RK 2011:1

TeliaSonera överklagade länsrättens dom till kammarrätten och yrkade att kammarrätten skulle undanröja länsrättens dom och PTS föreläggande.

PTS bestred bifall till överklagandet.

TeliaSonera anförde till stöd för sin talan bl.a. följande.

Målet avser PTS tillsyn av TeliaSoneras skyldighet att tillämpa kostnadsorienterade priser för samtrafik i det fasta nätet under år 2009. I tillsynsärendet har PTS använt en hybridmodell som väsentligt skiljer sig från de modeller PTS använt för tidigare år. 2009 års hybridmodell utgår, till skillnad från hybridmodeller före 2008, från ett nät som är baserat enbart på IP-teknik.

Kostnaden för samtrafik ska beräknas enligt den s.k. LRIC-metoden. 2004 års skyldighetsbeslut hänvisar till PTS föreskrifter (PTSFS 2004:5) omLRIC-metoden för beräkning av kostnadsorienterad prissättning (i fortsättningen LRIC-föreskrifterna) och till PTS handbok om beräkningsmodeller avseende LRIC-metoden (Model Reference Paper, nedan MRP). Den ursprungliga MRP publicerades 2002 (nedan MRP 2002) och fick ny lydelse år 2007 (nedan MRP 2007). Enligt MRP ska kostnadsberäkningarna enligtLRIC-metoden utgå från ett nät med modern teknik byggt av en effektiv operatör som möter SMP-operatörens efterfrågan.

Vid tiden för det överklagade föreläggandet gällde skyldighetsbeslutet från den 6 juli 2004. Det beslutet är numera upphävt genom det nya skyldighetsbeslutet av den 4 november 2009. TeliaSonera anser att det är 2004 års skyldighetsbeslut som ska ligga till grund för kammarrättens prövning, särskilt som kammarrättens prövning gäller 2009 års priser. Enligt skyldighetsbeslutet har TeliaSonera förpliktats med stöd av 4 kap. 11 § LEK att tillämpa kostnadsorienterad prissättning enligt LRIC-metoden. I beslutet (punkt 2.2 i bilagan) finns en hänvisning till LRIC-föreskrifterna och till MRP. I skälen (s. 23) anges bl.a. följande.

LRIC-metoden beskrivs närmare i PTS föreskrifter (PTSFS 2004:5) omLRIC-metoden för beräkning av kostnadsorienterad prissättning och PTS handbok Beräkningsmodeller enligt LRIC-metoden avseende samtrafik i det fasta allmänna telefoninätet och tillträde till accessnätet. Handboken har den engelska titeln: ”Model Reference Paper. Guidelines for the LRIC bottom-up and top-down models, 13 september 2002”.

Enligt 2 § LRIC-föreskrifterna ska de för priset relevanta kostnaderna bestämmas genom en sammanvägning av de kostnader som kan läggas till grund för en kostnadsorienterad prissättning. Sammanvägningen innefattar dels de kostnader som beräknas i en modell som utgår från SMP-operatörens nät, dels de kostnader som beräknas i en modell som utgår från ett effektivt nät med modern teknik. Enligt 4 § samma föreskrifter anges att det finns vägledning för modellens utformning i MRP. I en fotnot till denna paragraf anges att MRP:s engelska titel är "Model Reference Paper. Guidelines for the LRIC bottom-up and top-down models, 13 september 2002".

I MRP 2002 anges på s. 83 att "The core network in the bottom-up model should be based upon a circuit-switched technology". I MRP 2007 anges avseende teknikval i corenätet (s. 80): "The core network in the bottom-up model could be based upon either circuit-switched or packet-switched technology according to accepted industry standards. The choice adopted should be justified and documented."

Vad som avses med modern teknik skiljer sig alltså åt mellan de bägge versionerna. I både LRIC-föreskrifterna, till vilka skyldighetsbeslutet hänvisar, och i skälen till skyldighetsbeslutet utpekas MRP 2002. TeliaSonera gör gällande att MRP 2002 inte ger utrymme för att använda IP-teknik i hybridmodellen, i synnerhet inte en modell som helt och hållet bygger på IP-teknik.

PTS anförde till stöd för sitt bestridande bl.a. följande.

PTS delar TeliaSoneras uppfattning att det är 2004 års skyldighetsbeslut som ska tillämpas i förevarande fall (jfr övergångsbestämmelsen i det nya skyldighetsbeslutet från den 4 november 2009). PTS bestrider TeliaSoneras påstående att det är MRP 2002 som ska ligga till grund för prövningen av företagets samtrafikpriser under åren 2008 och 2009.

I 11 § LRIC-föreskrifterna anges att PTS minst vart tredje år ska pröva behovet av att revidera hybridmodellen och då beakta bl.a. ekonomiska livslängder, avkastningskrav och tillämpningen av ny teknik. PTS genomförde en sådan revidering under åren 2007 och 2008. Den 12 september 2007 fastställdes en reviderad version av handboken "Model Reference Paper (rev B) - Guidelines for the LRIC bottom-up and top-down models". I beslut den 24 april 2008 fastställdes den reviderade hybridmodellen. PTS har under år 2009, i enlighet med 10 § LRIC-föreskrifterna, även uppdaterat hybridmodellen med avseende på bl.a. efterfrågan och trafikvolymer.

I samband med revideringen ändrade PTS inte informationen iLRIC-föreskrifterna så att det av fotnoterna framgick att det fanns en nyare version av MRP. Det hade naturligtvis varit bättre om en sådan ändring hade vidtagits. Det som anges i fotnoterna om MRP:s engelska titel och version samt hänvisningen till PTS webbplats har emellertid endast ett informativt syfte. Även om det var olyckligt att informationen inte uppdaterades utgör detta inte hinder för att tillämpa reviderade versioner av MRP.

Att det i skälen i skyldighetsbeslutet hänvisas till MRP 2002 hindrar inte heller att en senare version av MRP tillämpas. Vad som anges i skälen för ett beslut är inte en del av själva avgörandet. Även i detta fall är hänvisningen av informationskaraktär och utgör därmed inte en del av de normer som styr hur ett kostnadsorienterat pris ska beräknas.

Det förutsätts i 11 § LRIC-föreskrifterna, och således även i skyldighetsbeslutet, att hybridmodellen kan komma att revideras, t.ex. med hänsyn till ny teknik. Att en revidering har gjorts och att nyare versioner av MRP har tillämpats är således i överensstämmelse med gällande regelverk. Framtagandet av ny MRP har också skett i samråd med berörda operatörer och operatörerna har haft möjlighet att lämna synpunkter. TeliaSonera har således varit medvetet om förändringen och har kunnat agera därefter. För tydlighets skull har PTS numera också uppdaterat fotnoterna i LRIC-föreskrifterna med information om senaste fastställda version av MRP.

Även om kammarrätten skulle komma fram till att PTS saknat fog för att tillämpa MRP 2007 innebär inte detta att PTS föreläggande ska upphävas. TeliaSoneras prissättning av samtrafik för åren 2008 och 2009 ska i så fall i stället bestämmas utifrån MRP 2002. Det är PTS bedömning att även en sådan beräkning sannolikt skulle visa att TeliaSoneras priser under åren 2008 och 2009 inte var kostnadsorienterade i enlighet med kravet i skyldighetsbeslutet. PTS anser därför att kammarrätten, för det fall domstolen anser att MRP 2002 borde ha tillämpats, bör ge PTS tillfälle att inom skälig tid ge in beräkningar om kostnadsorienterade priser under åren 2008 och 2009 och att domstolen därefter, med ändring av föreläggandena, fastställer dessa prisnivåer.

Kammarrätten i Stockholm (2011-06-23, Wahlqvist, Trägård och Aldestam, referent, samt de särskilda ledamöterna Wengström och Andersson), yttrade:

Preklusion enligt 8 kap. 24 § andra stycket LEK

I 8 kap. 24 § andra stycket LEK anges att i bl.a. mål av det slag som nu är i fråga får en ny omständighet eller ett nytt bevis åberopas först i kammarrätten endast om det finns synnerliga skäl (preklusion).

TeliaSonera har först i kammarrätten anfört att PTS inte har haft rättsligt stöd för att utfärda ett föreläggande med innebörden att TeliaSonera ska tillämpa en prissättning för fast samtrafik beräknad med ledning av MRP 2007. Kammarrätten har därför inledningsvis att ta ställning till om TeliaSoneras argumentation om PTS rättsliga stöd för det överklagade beslutet är en sådan ny omständighet eller ett sådant nytt bevis som kan vara föremål för preklusion enligt 8 kap. 24 § LEK.

Kammarrätten gör följande bedömning.

Mål enligt LEK prövas i allmän förvaltningsdomstol enligt förvaltningsprocesslagen (1971:291). Av 8 § förvaltningsprocesslagen följer den s.k. officialprincipen, dvs. att domstolen i förvaltningsmål kan lägga alla omständigheter som framgår av utredningen till grund för avgörandet, även om parterna inte uttryckligen har åberopat dem. Hur långt officialprincipen sträcker sig i det enskilda fallet beror bl.a. på målets karaktär (se t.ex.

RÅ 2009 ref. 69).

Bestämmelserna om preklusion infördes i LEK genom lagstiftning som trädde i kraft den 1 januari 2008. I förarbetena till bestämmelserna (prop. 2006/07:119) anges bl.a. att syftet med preklusionsreglerna är att komma till rätta med problemet att skriftväxlingen i vissa mål enligt LEK drar ut på tiden och att parterna ofta i ett sent skede av handläggningen åberopar nya omständigheter och bevis. Av samma förarbeten framgår vidare att den praxis som utbildats vid tillämpningen av 50 kap. 25 § tredje stycket rättegångsbalken bör kunna vara vägledande (a. prop. s. 47 f.; jfr även s. 31 ff.). Enligt den bestämmelsen ska, i mål där förlikning om saken är tillåten (dispositiva tvistemål), nya omständigheter eller ny bevisning som åberopas först i hovrätten som huvudregel anses prekluderade.

Då reglerna om preklusion i LEK är hämtade från rättegångsbalkens regler om preklusion i dispositiva tvistemål har kammarrätten således, trots officialprincipen, att vid tolkningen av hur bestämmelserna om preklusion i LEK ska tillämpas att, i enlighet med vad som uttalats i prop. 2006/07:119, hämta ledning från det som gäller vid handläggningen av dispositiva tvistemål i allmän domstol.

Utgångspunkten för sådana mål framgår av 13 kap. 3 § rättegångsbalken och innebär att väckt talan som huvudregel inte får ändras. Enligt 17 kap. 3 § rättegångsbalken gäller vidare att rätten i dispositiva tvistemål inte får grunda domen på omständigheter som inte åberopats av part. Bestämmelserna om preklusion i 50 kap. 25 § tredje stycket rättegångsbalken begränsar ytterligare hovrättens möjlighet att beakta nytillkomna omständigheter och utgör därmed ett komplement till ovan nämnda grundläggande regler.

En allmänt vedertagen grundsats, också i allmän domstol, är emellertid att domstolen känner lagen (iura novit curia) och självmant ska lägga de i målet tillämpliga rättsreglerna till grund för avgörandet. Rätten kan därvid, även i ett dispositivt tvistemål, grunda avgörandet på gällande rättsregler även om dessa inte uttryckligen har åberopats av part. Det utgör således inte en otillåten taleändring att åberopa nya rättsliga argument till stöd för en talan eller att begära att andra rättsregler ska tillämpas på redan åberopade omständigheter och bevis. På motsvarande sätt anses rättslig argumentation inte heller prekluderas enligt rättegångsbalkens regler. (Se Lindell, Processuell preklusion, s. 270 ff.; jfr även Ekelöf m.fl., Rättegång IV, s. 302 ff.)

Kammarrätten finner, med ledning av det anförda, att inte heller reglerna om preklusion i LEK omfattar rättslig argumentation som inte i sig tillför nya omständigheter eller nya bevis. Det finns således inte något hinder mot att i målet pröva om PTS haft rättslig grund för sitt beslut.

Den rättsliga grunden för PTS beslut om föreläggande

Kammarrätten antecknar följande om den prisreglering som är i fråga i målet.

I skyldighetsbeslutet anges i punkt 2.2 i bilaga 1 - som är en del av myndighetens avgörande - att TeliaSonera, vid beräkning av den kostnadsorienterade prissättning som är aktuell i målet, ska "tillämpa LRIC-metoden i enlighet med LRIC-föreskrifterna och PTS handbok Beräkningsmodeller enligt LRIC-metoden avseende samtrafik i det fasta nätet och tillträde till accessnätet". I handboken (Model Reference Paper, MRP) beskrivs uppbyggnaden av hybridmodellen, som är ett datorprogram genom vilket de reglerade priserna beräknas, samt de s.k. top down- och bottom up-modeller som ska utarbetas för att ligga till grund för hybridmodellen.

I LRIC-föreskrifterna anges i 3 § respektive 4 § att de två ovan nämnda modellerna ska tas fram. I båda paragraferna hänvisas till att "vägledning för modellens utformning finns i PTS handbok Beräkningsmodeller enligt LRIC-metoden avseende samtrafik i det fasta nätet och tillträde till accessnätet". I fotnot till varje paragraf angavs vid tidpunkten för det överklagade beslutet att denna handboks engelska titel var "Model Reference Paper. Guidelines for the LRIC bottom-up and top-down models, 13 September 2002" (MRP 2002).

I 10 § LRIC-föreskrifterna anges att PTS årligen ska uppdatera respektive hybridmodell med vissa främst ekonomiska värden. I 11 § anges att PTS minst vart tredje år ska "pröva behovet av att revidera respektive hybridmodell" bl.a. med beaktande av tillämpningen av ny teknik. Även i skyldighetsbeslutet finns omnämnt att hybridmodellen ska uppdateras på detta sätt och att den kan revideras.

PTS har beräknat de priser för samtrafik i fasta nät som legat till grund för det överklagande föreläggandet med tillämpning av en reviderad hybridmodell (version 6.1). Den reviderade hybridmodellen bygger bl.a. på ett dokument "Model Reference Paper (Rev. B) - Guidelines for the LRIC bottom-up and top-down models", dnr 07-3652, daterat den 12 september 2007 (MRP 2007). I den reviderade modellen beräknas kostnaderna med utgångspunkt från att en operatör helt bygger sitt nät med IP-baserad teknik. I tidigare versioner av hybridmodellen beräknades kostnaderna med utgångspunkt från ett nät med traditionell kretskopplad teknik.

PTS har senare utfärdat nya föreskrifter (PTSFS 2010:1) om ändring i LRIC-föreskrifterna. Ändringarna innebär bl.a. att hänvisningarna i fotnoterna till MRP 2002 ersätts med hänvisningar till MRP 2007. Ändringsföreskrifterna trädde i kraft den 1 mars 2010.

Kammarrätten gör följande bedömning.

Enligt skyldighetsbeslutet ska TeliaSonera, som angivits ovan, tillämpa kostnadsorienterad prissättning för samtrafik i företagets fasta nät. Hur avsikten är att priserna närmare ska beräknas anges genom hänvisningar till LRIC-föreskrifterna samt till MRP och hybridmodellen i skyldighetsbeslutet. I LRIC-föreskrifterna finns det i sin tur angivet att vägledning finns i detaljerade dokument (MRP) som beskriver den s.k. hybridmodell (ett datorprogram) med vilken priserna beräknas. Hybridmodellen är därutöver föremål för årliga ändringar och uppdateringar - och möjligen revideringar - vilka inte nödvändigtvis föregås av ändringar i MRP eller föreskrifterna. Den detaljerade materiella prisreglering som TeliaSonera ska tillämpa framgår alltså inte direkt vare sig av föreskrifterna eller av skyldighetsbeslutet, utan av andra dokument vilka tas fram genom PTS försorg.

Den besluts- och normgivningsteknik som PTS sålunda har valt att använda väcker vissa övergripande frågor om vad som därigenom kan anses med bindande verkan åligga en reglerad operatör som TeliaSonera. Kammarrätten konstaterar dock som ostridigt att den i målet aktuella prissättningen för samtrafik ska vara kostnadsorienterad, att LRIC-metoden i princip ska ligga till grund för beräkning av de kostnadsorienterade priserna samt att det är PTS som tar fram den på LRIC-metoden grundade hybridmodellen och den prismetod varigenom priserna bestäms. Detta förfarande har inte heller ifrågasatts i tidigare avgöranden i förvaltningsdomstolarna rörande prisreglering (jfr t.ex. RK 2010:3). Frågan i detta mål är emellertid om PTS har haft grund i myndighetens föreskrifter och skyldighetsbeslut för det överklagade beslutet om föreläggande.

Som utgångspunkt vid denna bedömning gäller att TeliaSonera har rätt att sätta sina egna priser för samtrafik och andra reglerade tjänster som omfattas av ett skyldighetsbeslut. I de fall PTS bedömer att TeliaSoneras prissättning inte uppfyller skyldighetsbeslutets krav kan myndigheten dock ingripa med ett föreläggande. PTS kan också på ansökan från annan enskild part genom tvistlösning enligt 7 kap. 10 § LEK besluta om att ett visst pris ska tillämpas mellan parterna. När PTS fattar sådana mot enskilda ingripande förvaltningsbeslut gäller, enligt allmänna förvaltningsrättsliga grundsatser om legalitet och rättssäkerhet, att besluten endast kan grundas på åligganden som klart och tydligt följer av skyldighetsbeslutet (jfr RK 2009:3 och 2009:4).

Kännetecknande för myndighetsföreskrifter är att de är bindande och generella. Om det i föreskrifter - i den utsträckning detta anses möjligt - hänvisas till utanför föreskrifterna publicerade dokument kan frågan uppkomma om dokumenten har gjorts till en del av föreskrifterna och därmed är bindande gentemot enskilda. Vanligen anses då en ospecificerad hänvisning avse den version av dokumenten som gäller då författningen beslutas eller möjligen utges (jfr beträffande sådan hänvisning Ds 1998:43 s. 203 ff.). Fotnoter till en författning anses - som PTS påpekat - inte vara en del av författningen utan endast utgivarens redaktionella kommentarer. Detta hindrar dock enligt kammarrättens mening inte att missvisande fotnoter kan medföra att författningen framstår som vilseledande för adressaten och därmed vara av betydelse för hur bestämmelserna i tveksamma fall ska tolkas.

I fråga om uppgifter i skälen till ett beslut bör motsvarande synsätt anläggas. En referens till ett utanför beslutet upprättat ospecificerat dokument kan vara vilseledande exempelvis om dokumentet i efterhand, när beslutet tillämpas, har fått en annan lydelse och denna lydelse läggs till grund för tillämpningen. I sådana fall kan den äldre lydelsen - i synnerhet om denna finns angiven på något ställe i beslutet - få betydelse för tolkningen av innebörden i avgörandet.

Kammarrätten har i dom den 5 november 2007 (mål nr 7562-06) funnit att prisregleringsskyldigheten inte har ålagts operatören direkt genom LRIC-föreskrifterna utan genom hänvisning i det skyldighetsbeslut som PTS hade meddelat med stöd av 8 kap. LEK. Kammarrätten finner inte skäl att nu göra någon annan bedömning (jfr även RK 2009:1). På samma sätt får anses gälla att TeliaSonera genom skyldighetsbeslutet har ålagts att tillämpa en prissättning som är förenlig med MRP-dokumenten och den hybridmodell som bygger på dessa dokument.

Skyldighetsbeslutets bestämmelser om prisreglering hänvisar till LRIC-föreskrifterna vilka, vid tidpunkten för föreläggandet, i sin tur hänvisade till vägledning i MRP utan angiven specifik version. I fotnoter till bestämmelserna angavs den version som fanns då författningen trädde i kraft, nämligen MRP 2002. Även i skälen till skyldighetsbeslutet fanns alltjämt hänvisningar till MRP 2002. I beslutet och föreskrifterna angavs visserligen även att MRP skulle uppdateras och, om behov fanns, revideras på basis av förhållanden av mer långsiktig karaktär. Denna information hade en i förhållande till hänvisningarna till MRP 2002 relativt undanskymd plats och var i ljuset av informationen om MRP 2002 i vart fall tvetydig. Den var också i hög grad oprecis. Den angav exempelvis inte närmare vad som skulle påkalla en sådan revision eller under vilka former den skulle ske. Enligt kammarrättens mening kan det därmed inte anses entydigt framgå av skyldighetsbeslutet att en ny version av MRP skulle kunna få rättslig verkan utan formenlig ändring av skyldighetsbeslutet eller föreskrifterna. Härtill kommer att MRP 2007 skiljer sig avsevärt från MRP 2002. Om regleringen vid tidpunkten för föreläggandet - som PTS hävdar - skulle ges en sådan innebörd framstår därför beslutet, föreskrifterna och dessas fotnoter i dåvarande skick sammantagna inte som klara och tydliga utan snarare som vilseledande för den förpliktade operatören. Den omständigheten att en revision hade diskuterats under hand med operatörerna kan inte ersätta tydlighet i regleringen.

På grund av detta och med det förut nämnda synsättet på den föreliggande kombinationen av förvaltningsbeslut och föreskrifter kan skyldighetsbeslutet, läst tillsammans med LRIC-föreskrifterna, inte tolkas på annat sätt än att TeliaSonera ålagts endast att tillämpa kostnadsorienterad prissättning enligt hybridmodellen som den utformats med ledning av MRP 2002. PTS har grundat föreläggandet på hybridmodellen version 6.1, vilken byggts upp utifrån MRP 2007. Kammarrätten finner därför att PTS föreläggande inte har haft stöd i skyldighetsbeslutet.

PTS har emellertid anfört även att TeliaSoneras prissättning, vid tidpunkten för det överklagade beslutet, sannolikt inte heller var kostnadsorienterad med utgångspunkt från en beräkning enligt MRP 2002. PTS har begärt att kammarrätten ska ändra det överklagade föreläggandet så att det ålägger TeliaSonera att tillämpa priser beräknade genom tidigare versioner av hybridmodellen. Även TeliaSonera har - för det fall företagets yrkande om upphävande av beslutet inte bifalls - förordat ett sådant förfarande.

I förarbetena till de ändringar i LEK som trädde i kraft den 1 januari 2008 betonas intresset av att handläggningen av mål enligt LEK inte drar ut på tiden (prop. 2006/07:119 s. 14 ff.). Mot bl.a. den bakgrunden bör domstolar som prövar mål enligt LEK undanröja avgöranden och återförvisa ärenden på grund av att fel har förekommit i underinstansen endast om felet har påverkat utgången i sak och felet inte utan väsentlig olägenhet kan avhjälpas i överinstansen.

Som redovisats ovan har PTS grundat de prisnivåer som anges i det överklagade föreläggandet på hybridmodellen version 6.1. En ny bedömning av föreläggandet i enlighet med PTS yrkande skulle komma att medföra inte bara att föreläggandet prövas mot en ny rättslig grund utan också att kammarrätten måste ta ställning i sak till en annan hybridmodell grundad på omständigheter och bevis vilka åberopas först i kammarrätten. Enligt kammarrättens mening är det inte förenligt med instansordningsprincipen att kammarrätten skulle göra en sådan prövning som första instans. Det kan inte heller anses föreligga synnerliga skäl att tillåta åberopande av nya omständigheter och bevis i sådan omfattning i kammarrätten. Kammarrätten finner därför att bristen i PTS beslut om föreläggande inte utan väsentlig olägenhet kan avhjälpas i kammarrätten. Vad PTS anfört ger således inte kammarrätten anledning att gå in i någon prövning av vilken prissättning tidigare versioner av hybridmodellen skulle kunna leda till.

På grund av det anförda ska TeliaSoneras överklagande bifallas och PTS beslut om föreläggande upphävas. Eftersom ett nytt beslut om föreläggande från PTS inte kan gälla retroaktivt, finner kammarrätten att det inte skulle vara meningsfullt att visa ärendet åter till PTS för beräkning av det samtrafikpris som ska gälla under år 2009.