om skyldighet att utge underhållsbidrag över huvud taget icke föreligger. Det anförda ger vid handen att den nuvarande utformningen av bidragsförskotten och utfyllnadsbidragen inte är tillfredsställande. Anordningen med utfyllnadsbidrag har också uttryckligen angivits vara provisorisk i avvaktan på en annan lösning. En fullt tillfredsställande ordning av skyddet till barn utom äktenskap och skilsmässobarn torde inte vara möjlig utan en genomgripande omgestaltning av förskotteringslagstiftningen. Denna bör främst ta sikte på att garantera alla bidragsberättigade barn underhåll av en viss storlek. Det ekonomiska stödet bör i princip vara detsamma som i form av barnpension från folkpensioneringen tillkommer barn, vars försörj are avlidit. Ur barnets och dess vårdnadshavares synpunkt kan den nuvarande åtskillnaden icke försvaras. Samhället kan ej heller vara tillfredsställt med den gällande ordningen. Den ger inte uttryck för rättvisa och trygghet i nutida mening. En lösning som skulle kunna ligga nära till hands vore att föreskriva att underhållsbidrag alltid skall utgå med ett visst minsta belopp. Genom bidragsförskott skulle sedan det allmänna trygga barnets tillgång till bidraget. En sådan lösning diskuterades av den år 1956 tillkallade familjeberedningen men avvisades. Beredningen anförde, att det med hänsyn till de principer på vilka föräldrabalkens bestämmelser om underhållsskyldighet bygger inte rimligen kunde komma i fråga att tillskapa en tvingande regel, som skulle fastslå bidragen till ett visst minimum under alla omständigheter. Skälen för beredningens ståndpunkt är starka. Skulle bestämmelsen om minimibelopp fylla någon verklig funktion, måste uppenbarligen beloppet sättas relativt högt. Då måste uppkomma åtskilliga fall, där man finner att den underhållspliktige inte är i stånd att utge bidraget beroende på inkomstförhållanden, övrig försörjningsplikt m. m. Att märka är att en sådan bestämmelse måste gälla lika, vare sig det är fadern eller modern som skall betala underhåll. Väl kan sägas att betalningsförmågan får prövas i samband med att bidraget utkräves. Detta förutsätter emellertid att en tillförlitlig och rättvis

no Kungl. Maj.ts proposition nr 70 år 196i

prövning kan ske i sådan ordning, vilket inte är lätt att garantera, över huvud taget är det problematiskt att efterge en civilrättslig förpliktelse i administrativ ordning. Man bör heller inte bortse från vikten av att den underhållsskyldiges intressen skyddas i detta sammanhang. Den hävdvunna principen i svensk rätt att ingen skall tvingas att över sin förmåga bidraga till annans försörjning synes angeläget att värna. I den mån den underhållsskyldiges förmåga inte förslår, är det samhällets plikt att träda till. Kommittén har från dessa utgångspunkter funnit, att tanken på ett garanterat minimiunderhåll inte bör förverkligas i form av ett i civilrättslig ordning bestämt minsta belopp utan i den form som föreslås i det följande. Det ter sig därvid naturligt att undersöka vad som kan göras genom en omdaning av det nuvarande förskotteringssystemet. En tänkbar lösning är att bygga vidare på systemet med utfyllnadsbidrag så, att begränsningen till underhållsbidrag fastställda före den 1 juli 1957 slopas och nivån höjes till samma belopp som bidragsförskottet. Kommittén är medveten om att ett sådant arrangemang inte går fritt från invändningar. Den allvarligaste torde vara, att risk finns för missbruk genom att den underhållsberättigade underlåter att få underhållsbidrag fastställt eller att få detta höjt, när det allmänna ändock garanterar att bidrag utgår. Betänkligheter av denna art har — såsom framgår av det ovan anförda — rests mot de nuvarande utfyllnadsbidragen. Kritiken kan inte helt avvisas men den får å andra sidan inte överdrivas. Till att börja med torde man böra bortse från de fall, där prövning av betalningsförmågan sker av domstol. Vidare torde man inte heller behöva hysa farhågor för de fall då underhållsskyldigheten till barn utom äktenskap fastställes i avtal. Här krävs godkännande av barnavårdsman eller barnavårdsnämnd, och möjlighet finns att centralt ge råd och anvisningar. Andra åtgärder i syfte att tillse att den underhållsberättigade bevakar sin rätt till underhållsbidrag bör också övervägas. Med den nu skisserade lösningen skulle bidragsförskottet och utfyllnadsbidraget kunna sammanföras till en enhetlig bidragsform, som på hävdvunnet sätt kan benämnas bidragsförskott. Barn, vars faderskap är klarlagt, men som inte åtnjuter underhållsbidrag på grund av att den underhållsskyldige saknar betalningsförmåga, kan nu inte erhålla vare sig bidragsförskott eller utfyllnadsbidrag. Även ifrågavarande barns behov av ekonomiskt skydd bör enligt kommitténs mening tillgodoses i en reformerad lagstiftning. Har faderskapet ej fastställts beträffande barn utom äktenskap, utgår bidragsförskott först från och med den månad, under vilken barnet fyllt tre år. Kommittén är medveten om att denna regel i många fall varit av stor betydelse som hjälp för barnavårdsnämnderna, när det gäller att få till stånd fastställande av faderskap, vilket är av intresse ur såväl barnets som samhällets synpunkt. Häremot bör dock vägas barnets rätt till ekonomiskt skydd

Ktint/l. Maj:ts proposition nr 70 år liMii in

redan irån födelsen. Denna synpunkt väger enligt kommitténs mening så tungt att treårsregeln bör omprövas.

Vad sedan beträffar storleken av bidragsförskottet, torde denna böra vara i princip densamma för samtliga bidragsberättigade barn. Bidragsnivån synes böra anknyta till den som gäller för folkpensioneringens barnpension. Bidragsförskottet bör vidare följa ändringarna i penningvärdet enligt samma regler som gäller för barnpensionen.

Vid en lösning enligt de här angivna riktlinjerna försvinner i viss mån bidragsförskottets karaktär av ett förskott på ett individuellt avpassat underhållsbidrag. Det allmännas stöd får mera funktionen av ett normerat underhåll. Liksom hittills skulle dock gälla, att barnavårdsnämnd, som utgivit bidragsförskott, inträder på vederbörande kommuns vägnar i barnets rätt till underhållsbidrag gentemot den underhållsskyldige för belopp, motsvarande vad som utgivits. I förhållandet mellan samhället och den underhållsskyldige har bidragsförskottet alltjämt karaktären av förskott.

Enligt kommitténs mening bör inte blott de materiella bestämmelserna om bidragsförskotten omdanas utan även de administrativa reglerna överses. Det nuvarande systemet är tungrott och vållar onödigt krångel för såväl de bidragssökande som myndigheterna.

Frågan om harmonisering av de nordiska ländernas lagstiftning om bidragsförskott har tagits upp inom nordiska socialpolitiska kommittén. En koordination av de olika ländernas regler i vissa hänseenden har därvid befunnits önskvärd. Bidragsförskottsreformen bör i görlig mån ansluta sig till de riktlinjer för samordningen som uppdragits.

Bidragsförskottet torde rimligen inte kunna utformas annorlunda än som ett minimiskydd. Underhållsbidrag därutöver kommer att utgå enbart med tillämpning av civilrättsliga regler. Dessa bör vara så utformade, att de så långt som möjligt fungerar smidigt och tillgodoser barnets berättigade krav. Här påkallar frågan om värdesäkring uppmärksamhet. Då pensionerna är värdesäkrade, vilket bidragsförskotten också förutsättes bli, synes det ofrånkomligt att ta upp frågan om indexreglering av civilrättsliga underhållsbidrag till barn. Problemet bör ses i samband med motsvarande problem för andra familjerättsliga underhållsbidrag och hör närmast under familjerättskommittén. Denna kommitté har — i anledning av en riksdagsskrivelse år 1961 — i uppdrag att utreda frågan om standardfÖlj samhet för de familj erättsliga underhållsbidragen.

Frågan om lika arvsrätt för barn i och utom äktenskap kan som tidigare nämnts inom en snar framtid väntas få sin lösning såsom ett resultat av familjerättskommitténs arbete. Socialpolitiska kommittén, som anser att lika arvsrätt för barn i och utom äktenskap skulle främja intresset av att få faderskapet fastställt, saknar därför anledning att närmare ta upp detta spörsmål.

Kungl. Maj.ts proposition nr 70 år 196i

Kommitténs förslag

I det föregående har socialpolitiska kommittén i stora drag skildrat bidragsförskottsverksamhetens utveckling och redovisat vissa synpunkter på reformbehovet. Därvid har framkommit att den nuvarande lagstiftningen på området är behäftad med åtskilliga svagheter och brister. Det skydd den skall ge barnen — i huvudsak skilsmässobarn och utomäktenskapliga barn — är otillräckligt och varierar på ett sätt som inte är motiverat ur barnens och deras vårdnadshavares synpunkt. Kommittén har vidare allmänt diskuterat olika åtgärder för att på ett mera tillfredsställande sätt tillgodose barnens behov av skydd från det allmännas sida. Kommitténs överväganden har utmynnat i den meningen att lösningen bör ske inom ramen för en i grunden omdanad bidragsförskottslagstiftning, som ersätter de nuvarande lagarna om bidragsförskott och om utfyllnadsbidrag. Rörande lagstiftningens närmare utformning får kommittén anföra följande.

Bidragsförskottets konstruktion Den gällande utformningen av bidragsförskottet får ses mot bakgrunden av hjälpformens dominerande karaktär av en förskottering i egentlig mening från det allmännas sida av ett i viss ordning fastställt underhållsbidrag, som den underhållsskyldige inte erlägger. Denna bidragsförskottets starka anknytning till underhållsbidraget och dess storlek i det enskilda fallet gör att hjälpformen måste bli begränsad såväl beträffande den hjälpberättigade kretsen som i fråga om hjälpens storlek. Det är enligt kommitténs uppfattning framför allt denna omständighet, som gör att det nuvarande systemet inte tillgodoser rimliga anspråk på trygghet och rättvisa. Vill man undvika dessa brister måste bidragsförskottet utformas som ett generellt bidrag, som i princip utgår till alla bidragsberättigade barn med samma belopp, vare sig barnet tillförsäkrats underhållsbidrag eller icke. I ett så utformat system blir barnets rätt till förskott oberoende av den underhållsskyldiges försummelse eller oförmåga att fullgöra sin försörjningsskyldighet. Bidragsförskottet blir därigenom ett grundskydd för barnens försörjning i princip likartat med det som fader- och moderlösa barn erhåller i form av barnpension från folkpensioneringen. Avlider den underhållsskyldige övergår bidragsförskottet till barnpension och för båda förmånerna gäller i tillämpliga delar samma regler. Man får alltså ett samordnat och enhetligt grundskydd till samtliga barn i ofullständiga familjer. Såsom framgår av vad tidigare anförts utgår bidragsförskott f. n. under förutsättning att den underhållsskyldige underlåter att betala förfallet belopp. Med kommitténs nu förordade utgångspunkt att bidragsförskott skall kunna utgå även när underhållsbidrag inte blivit fastställt eller bidraget bestämts till lägre belopp än bidragsförskottet kan det angivna kravet icke upprätthållas i den nya lagen. Avsikten är emellertid inte att utge förskott i

Kungl. Maj.ts proposition nr it) år 196i 113

sådana fall, där det uppenbarligen inte föreligger något behov av törskott från det allmännas sida. Sådant behov kan icke anses föreligga, om den underhållsskyldige på ett tillfredsställande sätt utger underhållsbidrag, som minst motsvarar bidragsförskottets belopp. Från huvudprincipen att bidragsförskott utgår till alla bidragsberältigade barn, vare sig barnet tillförsäkrats underhållsbidrag eller icke, bör därför enligt kommitténs åsikt göras det undantaget, att bidragsförskott inte utgår, om det finns grundad anledning antaga att den underhållsskyldige i förskott för kalendermånad betalar underhållsbidrag som inte understiger vad som eljest skulle utgå i förskott. Det förutsättes alltså att barnet i annan ordning beredes ett fullt tillfredsställande skydd. Vissa ytterligare begränsningar i den generella bidragsrätten är påkallade. Kommittén återkommer till dem i nästa avsnitt. Av det sagda torde ha framgått att det nya bidragsförskottets konstruktion skiljer sig väsentligt från den nuvarande. Det allmänna garanterar alla som har behov därav ett skydd upp till en viss nivå. Den underhållsskyldige befrias emellertid inte därigenom från sina förpliktelser. Såsom redan berörts skall alltjämt gälla, att barnavårdsnämnd, som utgivit bidragsförskott, inträder på vederbörande kommuns vägnar i barnets rätt till underhållsbidrag gentemot den underhållsskyldige för belopp, motsvarande vad som utgivits i bidragsförskott. Att kommun med det nya systemet i många fall inte kan aktualisera eller realisera krav på ersättningsskyldighet från den underhållsskyldiges sida rubbar inte denna princip.

Allmänna förutsättningar för rätt till bidragsförskott En grundläggande fråga gäller vilka kategorier barn som bör vara berättigade till bidragsförskott. Enligt den gällande lagen har två grupper barn rätt till förskott. Den första och den ojämförligt största omfattar barn -— i och utom äktenskap — vars fader eller moder enligt rättens beslut eller på grund av avtal är pliktig att till fullgörande av lagstadgad underhållsskyldighet utge underhållsbidrag till barnet, såframt den underhållsskyldige underlåter att betala förfallet belopp. Den andra gruppen avser barn utom äktenskap, vilkas faderskap ej fastställts och som fyllt tre år. Enligt kommitténs mening bör bidragsförskott i första hand utgå till barn, i de fall, där underhållsskyldighet, som åvilar barnets fader eller moder, skall fullgöras genom utgivande av underhållsbidrag till barnet. Kommittén återkommer i det följande till frågan om bidragsförskott till utomäktenskapliga barn med okänd fader. Den nyss gjorda beskrivningen av de bidragsberättigade innebär, att bidragsförskott skall utgå dels som förskott i egentlig mening på ett fastställt underhållsbidrag upp till visst belopp, dels som utfyllnad av underhållsbidrag som utgår med lägre belopp än bidragsförskottets och dels slutligen i vissa situationer när något underhållsbidrag icke blivit fastställt. En­

114 Kungl. Maj:ts proposition nr 70 år 196b

ligt kommitténs mening saknar man emellertid anledning att vid bestämmandet av den bidragsförskottsberättigade kretsen skilja mellan fall då underhållsbidrag fastställts och sådana då detta icke skett. Avgörande är att barnets fader eller moder är principiellt skyldig att utge underhållsbidrag enligt de familjerättsliga reglerna. Den omständigheten att det finns fall, då föräldrarnas ifrågavarande skyldighet inte kan föranleda åläggande att utge underhållsbidrag till barnet, därför att betalningsförmåga saknas, bör inte utestänga barnet från dess rätt till bidragsförskott. Den valda definitionen av de bidragsförskottsberättigade barnen inrymmer sålunda såväl de fall, där den underhållsskyldige förpliktats eller åtagit sig att utge bidrag, som de fall där detta inte skett, såframt vederbörande i princip är underhållsskyldig.

Med underhållsskyldighet förstås den familj erättsliga underhållsskyldigheten, vilken reglerar enskilda personers inbördes rättigheter och skyldigheter. Däremot avses inte exempelvis åtagande enligt avtal, som ingåtts mellan barnavårdsnämnd och underhållsskyldig (vårdnadshavare) om ersättning till nämnden för samhällsvårdskostnader.

Av det anförda torde framgå att rätten till bidragsförskott inte knytes till visst bidragsdokument såsom rättens dom eller avtal eller förbindelse i viss form. Därför uppkommer ej heller beträffande rätten till förskott några problem med hänsyn till interimistiska beslut eller provisoriska förbindelser som innebär att underhållsbidrag skall tills vidare utgå till barnets underhåll. En annan sak är att det allmännas krav på ersättning från underhållsskyldig för utgivna bidragsförskott måste grundas på en handling som kan läggas till grund för införsel. Förslaget upptar också ett stadgande att sådan handling skall fogas vid ansökan om bidragsförskott.

Om samhället i enlighet med vad nu föreslagits generellt garanterar de ifrågavarande barnen ett ekonomiskt stöd av viss storlek, kan det befaras leda till en minskning i benägenheten att utverka underhållsbidrag till barn eller största möjliga bidrag av den andre av föräldrarna. Härigenom skulle det allmänna kunna åsamkas kostnader, som egentligen borde bäras av de underhållsskyldiga. Sådana konsekvenser av den nya lagstiftningen bör förhindras.

Man torde få förutsätta att domstolarnas avgöranden av frågor om underhållsbidrag sker på grundval av föräldrabalkens bestämmelser om underhållsbidrag utan hänsyn till de bidrag som utgår från samhällets sida. Några risker av ovan angivet slag torde därför inte föreligga i de fall där betalningsfrågor prövas av domstol. Ej heller torde man behöva hysa farhågor för de fall, då underhållsskyldighet till barn utom äktenskap fastställes i avtal. Här krävs ju godkännande av barnavårdsman eller barnavårdsnämnd, och möjlighet finns att centralt ge råd och anvisningar.

Enligt kommitténs uppfattning bör dock i lag skapas garantier för att underhållsbidrag blir fastställda respektive att låga underhållsbidrag höjs,

Kungl. Maj.ts proposition nr 70 är 1901 115

när den underhållsskyldiges förhållanden ger möjlighet därtill. Kommittén förordar i sådant syfte viss ändring i föräldrabalken.

Enligt 20 kap. 4 § föräldrabalken äger barnavårdsman, själv eller genom ombud, föra talan rörande bl. a. faderskap till barn utom äktenskap. Av 11 § framgår att barnavårdsman bar befogenhet att jämväl föra talan i mål om underhåll till barn. Kommittén föreslår, att det senare lagrummet kompletteras med ett stadgande av innebörd, att om underhållsbidrag icke fastställts eller om underhållsbidrag bestämts till lägre belopp än det högsta belopp som må utgå i bidragsförskott, också barnavårdsnämnd, som utger bidragsförskott, skall äga föra talan om utgivande av underhållsbidrag eller om höjning av sådant bidrag. Stadgandet torde i praktiken bli av särskild betydelse i de fall barnavårdsman icke är förordnad. Förslag till lagtext har utarbetats av kommittén.

Kommittén föreslår dessutom, att i lagen om bidragsförskott skall intagas ett stadgande att bidragsförskott ej må utgå, om den som har vårdnaden om barnet underlåter att vidta eller medverka till åtgärder för att få underhållsbidrag fastställt.

Kommittén behandlar i det följande frågan om bidragsförskott till barn utom äktenskap beträffande vilket faderskapet ej fastställts. Nu utgår som förut nämnts förskott till sådana barn först sedan barnet fyllt tre år.

Orsaken till att faderskapet till ett barn icke i laga ordning fastställts kan vara den, att modern vägrat eller icke kunnat lämna tillräckliga upplysningar för faderns efterforskande och faderskapets fastställande eller att fadern icke är anträffbar. Att undantagslöst utesluta dessa barn från rätt till bidragsförskott under deras tre första levnadsår är enligt kommitténs mening inte tillfredsställande. En omprövning av den gällande begränsningen bör därför ske.

Kommittén får till en början erinra om att barn inom denna grupp vilka fyllt tre år åtnjöt särskilt barnbidrag under tiden från 1948 till den 1 juli 1960, då de i stället erhöll bidragsförskott. Redan i det betänkande, som låg till grund för lagen om särskilda barnbidrag, framhölls att det mot lösningen av försörj ningsfrågan för de utomäktenskapliga barnen utan känd fader kunde invändas att den var en halvmesyr. Dessa barn skulle nämligen inte få någon hjälp i normaliserad form under sina första levnadsår, då behovet av hjälp kanske var störst. Denna nackdel ansåg man sig dock icke kunna undgå med hänsyn till nödvändigheten att tillse att lagstiftningen inte fick den effekten att de utomäktenskapliga fäderna underlät att fullgöra sina skyldigheter mot barnen. Sedan barnet nått tre års ålder, bedömdes utsikterna att få faderskapsfrågan uppklarad och underhållsbidrag utdömt genomsnittligen vara så små, att man inte längre borde vidhålla kravet på faderskapsfastställelse såsom villkor för rätt till barnbidrag.

Antalet barn som till följd av treårsvillkoret uteslutes från rätt till bi­

116 Kungl. Maj.ts proposition nr 70 år 196b

dragsförskott torde uppgå till drygt 4 000. Huruvida och i vilken omfattning utformningen av reglerna för de sociala förmånerna påverkar vederbörandes intresse av att vidta eller medverka till åtgärder för att få faderskapsfrågan klarlagd torde åldrig kunna bedömas med full säkerhet. Man rör sig nämligen här på ett område, där motiv och föreställningar mången gång är outtalade eller så vaga, att slutsatserna endast kan bli antaganden eller gissningar. Det sagda utesluter inte, att treårsvillkoret verkat som ett instrument, som en press på vederbörande i syfte att påverka och påskynda lösningen av faderskapsfrågan. Tvärtom får det antas att bestämmelsen varit av betydande värde för barnavårdsorganen i deras strävanden att tillse att barnets faderskap fastställes. Att så sker är av vikt av familjesociala skäl, dvs. ur barnets och även samhällets synpunkt. Å andra sidan bör häremot vägas barnets behov av och rätt till ett tillfredsställande skydd för sin försörjning från en så tidig tidpunkt som möjligt och helst redan från födelsen.

Inom kommittén har två lösningar diskuterats. Den ena innebär att man sänker åldersgränsen till ett eller två år och den andra att man slopar gränsen. Med det förra alternativet undanröjer man givetvis i viss mån de nuvarande bristerna i barnens skydd samtidigt som man till en del bevarar de fördelar som kan vara förenade med det nuvarande systemet. Å andra sidan ernår man blott en partiell lösning av ifrågavarande barns försörjningsproblem. Detta har föranlett kommittén att stanna för det andra alternativet.

Kommittén förordar sålunda att barn utom äktenskap beträffande vilket faderskapet ej fastställts skall äga rätt till bidragsförskott under samma villkor i fråga om begynnelsetiden som gäller för andra barn.

Särskilt med hänsyn till den nyss förordade utvidgningen av möjligheterna att erhålla bidragsförskott torde det bli nödvändigt att föreskriva vissa begränsningar i bidragsrätten för utomäktenskapliga barn, vilkas faderskap ej fastställts. Om ingen begränsning funnes, skulle detta kunna medföra att bidragsförskott utginge även om modern uppbär bidrag till barnets underhåll från någon som kan vara barnets fader. Modern skulle också — kanske i samförstånd med barnets fader — kunna underlåta att vidta eller medverka till åtgärder för att få faderskapet fastställt. Kommittén, som anser att sådana missbruk bör förhindras, får i denna fråga anföra följande.

I några yttranden över det tidigare nämnda förslaget till lag om särskilda barnbidrag hade — i syfte att förebygga missbruk av de föreslagna bestämmelserna — hävdats att för rätt till barnbidrag borde uppställas särskilda villkor med avseende på utredningen av faderskapet. I den proposition (1947: 288), varigenom förslag till lag om bl. a. särskilda barnbidrag förelädes riksdagen, framhöll föredragande departementschefen att det inte var lämpligt att föreskriva sådana villkor, då prövningen huruvida villkoret vore uppfyllt skulle komma att bli i hög grad formell och därför av ringa värde. Däremot syntes böra krävas en försäkran av modern, att hon icke uppbär eller uppburit något underhållsbidrag eller annan gottgörelse från

Kungl. Maj.ts proposition nr 70 är 196b 117

någon som rätteligen är underhållsskyldig gentemot barnet. Bestämmelser härom syntes enligt departementschefens mening kunna utfärdas i administrativ ordning. Pensionsstyrelsen utfärdade i december 1947 i sin egenskap av tillsynsmyndighet föreskrifter av angiven innebörd och erinrade sedermera 19ol och 1955 om vikten av att dessa bestämmelser efterlevdes vid den praktiska tilllämpningen av barnbidragslagen. Sedan ifrågavarande barnbidrag från den 1 juli 1960 omvandlats till bidragsförskott har socialstyrelsen i publikationen Råd och anvisningar i socialvårdsfrågor (nr 126 juni 1960) uttalät, att rätten till bidragsförskott i nu berörda fall vore oberoende av vilka åtgärder, som vidtagits för faderskapets fastställande. Någon redovisning angående den faderskapsutredning som förekommit behövde alltså inte ske. Detta innebar emellertid, anförde socialstyrelsen vidare, icke något avkall på kravet att faderskapet för utomäktenskapliga barn skall fastställas. Styrelsen erinrade tillika om att bestämmelsen i 8 kap. 6 § föräldrabalken, att barnavårdsman skall sörja för ätt barnets börd fastställes, är lika bindande i fortsättningen som den varit före den 1 juli 1960. Enligt praxis beviljas numera bidragsförskott till barn, beträffande vilket faderskapet ej fastställts och som fyllt tre år, också om modern vägrat lämna några uppgifter till ledning för faderskapets fastställande, ävensom då det av utredningen i ärendet framkommer, att någon som kan antas vara barnets fader alltsedan barnets födelse erlagt bidrag till barnets underhåll. 1 syfte att förhindra detta har socialstyrelsen, som utgått från att treårsregeln kvarstår, föreslagit ätt bidragsförskott får utgå endast under villkor, att modern icke mottar eller mottagit bidrag till barnets underhåll från någon, som kan vara barnets fader, och att hon icke undandrar sig att medverka till åtgärder för att söka få faderskapet fastställt. Vid remissbehandlingen har förslaget i allmänhet godtagits. Socialvårdsförbundet anser, att de föreslagna bestämmelserna är ofrånkomliga, medan lagberedningen anför att bidragsförskott icke rimligen bör vägras, när t. ex. en uppgiven barnafader till en början lämnat men senare upphört att lämna bidrag, därför att han kommit till insikt om att faderskapet är ovisst. Enligt lagberedningens mening bör därför bestämningen »mottagit» bidrag till barnets underhåll utgå. Enligt kommitténs åsikt bör möjligheter finnas att hindra, att bidragsförskott utgår under omständigheter, som kan verka stötande. Kommittén förordar därför en regel, enligt vilken bidragsförskott ej må utgå om modern mottar bidrag till barnets underhåll från någon, som kan vara barnets fader, eller om hon underlåter att vidta eller medverka till åtgärder för fastställande av faderskapet till barn utom äktenskap. Kommittén utgår från att socialstyrelsen som tillsynsmyndighet ägnar denna fråga särskild uppmärksamhet och följer lagtillämpningen så att den blir i görlig mån enhetlig.

Kungl. Maj. ts proposition nr 70 år 1964

Den förordade vidgade rätten till bidragsförskott för barn utom äktenskap aktualiserar vissa frågor angående samhällets återkravsrätt för till dessa barn utgivna bidragsförskott. Kommittén återkommer till detta problem i ett senare avsnitt.

Bidragsförskott utgår nu ej till barn, vars föräldrar sammanbor, eller till barn, som bor tillsammans med den underhållsskyldige. Kommittén föreslår, att detta stadgande ersättes med en föreskrift att bidragsförskott ej utgår till barn, som bor tillsammans med den underliållsskijldige. Jämfört med nuvarande bestämmelser innebär det föreslagna stadgandet, att den omständigheten att föräldrarna sammanbor inte i och för sig utgör hinder för bidragsförskott till barnet. Är barn till sammanboende föräldrar exempelvis fosterbarn enligt 46 § barnavårdslagen eller vårdas det eljest — annat än tillfälligt — annorstädes än hos föräldrarna, bör det ha rätt till bidragsförskott, om villkoren härför i övrigt är uppfyllda.

Enligt lagen om allmän försäkring utesluts barn utom äktenskap från rätt till barnpension från såväl folkpensioneringen som tilläggspensioneringen, om den avlidne (den försäkrade) enligt avtal, som är bindande för barnet, åtagit sig att till dess underhåll utge visst belopp en gång för alla, dvs. eif engångsbelopp. Ett motsvarande undantagsstadgande finns i yrkesskadelagstiftningen men däremot ej i gällande lag om bidragsförskott och ej heller i lagen om utfyllnad av vissa underhållsbidrag. Lagberedningen har i sitt remissyttrande anfört, att det f. n. är ovisst, huruvida bidragsförskott kan utgå i sådana fall, och uppger att det vid tillämpningen av lagen om utfyllnad av vissa underhållsbidrag antagits, att den omständigheten att underhållsbidrag erlagts i form av engångsbelopp icke utgör hinder för att utfyllnadsbidrag utgår. Med hänsyn till den oklarhet som synes råda och till önskvärdheten att erhålla likformiga regler i detta avseende bör enligt kommitténs mening det angivna undantagsstadgandet införas även i den nya lagen om bidragsförskott. Kommittén föreslår att så sker.

I detta sammanhang vill kommittén erinra om att föredragande departementschefen i den proposition (1957: 139), varigenom förslag till bl. a. lag om utfyllnadsbidrag förelädes riksdagen uttalade att det vore tacknämligt, om man skulle kunna uppnå ätt underhållsbidrag av typen engångsbidrag nedbiingades eller avskaffades. Kommittén vill också ifrågasätta, om nuvarande möjlighet att fullgöra underhållsskyldighet mot barn utom äktenskap genom engångsbelopp bör bibehållas. Engångsbeloppen torde normalt användas till inköp av en livränta åt barnet. Det kan nämnas att bl. a. är riksförsäkringsverket försäkringsgivare för sådana livräntor. Den stora olägenheten är emellertid, att penningvärdeförsämring snabbt kan reducera värdet av livräntan, och barnet har ingen rätt att påfordra, att den underhållsskyldige skall ge ytterligare bidrag för den tid engångsbeloppet avser. I äldre tider kunde — sett ur barnets synvinkel — anordningen med ett engångsbelopp i många fall te sig som ett alternativ värt att föredra framför ett lö­

Kungl. Maj. ts proposition nr 70 år 19tii 119

pande underhåll, soin var beroende av barnafaderns framtida betalningsförmåga, och av att fadern var i livet. Tillkomsten av bidragsförskott och barnpensioner har här förändrat bilden samtidigt som de successiva koslnadsstegringarna kräver särskild uppmärksamhet. Hänsyn till barnafadern kan inte rimligen motivera bibehållandet av institutet med engångsbelopp i den mån väsentliga intressen för barnet talar däremot. Kommittén förordar, att frågan om engångsbeloppen snarast upptas till prövning.

Rätt till bidragsförskott tillkommer nu barn, som är svensk medborgare och stadigvarande vistas i riket. Barn som är medborgare i annat nordiskt land och som stadigvarande vistas i Sverige är dock med stöd av konventionen den 15 september 1955 om social trygghet berättigade till bidragsförskott enligt samma regler som gäller för svenska medborgare.

Nordiska socialpolitiska kommittén har rekommenderat att man bör som gemensamt villkor för rätt till bidragsförskott i de nordiska länderna överväga, att barnet skall vara bosatt i det land, där bidragsförskott söks, samt att barnet eller minst en av föräldrarna skall vara medborgare i landet eller omfattas av konvention angående bidragsförskott.

Socialpolitiska kommittén vill i detta sammanhang erinra om att barn, som icke är svensk medborgare, har rätt till allmänt barnbidrag i Sverige, om det är bosatt här i riket och om — dessutom —- barnet självt eller någon av dess föräldrar vistats i Sverige minst sex månader eller barnet fostras hos någon, som är bosatt och mantalsskriven i Sverige. För rätt till barnpension från folkpensioneringen krävs, att barnet skall ha svenskt medborgarskap. Barn, som är utländsk medborgare, är dock enligt vissa överenskommelser mellan Sverige och främmande stater likställt med svenska medborgare i fråga om rätt till barnpension.

Socialstyrelsen har i första hand föreslagit att kravet på svenskt medborgarskap slopas och i andra hand förordat att kravet bibehålls för barn utom äktenskap, vilkas faderskap ej fastställts. Remissorganen har varit av delade meningar.

Enligt kommitténs mening bör i analogi med vad som gäller för rätt till de nämnda barnpensionerna svenskt medborgarskap krävas för rätt till bidragsförskott också i fortsättningen. Att skilja mellan olika kategorier bidragsberättigade barn synes inte lämpligt. Som nämnts är barn från något av de nordiska länderna genom konvention tillförsäkrade rätt till bidragsförskott på samma villkor som svenska medborgare. Kommittén ifrågasätter vidare ingen ändring i den nuvarande ordningen att Kungl. Maj :t skall ha befogenhet att träffa överenskommelse med främmande stat om utsträckt tillämpning av bidragsförskottslagen.

I den mån frågan om medborgarskapskraven inom den allmänna försäkringen aktualiseras, vilket torde bli fallet med hänsyn till den nuvarande utvecklingen på det internationella socialpolitiska samarbetets område, bör

120 Kungl. Maj. ts proposition nr 70 år 1964

enligt kommitténs mening motsvarande regel i bidragsförskottslagstiftningen omprövas.

Det nuvarande kravet att barnet skall stadigvarande vistas här i riket bör lämpligen utbytas mot bosatt i riket. Detta krav bör inte anses uppfyllt, såframt barnet inte är kyrkoskrivet i Sverige. Är barnet kyrkoskrivet här bör det kunna anses bosatt här även under tillfälliga vistelser utom landet. För att en vistelse utom landet skall kunna betraktas såsom tillfällig, bör den i allmänhet inte omfatta mer än högst fyra månader. Undantag från denna regel bör dock kunna göras, om det finns särskilda skäl därtill.

Beträffande den övre åldersgränsen för rätt till bidragsförskott får kommittén anföra följande. Nu gäller att förskott icke utgår för längre tid än till och med dagen före den, då barnet fyller 16 år. Bestämmelsen om slutdag får ses mot bakgrunden av att bidragsförskott ej vidare skall utgå, sedan underhållsskyldigheten upphört. Om det genom dom eller avtal fastställda underhållsbidraget skall utgå till dess barnet fyller 16 år — ett i varje fall tidigare mycket vanligt förhållande — skall bidragsförskott icke beviljas för längre tid än till och med dagen före den barnet uppnår nämnda ålder. Regeln är enhetlig för samtliga kategorier barn, dvs. de vilkas rätt till underhållsbidrag upphör då de fyller 16 år, de som tillförsäkrats underhållsbidrag även för tid därefter ävensom de som ej tillförsäkrats underhållsbidrag.

Socialstyrelsen, som haft i uppdrag att överse de svenska lagreglerna om bidragsförskott till barn under 16 år, upptar i sitt förslag den nu gällande bestämmelsen. Styrelsen anför samtidigt att nordiska socialpolitiska kommittén förordat, att bidragsförskott skall kunna utgå till dess barnet fyller 18 år, såvida inte underhållsskyldigheten upphört dessförinnan. Vid remissbehandlingen av styrelsens förslag har framkommit önskemål om att den övre åldersgränsen bestäms till den månad, under vilken barnet fyller 18 år. Därvid har i en del fall ifrågasatts att rätten till förskott för tiden mellan 16 och 18 år skulle göras beroende av en skälighetsprövning, eftersom ett stort antal ungdomar i åldern 16—18 år har egna inkomster av förvärvsarbete, varför det inte torde finnas skäl att generellt utge bidragsförskott i dessa åldrar. Som skäl för höjning av åldersgränsen har anförts, dels att det nu är vanligt, att underhållsbidrag fastställs att utgå till dess barnet fyller 18 år, dels att skolplikten numera förlängts och dels lagstiftningen i de övriga nordiska länderna.

Kommittén anser att frågan om höjning av den övre åldersgränsen för rätt till bidragsförskott från 16 till 18 år är ett problem som ej bör bedömas isolerat. Det bör naturligen ses i samband med åldersgränserna för rätt till andra sociala förmåner, såsom allmänt barnbidrag, studiebidrag samt barnpension och barntillägg från folkpensioneringen. Kommittén vill här erinra om den promemoria rörande åldersregler inom skatte- och socialpoli­

Kungl. Muj:ts proposition nr 70 är 1961 121

tiken, som tillkommit efter samråd mellan studiehjälpsutredningen och socialpolitiska kommittén och publicerats i betänkandet om bättre studiehjälp (SOU 1963:48 bil. 4, sid. 180 o. 1'.). Kommittén finner det inte möjligt att i detta sammanhang företa en allmän omprövning av dessa åldersregler. Kommittén ifrågasätter därför nu ingen ändring av 16-årsgränsen, när det gäller rätt till bidragsförskott.

Det bör övervägas att vid lämplig tidpunkt i särskild ordning föranstalta om en utredning rörande åldersreglerna för olika familjesociala förmåner och förpliktelser. Eu utgångspunkt bör därvid vara de förändringar som äger rum i fråga om frekvensen av utbildning och självförsörjning bland ungdomar över 16 år.

Kommittén förordar emellertid den modifieringen i regeln om åldersgränsen, att bidragsförskott skall utgå till och med den månad då barnet fyller 16 år. Härigenom nås överensstämmelse med folkpensioneringens motsvarande regler för rätt till barnförmåner. Den föreslagna ändringen innebär givetvis inte, att samhällets rätt till återkrav för utgivna bidragsförskott utsträcks på motsvarande sätt, där underhållsskyldigheten upphört viss dag under 16-årsinånaden.

Reglerna om begynnelsetiden för rätt till bidragsförskott bör likaledes anknytas till motsvarande regler inom folkpensioneringen.

Bidragsförskottets storlek

Socialpolitiska kommittén anser det naturligt att bidragsförskottets storlek avpassas efter det stöd, som folkpensioneringens barnpension ger barn som mist sin fader eller moder eller båda föräldrarna. Barnets behov av stöd från det allmänna får nämligen anses vara i stort sett detsamma vare sig det skall ersätta uteblivet underhåll därför att en försörj are är avliden eller därför att försörj aren inte fullgör sin försörj ningsskyldighet.

Bidragsförskottet är nu utformat som ett maximibelopp, vilket belopp utgår endast såframt den underhållsskyldige enligt rättens beslut eller på grund av avtal är pliktig att utge motsvarande eller högre belopp till barnets underhåll. Barn utom äktenskap, vilkas faderskap ej fastställts och som fyllt tre år, är dock alltid berättigade till maximibeloppet. I enlighet med vad kommittén anfört i det föregående bör bidragsförskottet enligt den nya lagen utgå med ett enhetligt belopp — ett normalbelopp — för samtliga bidragsberättigade barn. Denna regel bör modifieras i de fall barnet samtidigt antingen är eller skulle ha varit berättigat till underhållsbidrag av både fadern och modern eller är berättigat till barnpension från folkpensioneringen — ena föräldern alltså död — och till underhållsbidrag från den andra föräldern.

Enligt kommitténs åsikt bör bidragsförskottet liksom barnpensionen uttryckas i vissa procent av det enligt lagen om allmän försäkring gällande basbeloppet. Härigenom fastslås att bidragsförskottet skäll automatiskt

122 Kungl. Maj:ts proposition nr 70 år 1964

följa ändringarna i penningvärdet på exakt samma sätt som barnpensionen.

På anförda skäl föreslår kommittén att bidragsförskott skall utgöra 25 procent av basbeloppet. Vad sedan beträffar storleken av förskottet i de fall både fadern och modern är underhållsskyldiga, bör denna utgöra 17,5 procent av basbeloppet för varje underhållsskyldig eller tillhopa 35 procent, motsvarande barnpensionen till föräldralösa barn. Uppbär barnet barnpension från folkpensioneringen, bör bidragsförskott utgå med 10 procent av basbeloppet.

Som tidigare framhållits utgör barnpensionen emellertid icke f. n. vissa andelar av basbeloppet utan dess storlek är bestämd till visst antal kronor —■ för år räknat 1 000 kr. för fader- eller moderlösa barn och 1 400 kr. för föräldralösa barn — enligt övergångsbestämmelserna till lagen om allmän försäkring. De angivna beloppen motsvarar 25 resp. 35 procent av basbeloppet i 1957 års penningvärde, dvs. 4 000 kr. Kommittén anser, att bidragsförskott enligt den nya lagen bör utgå med hänsyn till penningvärdet i dagens situation.

Basbeloppet är nu 4 700 kr. men har för januari 1964 bestämts till 4 800 kr. Kommittén föreslår i det följande, att den nya lagen träder i kraft den 1 juli 1964. Under förutsättning att basbeloppet utgör 4 800 kr., kommer bidragsförskott enligt huvudregeln att utgå med 1 200 kr. per barn och år. Har både fadern och modern att fullgöra sin underhållsskyldighet genom utgivande av underhållsbidrag, skall bidragsförskott utgå med 840 kr. om året för varje underhållsskyldig eller tillhopa med 1 680 kr. Uppbär barnet barnpension, utgör förskottet 480 kr.

Från den angivna principen att bidragsförskott alltid utgår med ett normalbelopp som i princip är lika för alla barn, bör undantag göras i följande två fall.

Det ena avser den situationen att den underhållsskyldige till fullo utger honom åvilande underhållsbidrag och skäl finns till antagande att han skall göra det också i fortsättningen. Han betalar exempelvis 75 kr. i månaden. I sådant fall bör barnet tillförsäkras bidragsförskott med ett belopp motsvarande skillnaden mellan förskottets normalbelopp och underhållsbidraget. Bidragsförskottet får här karaktär av utfyllnad av underhållsbidraget upp till förskottets normalbelopp.

Även i ett annat fall bör bidragsförskottets storlek kunna begränsas efter en individuell prövning. Så bör ske, om den som har vårdnaden om barnet underlåter att vidta eller medverka till åtgärder för att få underhållsbidraget höjt, trots att förutsättningar för en höjning anses föreligga.

Samspelet mellan bidragsförskottet och folkpensioneringens båda barnförmåner, barnpensionen och barntillägget, aktualiserar vissa ändringar i lagen om allmän försäkring. Först må beröras kombinationen bidragsförskott och barnpension. Bidragsförskott kan nu ej utgå till barn, som är berättigat till barnpension. Å andra sidan utgör enligt en specialregel i 8 kap.

Knngl. Maj.ts proposition nr 70 år 1004 123

(i § lagen om allmän försäkring barnpensionen till barn utom äktenskap, som fyllt tre år och beträffande vilket faderskapet ej fastställts, efter moderns frånfälle 35 procent av basbeloppet eller tills vidare 1 400 kr. Enligt kommitténs förslag i det föregående utesluts emellertid ej barn, som är berättigat till barnpension från rätt till bidragsförskott utan förskott utgår i sådant fall med 10 procent av basbeloppet. Vid bifall till detta förslag och förslaget att slopa treårsregeln bör nyss nämnda specialregel rörande barnpensionens storlek för vissa utomäktenskapliga barn utgå. Är barnets moder död och faderskapet ej fastställt bör nämligen barnpensionen utgå enligt samma regler som för övriga moderlösa barn eller med 25 % av basbeloppet, vartill kommer bidragsförskott med 10 procent av basbeloppet.

Ett samordningsproblem uppkommer också i den situationen att rätt samtidigt föreligger till bidragsförskott och barntillägg. Barnets moder kan exempelvis uppbära förtidspension för egen del och barntillägg för barnet, varjämte barnet är berättigat till bidragsförskott, motsvarande 25 procent av basbeloppet, på grund av faderns underhållsskyldighet gentemot barnet. Det synes i sådant fall riktigast, att barntillägget utgör 10 procent av basbeloppet. Summan av bidragsförskottet och barntillägget kommer sålunda att utgöra 35 procent av basbeloppet.

En annan situation bör också uppmärksammas i detta sammanhang, nämligen kombinationen barnpension och barntillägg. Enligt ett stadgande i 9 kap. 1 § första stycket sista punkten lagen om allmän försäkring utgår ej barntillägg för barn, som är berättigat till pension enligt nämnda lag. Konsekvenserna av denna regel belyses i följande exempel. En ogift eller frånskild kvinna uppbär förtidspension för egen del och barntillägg för sitt barn. Samtidigt utgår bidragsförskott till barnet på grund av faderns underhållsskyldighet. Enligt kommittéförslaget motsvarar båda barnförmånerna 35 procent av basbeloppet. Avlider fadern ersätts bidragsförskottet med barnpension, varvid barntillägget ej längre kan utgå. Genom faderns frånfälle reduceras sålunda barnförmånerna till 25 procent av basbeloppet. Till undvikande av detta otillfredsställande resultat förordar kommittén, att det ovannämnda stadgandet i 9 kap. 1 § första stycket sista punkten utgår. Samtidigt bör i 9 kap. 1 § andra stycket första punkten införas ett tillägg, som med beaktande jämväl av vad i föregående stycke anförts bör få den innebörden, att barntillägg utgör för år räknat 10 procent av basbeloppet, om barnet är berättigat till barnpension eller bidragsförskott. Förslag till erforderliga ändringar i lagen om allmän försäkring har utarbetats av kommittén.

I detta sammanhang vill kommittén framhålla vikten av att utomäktenskapliga barns faderskap verkligen blir fastställt och helst så tidigt som möjligt och att underhållsbidragen — för såväl inom- som utomäktenskapliga barn -—- fastställes till skäliga belopp.

Kommittén förutsätter att barnavårdsorganen energiskt och målmedve­

124 Kungl. Maj. ts proposition nr 70 år 1964

tet verkar för att barnets börd fastställs, när det är fött utom äktenskap. Möjligheten att erhålla bidragsförskott redan från barnets födelse får inte minska detta intresse. Enligt den förordade nya lagstiftningen bereds barnavårdsnämnderna möjlighet att vägra bidragsförskott, om barnets moder — kanske i samförstånd med fadern — inte är villig att uppge vem som är barnets fader eller om modem mottar underhåll till barnet från någon som kan antas vara barnets fader. I första hand bör nämndernas verksamhet dock inriktas på att få fram sådan utredning att faderskapet kan klarläggas. Ansvaret för att så sker åvilar i första hand barnavårdsnämnderna. Vad barnavårdsinännen angår vill kommittén erinra om att det enligt bestämmelser i föräldrabalken åligger dem att tillse att barnets rätt och bästa behörigen tillvaratas. Som särskilt betydelsefulla framhålls uppgifterna att sörja för att barnets börd fastställs och att underhåll tillförsäkras barnet. I det följande förordar kommittén att det s. k. omsökningsförfarandet slopas och rekommenderar vidare att barnavårdsmännen i görlig mån befrias från uppgifter rörande kravverksamheten. Mot denna bakgrund synes det uppenbart att barnavårdsmännen i framtiden bör få mera tid att ägna sig åt den personligt stödjande sidan av sin verksamhet. Socialstyrelsen har i sin utredning anfört, att styrelsen för sin del — om systemet med enhetligt bidragsförskott genomförs — kommer att i publikationen Råd och anvisningar framhålla angelägenheten av att underhållsbidrag icke fastställs med för låga belopp och betona, hur viktigt det är, alt barnavårdsnämnder och barnavårdsmän söker förhindra, att så sker. Styrelsen uppger att den nämnda publikationen utdelas regelbundet till bl. a. samtliga barnavårdsnämnder, länsstyrelser och domstolar. Kommittén vill understryka vikten av att sådan informationsverksamhet bedrives och att resultatet av densamma noga följes.

Vissa administrativa frågor Bidragsförskottsverksamheten handhas nu av kommunernas barnavårdsnämnder. Socialpolitiska kommittén anser att denna ordning bör bibehållas tills vidare. Barnavårdsnämndernas ifrågavarande verksamhet regleras genom en rad föreskrifter dels i bidragsförskottslagen och dels i en kungörelse angående tillämpningen av nämnda lag m. in. Det synes inte erforderligt att här i detalj redovisa de olika arbetsuppgifterna. Det bör dock nämnas att kritik vid ett flertal tillfällen riktats mot de nuvarande reglerna angående bidragsförskottens administration. Bl. a. har det hävdats att det gällande systemet medför ett mycket tidsödande arbete, särskilt i de större kommunerna. Bidragande orsaker till detta är främst det s. k. omsökningsförfarandet, återkravsverksamheten gentemot de underhållsskyldiga för utgivna bidragsförskott samt bestyret med ansökan om gottgörelse av statsverket för dess an­

Kungl. Maj.ts proposition nr 70 år 1904 125

del i kostnaderna för de utgivna förskotten, i den mån ersättning ej kunnat idtas av den underhållsskyldige.

De materiella reformer inom bidragsförskottsområdet som kommittén förordat i det föregående torde inte innebära några mera väsentliga ändringar av betydelse för administrationen i annan mån än att antalet förskottsberättigade barn kommer att stiga. En ökning av antalet bidragsförskottsärenden är därför att påräkna. Bl. a. på grund härav är det angeläget att överväga, om inte förutsättningar finns för att underlätta administrationen.

En bidragande orsak till barnavårdsnämndernas arbetsbelastning är som nämnts omsökningsförfarandet. Det innebär, att bidragsförskott regelmässigt beviljas längst till och med utgången av det statliga budgetår som löper vid förskottets beviljande. Redan under juni månad prövas dock ansökningar om bidragsförskott för påföljande budgetår. Ett beslut om bidragsförskott har alltså tidsbegränsad verkan. För fortsatt bidragsförskott erfordras ny ansökan. För att ge en uppfattning i stort om vad detta betyder i arbete för barnavårdsnämnderna och för barnavårdsmännen behöver blott nämnas, att antalet ansökningar om förskott under vart och ett av de senaste åren uppgått till omkring 75 000. Bidragsförskott omsökes i regel och ansökningarna koncentreras i allmänhet till vissa månader under första halvåret. Upprättandet av ansökningarna, vilket i regel sker med biträde från barnavårdsnämnden, deras prövning i nämnden och de därmed sammanhängande expeditionella göromålen åsamkar ntan tvekan nämnderna ett betydande administrativt arbete. Därigenom hindras barnavårdsorganen från att ägna sin tid åt mera konstruktivt barnavårdsarbete för att tillgodose såväl barnets som samhällets sociala och ekonomiska intressen.

Några vägande skäl för bibehållande av omsökningsförfarandet kan knappast anföras. Stundom har det ansetts vara av värde som kontroll över att bidragsförskott inte utgår till barn, som inte är berättigade därtill. Såsom ett led i efterkontrollen är dock omsökningsförfarandet otillräckligt och alltför arbetskrävande. Barnavårdsnämnderna måste sålunda lita till även andra möjligheter för att få kännedom om sådana ändrade förhållanden, som påverkar barnets rätt till fortsatt bidragsförskott. Kommittén föreslår därför att omsökningsförfarandet slopas.

I den nya lagen förutsätts bidragsförskott skola beviljas att utgå tills vidare, så länge förutsättningar för rätt till förskott alltjämt föreligger. Bidragsförskotten blir härigenom en mer eller mindre permanent stödform, som även i fråga om ansökningsförfarandet får stora likheter med barnpensionen från folkpensioneringen. För att tillgodose möjligheterna att vid ändrade förhållanden ompröva bidragsrätten föreslås att i lagen upptas vissa föreskrifter om anmälningsskyldighet och om skyldighet att återbetala utgivet förskott vid underlåten anmälan. För barnavårdsnämnderna bör stad­

126 Kungl. Maj:ts proposition nr 70 år 196b

gas rätt och skyldighet att under vissa närmare angivna förutsättningar dra in eller minska förskottet. Kommittén återkommer i senare avsnitt till frågorna om kommunernas återkravsverksamhet gentemot de underhållsskyldiga samt om arbetet med att söka gottgörelse av statsverket.

Kommittén vill i det följande beröra vissa allmänna synpunkter på barnavårdsnämndernas uppgifter rörande bidragsförskotten. Förut har framhållits att den nya lagen innebär ökade möjligheter att erhålla förskott. Det åligger barnavårdsnämnderna — och barnavårdsmännen — att ha sin uppmärksamhet riktad på att barn, som är berättigade till bidragsförskott, erhåller sådan förmån. Innan ansökan behandlas, bör nämnden så noggrant som möjligt söka utreda de förhållanden som är av vikt för bedömande av barnets rätt till bidragsförskott. Vikten av detta bör särskilt inskärpas, då ansökan för varje barn ofta blir en engångsföreteelse. Sedan bidragsförskott beviljats, ankommer det på den barnavårdsnämnd som utger förskott att tillse att rätt till förskott alltjämt föreligger. Denna uppgift tillkommer i första hand den nämnd, som beviljat förskottet, men har förhållandena — på grund av ändrad mantalsskrivning för barnets fader eller moder eller till följd av barnets bosättning — ändrats så att förskott skall utges av annan barnavårdsnämnd, åvilar kontrollskyldigheten den senare nämnden. Kontrollverksamheten torde få utformas med hänsyn till vad som efter de särskilda förhållandena är mest prraktiskt inom varje kommun. Kommittén finner det icke erforderligt eller lämpligt att föreskriva en årlig genomgång av hela beståndet barn som uppbär förskott inom kommunen. En sådan föreskrift skulle lätt kunna tolkas som en rutinåtgärd och därigenom få mindre effekt. Andra metoder kan i stället övervägas, exempelvis successiva stickprovsundersökningar. I vissa fall torde det vara lämpligt att i samband med förskottets beviljande uppföra ärendet på en observationslista, som genomgås med lämpliga mellanrum. I övrigt torde det få ankomma på socialstyrelsen att som tillsynsmyndighet utfärda allmänna rekommendationer till barnavårdsnämndernas ledning. Enligt gällande lag skall bidragsförskott i allmänhet utbetalas månadsvis. Utbetalningarna torde praktiskt taget alltid ske månadsvis i förskott. Fråga har uppkommit, huruvida detta system bör bibehållas eller om man med den norska lagstiftningen som förebild bör övergå till ett system med utbetalningar i efterskott. Till förmån för det senare systemet har åberopats att det ger större möjlighet till smidig anpassning av förskotteringen till ändringar i barnets förhållanden än vad förskottsutbetalningen gör. Förskottsutbetalningen har dock andra fördelar ur administrativ synpunkt. För den enskilde torde det vara av mindre betydelse vilket system som kommer till användning. För honom är det av vikt att han på en bestämd dag i månaden kan uppbära förmånen.

Kungl. Maj.ts proposition nr 70 år 100A 127

Socialstyrelsen liar diskuterat fördelar och nackdelar hos båda systemen och stannat för att förorda att det nuvarande svenska systemet med utbetalning i förskott bibehålls. Denna mening omfattas också av flertalet remissorgan. Det bör framhållas, att de hörda barnavårdsnämnderna praktiskt taget enhälligt är av denna uppfattning. Kommittén finner inte skäl att förorda någon ändring i den nuvarande ordningen.

Återkravsverksamheten Förskottering av underhållsbidrag till barn innebär i princip, att det allmänna helt eller delvis utbetalar det underhållsbidrag, som underhållsskyldig fader eller moder underlåter att erlägga. Denna princip avses som redan nämnts ej skola rubbas i den nya lagstiftningen. Den underhållsskyldige blir sålunda, sedan bidragsförskott beviljats, skyldig att till barnavårdsnämnd, som utger förskott, erlägga underhållsbidraget allt eftersom detta förfaller till betalning. Fullgör den underhållsskyldige ej frivilligt honom åvilande betalningsskyldighet, åligger det barnavårdsnämnden att utan dröjsmål vidta erforderliga åtgärder för fordringens indrivande. Med hänsyn särskilt till de ökade kostnader för det allmänna, som kommitténs förslag medför, får kommittén understryka vikten av att alla åtgärder vidtas för att effektivisera inbetalningen. Ansvaret för indrivningsverksamheten åvilar barnavårdsnämnden. Det åligger alltså inte en barnavårdsman att i denna sin egenskap ta ut ersättning från den underhållsskyldige för det av barnavårdsnämnden förskotterade underhållsbidraget. Barnavårdsman kan gentemot den underhållsskyldige endast företräda fordran som barnet äger. En annan sak är, att barnavårdsnämnderna av praktiska skäl ofta uppdrar åt barnavårdsman att utkräva jämväl utgivna bidragsförskott. Åtar sig barnavårdsmannen detta, gör han mera än vad som åvilar honom i hans egenskap av barnavårdsman. Kommittén har funnit skäl understryka detta, eftersom det f. n. i icke ringa utsträckning förekommer att barnavårdsman efter uppdrag av barnavårdsnämnd utkräver jämte barnets fordran även den del av underhållsbidraget, för vilken bidragsförskott utgivits. Detta kan medföra att barnavårdsmannen ägnar en oproportionerligt stor del av sin arbetstid åt indrivningsverksamheten till förfång för den kurativa verksamheten. Kommitténs i det föregående framförda förslag att omsökningsförfarandet skall slopas måste avsevärt bidra till att minska barnavårdsmannens arbetsuppgifter beträffande bidragsförskotten. Kunde utvecklingen ledas därhän, att han i allt större utsträckning befriades från arbetet med indrivningsverksamheten och att detta i stället koncentrerades till barnavårdsnämnderna, skulle enligt kommitténs mening vinnas väsentliga fördelar ur barnavårdsmannainstitutionens synpunkt. Enligt vad kommittén erfarit tillämpas i de större städerna redan den ordningen, att kravverksamheten överflyttas

128 Kungl. Maj. ts proposition nr 70 år 196i

från barnavårdsinännen till barnavårdsnämnderna. Kommittén vill förorda en utveckling i den riktningen i allt fler kommuner. Rörande fördelningen mellan barnavårdsnämnd och bidragsberättigade av till nämnden från den bidragsskyldige influtna medel får kommittén anföra följande. Närmare bestämmelser om hur fördelningen skall ske saknas i bidragsförskottslagen. I praxis torde vid fördelningen förfaras på följande sätt. Har både barnavårdsnämnden och den bidragsberättigade fordran å oguldna belopp, fördelas vad som influtit mellan dem båda. Ingendera har företrädesrätt för sin fordran utan fördelningen sker i proportion till respektive fordringars storlek. Belopp, som uttas genom införsel, gäller dock alltid i första hand den löpande månadens underhållsbidrag. Samma regel torde tillämpas även vid frivillig inbetalning från den underhållsskyldige, såframt inte denne uttryckligen angett, att erlagt belopp avser annan tid. Om det för viss månad uttagna beloppet är större än det belopp, som den bidragsskyldige är skyldig att betala för månaden, fördelas (avräknas) det överskjutande beloppet på fordringarna för tiden före denna månad. Fördelningen sker proportionellt på dessa fordringar oavsett fordringarnas ålder. Belopp, som uttagits genom införsel, utnyttjas dock ej för att täcka fordringar, som med hänsyn till deras ålder inte kan tas ut genom införsel. Det kan nämnas att enligt 6 § första stycket lagen den 14 juni 1917 om införsel i avlöning, pension eller livränta i lagrummets lydelse enligt lagen den 17 maj 1963 införsel ej må äga rum till gäldande av bidragsbelopp, som förfallit till betalning tidigare än två år före början av den kalendermånad under vilken verkställigheten skall ske. Mot det nuvarande systemet kan erinras att det inte på ett tillfredsställande sätt tillgodoser barnets rätt vid fördelningen av de influtna beloppen. Systemet förorsakar vidare barnavårdsnämnderna invecklade och tidsödande räkneoperationer, i synnerhet när det gäller att fördela influtna medel mellan äldre fordringar. I sådana fall kan flera barnavårdsnämnder vara fordringsägare jämte det bidragsberättigade barnet. Kommittén anser, att om den bidragsskyldige har skuld till både barnet och samhället, barnets fordran bör gå före samhällets. En bestämmelse av sadan innebörd bör enligt kommitténs mening inflvta i den nya lagen om bidragsförskott. Begeln bör utformas så, att om underhållsbidrag, som under viss månad inflyter till barnavårdsnämnd, överstiger det på månaden belöpande bidragsförskottet, det överskjutande beloppet skall fördelas så, att barnets fordran för oguldna underhållsbidrag har företräde framför det allmännas fordran för utgivna bidragsförskott. Regeln bör enligt kommitténs mening komma i tillämpning även i fråga om överskottsbelopp, som avser förskott utgivna före lagens ikraftträdande. Vad sedan gäller den närmare fördelningen (avräkningen) av det överskjutande beloppet på i första hand barnets äldre fordringar och i andra

Kungi. Maj.ts proposition nr It) är 1964 129

hand på samhällets motsvarande fordringar vill kommittén ifrågasätta, om det är erforderligt eller lämpligt att uppta föreskrifter därom i lagen om bidragsförskott. Hänsynstagande till gällande regler och praxis på utsökningsrättens område — en ny lag om införsel är för övrigt under utarbetande — gör, att det är förenat med tetydande svårigheter att skapa en helt tillfredsställande regel. Att så är fallet framgår klart av vad socialstyrelsen anfört i denna fråga, varjämte må åberopas vad lagberedningen yttrat i sitt remissutlåtande över socialstyrelsens förslag. Kommittén får i denna del hänvisa till den bifogade sammanfattningen av styrelsens förslag och av remissyttrandena. Kommittén har kommit till den uppfattningen, att man inte i detta sammanhang hör ta definitiv ställning till frågan om avräkningsreglerna. Med denna lösning torde barnavårdsnämnderna i sin verksamhet på området tills vidare få följa hittillsvarande praxis.

I det följande behandlar kommittén frågan om eftergift i vissa fall av samhällets återkravsrätt mot underhållsskijldig.

Enligt 17 § andra stycket bidragsförskottslagen i lagrummets lydelse från den 1 juli 1960 äger länsstyrelsen på framställning av barnavårdsnämnden eller av den underhållsskyldige besluta, att det allmännas återkravsrätt skall efterges, om särskilda skäl föranleder därtill. Tidigare fordrades att det förelåg synnerliga skäl.

Lagändringen tillkom med tanke i första hand på fall, där den underhållsskyldige vistas utomlands och där indrivning genom vistelselandets myndigheter inte kan påräknas. Genom ändringen bereddes länsstyrelserna möjlighet att efterge samhällets återkravsrätt, såvida det av i ärendet verkställd utredning kan anses framgå, att återkrav inte har någon utsikt till framgång.

Uppmjukningen av möjligheterna till eftergift av återkravsrätten är avsedd att tillämpas även i fall, där bidragsförskott beviljats barn utom äktenskap, beträffande vilket faderskapet ej fastställts och som fyllt tre år. Ifrågavarande barn hade tidigare haft rätt till särskilt barnbidrag, vilket från den 1 juli 1960 ersattes av bidragsförskott. I sådana fall kan faderskapet komma att fastställas längre eller kortare tid efter det bidragsförskottet börjat utgå. I princip föreligger återkravsrätt gentemot fadern även beträffande de förskott, som belöper på tiden före faderskapets fastställande med den begränsning som följer av den allmänna tioårspreskriptionen. I den proposition (1960: 75) som ligger till grund för ovannämnda lagändring har dock uttalats, att återkravsrätten i förevarande fall torde böra efterges, om inte speciella skäl talar däremot. I dessa fall torde det enligt uttalande i propositionen för utfående av gottgörelse av staten inte fordras någon aktivitet från barnavårdsnämndens sida utöver den verksamhet för att barnets börd fastställs, som det åligger barnavårdsmannen att bedriva.

Bortsett från nu nämnda två grupper av ärenden avsågs inte någon uppmjukning skola äga rum. 5 —Bihang till riksdagens protokoll 1964. Nr 70

130 Kungl. Maj.ts proposition nr 70 år 1064

Socialpolitiska kommittén ifrågasätter ej någon ändring i den inledningsvis refererade bestämmelsen om eftergift av återkravsrätten utan förordar att den överförs i sak oförändrad till den nya lagen. Kommittén vill dock anföra vissa synpunkter rörande lagrummets tillämpning.

Enligt förarbetena till lagrummet i dess ursprungliga lydelse är en restriktiv tillämpning avsedd. Eftergift av återkravsrätten bör beviljas i sådana fall, där ett tillgripande av tvångsmedel kan visa sig ur social synpunkt olyckligt eller ur mera personlig synpunkt uppenbart obilligt. Som exempel har nämnts sådana fall, där fadern till ett utomäktenskapligt barn har egen familj, vars sammanhållning uppenbarligen skulle äventyras om förskottet uttogs av honom. Enbart den omständigheten att den underhållsskyldige bildat egen familj, bör dock inte leda till eftergift. De särskilda skäl, som ursprungligen gällde, skulle vara av personlig och social natur, alltså inte av ekonomisk art. Det kan tilläggas, att ett av länsstyrelsen fattat beslut om eftergift innebär, att den underhållsskyldige blir för all framtid befriad från återbetalningsskyldighet med avseende på det utgivna förskott som framställningen om eftergift avsett.

Bedömningen av frågan om eftergift av samhällets återkravsanspråk innebär en avvägning mellan å ena sidan samhällets krav på ersättning av den underhållsskyldige för utgivna bidragsförskott och å andra sidan skäliga hänsyn till den underhållsskyldiges personliga och sociala förhållanden. Med lagstiftningens ursprungliga syfte och konstruktion var det naturligt att det allmännas rättsanspråk kom starkt i förgrunden. En liberalisering av lagrummet har som framgått av det föregående skett relativt nyligen. Verkningarna av lagändringen är dock begränsade till två grupper av ärenden.

De möjligheter till eftergift som lagen med sin nuvarande utformning ger, bör enligt kommitténs mening komma till praktisk användning även i andra fall än de ovan berörda. En underhållsskvldig kan ha varit förhindrad att fullgöra sin skyldighet exempelvis på grund av långvarig sjukdom, vistelse på vårdanstalt för alkoholmissbrukare, fångvårdsanstalt eller liknande. Har i sådant fall bidragsförskott utgått, kan krav på betalning av förfallna bidrag uppkomma så snart han börjar erhålla förvärvsinkomst, oavsett om han såsom ej sällan är fallet befinner sig i eu rehabiliteringsperiod. Därigenom kan hans anpassning till förvärvslivet eller samhället försvåras eller förhindras. Kommittén vill därför i nu nämnda och likartade fall förorda eu mindre restriktiv tillämpning av bestämmelsen. Vid behov torde eventuellt erforderliga föreskrifter i sådant syfte få intas i den tillämpningskungörelse, som Kungl. Maj :t torde komma att utfärda i anslutning till den nya lagstiftningen.

Därvid torde också böra beaktas den situation, som uppkommer om institutet arbetsföreläggande avvecklas i enlighet med därom framlagt förslag (SOU 1963: 38). Kommittén får erinra om att landskommunernas för-

Kangl. Maj:ls proposition nr 70 år Wtib 131 bil ml i remissyttrande över förslaget framhållit, att den försämrade indrivning av bidragsförskott, som i viss utsträckning torde bli en följd av att kommunerna avhändes detta verkningsfulla påtryckningsmedel, inte får medföra att kommunerna går förlustiga rätten till statsbidrag för utgivna bidragsförskott. Förbundet tillägger, att detta synes kräva en viss uppmjukning av den ganska hårda och formbundna praxis som f. n. tillämpas vid prövningen av kommunernas ersättningsanspråk.

Som ovan nämnts uppmärksammades särskilt i samband med 1960 års uppmjukning av möjligheterna till eftergift de fall, där bidragsförskott beviljats utonräktenskapliga barn utan känd fader. Hade faderskapet sedermera fastställts, borde enligt statsmakternas uttalande samhällets rätt att återkräva dessa efterskott efterges, om inte speciella skäl talade däremot. Uttalandet får ses mot bakgrunden av att bidragsförskotten samtidigt överfördes från barnbidragslagstiftningen, där sådant återkrav inte förekom. Med det föreslagna slopandet av treårsgränsen kommer frågan i ett något annat läge.

Enligt de föreslagna reglerna föreligger rätt till bidragsförskott från barnets födelse. I de fall vederbörande i anslutning till barnets födelse erkänt faderskapet och åtagit sig att utge underhållsbidrag, kan anspråk på återkrav av utgivet förskott riktas mot fadern från barnets födelse. Det finns då ingen anledning bedöma återkravssituationen annorlunda i de fall faderskapet fastställts efter rättegång vid en senare tidpunkt. Barnets fader skulle eljest kunna finna det förmånligt att underlåta att frivilligt gå med på faderskapet. Har emellertid lång tid förflutit innan faderskapet fastställts och beror dröjsmålet inte på förhalning från faderns sida, kan det däremot finnas anledning att helt eller delvis efterge återkravet.

Finansieringsfrågor

Nettoutgifterna för bidragsförskotten — dvs. totalkostnaderna efter vad som kunnat återkrävas av den underhållsskyldige —- bestrids till tre fjärdedelar av statsverket och till en fjärdedel av den kommun, vars barnavårdsnämnd utgivit förskottet. Kostnadsfördelningsreglerna bär varit desamma alltsedan förskottsverksamhetens tillkomst 1937. Det kommunala bidraget har motiverats särskilt med hänsyn till kommunernas ekonomiska intresse, då det blir fråga om att göra återkravsrätten gentemot den underhållsskyldige gällande.

Kostnadsfördelningsfrågan var för några år sedan föremål för statsmakternas prövning. Allmänna statsbidragsulredningen hade i sitt betänkande om förenklad statsbidragsgivning (SOU 1956:80) förordat att vissa driftbidrag — bland dem statsbidraget till bidragsförskotten — borde avlösas genom ökning av lärarlönebidraget. Flertalet av remissorganen hade inte haft något att erinra häremot. På grundval av betänkandet framlade statsrådet och chefen för finansdepartementet i proposition 1957: 112 ett prin-

132 Kungl. Maj.ts proposition nr 70 år 196i

cipförslag angående omläggning av statsbidragsgivningen till primärkommunernas driftutgifter. Förslaget innebar, att 27 speciella driftbidrag skulle ersättas av två, nämligen dels ett lärarlönebidrag och dels ett högre skolbidrag. Departementschefen ansåg dock inte att statsbidraget för bidragsförskotten borde avlösas för det dåvarande, men uttalade att frågan torde få tas upp på nytt om några år samtidigt med att en avlösning av de övriga bidrag, som föreslogs undantagna från en omläggning, bleve aktuell. Propositionen godkändes av riksdagen. På ett näraliggande område, nämligen folkpensioneringen, har problemet om kostnadsfördelningen mellan stat och kommun också diskuterats under de senare åren. Någon slutlig lösning av denna fråga har inte nåtts. De fördelningsregler, som statsmakterna stannade för 1962, innebär sålunda endast en provisorisk reglering i avbidan på en slutlig lösning. Provisoriet innebär att de tidigare grunderna för kostnadsfördelningen rubbats blott i ringa mån. Kommittén får mot bakgrunden av det anförda framhålla att frågan om bidragsförskottens finansiering inte bör bedömas isolerad utan ses i ett större sammanhang. Kommittén finner det under sådana förhållanden inte lämpligt att förorda en annan lösning än den nuvarande. Kommitténs förslag innebär sålunda att de gällande grunderna för kostnadsfördelningen inte rubbas. Härmed har kommittén inte tagit ställning till finansieringsproblemet på längre sikt.

Gottgörelse av statsverket för utgivna bidragsförskott Bestämmelserna om gottgörelse av statsverket för utgivna bidragsförskott återfinns i 21 § bidragsförskottslagen och 2 § kungörelsen med vissa bestämmelser angående tillämpningen av nämnda lag. Gottgörelse sökes av vederbörande barnavårdsnämnd hos länsstyrelsen. Ansökan, avseende nämndens kostnader för förskott som belöper å visst budgetår, skall göras före utgången av därnäst följande budgetår. I vissa fall kan dock ansökan upptas till prövning, även om den göres senare. Riksdagens revisorer, som i sin berättelse den 15 december 1962, § 11, behandlat tillämpningen av bidragsförskottslagen, har beskrivit ansökningsoch prövningsförfarandet på följande sätt.

Detta s. k. statsverkskrav omfattar samtliga under ett budgetår förekommande ärenden, där bidragsförskottet icke till fullo ersatts av den bidragsskyldige. Till ansökningen skall fogas bilagor, en för varje barn ansökningen avser, upptagande en detaljerad redovisning av barnets bidragsförskottsärende. Även bilagan skall vara upprättad enligt fastställt formulär. Numera har detta formulär samma utformning som formuläret för enskilds ansökan hos barnavårdsnämnd om erhållande av bidragsförskott. Därmed har vunnits att en del av bilagan kan skrivas som genomslagskopia av förskottsansökningen.

Ktingl. Maj.ts proposition nr 70 ur 1004 1IW

I den man under det budgetår statsverkskravel avser underhållsbidrag influtit, vilka belöper på tidigare budgetår och delvis tillkommer statsverket såsom återbetalning av tidigare beviljat statsbidrag, redovisas dessa underhållsbidrag på en särskild bilaga.

Sedan ansökningen inkommit till länsstyrelsen skall denna granska varje särskilt ärende med hänsyn till dels om förskott beviljats och utbetalats enligt bestämmelserna och dels om barnavårdsnämnden gjort vad på den ankommer för att återkräva förskottet av den enskilde. Endast under förutsättning att båda dessa villkor uppfyllts får statsbidrag beviljas. Där så erfordras skall länsstyrelsen genom barnavårdsnämnden eller själv införskaffa ytterligare utredning i ärendet. Den bidragspliktiges skyldighet att ersätta utgivet bidragsförskott kvarstår i princip även efter det att statsverket gottgjort barnavårdsnämnden för tre fjärdedelar av förskottet. Den fortsatta indrivningsverksamheten är dock icke underkastad någon kontroll från statens sida.

Enligt riksdagens revisorers mening påkallar bestämmelserna om statsverkskravet i deras nuvarande utformning en detaljerad redovisning för och granskning av varje särskilt ärende och medför därigenom stor arbetsbelastning för både barnavårdsnämnderna och länsstyrelserna. Revisorerna framhåller, att den redovisning som nu krävs bör kunna schabloniseras utan att fördenskull statsverkets intresse behöver bli lidande. En förenkling skulle tvärtom ge utrymme för en mera effektiv övervakning från barnavårdsnämndernas sida att underhållsskyldigheten fullgörs.

De erinringar som riksdagens revisorer nu och även vid tidigare tillfällen riktat mot det nuvarande systemet vid barnavårdsnämndernas ansökan om gottgörelse av statsverket och ansökans behandling hos länsstyrelserna förtjänar enligt kommitténs mening all uppmärksamhet. Barnavårdsnämnder och länsstyrelser vitsordar, att det vid sidan om omsökningsförfarandet just är statsbidragsansökningarna och deras kontroll, som gör bidragsförskottsverksamheten till den tungrodda och arbetskrävande apparat som den nu är. Kommittén har i det föregående föreslagit, att omsökningsförfarandet slopas. Det är enligt kommitténs mening en angelägenhet av största vikt att dessutom söka förenkla systemet med redovisningen och kontrollen vid barnavårdsnämndernas ansökan om statsbidrag. Därigenom skulle arbetsbelastningen minska hos såväl barnavårdsnämnderna som länsstyrelserna, vilket i och för sig är önskvärt. En mindre omständlig handläggning av framställningarna om gottgörelse av statsverket skulle också få den ur kommunal synpunkt värdefulla effekten att länsstyrelserna skulle snabbare än nu är fallet kunna bevilja gottgörelse och utanordna beviljat belopp. I större och medelstora kommuner kan statsbidragskravet vara av betydande storlek.

Den omständigheten att kommunala organ administrerar en verksamhet, som till större delen bekostas av statsverket, motiverar en viss statlig tillsyn. Men kontrollen synes kunna utföras på ett mindre arbetskrävande sätt än vad nu är fallet. Enligt föreskrift i den gällande bidragsförskotts­

134 Kungl. Maj.ts proposition nr 70 år 1907

lagen skall granskningen avse dels att förskotten beviljats och utbetalats enligt bestämmelserna i lagen och dels att barnavårdsnämnderna gjort vad på dem ankommer för att återkräva beviljat förskott av den enskilde. Länsstyrelsernas granskning torde nu varje år omfatta samtliga barnavårdsnämnders ärenden om utgivna bidragsförskott. Mot bakgrunden av de ökade resurserna inom den kommunala förvaltningen torde en så omfattande och i detalj gående kontroll av den kommunala verksamheten på ifrågavarande område inte vara erforderlig. Enligt kommitténs mening torde det vara tillfyllest, om kontrollen företrädesvis sker genom stickprov, varvid särskilt torde böra uppmärksammas ärenden om gottgörelse från barnavårdsnämnder i kommuner, där indrivningsresultatet synes mindre tillfredsställande. Den erforderliga tillsynen bör också med fördel kunna inriktas på sådan verksamhet, som är av rådgivande och vägledande karaktär.

Den närmare utformningen av förfarandet vid barnavårdsnämndernas ansökan om statsbidrag samt länsstyrelsernas kontrollverksamhet torde få regleras i en särskild tillämpningskungörelse till den nya lagen. Förslag till sådan kungörelse bör på Kungl. Maj:ts uppdrag utarbetas av socialstyrelsen i samråd med riksrevisionsverket. I sammanhanget bör också uppmärksammas den av riksdagens revisorer väckta frågan om utarbetande av sådant statistiskt material, som ur olika synpunkter belyser bidragsförskottsverksamheten.

Bestämmelserna i förevarande avseende i bidragsförskottslagen bör inskränkas till ett stadgande om att gottgörelse av statsverket för utgivna bidragsförskott beviljas och utbetalas av länsstyrelsen på ansökan av barnavårdsnämnd. Enligt gällande bestämmelser skall sådan ansökan avse nämndens kostnader för förskott som belöper å visst budgetår. Ansökan skall göras före utgången av därnäst följande budgetår. Kommittén föreslår sådan ändiing att ansökan skall avse kalenderår och göras före utgången av juni månad påföljande år. Ändringen motiveras med att skyldigheten att utge förskott icke sällan övergår på annan kommun vid kalenderårsskiften. Därjämte har beaktats att det nuvarande omsökningsförfarandet vid budgetårsskiften slopats.

Dessutom bör i lagen liksom f. n. stadgas vissa påföljder för den händelse barnavårdsnämnd ej iakttagit bestämmelserna i bidragsförskottslagen eller ej fullgjort vad skäligen får anses ha ålegat nämnden för återkrävande av förskottet.

Kostnader m. in.

Antal bidragsberättigade barn

Antalet barn som kan komma i fråga för bidragsförskott enligt de föreslagna bestämmelserna är svårt att uppskatta mera exakt. Vissa beräkningar kan dock göras på grundval av tillgängligt siffermaterial för år 1960.

Knngl. Maj:ts proposition nr 70 är 135

Enligt dessa beräkningar skulle antalet barn till frånskilda (liemskilda) makar och ogifta mödrar uppgå till ca 135 000.

Kostnader för bidragsförskott och iitfylhuidsbidrag år 1061

Kalenderåret 1961 utbetalades 52 876 000 kr. i bidragsförskott till 77 541 barn. Av dem var 51 procent inomäktenskapliga barn, dvs. barn till frånskilda eller hemskilda. Samma kalenderår utbetalades 3 100 000 kr. i utfyllnadsbidrag till 25 700 barn.

Vid slutet av år 1961 var antalet utomäktenskapliga barn för vilka faderskapet inte hade fastställts 8 600. Av dem var ungefär lika många under 3 år som över denna åldersgräns. Av de ca 4 300 som fyllt 3 år torde flertalet ha utnyttjat sin rätt till bidragsförskott, för vilket ingen underhållspliktig är återbetalningsskyldig. Kostnaden för dessa bidragsförskott kan uppskattas till 4 300 000 kr. och ingår i det förut angivna totalbeloppet för bidragsförskott. Utbetalade beloppet av bidragsförskott, för vilka återbetalningsskyldighet förelåg, var alltså 48 576 000 (52 876 000—4 300 000) kr.

Under senare år har i allmänhet omkring hälften av utbetalade bidragsförskott återbetalats av de underhållspliktiga. År 1961 betalades in 25 200 000 kr. Budgetåret 1961/62 var statsverkets nettoutgift för bidragsförskott och utfyllnadsbidrag 23 190 000 kr. Statsverkets utgift för budgetåret 1963/64 för ifrågavarande ändamål har beräknats till 31 miljoner kr.

Beräknade kostnader för det föreslagna bidragsförskottet

Rörande grunderna för kostnadsberäkningarna får socialpolitiska kommittén anföra följande.

Kommittén föreslår inga ändrade regler för finansieringen av bidragsförskotten. Kostnaderna skall sålunda liksom f. n. delas med en fjärdedel på kommunerna och tre fjärdedelar på staten.

Kommittén förutsätter att den nya lagstiftningen träder i kraft den 1 juli 1964. Kostnadsberäkningarna avser utgifterna för det allmänna under budgetåret 1964/65. Det förutsätts vidare, att bidragsförskottets normalbelopp utgör 1 200 kr. per barn och år. Här bortses från att vissa barn kominer att erhålla förskott med tillhopa 1 680 resp. 480 kr.

Det är inte möjligt alt på grundval av tillgängligt material göra mera exakta kostnadsberäkningar. Med hänsyn till de många ovissa faktorer som finns, t. ex. otillräckliga uppgifter beträffande antalet barn i ofullständiga familjer, underhållsbidragens storlek i andra fall än där bidragsförskott utgår, återbetalningsfrekvensen etc., kan det endast bli fråga om vissa grova uppskattningar.

Som tidigare anförts kan det antas, att totala antalet barn till frånskilda och hemskilda samt barn utom äktenskap utgör ungefär 135 000. Av dessa barn uppbar 77 500 bidragsförskott år 1961. Antalet barn som uppbar utfyllnadsbidrag samma år uppgick till 25 700. Praktiskt taget alla dessa barn tor­

136 Kungl. Maj.ts proposition nr 70 år 196i

de samtidigt ha uppburit bidragsförskott, varför de anses ingå i talet 77 500. Mot bakgrunden av den successiva ökningen av antalet bidragsförskott, som skett under en följd av år, synes det inte osannolikt, att antalet bidragsförskott vid oförändrad lagstiftning skulle ha uppgått till åtminstone 80 000 vid utgången av juni 1964. Samtliga dessa barn beräknas erhålla bidragsförskott enligt den nya lagstiftningen med 1 200 kr. om året.

Antalet barn, som inte enligt nuvarande lag är berättigade till bidragsförskott, skulle alltså uppgå till ca 55 000 (- 135 000—80 000).

Den föreslagna lagen torde medföra en inte oväsentlig ökning av antalet bidragsförskottsberättigade barn. ökningens storlek kan ej med säkerhet bedömas.

En nytillkommande grupp är de utomäktenskapliga barn, vilkas faderskap ej fastställts och som ej fyllt tre år. Dessa barns antal uppskattas till drygt 4 000. Varje barn erhåller i bidragsförskott 1 200 kr. om året.

En annan nytillkommande grupp är barn i fall där faderskapsfrågan är klarlagd och där fader eller moder är principiellt skyldig att utge underhållsbidrag enligt de familjerättsliga reglerna, ehuru något underhållsbidrag ej fastställts. Detta kan bero på ätt den underhållsskyldige inte kunnat åläggas utge underhållsbidrag, därför att han saknar betalningsförmåga, exempelvis på grund av sjukdom eller invaliditet. Närmare hållpunkter för uppskattning av antalet barn inom denna kategori saknas. Kommittén uppskattar antalet till ca 3 000. Förskottets årliga belopp utgör också i detta fall 1 200 kr. per barn.

Slutligen tillkommer en sannolikt relativt stor grupp barn, vilka icke enligt gällande lagstiftning är berättigade till bidragsförskott eller utfyllnadsbidrag men vilka blir berättigade enligt den nya lagen. Här avses fall, där den underhållsskyldige betalar det fastställda underhållsbidraget, som uppgår till det nuvarande förskottets maximibelopp 996 kr. men understiger det nya normalbeloppet 1 200 kr. Vidare tillkommer sådana fall, där den underhållsskyldige likaledes betalar det fastställda underhållsbidraget, vilket kan vara lägre än förskottets maximibelopp 996 kr. men dock så stort att utfyllnadsbidrag icke kan utgå. Samtliga nu nämnda barn kommer alt bli berättigade till bidragsförskott motsvarande skillnaden mellan det nya bidragsförskottets och underhållsbidragets belopp. Förskottet får i dessa fall karaktär av utfyllnadsbidrag. Huru många barn, som blir berättigade till sådan utfyllnad, kan inte anges annat än efter en mycket grov uppskattning. Det antas här att antalet ligger i storleksordningen 30 000.

I den sistnämnda gruppen är det inte möjligt alt med säkerhet bedöma den genomsnittliga storleken av bidragsförskottet. I samtliga föregående grupper blir bidragsförskottet som nämnts 1 200 kr. I förevarande fall utgör det däremot skillnaden mellan underhållsbidraget i det enskilda fallet och beloppet 1 200 kr. Det genomsnittliga beloppet per barn uppskattas här till 300 kr.

Ktingl. Muj:ts proposition nr 70 ur 190 h- 137

Sammanfattning au kostnadskalkylerna

Med utgångspunkt från i det föregående gjorda antaganden skulle kost naderna kunna uppskattas sålunda.

Bidragslörskotts- Antal bidragsförskotts-

Kostnader kr.

belopp por barn kr. berättigade barn

snitt)

Summa 117 000 113 400 000

Med hänsyn till den osäkerhet som vidlåder beräkningarna uppskattar kommittén de totala kostnaderna för bidragsförskotten till i runt tal 115 miljoner kr.

Från detta belopp skall avräknas vad som kan antas inflyta från de bidragspliktiga. Detta belopp utgjorde som förut nämnts ca 25 miljoner kr. år 1961. Huru stor återbetalning som kommer att ske budgetåret 1964/65 kan inte närmare beräknas. Det bör dock nämnas, att den ökning som genom den nya lagstiftningen uppkommer beträffande de bidragsberättigades antal och i fråga om totalkostnaderna inte nämnvärt kan antas komma att påverka totalbeloppet av återbetalade förskott. De nytillkommande bidragsförskotten kommer nämligen i allt väsentligt att vara av den natur att kostnaderna för dem stannar på det allmänna. Vissa skäl talar dock för att summan av återbetalda belopp bör uppräknas något, förslagsvis till 30 miljoner kr. Nettokostnaderna för det allmänna skulle sålunda vid bifall till kommitténs förslag stanna vid 85 miljoner kr. (= 115—30). Av dessa skall staten svara för 64 och kommunerna för 21 miljoner kr. Jämfört med budgetåret 1963/64, då statsverkets kostnader för bidragsförskott och utfyllnadsbidrag beräknats till 31 miljoner kr., skulle kostnadsökningen för staten bli omkring 33 miljoner kr. Motsvarande kostnadsökning för kommunerna uppskattas till omkring 11 miljoner kr.

Eftersom statens andel utbetalas till kommunerna i efterskott torde de ökade kostnaderna för bidragsförskotten inte eller endast i ringa mån komma att påverka statens utgifter för budgetåret 1964/65.

Ikraftträdande

Kommittén föreslår, att den nya lagen om bidragsförskott träder i kraft den 1 juli 1964. Samtidigt bör lagen om förskottering av underhållsbidrag till barn (bidragsförskottslag) och lagen om utfyllnad av vissa underhållsbidrag upphöra att gälla.

Kommittén har utarbetat lagtext till den nya lagen ävensom till vissa ändringar i lagen om allmän försäkring och i föräldrabalken. 5* — Bihang till riksdagens protokoll 196'i. Nr 70

138 Kungl. Maj:ts proposition nr 70 år 1967

kapitel 5

Specialmotivering

I överensstämmelse med de riktlinjer som uppdragits i det föregående har socialpolitiska kommittén utarbetat förslag till lag om bidragsförskott samt förslag till ändringar i lagen om allmän försäkring och i föräldrabalken. Utöver vad tidigare anförts torde följande böra nämnas angående förslagen. Den nuvarande rubriken lag om förskottering av underhållsbidrag (bidragsförskottslag) har ändrats till lag om bidragsförskott, vilken beteckning redan allmänt begagnas i praktiken. För att inte lagtexten skall tyngas med stadganden av mera detaljbetonad karaktär har i lagförslaget inte medtagits vissa bestämmelser, som återfinns i nu gällande lag. Avsikten är att motsvarande bestämmelser skall inflyta i en särskild av Kungl. Maj :t utfärdad tillämpningsförfattning.

Motivering till förslaget till lag om bidragsförskott

1 §•

Denna paragraf innehåller de grundläggande förutsättningarna för rätt till bidragsförskott. För dessa har redogjorts i den allmänna motiveringen.

2 §• Paragrafen upptar vissa undantag från de generella reglerna om rätt till bidragsförskott, vilka behandlats i den allmänna motiveringen.

3 §. Innehållet i denna paragraf har kommenterats i den allmänna motiveringen. 4 §• Bestämmelserna i de fyra första styckena har behandlats i den allmänna motiveringen. Femte stycket har motsvarighet i 2 § andra stycket i lagen om utfyllnad av vissa underhållsbidrag.

5 §. I denna paragraf regleras ansökningsförfarandet. Av första stycket framgår att rätten till bidragsförskott är beroende av ansökan. Ehuru rättens beslut eller annan motsvarande handling rörande fastställt underhållsbidrag inte i och för sig är nödvändig för bedömande av rätten till bidragsförskott, skall sådan handling dock fogas vid ansökan. Den behövs nämligen

Kmujl. Maj.ts proposition nr 70 år 11)04 1 .‘i!) när barnavårdsnämnderna skall vidta åtgärder för att indriva det allmännas fordran av den enskilde.

Andra stycket upptar bestämmelser om var ansökan skall göras. De nya bestämmelserna motsvarar med någon förenkling vad som nu gäller enligt 3 § bidragsförskottslagen.

Tredje stycket, som innehåller regler om vem som må göra ansökan, motsvarar 4 § första stycket i gällande lag.

6 §•

Stadgandet i första stycket har behandlats i den allmänna motiveringen.

Av andra stycket framgår att bidragsförskott ej skall utgå i vissa fall, då barnet erhåller sin försörjning på statens bekostnad eller då det erhåller kostnadsfri undervisning och vård i fall som närmare anges i lagrummet. Såvitt gäller barn som erhåller undervisning på särskola innebär bestämmelserna att bidragsförskott skall kunna utgå, då barnet vid externatundervisning vistas i sitt vanliga hem och alltså inte får sin försörjning genom det allmänna. Däremot skall bidragsförskott inte utgå, om barnet genom särskolas försorg och på det allmännas bekostnad är utackorderat i familjevård. Med hel månad avses hel kalendermånad.

Stadgandet i tredje stycket har motsvarighet i 11 § 2 mom. första stycket gällande bidragsförskottslag.

Fjärde stycket har motsvarighet i 11 § 1 mom. andra stycket gällande lag, dock att tiden innan förverkande inträder förlängts så att den motsvarar vad som gäller enligt 11 § andra stycket lagen om allmänna barnbidrag.

7 §•

Första stycket motsvarar 11 § 1 mom. första stycket gällande lag.

Andra stycket är en nyhet jämfört med nuvarande lag. Lagrummet, som ansluter till förslag av socialvårdsförbundet i dess yttrande över socialstyrelsens förslag, avser att möjliggöra för kommun alt ur det först till betalning förfallande bidragsförskottsbeloppet tillgodogöra sig ersättning för socialhjälp, som lämnats såsom förskott på bidragsförskott. Ett motsvarande stadgande finns i 17 kap. 4 § lagen om allmän försäkring.

Rörande kommuns rätt att uppbära bidragsförskott för barn, som är omhändertaget för samhällsvård, hänvisas i tredje stycket till barnavårdslagen. Där finns i 72 § regler om kommuns rätt att uppbära ersättning av enskild. Det föreslagna stadgandet har motsvarighet i 11 § 3 mom. gällande bidragsförskottslag.

8 §•

Denna paragraf reglerar barnavårdsnämndernas skyldighet att utge bidragsförskott. Enligt huvudregeln i första stycket skall bidragsförskott utges av den barnavårdsnämnd, hos vilken ansökan skall göras. Har sedan bidragsförskott beviljats förhållandena så ändrats på grund av att modern

14,0 Kungl. Maj. ts proposition nr 70 år 196b — eller i förekommande fall fadern — mantalsskrivits i annan kommun eller till följd av att barnet erhållit bostad i annan kommun, att ansökan om förskott skulle göras hos barnavårdsnämnd i den andra kommunen, åligger det enligt bestämmelserna i andra stycket inflyttningskommunens barnavårdsnämnd att utge bidragsförskottet i fortsättningen. Skyldigheten för utflyttningskommunens barnavårdsnämnd att utge bidragsförskott upphör dock ej förrän från och med månaden näst efter den, under vilken handlingarna i ärendet översänts. Det förutsättes, att barnavårdsnämnderna i samverkan skall handlägga överflyttningsärendena på sådant sätt, att avbrott i utbetalningen av förskott inte uppkommer.

Den barnavårdsnämnd, vilken övertager betalningsskyldigheten, övertager också kravet mot den underhållsskyldige såväl för sin egen som för barnets räkning liksom för de barnavårdsnämnders räkning, som kan ha fordringar hos den underhållsskyldige för tidigare utgivna bidragsförskott. Det är därför av vikt, att den mottagande barnavårdsnämnden får fullständiga uppgifter angående inbetalningar, restantier etc. Med de översända handlingarna bör följa avskrifter eller kopior av de avräkningskort, som förts i ärendet. Inflyter medel efter det handlingarna översänts, skall den mottagande nämnden underrättas därom utan dröjsmål.

9 §•

Denna paragraf motsvarar 15 § gällande lag.

10 §.

Första stycket har motsvarighet i 16 § gällande lag.

Andra stycket har behandlats i den allmänna motiveringen.

11 §•

Första stycket har motsvarighet i 17 § första stycket gällande lag.

Andra stycket motsvarar 18 § gällande lag.

12 §.

Denna paragraf motsvarar 17 § andra stycket gällande lag. Vissa synpunkter på tillämpningen av stadgandet har anförts i den allmänna motiveringen.

13 och 14 §§.

I tillämpliga delar motsvaras de föreslagna stadgandena av föreskrifter i 12 § 2 mom. gällande lag.

15 §.

Paragrafen har utformats med 20 kap. 4 § lagen om allmän försäkring som förebild.

16 §.

Paragrafen, som har viss motsvarighet i 14 § gällande lag, har omredigerats med 20 kap. 6 § lagen om allmän försäkring som förebild.

Kungl. Maj:ts proposition nr 70 ur 196b 141

17 §. Första stycket motsvaras av 20 § gällande bidragsförskottslag. Bestämmelserna i paragrafen har behandlats i den allmänna motiveringen. 18 §. Paragrafen motsvaras av 22 § gällande lag. 19 §• Första punkten är ny. Andra punkten motsvaras av 23 § gällande lag.

20 §.

Denna paragraf motsvarar 24 och 25 §§ gällande lag.

21 §.

Denna paragraf innehåller allmänna bestämmelser om länsstyrelsernas och socialstyrelsens tillsyn över bidragsförskottsverksamheten.

22 §.

Paragrafen motsvarar i sak 2 § andra punkten gällande lag. 23 §. Motsvarighet till denna paragraf finns i 26 § gällande lag.

Förslagen till ändrad lydelse dels av 8 kap. 6 § och 9 kap. 1 § lagen om allmän försäkring och dels av 20 kap. 11 § föräldrabalken. Skälen för ifrågavarande författningsändringar har lämnats i den allmänna motiveringen.

142 Kungl. Maj. ts proposition nr 70 år 1964

Bilaga 21

Sammanfattning av socialstyrelsens förslag till ny lag om bidragsförskott och av remissyttrandena över förslaget

Socialstyrelsens förslag förslagets bakgrund. Som ett led i strävandena att harmonisera sociallagstiftningen har nordiska socialpolitiska kommittén tagit upp frågan om en samordnad hidragsförskottslagstiftning i de nordiska länderna. Den 10 december 1962 överlämnade kommittén till socialdepartementet en av ett underutskott utarbetad rapport med förslag till vissa reformer beträffande bidragsförskotten. I samband därmed anförde kommittén, att den för sin del funnit principerna i rapporten väl ägnade att läggas till grund för nationell lagstiftning, och hemställde, att de i rapporten upptagna förslagen måtte vinna beaktande vid utformningen av lagreglerna på området. De riktlinjer för en likformig lagstiftning, som uppdragits i rapporten, har i huvudsak den norska förskottslagstiftningen som förebild. Frågor sådana som bidragsförskottens storlek och finansiering i de olika länderna har ansetts böra lämnas åsido. Den 21 december 1962 överlämnade Kungl. Maj:t rapporten till socialstyrelsen, som samtidigt fick i uppdrag att verkställa översyn av de svenska lagreglerna om bidragsförskott till barn under 16 år samt till Kungl. Maj:t avge det förslag, vartill utredningen kunde föranleda. \ idare kan nämnas att den svenska bidragsförskottsverksamheten under år 1962 \arit föremål för uppmärksamhet av riksdagens revisorer. Verksamheten behandlas under 11 § i den berättelse, som revisorerna avgivit den 15 december 1962. Där framhålles, att den nuvarande författningen i ämnet förorsakar ett mycket tidsödande administrativt arbete och att bestämmelserna bör omarbetas i syfte att ernå förenklingar. Som exempel namnes att det årliga omsökningsförfarandet bör kunna slopas. Vidare framhålles, att den redovisning, som krävs i fråga om statsbidragen, bör kunna schabloniseras utan att statens intressen därför behöver bli lidande. Med hänvisning till förenämnda rapport av nordiska socialpolitiska kommitténs underutskott uttalar revisorerna, att frågan om en ny svensk lag om bidiagsförskott snarast bör upptas till slutlig prövning. Med skrivelse den 19 juli 1963 har socialstyrelsen redovisat sitt utredningsuppdrag och överlämnat förslag till ny lag om bidragsförskott. Styrelsens förslag följer i stort de riktlinjer, som uppdragits av nordiska socialpolitiska kommittén, men i vissa avseenden har dock avvikelser gjorts. Med hänvisning till riksdagsrevisorernas ovannämnda uttalande beträffande barnavårdsnämndernas statsbidragsansökningar framhåller socialstv- 1 Bilaga 1 är här utelämnad.

Knngt. Maj:ts proposition nr 70 ur 1 !)0'i 1415

relsen i motiven, att ansökningsförfarandet bör förenklas, varjämte reglerna för länsstyrelsernas kontroll över bidragsförskottsverksamheten bör ändras så, att kontrollen blir mindre arbetskrävande än för närvarande. Lagförslaget innehåller emellertid inga bestämmelser härom. Socialstyrelsen föreslår i stället, att dessa frågor skall regleras i en tillämpningskungörclse till bidragsförskottslagen. I det följande lämnas eu kortfattad redogörelse för socialstyrelsens förslag. Redogörelsen följer i huvudsak den indelning i olika avsnitt som skett i förslaget. Bidragsförskottets konstruktion. Under framhållande av alt det nuvarande svenska systemet är behäftat med vissa olägenheter föreslår socialstyrelsen att man helt överger principen, att bidragsförskottslagen skall vara ren förskotteringslagstiftning, och inför ett enhetligt bidragsförskott. Den nya lagen avser att ersätta såväl bidragsförskottslagen som lagen om utfyllnadsbidrag, utvidgad till att avse alla bidragsberättigade barn, vilkas underhållsbidrag är lägre än bidragsförskottet eller för vilka bidrag ej fastställts inklusive barn utom äktenskap, beträffande vilket faderskapet ej fastställts och som fyllt tre år. I enlighet härmed föreslås att bidragsförskott skall utgå till 1) barn som enligt 7 kap. 2 § andra st. FB är berättigat till underhållsbidrag från sin fader eller moder, där underhållsbidraget är fastställt i rättens beslut eller i skriftlig, av två personer bevittnad förbindelse, 2) barn vars fader eller moder är bidragsskyldig gentemot barnet enligt 7 kap. 2 § andra st. FB, men för vilket underhållsbidrag ej är fastställt och 3) barn utom äktenskap, för vilket faderskapet ej fastställts, från och med den månad, under vilken barnet fyller tre år. Med det föreslagna systemet blir det ur det allmännas synpunkt av stor vikt att låga underhållsbidrag höjs resp. att underhållsbidrag fastställs så snart som möjligt. I sådant syfte föreslås — beträffande grupperna 1) och 2) — att bidragsförskott ej utgår med högre belopp än det fastställda underhållsbidraget, om den som har vårdnaden om barnet undandrar sig att vidta eller medverka till åtgärder för att få skäligt underhållsbidrag fastställt samt — beträffande grupp 3) — att bidragsförskott utgår endast under villkor, att modern inte mottager eller mottagit bidrag till barnets underhåll från någon, som kan vara barnets fader, och att hon inte undandrar sig att medverka till åtgärder för att söka få faderskapet fastställt. I detta sammanhang uttalar socialstyrelsen, utan att förslag i sådan riktning framlägges, att det skulle vara en fördel dels om barnavårdsnämnd, som utger bidragsförskott, finge rätt att föra talan mot den bidragsskyldige i mål angående underhållsbidrag till barnet och dels om underhållsbidrag, fastställt i dom, liksom underhållsbidrag till barn utom äktenskap, fastställt i skriftligt, av två personer bevittnat avtal och godkänt av barna-

144 Kungl. Maj:ts proposition nr 70 år 196 i

vårdsmannen, kunde jämkas redan på grund av ändrade förhållanden och inte som f. n. först när »väsentligen ändrade förhållanden» inträtt.

I frågan om bidragsförskottets storlek framhåller socialstyrelsen önskvärdheten av att jämställdheten mellan barnpension från folkpensioneringen och bidragsförskott bibehålies även i fortsättningen. Bidragsförskotlsnivån anses därför böra i princip anknyta till basbeloppet enligt 1 kap. (i § lagen om allmän försäkring och de regler som i övrigt gäller för barnpensionen.

I avvaktan på alt barnpensionen anknvtes till basbeloppet föreslås att bidragsförskott utgår enligt följande differentierade skala

a) med 83 kr./mån. (= 996 kr. per år) i fall där endast en av föräldrarna är bidragsskyldig,

b) med 58 kr./mån. ( = 696 kr. per år) och hidragsskyhlig, i fall där båda föräldrarna är bidragsskyldiga, samt

c) med 33 kr./mån. (— 396 kr. per år) i fall där barnet även är berättigat till barnpension (ena föräldern alltså död).

Det kan anmärkas, att om båda föräldrarna är ålagda att betala underhållsbidrag, bidragsförskott enligt gällande lag kan utgå på båda bidragen samtidigt, men enligt praxis utgår förskottet i sådant fall inte med högre sammanlagt belopp än maximibeloppet 996 kr. Vidare gäller nu att bidragsförskott inte utgår till barn som är berättigat till barnpension.

Den nuvarande förutsättningen, att bidragsförskott erhålles, om den bidragsskyldige »underlåter att betala förfallet belopp» har uteslutits i förslaget, vilket sammanhänger med att bidragsförskott föreslagits skola utgå med maximalt belopp oavsett underhållsbidragets storlek. I 18 § andra st. föreslår socialstyrelsen dock en regel, enligt vilken beslut om bidragsförskott enligt 1 § må upphävas, om det finns grundad anledning antaga, alt bidragsskyldigheten för framtiden skall fullgöras på sådant sätt, att barnet månatligen erhåller ett bidrag, som minst motsvarar bidragsförskottets belopp.

Bidragsdokumentet. Enligt gällande bestämmelser kan bidragsförskott beviljas på grundval av ett sådant rättens beslut eller skriftligt, avtvå personer bevittnat avtal, enligt vilket fader eller moder är pliktig att till fullgörande av lagstadgad underhållsskyldighet utge underhållsbidrag till barn. Då det förekommit, att barnavårdsnämnd av missförstånd beviljat bidragsförskott på grundval av avtal, ingångna mellan barnavårdsnämnd och underhållsskyldig, om ersättning för samhällsvårdskostnader, föreslår socialstyrelsen, att begreppet »lagstadgad underhållsskyldighet» utbytes mot »underhållsbidrag jämlikt 7 kap. 2 § andra stycket föräldrabalken». På närmare anförda skäl förordar socialstyrelsen vidare alt termen »avtal» utbytes mot »förbindelse».

Barnets ålder. Bidragsförskott utgår enligt gällande lag icke för längre tid än till och med dagen före den, då barnet fyller 16 år. Under hän­

Kungl. Mnj:ts proposition nr 70 år 106i 145

visning till Kungl. Maj:ts uppdrag till socialstyrelsen att överse lagreglerna för bidragsförskott åt barn under lti år, föreslår socialstyrelsen ingen höjning av denna åldersgräns men omnämner att nordiska socialpolitiska kommittén förordat, att bidragsförskott skall kunna utgå till dess barnet tyller 18 år, såvida inte underhållsskyldigheten upphört dessförinnan. Familjeförhållanden. Bidragsförskott får nu ej utgå till barn, vars föräldrar sammanbor, och ej heller till barn, som bor tillsammans med den bidragsskyldige. Enligt socialstyrelsens mening bör bidragsförskott ej heller i fortsättningen utgå, om barnet bor tillsammans med föräldrarna eller den av föräldrarna, som är pliktig att utge underhållsbidrag för barnet. Det förutsättes i sådant fall, att vederbörande fullgör sin underhållsskyldighet genom att helt eller delvis försörja barnet i hemmet. Det förhållandet att föräldrarna sammanbor, synes däremot enligt socialstyrelsens mening inte i och för sig böra utgöra hinder för bidragsförskott åt barnet. Är barn till sammanboende föräldrar fosterbarn enligt 46 § BvL eller vårdas det eljest — annat än tillfälligt — annorstädes än hos föräldrarna, höidet enligt förslaget ha rätt till bidragsförskott, om villkoren härför i övrigt är uppfyllda. Medborgarskap m. in. Rätt till bidragsförskott tillkommer nu endast barn, som är svensk medborgare och stadigvarande vistas här i riket eller som är medborgare i annat nordiskt land men stadigvarande vistas i Sverige. Med hänsyn till bidragsförskottens speciella karaktär av — åtminstone i princip — förskott på ett familjerättsligt underhållsbidrag ifrågasätter socialstyrelsen, om inte rätten till bidragsförskott bör utsträckas att gälla lika för svenska och utländska barn, oavsett de senares nationalitet. Styrelsen tillägger att det möjligen kan vara berättigat att bibehålla kravet på svenskt (nordiskt) medborgarskap i fall, där fråga är om bidragsförskott till barn utom äktenskap, där faderskapet inte fastställts och som fyllt tre år, eftersom bidragsförskott till dessa barn i praktiken fungerar som rent understöd och därför står barnpensionen nära. I första hand föreslås dock att kravet på svenskt medborgarskap slopas helt. Om kravet på svenskt medborgarskap inte slopas, anser socialstyrelsen det angeläget, att Kungl. Maj :t använder sig av sin befogenhet att förordna, att de barn, varom här är fråga, skall ha samma rätt till bidragsförskott som svenska barn. För rätt till bidragsförskott bör vidare enligt förslaget fordras att barnet är bosatt (kyrkoskrivet) här i riket. Nu gäller att barnet skall stadigvarande vistas här. Förskottsperiod in. in. Det nuvarande omsökningsförfarandet varje budgetår föreslås slopat. Rörande giltighetstiden för ett beslut om bidragsförskott sägs ingenting annat än att bidragsförskott inte må beviljas för längre tid tillbaka än två månader före den månad, under vilken för­

146 Kungi. Maj:ts proposition nr 70 år 1964

skottet sökts. Är förutsättningarna ej längre uppfyllda, skall bidragsförskott kunna indragas. För att barnavårdsnämnden skall kunna få kännedom angående sådana ändrade förhållanden, som bör föranleda omprövning av beslutet, föreslås viss anmälningsplikt. Underlåten anmälan kan föranleda återbetalningsskyldighet. Bidragsförskottets administration. Enligt socialstyrelsens förslag skall bidragsförskottsverksamheten liksom hittills administreras av barnavårdsnämnderna. Vissa smärre ändringar föreslås i bestämmelserna om ansöknings- och prövningsförfarandet samt i bestämmelserna om betalningsmottagare. Bl. a. förordas att reglerna om var ansökan skall göras förenklas något. Med hänvisning till dels att en av förslagets huvudprinciper är att varje etablerat bidragsförskottsärende skall fortleva utan avbrott, så länge villkoren för bidragsförskott är uppfyllda och dels att kostnaderna, i den mån de ej får återsökas av staten, skall bäras av kommunerna, föreslår socialstyrelsen vissa regler för överflyttning av ett bidragsförskottsärende från en kommun till en annan. Dessa regler innebär en möjlighet för barnavårdsnämnden att överlämna handlingarna i bidragsförskottsärende till annan barnavårdsnämnd för fortsatt handläggning men däremot icke någon ovillkorlig skyldighet. Sättet för utbetalning av bidragsförskott. Socialstyrelsen erinrar om att enligt gällande bidragsförskottslag skall bidragsförskott i allmänhet utbetalas »månadsvis» och praktiskt taget alltid torde utbetalningarna ske månadsvis i förskott. Enligt det norska systemet sker utbetalningarna månadsvis i efterskott. Efterskottsutbetalningen ger enligt styrelsens mening större möjlighet till smidig anpassning av förskotteringen till ändringar i barnets förhållanden än vad förskottsutbetalningen gör. Förskottsutbetalningen synes emellertid, fortsätter styrelsen, ha andra fördelar som uppväger detta. För de bidragsberättigade betyder den, att de får hela det garanterade beloppet på en gång, och för barnavårdsnämnderna, att de slipper laborera med en mängd olika förskottsbelopp, och dessutom, att de inte behöver göra så många extra utbetalningar under månaden i anledning av influtna underhållsbidrag. Man kan visserligen tänka sig ett på sådant sätt rationaliserat efterskottssystem, att ett under månaden erlagt underhållsbidrag — i vart fall så stor del därav, som motsvarar beviljat bidragsförskott — »sparas» av barnavårdsnämnden till månadens slut och då utbetalas tillsammans med bidragsförskotten, men ett dylikt förfarande synes enligt socialstyrelsens mening knappast förenligt med bestämmelsen i 7 kap. 6 § föräldraballcen, att underhållsbidrag regelmässigt skall utges i förskott för kalendermånad. Med hänsyn till det anförda föreslår socialstyrelsen, att utbetalning av bidragsförskott även i fortsättningen skall ske månadsvis i förskott. Socialstyrelsen framhåller att det otvivelaktigt innebär eu viss nackdel

Knngl. Maj:ls proposition nr JO år lf)6i 147

ur allmänhetens synpunkt att man ej i denna del får gemensamma regler för de nordiska länderna men tillägger att denna olägenhet inte synes böra tillmätas någon större betydelse.

Kravverksamheten. Så snart bidragsförskott beviljats, bör enligt socialstyrelsens mening hela befattningen med underhållsbidragets utkrävande övertas av barnavårdsnämnden. I viss utsträckning sker detta även nu. Med fullmakt från barnets vårdnadshavare utkräver barnavårdsnämnden både sin och barnets andel av oguldna underhållsbidrag och fördelar inflytande medel mellan sig och barnets representant. I ärenden, där det finns barnavårdsman, är det dock vanligen denne, som sköter kravet mot den bidragsskyldige — även om hela kravet är barnavårdsnämndens. I fall, där barnavårdsmannen är anställd hos den barnavårdsnämnd, som utgivit bidragsförskottet, kan kravverksamheten för nämndens räkning tänkas ingå i barnavårdsmannens övriga uppgifter som befattningshavare hos nämnden. Ofta är emellertid barnavårdsmannen anställd hos någon annan barnavårdsnämnd än den som beviljat bidragsförskottet. I sådant fall kan det inte anses föreligga någon skyldighet för barnavårdsmannen att bevaka barnavårdsnämndens fordringar hos den bidragsskyldige och det händer, anför socialstyrelsen, att barnavårdsmannen vägrar att ta befattning med kravet.

Socialstyrelsen anför, att det i och för sig är önskvärt, att barnavårdsmännen befrias från arbetet med indrivning av underhållsbidrag i bidragsförskottsärenden, då detta arbete tar allt för mycket tid från deras egentliga arbetsuppgifter. Styrelsen erinrar om att styrelsen givit uttryck för denna uppfattning i yttrande den 21 februari 1963 över motionerna I: 302 och II: 356 till 1963 års riksdag om kurativ verksamhet till stöd åt ensamma mödrar m. fl. samt i yttrande den 12 mars 1963 över motionen II: 542 till samma riksdag angående barnavårdsmannainstitutionen.

Enligt gällande lag inträder barnavårdsnämnden i barnets rätt till underhållsbidrag gentemot den bidragsskyldige för belopp, motsvarande vad som utgivits i bidragsförskott. I samband med alt barnavårdsnämnden utkräver sin fordran hos den bidragsskyldige för utgivet bidragsförskott, bör nämnden i förekommande fall bereda barnets representant tillfälle att utkräva barnets fordran för sådant underhållsbidrag, som icke täckts av bidragsförskottet. Ingen av fordringarna har företräde framför den andra. Enligt praxis skall vad som kan utkrävas av den bidragsskyldige fördelas mellan barnavårdsnämnden och barnet i förhållande till fordringarnas storlek. Först tillgodoses på detta sätt fordringarna för löpande månad och därefter äldre fordringar.

Socialstyrelsen föreslår nu följande ändringar i fördelningsreglerna.

Med belopp, som under eu månad erläggs av den bidragsskyldige, skall det för månaden utbetalda bidragsförskottet täckas i första hand. I andra hand skall beloppet användas för täckande av sådant löpande eller tidigare

148 Knngl. Maj.ts proposition nr 70 år 1961

förfallet underhållsbidrag, som ej omfattas av förskotteringen. I tredje och sista hand skall beloppet användas för tillgodoseende av det allmännas krav på ersättning för tidigare utgivna bidragsförskott.

Den del av det inbetalda beloppet, som motsvarar sådant löpande eller tidigare förfallet underhållsbidrag, som ej omfattats av förskotteringen, betraktas i sin helhet som betalning av den bidragsskyldiges äldsta icke preskriberade skuld till barnet.

Den del av det inbetalda beloppet, som enligt vad ovan sagts tillkommer det allmänna, skall i sin helhet — både i vad den motsvarar löpande bidragsförskott och i vad den motsvarar tidigare utgivna bidragsförskott — räknas som betalning av den bidragsskyldiges äldsta icke preskriberade skuld till det allmänna. Barnavårdsnämnden behåller denna del av det inbetalda beloppet för att så småningom redovisa 3/4 av densamma till staten. Finns det någon annan barnavårdsnämnd, som har en äldre fordran för utgivet bidragsförskott, utbetalas andelen dock till denna nämnd.

De föreslagna bestämmelserna belyses av socialstyrelsen i följande exempel.

Underhållsbidraget är 100 kr i mån. Bf har utgått från A bvn med 83 kr i mån för tiden 1/10—31/12 1962. Vid 1962 års slut är faderns skuld till A bvn (3 X 83 =) 249 kr och till barnet (3 X 17 = ) 51 kr.

Fr. o. m. 1/1 1963 utgår bf från B bvn med 83 kr i mån.

Under jan 1963 inbetalar fadern till B bvn 25 kr, som utbetalas till A bvn. Vid jan månads slut är faderns skuld till A bvn (249 — 25 =j 224 kr, till B bvn 83 kr och till barnet (51 + 17 =) 68 kr.

Under febr 1963 inbetalar fadern 100 kr, varav 83 kr utbetalas till A bvn och 17 kr till den bidragsberättigade. Vid febr månads slut är faderns skuld till A bvn (224 — 83 =) 141 kr, till B bvn (83 + 83 = ) 166 kr och till barnet (68 + 17 — 17 =) 68 kr.

Under mars 1963 inbetalar fadern 200 kr. Därav får A bvn först 83 kr och barnet 17 kr. Av återstående 100 kr får barnet 68 kr och A bvn 32 kr. Vid mars månads slut är faderns skuld till A bvn (141 — 83 — 32 =) 26 kr, till B bvn (166 + 83 =) 249 och till barnet (68 + 17 — 17 — 68 =) 0 kr.

Under april 1963 inbetalar fadern 200 kr. Därav får först A bvn 26 kr, B bvn 57 kr och barnet 17 kr (summa 100 kr). Återstående 100 kr tillfaller B bvn. Vid april månads slut är faderns skuld till A bvn (26 — 26 =) 0 kr, till B bvn (249 + 83 — 57 — 100 =) 175 kr och till barnet 0 kr.

I fortsättningen erinrar socialstyrelsen om att vid uttagande av underhållsbidrag genom införsel den regeln tillämpas, att ett under viss tid uttaget belopp i första hand skall gälla som betalning för samma tid. Denna regel följes i allmänhet även vid frivillig inbetalning, som sker till barnavårdsman eller barnavårdsnämnd. Styrelsens förslag ansluter sig sålunda inte till gällande praxis. Som förebild har i stället tagits den norska avräkningsmetoden. Frågan om införande av ett liknande avräkningssystem inom den svenska indrivningsverksamheten synes emellertid enligt vad socialstyrelsen erfarit vara aktuell. Lagberedningen överväger nämligen att i för­

Ktuujl. Maj:ta proposition nr 70 ur 1001 149

slaget till ny införsellag intaga eu bestämmelse av innebörd, att ett genom införsel uttaget underhållsbidrag i första hand skall avräknas på det äldsta utestående, införselbara bidragsbeloppet. Styrelsen yttrar vidare att enligt (1 införsellagen i lagrummets lydelse enligt lagen den 17 maj 1963 införsel kan äga rum till gäldande av bidragsbelopp, som förfallit till betalning tidigast två år före början av den kalendermånad, under vilken verkställigheten skall ske. Styrelsen förmodar, att denna bestämmelse skall ingå även i den nya införsellag, som är under utarbetande. I övrigt gäller beträffande underhållsbidrag den allmänna regeln om tioårig preskription. Styrelsen anför slutligen följande.

I ett och samma bidragsförskottsärende kan underhållsbidraget ibland erläggas genom frivilliga inbetalningar och ibland genom införsel. Däremellan kan även utmätning tänkas förekomma. Fråga uppstår då, om barnavårdsnämnden skall avräkna de frivilliga inbetalningarna och de genom utmätning erhållna beloppen med hänsynstagande till den allmänna preskriptionsregeln och införselmedlen med hänsynstagande till införsellagens preskriptionsregel eller om en och samma preskriptionsregel skall tillämpas och i så fall vilken. Avräkningarna synes böra ske med hänsynstagande till en enda preskriptionsregel. Med två regler skulle fördelarna med det föreslagna avräkningssystemet avsevärt reduceras. Den omständigheten att införsel inte kan er_ hållas för underhållsbidrag, som förfallit till betalning tidigare än två år före början av den månad, under vilken verkställigheten skall ske, befiiai inte den bidragspliktige från skyldighet att erlägga även tidigare förfallna, oguldna underhållsbidrag, i den mån skulden ej är preskriberad enligt den allmänna preskriptionsregeln. Ej heller befriar den barnavårdsnämnden från skyldighet att kräva honom även på dylika bidrag. Detta synes tala för att de till barnavårdsnämnden inflytande bidragsbeloppen i samtliga fall bör avräknas med hänsyn till den allmänna preskriptionsregeln. Ett sådant system förefaller att vara godtagbart även ur den bidragspliktiges synpunkt. Några rättsförluster för denne synes icke behöva uppstå, såframt han inte blir föremål för felaktiga införselåtgärder. Risk härför kan tänkas uppkomma i vissa fall, nämligen sådana, där barnavårdsnämnden nagon tid efter det införsel upphört, gör ny införselansökan, ställd till annan utmätningsman än den, som tidigare haft ärendet om hand. Denna risk elimineras dock lätt genom föreskrifter, enligt vilka barnavårdsnämnd vid ansökan om införsel skall ange, inte endast sedan vilken tid underhållsbidraget är oguldet utan även huruvida införsel tidigare ägt rum och i så fall hur stort belopp som uttagits och vilken tid detta belopp avser enligt införsellagens bestämmelser. För att barnavårdsnämnden skall kunna lämna dessa uppgifter, bör utmätningsmannen vara skyldig att, när han avslutar ett införselärende och återsänder exekutionstiteln till barnavårdsnämnden, på denna anteckna uttaget belopp och vilken tid beloppet avser.

Finansieringen. Efter att ha redogjort för de ursprungliga motiven för stadgandet att bidragsförskotten, i den mån de ej ersättes av den bidragsskyldige, skall bekostas till tre fjärdedelar av staten och till en fjärde­

Kungl. Maj.ts proposition nr 70 år 196i

del av vederbörande primärkommun, anför socialstyrelsen att ett av de argument som anfördes mot bidragsförskott, helt finansierade med statsmedel, alltjämt synes äga giltighet, nämligen det som talar om svårigheten alt undvara det kommunala ekonomiska intresset, då det blir fråga om att göia återkravsrätten mot barnets fader gällande. Däremot, säger socialstyrelsen, synes det knappast längre kunna anföras några vägande skäl mot en alltigenom kommunal bidragsförskottsverksamhet. Socialstyrelsen erinrar därefter om att allmänna statsbidragsutredningen bland de driftbidrag som borde avlösas genom ökning av lärarlönebidraget även upptagit statsbidraget till förskottering av underhållsbidrag. Flertalet av remissinstanserna hade inte haft något att erinra häremot. Chefen för finansdepartementet ansåg emellertid av olika skäl, anför socialstyrelsen, att statsbidraget för bidragsförskotten inte borde avlösas för det dåvarande. Frågan finge tas upp på nytt senare samtidigt med att en avlösning av de övriga bidrag, som toreslogs undantagna från en omläggning, blev aktuell (prop. 1957: 112). Socialstyrelsen föreslår nu ingen ändring i kostnadsfördelningsreglerna men finner det angeläget att frågan om statsbidragets avlösning åter upptages snarast möjligt. Tills vidare förordas att förfarandet vid ansökan om statsbidrag förenklas i möjligaste män. Socialstyrelsen uttalar slutligen att detta förfarande samt länsstyrelsernas kontrollverksamhet synes böra regleras i en särskild tillämpningskungörelse till bidragsförskottslagen. Kostnaderna. Socialstyrelsen framhåller att samhällets kostnader tor bidragsförskotten är beroende av många olika faktorer och att anslagsbehoven därför är ytterst svåra att beräkna. Under framhållande av att kostnaderna successivt stigit under de senare åren yttrar styrelsen vidare hl. a. följande.

b lera av de föreslagna nya bestämmelserna innebär ökade förmåner för de bidragsberättigade och är ägnade att inverka stegrande på samhällets kostnader. I första hand må nämnas bestämmelsen, att bidragsförskott skall utga med visst belopp, oavsett underhållsbidragets storlek eller vare si« sadant bidrag ar fastställt eller ej. Preliminära beräkningar på grundval av ett statistiskt material rörande ensamma föräldrar och deras barn m. in., som insamlats av socialstyrelsen under våren och försommaren 1963, ger vid att de underhållsbidrag till barn, vilka existerade vid slutet av år 1J6- till något över 50 % låg under 83 kronor i månaden. Beträffande de utomaktenskapliga barnen var procenttalet omkring 58. En utfyllnad upp ™L8Lkr0n,°r 1 månaden av alla de underhållsbidrag, som vid årsskiftet 962/63 understeg detta belopp, skulle enligt preliminära beräkningar ha kostat stat och kommuner omkring 13,6 miljoner kronor. (Samhällets kostnader för år 1962 enligt lagen om utfvllnadsbidrag torde ha uppgått till omkring 3 miljoner kronor. ) Flertalet av de låga underhållsbidragen torde vara eftersläpningar från tidigare år. Av de underhållsbidrag till utomäktenskaphga barn, som tillkom under åren 1960—1962, synes endast mellan 15 och 20 % ha fastställts till lägre belopp än 83 kronor i månaden. Under alla forhållanden blir det bär fråga om relativt stora kostnader för samhället. Lr de många ensamma föräldrarnas synpunkt framstår emellertid reformen

Kungl. Maj.ts proposition nr 70 år 106b 151

som ytterst angelägen. Det må erinras om alt stödet åt ensamma kvinnor med barn — frånsett änkor — är en av de svagaste punkterna inom svensk socialvård. Här ifrågavarande bestämmelse må kunna betraktas som ett första steg mot den förbättring av deras villkor, som synes nödvändig.

Andra faktorer, som är ägnade att öka kostnaderna för staten och kommunerna är t. ex. regeln, att, vid fördelning av inbetalt underhallsbidiag, barnets fordran skall ha företräde framför sådan samhällets fordran, som avser annan tid än löpande månad, samt slopandet av kravet, att barnet eller någon av dess föräldrar skall vara svensk medborgare. I förslaget ingår emellertid även faktorer, ägnade att påverka kostnadsutvecklingen i motsatt riktning. Den viktigaste av dessa är bidragsförskottets konstruktion som ett månatligt tillskott till det erlagda underhållsbidraget, vilket endast utgår i den mån det erlagda bidraget understiger ett visst belopp. I vilken grad sistnämnda faktorer kan komma att uppväga de kostnadsstegrande faktorerna är omöjligt att förutsäga. Det beror på sådana förut nämnda oberäkneliga förhållanden som underhållsbidragens utveckling och de bidragsskyldigas vilja och förmåga att fullgöra sin hidragsplikt.

Socialstyrelsen anför slutligen att de administrativa kostnaderna för bidragsförskottsverksamheten torde komma att nedbringas avsevärt, om förslaget antages.

Remissyttrandena

över socialstyrelsens förslag har, efter remiss, yttranden avgivits av lagberedningen, familjerättskommittén, länsstyrelserna i Stockholms, Jönköpings, Malmöhus, Göteborgs och Bohus, Kopparbergs, Gävleborgs och Norrbottens län samt Svenska socialvårdsförbundet. Vid länsstyrelsernas yttranden har fogats yttranden från socialvårdskonsulenter och barnavårdsnämnder.

Remissorganen vitsordar allmänt att bidragsförskottslagstiftningen är i behov av översyn. Förslagets grundprinciper tillstyrkes i allt väsentligt eller lämnas utan erinran. Förslaget att omdana bidragsförskottet så att det utgåi dels som förskott i egentlig mening på ett fastställt underhållsbidrag upp till visst belopp, dels som utfyllnad av underhållsbidrag som utgår med lägre belopp än bidragsförskottets och dels slutligen i vissa situationer, när något underhållsbidrag inte fastställts, hälsas med tillfredsställelse. Därjämte framhålles att ett realiserande av förslaget bör väsentligt underlätta barnavårdsnämndernas och länsstyrelsernas arbete. Vidare understrykes betydelsen av den nordiska samordningstanken.

I övrigt må följande synpunkter redovisas.

Bidragsförskottets konstruktion. Lagberedningen erinrar om att 1 § i nu gällande bidragsförskottslag upptar som en förutsättning för att bidragsförskott skall utgå, att den underhållsskyldige underlåter att betala förfallet belopp. Förslaget saknar motsvarighet till denna bestämmelse, vilket sammanhänger med att förskott skall kunna utgå även när

152 Kanyl. Maj.ts proposition nr 70 år 196i

underhållsbidrag inte blivit fastställt eller bidraget utgår med lägre belopp än bidragsförskottets. Enligt 18 § andra stycket i förslaget må beslut om bidragsförskott upphävas, om det finns grundad anledning antaga att barnet varje månad kommer att erhålla minst så mycket av den bidragspliktige som beloppet av förskottet. Det ligger, tillägger lagberedningen, måhända i sakens natur, att bidragsförskott inte skall beviljas, om situationen redan är sådan som anges i 18 § andra stycket. En uttrycklig erinran härom bör dock medtagas i 1 §. Länsstyrelsen i Gävleborgs län är av samma mening.

Lagberedningen ifrågasätter, om det icke även i övrigt blir nödvändigt att lämna ett visst utrymme för prövning, huruvida något behov av bidragsförskott föreligger. Förslaget öppnar eljest möjlighet för mindre nogräknade föräldrar att genom avtal, t. ex. i samband med hem- eller äktenskapsskillnad, fördela underhållsbördan sig emellan på ett sätt som strider mot regierna i föräldrabalken i syfte att barnet skall få rätt till bidragsförskott och att försörjningsbördan därigenom åtminstone delvis skall övervältras på det allmänna.

I fråga om rätten till bidragsförskott till barn beträffande vilket faderskapet ej fastställts bör enligt lagberedningens mening det föreslagna kravet, att modern icke »mottagit» bidrag till barnets underhåll utgå. Bidragsförskott bör nämligen icke rimligen vägras, när t. ex. en uppgiven barnafader till en början lämnat men senare upphört att lämna bidrag, därför att han kommit till insikt om att faderskapet är ovisst. Syftet med stadgandet har måhända endast varit att klargöra, att bidragsförskott icke skall utgå för tid för vilken modern redan uppburit underhållsbidrag, vilket syfte dock enligt lagberedningens mening bör kunna tillgodoses på annat sätt.

Socialvårdsförbundet finner det synnerligen stötande att bidragsförskott nu beviljas i sådana fall, där modern vägrat medverka till ett fastställande av faderskapet men ändock uppburit underhåll för barnet av den faktiske barnafadern. Enligt förbundets uppfattning är det därför ofrånkomligt att i den nya lagen föreskriva de villkor för rätt till bidragsförskott som socialstyrelsen föreslagit. I yttranden från flera barnavårdsnämnder understrvkes också behovet av att sådana garantier skapas, att moder till barn, vars faderskap ej fastställts, inte undandrar sig att medverka till åtgärder för att få faderskapet fastställt.

Bidragsdokumentet. Lagberedningen anser i likhet med socialstyrelsen att det är önskvärt att bidragsförskott kan utgå även när det endast föreligger ett interimistiskt beslut eller en provisorisk förbindelse soin innebär att bidrag skall tills vidare utgå till barnets underhåll. Eftersom faderskapet inte är fastställt i en sådan situation, torde enligt lagberedningens mening en uttrycklig föreskrift böra meddelas om att förskott kar. utgå även i detta fall. Länsstyrelserna i Gävleborgs och Norrbottens län ifrågasätter, om icke bestämmelsen i 20 kap. 13 § föräldrabalken om återbekommande av utgivna underhållsbidrag borde göras tillämplig även på

Kungl. Maj:ts proposition nr 70 år

avtal om underhållsbidrag, även sådana av interimistisk karaktär. Med nuvarande regler torde barnavårdsmännen tveka att föreslå uppgivna fäder att skriva på ett avtal utan väljer i stället den omständligare vägen över domstolsförhandling för alt få underhållsskyldigheten bestämd. Barnets ålder. Familjerättskommittén framhåller att det är önskvärt, att åldersgränsen höjs till 18 år. Som motivering anföres att det numera är vanligt, att underhållsbidrag fastställes att utgå till dess barnet uppnått nämnda ålder, och det är skäligt att bidragsförskott kan utgå under samma tid. Familjerättskommittén åberopar också önskemålet att om möjligt vinna samstämmiga regler i de nordiska länderna. Då man emellertid får räkna med att barnet i vissa fall hunnit få egen inkomst av förvärvsarbete före 18-årsåldern, bör enligt familjerättskommitténs mening förmånen av bidragsförskott möjligen göras beroende av skälighetsprövning. Länsstyrelsen i Malmöhus län samt flera socialvårdskonsulenter och ett stort antal barnavårdsnämnder hyser samma mening. Därvid åberopas i flera fall som skäl för åldersgränsens höjning bl. a. den förlängda skolplikten. Länsstyrelsen i Norrbottens län anser att bidragsförskott till barn beträffande vilket faderskapet ej fastställts bör utgå från och med barnets födelse. Modern och barnet bör nämligen icke bli lidande på om dröjsmålet med faderskapets fastställande beror på svårigheten att förmå den uppgivne fadern att påtaga sig underhållsskyldigheten. Skulle modern visa bristande samarbete med barnavårdsmannen, bör förskottet dock indragas. Medborgarskap. Lagberedningen och länsstyrelsen i Jönköpings län har icke något att erinra mot socialstyrelsens i första hand framförda förslag att kravet på svenskt medborgarskap skall slopas och finner sålunda inte anledning vidhålla kravet på svenskt medborgarskap enbart för de faderlösa barnen. Länsstyrelsen i Stockholms län delar ej socialstyrelsens uppfattning. Däremot anser länsstyrelsen, att Kungl. Maj:t bör begagna sin befogenhet att beträffande barn, som ingenstädes äger medborgarskap, eller är politisk flykting, förordna att sådant barn skall ha samma rätt som svenska barn till bidragsförskott. Förskottsperiod. Socialstyrelsens förslag att omsökningsförfarandet skall slopas möter instämmande i samtliga remissyttranden. Bidragsförskottens administration. De föreslagna reglerna om var ansökning skall göras medför enligt lagberedningens uppfattning en viss förenkling av vad som nu gäller men framstår ändå som komplicerade. Det bör därför övervägas, om icke kompetensen kan få bero av barnets mantalsskrivningsort eller, om det icke är mantalsskrivet här i riket, av dess bostadsort. Länsstyrelsen i Gävleborgs län anser att det bör närmare klargöras vem som i olika fall är berättigad att uppbära bidragsförskott. Länsstyrelsen

154 Kungl. Maj:Is proposition nr 70 år 1964

framhåller vidare att de föreslagna bestämmelserna om bidragsförskottsärendes överlämnande till annan kommun bör göras tvingande. Sättet för utbetalning av bidragsförskott in. in. Socialstyrelsens förslag att bidragsförskott skall utbetalas i början av varje månad tillstyrkes eller lämnas utan erinran av samtliga länsstyrelser och av socialvårds förbundet ävensom av praktiskt taget alla socialvårdskonsulenter och barnavårdsnämnder. Med hänvisning till att utbetalningsbestämmelserna i stort utformats med norsk rätt som förebild förordar lagberedningen, att man godtager det norska systemet jämväl i fråga om principen att bidragsförskottet utbetalas vid varje månads slut. Familjerättskommitten yttrar, att den kan ansluta sig till denna uppfattning. Lagberedningen har anfört, att det, sedan utbetalningarna väl kommit i gång, bör vara i stort sett likgiltigt för den bidragsberättigade, om underhållsbidrag och bidragsförskott utbetalas i början eller slutet av månaden. Däremot har han stort intresse av att vad han har att uppbära kommer honom till handa regelbundet samma dag varje månad. Om man inför ett system med betalning av bidragsförskott i slutet av varje månad, torde enligt lagberedningens uppfattning utan större olägenhet kunna föreskrivas, att under månaden influtna underhållsbidrag som regel må innehållas och utbetalas vid månadens slut jämte eventuellt tillkommande bidragsförskott. Lagberedningen anser att bestämmelserna i 7 kap. 6 § föräldrabalken, att underhållsbidrag, om ej annat bestämts, skall erläggas i förskott för kalendermånad, ej kan anses resa hinder häremot. Såvitt rör förhållandet mellan barnet och det allmänna medför systemet med utbetalning i efterskott ej någon nämnvärd skillnad i fråga om det ekonomiska resultatet. Däremot framträder, anför lagberedningen, en skillnad, om två eller flera barnavårdsnämnder konkurrerar om inflytande belopp, i det att förskottssystemet gynnar den nämnd som har den äldsta fordringen medan efterskottssystemet ar till fördel för den nämnd som handlägger de löpande utbetalningarna. Kravverk sa in li e t e n. Länsstyrelsen i Stockholms län finner det angeläget att barnavårdsmännen befrias från arbetet med indrivning av underhållsbidrag i bidragsförskottsärenden, så att de icke behöver eftersätta sin 'verksamhet i fråga om de kurativa uppgifterna. Enligt länsstyrelsens i Norrbottens län mening måste det föreslagna sättet för fördelning av eventuellt influtna underhållsbidrag innebära mera tidskrävande arbete än nuvarande system. Förslaget bör därför omprövas. Socialstyrelsens förslag om fördelning av från den bidragsskvldige influtna underhållsbidrag behandlas relativt utförligt av lagberedningen, som yttrar att förslaget att låta barnets krav få företräde framför det allmännas inte föranleder någon principiell erinran. En viss modifikation blir dock erforderlig, om vad beredningen i det följande anför om avräkningsmetoden vinner beaktande. Enligt förslaget skall vad som tillfaller barnet av influtet underhållsbidrag

Ktingl. Maj.ts proposition nr it) ur lUtH loa

avräknas på barnets äldsta icke preskriberade fordran på oguldet bidrag och på motsvarande sätt skall vad som tillfaller det allmänna avräknas på dess äldsta icke preskriberade fordran för utgivet bidragsförskott. Såsom socialstyrelsen ock antytt låter sig dessa regler enligt beredningens mening icke väl förena med vad som gäller vid införsel. Enligt 6 § första stycket lagen om införsel i avlöning, pension eller livränta i lagrummets lydelse enligt lagen den 17 maj 19015 må införsel ej äga rum till gäldande av bidragsbelopp, som förfallit till betalning tidigare än två år före början av den kalendermånad under vilken verkställigheten skall ske. Beredningen uppger att den utgått från att detta stadgande skall med i sak oförändrat innehåll överföras till den nya införsellag som beredningen har under bearbetande. I fråga om avräkningen överväger beredningen ett stadgande av innebörd, att influtet belopp skall anses som betalning av den äldsta införselbara bidragsposten och eventuellt överskott räknas som betalning av den därnäst äldsta posten osv. Lagberedningen yttrar härefter att det icke kan vara lämpligt att, såsom socialstyrelsen förutsatt, barnavårdsnämnd skall tillämpa andra avräkningsregler än som skall tillämpas av utmätningsmannen, när han tar ut undeihållsbidraget genom införsel. En samordning av avräkningsmetoderna böi ske, därvid hänsyn även måste tagas till de fall då betalning inflyter frivilligt eller efter utmätning. Beredningen ifrågasätter, om icke följande avräkningssystem skulle kunna användas såväl i bidragsförskottslagen som i andra sammanhang.

Vid införsel iakttages, att influtet belopp tillgodoräknas barnet såsom betalning i första hand av dess äldsta införselbara fordran, i andra hand av dess näst äldsta införselbara fordran osv. Om barnet icke har någon införselbar fordran, tillgodoräknas beloppet det allmänna på motsvarande sätt. Skall bidragsförskottet, såsom socialstyrelsen förordat, utbetalas i förskott, «örs den härav betingade modifikationen, att vad som inflytei alltid tillgodoräknas det allmänna upp till ett belopp motsvarande bidragsförskottets. Vid frivillig betalning sker avräkningen på samma sätt som vid införsel. Om det inflyter mera än som erfordras för betalning av de införselbara fordringarna, tillgodoräknas barnet överskjutande belopp till a\läkning i första hand på barnets äldsta enligt allmänna regler icke pieskriberade fordran, i andra hand på den därnäst äldsta fordringen osv. Har barnet icke något att fordra, tillfaller beloppet det allmänna till avräkning efter samma grundsatser. Om den underhållsskyldige uttryckligen angivit att han vill betala viss post, t. ex. en barnets icke införselbara fordran framför det allmännas införselbara fordran, måste detta dock respekteras. Att betalning inflyter för icke införselbar fordran är av naturliga skäl icke så vanligt, och det här förordade avräkningssystemet behöver därför ej vålla några praktiska svårigheter. Vid utmätning skall i första hand beaktas, hur utmätningssökanden bestämt sitt krav, dvs. vilken eller vilka bidragsposter han begärt att få uttagna.

156 Kungl. Maj.ts proposition nr 70 år 196b

Då lagbei edningens förslag till ny införsellag icke torde kunna genomlöras förrän vid en senare tidpunkt än den nya lagen om bidragsförskott får man, anför beredningen, beakta även nu gällande införsellag. Med de jämkningar som beredningen förordat inträder, anför beredningen, ej någon konilikt med reglerna i 6 § första stycket införsellagen om preskription av införselmöjligheten. Däremot skiljer sig avräkningsmetoden från den vid införsel hittills i praxis tillämpade. Om en avräkningsregel upptages i bidragsförskottslagen, torde denna enligt beredningens mening böra iakttas även av utmätningsmännen åtminstone när fråga är om uttagande av underhållsbidrag åt barn och bidragsförskott utgår, varvid någon konflikt mellan förfarandet vid bidragsförskott och vid införsel icke synes behöva uppkomma. Finansieringen. Länsstyrelsen i Stockholms län vitsordar riktigheten av socialstyrelsens uppfattning om finansieringen. Då en relativt detaljerad kontroll över barnavårdsnämndernas bidragsförskottsverksamhet 1 ramstår såsom nödvändig, så länge staten skall svara för större delen av kostnaderna för utgivna bidragsförskott, synes enligt länsstyrelsens mening annan utväg för problemets bemästrande inte för närvarande stå till buds, än att kontrollen organiseras på ett mindre arbetskrävande sätt än som nu ar fallet. Länsstyrelsen är dock tveksam, huruvida kontrollen kan förenklas därhän, att granskningen, såsom socialstyrelsen framkastat, skall omfatta endast några barnavårdsnämnder per år. Övriga frågor. Lagberedningen framhåller att underhållsbidrag till barn utom äktenskap stundom bestäms att utgå i form av engångsbelopp samt att det är ovisst huruvida bidragsförskott nu kan utgå även i sådant fall. Lagberedningen tillägger, att det vid tillämpningen av lagen om utlyilnadsbidrag antagits, att den omständigheten att underhållsbidrag erlagts i form av engångsbelopp icke utgör hinder för att utfyllnadsbidrag utgår. Då den nya bidragsförskoltslagen skall träda i stället även för lagen om utfyllnadsbidrag får man enligt lagberedningens mening räkna med att Irågan om bidragsförskott, när underhållsbidraget bestämts att utgå i form av engångsbelopp, framdeles kan komma att få betydelse. Lagberedningen anser, att det inte är orimligt att bidragsförskott i större eller mindre utsträckning kan utgå jämväl i denna situation, även om det kan förutses att vissa tekniska komplikationer uppkommer. Under alla förhållanden torde böra klargöras vad som skall gälla på denna punkt. Under erinran om att enligt ett av regeringsrätten nyligen avkunnat utslag socialnämnd förvägrats erhålla ersättning ur bidragsförskott för såsom törskott å bidragsförskott utgiven socialhjälp, anser socialvärdsförbundet det rimligt att socialnämnd tillägges rätt att -— i överensstämmelse med stadgandet i 33 § a) socialhjälpslagen och i analogi med bestämmelserna i lagen om allmän försäkring — uppbära bidragsförskott som ersättning för förskotterad förmån.

Kungl. Maj:ts proposition nr 70 är 19(1 i 157

Utdrag av protokollet, hållet i Kungl. Maj.ts lagråd den 12 mars

1964.

Närvarande:

justitieråden Romanus,

Digman, Nordström,

regeringsrådet Holmgren.

Enligt lagrådet den 11 mars 1964 tillhandakommet utdrag av protokoll över socialärenden, hållet inför Hans Maj :t Konungen i statsrådet den 21 februari 1964, hade Kungl. Maj :t förordnat, att lagrådets utlåtande skulle för det i § 87 regeringsformen omförmälda ändamålet inhämtas över upprättat förslag till lag angående ändrad lydelse av 8 kap. 6 § och 9 kap. 1 § lagen den 25 maj 1962 (nr 381) om allmän försäkring.

Förslaget, som finnes bilagt detta protokoll, föredrogs inför lagrådet av lagbyråchefen Ingrid Hilding.

Lagrådet lämnade förslaget utan erinran.

Ur protokollet:

Thomas Krook

158 Kungl. Maj:ts proposition nr 70 år 1964

Utdrag au protokollet över socialärenden, hållet inför Hans Kungl.

Höghet Regenten, Hertigen av Halland, i statsrådet å

Stockholms slott den 13 mars 1964.

Närvarande: Statsråden Sträng, Andersson, Lindström, Lange, Lindholm, Kling,

Skoglund, Edenman, Johansson, Hermansson, Holmqvist, Aspling, Palme.

Statsrådet Lindström anmäler efter gemensam beredning med statsrådets Övriga ledamöter lagrådets den 12 mars 1964 avgivna utlåtande över det till lagrådet den 21 februari 1964 remitterade förslaget till lag angående ändrad lydelse av 8 kap. 6 § och 9 kap. 1 § lagen den 25 maj 1962 (nr 381) om allmän försäkring. Föredraganden upplyser, att lagrådet lämnat det remitterade förslaget utan erinran, samt hänvisar i övrigt till behandlingen i statsrådet den 21 februari 1964 av frågan angående ny lagstiftning om bidragsförskott och anför. Såsom framgår av statsrådsprotokollet för den 21 februari 1964 torde förslaget till ny lag om bidragsförskott inte komma att för budgetåret 1964/65 nämnvärt påverka statsverkets utgifter under anslaget Ersättning till barnavårdsnämnderna för bidragsförskott och utfyllnadsbidrag. Anslaget, som i årets statsverksproposition (bil. 7 p. 45) preliminärt uppförts med 31 milj. kr., bör definitivt uppföras med detta belopp. Föredraganden hemställer härefter, att Kungl. Maj:t måtte genom proposition föreslå riksdagen att dels, jämlikt § 87 regeringsformen, antaga förenämnda förslag till 1) lag angående ändrad lydelse av 8 kap. 6 § och 9 kap. 1 § lagen den 25 maj 1962 (nr 381) om allmän försäkring, dels antaga inom socialdepartementet upprättade förslag till 2) lag om bidragsförskott och 3) lag angående ändrad lydelse av 12 § lagen den 26 juli 1947 (nr 529) om allmänna barnbidrag, dels ock för budgetåret 1964/65 under femte huvudtiteln anvisa till Ersättning till barnavårdsnämnderna för bidragsförskott och utfyllnadsbidrag ett förslagsanslag av 31 000 000 kr. Med bifall till vad föredraganden sålunda med instäm-

Kungl. Maj.ts proposition nr 70 är 190i lön

mande av statsrådets övriga ledamöter hemställt förordnar Hans Knngl. Höghet Regenten att till riksdagen skall avlålas proposition av den lydelse bilaga till detta protokoll utvisar.

Ur protokollet:

./. P. Wieselgren